jornada de trabajo por la rendiciÓn de cuentas 13...
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JORNADA DE TRABAJO POR LA
RENDICIÓN DE CUENTAS
13 de marzo del 2012
México, D.F.
2
INTRODUCCIÓN GENERAL .................................................................................. 4
Grupo 1-Articulación normativa e institucional para la rendición de cuentas 6
Introducción ......................................................................................................... 6
1. Propuesta y Rutas de Acción ......................................................................... 11
2. Repercusiones positivas ................................................................................ 35
3. Riesgos potenciales ...................................................................................... 37
4. Comentarios finales ....................................................................................... 40
Grupo 2- La articulación de los sistemas de gestión para la rendición de
cuentas ................................................................................................................. 43
Introducción ....................................................................................................... 43
1. El núcleo de la propuesta ............................................................................ 47
1.1 El mandato de la rendición de cuentas: el paquete evaluativo ............. 50
1.2 Evaluación para la rendición de cuentas............................................... 51
1.3 Información para la rendición de cuentas ............................................. 52
1.4 Control de la gestión para la rendición de cuentas ............................... 53
1.5 Contrapesos y corresponsabilidad institucional para la rendición de
cuentas ........................................................................................................... 54
1.6 El ciclo presupuestal para la rendición de cuentas ................................... 57
Comentarios Finales .......................................................................................... 57
Grupo 3-Sociedad civil y participación ciudadana efectiva en rendición de
cuentas ................................................................................................................. 62
Introducción ....................................................................................................... 62
1.Posibilidades de una participación ciudadana efectiva ................................... 63
1.1 Balance adecuado entre normas y prácticas ............................................ 64
3
1.2. Contrapeso efectivo de poderes y apertura de espacios ......................... 68
1.3.-Adecuación de los instrumentos de participación .................................... 72
2.-Propuestas. Una política de rendición de cuentas cimentada en la ciudadanía
........................................................................................................................... 73
3. Riesgos potenciales ....................................................................................... 82
4. Comentarios finales ....................................................................................... 84
ANEXO I. Mecanismos de Participación ciudadana........................................... 88
4
INTRODUCCIÓN GENERAL
La Red por la Rendición de Cuentas nació de la confluencia entre la
investigación académica, el periodismo de fondo, la acción de la sociedad civil y la
responsabilidad institucional. Es una red incluyente y dinámica, que ha venido
articulando el trabajo y el diálogo entre más de 60 organizaciones comprometidas
con el diseño, la puesta en marcha y el seguimiento de una verdadera rendición
de cuentas en México.
La Red busca crear un contexto de exigencia social y política a favor de la
construcción de una política articulada, coherente y completa de rendición de
cuentas en el país, mediante la producción, el debate y la divulgación de las
investigaciones, el trabajo y las ideas generadas por las organizaciones que la
integran. Como red de segundo piso –formada por organizaciones y no por
personas— ha observado que la fragmentación de esfuerzos e iniciativas
favorables a la rendición de cuentas en México ha sido una de las causas
principales de buena parte de los problemas de gestión que afronta el país. Y por
ese motivo, no sólo ha promovido la multiplicación de contactos y la coordinación
de esfuerzos entre organizaciones que habían venido desarrollando sus
actividades de manera más o menos aislada y desde planos muy diferentes, sino
que también ha impulsado una deliberación colectiva en torno de las pautas
típicas del proceso de política pública.
El borrador que se presenta a continuación forma parte de ese proceso.
Tras la serie de diagnósticos compartidos en la red por la rendición de cuentas en
los que se apunta que a pesar de los notables avances en acceso a la
información, planeación, evaluación y fiscalización en México, aún sigue
prevaleciendo una falta de rendición de cuentas, se realizó un debate y análisis
conjunto sobre la causalidad de este problema. Es así que el año pasado, se
realizó el Seminario Internacional “Hacia una política de rendición de cuentas” que
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permitió una primera definición y promovió la reflexión colectiva. Desde entonces,
tres grupos de trabajo, integrados por socios de la red, trabajaron intensamente en
el diseño de puntos de referencia que pueden modificar las causas de la
fragmentación de esfuerzos, normas y operación institucional en la rendición de
cuentas.
Lo que a continuación se presenta es una primera propuesta la cual, en el
ánimo de continuar con la estrategia de animar el debate informado y propositivo
para anclar soluciones que permitan una política integral de rendición de cuentas,
se somete a deliberación entre los miembros de la Red. Seguramente, el resultado
de este debate nos permitirá avanzar en la formulación del núcleo duro de la
política que le da sentido a la Red.
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Grupo 1-Articulación normativa e institucional para la
rendición de cuentas1
Introducción
Las conclusiones del diagnóstico realizado por la Red de Rendición de Cuentas
respecto de la fragmentación normativa e institucional ponen de manifiesto que, si
bien en lo que va del siglo XXI, ha habido reformas importantes tendentes a
fortalecer los sistemas de transparencia y rendición de cuentas tales como: la Ley
federal de Archivos de 2012, la aprobación de la Ley General de Contabilidad
Gubernamental en 2008 y la reforma al artículo 6° constitucional en 2007, la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria en 2006, donde se inicia el
proceso para transitar a un presupuesto por resultados, la Ley General de
Desarrollo Social en 2004, que crea el CONEVAL, aún no se han logrado
consolidar los mecanismos que garanticen la evaluación de los funcionarios
responsables ni la exigibilidad de las sanciones.
De acuerdo con los diagnósticos, ello se debe a que las responsabilidades
institucionales se encuentran aisladas, se traslapan, se contradicen o se estorban
entre sí. Asimismo, existe una proliferación de procesos administrativos que
sobrepasan la capacidad de reacción de las instituciones encargadas de su
seguimiento. En los tres niveles de gobierno se encuentra un entramado
institucional fragmentado que diluye las responsabilidades y la capacidad de
sanción, lo que impide vincular responsabilidades institucionales con resultados
concretos (Ríos y Romero, 2011). Asimismo, las reformas constitucionales y
1 El Grupo 1 (Instituciones y Normatividad) estuvo conformado por Pedro Salazar, Roberto
Salcedo, Ricardo Raphael, Mauricio Farah, Jesús Cantú, Oscar Guerra, José Pablo Abreu y Ana Elena Fierro, compiladora del documento. Se agradece la asistencia de Adriana Burgos en la preparación de los documentos de trabajo.
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legales responden a racionalidades diversas y son guiadas por principios distintos
incluso contrarios, imposibilitando su vinculación (Guerra, López y Salazar, 2011).
En este sentido, los esfuerzos para consolidar un sistema de rendición de
cuentas carecen de una dirección uniforme, por el contrario, se contradicen y
nulifican entre sí. De ahí que, Ríos y Romero consideran que el objetivo central en
el cambio institucional, debe ser la ordenación del conjunto de normas e
instituciones que ahora existen mediante criterios de exigencia comunes para
cada orden de gobierno, así como el diseño o perfeccionamiento de mecanismos
que permitan transparentar, evaluar y sancionar las acciones (u omisiones)
gubernamentales (Ríos y Romero, 2011). En la misma línea el diagnóstico de la
fragmentación normativa hace hincapié en el fortalecimiento de los procedimientos
y de las capacidades institucionales tanto de planeación, como de evaluación, de
forma tal que conformen un entramado institucional que permita una efectiva
rendición de cuentas (Guerra, López y Salazar, 2011).
A partir de estas conclusiones, realizadas por la Red de Rendición de
Cuentas respecto de la fragmentación normativa e institucional, se busca plantear
algunas propuestas que permitan, ante todo, aminorar la fragmentación de los
diversos mecanismos de rendición de cuentas dentro del ordenamiento mexicano,
así como fortalecer a las instituciones existentes con la finalidad de garantizar su
eficacia. Las premisas de las que parten estas propuestas son:
La rendición de cuentas debe entenderse como un conjunto de
mecanismos sistematizados mediante los cuales, agentes claramente
definidos, con responsabilidades previamente determinadas, responden por
sus acciones con consecuencias positivas o negativas.
Han existido en los últimos años importantes cambios normativos a nivel
constitucional y legal para rendir cuentas sin que existan las prácticas, ni
capacidades institucionales necesarias para que estos sean efectivos.
Es necesario articular y simplificar los diversos mecanismos de rendición de
cuentas existentes en las diversas ramas del poder y niveles de gobierno
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para generar un entramado institucional que permita una efectiva rendición
de cuentas.
Así, se busca responder como pregunta central:
¿Cuál es, o debería ser, el núcleo duro de una política pública que buscara abatir
la fragmentación en los mecanismos de rendición de cuentas del ordenamiento
jurídico mexicano a fin de garantizar su exigibilidad?
Para atender esta interrogante se tomaron como punto de partida dos condiciones
a las que se atienen todas las propuestas:
1. La rendición de cuentas es un conjunto de mecanismos institucionales y no
únicamente una virtud. Estos mecanismos responden al esquema:
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2. Este conjunto de mecanismos precisa sistematizarse mediante la definición
de los principios que los inspiran y la garantía de consecuencias efectivas.
A la pregunta sobre el núcleo duro de una política de rendición de cuentas, hemos
propuesto cinco grandes líneas de acción partiendo de garantizar la información
necesaria mediante la transparencia, reforzando los mecanismos que permitan
exigir a las autoridades resultados específicos con posibilidad de ejercer
sanciones. Tales líneas se sintetizan en:
a) El fortalecimiento de los órganos y las políticas de transparencia como
premisa para contar con toda la información necesaria que alimente los
sistemas de rendición de cuentas. Será indispensable que toda la
regulación relacionada con el manejo de información gubernamental cumpla
con los parámetros establecidos por el artículo 6° constitucional y se rijan
por el principio de máxima publicidad.
b) La reformulación en el ciclo presupuestal enfatizando el carácter normativo
de la planeación y el presupuesto para fortalecer los mecanismos de
rendición de cuentas. Se espera que a partir de los programas y el
presupuesto se establezcan los resultados deseados y los medios para
garantizarlos. Para ello se requiere una revisión en los tiempos de entrega
de la cuenta pública.
c) El fortalecimiento de los mecanismos de responsabilidad política frente al
Congreso, como representante popular, para garantizar la exigibilidad de
las consecuencias de la rendición de cuentas.
d) La necesidad de contar con una instancia judicial que goce de autonomía
plena; cuyo objetivo sea fincar responsabilidades administrativas y
patrimoniales como formas de garantizar la sanciones. La relevancia del
fortalecimiento de los órganos superiores de fiscalización, mediante su
autonomía plena, a fin de erigirse en el fiscal de los recursos públicos y la
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importancia de una reconstrucción en sus capacidades internas para
trabajar a partir de los resultados deseados. Se requieren adecuaciones en
la entrega de la cuenta pública y su dictamen a fin de que repercuta en la
planeación y presupuesto del año siguiente, así como en la responsabilidad
política de los titulares de los tres niveles de gobierno, los tres poderes y en
particular de la administración pública.
Por tanto, las propuestas más que intentar grandes reformas normativas buscan
afinar los mecanismos de rendición de cuentas ya existentes en el ordenamiento
jurídico mexicano, mediante reformas que alinean los principios, cuadran los
tiempos y detallan las competencias. Con lo anterior, se busca abatir la
fragmentación, así como fortalecer a las instituciones responsables de aplicar los
procedimientos de forma tal que se garantice la exigibilidad y la ejecución de las
consecuencias.
Al efecto, se trabaja sobre tres ejes rectores de la rendición de cuentas: la
transparencia, la planeación y la fiscalización. A continuación, se plantean las
propuestas concretas sobre las adecuaciones normativas e institucionales que se
requieren en el contexto mexicano, junto con la ruta de acción, posteriormente se
consideran las repercusiones positivas y los riesgos potenciales. Por último se
ofrecen algunos comentarios finales.
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1. Propuesta y Rutas de Acción
1.1 Fortalecimiento de las Políticas de Transparencia
Presupuesto de un buen funcionamiento de los mecanismos de rendición de
cuentas es contar con la información adecuada, oportuna y veraz para la toma de
decisiones. Como señalan Merino y López Ayllón es imposible rendir cuentas sin
cuentas, por lo que una política de transparencia proactiva resulta indispensable
como punto de partida para que un sistema de rendición de cuentas funcione
(López Ayllón y Merino, 2010). En ese sentido debe concebirse a la transparencia
como un elemento transversal a todo el sistema de rendición de cuentas, por ello
resulta importante continuar su fortalecimiento.
La transparencia debe ser considerada principio rector de todo el sistema
de rendición de cuentas desde la planeación hasta el fincamiento de
responsabilidades, pasando por la elaboración del presupuesto y la fiscalización. A
la vez, deben alinearse esfuerzos para que todas las autoridades cuenten con una
política de transparencia real que, como apunta Merino, entienda a la información
como un recurso estratégico para el cumplimiento de sus funciones (Merino,
2008). Para ello:
debe contemplar la forma en que se produce se distribuye y se utiliza la
información dentro de la organización;
el carácter público de la información debe servir para perfeccionar los
procesos y decisiones internas;
debe lograr cambiar las rutinas burocráticas a partir del uso estratégico de
la información para lo que es indispensable que los agentes de la institución
hagan suya la política de transparencia y por tanto modifiquen sus rutinas
a fin de que en lugar de limitarse a generar informes separados de sus
procesos de decisión, incorporen a la toma de decisiones la publicidad de la
información necesaria para llevarlos a cabo.
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Además, es necesario fortalecer a los institutos de acceso a la información
pública, a través de las reformas que los hagan órganos constitucionales
autónomos con facultades suficientes para que cumplan sus funciones (Carpizo
2011), tanto de garantes del derecho de acceso como de promotores de la política
de transparencia. Ello implicaría una autonomía tanto presupuestal, como de
operación y de gestión, así como nombramientos de titulares que garanticen un
estándar de conocimiento técnico de los comisionados.
Para lograr lo anterior se considera importante avanzar hacia una
homogeneización de los procesos y tiempos para el ejercicio del derecho de
acceso a la información que detentan las autoridades y de impugnación, en cuanto
a plazos y calidad de las resoluciones. Ello implicaría el cumplimiento irrestricto del
derecho de acceso a la información, en específico, los principios establecidos en
la última reforma al artículo 6to. Constitucional.
Es posible avanzar hacia la homogeneización señalada mediante dos
propuestas:
1. Alinear todas las leyes de transparencia del país a través de las directrices
establecidas en el Código de Buenas Prácticas y Alternativas para el
Diseño de Leyes de Transparencia y Acceso a la Información Pública en
México.
2. Aprobar una Ley General de Transparencia y Acceso a la Información
Pública, cuya vigilancia y cumplimiento por parte de los sujetos obligados
estará a cargo de los órganos garantes de la transparencia de cada uno de
los estados y de la federación.
Las leyes de transparencia o la ley general, respecto a las características que
serían deseables que tuvieran los órganos garantes para obtener mejores
resultados, deberán reforzar los siguientes aspectos:
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Autonomía constitucional, ya que únicamente el 36% de los órganos
garantes son constitucionalmente autónomos.
Deben de estar integrados por un mínimo de tres y un máximo de cinco
comisionados o consejeros, en relación directa con la densidad
demográfica y la extensión territorial.
El procedimiento de elección de los comisionados o consejeros debe estar
a cargo del Poder Legislativo, y realizarse mediante convocatoria pública
abierta. Asimismo, se propone que su elección sea escalonada, con objeto
de dar continuidad a los objetivos, metas y trabajo del órgano garante.
Respecto a la duración en el cargo, se recomienda que sea de cinco años
con posibilidad de una re-elección hasta por un periodo igual, considerando
los resultados obtenidos.
Su competencia debe abarcar todos los poderes, órdenes y órganos de
gobierno respectivos, para evitar la multiplicidad de procedimientos y la
heterogeneidad en el ejercicio de este derecho al interior de las entidades
federativas y de la federación.
Por otro lado, la verificación de la rendición de cuentas (por parte de los
ciudadanos) y el desarrollo de un presupuesto por resultados, sólo podrá
observarse a través de parámetros que permitan valorar el actuar de los
servidores públicos (Ver propuesta del grupo 3. “Sociedad civil y participación
ciudadana efectiva para la rendición de cuentas). En ese sentido, la creación de
una plataforma de indicadores de gestión será un punto neurálgico en el desarrollo
de la rendición de cuentas. Mediante un sistema de indicadores será posible
vincular los resultados obtenidos por las autoridades (y en muchos de los casos
con los servidores públicos) con las metas, procesos y objetivos institucionales.
Una de las tareas que los órganos garantes de la transparencia en el país
debieron atender como producto de la última reforma al artículo 6to. de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, fue la de generar
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indicadores de gestión, mismos que deben publicitarse en medios electrónicos, al
tiempo que deben de ser completos y actualizados. Los indicadores de gestión
que reportan los sujetos obligados del país, deberán compartir una metodología
homogénea para su diseño, tal que garanticen un piso básico de calidad y utilidad
para los ciudadanos, así como la posibilidad de que se puedan realizar consultas
que permitan su comparación en diversos niveles de agregación.2
1.2 Planeación y proceso de asignación de presupuesto vinculante para la
fiscalización
Si bien no se pueden rendir cuentas sin cuentas, tampoco se pueden formular las
cuentas si no se sabe sobre qué hay que rendirlas. Para ello, resulta indispensable
que tanto la asignación, como la aprobación del presupuesto consideren: 1) qué
se quiere, 2) cómo se quiere y 3) cómo se va a medir. Es decir, es necesario
planear con un enfoque de resultados que defina claramente los planes de acción
y las metas.
Al abordar la fragmentación en la rendición de cuentas debe considerarse
que uno de sus engranes más importantes es la disposición de los recursos
públicos. La asignación debe realizarse con claridad y calidad, de tal forma que
sea factible comparar los resultados obtenidos con los resultados esperados.
Deben evaluarse tanto las reglas, como el cumplimiento de los programas
sectoriales a partir de metas y objetivos claramente establecidos. Para ello resulta
indispensable contar con una planeación que establezca metas y objetivos claros
con plazos y procedimientos definidos. Ello conlleva un fortalecimiento de las
instituciones encargadas de la fiscalización, a fin de que el resultado de sus
análisis y recomendaciones impacten en la planeación y el ejercicio de los
recursos públicos. A forma de ejemplo la siguiente tabla muestra las principales
funciones que desempeñan las agencias de soporte al Congreso en Estados
Unidos en materia de planeación y presupuestación.
2 El tema de los procesos para generar indicadores de gestión y la calidad de los mismos es
abordado con mayor detalle por el Grupo 2.
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Tabla 1. Agencias de soporte al Congreso de Estados Unidos
Congressional Budget Office
(CBO)
General Accounting Office
(GAO)
Congressional Research
Service (CRS)
Emite reportes con
proyecciones a 10 años sobre
el presupuesto y la economía
Emite una orientación en las
cuentas y supervisa los
sistemas de cuentas de las
agencias gubernamentales
Analiza asuntos y propuestas
que puedan afectar a las
agencias o programas ya
establecidos
Estima los costos en un
periodo de 5 a 10 años de las
cuentas reportadas; prepara
las bases de las proyecciones
presupuestales y mantiene la
información para el manejo de
cuentas
Audita las operaciones de
ciertas agencias
gubernamentales; evalúa
programas y emite
recomendaciones de mejora
Asiste a los comités y
miembros proveyéndolos de
información y análisis
relevantes para sus
responsabilidades legislativas
Atiende cuestiones sobre el
presupuesto, impuestos,
asignaciones de recursos y
asignaciones a otros comités
Emite opiniones legales sobre
el uso de fondos
Compila la historia legislativa y
de programas específicos
Emite reportes sobre las
opciones para cambios en las
políticas de ingreso y gasto
Supervisa las diferencias con
el objeto de determinar si han
sido debidamente reportados y
los fondos han sido liquidados
como fue requerido
Emite reportes acerca del
estado actual de la legislación
en curso
Revisa el presupuesto
presidencial y otro tipo de
propuestas
Investiga gastos y operaciones
de agencias gubernamentales
a petición de algún comité del
Congreso
Analiza propuestas para el
cambio de prácticas
presupuestales
Arregla ciertas peticiones y
cuestiones de recaudación de
gastos o disputas
Fuente: Allen Schick: 263
En contraste, la Cámara de Diputados en México no tiene normas que
regulen la revisión del presupuesto ni de su ejercicio en forma oportuna, ni tiene
competencias técnicas especializadas, ni estructuras orgánicas para evaluar
oportunamente los resultados del ejercicio y con ello impactar en la asignación del
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presupuesto. Los órganos de fiscalización en México presentan un solo informe; la
OCDE afirma: “en el caso de la Auditoria Superior de la Federación, hoy sólo
emite un informe que hace que su manejo sea muy complicado y resulte en un
impacto limitado”(OCDE, 2010). Además, los instrumentos que inciden en la
rendición de cuentas actualmente no están articulados, ni forman parte de un
sistema integral. Cada uno es resultado de un conjunto de leyes que al elaborarlas
no consideraron su incidencia en otras con las que debían articularse (Auditoría
Especial de Desempeño, 2012).
La propuesta del grupo en torno a la planeación, proceso presupuestario y
fiscalización, radica en establecer el carácter vinculante de las metas y medios
para alcanzarlas entre estas tres etapas. Cabe recordar que, toda política pública
comienza con una decisión tomada desde una posición de poder, es decir, al igual
que los actos de autoridad y el uso de los recursos públicos es un ejercicio del
poder público que debe darse en aras del bienestar común. Toda política es
también una afirmación de valores y una asignación de recursos determinados,
por tanto debe ser traducida en actos fundados y motivados jurídicamente (Merino,
2010: 29).
Bajo este lineamiento, la planeación implica un esfuerzo por establecer
metas y objetivos de largo plazo que formarán y guiarán las actividades y
programas, para consolidar la misión de una organización. Para ello, las medidas
de desempeño son una herramienta clave en la evaluación del progreso sobre la
consolidación de los objetivos establecidos en un programa o política. De igual
forma, estas medidas son una herramienta fundamental en la comunicación de
este progreso al Congreso y al público en general (GAO, 1992).
Asimismo, la fiscalización es importante por varias razones, principalmente,
porque conforma y fortalece incentivos en la conducta en el entorno social.
Promover este tipo de evaluación facilita la aplicación de incentivos y promueve
los cambios institucionales necesarios para una reforma efectiva. Sin evaluaciones
adecuadas, los incentivos siguen asociados con las organizaciones públicas
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tradicionales (y sus fallas), por lo que no puede esperarse que ningún
comportamiento se modifique. Por ejemplo, si a un administrador se le pide fije
resultados, pero será evaluado con base en los procesos que realizó, se le resta
importancia a los resultados obtenidos. Las reformas están determinadas al
fracaso si fallan en incorporar evaluaciones que introduzcan los incentivos
propicios para introducir una reforma del sector público (Andrews, 2003).
En este sentido, el Plan Nacional de Desarrollo (PND) debe contener los
criterios políticos, los principios rectores de toda la planeación así como metas
claras de largo plazo. Tales planes deberán concretarse a través de los programas
sectoriales, mismos que deben contener metas anuales o multi-anuales,
claramente establecidas así como autoridades responsables de la implementación
debidamente señaladas de forma tal que puedan ser exigibles.
El ejercicio de cada uno de estos objetivos es sinónimo del ejercicio del
presupuesto asignado y aprobado por el poder legislativo. Tal presupuesto debe
claramente señalar qué se quiere lograr en ese año, cómo se quiere lograr, cómo
se va a medir y a quién corresponde implementarlo. Este presupuesto será la base
de la rendición de cuentas mediante la cuenta pública y su fiscalización por parte
del órgano de fiscalización competente. Si la planeación y el presupuesto se
asignan con base en resultados, ello, a su vez, debe ser congruente con la
fiscalización que evalúe dichos resultados, por lo que en las decisiones que se
tomen se debe prever la alineación de las políticas, programas y presupuestos con
los fines y principios establecidos en el PND y, sopesar de manera detallada el
logro de resultados y su consistencia con los objetivos. Todo esto para saber en
qué se gasta, qué resultados se obtienen y qué tanto se acerca a los fines
establecidos.
Para que esto suceda, es necesario ajustar o fortalecer los mecanismos de
coordinación entre los diversos actores que participan en el proceso, ya que
aunque la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria establece
mecanismos de coordinación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, el factor
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político influye en el proceso de coordinación. En general, los cambios
presupuestales realizados por la Cámara de Diputados no toman en cuenta los
programas y metas establecidos; de ahí que resulte indispensable que tanto los
planes como los presupuestos tomen en cuenta los siguientes factores:
• Deben señalar misión del programa,
• Metas especificas a cubrir anualmente,
• Objetivos para cumplirlas,
• Plan de ejecución anual,
• Lista de factores externos que pudieran impedir llegar a las metas,
• Recursos necesarios para cumplir con las metas, y
• Los indicadores con los que se medirá el avance anual del programa. Estos
indicadores deben ser tanto respecto de la actividad desarrollada (output)
como de los resultados obtenidos (outcome) cada plan deberá explicitar las
razones por las que se adoptaron los indicadores.
Si bien actualmente existen dos instrumentos que refuerzan el vínculo entre el
proceso presupuestario, con las actividades de planeación, así como con la
ejecución y evaluación de políticas, programas e instituciones y son: el
Presupuesto basado en Resultados (PBR); y el Sistema de Evaluación del
Desempeño (SED), este último incorpora indicadores para evaluar resultados,
enfatizando la calidad de los bienes y servicios públicos, la satisfacción del
ciudadano y el cumplimiento de los criterios de legalidad, honestidad, eficacia,
eficiencia y economía; sin embargo, falta vincular los procesos de planeación, el
Presupuesto por Resultados, la Evaluación del Desempeño con la rendición de
cuentas y con la fiscalización. De ahí la propuesta de asegurar el carácter
vinculante de los principios y metas en el PND y de los objetivos y planes de
acción en los programas sectoriales como lo muestra el cuadro siguiente:
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Cuadro 1. Planeación y Proceso Presupuestario vinculante para la
Fiscalización
Fuente: Elaboración Propia
1. 3 Propuesta para que el resultado de la fiscalización impacte el ciclo del
uso de recursos públicos
Actualmente, para rendir cuentas sobre su proceder, todos los ejecutores del
gasto, con base en el Sistema de Evaluación del Desempeño, consolidan la
información sobre su gestión financiera y sobre el cumplimiento de los programas
presupuestarios en la cuenta pública, bajo protesta de decir verdad. En este
sentido, la cuenta pública tiene un solo objetivo: informar la forma y fondo en cómo
se ejecutó el mandato llamado presupuesto. La cuenta pública debe permitir
comprobar que los recursos se ejercieron en los términos de las disposiciones
legales y administrativas, y conforme a los criterios y programas aprobados
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En la actualidad, con base en la cuenta pública se evalúan los resultados
de la gestión financiera y el nivel del logro de los objetivos y metas de los
programas federales aprobados en el presupuesto. La política económica y social
que ahí se reporta informa sobre el origen y destino de las contribuciones
tributarias y del gasto público para ejecutar los programas que implementan la
estrategia de desarrollo definida en la planeación. En esencia, en la cuenta pública
se deben explicar los motivos, situaciones y resultados que implican las decisiones
de política y la aplicación de los recursos, lo que significa el gobierno en acción
(Salcedo, 2011). Por su parte, la Cámara de Diputados recibe el documento
superior de rendición de cuentas.3 Una vez que la Cámara de Diputados recibe la
cuenta pública la remite a su órgano técnico para su revisión. El artículo 74,
fracción VI, de la CPEUM establece que es facultad exclusiva de la Cámara de
Diputados “revisar la cuenta pública del año anterior, con el objeto de evaluar los
resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios
señalados por el presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos
contenidos en los programas” y que “la revisión de la cuenta pública la realizará la
Cámara de Diputados a través de la entidad de fiscalización superior de la
federación”, denominada Auditoría Superior de la Federación.
Esta fiscalización es determinante para contribuir a la observancia de las
reglas fiscales que regulan la estabilidad, solvencia, sostenibilidad, prudencia y
responsabilidad de las finanzas y de la deuda pública. La perspectiva de la
revisión de la cuenta pública es dinámica, en virtud de que aunque se enfoca en
los hechos consumados del año terminado, su comprensión exige remontarse a
los referentes significativos del pasado reciente y de los escenarios previstos que
determinan los factores de riesgo, pero también las oportunidades y el potencial
susceptible de ser conquistado. Sin embargo, dado que, como ya se mencionó, el
impacto de la forma en cómo se presenta la cuenta pública actualmente resulta
3 El artículo 74, fracción 6, de la CPEUM establece que dicha Cuenta deberá presentarse a más
tardar el 30 de abril del año siguiente al que corresponde.
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limitado en virtud de que se trata de un solo documento muy voluminoso que
prácticamente no es tomado en cuenta en la elaboración del presupuesto anual.
El cuadro siguiente ilustra la propuesta de cómo ligar las cinco etapas
secuenciales del ciclo presupuestal (planeación, asignación del presupuesto,
ejecución, fiscalización y sanciones) a fin de abatir la fragmentación. Asimismo,
expone la propuesta del grupo sobre las modificaciones al ciclo presupuestal
recomendables para una óptima rendición de cuentas, con consecuencias,
mediante la clasificación del análisis realizado por los órganos de fiscalización en
documentos destinados a finalidades concretas y diferenciadas, con el objeto de
que impacten desde el desarrollo de programas, y en la elaboración del
presupuesto, presenten un informe respecto el desempeño que alimente los
procesos de responsabilidad política, constituyan la base para la denuncia de
irregularidades a fin de lograr el fincamiento de responsabilidades políticas,
administrativas o penales según sea el caso.
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Cuadro 2. Propuesta para el ciclo del uso de recursos públicos
Nota: PND, Plan Nacional de Desarrollo; PBR, presupuesto con base en resultados; IRFSCP, Informe de Resultados de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública; CD, Cámara de Diputados * Facultar a la ASF de una acción para iniciar juicios de responsabilidades Fuente: Elaboración propia
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La propuesta toma como punto de partida la necesidad de fortalecer a los órganos
de fiscalización superior tanto a nivel federal, como local, a fin de que el resultado
de sus análisis tenga impacto tanto en la determinación de responsabilidades,
como en la planeación y la formulación del presupuesto subsecuentes. Jorge
Carpizo, al efecto sugiere transformar los órganos fiscalizadores, como la ASF, en
órganos constitucionales autónomos para fortalecer sus facultades y asegurar
que tenga consecuencias legales plenas (Carpizo, 2011) además sugerimos
desarrollar una colaboración entre estos órganos tanto estatales como con la ASF
a fin de generar un sistema nacional de fiscalización.
Las adecuaciones que sugerimos buscan determinar consecuencias claras
y exigibles, resultantes de la fiscalización y se centran en dos elementos
principales:
Reformulación en el calendario presupuestal a fin de que impacte a
los presupuestos anuales
Fortalecimiento del sistema de responsabilidades para garantizar
sanciones positivas y negativas mediante:
Fortalecimiento de los mecanismos de responsabilidad política
ante el Poder Legislativo como representante popular.
Convertir a los tribunales administrativos en un Tribunal
Administrativo y de Rendición de Cuentas del Poder Judicial
de la Federación (del Estado para el nivel local) para fincar
responsabilidades administrativas y fortalecimiento de la
responsabilidad patrimonial como forma de monitoreo a cargo
de la ciudadanía.
Facultar a los órganos de fiscalización como coadyuvantes del
ministerio público en la responsabilidad penal.
1.3.1 Reformulación del calendario presupuestal
En este punto no debe dejar de considerarse la importancia que adquiere la
dimensión técnica: ¿cuál es la capacidad/oportunidad técnica de los órganos de
fiscalización? Es indispensable que las reformas propuestas vayan acompañadas
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del fortalecimiento institucional necesario para que los órganos sean capaces de
ejercer plenamente las facultades conferidas en los tiempos establecidos.
Para ahondar en la temporalidad técnica de revisión se hace una propuesta
de reformulación del calendario presupuestal, misma que puede apreciarse a
continuación.
Cuadro 3. Reformulación del calendario presupuestal
Fuente: Elaboración propia
La reformulación del calendario presupuestal obedece a la oportunidad de la
entrega del Informe de Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta
Pública (IRFSCP). El IRFSCP tiene dos objetivos fundamentales con respecto al
quehacer de la Cámara de Diputados: el proporcionar las conclusiones técnicas
para que la Cámara de Diputados conozca el estado de la cuenta pública a más
tardar el 30 de septiembre del año siguiente al de su presentación (artículo 74,
fracción VI, de la CPEUM), y el de retroalimentar a la Cámara de Diputados para
la toma de decisiones del siguiente ejercicio presupuestal.
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Para que esos objetivos se cumplan es necesario modificar el actual
calendario del proceso. El presupuesto se aprueba a más tardar el 15 de
noviembre del año fiscal anterior de que se trate, conforme lo señalado en el
artículo 74, fracción IV, de la CPEUM; así, el presupuesto de 2011 se aprobó el 15
de noviembre de 2010. El año fiscal abarca del 1° de enero al 31 de diciembre del
año siguiente de la aprobación presupuestal, conforme lo indica el artículo único
del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2010, y el
artículo 2, fracción XXXV, de la LFPRH.
Por ejemplo: la cuenta pública de 2011 se entregará el 30 de abril de 2012,
conforme a lo señalado en el artículo 74, fracción VI, de la CPEUM, y el IRFSCP lo
entregará la ASF el 20 de febrero de 2013, como lo señala el artículo 79, fracción
II, de la CPEUM. Para esa fecha ya se habrán aprobado los presupuestos 2012 y
2013, sin ninguna posibilidad de que el IRFSCP coadyuve con información,
opiniones, consideraciones sobre los efectos de las políticas públicas y los
impactos de la asignación presupuestal en el quehacer gubernamental. Además,
esta falta de oportunidad enrarece el clima político para el dictamen de las cuentas
públicas, postergando el cumplimiento del mandato constitucional de cerrar las
cuentas públicas a más tardar el 30 de septiembre del año siguiente al de su
presentación.
Para superar esa situación, sería necesario que la cuenta pública se
entregara el 30 de enero del año siguiente, al de la ejecución presupuestal. Así, la
cuenta pública 2011 en lugar de entregarse el 30 de abril de 2012, se entregaría el
30 de enero del 2012. La SHCP tendría un mes para consolidarla en lugar de
cuatro meses; pero como cada trimestre la ha ido conformando mediante los
informes trimestrales, sería cuestión de consolidar sólo el último trimestre.
Si ese paso se da, entonces la ASF podría reducir de 9.5 meses que tiene
actualmente para revisar la cuenta pública a ocho. Esto conllevaría un gran
cambio tecnológico y una amplia capacitación del personal, además de reformas
de cuarta generación en sus procedimientos. La ASF podría entregar el IRFSCP el
30 de septiembre del mismo año en que se presenta la cuenta pública, justo
cuando se empieza la discusión presupuestal en la Cámara de Diputados.
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La Cámara de Diputados tendría que modificar la fecha del 30 de
septiembre para el dictamen. En esta secuencia, la fecha de dictamen debería ser
el 30 de octubre y el 15 de noviembre se aprobaría el siguiente ejercicio
presupuestal. En resumen, al observar el cumplimiento de los preceptos legales ya
establecidos correspondientes a la emisión de un mandato, su ejecución, la
rendición de cuentas, la fiscalización superior, y el dictamen de la cuenta pública, y
considerando los cambios propuestos en este documento, se estaría en
condiciones de garantizar y verificar la rendición de cuentas sobre el ejercicio del
gasto público y el cumplimiento de objetivos y metas de los programas de
gobierno. Todo ello, para conocer la situación de los asuntos públicos;
retroalimentar las siguientes decisiones presupuestales y sancionar la forma y
fondo de la instrumentación de las políticas públicas. El punto central de todo este
proceso es lograr la racionalidad de las decisiones sobre el gasto público, para
establecer un conjunto de proposiciones que describan y expliquen con precisión
las razones de los tomadores de decisión y las de quienes pagan los impuestos
para financiar el gasto público.
Cabe señalar que estas propuestas de reforma ya están en la Cámara para
su revisión; sin embargo sería importante promoverlas y adecuarlas. Similares
modificaciones son posibles a nivel de las entidades federativas de tal forma que
se logre consolidar mediante la colaboración entre órganos fiscalizadores un
sistema nacional de rendición de cuentas que alimente la toma de decisiones
sobre la asignación de recursos que ejercerán tanto el gobierno federal como los
gobiernos locales.
1.3.2 Fortalecimiento del sistema de responsabilidades para garantizar
sanciones
En su análisis de la reforma política, Diego Valadés ha insistido que la democracia
mexicana ha logrado un gran avance respecto de los derechos que la ciudadanía
puede ejercer; sin embargo es menester consolidar las obligaciones que el
reconocer a los ciudadanos como verdaderos soberanos y a sus representantes
como mandatarios conllevan (Valadés, 2011), por ello resulta importante el
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fortalecimiento del sistema de responsabilidades que permite que el sistema de
rendición de cuentas tenga consecuencias exigibles a la autoridad.
En el caso de las responsabilidades políticas se propone otorgar la facultad
de emitir sanciones (positivas o negativas), reformular el juicio político, reforzar las
comparecencias e incorporar la moción de censura como formas de sancionar ya
sea positiva o negativamente el actuar o la omisión de la autoridad. De forma tal
que el poder legislativo como representante del pueblo soberano cuente con las
herramientas necesarias para exigir cuentas. En este sentido, se proponen
reformas en las siguientes materias:
Preguntas parlamentarias. Se propone una reforma a los reglamentos de ambas
Cámaras para que el pliego de preguntas no tenga que ser aprobado por el Pleno,
sino por las comisiones, y para que el número de preguntas no se limite en
proporción al tamaño del grupo parlamentario.4
Comparecencias. La dinámica de las comparecencias sigue siendo disfuncional.
Es necesario reformar los reglamentos de las Cámaras para hacerlas más
provechosas para el trabajo de control legislativo. En este sentido, se propone que
los grupos parlamentarios y legisladores independientes que deseen participar
adelanten al funcionario los aspectos que quieren tratar, para que la exposición
inicial del servidor público sea más centrada y propicie el diálogo con los
legisladores5 (ello no impide, que en el desahogo de la comparecencia, los
legisladores puedan realizar preguntas no incluidas en el pliego original). Estas
reformas deben traer aparejado el proporcionar los recursos materiales y humanos
necesarios para que los legisladores realmente cuenten con la información y
4 A diferencia de una comparecencia, las preguntas parlamentarias se hacen por escrito y se
otorga un plazo de quince días para responderlas. Digamos que es parte del “derecho a la información” de los parlamentarios, y es el control elemental de los legisladores. No se entiende que el número de preguntas (una vez cubierto los criterios de pertinencia y forma de las mismas) rompa el esquema o dinámica de rendición de cuentas. 5 Actualmente, los reglamentos señalan este aspecto pero no lo hacen obligatorio para que los
grupos y legisladores participen. El resultado, una exposición inicial del servidor público compareciente en la dirección que éste desee, y preguntas espontáneas y en conjunto de los legisladores, que el funcionario no alcanza a responder en los 5 minutos que se le otorgan para responder a 5-6 preguntas que fueron expuestas en 3-5 minutos (25-30 minutos).
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asesoría técnicas necesarias que garanticen que estos procedimientos funjan
como mecanismos reales de exposición de los resultados de la labor de los
funcionarios y no como meras formas de exhibición mediática como ahora sucede.
Mociones o votos de censura (interpelación).6 Se propone una reforma a los
reglamentos de las Cámaras en dicha materia. Actualmente, las interpelaciones
tienen como objeto obtener de un servidor público compareciente la explicación
sobre políticas de interés general. Sin embargo, no se conectan con una postura
final de la Cámara, se enmarcan en las comparecencias y se reducen a la
exposición aislada de los servidores públicos.
Si bien México no es un sistema parlamentario, por lo que los Secretarios
no se deben al Congreso, sino al Ejecutivo, el establecer una posición concreta de
la Cámara o Comisión respecto al desempeño de un funcionario, haría más
eficiente la rendición de cuentas.7
Comisiones de investigación. Se propone una reforma al artículo 93
constitucional y expedición de la ley que señala el propio texto constitucional.8
El actual esquema de las comisiones de investigación obstaculiza su
funcionamiento en cuanto al método de creación, al objeto de indagación, a las
facultades que las comisiones tienen para conseguir su fin y la manera de
designar a sus integrantes (Abreu, 2008). Es necesario ampliar a nivel
constitucional el objeto de estos órganos legislativos, considerando el modelo
italiano como el más idóneo: las comisiones podrán investigar sobre cualquier
asunto de interés público.
6 En México, se le llama interpelaciones a las preguntas referidas a políticas públicas. En el
Derecho Comparado, la interpelación es una comparecencia que puede concluir en una moción o voto de censura (que en los sistemas parlamentarios implica la remoción del ministro, y en los presidenciales una reprobación de la Cámara a su modo de actuar). 7 Es decir, el voto o moción de censura, tendría efectos declarativos. La propuesta de reforma
política del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en el Senado incluía cambios al respecto, que deben tomarse como punto de partida en la discusión. 8 El último párrafo del artículo 93 señala que “El ejercicio de estas atribuciones –entendiendo las
atribuciones de control parlamentario- se realizará de conformidad con la Ley del Congreso y sus reglamentos”. Sin embargo, los reglamentos no hacen más que mencionar la existencia de estas comisiones, pero no regulan su funcionamiento.
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En cuanto a la creación de estas comisiones, es necesario garantizar a las
minorías el acceso a este instrumento de control parlamentario. Los interesados
en controlar, se ha señalado, son los partidos opositores y minoritarios. Así las
cosas, el porcentaje establecido en la Constitución para la Cámara de Diputados
lo juzgamos adecuado, debiendo homologarse para el caso de la Cámara de
Senadores, y suprimiendo la costumbre de tener que aprobarse por la mayoría del
pleno de la Cámara para su creación. La integración, para un funcionamiento
eficiente y que salvaguarde la información e integridad de los involucrados en la
indagación, debe ser de uno a dos legisladores por fracción parlamentaria,
experiencia que ya ha sido probada en México, estableciendo el sistema de voto
ponderado con relación a la representatividad de las fracciones como mecanismo
de toma de decisiones.
Respecto a las facultades que tales órganos deben contar es necesarios
para la consecución de su fin, la obligatoriedad de comparecer (cualquier
persona) y entregar la documentación requerida.
Con relación a la publicidad de los trabajos, se sugiere un sistema mixto,
basado en la publicidad de las sesiones relativas al desahogo de comparecencias
y a los debates resolutorios, pero permitiendo la reserva de las sesiones de
deliberación. Para la opinión pública aquéllos serán de importancia, mientras que
la discreción en el resto de las sesiones, otorgará agilidad a la investigación.
Juicio político. Se proponen reformas a la Constitución y la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos. Debe incluirse a todos los
servidores públicos que son cabeza de órganos autónomos constitucionales.
Es para todos claro el desuso y poco provecho de este instrumento de
control parlamentario, a pesar de diversas denuncias en las últimas tres
legislaturas estas son desechadas o bien pasan a “la congeladora”.9 El
9 En México, durante la LVIII Legislatura se presentaron 101 Denuncias de Juicio Político, de las
cuales 65 fueron desechadas por la Subcomisión de Examen Previo, quedando 36 pendientes de ser resueltas por dicha Instancia. En la LIX Legislatura se presentaron 123 Denuncias de Juicio Político, de las cuales 93 fueron desechadas por la Subcomisión de Examen Previo, quedando 30 pendientes de ser resueltas por dicha Instancia. En tanto, que en la LX Legislatura hasta marzo de
30
mejoramiento de los referidos controles parlamentarios y su conexión pueden
otorgar un nuevo dinamismo al juicio político.
En esta figura se ha reducido (y por lo tanto, desaparecido) a la
responsabilidad política en el país. Por lo que es necesario renovar nuestro
concepto por una responsabilidad política que se finque a través de todos estos
instrumentos de control parlamentario y que presuponga la obligación a responder
o contestar (answerable to) al Congreso; los funcionarios públicos han de
contestar a los cuestionamientos realizados por los parlamentarios; que además
signifique que los miembros del Gobierno han de rendir cuentas (account to) por el
desempeño de sus funciones ante el Congreso. Para, finalmente, también
entender que los miembros del Gobierno han de dimitir o serán separados de su
encargo si el Congreso determina que han cometido errores en su gestión, o que
han ido en detrimento de los intereses públicos fundamentales.
Declaración de procedencia. Se proponen reformas a la Constitución. Es por
todos conocida la impunidad a la que ha llevado la figura de la declaración de
procedencia. En este sentido, ya en el Senado de la República se aprobó un
dictamen que propone reformas al título IV de la Constitución (CPEUM), para
modificar el esquema que incluye:
- El Presidente de la República podrá ser acusado por “la comisión de
delitos” (art. 108 CPEUM).
- Elimina la declaración de procedencia (art. 111 CPEUM).
- Los servidores públicos a que se refiere el art. 111 CPEUM (altos
mandos), llevarán su proceso en libertad.
- Si el juez de primera instancia dicta sentencia condenatoria, la Cámara
de Diputados votará en Pleno si se le retira la inmunidad al sentenciado
para que purgue su pena. En caso de resolución negativa, el proceso
penal (la apelación) podrá continuar, y el servidor público podrá quedar
2009 se habían presentado 76 Denuncias de Juicio Político, de las cuales se encuentran pendientes de ser resueltas por Subcomisión de Examen Previo.
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a disposición de las autoridades competentes una vez que concluya el
cargo.
- El proceso para el Presidente de la República, será similar, pero la
Cámara de Diputados presentará el expediente ante el Senado, y la
Cámara de Senadores podrá resolver retirarle su inmunidad por
votación de 2/3 partes de sus integrantes.
Respecto de esta propuesta se antoja riesgoso que un individuo que ha
sido juzgado y encontrado culpa por la comisión de un delito continúe ejerciendo
un cargo público si la Cámara no retira la inmunidad. En este sentido, habría que
valorar propuestas alternativas que también se han planteado en el Senado10 en
el que se desaparece la declaración de procedencia, generando un esquema por
el que los altos funcionarios podrán ser procesados por delitos graves durante su
encargo, y para el caso de delitos “leves” se haría una vez que concluyan su
encargo. De esta manera, no se generaría un ámbito de impunidad durante su
encargo, y se impide la denuncia acumulada de “delitos leves” que quizás
respondan más a rencillas políticas y que pudieran entorpecer el desempeño del
servidor público.
1.3.3 Tribunales y rendición de cuentas
Tomas Ginsburg señala que el paso de los regímenes autoritarios a democráticos
se caracteriza por que los controles dejan de ser ideológicos y jerárquicos y
aumentan los controles institucionalizados a través de procesos que garantizan y
promueven los derechos fundamentales, por ello se suelen ver fortalecidas las
cortes administrativas, como medios donde los particulares denuncian actos de
autoridad irregular que se alejan de la legalidad y de los fines del Estado. Estos
procedimientos constituyen formas de monitoreo a través de “alarmas” donde es la
propia ciudadana la que denuncia actuaciones de las autoridades que no se
apegan a los parámetros legales, con la ventaja de que tal tipo de monitoreo
resulta más eficiente que órganos de supervisión permanente en todas las
autoridades (Ginsburg, 2010). El modelo de alarmas permite a la ciudadana
10
El senador Gustavo Enrique Madero Muñoz, presentó dicha iniciativa en febrero de 2010.
32
distribuir racionalmente su demanda de rendición de cuentas en aquellas
autoridades donde se presentan los focos rojos.
En la actualidad los sistemas de responsabilidad administrativa y
resarcitoria en México adolecen tanto de un diseño insatisfactorio, donde no queda
claramente señalado quién es la autoridad juzgadora y quién la acusadora, como
de muy bajas capacidades institucionales. Esto trae como consecuencia que sólo
sea posible fincar responsabilidad a funcionarios de bajos niveles y con muy pocas
consecuencias, en virtud de que en no pocas ocasiones los procedimientos
resultan deficientes en cuanto a la preservación del debido proceso y el respeto de
las garantías de los servidores públicos como procesados.11 Este fenómeno
además provoca que los mandos medios y bajos no tengan incentivos para
divulgar información, pues lo más probable es que ellos sean los únicos que
resulten responsables (Fierro, 2011).
Debe también considerarse que en el caso de las responsabilidades
administrativas, y debido a que la parte acusadora o menos aún el acusado (como
sucede actualmente al ser la Secretaría de la Función Pública quién conoce de
este tipo de responsabilidades) no puede ser al mismo tiempo aquella que juzgue,
es necesario afinar el diseño institucional a fin de que juzguen las faltas
autoridades especializadas para ello y diversas de las partes en el proceso.
En ese sentido proponemos:
Fortalecimiento de los órganos fiscalizadores como fiscales; cuando al
analizar la cuenta pública perciban anomalías que puedan derivar en
responsabilidad para los funcionarios tengan la facultad de demandar
ante la autoridad jurisdiccional competente.
La definición de órganos jurisdiccionales ante quien se lleven los juicios
con absoluto respeto al debido proceso.
11
Lo anterior es especialmente delicado si se toma en cuenta que la jurisprudencia de la SCJN ha señalado que tratándose de la responsabilidad administrativa es necesario que el debido proceso cumpla con los parámetros del derecho penal en virtud de que el procesado se pudiera ver afectado en su esfera jurídica respecto de su patrimonio, libertad laboral e incluso su libertad. Para conocer la discusión de la Corte vahéese amparo en revisión A.R. 226/2009 en www.scjn.gob.mx
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Fortalecer los juicios ya existentes de nulidad y responsabilidad
patrimonial como alarmas que la ciudadanía utilice para controlar la
actuación de las autoridades.
Facultar a los órganos de fiscalización para coadyuvar con el Ministerio
Público en el caso de la posible comisión de delitos por parte de los
funcionarios públicos.
Inspirados en los tribunales de cuentas europeos nuestra propuesta busca
modificar el diseño del sistema de responsabilidades de tal manera que al ser
realizado por autoridades jurisdiccionales, dentro de un juicio, su eficacia sea
mayor. Cabe hacer énfasis que dado que se trata de un mecanismo de rendición
de cuentas se trata del fincamiento de responsabilidades administrativas ex post,
generalmente tras que se complete el ejercicio presupuestal en su totalidad.
Garantizando se cumpla el esquema de una autoridad revisada A diferente de una
autoridad revisora B.12 Al efecto proponemos:
Fortalecer a los tribunales contenciosos administrativos tanto a nivel
federal (art. 73 CPEUM, Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa) como a los locales (art.116 CPEUM) haciéndolos formar
parte del poder judicial correspondiente, de tal forma que se garantice su
autonomía e independencia con respecto del Poder Ejecutivo y
Legislativo (García y Fierro 2010). 13 Así, se busca que estos órganos
jurisdiccionales se conviertan en tribunales administrativos y de
rendición de cuentas, pertenecientes al correspondiente poder judicial.
Dotar a estos tribunales de la facultad para conocer de las posibles
responsabilidades que resultan del análisis de la cuenta pública.
12
Resulta importante hacer hincapié que este procedimiento de responsabilidad administrativa es independiente de las facultades disciplinarias que los funcionarios tienen respecto de sus empleados y de los mecanismos internos de control que existen en toda administración pública. 13
Del análisis realizado por las autoras al Diagnóstico Nacional de la Justicia Administrativa se desprende que cuando los tribunales administrativos del país forman parte del Poder Judicial sus resoluciones declaran la nulidad de los actos de autoridad impugnados con mayor frecuencia que cuando dichos tribunales son dependientes del poder Ejecutivo. Esto permite suponer que aquellos tribunales pertenecientes al poder judicial suelen gozar de una mayor autonomía lo que los constituye en mejores mecanismos de rendición de cuentas. Para una discusión más extensa véase García y Fierro, Design Matters, Documento de trabajo CIDE.
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Fortalecer a estos tribunales y a la ciudadanía para que los juicios de
nulidad sean utilizados como mecanismos de rendición de cuentas.
Fomentar el uso de los juicios de responsabilidad patrimonial
establecidos en el artículo 113 CPEUM simplificando sus procedimientos
y divulgando su existencia ante la ciudadanía..
Por último, en el caso de las responsabilidades penales se propone que
la Auditoría Superior de la Federación sea coadyuvante del Ministerio
Público en este tipo de procedimientos.
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2. Repercusiones positivas
El sistema de rendición de cuentas se trata del conjunto de reglas procedimientos
y órganos contenidos en normas jurídicas, cuyo fin es el control y evaluación del
ejercicio del poder para el buen gobierno, entendido como el ejercicio adecuado
del poder. De tal forma, el modelo de evaluación propuesto deberá resultar del
contraste entre lo obtenido con la implementación de la política y el fin para el que
fue diseñada, finalidad que, además, debe ser acorde con el fin del Estado
establecido en los principios de la planeación nacional conforme a lo señalado por
la Constitución y respetuoso de los límites establecidos mediante los derechos
fundamentales.
Idealmente la información que resulta de los procesos de fiscalización y
evaluación, deberá alimentar los procesos de planeación y presupuesto del año
fiscal subsecuente, mejorando así tanto la asignación de recursos como la
implementación de las políticas públicas. El gran reto en este caso es la
generación de incentivos a conjuntos de personas a fin de que se perciba a los
mecanismos de rendición de cuentas como formas de mejorar el desempeño,
mediante la colaboración de los diversos agentes involucrados.
La idea es encontrar un acuerdo con el cual no solo vigilar la legalidad y las
finanzas, sino ante todo evaluar el desempeño para mejorar(Behn, 2009). Deben
fomentarse esquemas de colaboración y corresponsabilidad que hagan responder
de los resultados a los administradores, a quienes aprueban el presupuesto y a
los diseñadores de la política. Así se logra que el legislador y el ejecutivo sean
socios que buscan mejorar el desempeño en lugar de adversarios buscando
culpables.
Los mecanismos de rendición de cuentas también deben ser
conceptualizados como medios para ofrecer una retroalimentación a los gobiernos
sobre sus actividades, permitiéndoles mejorar la prestación de servicios públicos.
Toda organización, principalmente el gobierno, debe ser capaz de identificar sus
éxitos y fracasos y aprender de dichos resultados (Peters, 2007).
36
La auditoría del desempeño es una evaluación sistemática y objetiva sobre
los logros o procesos de un programa o actividad gubernamental que se realiza
con el propósito de determinar su efectividad y eficiencia. El resultado de esta
evaluación junto con recomendaciones de mejora se reporta a los administradores
públicos, juzgadores y legisladores responsables de garantizar la rendición de
cuentas para realizar acciones correctivas. La auditoría del desempeño es un
segmento importante para mejorar la rendición de cuentas y capacidad de
respuesta gubernamental acerca de los recursos públicos. La auditoría del
desempeño ha evolucionado de un enfoque unidimensional sobre el control de los
insumos hacia una mayor atención en la rendición de cuentas de procesos y
resultados. A pesar de la variedad de auditorías empleadas por las
organizaciones, la mayoría de ellas convergen en el concepto de “las tres E”:
economía, eficiencia y efectividad (Warning y Morgan, 2007).
Es importante que, a pesar del grado de independencia que guarde una
auditoría, esta debe equilibrar su papel de “perro guardián” (watchdog) con la meta
de producir mejoras en el programa. Tanto los auditores como los auditados
pueden beneficiarse si colaboran enfocándose en las mejoras que pueden
realizarse mediante una evaluación crítica de la actividad que fue auditada. La
organización auditora que únicamente se dedique a reportar deficiencias y
debilidades encontrará, naturalmente, una respuesta defensiva por parte del
auditado hacia el deseo de mejorar. Los auditores pueden emitir críticas
constructivas incluyendo los comentarios de los auditados en la evaluación, así
como reconociendo las mejoras alcanzadas, citando las mejores prácticas y
enfatizando las instancias de desempeño ejemplar (Warning y Morgan, 2007). De
ahí la importancia de diferenciar los diversos documentos que resultan de la labor
de los órganos de fiscalización a fin de que atiendan equilibradamente tanto las
funciones de vigilancia, como las de mejora del actuar gubernamental. Para
asegurar un funcionamiento armónico en estas fases, todas las partes
involucradas deben entender y aceptar sus papeles y responsabilidades
asignadas. Especialmente, deben estar de acuerdo y compartir un entendimiento
básico de los objetivos de la auditoría (Warning y Morgan, 2007).
37
3. Riesgos potenciales
La rendición de cuentas basada en resultados es un mecanismo atrayente por su
potencial para mejorar el desempeño en la entrega de los servicios
gubernamentales y asegurar la integridad de las operaciones públicas. Sin
embargo, la implementación de un sistema de rendición de cuentas como éste
representa un reto mayor para cualquier organización del sector público, gran
parte de las reformas implementadas en la materia fracasan debido a diversos
problemas técnicos y políticos, así como a la dificultad en el diseño e
implementación del mismo (Shah, 2007).
Se requiere un sistema de indicadores efectivo para evaluar el desempeño
de los programas gubernamentales, sin distorsionar el modo en que se
implementan dichos programas. Las organizaciones cuyos programas serán
evaluados necesitan estar convencidas de cooperar con el ejercicio y otorgarle
seriedad a la evaluación. De igual modo, los líderes políticos deben practicar el
uso de estas medidas para integrarlas con otros mecanismos de rendición de
cuentas. Una transición gradual a un sistema basado en desempeño es
importante, pues se necesita generar confianza en este modelo así como una
coalición política que la sustente (Shah, 2007).
La medición del desempeño es por naturaleza distinta en el sector privado y
en el sector público. En el sector privado la medición por excelencia son las
ganancias. En cambio, en las agencias públicas el desempeño debe ser
comparado contra las metas establecidas por un programa público. Las metas son
diversas en cada programa e incluso en un mismo programa puede haber
desacuerdos sobre su naturaleza o su misión. Por ello, es más difícil para las
agencias públicas determinar con toda certeza qué es lo que deben llevar a cabo
(CBO, 1993).
Según Ernesto Velasco, las formas tradicionales de auditoría han sido
criticadas, particularmente desde la perspectiva ciudadana, por generar
38
información de escasa utilidad. Ello se debe, en cierta medida, a que la
complejidad de la contabilidad gubernamental dificulta la fiscalización de los
recursos, por lo que aún existen espacios de opacidad. Además, “no es viable
realizar un ejercicio pormenorizado de revisión a todas las instancias de gobierno,
por lo que los congresos tienden a preferir otras formas de control y revisión
basadas en la denuncia de grupos sociales o individuos” (Velasco, 2010: 39).
Cabe señalar que, aún cuando existe consenso en reconocer el papel de
esta instancia especializada en el fortalecimiento la rendición de cuentas, en gran
medida debido a su independencia y capacidad profesional, el propio
mantenimiento de su autonomía representa una dificultad importante. “A pesar de
los mecanismos especiales para la designación de sus titulares y la garantía de un
nivel de financiamiento adecuado, en la práctica puede presentarse el problema
de intercambio de favores, actuaciones guiadas por motivaciones de tipo político-
partidista, tendencia a destinar menos presupuestos a aquellos entes más críticos,
entre otros.” Asimismo, la propia autonomía puede limitar la capacidad de
recolección de evidencia, en la medida en que las organizaciones auditadas
pueden retener información o impedir el acceso de los investigadores a las fuentes
directas de la misma. Lo anterior implica que, la calidad de la auditoría depende en
un grado importante de la disposición de los entes bajo revisión a brindar los datos
necesarios para una oportuna retroalimentación (Velasco, 2010: 40).
El fortalecimiento de los mecanismos de tipo parlamentario para avocarse a
la responsabilidad política fortalece en gran medida a los Congresos. En este
sentido, Valadés señala como riesgos para el caso mexicano, la falta de
conocimiento técnico de muchos representantes populares, así como la debilidad
de las instancias de asesoría técnica actuales (Valadés, 2011). Coincidimos con la
necesidad de abatir la debilidad institucional de los Congresos respecto de la poca
experiencia de los legisladores por lo que resulta necesario explorar maneras de
avanzar en su profesionalización.
En el caso de los tribunales se critica a estos mecanismos, en primer lugar,
por su acento legalista que puede implicar el que se adopte un enfoque “estrecho”
en la consideración de pruebas y argumentos, en nuestro caso la Suprema Corte
39
de Justicia así lo ha mandatado. También, se ha señalado este hecho como una
barrera de acceso debido a que el ciudadano común difícilmente podrá manejar
los complejos procedimientos jurisdiccionales y el lenguaje requerido. En este
sentido, resulta un medio gravoso para los ciudadanos por requerir asistencia legal
profesional. Sin embargo en nuestro país esta barrera se ve aminorada en virtud
del mandato del artículo 17 de la CPEUM que señala que la justicia debe ser
gratuita, ello obliga a prácticamente todos los órganos jurisdiccionales a contar con
defensorías de oficio cuya responsabilidad es ser el abogado de los ciudadanos
que no puedan contar con uno, de forma tal que si estas instancias ya lo que
proponemos es hacer un mejor y más frecuente uso de las mismas.
Aunado a ello, cabe considerar la presencia de problemas por falta de
independencia, “tanto formal en el caso de los tribunales administrativos no
autónomos, como informal, debido a las conexiones entre los integrantes del
Poder Judicial y otros funcionarios o representantes de intereses especiales, que
en última instancia reducen la eficacia de este mecanismo” (Velasco, 2010: 43).
Es por esto que, la propuesta, siguiendo el estudio realizado por García y Fierro,
propone que los tribunales contenciosos pasen a formar parte de los poderes
judiciales federal o local respectivamente (García y Fierro, 2010). Aunque se
reconoce que existe una debilidad institucional importante en muchos de estos
tribunales, ello no obsta para que se encaminen esfuerzos en aumentar sus
capacidades y fortalecerlos.
La pretensión de mejorar la rendición de cuentas mediante herramientas
innovadores conlleva varias dificultades. Una crítica a los esfuerzos para reformar
la rendición de cuentas es que éstos son costosos: diseñar sistemas de monitoreo
y proveerlos de personal capacitado, consultas continuas, proveer información a
un amplio número de distritos electorales, entre otros, son costos directos. Aunado
a ello, existen costos indirectos derivados de las ineficiencias que conllevan las
decisiones retrasadas, la introducción de puntos de veto y la incertidumbre de los
agentes económicos (Jenkins, 2007). Atendiendo a ello es que esta propuesta se
ha centrado en fortalecer instituciones ya existentes más que promover reformas
de gran envergadura.
40
4. Comentarios finales
Con base en los lineamientos expuestos, vale la pena enfocarse en el desarrollo
de la participación y de estructuras a través de las cuales los ciudadanos sean
empoderados para demandar mejores resultados de sus gobiernos (Ver propuesta
del Grupo 3. Sociedad civil y participación ciudadana efectiva para la rendición de
cuentas). Con este tipo de ambiente institucional se ha observado que los
gobiernos tienen los incentivos necesarios para adoptar instituciones orientadas a
resultados. Aunque no debe perderse de vista que las reglas y herramientas para
consolidar estos resultados deben enfocarse en los recursos disponibles
(Andrews, 2003).
La discusión sobre las consecuencias prácticas de los sistemas de
rendición de cuentas aún está lejos de concluir, al mismo tiempo que en el futuro
es de esperarse una mayor complejidad de los mecanismos rendición de cuentas.
El gran reto en la materia será “lograr una mayor coherencia de sus
distintos componentes, asegurar un diseño costo-eficaz de los mismos y su
utilidad como medios para lograr la mejora permanente de la gestión pública”
(Velasco, 2010). El mayor beneficio de introducir mecanismos de rendición de
cuentas con base en resultados es que éstos representen verdaderas fuentes de
reflexión, aprendizaje y mejora permanente del funcionamiento de las
administraciones públicas. Este pudiera convertirse en el principio articulador del
sistema de rendición de cuentas: transitar de un enfoque punitivo e inquisitorio a
uno que genere información útil para la toma de decisiones y para una valoración
social más adecuada sobre el actuar del gobierno (Velasco, 2010). De forma tal,
que la rendición de cuentas se conciba tanto como un medio de control del
ejercicio del poder público, como un medio de aprendizaje para el desempeño
eficiente y eficaz del gobierno. Por ello es que esta propuesta hace un gran
hincapié en continuar el fortalecimiento de las políticas de transparencia y de los
órganos responsables de su implementación y vigilancia, así como en encontrar
medios para que los mecanismos de rendición de cuentas constituyan formas de
mejora de la labor gubernamental.
41
Bibliografía
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43
Grupo 2- La articulación de los sistemas de gestión para
la rendición de cuentas14
Introducción
En los años ochenta, en los países de América Latina, se inició un esfuerzo de
reforma para fortalecer la democracia como régimen de gobierno y, al mismo
tiempo, se implementaron una serie de cambios institucionales y normativos que
tenían como prioridad disminuir la vulnerabilidad económica causada –entre otros
factores- por un manejo irresponsable de las finanzas públicas y consolidar
esquemas de gestión gubernamental que favorecieran la eficiencia. Por ello, las
reformas estructurales de los años ochenta y noventa centralizaron en el poder
ejecutivo la toma de decisiones en materia de gasto y distribución de recursos,
marginando aún más a los otros poderes de gobierno y actores sociales.
Si bien esos cambios institucionales y normativos permitieron una mayor
estabilidad macroeconómica, lo cierto es que también abrieron la puerta a un
esquema de decisión en donde la discrecionalidad resultó la norma. En respuesta,
para finales del siglo XX, las prioridades de reforma ajustaron los objetivos: se
requería eficiencia y estabilidad, pero también la existencia de contrapesos
institucionales. Por ello, desde entonces se enfatizó en el fortalecimiento de los
controles al poder ejecutivo (por ejemplo, fomentando la participación del poder
legislativo en el proceso de políticas públicas), la consolidación de un marco legal
que obligue a la publicidad de las decisiones gubernamentales (y los procesos
para llegar a éstas), así como la introducción de espacios de deliberación donde la
participación ciudadana juega un papel central.15
14
El grupo 2 (sistemas de gestión) estuvo conformado por Alejandro del Conde, Benjamín Fuentes, Alejandro González, Rodolfo Vergara y Alejandra Ríos Cázares, ésta última coordinadora de las sesiones de trabajo. 15
Para una exposición detallada de esta tendencia de reforma a nivel regional ver Carlos Santiso (2004)
44
Esta lógica de reforma institucional no fue ajena a nuestro país. En México,
las reformas en materia de gestión gubernamental de los años noventa buscaron
fortalecer la capacidad técnica de la burocracia federal y los esquemas de control
interno (Pardo, 2010), pero las reformas institucionales y normativas que siguieron
durante los últimos doce años han buscado disminuir los márgenes de
discrecionalidad de la gestión gubernamental, ya sea con la introducción de
instituciones de control al ejercicio burocrático (por ejemplo, la creación de la
Auditoría Superior de la Federación, ASF, o del Instituto Federal de Acceso a la
Información Pública y Protección de Datos Personales, IFAI), la creación de
sistemas de evaluación, o bien la obligatoriedad de esquemas homogéneos para
el manejo de la información contable. Vista de manera individual, cada una de las
múltiples reformas de estos años busca apuntalar aspectos cruciales de la
rendición de cuentas gubernamental; sin embargo, a la fecha no se ha logrado
consolidar un esquema institucional y normativo de rendición de cuentas (Cantú,
Fuentes y Merino, 2011). Esta situación es consecuencia –entre otros factores- de
la vaguedad del concepto que dificulta su traducción normativa e institucional
(Becerra y Cejudo 2011), así como a la desarticulación que existe entre las nuevas
instituciones y normas (Ríos Cázares y Romero, 2011).
El resultado es un aislamiento de los sistemas de gestión gubernamental –a
todos los niveles de gobierno- debido a que cada una de las reformas respondió a
coyunturas y lógicas distintas, aunque la dirección fuera la misma. El diagnóstico
es contundente: existe un resultado contrapuesto de las reformas a los objetivos
originalmente planteados producto de “la resistencia burocrática […], la
fragmentación y la desconexión entre las instituciones dedicadas a [la rendición de
cuentas], así como la creciente complejidad en los sistemas de gestión que se
derivan de ellas” (Cantú, Fuentes y Merino, 2011: 49). El problema se agudiza
conforme bajamos en niveles de gobierno, en buena medida por la debilitada
capacidad institucional y la presencia de frágiles incentivos para consolidar una
gestión eficiente que rinda cuentas en los gobiernos estatales y municipales (Ríos
Cázares y Cejudo, 2010).
45
Como en otros ámbitos de la vida institucional del país, en los sistemas de
gestión tenemos que la rendición de cuentas es débil porque la interacción entre
estas nuevas instituciones y normatividades no se encuentra claramente
estructurada. La rendición de cuentas gubernamental en la gestión cotidiana es un
proceso donde actores individuales, instituciones públicas y la normatividad que
las regula interactúan. Parafraseando a Mathew M. Taylor y Vinícius C. Buranelli:
mientras algunos sistemas de gestión son más débiles que otros en términos de
desempeño o eficiencia, la interacción entre sistemas de gestión que funcionan
bien puede ser equivalentemente problemática para el objetivo global de asegurar
rendición de cuentas. Estos autores usan una elocuente analogía:
“[…] el problema no siempre es la falta de dientes de instituciones en lo
individual, sino la ortodoncia de varios dientes institucionales; el desempeño
del sistema total de rendición de cuentas puede estar plagado de vacíos y
empalmes entre instituciones. Áreas de responsabilidad traslapadas o, de
manera contraria, vacíos entre áreas de responsabilidad, y la
independencia extrema de varias instituciones pueden combinarse para
crear un sistema de desempeño institucional notable en ciertos niveles,
pero ineficiente en lo global” (Taylor y Buranelly, 2007: 83).
Por ello, “la interacción es comúnmente el problema clave del proceso de
rendición de cuentas”. En la propuesta que se presenta en este documento se
parte de la premisa que los cambios realizados en los últimos años a nivel
normativo e institucional en los seis ejes rectores de los sistemas de gestión (a
saber, política de transparencia, política de archivos, política de evaluación,
política de control interno, fiscalización y contabilidad gubernamental) apuntan en
la dirección correcta, pero carecen de articulación, interacción, conexión y
comunicación.
De esta manera, el principal reto para resolver la fragmentación de los
sistemas de gestión consiste en identificar el punto de convergencia que hilvane
los seis ejes rectores. La propuesta que se presenta a continuación tiene
46
justamente ese objetivo y parte de dos premisas fundamentales: los cambios
incorporados a cada uno de los ejes rectores de los sistemas de gestión son
congruentes con la idea de fortalecer la rendición de cuentas y requieren de
tiempo para su completa institucionalización (ver tabla 1); por ello, lejos de generar
un listado de reformas específicas a estos ejes, lo que aquí se propone es crear el
punto de convergencia ahora ausente. Así, la propuesta consiste en consolidar
una “rendición de cuentas programática” que articule los seis ejes de gestión a
partir de la incorporación de un “paquete evaluativo” en cada uno de los
programas operativos anuales que conforman los programas sectoriales. El
apartado siguiente presenta de manera puntual esta propuesta.
Tabla 1
Eje Rector Institución Principal Legislación Vigente Año de Aprobación
Transparencia
Instituto Federal de
Acceso a la
Información y
Protección de Datos
Personales (IFAI)
Ley Federal de
Transparencia y
Acceso a la
Información Pública
Gubernamental
2002; reforma 2007
Archivos
Archivo General de la
Nación (AGN) /
Consejo Nacional de
Archivos
Ley Federal de
Archivos
2011
Contabilidad
Gubernamental
Consejo Nacional de
Armonización
Contable
Ley General de
Contabilidad
Gubernamental
2008
Control Interno Secretaría de la
Función Pública (SFP)
Normas Generales de
Control Interno (NGCI)
2006
Evaluación
Consejo Nacional de
Evaluación de la
Política de Desarrollo
Social (CONEVAL)
Secretaría de
Hacienda y Crédito
Público (SHCP) /
Ley General de
Desarrollo Social
Ley Federal de
Presupuesto y
2004
2006; reforma 2012
47
Fuente: Elaboración Propia
1. El núcleo de la propuesta
El objetivo es resolver la ausencia de un punto de vinculación que permita a los
seis ejes identificados articularse para consolidar el objetivo general de todos los
cambios institucionales y normativos de los últimos años: informar, explicar y
justificar las decisiones gubernamentales a la ciudadanía. La situación actual
identifica que los seis ejes rectores corren de manera paralela durante el proceso
de diseño, planeación, implementación y evaluación de las políticas públicas
(diagrama 1), con lo que se distingue claramente las tres fases de este proceso y,
al mismo tiempo, se fomenta la fragmentación.
Sistema de
Evaluación del
Desempeño (SED)
Responsabilidad
Hacendaria
Fiscalización
Auditoría Superior de
la Federación (ASF)
Ley de Fiscalización y
Rendición de Cuentas
de la Federación
2000; reforma 2009
48
Diagrama 1
Fuente: Elaboración Propia
A esta situación se agrega una importante dispersión en los sistemas de
evaluación hasta ahora diseñados, así como una duplicación en información, pero
con lenguajes distintos. La situación esperada, en cambio, es que cada uno de los
ejes rectores se vinculen desde el inicio del proceso de política pública a partir de
la elaboración de lo que aquí se ha llamado “paquete evaluativo” (diagrama 2) y
que la lógica de operación de cada eje responda al mandato que se establece en
este paquete. Para ello es importante fortalecer la claridad en el mandato de la
rendición de cuentas que sólo puede ocurrir cuando se definen las acciones
concretas de gobierno a nivel de programa sectorial y programas operativos (de
aquí la idea de una rendición de cuentas programática).
49
Diagrama 2
Fuente: Elaboración Propia
Cada una de las acciones definidas en estos dos sub-niveles sí conllevan
un mandato empíricamente evidente e incorporan los aspectos esenciales de la
política: responsables, responsabilidades, enunciación de resultados esperados,
así como los indicadores vinculados a esos resultados. El paquete evaluativo debe
comprender estos considerandos y debe constituirse como la guía concreta a las
acciones emprendidas en los ejes centrales de los sistemas de gestión (política de
transparencia, política de archivos, política de evaluación, política de control
interno y fiscalización), siendo la contabilidad gubernamental un apartado esencial
pero independiente por su propia lógica de seguimiento y registro presupuestal.
50
Diagrama 3
Fuente: Elaboración Propia
El paquete evaluativo es el núcleo de la política de rendición de cuentas
para los sistemas de gestión. Constituye el punto de referencia que permite
articular los ejes de gestión, de acuerdo a las siguientes acciones y /o
características:
1.1 El mandato de la rendición de cuentas: el paquete evaluativo
La propuesta anterior parte de las siguientes premisas: el Plan Nacional de
Desarrollo (PND), hasta ahora vinculante, debe considerarse una expresión de
principios que estructuran el mandato de la rendición de cuentas, pero no puede
ser él mismo la referencia central de las acciones y decisiones a informar, justificar
y explicar por parte de los actores gubernamentales. Es decir, el PND es un
conjunto de criterios, principalmente políticos, que esbozan los principios
ideológicos que rigen el actuar de un gobierno determinado. Actualmente, el PND
es un instrumento normativo de mediano plazo en el que se definen los propósitos,
las estrategias generales y las principales políticas de desarrollo nacional, pero en
51
su estructura actual no constituye una fuente de información para la rendición de
cuentas en tanto que no especifica de manera puntual responsables y
responsabilidades.
La propuesta busca hacer de los programas operativos la fuente de
referencia de la rendición de cuentas. Lo anterior permitiría distinguir la discusión
política sobre la pertinencia de las prioridades encauzadas en el PND para
fomentar el desarrollo del país y abatir los problemas públicos, de la discusión
técnica -en el ámbito de la gestión- sobre si las decisiones y acciones concretas
de actores e instituciones gubernamentales efectivamente corresponden con los
objetivos planteados. La finalidad es definir con mayor claridad el mandato de la
rendición de cuentas.16
Así, es a nivel de programas operativos anuales en donde se especifica y
detalla el paquete evaluativo que define las acciones que se llevarán a cabo para
cumplir con los objetivos, metas y políticas establecidas en los programas de
mediano plazo, así como los indicadores que deberán generarse para el
seguimiento de estas acciones. Por otra parte, el paquete evaluativo será mucho
más sólido si incorpora en el proceso de definición esquemas de participación
ciudadana; pero para que ésta sea realmente efectiva es necesario generar una
dinámica de participación organizada y fortalecida (Ver propuesta del Grupo 3. De
este proyecto: Sociedad civil y participación ciudadana efectiva).
1.2 Evaluación para la rendición de cuentas
El objetivo es desviar la atención de los sistemas de información, control y
evaluación de los procesos para centrarla en el ámbito de los resultados, usando
como guía el paquete evaluativo que debe constituir la expresión del núcleo de la
política y en la guía concreta para la evaluación de la misma. El objetivo es
16
Aquí se parte de la definición de rendición de cuentas que articula este proyecto: “una relación entre dos actores (A y B), en la que A está formalmente obligado a informar, explicar y justificar su conducta a B (con respecto a R). En esta relación, B tiene la facultad de examinar la conducta de A (con respecto a R) y cuenta con instrumentos para vigilarlo e incidir en su comportamiento –vía sanciones o incentivos”. El objetivo de la rendición de cuentas que la propuesta busca determinar es la “R” de esta definición. Para una revisión de esta propuesta ver (López Ayllón y Merino, 2010)
52
resolver el problema imperante de lógicas de evaluación dispersas que analizan
de manera aislada procesos, desempeño individual del servidor público,
programas sociales, etc. La propuesta busca revertir la diversidad de criterios de
evaluación
La generación de indicadores –eje de la evaluación– debe contar con tres
características:
a. Estar vinculada con las metas propuestas en cada programa para
privilegiar resultados sobre procesos.
b. Responder al principio de máxima publicidad no sólo en los indicadores,
sino también en la información que alimenta cada indicador. Es decir,
debe existir un proceso abierto de validación metodológica para
asegurar que los indicadores estratégicos resultantes efectivamente
sean los más relevantes.
c. Presentar un lenguaje ciudadano que facilite la asimilación.
Así, el paquete evaluativo deberá ser la guía fundamental de los procesos de
evaluación de las instituciones gubernamentales, a partir del seguimiento de
indicadores de resultados de tal forma que la jerarquía de metas sea vinculante.
Para ello, los objetivos y metas que se establezcan en los planes sectoriales
deben “desplegarse” al interior de las instituciones públicas con la finalidad de
garantizar que las metas y objetivos (indicadores de resultado) de cada
dependencia, y al interior de ella (es decir, de cada unidad administrativa) estén
alineados (y contribuyan) con los objetivos sectoriales y en consecuencia con el
mapa de indicadores establecidos.
1.3 Información para la rendición de cuentas
Cada paquete evaluativo orientará la gestión de información (política de
transparencia y archivos) en tanto generación y manejo de los datos necesarios no
53
sólo para informar a la ciudadanía de las acciones concretas de gobierno, sino
también para sustentar la explicación y justificación de las acciones realizadas por
la instancia responsable de la política pública y permitir la generación de los
indicadores estratégicos y de resultados pertinentes.
El paquete evaluativo debe ser la fuente de información para la elaboración
de los documentos de rendición de cuentas existentes (como, por ejemplo,
Informe de Labores, Informe de Autoevaluación, etc.), en particular, de la Cuenta
Pública. Con ello se haría válida y efectiva la normatividad existente que regula su
integración y que solicita, entre otra, la explicación y justificación de las acciones
realizadas por las instancias responsables e información sobre el cumplimiento de
metas y sus desviaciones.
La gestión de información (archivos y política de acceso) debe orientarse a
la producción de material de difusión a la ciudadanía que no sólo informe de las
acciones realizadas, sino que también ofrezca una explicación sencilla y accesible
sobre las decisiones gubernamentales. Lo anterior para transitar hacia una
transparencia proactiva (Darbishire, 2010).
La gestión de información debe responder un propósito triple: informar de
manera técnica y puntual, informar de manera accesible a la ciudadanía e informar
de manera proactiva sobre el desempeño de las instituciones en la ejecución de
los programas operativos.
1.4 Control de la gestión para la rendición de cuentas
Es fundamental que los órganos internos de control adopten un papel mucho más
proactivo en materia de evaluación del cumplimiento de los objetivos y metas de
las instituciones y de sus programas. En este contexto, sería de gran importancia
que se presentaran informes a lo largo del año de manera sistemática, sin tener
que esperar a entregar la Cuenta Pública. Estos informes tendrían como público
objetivo los actores relevantes en el proceso de control: organizaciones de la
sociedad civil, la ciudadanía en general, y, por supuesto, el poder legislativo que
con esta información estaría en posibilidades de mantener una evaluación
54
constante del desempeño de la administración pública, independientemente de
que la ASF conformara al final del ciclo presupuestal un solo informe del resultado
de la fiscalización.
1.5 Contrapesos y corresponsabilidad institucional para la rendición de
cuentas
Es necesario fortalecer a los actores participantes no sólo con información sino
también con los elementos necesarios para procesar esta información. Esto es
particularmente cierto para el poder legislativo debido al bajo nivel de
profesionalización ocasionado por la falta de continuidad en la carrera
parlamentaria, así como por la incipiente especialización del personal de apoyo
(Peverill, 2007: 211-227).17 Si los legisladores enfrentan limitaciones para entender
el presupuesto, y su traducción a planes y programas concretos de acción
gubernamental, “existe una muy pequeña probabilidad de que sean capaces de
influir en [su] contenido […] o hacer que aquéllos que elaboran el presupuesto
rindan cuentas por lo presentado o por cómo es implementado ese presupuesto”
(Osmani, 2002: 241). Es urgente, por tanto, paliar esta situación para consolidar la
interacción necesaria de los sistemas de gestión que aquí se argumenta.
Para responder a la necesidad de un poder legislativo profesional, se
propone la creación de una oficina de análisis presupuestal, similar al
Congressional Budget Office que asiste al Congreso Federal de los Estados
Unidos de América (Congressional Budget Office, 2012). El objetivo de esta oficina
sería proveer a los legisladores con información sistematizada que permitiera lo
siguiente:
a. Analizar el informe de labores que se presenta de manera anualizada.
b. Generar un informe analítico de la iniciativa de la Ley de Ingresos y el
Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, a fin de que los
17
La profesionalización legislativa se define como la capacidad de los legisladores de participar en la toma de decisiones.
55
legisladores de ambas Cámaras puedan contar con un reporte
independiente de esta iniciativa. Para ello, convendría ajustar los
tiempos del ciclo presupuestal.18
c. Realizar análisis de impacto presupuestal de las propuestas de reforma
o propuestas de adición al proyecto presupuestal (ingresos y egresos),
así como de las iniciativas legislativas. Lo anterior a fin de garantizar
que las reformas que emanen del poder legislativo tengan viabilidad
presupuestal.
d. Generar proyecciones económicas de corto y mediano plazo.
El objetivo es contar con un cuerpo profesional e independiente de
seguimiento y análisis presupuestal que incorpore los resultados de las
evaluaciones realizadas por las distintas entidades dedicadas a la evaluación de
los programas gubernamentales y del servicio profesional de carrera.
Esta nueva institución es distinta a la ASF en tanto que su función
primordial es abastecer de información especializada a los legisladores federales.
Lejos de suplir o incluso, competir con la ASF, la nueva institución complementaría
sus labores al fortalecer la capacidad legislativa en materia de análisis, evaluación
y proyección presupuestal del Congreso de la Unión.
La alternativa a la creación de una nueva institución legislativa es fortalecer
al Centro de Estudios de Finanzas Públicas, asignándole las atribuciones
anteriores y aislando su estructura directiva y administrativa de los vaivenes
propios de los cambios de legislatura. Así, resulta fundamental que el director del
Centro de Finanzas Públicas (o de la Oficina de análisis presupuestal) fuera
nombrado de acuerdo a un criterio meritocrático, por un periodo fijo, no
concurrente con el periodo legislativo, que además fuera renovable y con plena
autonomía de gestión y presupuestal.
18
En este punto, la propuesta del grupo dos sigue la iniciativa del Grupo 1: instituciones y normatividad.
56
Una institución con estas características lejos de duplicar las funciones y
atribuciones que actualmente tienen en materia de seguimiento y análisis
presupuestal la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de
Diputados, fortalecería la capacidad de análisis de la propia Comisión articulando
y vinculando la información que producen ya sobre análisis presupuestal,
seguimiento y evaluación, la ASF, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
(SHCP), la Secretaría de la Función Pública (SFP) y el Consejo Nacional de
Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL). Así, la nueva
institución buscará solventar tres problemas: la fragmentación existente en materia
de información presupuestal y evaluación, la ponderación que debe darse a los
insumos que la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria hace
referencia para la asignación del presupuesto -tales como las políticas de gasto
público, la evaluación de avances, programa financiero, etc- y tercero, la
articulación de toda esta información para la toma de decisiones en la asignación
presupuestal.
Esta propuesta responde a que la posibilidad de incidir de manera efectiva
en el proceso presupuestal y de creación de políticas públicas requiere de
habilidades técnicas que no todo legislador posee; sin embargo, “aquéllos que se
encuentran en una posición de influencia en el proceso presupuestal –como los
miembros de la legislatura […]- necesitan armarse de los conceptos básicos y de
los resultados más importantes del análisis, si su intención es desempeñar [su]
papel […] de manera efectiva” (Osmani, 2002: 244).
Es necesario también fortalecer a la Auditoría Superior de la Federación y
determinar claramente los requerimientos necesarios para poder dar seguimiento
a una rendición de cuentas tipo programática. En este sentido, esta propuesta
apoya la iniciativa detallada por el Grupo 1 – Instituciones y Normatividad.
En el mismo tenor, convendría crear un consejo temporal durante la fase de
consolidación de este nuevo modelo de rendición de cuentas. Este consejo tendría
como propósito proporcionar un espacio de comunicación para las instituciones
que ya cuentan con responsabilidades y atribuciones en materia de rendición de
57
cuentas, como la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de
Diputados, la ASF, la SHCP, la SFP y el CONEVAL.
1.6 El ciclo presupuestal para la rendición de cuentas
Se requiere integrar la evaluación al ciclo presupuestal mediante una reforma a los
tiempos y procesos. En este tema, se apoya la propuesta del Grupo 1 –
“Articulación de las normas e instituciones para la rendición de cuentas”. Sin
embargo, se añade una fase adicional al ciclo de evaluación presupuestal:
incorporar una evaluación general en el punto intermedio del sexenio, antes de las
elecciones legislativas intermedias, que enfatice resultados y cuyo objetivo sea
informar a los distintos actores involucrados de los avances y metas alcanzadas
para adecuar las decisiones presupuestales futuras. En este sentido, la evaluación
debe enfatizar los logros que llevan a resultados y resultados que conllevan a las
metas establecidas.
Comentarios Finales
El punto de partida en la propuesta de este documento es el reconocimiento de
que las acciones emprendidas a la fecha en materia de fiscalización,
transparencia, evaluación, contabilidad gubernamental y recientemente archivos,
apuntan al fortalecimiento de los sistemas de gestión para la rendición de cuentas;
sin embargo, estas instituciones y procesos que en lo individual pueden estar
funcionando bien, en el conjunto, no han logrado articularse de manera efectiva
para conseguir que los poderes de gobierno rindan cuentas. A esta falta de
efectividad intenta responder la iniciativa de las páginas anteriores al generar un
punto de articulación para los ejes rectores de los sistemas de gestión –paquete
evaluativo- y con éste facilitar la rendición de cuentas de las instancias
gubernamentales al remitir la definición de su mandato a ese paquete evaluativo.
La iniciativa fue diseñada con la intención de que pudiese ser replicada a
nivel estatal. No hay nada en las sugerencias anteriores que restrinjan su
58
viabilidad al ámbito federal. La única diferencia estriba en que el avance de cada
uno de los seis ejes rectores es bastante heterogéneo a nivel subnacional. Así, a
pesar de los avances normativos en materia de fiscalización y transparencia,
queda todavía un buen trecho por recorrer en lo que concierne a capacidad
institucional e incidencia en la gestión. En términos de evaluación, son muy pocas
las entidades que han tomado pasos concretos en el tema, mientras que el
sistema de archivos sigue siendo un asunto relegado, pues sólo doce entidades
han actualizado la normatividad en esta materia a partir de la reforma
constitucional en acceso a la información del 2007.19 Así, la propuesta busca tener
efectos colaterales, como es incentivar el fortalecimiento de cada uno de estos
ejes en el ámbito estatal, pues se trata de una propuesta que demanda cambios
de todas las instituciones involucradas. En el largo plazo, lo que se busca es
consolidar el entramado institucional que permita un efectivo sistema de rendición
de cuentas a todos los niveles de gobierno.
Los riesgos de esta propuesta son las transformaciones parciales. Por
ejemplo, proponer la incorporación de un paquete evaluativo sin la participación
crítica de un poder legislativo informado, sería restringir de nueva cuenta el diseño
de las políticas públicas exclusivamente al poder ejecutivo y con ello, limitar la
corresponsabilidad del Congreso de la Unión. Así, resulta fundamental el
fortalecimiento del poder legislativo como fuerza crítica e informada de las
propuestas presupuestales. Para ello es fundamental que la oficina de análisis
presupuestal sea independiente en su gestión administrativa de los ciclos
legislativos. Un poder legislativo sin herramientas de análisis que compensen la
inevitable falta de capacidad analítica en estos temas por parte de los legisladores
federales, seguirá siendo marginal en la evaluación de la gestión pública e
impermeable a la necesidad de incluir criterios técnicos (como los resultados de la
evaluación) para las decisiones presupuestales.
19
En cuanto a capacidad institucional de las entidades de fiscalización superior locales ver (Ríos Cázares y Pardinas, 2008). Por otra parte, los trabajos de Aimée Figueroa documentan con detalle el desarrollo de la legislación en materia. En lo concerniente a contabilidad gubernamental (Consejo Nacional de Armonización Contable, 2012) ilustra el amplio rezago de las entidades a la fecha. Sobre transparencia, la Métrica de transparencia 2010 documenta los avances y retos en el acceso a la información a nivel estatal. Ver www.metricadetransparencia.cide.edu. El anexo ofrece datos concretos sobre los avances en cada tema a nivel estatal
59
Un segundo ejemplo consiste en no abrir al escrutinio público la propuesta
metodológica para la generación de los indicadores de gestión y estratégicos, así
como la información que los alimenta. Se busca solventar –y no perpetuar- el
problema de opacidad que ha caracterizado a los sistemas de evaluación del
desempeño.
Un poder legislativo sin las herramientas analíticas y un sistema de
indicadores de gestión opacos transformarían la evaluación comprehensiva
trianual que propone este documento en una nueva oportunidad para el bloqueo
entre poderes. La iniciativa de evaluación trianual busca generar espacios de
corresponsabilidad entre los poderes de gobierno y no sólo otorgar al poder
legislativo un instrumento para obstaculizar iniciativas presidenciales. Esta
propuesta se basa, fundamentalmente, en la corresponsabilidad que todo régimen
republicano conlleva.
60
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62
Grupo 3-Sociedad civil y participación ciudadana efectiva
en rendición de cuentas20
Introducción
El debate actual sobre la democracia no puede desligarse de dos
elementos centrales: la rendición de cuentas y la participación ciudadana. Sin
embargo, en México prevalecen una serie de obstáculos e inercias que dificultan
el cambio sustancial en la interacción gobierno-sociedad a favor de la rendición de
cuentas. Esta interacción sucede de manera desarticulada y en un andamiaje
institucional débil, limitando las posibilidades de que la ciudadanía realmente se
involucre en acciones de vigilancia y control del quehacer gubernamental. Hasta
ahora, las relaciones entre gobierno y sociedad se limitan sobretodo al intercambio
de información o la interacción a través de mecanismos no vinculantes, pero aún
no se llega a esquemas de participación sustantiva, como sería la toma
compartida de ciertas decisiones o el establecimiento de mecanismos de gestión
conjunta. Las mayores exigencias de una mayor participación en la toma de
decisiones se han enfocado en los últimos 20 años al campo de lo político-
electoral, dejando en segundo término la ampliación de derechos de participación
en la toma de decisiones gubernamentales y el fomento de una cultura de la
legalidad indispensable para contar con un auténtico Estado de Derecho.
El documento que a continuación se expone constituye un primer
acercamiento al reto de construir una plataforma para que la participación
ciudadana impacte en la rendición de cuentas. En consecuencia, no se incluyen
necesariamente detalles puntuales acerca de todos los aspectos asociados a su
diseño y desarrollo, sino sobretodo algunas ideas detonantes, para que su
pertinencia y utilidad pueda ser ampliada y discutida en múltiples foros. Buscamos
contribuir al debate sobre la relevancia de incorporar el tema de la participación
20
El grupo 3 (sociedad civil y participación ciudadana efectiva) estuvo integrado por Karla Ambrosio, Emilene Martínez, Lourdes Morales, Almudena Ocejo, Miguel Pulido, Margarita Torres y Haydée Pérez siendo ésta última coordinadora de las sesiones de trabajo.
63
ciudadana en los sistemas de control formal en México, avanzando hacia la
exigencia y diseño de una política de rendición de cuentas desde una perspectiva
ciudadana. Es decir, la intención es recuperar la centralidad del ciudadano como
uno de los actores clave en un régimen integral de rendición de cuentas. Para
hacerlo, es importante preguntarnos ¿Qué entendemos por participación
ciudadana en un régimen de rendición de cuentas? ¿Qué elementos se requieren
para que la participación ciudadana sea efectiva en un régimen de rendición de
cuentas?
La presente propuesta cuenta con 3 apartados. En el primero se aborda la
justificación de la propuesta al situar el tema de la participación ciudadana en
relación con la rendición de cuentas, el control democrático de lo público y el
fortalecimiento de la democracia, enfatizando su relevancia para avanzar hacia
nuevos esquemas de relación entre ciudadanía y gobierno. En el segundo se
presenta un panorama de la situación de la participación ciudadana en el sistema
de control formal en México actualmente, tanto desde la perspectiva institucional
(oferta) como la social (demanda), estableciendo un comparativo entre el limitado
papel que en este momento tiene el ciudadano dentro de este sistema, y el que
nos parece podría tener para conformarse como un efectivo contrapeso al poder
ejercido de manera convencional. Finalmente, en el último apartado se presentan
una serie de propuestas para incorporar al ciudadano de manera individual y
organizada, en un régimen integral de rendición de cuentas de una manera ágil,
eficiente y sustantiva, tomando en consideración los desafíos que conlleva
avanzar hacia procesos participativos en contextos de pronunciada desigualdad
educativa y socio-económica, y de limitada aceptación política hacia cambios que
impliquen abrir el espacio de toma de decisiones públicas a actores no
gubernamentales.
1.Posibilidades de una participación ciudadana efectiva
La participación ciudadana es parte fundamental de una efectiva política de
rendición de cuentas. En los gobiernos representativos contemporáneos, los
64
controles democráticos no se restringen a los dispositivos de control intra-
gubernamental sino que se reconoce explícitamente que los representados tienen
el derecho a participar en los asuntos de interés público más allá del puntual y
limitado ejercicio de elección de sus representantes. Una revisión de los
mecanismos de participación ciudadana existentes en nuestro país muestra que
se necesita trabajar sobre tres ejes principales para lograr una participación más
efectiva, a saber: el fortalecimiento de los órganos garantes de derechos, el
contrapeso efectivo de poderes, y la adecuación de los mecanismos participativos.
1.1 Balance adecuado entre normas y prácticas
Durante los últimos 10 años, en nuestro país hemos logrado algunos
cambios a nivel institucional que muestran un paulatino avance hacia esquemas
que favorecen la incorporación de los ciudadanos en la definición de prioridades
de interés público. Entre ellos se puede mencionar un marco legal que, al menos
en papel y sobretodo en el ámbito federal, constituye una base inicial para
favorecer la participación ciudadana y exigencia de rendición de cuentas.21 En
este contexto, la aprobacion de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental en 2002 y el establecimiento del IFAI como
órgano garante del derecho de acceso a la información, es posiblemente uno de
los pasos más relevantes para avanzar hacia la construcción de un sistema de
21
La reforma a la Ley de Fiscalización Superior de la Federación en el año 2000 otorga mayor autonomía e independencia a la Auditoría Superior de la Federación (órgano adscrito al Poder Legislativo responsable de la fiscalización del Poder Ejecutivo) para cumplir con sus funciones de auditoría con mayor eficacia. En ese año se creó también la Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupción (CITCC), como organismo responsable del seguimiento a la política anticorrupción. La Ley Federal de Responsabilidades de Servidores Públicos del 2002 y la Ley del servicio Civil de Carrera de 2003, introducen parámetros para la profesionalización de los funcionarios y su selección con base en competencias y no a su pertenencia a grupos políticos, así como para un mayor control sobre su desempeño. La Ley General de Desarrollo Social del 2004 incluye un apartado dedicado a la participación social (Título VI) y a la contraloría social en programas sociales federales (Título VIII), enfatizando el derecho de beneficiarios a participar en la planeación, ejecución, evaluación y supervisión de la política social, así como en la vigilancia del ejercicio de los recursos públicos y la implementación de los programas federales de desarrollo social. Finalmente la Ley Federal de Procedimiento Administrativo contempla en su Artículo 69J procesos de consulta externa previos a la dictaminación de anteproyectos de normas de carácter administrativo.
65
rendición de cuentas.22 Adicionalmente, en junio de 2007 se modificó el artículo 6º
de la Constitución Mexicana que se refiere al acceso a la información,
estableciendo las bases para homologar el respeto a este derecho ciudadano en
todo el país. Sin embargo, no todas las leyes han sido reformadas para incorporar
los principios establecidos en el 6° constitucional23.
Por otro lado, como resultado de un proceso de exigencia de muchos años
por parte de distintos grupos de la sociedad, hoy en día contamos con una ley
federal y algunas leyes estatales que tienen como objetivo fomentar y darle
garantía jurídica al trabajo de la sociedad organizada.24
En el ámbito del ejecutivo federal los programas sectoriales de combate a la
corrupción de las dos administraciones panistas han incluido la participación
ciudadana como uno de sus componentes centrales. Lo mismo sucede con el
actual Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (PND 2007) y el Programa de
Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción 2007-2012
(PRCTCC, 2008). Además, se han establecido nuevos instrumentos para la
evaluación del desempeño de las instituciones públicas25 y se han creado
múltiples mecanismos para fomentar la participación de distintos grupos de la
22
En julio de 2010 se publicó el Manual Administrativo de Aplicación en Materia de Transparencia (DOF 12 de Julio de 2010) de observancia obligatoria para todas las dependencias y entidades de la APF para la mejora y sistematización de sus procedimientos de transparencia. 23
En este punto, la propuesta del grupo tres sigue la propuesta del Grupo 1: instituciones y normatividad. 24
Algunos ejemplos son la Ley de Fomento a las Actividades de Desarrollo Social de las Organizaciones Civiles para el Distrito Federal (2000), la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil (LFFAROSC) (2004), así como distintas leyes de fomento aprobadas en algunas entidades federativas (Baja California, Chihuahua, Jalisco, Morelos, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Zacatecas e Hidalgo) (Secretaría de Gobernación, 2008). 25
A partir de 2001 se establece en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación la obligatoriedad de realizar evaluaciones externas de los programas federales con reglas de operación (Decreto PEF, 2001). En el ámbito del presupuesto público, en la presente administración se ha puesto en marcha un sistema de gestión basado en resultados, vinculando la asignación y el gasto presupuestario con el desempeño de las dependencias gubernamentales y los programas bajo su responsabilidad. El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) establecido en 2004 tiene como función coordinar la evaluación de la política social, y en el Distrito Federal existe desde el 2008 EVALÚA DF, como instancia de evaluación de la política de desarrollo social. A diferencia de CONEVAL, Evalúa DF hace obligatorio el cumplimiento de las recomendaciones que arrojan las evaluaciones realizadas.
66
población en el control y la mejora del quehacer gubernamental.26 Adicionalmente,
hoy contamos con algunas instituciones garantes de derechos humanos que
vigilan el comportamiento del Estado en esta materia, como son la Comisión
Nacional de Derechos Humanos, las Comisiones Estatales de Derechos
Humanos, el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos
(IFAI) y los Institutos Estatales de Acceso a la Información.
En el ámbito estatal y local también existen diversos mecanismos para la
participación ciudadana, como los comités de vigilancia en construcción de obra
pública, los diversos comités o consejos ciudadanos de distintas dependencias,
así como espacios participativos dentro de los Comités de Planeación del
Desarrollo Estatal (COPLADE) y Comités de Planeación para el Desarrollo del
Municipio (COPLADEMUN) (Isunza y Hevia, 2006; Hevia e Isunza, 2010).
Finalmente, desde el ámbito de la sociedad civil también es posible apreciar
algunos cambios favorables para el avance hacia un mejor sistema de rendición
de cuentas. Existe un creciente interés de la ciudadanía por informarse y conocer
lo que hace el gobierno, exigir respuestas y poner freno a irregularidades,
ineficiencias y abuso de poder. En los últimos cinco años se han multiplicado
organizaciones y grupos ciudadanos que buscan participar en iniciativas dirigidas
de manera puntual al escrutinio del quehacer gubernamental.
Sin embargo, el reconocimiento jurídico de la participación, la existencia de
espacios y mecanismos institucionales y/o de iniciativas y esfuerzos desde la
sociedad, no son suficientes para garantizar un efectivo involucramiento de los
ciudadanos como contrapeso al poder en un esquema de rendición de cuentas.
Existen todavía limitantes importantes tanto en las leyes mencionadas, como en el
funcionamiento de los distintos mecanismos y las instituciones garantes de
derechos, así como un incipiente desarrollo de capacidades en las organizaciones
26
Entre otros, se encuentran la Promoción y Operación de la Contraloría Social en los Programas Federales de Desarrollo Social, Programa de Municipios por la Transparencia, y Programa Especial de Mejora de la Gestión 2008-2012 (PMG), todos responsabilidad de la Secretaría de la Función Pública.
67
y grupos ciudadanos para monitorear el trabajo gubernamental y desarrollar
propuestas y/o modelos de intervención alternativos.
Las leyes establecidas para la profesionalización y la evaluación del
desempeño de los funcionarios públicos no han sido respetadas ni implementadas
a profundidad y no han tenido los resultados esperados. Los distintos organismos
de defensa de derechos siguen sin contar con autonomía total del poder Ejecutivo,
limitando el efectivo ejercicio de sus funciones como órganos pro-rendición de
cuentas. Adicionalmente, todavía son pocas las entidades federativas que cuentan
con leyes de fomento a la sociedad civil organizada y las existentes tienen
alcances muy dispares, generalmente más limitados que la ley federal,
particularmente en lo que se refiere al establecimiento de órganos de fomento,
participación y consulta (Vargas, 2010).
Si pensamos en la relación que tiene toda esa colección de leyes,
mecanismos e iniciativas institucionales con la rendición de cuentas, podemos ver
que por un lado, existe una gran fragmentación, una pronunciada falta de
articulación y una distribución desequilibrada, duplicando esfuerzos y generando
ineficiencias. Cada mecanismo opera en un microcosmos institucional sin
contemplar los puentes que permitan una vinculación entre actores, instituciones,
dispositivos y ámbitos de gobierno en un esquema más amplio de control
democrático de lo público, con consecuencias concretas e incentivos en la esfera
política y en la administración pública que realmente los obliguen a rendir cuentas
a la ciudadanía (ver gráficas 1 y 2). Por lo tanto, no terminan de concretarse los
avances esperados en términos de una mejora concreta de la gestión pública—
desde la prestación de bienes y servicios hasta el diseño y la ejecución de
políticas públicas—y la disminución de irregularidades en el quehacer
gubernamental. No es entonces un problema de escasez, sino de efectividad y de
un balance adecuado entre el ámbito normativo y la práctica.
68
1.2. Contrapeso efectivo de poderes y apertura de espacios
Por otro lado, los diseños institucionales para el control formal están
fuertemente enfocados al Poder Ejecutivo, en tanto brazo operativo del Estado,
reduciendo el papel de los otros dos poderes a la función de “llamarlo” a cuentas.
Sin embargo, un régimen integral de rendición de cuentas debería de incluir
también el propio desempeño de esos dos poderes (y las agencias que los
conforman) y su obligación de informar y justificar sus acciones, así como la
posibilidad de que éstas tengan consecuencias en caso de ser ineficientes o
irregulares.
Finalmente, dado que el impulso para avanzar hacia esquemas de
participación sustantiva ha venido sobretodo desde la sociedad civil (demanda), y
no desde el gobierno (oferta), todavía no se han logrado construir canales alternos
para la expresión de necesidades e intereses en un marco de deliberación y
mediación, más allá de la oferta institucional existente. Tenemos entonces
esfuerzos aislados de exigencia de participación sustantiva en la esfera social que
caminan por una ruta paralela a la oferta participativa gubernamental, sin
posibilidades de intersección que permitan que las iniciativas se conviertan en
proyectos de largo aliento que contribuyan a generar cambios significativos en
cursos de acción gubernamental.
La fragmentación, desarticulación y desequilibrio institucional mencionados
responden a dos principales razones. La primera es la falta de reflexión y
conocimiento sobre lo que significa rendir cuentas y sobre la relevancia que puede
tener la participación ciudadana en ese proceso, lo que genera un acercamiento
superficial y simulado a estos temas. La segunda es una fuerte resistencia a la
apertura de espacios que permitan el escrutinio ciudadano, el diálogo y la
deliberación para la toma consensada de decisiones, por temor a una
complejización de la acción pública, en el mejor de los casos, o a una
malentendida pérdida de poder, en el peor de ellos.
69
La consecuencia más evidente de una concepción limitada de la rendición
de cuentas es una oferta gubernamental de mecanismos “pro” participación
ciudadana diseñados desde arriba y concebidos en buena medida para cumplir
con la norma y avalar un falso compromiso con la participación. Esta concepción
instrumental de la participación no permite involucrar sustantivamente a la
ciudadanía en la definición de prioridades y en la toma de decisiones sobre
aquellas acciones, programas y políticas gubernamentales que afectan de manera
directa su desarrollo como individuos y como colectividad. Tampoco permite tomar
en cuenta las diferencias educativas, sociales, económicas y culturales de
diversos grupos de la población y atender de manera diferenciada (que no
desigual) sus necesidades de participación, dando cmo resultado que los
mecanismos en la práctica sean poco utilizados.
70
Gráfica 1. Participación ciudadana actual en México, desde un esquema de
control formal
Fuente: Elaboración Propia
71
Gráfica 2. Potencial de la participación ciudadana en un régimen integral de
rendición de cuentas
Fuente: Elaboración Propia
Un ciudadano tiene múltiples puntos de encuentro (directos e indirectos)
con el gobierno diariamente y a lo largo de su vida, algunos opcionales, la
mayoría necesarios. Piénsese en el registro civil (nacimiento y defunción), la
necesidad de bienes y servicios básicos (seguridad, agua potable, alcantarillado,
72
electricidad, recolección de basura, pavimentación, transporte público), de
servicios sociales (educación, salud, vivienda), la realización de trámites y
permisos (licencia, usos de suelo, registro de actividad económica), el
cumplimiento de obligaciones (pago de impuestos, elecciones). Si en cualquiera
de ellos el desempeño del gobierno es ineficiente o irregular, éste afecta
inmediatamente y en muchos casos de manera significativa la calidad de vida de
la persona, tanto a nivel individual como colectivo. Pero mientras más bajo es el
nivel económico de ese ciudadano, mayor es la dependencia de ciertos servicios
gubernamentales para su subsistencia (programas de desarrollo social en todos
los ámbitos de gobierno), por lo tanto, se incrementan aún más esos puntos de
encuentro, multiplicándose significativamente el impacto negativo de un
desempeño gubernamental ineficaz.
1.3.-Adecuación de los instrumentos de participación
Dadas las implicaciones que tiene, para cada individuo y la comunidad a la
que pertenece, el que esos puntos de encuentro ocurran de manera ineficaz, el
ciudadano tiene entonces múltiples razones para tener algo que decir al respecto.
No obstante, las oportunidades y canales para hacerlo son limitadas, poco
efectivas e inequitativas. Pareciera existir una correspondencia importante entre el
nivel socio-económico de la población con el tipo de mecanismo al que se tiene
acceso, que se manifiesta en una distribución inequitativa del valor que se le
otorga a la participación en cada uno de ellos, profundizando las desigualdades
económica y de calidad de la atención gubernamental que ya de por sí sufren los
grupos sociales en situación de desventaja.27
Ahora, el objetivo de avanzar hacia esquemas participativos en una
democracia no es lograr que cada ciudadano se involucre intensamente para
vigilar que el gobierno cumpla cabalmente y en todo momento con las
obligaciones que le fueron delegadas. Esperar o requerir de los ciudadanos una
participación informada, constante y homogénea en intensidad y grado de
27
La contraloría social no ha tenido consecuencias importantes en términos de cambios sustantivos en el diseño o la ejecución de los programas públicos en los que se inserta, más allá de la sanción ocasional a funcionarios por denuncia de irregularidades. Por su diseño y operación, este programa es un “buzón sofisticado” de quejas y denuncias con escasas consecuencias.
73
compromiso para contribuir a una efectiva rendición de cuentas y un desempeño
público eficaz es poco realista. No todos los ciudadanos cuentan con el interés, la
motivación, el tiempo o los recursos para participar de manera sostenida28. En
países como México, además, con un porcentaje muy alto de la población viviendo
en situación de pobreza, y con un tejido organizativo débil es difícil que ésta se
involucre en otro tipo de tareas que no sean las de subsistencia.
Se trata más bien de que existan los canales y mecanismos adecuados
para que aquellos interesados en asumir ese compromiso cívico y ejercer su
derecho a la participación en la vida pública, o simplemente, quienes en
determinado momento lo consideren necesario para frenar abusos de poder o
exigir solución a una demanda puntual, tengan la posibilidad de hacerlo, de
acuerdo con sus competencias y perfiles socio-economicos y educativos, y en un
marco institucional equitativo, receptivo y con capacidad de respuesta.
2.-Propuestas. Una política de rendición de cuentas cimentada en la
ciudadanía
¿Cómo disminuir la fragmentación y los desequilibrios entre el ámbito
discursivo/normativo y la práctica, incluyendo la participación ciudadana como uno
de los ejes transversales de una política de rendición de cuentas? En primer lugar,
consideramos importante que como sociedad (gobierno y ciudadanía) empecemos
a pensar la participación ciudadana como una de las vías con el potencial de
contribuir a la mejorar del desempeño gubernamental y la capacidad de respuesta
del Estado mexicano a las crecientes necesidades y demandas de sus
ciudadanos.
28
Existen además distintas limitantes relacionadas con la gestión de la participación ciudadana que es importante tomar en cuenta. Algunas de las más relevantes incluyen la ralentización de la acción gubernamental asociada a la incorporación de la participación; la escasez de recursos para gestionar la participación; la dificultad de asumir las expectativas creadas y darles el cauce adecuado (Banco Mundial, 2004); la posibilidad de cooptación de grupos por parte del mismo aparato gubernamental (Marc y Resende, 2009); y la tendencia a la auto selección en los procesos participativos, que puede llevar a desequilibrios en términos de “representatividad” de distintos grupos de la población (Fung, 2006).
74
El empuje para que esto suceda tiene que provenir de diversos frentes
apuntando hacia una misma dirección: el fortalecimiento de los derechos de
ciudadanía en sentido amplio (políticos, civiles y sociales). Se requiere romper
viejos paradigmas e introducir una nueva lógica a partir de la cual los ciudadanos
dejen de ser vistos como receptores de la acción gubernamental y fuente de votos,
para ser tratados como auténticos sujetos de derechos. Esto implica construir
herramientas para aumentar la capacidad propositiva y crítica de la ciudadanía y
así favorecer la exigencia de rendición de cuentas. También significa considerar
espacios de diálogo, normas y formatos de interlocución que incluyan vías para
dirimir conflictos y choque de intereses.
Una adecuada incorporación de la participación ciudadana como parte de
una política integral de rendición de cuentas, podría darse a partir del
establecimiento de un Sistema Nacional de Vigilancia Democrática de lo
Público29, como un componente complementario al proceso de control formal
gubernamental. En este sentido, el sistema permitiría una instrumentación
articulada de distintas modalidades de participación en los ámbitos nacional,
estatal, metropolitano y municipal/local, todas con el objetivo central de intervenir
en procesos de mejora de la gestión pública, y de manera importante, avanzar
hacia un nuevo tipo de relación entre gobierno y ciudadanos, basada en principios
de horizontalidad, pluralidad y complementariedad.
Si se piensa en la manera en que sucede la acción gubernamental,
estamos hablando de distintos niveles de complejidad, que incluyen por un lado el
establecimiento de las grandes directrices de las políticas públicas nacionales, así
como el proceso de definición e implementación de sus distintos componentes
(marco legal, presupuesto, instrumentación operativa). Por otro lado, está el
desempeño de los gobiernos estatales y municipales en la prestación de bienes y
servicios públicos. El sistema propuesto estaría diseñado entonces considerando
las distintas manifestaciones de la acción gubernamental, su naturaleza y su nivel
29
Aunque el término más utilizado es el “control democrático” en esta propuesta se utilizará el de “vigilancia” tomando en consdieración de que es una vigilancia con consecuencias y que genera un contrapeso real de poder.
75
de complejidad, incluyendo alternativas para distintos tipos de involucramiento
ciudadano dependiendo del tipo de actor social y tomando en cuenta las
particularidades de los distintos contextos locales y regionales.
Es importante mencionar que avanzar hacia la institucionalización de la
participación ciudadana no significa dejar fuera el impulso ciudadano autónomo de
actuación en el espacio público. No sería posible ni deseable institucionalizar
todas las posibilidades de acción cívica para la vigilancia democrática de lo
público. Por lo tanto, aún si no se participa formalmente en los mecanismos que se
ofrecen desde el gobierno, el sistema tiene que considerar el diseño de canales y
procedimientos institucionales efectivos que permitan atender los intereses y
opiniones de las múltiples iniciativas ciudadanas de vigilancia democrática,
estableciendo claramente sus alcances y limitantes. Si tomamos en cuenta que el
ciudadano es el actor central de la rendición de cuentas, en un diseño de política
pública habrá de considerarse la heterogeneidad de la sociedad y por lo tanto
habrán de incluirse criterios de pluralidad y equidad que reflejen la complejidad de
la sociedad mexicana. Asimismo se tomará en cuenta que la participación puede
ser de manera individual o colectiva.
Además de la ciudadanía los otros componentes a considerar para el diseño
de este sistema incluyen:
i) Modalidades de participación para la rendición de cuentas
ii) Dispositivos que garanticen y le den certeza jurídica al derecho ciudadano
de intervención en asuntos de interés público
i) Modalidades de participación para la rendición de cuentas
Las modalidades sugeridas en este apartado se desarrollan partiendo de la
necesidad de simplificar la oferta participativa para no sobrecargar al
ciudadano ni al funcionario público con múltiples mecanismos, y al mismo tiempo,
hacerla más eficiente y sustantiva. Un primer aspecto a clarificar sería ¿dónde
sería más relevante y necesario participar? Para tratar de responder esta pregunta
76
tomamos en cuenta dos consideraciones importantes. La primera es la necesidad
de centrar la oferta participativa en aquellas temáticas asociadas a la acción
gubernamental que afectan de manera directa y significativa la calidad de vida de
los ciudadanos. Ciertamente, toda acción gubernamental tiene un efecto sobre el
desarrollo de sus ciudadanos, sin embargo, dadas las limitantes asociadas a la
implementación de procesos participativos, estimamos necesario enfocar la
participación en sectores estratégicos que permitan obtener los mejores resultados
y agregar valor tanto al ejercicio participativo como a la gestión pública. Además
de identificar sectores estratégicos, una segunda consideración tiene que ver con
la relevancia de desagregar la participación de acuerdo con los distintos niveles en
los que sucede el trabajo gubernamental.
A continuación se presenta un menú básico de modalidades de participación
establecidas con base en las consideraciones mencionadas.
1. Política pública nacional. En nuestro país, la federación es quien define
actualmente las políticas públicas nacionales, con muy limitada participación de
las entidades federativas y los municipios, quienes cumplen con un rol de
ejecutores, con una marcada ausencia de los ciudadanos en esos procesos.
Para modificar esta situación, la participación ciudadana se estructuraría como
un componente transversal dentro del ciclo de definición e implementación de
las políticas públicas que tienen consecuencias directas importantes en el
desarrollo individual y colectivo de los ciudadanos. Éstas incluirían: (1)
educación, (2) salud, (3) desarrollo urbano, (4) sustentabilidad ambiental, (5)
seguridad e (6) impartición de justicia. Un ejemplo que puede servir como
referencia para el diseño de este mecanismo son los Consejos Gestores de
Política Pública de Brasil.30 La importancia de este tipo de mecanismos radica
30
Los Consejos Gestores se establecieron en Brasil en a partir de la constitución de 1988. Los consejos son deliberativos, paritarios entre representantes sociales y gubernamentales, y que trabajan articuladamente con las conferencias temáticas. Los consejos son la máxima instancia deliberativa en las políticas que controlan y se forman “de abajo hacia arriba”, es decir, del municipio al estado y de éste a la federación.
77
en su capacidad de incorporar la opinión de los ciudadanos en todos los
niveles de gobierno como un insumo para la definición de las políticas
nacionales y para la exigencia de rendición de cuentas, siguiendo un esquema
estructurado de toma de decisiones de abajo hacia arriba, con criterios claros
de representatividad social.
2. Prestación de bienes y servicios / implementación programas públicos a
nivel estatal y municipal. Actualmente, la oferta participativa gubernamental
en México privilegia los mecanismos ubicados a nivel de programas públicos.
Esto se refleja en la existencia de numerosos consejos ciudadanos y comités
de seguimiento a servicios y programas públicos que operan de manera
desarticulada y con pocas posibilidades de incidencia. Se trataría entonces de
valorar los espacios actuales para unificar en la figura de comités territoriales
de control democrático las múltiples instancias existentes (en los mismos
sectores estratégicos ya mencionados), y posicionarlos como instancias
efectivas de participación y representación comunitaria, recuperando cuando
sea pertinente las tradiciones organizativas de algunas comunidades, como es
el caso de los pueblos indígenas.31 Los comités propuestos, a diferencia de los
actualmente existentes, contarían con parámetros estándar que incluyen
mejores prácticas las cuales pueden ser (1) una intervención ciudadana con
efectos vinculantes, y no sólo procedimientos de consulta sobre rutas de
intervención previamente diseñadas (y sobretodo, decididas), (2) procesos de
articulación entre el nivel comunitario, municipal y estatal, y (3) articulación
horizontal con los consejos de política nacional.
3. Decisiones públicas estratégicas. En este caso, se trataría de introducir
instancias de deliberación que permitan valorar, definir y aprobar aquellas
decisiones públicas a nivel local que están fuera del ámbito de los consejos de
política pública nacional, pero que constituyen decisiones clave en términos de 31
Se trata de pueblos y comunidades que reconocen a la Asamblea comunitaria como órgano de decisión y consulta.
78
planeación y desarrollo. Este mecanismo contemplaría procedimientos para
que toda decisión de este tipo deba aprobarse previamente por un grupo
representativo de la población a quien impactará de manera directa e
importante. Un ejemplo de referencia son los jurados ciudadanos existentes en
Canadá, Estados Unidos y distintos países de Europa.32
4. Desempeño de agencias/mecanismos de control formal (fiscalización,
evaluación y defensoría ciudadana). Uno de los factores que contribuyen a
la fragmentación de esfuerzos y mecanismos de participación para la vigilancia
democrática es la poca relación entre las agencias de control formal y la
ciudadanía. Considerando que éstas tienen el mandato de dar seguimiento al
desempeño gubernamental, sería muy relevante que incorporen procesos de
apertura a la ciudadanía, tanto para conocer su funcionamiento como para
establecer vínculos que permitan intercambio de información relevante sobre el
desempeño de los entes públicos. Concretamente, se trataría de generar un
sistema que permita capturar las opiniones ciudadanas y tomarlas en cuenta
en la definición del plan anual de auditorías33. En diversos países de América
Latina las entidades de fiscalización superior, por ejemplo, están avanzando
hacia una mayor apertura ciudadana, a través del establecimiento de canales
de consulta, generación de información en lenguaje accesible, espacios de
capacitación a ciudadanos y organizaciones en materia de fiscalización,
mecanismos eficaces de denuncia de irregularidades por parte de la
ciudadanía (Iniciativa TPA, 2010; Peruzzotti, 2010). Para ello, se propone la
32
Los jurados ciudadanos son mecanismos de toma de decisiones estratégicas integrados por una muestra de entre 15 y 30 personas, seleccionadas de manera aleatoria y representativa. Se incluyen además "testigos clave", expertos en la temática en discusión. Esto permite que el jurado esté equilibrado y representado por todos los intereses de los grupos de la población. Se delibera en sesión cerrada el tema específico, dando oportunidad a expertos y ciudadanos de expresar sus puntos de vista y principales argumentos a favor y en contra, para llegar a una decisión consensada sobre el curso de acción a seguir. El proceso concluye con un foro abierto en donde se exponen las decisiones y recomendaciones acordadas por el jurado. Finalmente, se genera un informe final, disponible para toda la población. 33
La Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación (2009) incluye en el Capítulo XVIII la posibilidad de que los ciudadanos puedan solicitar a la ASF el llevar a cabo auditorías a raíz de lo que se presume una acción irregular.
79
apertura y el flujo de información en el paquete evaluativo de los programas
operativos anuales de gobierno con la generación de indicadores que puedan
servir de herramienta a la ciudadanía en su papel de evaluación, seguimiento,
fiscalización y conocimiento de responsables (Ver propuesta del Grupo 2.
Articulación de los sistemas de gestión).
5. Mejora de la gestión pública en general. Para lograr un sistema integral,
además de los mecanismos mencionados se hace necesaria la incorporación
de canales adicionales que permitan a distintos actores transmitir sus
opiniones y propuestas en una gran multiplicidad de temas asociados al trabajo
gubernamental, aún cuando no participen en los mecanismos disponibles. Esto
podría ser posible a través de:
a. Insumos sobre procedimientos administrativos. Actualmente la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo contempla un mecanismo para
recabar las opiniones de los sectores interesados y potencialmente
afectados por cualquier procedimiento administrativo a nivel federal. La
propuesta es hacer extensivo este mecanismo en todos los ámbitos de
gobierno, empezando por los sectores estratégicos identificados. Esto
significa que toda propuesta de cambio normativo deberá estar
disponible para consulta abierta y tomará en cuenta las opiniones
recibidas de manera previa a su aprobación e incorporación en la
gestión pública.
b. Esquemas institucionales de vinculación social. Se puede pensar en la
introducción de un área de vinculación social como parte de la
estructura orgánica de cada dependencia gubernamental, con la función
de gestionar la interacción con actores sociales y canalizar sus
propuestas al interior de la institución con los funcionarios
correspondientes. La institución deberá tener la obligación de dar una
80
respuesta sobre la factibilidad institucional de considerar las propuestas
recibidas, así como proporcionar espacios de diálogo y deliberación
para un debate más amplio. Esto podría hacerse siguiendo una
calendarización anual de recepción y desahogo de propuestas, para
hacer eficiente el proceso.
c. Participación ciudadana responsable. Ante la exigencia ciudadana de
que se le informe, justifique y evalúe sobre las políticas públicas, una
participación ciudadana responsable se concibe como aquella que
accede a información pero también, en algunos casos, genera
información. Sin sustituir a los responsables de las políticas públicas,
cuando se genere información se realizará respetando los principios
básicos de ética y responsabilidad que permitirán además generar un
impacto adecuado.
ii) Dispositivos para garantizar el derecho ciudadano a la vigilancia democrática
Los esfuerzos por establecer un sistema articulado de leyes e instancias de
participación tienen que ir acompañados de dispositivos institucionales que
defiendan el derecho ciudadano a participar en la exigencia de rendición de
cuentas y le den seguimiento puntual a denuncias ciudadanas sobre
irregularidades en el desempeño gubernamental y abusos de poder público.
Actualmente, una de las mayores debilidades de cualquier mecanismo o esfuerzo
participativo es que no cuentan con elementos de exigibilidad que garanticen una
participación con consecuencias. La ausencia de obligatoriedad de rendición de
cuentas, la falta de sanción efectiva por actos de corrupción, irregularidades e
ineficiencias en la gestión y la prevaleciente impunidad hacia funcionarios públicos
que violan la ley, desmotiva y desmoviliza cualquier esfuerzo organizativo,
alimentando además la cultura de la opacidad. Una excepción es el IFAI, que
efectivamente tiene la autoridad para llamar a cuentas a las instituciones a fin de
que proporcionen la información que les solicita el ciudadano, defendiendo así su
81
derecho de acceso a la información pública. Pero esto debería de ser extensivo
para la exigencia de un adecuado desempeño gubernamental en los distintos
niveles y ámbitos de su actuación.
a. Introducción de la figura de acción civil de control (individual y colectiva).
Este instrumento podría presentarse ante el Tribunal Administrativo y de
Rendición de Cuentas (ver documento del Grupo 1) y constituiría la base de la
exigencia de rendición de cuentas por parte de la ciudadanía en un sistema
formal de vigilancia. Es decir, es el procedimiento a través del cual es posible
vincular a las dependencias gubernamentales con las agencias pro-rendición
de cuentas y con las acciones ciudadanas para la vigilancia democrática de lo
público. Así, la vigilancia sucedería tanto por la vía gubernamental tradicional,
a través de los órganos de fiscalización (tanto del ejecutivo como del
legislativo), y por la vía de la protección de derechos, a través del MP. Esta
protección de derechos incluiría una defensoría ciudadana eficaz y expedita
frente a las irregularidades en el desempeño de las dependencias y
funcionarios responsables de cualquier servicio, programa o política pública,
así como frente a las que puedan presentar los mismos organismos formales
de vigilancia34.
b. Construcción de un Tribunal Administrativo y de Rendición de Cuentas
como institución autónoma para la defensoría de derechos ciudadanos ante
la actuación gubernamental. Además de las necesarias reformas que tienen
que ver con el funcionamiento del sistema penal, es necesario consolidar una
institución sólida responsable de dar cauce a las acciones civiles de vigilancia
34
Existen en la actualidad algunos procedimientos que permiten a particulares impugnar decisiones de la autoridad administrativa calificados como irregulares y exigir la reparación por los daños y perjuicios generados: el juicio contencioso administrativo (juicio de nulidad) y el juicio por responsabilidad patrimonial. Sin embargo, son instrumentos poco accesibles a la ciudadanía, dado que para llevarlos a cabo se requiere en principio de recursos humanos y materiales que permitan sostener procesos que generalmente llevan varios años. Se trataría entonces de simplificar los procedimientos a través de la utilización de un instrumento único para la defensoría de los derechos ciudadanos frente a los distintos tipos de irregularidades administrativas.
82
(con consecuencia). Ésta tendría la atribución de hacer efectiva la protección
de los derechos ciudadanos, controlar el recto actuar de los funcionarios
públicos, y hacerlo especialmente con los integrantes de los cuerpos
policíacos. A lo largo de los debates recientes por la reforma del Estado, así
como varias iniciativas estatales con diverso grado de desarrollo, se generaliza
cada vez más la propuesta de convertir a la institución del Ministerio Público en
un Organismo Constitucional Autónomo35.
c. Inclusión de “voz ideal” en los mecanismos de participación. Sin importar la
modalidad de la participación, la intervención ciudadana requiere de
mecanismos de carácter vinculante que brinden mayor certeza y sentido a la
participación. Es importante modificar la tendencia de la consulta pública sin
consecuencias, por esquemas que permitan la deliberación y la co-gestión.
Esto implicaría dotar de autoridad a los participantes en estos mecanismos
para frenar, modificar y/o establecer cursos de acción gubernamental. Es decir,
dado que no todos los mecanismos participativos se someterán a voz y voto se
deben de crear las condiciones ideales para que: i) existan tipologías de los
procesos de consulta, ii) existan las condiciones ideales para que la voz del
ciudadano deje de ser testimonial y tenga un efecto vinculante.
3. Riesgos potenciales
La presente propuesta posee ciertos riesgos que merecen ser tomados en
consideración. Estos son:
35
El Ministerio Público en Brasil, por ejemplo, además de su atribución central de persecución delitos penales, tiene una serie de atribuciones para la defensa de derechos civiles, promoviendo la protección de derechos colectivos y “difusos”, como pueden ser derechos medioambientales, derechos del consumidor, derechos de grupos vulnerables (niños, adolescentes y personas de la tercera edad), y de manera importante, acciones para el control de políticas públicas, actos de corrupción y conductas irregulares o de abuso de poder de la administración pública (Arantes, 2003).
83
3.1 Captura de los espacios participativos: uno de los problemas de los
mecanismos participativos existentes actualmente -señalado en
diagnósticos previos- es la captura política de los espacios participativos.
La tentación por parte de actores políticos e institucionales de utilizar los
espacios ciudadanos con fines de legitimación política es grande por lo que
la pluralidad de los participantes en la ejecución de dichos mecanismos
debe ser constante. Es indispensable además, la introducción de
procedimientos claros para la gestión de la participación en cada
mecanismo disponible, que den certeza a los ciudadanos sobre las
posibilidades, requisitos, alcance y consecuencias de su participación.
3.2 Duplicidad de mecanismos para instaurar nuevas estructuras participativas
se requiere la depuración de mecanismos previos para que permanezcan
únicamente aquellos que han mostrado resultados concretos. Es por ello
que se requiere documentar con precisión el estado que guarda la
promoción institucional de la participación ciudadana para la rendición de
cuentas en México, en los tres ámbitos de gobierno: qué recursos públicos
se han invertido, qué resultados concretos han tenido esos mecanismos,
cuáles son los principales factores que obstaculizan su adecuada
implementación, y cuáles han sido las concecuencias concretas de la
participación en términos de mejoramiento de la gestión pública. De no
realizarse, en lugar de avanzar hacia la simplificación de los mecanismos
de participación se abonaría a la multiplicidad y la fragmentación de los
mismos.
3.3 Mecanismos acotados otro de los riesgos es que se generen mecanismos
a partir de una visión limitada de lo que significa rendir cuentas y de una
concepción instrumental de la participación ciudadana. Lo anterior no
permitiría incorporar de manera sustantiva a la ciudadanía (como sucede
actualmente) y existe el riesgo de que se dé un acercamiento superficial
con procesos simulados cuyo único objetivo sea cumplir con la norma y
avalar un falso compromiso con la participación.
84
3.4 Vigilancia sin consecuencias: la figura que hemos titulado “acción civil de
control” juega un papel fundamental en el funcionamiento de esta
propuesta al ser el único procedimiento para la defensoría de los derechos
ciudadanos ante la actuación gubernamental (ventanilla ciudadana). Por lo
tanto, esta figura debe ser lo más simple, expedita y ágil posible para que
el trámite burocrático, el tiempo o los costos no sean un impedimento para
su utilización por parte de la ciudadanía y para la entrega de resultados.
Por último, es necesario tomar en cuenta que la inclusión de los
mecanismos de participación ciudadana propuestos supone una alta complejidad
organizativa, por lo que es indispensable contar con los recursos, las capacidades
y el tiempo necesario para que se conviertan en mecanismos efectivos.
4. Comentarios finales
El fortalecimiento de la participación ciudadana en un esquema de rendición de
cuentas requiere de un proceso de avances progresivos y de una intervención
simultánea en distintos frentes. Es por ello que consideramos que estamos en un
momento propicio para intervenir, pues aún cuando es posible identificar algunos
avances en relación con la incorporacion de la participacion ciudadana en la
definición de prioridades púbicas y en el seguimiento al desempeño
gubernamental, tanto en el marco legal/normativo, el diseño de distintos
mecanismos institucionales, así como en una creciente presencia de
organizaciones y grupos ciudadanos interesados en estos aspectos, nos
encontramos todavía en una etapa incipiente y por lo mismo, tenemos la
oportunidad como sociedad de establecer los cimientos sobre los cuales se puede
construir una plataforma de acción para generar una cultura de participación tanto
en el sector gubernamental como en el ciudadano.
Dado que la formulación de una propuesta de participación ideal para la
rendición de cuentas está cimentada en la ciudadanía, la socialización de toda la
85
política de rendición de cuentas de este documento debiera ser reforzado a partir
de un proceso colectivo (foros regionales, estatales y metropolitanos) en el cual se
defina: (a) qué es lo que el gobierno y los distintos grupos de la sociedad
entienden por participación ciudadana en rendición de cuentas a partir de los
cambios institucionales, normativos y de gestión propuestos, (b) qué esperan de
este tipo de procesos en un régimen de rendición de cuentas, (c) cuál es el
alcance que puede tener la intervención de la ciudadanía en la toma de decisiones
públicas y la mejora del quehacer gubernamental para la rendición de cuentas, y
finalmente, (d) cuáles son los componentes que se necesitan tomar en cuenta
para hacer posible su operación en la práctica en un esquema articulado entre
distintas instancias / ámbitos de gobierno y grupos ciudadanos. Esto sentaría las
bases para el diseño de un sistema no dictado únicamente de arriba hacia abajo
por el gobierno, sino construido a partir de los intereses y necesidades de
participación de distintos grupos de la sociedad.
Solo con una política integral de rendición de cuentas que incorpore
modificaciones en la práctica normativa, presupuestal y de práctica administrativa
(acorde con las propuestas de los grupos 1 y 2) se podrán tener repercusiones en
uno de los campos más difíciles de transformar: el de las prácticas político-
culturales. Con los mecanismos adecuados propuestos en este documento
podremos empezar a pensar y vivir la democracia más allá de los procesos de
selección de nuestros gobernantes.
.
86
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87
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(organizadores), Sociedad civil y nuevas institucionalidades d
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88
ANEXO I. Mecanismos de Participación ciudadana.
MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN
CIUDADANA
Tipologí
a
Total de
mecanism
os
localizados
a nivel
federal.
Porcentaje
de los
mecanism
os a nivel
federal que
fueron
clasificado
s en cada
tipología.
Total de
mecanism
os
localizados
a nivel
estatal.
Porcentaje
de los
mecanism
os a nivel
estatal que
fueron
clasificado
s en cada
tipología.
Suma total
de todos
los
mecanism
os que
fueron
clasificado
s en cada
tipología.
Porcentaje
del total de
todos los
mecanism
os que
fueron
clasificado
s en cada
tipología.
Mecanismos
cuyo
objetivo es la
Rendición de
Cuentas.
PC para
RC. 29 67% 15 75% 44 70%
Mecanismos
pertenecient
es a órganos
autónomos
y/o de
rendición de
cuentas.
PC y
RC. 3 7% 3 15% 6 10%
Mecanismos
que facilitan
o permiten la
Rendición de
Cuentas, sin
que éste sea
su objetivo
específico.
RC en
la PC. 8 19% 0 0% 8 13%
Mecanismos
no
clasificados
por falta de
información
disponible
- 43 7% 20 10% 5 7%
89
CUADRO RESUMEN DE LAS PRINCIPALES
CARACTERÍSTICAS DE LOS MECANISMOS SEGÚN LA
TIPOLOGÍA A LA QUE PERTENECEN 36
Se especifican requisitos claros para
participar
RC en la
PC
PC para
RC PC y RC
Sí 38% 25% 67%
No 62% 50% 33%
Tipo de participación en el ciclo de
Políticas Públicas
RC en la
PC
PC para
RC PC y RC
Exante 14% 0% 67%
Expost 10% 63% 33%
Ambos 72% 38% 0%
Se garantiza formalmente un
equilibrio de género, edad y situación
socio cultural en la participación en el
ciclo de PP.
RC en la
PC
PC para
RC PC y RC
Sí 7% 0% 0%
No 93% 75% 100%
Se establece que debe haber una
convocatoria amplia y abierta
RC en la
PC
PC para
RC PC y RC
Sí 10% 13% 0%
No 83% 63% 100%
36
La suma de los porcentajes no siempre da 100% porque hubo algunos mecanismos que por falta de información disponible, no pudieron ser categorizados en ninguna de las 3 tipologías.
90
¿Se especifica que se destina cierto
tiempo suficiente para la explicación
de los aspectos que intervienen en
las decisiones que se toman?
RC en la
PC
PC para
RC PC y RC
Sí 0% 0% 0%
No 93% 63% 100%
Definición clara sobre el alcance de la
participación (qué puede esperar el
ciudadano de su participación)
RC en la
PC
PC para
RC PC y RC
Sí 31% 38% 0%
No 62% 38% 3%
¿Se esclarece cuáles son los
resultados que se puede esperar del
mecanismo?
RC en la
PC
PC para
RC PC y RC
Sí 45% 38% 0%
No 52% 38% 100%
Sus acciones tienen un efecto
vinculante
RC en la
PC
PC para
RC PC y RC
Sí 4% 0% 0%
No 83% 88% 67%
Existencia de una normatividad
particular que sustenta su operación
RC en la
PC
PC para
RC PC y RC
Sí 41% 63% 0%
No 41% 25% 100%
91
Existencia de procesos de
capacitación en participación
ciudadana para la toma de decisiones
para los funcionarios responsables
de la gestión del mecanismo.
RC en la
PC
PC para
RC PC y RC
Sí 0% 0% 0%
No 93% 75% 100%
Existencia de canal para procesar
inconformidades/desacuerdos.
RC en la
PC
PC para
RC PC y RC
Sí 7% 13% 33%
No 86% 50% 67%
¿Se especifica alguna evaluación del
mecanismo de participación a través
de mecanismos previamente
establecidos y difusión de los
resultados?
RC en la
PC
PC para
RC PC y RC
Sí 17% 25% 100%
No 76% 50% 100%
¿Se especifica que debe haber
difusión del mecanismo?
RC en la
PC
PC para
RC PC y RC
Sí 7% 38% 67%
No 83% 38% 33%
¿Se garantiza formalmente que todos
los actores que participan cuenten
con la misma información a lo largo
del proceso?
RC en la
PC
PC para
RC PC y RC
92
Sí 7% 25% 33%
No 83% 50% 67%