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J. Enrique Castelán Crespo Análisis y Perspectiva del Recurso Hídrico en México

ContenidoContenido

Prefacio I Introducción III I. Aspectos Generales 1 II. Recursos Hídricos 7 III. Usos del Agua 12 IV. Uso en Agricultura 20 V. Uso Doméstico 28 VI. Uso Industrial 36 VII. Uso en Generación de Energía Eléctrica 43 VIII. Uso en Acuacultura 50 IX. Calidad de Agua 56 X. Marco Normativo 65 XI. Discusión 77 XII. Conclusiones 97 Bibliografía 99


I n d i c e d e F i g u r a sI n d i c e d e F i g u r a s

Figura I.1 Situación geográfica, Regiones Biogeográficas y Clima 1 Figura I.2 Regiones Ecológicas 2 Figura I.3 Distribución Espacial de Zonas Urbanas y Rurales, 1995 3 Figura I.4 Densidad y Porcentaje de Población Urbana por Estado 4 Figura I.5 PIB, PIB per capita y Participación de los Sectores de la Economía en el PIB 5 Figura I.6 Indice de Marginación y PIB por Estado 6 Figura II.1 Regiones Hidrológicas y Administrativas 7 Figura II.2 Distribución Espacial de la Precipitación (1941-1997) 8 Figura II.3 Disponibilidad Relativa de Agua Superficial 9 Figura II.4 Disponibilidad Relativa de Aguas Subterráneas 10 Figura II.5 Disponibilidad de Agua Anual por Región Administrativa 11 Figura III.1 Disponibilidad y Volúmenes de Agua Utilizados 12 Figura III.2 Disponibilidad y Extracción por Región Administrativa 14 Figura III.3 Distribución Espacial de las Grandes Presas, Grandes Presas Construidas y Volumen de

Almacenamiento Total Acumulado, 1910 – 1994 16 Figura III.4 Situación de las Grandes Presas en México 17 Figura IV.1 Distribución Espacial y por Tamaño de los Distritos de Riego 20 Figura IV.2 Porcentajes de Extracción según Origen y Volumen por Región Administrativa, Uso Agrícola 21 Figura IV.3 Distritos de Riego, Superficie Regada y Superficie Beneficiada con Infraestructura Agrícolas 22 Figura IV.4 Inversión en Proyectos de Irrigación 23 Figura IV.5 Superficie Agrícola y Población Rural, 1980 – 1995 25 Figura IV.6 Prevalencia de Infecciones de acuerdo al Aguas Usada 26 Figura V.1 Volumen y Porcentajes de Extracción según Origen y Región Administrativa, Uso Doméstico 28 Figura V.2 Distribución Espacial de las Coberturas de Abastecimiento de Agua por Región Administrativa 29 Figura V.3 Consumo de Agua según Nivel Socioeconómico - Ciudad de México - 30 Figura V.4 Recaudación de Cuotas de Agua 32 Figura VI.1 Porcentajes de Extracción según Origen y Región Administrativa, Uso Industrial 36 Figura VI.2 Evolución del Comercio Exterior, Crecimiento Industrial y Ventas de Establecimientos

Comerciales 38 Figura VII.1 Generación Eléctrica y Capacidad Instalada, 1997 43 Figura VII.2 Principales Centrales y Generación por Tipo 44 Figura VII.3 Generación y Consumo Bruto Regional (GWh) 45 Figura VII.4 Escenarios Futuros en Generación de Energía Eléctrica 47 Figura VII.5 Cambio Tecnológico en la Industria Eléctrica 48 Figura VII.6 Costos de Generación de Energía Eléctrica Hidroeléctrica vs. Termoelectricidad 49 Figura VIII.1 Producción Pesquera y Tasas de Crecimiento 50 Figura VIII.2 Volumen y Proyecciones de la Producción de Acuacultura por Modalidad de Cultivo 51 Figura IX.1 Demanda Bioquímica de Oxígeno Generada por Descargas Municipales e Industriales 57 Figura IX.2 Distribución Espacial de los Servicios de Drenaje 58 Figura IX.3 Calidad de las Aguas Superficiales (Datos 1975 – 1992) 59 Figura IX.4 Principales Problemas en Acuíferos 60 Figura IX.5 Casos de Enfermedades Gastrointestinales por Estado, 1997 61 Figura X.1 Responsabilidades de la Comisión Nacional del Agua 69 Figura X.2 Estructura de los Consejos de Cuenca 71


Figura X.1 Distribución del Agua, población y Actividades Económicas 77 Figura XI.2 Distribución de la Población 2020 y Disponibilidad de Agua 78 Figura XI.3 Evolución de las Extracciones al 2020 79 Figura XI.4 Población Beneficiada Anualmente con los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado,

1990 – 1999 80 Figura XI.5 Prestamos Externos y Financiamiento Interno 81 Figura XI.6 Organización del Plan Nacional Hidráulica, 1975 92

I n d i c e d e T a b l a sI n d i c e d e T a b l a s

Tabla II.1Escurrimiento Promedio Anual por Región y Lámina de Escurrimiento 9 Tabla II.2 Recarga Promedio Anual por Región Administrativa 10 Tabla III.1 Clasificación de los Usos del Agua 12 Tabla III.2 Disponibilidad Natural del Agua en México 13 Tabla III.3 Extracción por Región Administrativa 13 Tabla III.4 Disponibilidad y Extracción de acuerdo al Origen 14 Tabla III.5 Extracción de acuerdo al Uso (km3) 15 Tabla V.1 Evolución de los Servicios de Agua Potable 29 Tabla V.2 Distribución de los Servicios de Abastecimiento según Disponibilidad de Toma de Agua 30 Tabla V.3 Mínimos y Máximos de las Tarifas 1997 por Rangos de Consumo ($/m3) 32 Tabla V.4 Inversiones del Sector 1991 - 1997 (millones de pesos) 33 Tabla VI.1 Consumo de Agua de los Principales Giros Industriales 37 Tabla VII.1 Ventas y Usuarios en el Sector Eléctrico, 1997 44 Tabla VIII.1 Relación de Granjas en Operación en Sinaloa 52 Tabla VIII.2 Demandas de Postlarvas 52 Tabla IX.1 Generación de Residuos Peligrosos por Región 57 Tabla IX.2 Número de Hogares y Tipo de Servicio para Aguas Residuales 58 Tabla IX.1 Operativos para la Prevención del Cólera 62 Tabla XI.1 Escenario Probable de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado para el año 2020

según CNA. 80 Tabla XI.2 Cobertura de Servicios para el año 2020 82


II

PrefacioPrefacio

Ante el incremento de la población y del mejoramiento de los niveles de vida, el agua se ha convertido en un recurso escaso en muchos países del mundo. En el caso de México, aún cuando la situación no sea crítica, en regiones del norte y centro ya se empiezan a tener serios conflictos entre usuarios, inclusive entre estados, por la posesión del agua. Los años en que el recurso hídrico era considerado como abundante y carente de cualquier valor económico han quedado atrás. Hoy en día se reconoce que la cantidad de agua con que cuenta el país para la satisfacción de las necesidades de las poblaciones y de los diferentes sectores económicos es finita y puede convertirse en elemento limitante para el desarrollo de las diferentes regiones del país. Prácticamente todas las fuentes de agua económicamente explotables ya están desarrolladas o se encuentran en proceso de desarrollo. Esto significa que en el futuro próximo habrá crecientes dificultades para encontrar nuevas fuentes de abastecimiento que puedan implementarse de una forma económica y ambientalmente segura. Adicionalmente la situación financiera del país, los nuevos requerimientos en materia ambiental y social, el incremento de la población y de los niveles de vida, harán más complejo el desarrollo de los nuevos proyectos de infraestructura hidráulica. Lo anterior exigirá desarrollar nuevas estrategias que permitan proveer de la suficiente cantidad de agua y con la calidad necesaria a los diferentes sectores de usuarios de una forma ambiental y económicamente segura. De no proceder en este sentido las consecuencias políticas, sociales, económicas y ambientales pueden ser muy severas. El reconocimiento del agua como elemento estratégico para el desarrollo de las sociedades sólo se ha dado en los últimos años y una creciente actividad en torno al estudio del agua, como eje del desarrollo de las sociedades, se está dando en la comunidad internacional. Es importante señalar que los organismos que han tomado esta tarea en sus manos son, principalmente, organizaciones no gubernamentales y que han sido éstas quienes han incidido de forma determinante en los gobiernos para crear foros y espacios de discusión sobre la situación de los recursos hídricos a nivel mundial, regional y local. Como parte de estas actividades actualmente el Centro del Tercer Mundo para el Manejo del Agua, A. C. (CTMMA), desarrolla el ejercicio denominado la “La Situación de los Recursos Hídricos en el Mundo”, el cual incluye a 35 de los países más grandes del mundo en términos de área, población, etc. Su objetivo es establecer la disponibilidad, calidad, y situación actual del uso del recurso en los diferentes sectores de usuarios, inversiones necesarias, aspectos salud y ambiente, su perspectiva a futuro bajo los actuales esquemas de uso y recomendaciones para mejorar el manejo del recurso en el mundo. Así mismo, en el plano nacional instituciones de reconocido prestigio trabajan en “La Situación del Recurso Hídrico” de su país coordinadas por el CTMMA, partiendo del reconocimiento de que existe un problema común, sin embargo, la forma en que este se presenta, los retos que impone y la forma de resolverlos son diferentes en cada sociedad. El llevar a cabo una tarea de esta envergadura no es tarea sencilla y se requiere del apoyo de diversas personas y organizaciones, incluyendo a la sociedad civil. En el caso de México, la sociedad civil nunca antes había desarrollado una visión de largo plazo con enfoque integral sobre los recursos hídricos del país. De hecho, no se ha llevado a cabo ningún intento por desarrollar tal visión, aún cuando el agua sea elemento indispensable para el desarrollo del país, ni tampoco existe información disponible a la sociedad relacionada con el manejo de los recursos hídricos de México.


IIII

Con el fin de determinar la situación del recurso hídrico, así como las prácticas de manejo en México, el CTMMA y el Centro Interdisciplinario de Investigaciones y Estudios sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CIIEMAD), del Instituto Politécnico Nacional (IPN), han coordinado conjuntamente el estudio “Análisis y Análisis y Perspectiva del Recurso Hídrico en MéxicoPerspectiva del Recurso Hídrico en México”, con el apoyo de la Fundación Ford. Este estudio desarrollado por Enrique Castelán, constituye el primer intento por proporcionar información tan confiable como sea posible sobre el estado y el manejo del recurso hídrico en el país. Teniendo como base este estudio, un grupo de eminentes mexicanos representando a diferentes disciplinas e instituciones nacionales, están colaborando en el proceso de desarrollo de la Visión para el país. Una vez que el ejercicio de Visión se prepare, se propone realizar una serie de reuniones en diferentes regiones de México con el fin de propiciar un foro para que representantes del sector público y privado (nacional, regional y local), académico y de otras organizaciones interesadas en los recursos hídricos del país, expongan sus opiniones. La Visión se finalizará con base en estas discusiones. Las políticas hidráulicas de un país no pueden ser desarrolladas únicamente por la autoridad encargada del manejo del agua y en ausencia de la participación de la sociedad civil. Por lo mismo, y debido a que en el país existen pocos análisis independientes sobre las políticas hidráulicas, el principal objetivo del ejercicio de la Visión de México es involucrar tantos usuarios del sector agua como sea posible para que participen en una discusión a nivel nacional a través de la cual la política hidráulica pueda ser formulada viendo hacia el futuro. Estas discusiones se basarán en la mejor información técnica, ambiental, económica y social disponible, y en análisis objetivos e intersectoriales a través de un enfoque interdisciplinario. Con este fin, el CTMMA y el CIIEMAD, IPN, planean realizar y publicar una serie de estudios científicos que versen sobre aspectos relevantes en materia hidráulica, mismos que se distribuirán ampliamente con el fin de estimular la discusión sobre el tema a nivel nacional.

Asit K. Biswas Presidente

Centro del Tercer Mundo para el Manejo del Agua, A. C. México, D. F.

Manuel Servín Massieu Director

Centro Interdisciplinario de Investigaciones sobre Medio Ambiente y Desarrollo, IPN

México, D. F.


IIIIII

IntroducciónIntroducción

México es un país con una amplia tradición hidráulica que se remonta hasta épocas prehispánicas. Se conoce la utilización de varios tipos de obras y sistemas de irrigación, así como zonas de riego permanentes y de temporal en las que se utilizaban aguas de manantial y ríos perennes y para cuyo aprovechamiento se construyeron presas y canales de tierra. Algunos de los acueductos que sirvieron a las ciudades coloniales hoy en día continúan prestando sus servicios. A lo largo de la historia del país, y en especial en los últimos 80 años, el continuo incremento en la demanda de agua para satisfacer las necesidades de riego, abastecimiento a ciudades e industria, ha sido el motor generador para desarrollar un amplio y complejo sistema de infraestructura hidráulica, así como los instrumentos legales y normativos que permitan asegurar un adecuado manejo del agua. La política social del país establece como prioridad el abastecimiento de agua a las poblaciones urbanas y rurales en todo el territorio, así como a los cientos de centros industriales, agrícolas y turísticos. Cada uno de estos centros de población y desarrollo requieren del agua de manera indispensable para poder desarrollarse, lo que se traduce en un complicado sistema de manejo a través del cual se tratan de cubrir las necesidades de los unos sin afectar las de otros. Es innegable el amplio desarrollo que ha tenido el sector hidráulico en México y la forma en que éste ha contribuido al desarrollo nacional. México se ubica en el séptimo lugar dentro de los países que tienen infraestructura para riego; cuenta con más de 4,000 presas, de las cuales 850 se encuentran clasificadas como grandes presas; las coberturas en los servicios de abastecimiento público y alcantarillado permiten dar servicio al 86 y 73 por ciento de la población respectivamente; la hidroelectricidad cubre el 30 por ciento de la demanda nacional de energía eléctrica; la mayoría de la industria cuenta con pozos profundos para su abastecimiento; la acuacultura permite ocupar al 1.3 por ciento de la población económicamente activa. A partir de los años 20 el desarrollo del sector hidráulico se ha dado sobre la base de la generación de nueva infraestructura, satisfacer las necesidades de forma unilateral y considerar aspectos técnicoeconómicos exclusivamente. Este hecho ha significado un apoyo diferencial a las diferentes áreas del sector hidráulico. Mientras las áreas de proyectos y construcción reciben la mayor parte del apoyo financiero y de recursos humanos, otras áreas como el saneamiento o comunicación carecen del suficiente soporte para cumplir con sus tareas. Así mismo el proceso de planeación de la infraestructura hidráulica ha dejado de lado elementos importantes tales como los sociales y ambientales. Esta situación ha generado que actualmente se tengan importantes rezagos en diferentes áreas del sector hidráulico. Las eficiencias en las redes de conducción son sumamente bajas; inadecuadas prácticas de riego han generado problemas de salinización en extensas áreas de riego; existen rezagos en los sistemas de abastecimiento y drenaje; los organismos operadores carecen de elementos técnicos, financieros, administrativos y legales para cumplir con sus actividades; sobreexplotación de acuíferos; costosas transferencias de agua entre cuencas; escaso y deficiente tratamiento de las aguas residuales; falta de continuidad de los programas; cambio de políticas en cada nueva administración; legislación en materia ambiental relativamente nueva y escasos periodos de tiempo para su cumplimiento; entre otros, hacen que lograr una administración del agua eficiente sea sumamente difícil. Si bien el progreso ha sido amplio, principalmente en términos de infraestructura, en lo últimos años el manejo del agua se ha convertido en un asunto sumamente complicado y es de esperarse que en los próximos años el grado de complejidad en el manejo de incremente. México es un complejo mosaico de climas, orografía,


IVIV

personas, actividades económicas y cultura. En sus aproximadamente 2 millones de km2 habitan cerca de 100 millones de personas. Aproximadamente 20 por ciento de la precipitación se da en 75 por ciento del territorio, el cual se caracteriza por tener climas áridos y semiáridos, paradójicamente, la actividad industrial, los desarrollos agrícolas y grandes asentamientos humanos se han dado en esta zona principalmente. Por otro lado, el restante 25 por ciento del territorio concentra cerca del 80 por ciento de la precipitación con los consiguientes problemas de inundaciones periódicas, tierras anegadas y daños a la infraestructura urbana, carretera y agrícola. De acuerdo con proyecciones oficiales, para el año 2020 la población en México ascenderá a 130 millones de personas aproximadamente; se espera que la economía crezca a un ritmo de 3 por ciento anual en ese periodo y que los niveles de vida de la población aumenten. Por lo tanto, es de esperarse que las demandas de agua se incrementen. No se espera que en los siguientes años haya cambios significativos en la distribución espacial de la población y de las actividades económicas. Consecuentemente, la disponibilidad natural de agua será insuficiente para soportar el incremento de la población y las actividades económicas en algunas regiones del país, principalmente el norte y el centro. Las crecientes dificultades técnicas y financieras para desarrollar nuevas fuentes de abastecimiento harán que México enfrente serios problemas en el manejo del agua a futuro, siendo la situación de algunas regiones comparable a los países con severos problemas de escasez de agua. Es claro que la cantidad de agua técnica, económica y ambientalmente disponible es limitada. Las fuentes de abastecimiento de más fácil acceso ya han sido aprovechadas o se encuentran en proceso de serlo. Esto significa que a futuro el costo relacionado con la nueva generación de proyectos será mayor a las generaciones anteriores. Análisis de los costos estimados para las nuevas generaciones de proyectos indican que éstos serán de 1.75 a 3 veces superiores a los actuales (Biswas, 1999:366). Uno de los principales obstáculos será contar con la suficiente capacidad financiera para desarrollar la infraestructura hidráulica necesaria. El gasto en el sector hidráulico excede por mucho a la recaudación, los continuos recortes presupuestales han generado que el Gobierno no cuente con la suficiente capacidad financiera para atender plenamente el sector hidráulico y los organismos financieros internacionales han reducido el porcentaje de fondos que dedicaban a proyectos de infraestructura hidráulica. Durante el siglo XXI el abastecimiento de agua y el manejo de las aguas residuales serán uno de los aspectos más críticos, el cual podrá tener serias implicaciones en el desarrollo de México. Si bien el problema de la gestión del agua aún no se ha vuelto crítico, en regiones del norte como Monterrey y Ciudad Juárez, ya se enfrentan serios problemas en términos de cómo dotar de agua en la suficiente cantidad y calidad a los usuarios que así lo requieran y el respectivo tratamiento de las aguas residuales para una disposición ambientalmente segura. Debemos partir del hecho de que nos desenvolvemos en una realidad compleja y que en el manejo integral del agua intervienen un sin número de factores políticos, económicos, sociales, culturales, históricos y ambientales; los cuales en un proceso dinámico en tiempo y espacio se determinan unos a otros. Lo anterior establece la necesidad de integrar las variables antes mencionadas al proceso de análisis y planeación que permita una aproximación más real a la problemática del ser humano entrono al agua. No reconocer lo anterior no sólo nos aleja de la realidad, nos impide considerar aquellas variables que resultan determinantes en el proceso de análisis e impide el establecimiento de una base sólida a través de la cual proponer alternativas reales en tiempo y en espacio. Durante años el estudio del sector hidráulico ha sido sectorizado. Existe una amplia bibliografía sobre aspectos de ingeniería hidráulica, procesos de tratamiento para aguas residuales, técnicas de riego, economía y finanzas del agua, generación de energía eléctrica, hidráulica urbana, hidrometeorología, desarrollo tecnológico, salud, entre otros. Sin embargo, existe una completa ausencia de estudios que traten y analicen, no al agua como un elemento aislado, si no como parte esencial del proceso de desarrollo de cualquier sociedad, la forma en como este recurso se relaciona con el resto de las variables que determinan el desarrollo, como estas variables determinan las formas de manejo del agua y como este recurso, a la vez, determina tales variables.


VV

Por lo tanto el presente estudio tiene como objetivo analizar, a través de un enfoque integral, la forma en como el recurso hídrico ha incidido en el desarrollo de México, así como establecer el escenario a futuro del país en torno a este recurso. En el análisis, se han considerado las variables naturales, el actual estado socioeconómico del país, las formas de uso y principales problemas en cada sector usuario, la forma en como se generada y aplicada la legislación en materia de agua. Así mismo se han incluido algunas reflexiones y recomendaciones. Para lograr lo anterior se ha realizado una extensa revisión bibliográfica la que ha tocado desde los aspectos puramente técnicos hasta las relaciones sociales y de poder que se gestan alrededor del manejo del agua. Un aspecto que cabe resaltar, contrario al sentir general, es que existe amplia información, estudios y evaluaciones sobre el manejo del agua en los diferentes sectores de usuarios, así como en el gobierno, la academia y las organizaciones no gubernamentales. En el caso del presente estudio, la tarea que ha tocado realizar es recolectar e integrar en un documento, de forma ordenada y lógica, toda esta información dispersa. Con esto se ha logrado establecer el estado actual del manejo del agua en México y su perspectiva para los próximos años. De esta forma el trabajo, resultado del análisis y la contrastación de la información, se presenta de la siguiente forma: Capítulo I.Capítulo I. Aspectos Generales. Se establece un marco general sobre las características fisiográficas del

territorio mexicano, así como el actual marco socioeconómico de México; Capítulo II.Capítulo II. Recursos Hídricos. Se analizan los factores de precipitación, hidrología, aguas subterráneas; se

establece un balance hidráulico general del recurso y la disponibilidad tanto nacional como por región;

Capítulo III.Capítulo III. Usos del Agua. Se establecen los principales usuarios del agua, los volúmenes de utilización,

fuentes de extracción, así como un breve análisis del desarrollo de la infraestructura hidráulica para cumplir con las demandas de agua;

Capítulo IV.Capítulo IV. Uso en Agricultura. Aspectos generales del sector, distribución regional de la actividad,

volúmenes de extracción, fuentes de extracción, formas de uso del recurso en el sector, principales problemas económicos, sociales, ambientales y de salud, asociados al uso del agua en el sector y análisis general;

Capítulo V.Capítulo V. Uso Doméstico. Aspectos generales del sector, distribución regional de la actividad,


Capítulo VI.Capítulo VI. Uso Industrial. Aspectos generales del sector, distribución regional de la actividad, volúmenes

de extracción, fuentes de extracción, formas de uso del recurso en el sector, principales problemas económicos, sociales, ambientales y de salud, asociados al uso del agua en el sector y análisis general;

Capítulo VIICapítulo VII. Uso en Generación de Energía Eléctrica. Aspectos generales del sector, distribución regional

de la actividad, volúmenes de extracción, fuentes de extracción, formas de uso del recurso en el sector, principales problemas económicos, sociales ambientales y de salud, asociados al uso del agua en el sector y análisis general;

Capítulo VIII.Capítulo VIII. Uso en Acuacultura. Aspectos generales del sector, distribución regional de la actividad,



VIVI

Capítulo IXCapítulo IX. Calidad del Agua. Fuentes generadoras, residuos municipales, volúmenes de generación, influencia sobre la calidad del agua de los cuerpos receptores, problemas asociados a la contaminación del recurso hídrico y análisis general;

Capítulo X.Capítulo X. Marco Normativo. Antecedentes del marco normativo actual, panorama general del marco

vigente, principales instrumentos regulatorios, política hidráulica, principales estrategias y análisis general;

Capítulo XI.Capítulo XI. Discusión. Se establecen los elementos más relevantes para el manejo del agua y sobre ellos

se hacen algunas propuestas, las que se considera, permitirán mejorar las formas de manejo en México.

Capítulo XII.Capítulo XII. Conclusiones. Finalmente un par de consideraciones: • Se reconoce que un estudio de gran visión tiene la desventaja de sobrevalorar o subvaluar algunas

situaciones ya que generalmente se encuentra basado en medias o comportamientos promedio, sin embargo más allá del número se debe ver la tendencia que los hechos y las cifras nos están indicando,

• La bibliografía oficial ha ocupado un importante lugar en el análisis, sin embargo se ha hecho énfasis en

considerar bibliografía alterna – Centros de Investigación, ONG’s, Escuelas y Universidades, Colegios de profesionales, Instituciones Internacionales –, con el objetivo de conjuntar diferentes visiones sobre una misma problemática y desarrollar una visión lo más objetiva posible.

Con este esfuerzo se pretende llenar un espacio que durante décadas ha estado presente en el análisis y estudio del desarrollo en México y esperamos que esto motive a los diferentes sectores de la sociedad a interesarse en el tema del agua y sus implicaciones en el desarrollo, así como formar conciencia de que solo un manejo racional de los recursos basado en un sistema equitativo, democrático, participativo y en donde cada uno de los actores asuma la responsabilidad que le corresponde con entereza y voluntad, permitirá establecer la base de un mejor futuro.


11

I. Aspectos GeneralesI. Aspectos Generales

Contexto FísicoContexto Físico Los Estados Unidos Mexicanos, nombre oficial de México, se encuentra en la porción norte del continente americano entre las coordenadas: 32º 43’ 06” N (Monumento 206 de la frontera internacional México – E. U. ), 14º 32’ 27” S (desembocadura del Río Suchiate), 118º 27’ 24” W (Isla Guadalupe) y 86º 42’ 36” E (Isla Mujeres). Colinda con los Estados Unidos de América al norte y con Guatemala y Belice al sureste. Al oeste se encuentra limitado por el Océano Pacífico y en su borde oriental por el Golfo de México y el Mar Caribe. La superficie del territorio es de 1’953,162 km2. El país cuenta con 11,122.5 km de costa, distribuidos en los litorales del Océano Pacífico, Golfo de California, Golfo de México y Mar Caribe. De acuerdo con lo establecido en la Ley Federal del Mar (Diario Oficial, 8 de enero de 1986), el mar territorial es una franja con una amplitud de 12 millas náuticas. De acuerdo con las mediciones hechas, la zona económica exclusiva abarca una superficie de 3’149,920 km2. El Trópico de Cáncer atraviesa al país en su parte central lo que origina la confluencia de dos regiones biogeográficas: la neartica y la neotropical por lo que en casi la mitad del territorio predominan los climas secos, en tanto que los climas cálidos y templados ocupan respectivamente el 28 y el 23 por ciento de la superficie nacional (Figura I.1) (INEGI, 1998a:27).

Figura I.1 Situación Geográfica, Regiones Biogeográficas y Clima

Datos: Escolero O. F. (1993). Panorámica del Agua Subterránea en México en El Agua Recurso Vital. Universidad Tecnológica de la Mixteca. Oaxaca, Mexico. p. 46.

INEGI (1998). Estadísticas del Medio Ambiente - México, 1997. Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. México. p. 22, 45-47.

Arido (49%)

Semiárido (28%)

Tropical (23%)

N

Región Noetropical

Región Neártica

Tropico de Cáncer

J. E. Castelán, 1999

Estados Unidos

Guatemala

Belice

Límites32º 43’ 06’’ N,118ª 27’ 24” W,86º 42’ 36” E,14º 32’ 27” S.

Superficie: 1 953 162 km2

28º 00’ 00’’ N,

México tiene una diversidad de formas de relieve que lo convierte en uno de los países del mundo con mayores características y variedades topográficas, el 64 por ciento del territorio está compuesto por serranías y sólo el 36 por ciento presenta pendientes menores al 10 por ciento; las elevaciones varían desde el nivel del mar hasta superiores a los 5,000 m. Por su topografía y latitud cuenta con una enorme variedad de zonas de acuerdo a su vegetación. En las zonas altas la vegetación es muy escasa, pero en zonas como la selva


22

Lacandona en el estado de Chiapas, la flora y la fauna, son muy ricas. Entre estos dos extremos, existe una gran variedad de comunidades de arbustos y matorrales que forman extensas y variadas zonas de maleza, pastizales, bosque de coníferas y encinos en casi todos los sistemas montañosos, palmares y selva con gran diversidad de follajes, manglares altamente desarrollados en la parte sur de ambas costas, y comunidades de plantas pioneras en las zonas costeras de dunas, entre otros. México es uno de los pocos países que cuenta con una megadiversidad (Figura I.2) (OCDE, 1998:37).

9.6 Planicie semiáridade Tamaulipas y Texas

10.2 Desiertos de Sonora y Mohave10.3 Desierto de Baja California10.4 Desierto Chihuahuense11.1 California Mediterránea12.1 Piedemonte de la Sierra Madre Occidental12.2 Altiplanicie mexicana13.4 Sistema Neo-volcánico transversal13.5 Sierra Madre del Sur14.1 Planicies costeras y lomerios secos del

Golfo de México

Figura I.2 Regiones Ecológicas

Fuente: INEGI (1998). Estadísticas del Medio Ambiente - México, 1997. Comisión para la Cooperación Ambiental. Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. México. p. 29.

Océano Pacífico

Golfo deMéxico

N


10.3

10.2

14.314.6

11.1

10.413.2

12.1

12.2

13.4

9.6

14.1

14.2

15.2

13.5

14.4

15.5

14.5

15.6

14.1

14.3 Planicies costeras y lomeriosy cañones del Occidente

14.4 Depresiones Intermontanas14.5 Planicies costeras y lomerios

del Pacífico Sur14.6 Sierra y planicies del Cabo15.1 Planicies costeras y lomerios

humedos del Golfo de México15.2 Planicie y lomerios del la

Península de Yucatán15.6 Planicies costeras y lomerios

del Soconusco

Los pastizales, que ocupan 39 por ciento del territorio, representan el uso más importante de la tierra, seguido por 30 por ciento de bosques y otras zonas arboladas. La tierra cultivable y de cosecha permanente representan 13 por ciento, y 18 por ciento las tierras dedicadas a otros usos. Los cambios en el uso del suelo han afectado de manera considerable los ecosistemas y los recursos naturales de México. En el periodo de 1970 – 1990 el área destinada a la agricultura arable aumentó 40 por ciento, y la del pastoreo 15 por ciento, mientras que la superficie de bosque disminuyó en al menos 15 por ciento. México aún alberga 1.3 por ciento de los recursos forestales mundiales, pero la deforestación, si bien ha disminuido el ritmo en años recientes, continúa a una tasa entre las más altas de América. Las evaluaciones difieren mucho, pero de 1 a 2 por ciento – unas 500,000 hectáreas- de bosques, la mayoría tropical, desaparecen cada año. Además, a causa de la perturbación y fragmentación, la superficie clasificada como bosque degradado creció de 17.8 millones a 22.2 millones de hectáreas entre 1985 y 1994 (OCDE, 1998:37, 100). Contexto SocioeconómicoContexto Socioeconómico La situación demográfica actual es resultado del rápido crecimiento que tuvo la población hasta los años setenta. México tiene una población aproximada a los 100 millones de habitantes la que se considera relativamente joven aun cuando la edad media ha aumentado de 15.7 a 20.0 años entre 1970 y 1992. Para 1996 existían 20.5 millones de hogares con un promedio de 4.5 personas por hogar (INEGI, 1996a:39; INEGI, 1996b:s/n; INEGI, 1998a:10; OCDE, 1998:39). Después de un acelerado crecimiento la mayor parte del siglo la tasa de crecimiento poblacional ha disminuido de 3.2 por ciento en 1950 a 1.8 por ciento en 1995. Sin embargo, el descenso de la fecundidad presenta diferencias en los ámbitos rural y urbano, mientras en el


33

Distrito Federal el promedio de nacimientos fue de 2.2 hijos por mujer; en estados como Oaxaca y Chiapas fue superior 4 hijos por mujer (INEGI, 1998a:91-92). La esperanza de vida aumentó de 50 años en 1955 a 75 años en 1998, resultado del descenso en las tasas de morbilidad y mortandad. Para el caso de la mortandad, ésta bajo de 9.5 a 4.5 defunciones por millar en el periodo 1970 – 1995. Entre los factores que han incidido en el descenso pronunciado de la mortalidad destacan la expansión de los servicios educativos y la infraestructura sanitaria (INEGI, 1998a:92; OPS, 1994:50; SEGOB, 1998:124). Históricamente la distribución espacial de la población se ha dado en forma irregular, caracterizado por la concentración urbana y la dispersión de las localidades rurales (Figura I.3).

17%

4%

11%

15%27%

26%

1315612,592197,216

Zona Metropolitana Ciudad de México (17%)más de 1 000 000 habitantes (4%)500 000 - 1 000 000 habitantes (11%)100 000 - 500 000 habitantes (15%)2 500 - 100 000 habitantes (27%)áreas rurales con menos de 2 500 habitantes (26%)

Distribución de la Población por Tamaño de LocalidadDistribución de la Población por Tamaño de Localidad

Fuente: Comisión Nacional de Agua (1998). Los Consejos de Cuenca en México. Unidad de programas Rurales y Participación Social, Coordinación de Consejos de Cuenca. México, D. F. p. 19.

INEGI (1999). Estadísticas Históricas de México. Tomo II. Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. México. p. 941-943.


Figura I.3 Distribución Espacial de Zonas Urbanas y Rurales, 1995

50,000 - 99,999 habitantes

> 1’000,000 habitantes

500,000 - 999,999 habitantes

100,000 - 499,999 habitantes

N

26%

Junto al crecimiento propio de cada estado existe un complejo proceso de migración inter e intra regional. Estos movimientos migratorios responden a procesos de incremento en el dominio socioeconómico, cultural y político de ciertos núcleos urbanos o regiones sobre su periferia, los que se determinan por las políticas de desarrollo federales y estatales, lo que conlleva la asignación de recursos y apoyos financieros. En los últimos decenios la migración interestatal ha involucrado intensos flujos de personas en el país: en 1960, 5.2 millones de personas vivían en una entidad diferente a la de su nacimiento, para 1995, casi 18 millones de personas (19 por ciento de la población) reportó haber nacido en una entidad diferente a la de su residencia (INEGI, 1998a:98). Actualmente por su desarrollo económico y la falta de programas de desarrollo e incentivos financieros en otras regiones, la región centro y los estados del norte, especialmente los municipios fronterizos, funcionan como fuertes polos de atracción. La población ha pasado de ser rural (70 por ciento en 1900) a predominantemente urbana (75 por ciento en 1995) (INEGI, 1999a: 30-31). Existen estados en los cuales la densidad de población es menor a 30 hab/km2 y con población urbana superior al 70 por ciento, indicativo de estados con poca población con relación a su territorio, pero altamente concentrada en ciudades. De las 32 entidades federativas, 25 concentran en sus ciudades porcentajes superiores al 60 por ciento de su población. Lo anterior indica una clara tendencia a la concentración en zonas urbanas, lo que plantea grandes retos para proporcionar una adecuada infraestructura urbana y de atención a la salud (Figura I.4).


44

En materia de educación existen graves rezagos. Para 1992 el promedio de escolaridad en la población era de 5to año de primaria (Conapo, 1992:3). Para 1996 el nivel de instrucción de la población en edad de asistir a la escuela se distribuía de la siguiente forma: 63 por ciento no contaba con instrucción o primaria terminada, 20 por ciento contaba con primaria, 12 por ciento secundaria, 4 por ciento nivel medio superior y sólo el 1 por ciento nivel superior (BANAMEX-ACCIVAL, 1999:179-180). Aproximadamente 40 por ciento de los niños que ingresan al nivel básico desertan por razones sociales o económicas (Urquídi, 1995: 181). La educación se ha concentrado en algunas ciudades y en ciertos grupos sociales; se postula que la educación es el mejor instrumento para preparar los recursos humanos que demanda el desarrollo del país, aunque el sistema educativo no reproduce valores que enaltezcan el trabajo; se supone que la misión principal de la escuela mexicana es formar ciudadanos solidarios y preparados para la vida democrática, mas la escuela en su quehacer reproduce rasgos autoritarios perceptibles; en fin, la educación siempre ha sido la esperanza de un futuro mejor, pero su presente deja mucho que desear.

Densidad de Población por

Estado, 1995


0 - 9

> 8010 - 19

20 - 39

40 - 79

hab./km2

Datos: INEGI (1999). Estadísticas Históricas de México. Tomo I. Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. México. p. 55.

INEGI (1990). Perfil Estadístico de la Población Mexicana: Una Aproximación a la Inequidades Socioeconómicas, Regionales y de Genero. Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. México. p. 25.

Porcentaje de Población Urbana

por Estado, 1990

N

41 - 50

51 - 60

61 - 70

81 - 90

71 - 80

91 - 100

N

Figura I.4 Densidad y Porcentaje de Población Urbana por Estado

En 1997 el Producto Interno Bruto (PIB) fue de 2’922,035 millones de pesos a precios corrientes (1’273,383 millones de pesos a precios de 1993), con un PIB per capita de 30,995 pesos (13,507 pesos a precios de 1993). En el decenio 1980 – 1990 la variación real anual del PIB fue de –0.3 por ciento y para el periodo 1991 – 1998 fue de 1 por ciento, tasa inferior a la tasa de crecimiento de la población. Con relación al PIB per capita, éste se incrementó en 0.3 por ciento promedio en los últimos años, en contraste, los precios aumentaron en 37.4 por ciento cada 12 meses en los últimos 25 años (Gutiérrez, 1999:24; INEGI, 1999a:334; Solís, 1999:37). Respecto a su origen, cerca del 70 por ciento del PIB proviene del sector servicios, la industria contribuye con 24 por ciento y la agricultura, silvicultura y la pesca, en conjunto, con 5.7 por ciento (Figura I.5). Por actividad económica cuatro de ellas aportan el 77 por ciento: manufacturas el 21 por ciento, comercios, restaurantes y hoteles 20 por ciento, servicios a la comunidad 18 por ciento y servicios financieros el 18 por ciento; en donde la primera pertenece al sector secundario y los tres restantes al sector terciario. En términos de valor 84 por ciento de las exportaciones mexicanas van a Estados Unidos y 5 por ciento a otros países de América Latina (INEGI, 1999a:333-334; OCDE, 1998:41,43; SEMARNAP,1997:45).


55

Así el crecimiento de la economía mexicana en los últimos años se basa en una orientación hacia el exterior, siendo las exportaciones las que mantienen una mayor contribución, en contraste con la desaceleración que presenta el mercado interno. Ello se advierte en la sensible perdida de dinamismo del consumo interno; en 1998 su crecimiento fue de 7.3 por ciento, mientras que en 1999 lo hará en 1.6 por ciento. (Gutiérrez, 1999a:24).

6%

24%

70%

gricultura, silvicultura ypesca

Industria

Servicios

0

200,000

400,000

600,000

800,000

1,000,000

1,200,000

1,400,000

1940 1950 1960 1970 1980 /c 1990 1995 1996 1997

Año

PIB

a/

02,0004,0006,0008,00010,00012,00014,00016,000

PIB

per

cap

ita

b/

PIB PIB per capita

Figura I.5 PIB, PIB per capita y Participación de los Sectores de la Economía en el PIB

Datos: INEGI (1999). Estadísticas Históricas de México. Tomo I. Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. México. p. 333 - 334.

OCDE (1998). Análisis del Desempeño Ambiental, México. Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. México, D.F. p. 41.

a/ millones de pesos a precios de 1970; b/ pesos a precios de 1970; c/ nuevos pesos a partir de este año;

Participación de los Diferentes Sectores de la Economía en el PIB

J. E. Castelán, 1999 A partir de 1980 se pasó de una economía caracterizada por la presencia amplia y profunda del Estado en los procesos productivos a una en que la iniciativa privada nacional y extranjera adquirió un papel de actor central del crecimiento y el desarrollo. Los centros de decisión son ya en parte externos y del sector privado nacional. Se desregularon los sectores agropecuarios, financieros y de comunicaciones y transportes y se descansa en inversiones privadas para tratar de asegurar la expansión de estos sectores y de la infraestructura. Sin embargo los problemas en los tres sectores de la economía mexicana persisten con las siguientes características: 1. El sector agropecuario continua sumido en una crisis profunda generada por la descapitalización sufrida

durante 30 años. De los 27 millones de hectáreas cultivables 75 por ciento son tierras de temporal, trabajadas con pocos servicios técnicos, con productividad y rentabilidad bajas y escaso o nulo apoyo financiero. Su aportación al PIB en los últimos años apenas ha sido de 6 por ciento promedio (OCDE, 1998: 41; Urquídi, 1996:141).

2. En el sector industrial algunas ramas se han desarrollado ampliamente (automotriz, vidrio, electrónica,

maquinaria, informática, etc.) lo que les permite ser competitivas internacionalmente. Por otro lado, la gran mayoría de los establecimientos industriales medianos, pequeños y de dimensión micro, además de su rezago tecnológico y de capacidad de gestión, se debaten en una grave crisis por la caída del mercado interno, la falta de crédito en condiciones favorables y otras limitaciones financieras y de comercialización. El 96 por ciento del comercio exterior es controlado por aproximadamente 2,000 empresas (Becerril, 1999:12; González, 1999:12; Urquídi, 1996:141).

3. En el sector de servicios conviven grandes empresas modernas, por ejemplo el turismo y grandes

empresas de comercio al menudeo, con millares de establecimientos pequeños y microempresas sin


66

base financiera ni capacidad de crecimiento. El sector financiero y de seguros se encuentra ante graves riesgos y rezagos, y busca mantenerse a través de la apertura a la participación del capital extranjero y bajo costosas reestructuraciones (Urquídi, 1996:143).

Aproximadamente todos los impuestos (cerca del 99 por ciento) son recaudados por el gobierno federal, cuyas erogaciones son de cuatro quintas partes del gasto total del gobierno. El resto de los ingresos los distribuye a los estados y municipios a través de una formula basada principalmente en la población del estado y su capacidad para generar ingresos directamente (OCDE, 1998:43).

Indice de

Pobreza, 1995


Océano Pacífico

Golfo deMéxico

Fuente: BANAMEX-ACCIVAL (1999). Examen de la Situación Económica de México. Volumen LXXV, Número 879. División de Estudios Económicos y Sociales. México. p. 91.

INEGI (1999). Sistema de Cuentas Nacionales de México. Producto Interno Bruto por Entidad Federativa 1993 - 1996. Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. México, D.F. p. 111

PIB por

Estado, 1998

N 1 000 - 5 000

5 001 - 10 000

10 001 - 20 000

50 001 - 100 000

Millones de pesos, 1998

20 001 - 30 000

30 001 - 50 000

Bajo

Medio

Alto

Muy Alto

Nivel

Figura I.6 Indice de Marginación y PIB por Estado

Océano Pacífico

Golfo deMéxico

La desigualdad del ingreso es de las más altas en Latino América. El 63.2 por ciento de la población percibe ingresos inferiores a los 2 salarios mínimos, en contraste el 30 por ciento de la población concentra el 64.1 por ciento del ingreso total del país. El ingreso medio por habitante es 7.6 por ciento inferior al de la década pasada y apenas 4.6 por ciento superior al periodo de los años setenta; la capacidad de compra se ha deteriorado en un 62 por ciento. Como resultado se tiene que el 38 por ciento de la población se encuentra en condiciones de pobreza extrema y 15 por ciento en condiciones de pobreza relativa (BANAMEX-ACCIVAL, 1999a:180, BANAMEX-ACCIVAL, 1999b:91, Fabre, 1999: 3A, Gutiérrez, 1999:24; INEGI, 1998b:92). (Figura I.6). Las consecuencias sociales de los efectos no previstos de la estrategia económica seguida han sido inimaginables: empeoramiento de la desigualdad de ingresos y de los niveles de pobreza y pobreza extrema, aumento de la economía informal y amenazas a la paz social. A pesar de algunos aspectos positivos, la estrategia de crecimiento económico, que no puede llamarse propiamente una estrategia de desarrollo, no ha generado aún las condiciones que permitan reducir en proporción significativa la desigualdad social. En consecuencia si se acepta el concepto de desarrollo sustentable1 y equitativo como objetivo a largo plazo para la sociedad, resulta evidente que la estrategia económica se encuentra muy lejos de haber emprendido una política integrada y ampliamente concebida de desarrollo sustentable.

1 Desde que el concepto de desarrollo sustentable se dio a conocer a través del “Informe Brundtland” , numerosas definiciones se han dado al respecto. Para fines de este trabajo, cada vez que se haga mención sobre algún aspecto relacionado con sustentabilidad nos estaremos refiriendo a los principios básicos del desarrollo sustentable y que en última instancia se encuentran en todas las definiciones: equidad, combate a la pobreza, crecimiento económico y protección al ambiente.


77

II. Recursos HídricosII. Recursos Hídricos

Como se mencionó en el capítulo anterior, la localización geográfica y sus características fisiográficas dan como resultado un complejo y variado mosaico hidrológico en la República Mexicana. Se tienen delimitadas 314 cuencas hidrológicas, agrupadas en 37 regiones hidrológicas y a su vez en 13 regiones administrativas que responden a criterios estrictamente hidrológicas (CNA/SEMARNAP, 1996: 51) (Figura II.1).

Figura II.1 Regiones Hidrológicas y Administrativas

Source: INEGI (1998). Estadísticas del Medio Ambiente - México, 1997. Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. México. p. 40.

N

I

II

III

IV

V

VI

VII

VIII

IX

XXI

XIIXIII

VI. Frontera NorteVII. Nazas - AguanavalVIII. Lerma - SantiagoIX. Golfo NorteX. Golfo Centro


I. Península Baja CaliforniaII. NoroesteIII. Pacífico NorteIV. Pacífico CentroV. Pacífico Sur

XI. Golfo SurXII. Península de YucatánXIII. Valle de México

Regiones Hidrológicas

Regiones Administrativas

PrecipitaciónPrecipitación La precipitación media anual es de 780 mm, equivalente a 1,522 km3. Su distribución espacial en el territorio no es homogénea; es escasa en el norte del país con láminas inclusive menores a los 50 mm y abundante en el sureste, fundamentalmente en las vertientes del Golfo de México y del Pacífico al sur del Trópico de Cáncer, con laminas inclusive superiores a los 3,000 mm. El promedio anual de precipitación en 42 por ciento del territorio es menor a 500 mm. De igual forma, existe una desigual distribución en el tiempo, concentrándose la precipitación en los meses de junio a septiembre, con excepción de un área en el noroeste del país donde ocurren dos ciclos lluviosos en el año: verano e invierno (Acosta, 1993:22; SEMARNAP/CNA, 1996:13). Además de las variaciones mensuales, existen variaciones anuales con periodos extraordinarios de sequía; la frecuencia promedio con que se presentan es de una cada diez años con duraciones de uno a tres años. De


88

igual forma se presentan fenómenos meteorológicos extremos como los ciclones tropicales, las granizadas y nevadas extraordinarias (SEMARNAP/CNA, 1999:15) (Figura II.2).

• Promedio de precipitación 780 mm (1522 km3)• Evapotranspiración: 72 por ciento

Datos: Acosta A. G. (1993). Situación General del Recurso Hídrico en México en El Agua, Recurso Vital. Universidad Tecnológica de la Mixteca. México, Oaxaca. p. 461.

www. cna.gob.mx

Figura II.2 Distribución Espacial de la Precipitación (1941 - 1997)

mm

100

750

1000

2000

3000

250

500

N


0

50

100

150

E F M A M J J A S O N D

Meses

Pre

cip

itac

ión

(mm

)

Promedio Mensual de Precipitación

EscurrimientoEscurrimiento Del agua precipitada el 72 por ciento regresa a la atmósfera por evapotranspiración, el resto genera un escurrimiento virgen promedio anual de 410 km3. La distribución espacial del escurrimiento sigue un patrón semejante al de la precipitación, éste varía desde cero en el desierto de Altar, Sonora, hasta valores mayores a los 3,000 mm anuales en algunas áreas de las planicies costeras del Río Papaloapan. De esta forma 50 por ciento del volumen se genera en tan sólo el 20 por ciento de la superficie del país localizada en el sureste, mientras que el 4 por ciento del escurrimiento se genera en la parte norte del país en una superficie del orden del 30 por ciento del territorio nacional (Acosta, 1993:24; SEMARNAP/CNA, 1996:15). Con relación a la altura el 4 por ciento del escurrimiento se genera en altitudes mayores a los 2,000 m, en contraste el 50 por ciento del escurrimiento se genera en alturas menores a los 500 m. Por su ubicación geográfica nuestro país está sujeto a fenómenos hidrometeorológicos extremos, especialmente ciclones y precipitaciones intensas. Los altos volúmenes de escurrimiento en época de lluvias y el drenaje insuficiente, principalmente en la vertiente del Golfo de México, provocan severas inundaciones. Otras causas son: el rompimiento o rebase de bordos de defensa o presas de almacenamiento, la operación deficiente de la infraestructura hidráulica, el mal drenaje de cuencas urbanas y agrícolas. Como resultado de esto se tiene: pérdida de vidas humanas, fuertes impactos en la infraestructura de agua potable, vías terrestres, hidroagrícola, etc. Se estima que anualmente los costos económicos asociados a daños directos asciende a 202 millones de pesos (a precios de 1992) (CNA, 1994:s/n). Un aspecto de particular preocupación es la tendencia al incremento de los daños potenciales por inundaciones, derivados de dos factores principalmente: 1) La creciente ocupación de zonas de riesgo por poblaciones de escasos recursos, y 2) La continua deforestación que permite escurrimientos cada vez mayores modificando los ciclos hidrológicos locales.


99

La tabla II.1 muestra el escurrimiento promedio anual por región administrativa, así como su equivalente en lámina de escurrimiento como una medida indirecta de la disponibilidad anual de agua superficial por región.

Tabla II.1 Escurrimiento Promedio Anual por Región y Lámina de EscurrimientoTabla II.1 Escurrimiento Promedio Anual por Región y Lámina de Escurrimiento

RegiónRegión Escurrimiento (kmEscurrimiento (km33)) Lámina (mm)Lámina (mm) I. Península de Baja California 2.600 17 II. Noroeste 5.210 26 III. Pacífico Norte 21.000 134 IV. Pacífico Centro 39.540 226 V. Pacífico Sur 36.812 378 VI. Frontera Norte 6.738 20 VII. Nazas – Aguanaval 2.067 8 VIII. Lerma – Santiago 14.019 104 IX. Golfo Norte 22.860 177 X. Golfo Centro 98.063 934 XI. Golfo Sur 153.098 1,671 XII. Península de Yucatán 3.250 23 XIII. Valle de México 2.637+2.200* 154**

* Importados de las Cuencas Lerma y Cutzamala **No incluye el gasto importado Fuente: CNA (1997). Diagnóstico de las Regiones I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII Y IX, X, XI, XII, XIII. Comisión Nacional del Agua – Subdirección de

Programación. México Paz, G. (1999). El Panorama del Agua en México en El Desarrollo de las Presas en México. Asociación Mexicana de Hidráulica -

Instituto Mexicano de Tecnolofgía del Agua. México. p 11 Es necesario señalar que debido a la variabilidad espacial y temporal de los escurrimientos no es posible aprovechar totalmente el escurrimiento superficial virgen. Existen zonas del norte en las que prácticamente no existen escurrimientos superficiales, de igual forma puede suceder que en sólo un evento de lluvia se precipita toda el agua de la temporada y en otros casos la precipitación se da en zonas donde no existe la infraestructura hidráulica para almacenarla y ésta escurre sin ser aprovechada (Figura II.3).

Figura II.3 Disponibilidad Relativa de Agua Superficial

Fuente: SEMARNAP/CNA (1996). Programa Hidráulico 1995 - 2000. Poder Ejecutivo Federal, Estados Unidos Mexicanos. México. p. 15.

Escasa

Baja

Media

AltaN

Promedio de escurrimedio

anual: 410 km3



1010

Aguas SubterráneasAguas Subterráneas Se tienen identificados 459 acuíferos en 340 regiones geohidrológicas, en los que se estima un volumen almacenado de 170,000 a 250,000 millones m3, sin embargo no toda esta agua puede ser usada debido a la profundidad a la que se encuentra y sus características de calidad, lo que las hace económicamente inutilizables, de esta forma el volumen económicamente disponible se reduce a aproximadamente 27,800 millones m3. La mayoría de los acuíferos estudiados se encuentran en el norte del país por ser ésta la principal fuente de abastecimiento. El volumen de recarga natural esa de 48 km3, más 15 km3 inducidos por riego, por lo que el volumen total de recarga es de 63 km3. Así como el escurrimiento, la distribución de la infiltración sigue un patrón similar al de la precipitación, de esta forma el 79 por ciento de la infiltración se dan en la parte sureste del país (Escolero, 1993:37; Luna, 1993:12; SEMARNAP/CNA, 1996:17-18) (Figura II. 4 y Tabla II.2).

Figura II.4 Disponibilidad Relativa de Agua Subterránea

Escasa

Baja

Media

Alta

N

Fuente: SEMARNAP/CNA (1996). Programa Hidráulico 1995 - 2000. Poder Ejecutivo Federal, Estados Unidos Mexicanos. México. p. 17.


Tabla II.2 Recarga Promedio Anual por Región AdministrativaTabla II.2 Recarga Promedio Anual por Región Administrativa RegiónRegión Recarga (kmRecarga (km33)) Lámina (mm)Lámina (mm)

I. Península de Baja California 1.364 9 II. Noroeste 2.759 14 III. Pacífico Norte 1.331 8 IV. Pacífico Centro 8.150 47 V. Pacífico Sur 1.645 17 VI. Frontera Norte 3.501 10 VII. Nazas – Aguanaval 1.666 7 VIII. Lerma – Santiago 5.293 39 IX. Golfo Norte 1.950 15 X. Golfo Centro 2.335 22 XI. Golfo Sur 6.220 68 XII. Península de Yucatán 31.054 224 XIII. Valle de México 0.712 42

Fuente: CNA (1997). Diagnóstico de las Regiones I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII Y IX, X, XI, XII, XIII. Comisión Nacional del Agua – Subdirección de Programación. México

Paz, G. (1999). El Panorama del Agua en México en El Desarrollo de las Presas en México. Asociación Mexicana de Hidráulica - Instituto Mexicano de Tecnolofgía del Agua. México. p 11


1111

Disponibilidad de AguaDisponibilidad de Agua Considerando los datos anteriormente citados podemos establecer el siguiente balance general. Anualmente se precipita un volumen de 1,522 Km3, de los cuales 1,045 regresan a la atmósfera mediante procesos de evapotranspiración, 410 km3 escurren como promedio virgen y 67 km3 se infiltran, de éstos 15 km3 se deben a la recarga inducida por riego. Del volumen que escurre 223.3 km3 descargan al mar y la diferencia 186.7 km3 es el volumen que se extrae para su utilización en las diferentes actividades económicas. En términos generales, existe una mayor disponibilidad de agua con relación a la demanda, sin embargo, este balance no expresa la situación regional de escasez en algunas zonas y de sobreabundancia en otras, esto es debido a que la precipitación no se presenta de manera homogénea, ni en tiempo ni en espacio, lo anterior podemos verlo en las tablas I.1 y I.2. De esta forma el recurso es escaso en el norte y centro del país y abundante en los estados del sureste (Figura II.5).

Fuente: CNA (1997). Diagnostico de las Regiones I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII Y XIII. Comisión Nacional del Agua. México.Paz, G. (1999). El Panorama del AguaEl Panorama del Agua en México en El Desarrollo de las Presas en México. Asociación Mexicana de Hidráulica - Instituto Mexicano de Tecnolofgía del Agua. México. p 11


N

34%

66%

35%

65%

6%

94%

34%

66%

45%

55%

27%

73%

17%

83%

4%

96% 4%

96%

91%9%

2%

98%

21%

79%

Aguas Subterráneas

Aguas Superficiales

Figura II.5 Disponibilidad de Agua Anual por Región Administrativa

0

20

40

60

80

100

120

140

160

I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII XIII

Región

km3

V o l u m e n

Disponibilidad Disponibilidad NaturalNatural8%

92%

Adicionalmente, en los balances regionales se deben considerar los volúmenes de extracción para los diferentes usos y la distribución espacial de las actividades económicas y centros urbanos, esta situación es determinante para el proceso de desarrollo de una región ya que el uso de volúmenes mayores a la capacidad de reposición natural puede generar sobreexplotación de las fuentes de abastecimiento, poniendo en entredicho la capacidad de crecimiento a mediano o largo plazo sobre todo en aquellas regiones donde la principal fuente de abastecimiento son las aguas subterráneas, como en el caso de los estados del norte de México.


1212

III. Usos del AguaIII. Usos del Agua

Los usos del agua se clasifican en dos grupos: consuntivos y no consuntivos. Los usos consuntivos son aquellos en los que por las características del proceso existen pérdidas volumétricas de agua, en otras palabras, la cantidad de agua que sale es menor a la que entra. Por el contrario, los usos no consuntivos son aquellos en los que no existen pérdidas, la cantidad de agua que entra es la misma o aproximadamente la misma que sale del proceso (Tabla III.1).

Tabla III.1 Clasificación de Usos del AguaTabla III.1 Clasificación de Usos del Agua

ConsuntivosConsuntivos No consuntivosNo consuntivos • Agricultura, • Doméstico, • Industrial, • Pecuario, • Energía eléctrica (Termoeléctricas),

• Energía Eléctrica (Hidroeléctricas), • Acuacultura, • Actividades Recreativas. • Navegación, • Transporte.

Fuente: SEMARNAP/CNA (1996). Programa Hidráulico 1995 – 2000. Poder Ejecutivo Federal, Estados Unidos Mexicanos. México. Se estima que en 1995 la extracción total para los principales usos fue de 186.7 km3, equivalente al 40 por ciento del agua que se renueva cada año. Del volumen extraído anualmente el 40 por ciento corresponde a usos consuntivos y el restante 60 por ciento a usos no consuntivos (Figura III.1).

6 9 %

2 7 %

4 %

Evapotranspiración

Escurrimiento superficial

Recarga de aguas subterráneas a/

3.8%

13.0%

78.9%4.3%

Industrial Doméstico

Agricultura Otros

4 6 %

5 4 %

Con uso Sin uso

• Agua Destinada a Usos Consuntivos

• Disponibilidad anual de agua

Precipitación:1 522 km3

a/ El porcentaje de agua subterránea incluye el inducido por riego.

• Usos Consuntivos y No Consuntivos

• Porcentaje de agua usado actualmente

3 9 %

6 1 %

Consuntivo No Consuntivo

a/ incluye uso doméstico, industrial y agricola.

b/ incluye generación de energía eléctrica (hidroeléctricidad).

Escurrimiento superficial + recarga:

477 km3

Volumen Total:186.7 km3

Volumen Total:73.5 km3


Figura III.1 Disponibilidad y Volúmenes de Agua Utilizados

Datos: CNA (1997). Diagnostico de las Regiones I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII Y XIII. Comisión Nacional del Agua. México.Paz, G. (1999). El Panorama del AguaEl Panorama del Agua en México en El Desarrollo de las Presas en México. Asociación Mexicana de Hidráulica - Instituto Mexicano de Tecnolofgía del Agua. México. p 11


1313

En términos absolutos el balance muestra una demanda menor a la disponibilidad. Sin embargo, la desigual distribución del recurso propicia una menor disponibilidad en algunas regiones del país, principalmente en los estados del centro y del norte. De esta forma, en las regiones con menor disponibilidad pero con altas concentraciones de población y actividades económicas consumidoras de agua, la disponibilidad per capita varía de 211 a 1,478 m3/año. Por otro lado, en áreas con alta disponibilidad y menor población la disponibilidad per capita se encuentra entre 14,445 m3/año y 33,285 m3/año (Tabla III.2) (CNA, 1994a:s/n).

Tabla III.2 Disponibilidad Natural del Agua en MéxicoTabla III.2 Disponibilidad Natural del Agua en México

Agua Disponible (kmAgua Disponible (km33)) RegiónRegión Población Población

(miles de hab.)(miles de hab.) SSuperficialuperficial SubterráneoSubterráneo

Disponibilidad Disponibilidad per cápita per cápita (m(m33/año)/año)

I. Península de Baja California 2,768 2.600 1.364 1,432 II. Noroeste 2,331 5.210 2.759 3,419 III. Pacífico Norte 3,835 21.000 1.331 5,823 IV. Pacífico Centro 9,763 39.540 3.387 4,397 V. Pacífico Sur 3,832 36.812 1.645 10,036 VI. Frontera Norte 9,090 6.738 5.269 1,321 VII. Nazas – Aguanaval 3,728 2.067 1.666 1,001 VIII. Lerma – Santiago - Pacífico 18,575 14.019 7.044 1,134 IX. Golfo Norte 4,755 22.860 1.950 5,218 X. Golfo Centro 9,065 98,063 2.335 11,075 XI. Golfo Sur 5,700 153.004 6.220 27,934 XII. Península de Yucatán 3,155 3.250 31.054 10,873 XIII. Valle de México 19,200 4,837 712 289

Fuente: CNA (1999). Panorama de Agua en México en El Desarrollo de las Presas en México. Asociación Mexicana de Hidráulica – Instituto Mexicano de Tecnología del Agua. México. p 11.

Los volúmenes de extracción son indicadores indirectos de la intensidad de las actividades económicas y de la magnitud de los asentamientos humanos, así como de la distribución geográfica de ambos. En la tabla III.3 se muestra el volumen de extracción por región administrativa y su peso en términos porcentuales. De acuerdo con su origen, el 63 por ciento del agua extraída a escala nacional es de origen superficial y el restante 37 por ciento son aguas subterráneas.

Tabla III.3 Extracción por Región AdministrativaTabla III.3 Extracción por Región Administrativa

Origen (kmOrigen (km33)) RegiónRegión Extracción Extracción (km(km33)) %% SubterráneoSubterráneo SuperficialSuperficial

I. Península de Baja California 3.601 5 1.729 1.872 II. Noroeste 7.137 10 2.818 4.319 III. Pacífico Norte 10.611 15 0.983 9.628 IV. Pacífico Centro 11.541 16 3.516 8.024 V. Pacífico Sur 1.694 2 0.305 1.389 VI. Frontera Norte 7.292 10 4.342 2.950 VII. Nazas – Aguanaval 3.261 5 1.900 1.361 VIII. Lerma – Santiago 9.474 13 4.667 4.807 IX. Golfo Norte 5.181 7 1.272 3.909 X. Golfo Centro 3.202 5 0.840 2.362 XI. Golfo Sur 1.367 2 0.675 0.692 XII. Península de Yucatán 1.004 1 1.004 -------- XIII. Valle de México 4.994 7 2.447 2.547

Datos: CNA (1997). Diagnóstico de las Regiones I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII y XIII. Comisión Nacional del Agua – Subdirección de Programación. México Paz, G. (1999). Panorama de Agua en México en El Desarrollo de las Presas en México. Asociación Mexicana de Hidráulica – Instituto Mexicano de Tecnología del Agua. México. p 11.

Puede observarse que en la zona norte (regiones II, III y VI) y en la zona centro (regiones IV, VIII y XIII), se dan los mayores volúmenes de extracción con el 35 y el 36 por ciento respectivamente, lo cual indica zonas de alta concentración de las actividades productivas y de asentamientos humanos.


1414

A excepción de la región XIII, los balances regionales muestran mayor disponibilidad con relación a la demanda (Figura III.2), sin embargo, cuando se analiza la extracción regional con relación al origen, podemos observar que existe sobreexplotación de las fuentes en algunas regiones (Tabla III.4).

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Regiones

km3 /a

ño

Disponibilidad a/ Extracción b/


Figura III.2 Disponibilidad y Extracción por Región Administrativa

Datos: CNA (1997). Diagnostico de las Regiones I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII y XIII. Comisión Nacional del Agua - Subdirección de Programación. México.

III

III

IV

V

VI

VII

VIII

IX

X XI

XIIXIII

a/ Incluye agua superficialy subterráneas

b/ sólo usos consuntivos

Tabla III.4 Disponibilidad y Extracción de acuerdo al OrigenTabla III.4 Disponibilidad y Extracción de acuerdo al Origen

Disponibilidad (kmDisponibilidad (km33)) Extracción (kmExtracción (km33)) BalanceBalance RegiónRegión SuperficialSuperficial SubterráSubterráneoneo SuperficialSuperficial SubterráneoSubterráneo SuperficialSuperficial SubterráneoSubterráneo I. Península de Baja California 2.600 1.364 1.729 1.872 ++ -- II. Noroeste 5.210 2.759 4.319 2.818 ++ -- III. Pacífico Norte 21.000 1.331 9.628 0.983 ++ ++ IV. Pacífico Centro 39.540 8.150 8.024 3.516 ++ ++ V. Pacífico Sur 36.812 1.645 1.389 0.305 ++ ++ VI. Frontera Norte 6.738 3.501 2.950 4.342 ++ -- VII. Nazas – Aguanaval 2.067 1.666 1.361 1.900 ++ -- VIII. Lerma – Santiago 14.019 5.293 4.807 4.667 ++ ++ IX. Golfo Norte 22.860 1.950 3.909 1.272 ++ ++ X. Golfo Centro 98.063 2.335 2.362 0.840 ++ ++ XI. Golfo Sur 153.004 6.220 0.692 0.675 ++ ++ XII. Península de Yucatán 3.250 31.054 ------- 1.004 ++ ++ XIII. Valle de México 2.195+ 2.200* 1.025 2.547 2.447 -- --

* Importados de la cuenca del Río Lerma. Datos: CNA (1997). Diagnóstico de las Regiones I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII y XIII. Comisión Nacional del Agua – Subdirección de

Programación. México Paz, G. (1999). Panorama de Agua en México en El Desarrollo de las Presas en México. Asociación Mexicana de Hidráulica – Instituto Mexicano de Tecnología del Agua. México. p 11.

La tabla muestra que en las regiones I, II, VI, VII y XIII las aguas subterráneas están explotándose más allá de sus posibilidades de recarga. Así mismo en las regiones I, II y VII comienzan a presentar escaso margen de diferencia entre la disponibilidad y la demanda de agua superficial. Especial mención merece la región XIII, en la cual se encuentran sobreexplotadas ambas fuentes, por lo que resulta necesario subsidiar las demandas de agua mediante la importación de agua de cuencas vecinas (Lerma y Balsas). Las regiones IV y VIII en apariencia no presenta problemas, sin embargo esto se debe a las áreas y zonas geográficas que abarcan. En ambos casos las actividades económicas y asentamientos humanos se encuentra


1515

concentrados en la parte alta de la cuenca (Cuenca del Lerma y Alto Balsas) donde, adicionalmente, predominan condiciones semiáridas, por lo que los problemas de escasez se presentan en esas zonas; en contraste en la parte baja de estas regiones se presentan condiciones fisiográficas que favorecen una mayor ocurrencia de la precipitación, por lo que de manera general pareciera que existe una mayor disponibilidad de agua con relación a las extracciones. En el caso de la cuenca del Lerma la recarga de aguas subterráneas anual es de 3.98 km3 y la extracción es del orden de 4.53 km3, para el caso de las aguas superficiales, el escurrimiento medio anual es de 6.022 km3, con una demanda de 7.030 km3 (CNA, 1999:14,15), lo que resulta en un balance negativo en aguas subterráneas y superficiales, contrario al balance positivo de la región. Con relación a las extracciones por uso se tiene que el mayor consumidor es la agricultura con un promedio del 81por ciento, seguido del uso doméstico 13 por ciento, el uso industrial 4 por ciento y otros usos 2 por ciento (Tabla III.5).

Tabla III.5 Extracción de acuerdo al Uso (kmTabla III.5 Extracción de acuerdo al Uso (km33)) RegiónRegión AgrícolaAgrícola %% DomésticoDoméstico %% IndustrialIndustrial %% Total*Total*

I. Península de Baja California 3.294 91.5 0.282 7.8 0.025 0.7 3.601 II. Noroeste 6.444 90.3 0.665 9.3 0.027 0.4 7.137 III. Pacífico Norte 10.111 95.3 0.435 4.1 0.065 0.6 10.611 IV. Pacífico Centro 10.522 91.2 0.878 7.6 0.141 1.2 11.541 V. Pacífico Sur 1.411 83.3 0.245 14.5 0.038 2.2 1.694 VI. Frontera Norte 5.859 80.4 0.990 13.6 0.443 6.1 7.292 VII. Nazas – Aguanaval 2.879 88.3 0.306 9.4 0.076 2.3 3.261 VIII. Lerma – Santiago 7.416 78.3 1.646 17.4 0.412 4.4 9.474 IX. Golfo Norte 4.534 87.5 0.264 5.1 0.383 7.4 5.181 X. Golfo Centro 1.951 60.9 0.405 12.7 0.846 26.4 3.202 XI. Golfo Sur 0.486 35.5 0.764 55.9 0.118 8.6 1.367 XII. Península de Yucatán 0.547 54.5 0.415 41.3 0.042 4.2 1.004 XIII. Valle de México 2.549 51.0 2.246 45.0 0.200 4.0 4.994

* Los volúmenes corresponden a usos consuntivos. No se considera el agua utilizada en generación de electricidad por termoeléctricas. Datos: CNA (1997). Diagnóstico de las Regiones I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII y XIII. Comisión Nacional del Agua – Subdirección de

Programación. México Se observa que la actividad agrícola se concentra en las regiones II, III, IV y VIII, correspondiendo a los estados del norte y centro del país. La actividad industrial tiene una fuerte presencia en las regiones VI, VIII y X. Las principales asentimientos humanos se encuentran ubicadas en las regiones XIII, VIII, VI y IV, en esta última en la parte alta de la cuenca. Infraestructura HidráulicaInfraestructura Hidráulica Para equilibrar la situación entre escasez, exceso y demanda en las diferentes regiones hidrológicas, ha sido necesario realizar un gran esfuerzo para desarrollar la infraestructura que permita captar, regular, conducir, distribuir, recolectar y tratar el agua para diferentes usos, así como obras para proteger a poblaciones y zonas productivas contra inundaciones. Esta capacidad permite regular las variaciones estacionales y anuales de los recursos hídricos y hacer disponible el recurso en los volúmenes necesarios. En materia agrícola 6.3 millones de hectáreas cuentan con infraestructura para riego; ésta superficie bajo riego se constituye por 80 distritos y más de 30,000 unidades de riego. Los distritos de riego cuentan con 138 presas de almacenamiento, 393 presas derivadoras, 2,970 pozos, 456 plantas de bombeo y 46,230 km de canales, por su parte, las unidades de riego cuenta con: 1,515 almacenamientos, 2,509 derivaciones, 24,755 pozos y 3,292 plantas de bombeo. La cobertura nacional de los servicios de agua potable es del 82.4 por ciento de la población y la de alcantarillado del 72.1 por ciento. Se cuenta con más de 2,500 km de acueductos que tienen una capacidad anual de conducción de 1,600 millones de km3, además existen 356 plantas potabilizadoras y 981 plantas de tratamiento de aguas residuales. La capacidad total instalada de centrales generadoras de electricidad es de 35,255 MW, siendo 9,700 MW de centrales hidroeléctricas (CNA, 1998a:s/n; Paz, G.,1999: 13, 16,18).


1616

De la infraestructura antes mencionada destacan las grandes presas como eje de la actividad hidráulica en México. Son estos elementos los que propiamente permiten equilibrar la disponibilidad y demandas en tiempo y espacio del recurso, al almacenar y regular los volúmenes de agua que posteriormente se usaran en las diferentes actividades productivas y para el consumo doméstico. A la fecha se cuenta con más de 4,000 presas, de las cuales 850 se clasifican como grandes presas, que en conjunto con otras obras hidráulicas permiten almacenar y regular 155 km3 que se suman a los 14 km3 de almacenamiento natural en lagos y lagunas (Figura III.3). De la capacidad actual, el 42 por ciento se destina a la agricultura, 39 por ciento a la generación de energía eléctrica, el 9 por ciento para el suministro de agua potable y el 10 por ciento restante corresponde a la capacidad de azolves; además, se dispone de un 20 por ciento de superalmacenamiento para el control de avenidas (CNA, 1994b: 12; Guerrero, 1999:221).

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20

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1912 31 39 46 50 53 56 59 62 65 68 76 81 84 87 90 93

años

Vo

lum

en (

km3)

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No

. de

Pre

sas

N

Criterios para Clasificación de Grandes Presas:• Almacenamiento > 20 million m3.

• Cortina > 30 m (altura),• Area regada > 2000 ha,

Figura III.3 Distribución Espacial, Número de Grandes Presas y Volumen de Almacenamineto Total Acumulado, 1910 - 1994

Datos: CNA (1994). El Agua y su Aprovechamiento Múltiple. Subdirección General de Infraestrutura Hidroagrícola. México.


Volumen

No. de Presas

Podemos decir que la construcción de grandes presas ha tenido tres momentos históricos: 1910 1910 –– 1945. 1945. A partir de 1910 la construcción de presas cobra auge en México, primero para resolver los problemas de abasto de las principales ciudades; posteriormente para el desarrollo de la agricultura. El desarrollo de infraestructura se orienta a lo largo de la frontera norte, con el fin de fortalecer el desarrollo económico y social de esa región e integrarla a la economía nacional. Al término de este periodo la capacidad de almacenamiento era de 12 km3, se desarrollaron 775 mil hectáreas en 44 Distritos de Riego y más de 42 mil mediante obras de pequeña irrigación (CNA, 1994b: 16). 1946 1946 –– 1976. 1976. El creciente desarrollo indujo la necesidad de contar con una mayor disponibilidad de agua. Se inicia el establecimiento de Comisiones Ejecutivas para impulsar el desarrollo hidráulico de las principales cuencas del país. Para 1976 la obra hidráulica incrementó su capacidad de almacenamiento a 125 km3 y la superficie de riego alcanzó 4 millones 850 mil hectáreas. La construcción de presas con usos múltiples permitió también incrementar la capacidad de generación de energía eléctrica y proteger contra inundaciones a las poblaciones y áreas productivas más afectadas. (CNA, 1994b: 17). 1977 1977 –– . . La crisis financiera, el cambio en la política de desarrollo nacional y la desregulación de las actividades en el sector agrícola, generaron una acelerada descapitalización del sector hidráulico. En consecuencia la inversión federal se retira y el desarrollo de nueva infraestructura se limita. En este periodo la


1717

superficie incorporada al riego sólo creció en 1 millón 350 mil hectáreas. Como estrategia de la política hidráulica, actualmente la inversión se orienta principalmente hacia el mantenimiento y rehabilitación de la infraestructura ya existente. Las inversiones en la construcción de presas a disminuido considerablemente en los últimos 10 años, debido principalmente a la crisis económica por la que atraviesa el país. A partir de 1983 la construcción de presas se ha orientado hacia aquellas de mediana altura y moderada capacidad de almacenamiento, destinadas en su gran mayoría al riego de tierras con extensiones medianas y pequeñas, hasta 1995 se habían terminado 105 presas importantes, con almacenamiento conjunto de 27 mil 700 Mm3 de los cuales se concentran 21 mil 900 Mm3 en solamente 7 de ellas y del total de 105 presas solamente 8 rebasan los 80 m de altura. Actualmente la política hidráulica en México es reducir al mínimo la construcción de grandes presas2, orientando la inversión en programas de operación, conservación y rehabilitación, así como de sobreelevación de presas que permiten mantener las obras ya construidas en las mejores condiciones de operación (Oliva, 1999:36; Ramos, 1999:30; Vega, 1999:39). Las grandes presas en México almacenan el 58 por ciento del volumen en el ámbito nacional, el resto corresponde a medianas y pequeñas presas. La edad del 50 por ciento de las grandes presas varía de 0 a 30 años, por lo que podemos decir que es una infraestructura joven, sin embargo el 67 por ciento del almacenamiento corresponde a presas con una edad superior a 30 años (Figura III.4).

3 3 %

5 6 %1 1 %

0 - 30 años 31 - 50 años

> 50 años

Volumen equivalente

Datos: CNA (1994). El Agua y su Aprovechamiento Múltiple. Subdirección General de Infraestrutura Hidroagrícola. México.

5 8 %

4 2 %

Grandes presas

Medianas y pequeñas presas

Distribución por su volumen

Volumen:155 000 Mm3

Edad de las grandes presas

5 0 %

3 4 % 1 6 %

0 - 30 años 31 - 50 años

> 50 años


1 2 %

8 8 %

Grandes Presas

Medianas y pequeñas presa

Distribución por su tamañoNúmero:

> 1 200 presas

Figura III.4 Situación de las Grandes Presas en México

De acuerdo con la Comisión Nacional del Agua (CNA), se tienen arriba de 500 proyectos en cartera relacionados con presas y la Comisión Federal de Electricidad (CFE) considera que el potencial hidroeléctrico sólo ha sido explotado en un 30 por ciento, quedando 550 sitios con potencial hidroeléctrico por explotar. No se puede concebir el desarrollo del país, sin considerar las grandes presas, detonantes del desarrollo regional y nacional. Dentro de los múltiples servicios de los que actualmente el país es beneficiario podemos citar los siguientes: 2 Presas cuya altura sobre el cauce es mayor de 15 m o que tienen una altura entre 10 y 15 m con una longitud de corona mayor de 500 m o una capacidad mayor de un millón de m3 al nivel del NAME. Definición de la ICOL (International Comisión on Large Dams).


1818

• El 70 por ciento del agua utilizada en riego proviene de aprovechamientos superficiales que es necesario regular en un vaso de almacenamiento, lo que permite beneficiar a 529 mil y 574 mil usuarios en Distritos y Unidades de Riego respectivamente, así como otorgar empleo directo a mas de 6 millones de trabajadores (INEGI, 1998b:s/n; Paz, G.,1999: 16,18).

• El abastecimiento de agua potable de las principales ciudades, se apoya, total o parcialmente, en vasos de almacenamiento. Para este uso se han construido más de 2,500 km de acueductos, que permiten conducir 1,600 millones de km3 al año y beneficiar a más de 14 millones de habitantes.

• Existen presas con capacidad de control en las principales cuencas del país que ofrecen protección contra las inundaciones recurrentes a las zonas productivas, la infraestructura y las poblaciones ribereñas permitiendo incorporar más de 500,000 ha, a las actividades de producción.

• En las presas hidroeléctricas para usos múltiples se genera el 20 por ciento de la energía eléctrica que requiere el país y la mayor parte de la energía requerida principalmente en horas pico.

• Mayor aprovechamiento de los acuíferos al permitir mayores volúmenes de recarga. El abastecimiento de agua al ritmo de la demanda creciente cada vez tendrá costos mayores, tanto para aquellas acciones orientadas a nuevos proyectos, como aquellas que se orienten a la rehabilitación y mantenimiento de la infraestructura ya existente. Si se pretende disminuir la sobreexplotación que se hace de los acuíferos en algunas regiones del país, adicional a otras acciones, se deberá desarrollar la suficiente capacidad de almacenamiento y regulación de aguas superficiales. Sin embargo la construcción y mantenimiento de presas ofrece una problemática cada vez más compleja, debido a una combinación de factores: • En obras de riego, la superficie que se beneficia guarda una proporción cada vez menor a la que se

inunda con el vaso.

• Se producen afectaciones más significativas de los asentamientos y actividades productivas en los terrenos inundados. Los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) realizadas básicamente ignoran cualquier proceso de reubicación para las poblaciones que involuntariamente deberán ser desplazadas debido a la construcción de la presa. Aspectos tales como el lugar en donde deberán ser ubicados, las compensaciones económicas que deberán recibir, quienes llevarán acabo el proceso de reubicación y los costos del mismo nunca son considerados (Tortajada, C. 1999:68).

• Al haber sido ocupados primeramente aquellos lugares que técnica y económicamente eran más favorables, actualmente se tienen problemas cada vez más serios con la geología en vasos y boquillas.

• No hay suficientes suelos aptos para el riego cerca de las presas y se requieren conducciones cada vez más distantes.

• Se pueden producir severos impactos ambientales.

• Existen presas que están por llegar al término de su vida útil, o que ya la sobrepasaron, y que debido a los azolves han perdido total o parcialmente sus capacidades de proyecto. Es oportuno señalar que muchas presas han reducido considerablemente su vida útil y que el proceso de acumulación de azolves se incrementó más de lo esperado, debido a la deforestación de sus cuencas (Vega, M. 1999: 40).

• Algunas presas han cambiado su objetivo original, en algunos casos fueron proyectadas para el manejo de agua de origen pluvial y actualmente se manejan aguas residuales, las cuales atacan a los concretos y a los aceros de refuerzo, reduciendo la seguridad de las estructuras.

• Los materiales se han ido envejeciendo o degradando con el tiempo, por lo que los coeficientes de trabajo se han disminuido, y por lo tanto, también se han disminuido sus coeficientes de seguridad.

Análisis Análisis Se estima que para el año 2030 la población en México será superior a los 130 millones de habitantes, los cuales se encontrarán mayormente concentrados en los estados del norte y centro del país donde la disponibilidad del recurso hídrico es baja. A este ritmo la disponibilidad de agua per capita en esas zonas


1919

será menor a 1,000 m3 por habitante al año siendo su situación comparable con la de los países con severos problemas de escasez. Para el futuro esto significa que de continuar las tendencias demográficas recientes, la presión que se ejercerá sobre los recursos hídricos en las regiones áridas y semiáridas del norte del país serán cada vez más intensas y aumentarán las dificultades para satisfacer las necesidades de nuevos abastecimientos y ocasionará competencias más aguadas entre usos y usuarios del agua, lo que obligará a tomar medidas reglamentarias rigurosas para garantizar el desarrollo de esas regiones La situación anterior obligará a actuar en tres vertientes: 1) Desarrollar la infraestructura hidráulica necesaria para satisfacer las nuevas necesidades, 2) Dar el adecuado mantenimiento a la infraestructura ya existente para continuar satisfaciendo las demandas actuales y hacer un uso óptimo del recurso, y 3) Establecer políticas de manejo eficiente de la infraestructura. El último punto resulta de igual importancia que los anteriores y generalmente se le confiere escasa atención, generalmente se establece como premisa principal que mantener la infraestructura física en optimas condiciones es condición suficiente para un uso eficiente del agua, sin embargo, el no contar con adecuadas prácticas de manejo también puede derivar en dispendio, asignación deficiente del recurso, afectaciones a la infraestructura por mal empleo, subutilización de los equipos, entre otros. Como se mencionó en el capitulo anterior, la variabilidad espacial y temporal de los escurrimientos no permite aprovechar totalmente el escurrimiento superficial virgen. Cuando se habla de volúmenes de aprovechamiento generalmente se hace referencia al volumen bruto que escurre, como si éste pudiera o debiera aprovecharse en su totalidad. La verdadera disponibilidad de agua (de acuerdo al uso) se encuentra limitada por cuatro aspectos principalmente: 1) Relación costo–beneficio, determina que aprovechamientos son susceptibles de ser aprovechados dentro de un esquema financiero que garantice su rentabilidad y los beneficios sociales y económicos que deriven del mismo; 2) La variabilidad espacial y temporal del escurrimiento que determina donde y cuando los escurrimientos pueden ser aprovechados; 3) La calidad del agua que determina en que usos puede ser aprovechada el agua y/o los niveles de tratamiento necesarios para su aprovechamiento; y 4) El medio ambiente como usuario del agua, es necesario determinar los volúmenes y calidades mínimas que deben estar presentes en los cuerpos de agua de manera que se garantice la permanencia de los ecosistemas asociados a éstos. Considerando lo anterior es de esperarse que la verdadera disponibilidad de agua se encuentre en niveles muy por debajo de los manejados de las cifras oficiales y que en regiones como el centro y norte del país se tengan ya severas restricciones en cuanto a la disponibilidad del recurso. En el caso de las grandes presas, como cualquier gran proyecto de infraestructura, se encuentra asociado a beneficios y costos sociales, económicos y ambientales. En el caso de un país como México, en el que la disponibilidad de agua y el desarrollo de actividades productivas están inversamente relacionadas entre sí, no existe ninguna otra alternativa que no sea la construcción de grandes presas siempre que sea necesario. De lo contrario, el desarrollo económico del país y el mejoramiento de la calidad de vida de la población no podrá llevarse a cabo y será imposible obtener los beneficios que resultan de la operación de la infraestructura hidráulica, principalmente las grandes presas: seguridad del agua para riego y abastecimiento de agua potable, protección contra inundaciones y daños recurrentes a las zonas productivas, la infraestructura y las poblaciones ribereñas, generación de energía eléctrica a partir de una energía renovable, mayores recargas a los acuíferos, posibilidad de expandir las actividades económicas de la región a través de actividades de pesca y turismo, entre otros. En el caso de México, el debate no es si las grandes presas deban ser construidas o no, sino cuáles deben ser los procesos de planeación y manejo de las mismas para maximizar sus beneficios, y minimizar sus costos.


2020

IV. Uso en AgriculturaIV. Uso en Agricultura

En el país existen aproximadamente 44.5 millones de hectáreas con vocación agrícola, de las cuales, el 24.9 por ciento cuenta con un alto potencial productivo, el 14 por ciento medio y el restante 61.1 por ciento bajo. De esta forma, son los suelos con bajo potencial los que predominan, concentrándose principalmente en el norte del país (Garcés et al., 1997:4). Alrededor de 21 millones de hectáreas son empleadas en actividades agrícolas donde sólo el 30 por ciento son tierras que cuentan con infraestructura hidroagrícola. Sin embargo, esta superficie contribuye con el 50 por ciento del valor de la producción agrícola, el 70 por ciento de las exportaciones, 80 por ciento del empleo en el sector y consume el 80 por ciento del total de las extracciones de agua (Novelo, 1998:2-1-1; SEMARNAP/CNA, 1996:23). Administrativamente, el 60 por ciento de la superficie para riego se distribuye en 81 Distritos de Riego, los que son manejados en conjunto por el Gobierno y los Asociaciones de Usuarios. El restante 40 por ciento se distribuye en más de 30,000 Unidades de Riego, las que son operadas y administradas exclusivamente por los Asociaciones de Usuarios (Takeda, 1998: 2-7-1). En cuanto a su distribución espacial, aproximadamente el 75 por ciento de la superficie distribuida en Distritos de Riego se concentra en el norte del país. Su tamaño varía de menor de 10,000 ha hasta mayores de 200,000 ha con predomino de las que varían entre 10,000 y 50,000 ha (Figura IV.1).

Figura IV.1 Distribución Espacial y por Tamaño de los Distritos de Riego

Fuente: Restrepo C. G. et al (1997). Mexico, Irrigation Sector Profile. International Irrigation Management Institute. México. p. 6-8

Takeda I. J. (1998). La Alianza para el Campo y la Sustentabilidad de la Agricultura de Riego en I Seminario del Uso Integral del Agua.Memorias - Tomo II. Universidad Autónoma de Chapingo. México. P.


0

600,000

1,200,000

< 10,000 10,001 - 50,000 50,001 - 100,00 100,001 - 200,000 > 200,001 Area (ha)

Are

a T

ota

l (h

a)

24 39 9 3 5

Número de Distritos:

Región Superficie(miles de ha)

N

III

III

IV

V

VI

VII

VIII

IX

X XI

XIIXIII

No. deDistritos

IIIIIIIVVVIVIIVIIIIXXXIXIIXIII

27885

122

1310

2435

244.6504.4802.7174.7

74.7540.7134.4437.6265.5

36.036.446.486.9

% deSuperficie

7.214.923.7

5.22.2

16.04.0

12.97.81.11.11.42.6


2121

De acuerdo con la superficie regada, es decir la que cuentan con infraestructura hidroagrícola, México ocupa el séptimo lugar a nivel mundial. Como se mencionó en el capitulo anterior, 1,650 presas de almacenamiento, 2,902 presas derivadoras, cerca de 30,000 pozos y 3,292 plantas de bombeo, dan servicio a Distritos y Unidades de Riego (Garcés et al., 1997:6; Paz, 1999:13). En la región central del país, donde la precipitación promedio varía de 600 a 900 mm, existe una mezcla de agricultura de riego y de temporal. En el norte, donde el promedio de precipitación es de 200 a 500 mm, la agricultura sólo es posible con riego. Se estima que en sólo 1 por ciento del país se puede practicar la agricultura de temporal sin riesgo por la falta de agua. Con excepción de la región XII (en la cual no existen aprovechamientos superficiales), existe una marcada dependencia de los aprovechamientos superficiales en las actividades agrícolas (Figura IV.2).



N

Agua Subterránea

Agua Superficial

43%

57%

Figura IV.2 Porcentajes de Extracción según Origen y Volumen por Región

Administrativa – Uso Agrícola

35%

65%

7 %

93%

59%

41%

53%

47%

21%

79%

41%

59%

24%

76%

13%

87%

7%

93%

100

%0%

28%

72%

6%

94%

0

2

4

6

8

10

12


Región

km3

VolumenVolumen de de ExtracciónExtracción

Anualmente, en el país, se extraen más de 60 km3 de agua para uso agrícola, de los cuales el 70 por ciento proviene de aprovechamientos superficiales y 30 por ciento de aprovechamientos subterráneos. Los mayores volúmenes de extracción ocurren en las regiones II, III, IV, VI y VIII, que corresponden al centro y norte del país, donde se ubican las superficies más extensas de riego y que por sus características de aridez el riego es necesario. Pese al amplio desarrollo del sector agrícola en México, a últimas fechas se observa una disminución en la participación de este sector en la economía nacional; la falta de apoyo institucional y las crisis económicas han revelado toda una serie de rezagos y problemas en el sector. A partir de la década de los 70 se ha dado una constante descapitalización del campo, derivado de una baja en la rentabilidad en los cultivos de mayor cobertura, falta de apoyos financieros para el desarrollo del sector e inadecuadas políticas de manejo por parte del Estado. Hacía 1970 los subsectores agrícola, pecuario y silvícola, así como el sector pesquero, aportaban el 11.2 por ciento del PIB y más de la tercera parte del empleo total (35.6 por ciento), superando en este último aspecto a cualquier otro sector. Para 1980 sus aportaciones al PIB y al empleo se reducen respectivamente a 8.2 y 29 por ciento, tendencia que continuó. En 1990 fueron de 6.6 y 24 por ciento, en tanto que en 1996 representaron 5 y 22.3 por ciento respectivamente (INEGI, 1998a:258).


2222

En el pasado, el Estado fue el encargado de construir, operar y manejar los Distritos de Riego. Sin embargo, como parte de la política de desregulación del sector agrícola y la falta de recursos financieros para seguir operándolos, actualmente se lleva a cabo un proceso de transferencia del manejo y operación de los Distritos de Riego. Este proceso consiste en hacer responsables del manejo, operación y conservación de los sistemas de riego secundario y drenaje a las asociaciones de usuarios y queda a cargo de la Comisión Nacional del Agua (CNA) el manejo y operación los sistemas de almacenamiento y canales principales. Actualmente se tiene una superficie transferida del 76 por ciento, la mayoría en el norte del país (Gorriz, 1996:ix,7). En el sureste donde el agua no escasea, la falta de organización y capacitación técnica genera que una gran cantidad de Unidades se encuentren abandonadas y la mayoría de los Distritos de Riego presenten problemas de conservación por la falta de interés de los usuarios. Por lo anterior sólo el 12 por ciento del área de riego en esta zona ha sido transferida (Gorriz, 1996:7; SEMARNAP/CNA,1996:13). Una gran cantidad de proyectos no ha alcanzado las metas y objetivos planteadas en su fase de planeación, debido en parte a las expectativas demasiado optimistas adoptadas en la evaluación de proyectos. También el tiempo de madurez de dichos proyectos ha sido mayor al previsto, como consecuencia de flujos de inversión largos; en otras ocasiones por la falta de comunicación y continuidad entre las fases de planeación, construcción y operación; y por soslayar aspectos sociopolíticos y de desarrollo tecnológicos, lo que ha afectado la factibilidad económica y financiera de los proyectos (Figura IV.3) (García, 1998:417).

Figura IV.3 Distritos de Riego, Superficie Regada y Superficie Beneficiada con Infraestructura Agrícola

N

Datos: INEGI (1999). Estadísticas Históricas de México. Tomo I y II . Instituto Nacional de Estadística, Geografía Informática. México. p. 364,904.

www.sgp.cna.gob.mx/consejosJ. E. Castelán, 1999

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

1960 1970 1980 1990 1995 1996

año

Mile

s d

e h

a

Area Regada

Distritos de Riego

0

40

80

120

160

1973 1975 1980 1985 1990 1995 1996

año

Mile

s d

e h

a

Pequeña Irrigación (< 3000 ha)

Grande Irrigación

Infraestructura Agrícola

La baja rentabilidad de los cultivos de mayor cobertura ha hecho poco atractivo invertir en esta actividad. Así, de 7.8 millones de hectáreas estudiadas, no son rentables 2.2 millones de ellas. Los precios de los productos no son competitivos en 5.8 millones de hectáreas. En particular, de 5.8 millones de hectáreas con cultivos de maíz, frijol, trigo, arroz, soya y sorgo, no son rentables 1.2 millones de hectáreas en superficie temporalera, ni 1.8 millones de hectáreas bajo riego (SEMARNAP/CNA, 1996:24). En la banca privada existe la creencia de que hay un alto nivel de riesgo por la morosidad de la cartera agropecuaria (entre el 18 y 20 por ciento), por lo que la banca se ve en la necesidad de mejorar sus niveles


2323

de capitalización, dedicando su mayor esfuerzo a la cobranza y reestructuración de carteras, así como al incremento de su nivel de selectividad de acreditados y proyectos, con una normatividad más rígida y mayores requerimientos de garantías, así como un aumento en la tendencia de créditos a corto plazo y mayor selección de líneas de producción y regiones; aspectos que se han agravado con la reducción sustancial de los cuerpos técnicos agropecuarios. De esta forma el crédito sólo beneficia a los agricultores que se encuentran económica y tecnológicamente más desarrollados. Con relación a los productores, se encuentran clientes en suspensión de pagos, con recurrencia de casos reestructurados que caen nuevamente en cartera vencida, deterioro en la relación con sus bancos y percepción de que las tasas de interés son elevadas. Se prefiere destinar los recursos al pago de los costo de producción que cumplir con las obligaciones bancarias (Novelo, 1998:2-1-6). La falta de recursos financieros no sólo ha limitado el desarrollo del sector, inclusive se ha contraído. La baja rentabilidad ha provocado una gradual pero sostenida disminución de las áreas sembradas, siendo la causa principal el aumento observado en sus costos de producción, la disminución de precios, escasas facilidades para la comercialización de las cosechas y falta de créditos. La falta de recursos financieros suficientes para desarrollar la infraestructura hidroagrícola ha limitado el desarrollo de nuevas zonas de riego, las cuales se estiman en cerca de 4 millones de hectáreas, localizadas fundamentalmente en grandes extensiones del noroeste, en proyectos medianos en diferentes regiones del país y en el trópico húmedo. En éste último existen importantes áreas sin aprovechar por falta de infraestructura y de apoyos técnicos y financieros. Se estima que dotar de agua a una hectárea tiene un costo superior a los 90,000 pesos (Figura IV.4) (CNA, 1994a:s/n; Gonzáles et al.,1998:121).

0

1 0

2 0

3 0

4 0

5 0

6 0

7 0

8 0

9 0

m i l e s d e

m illo n e s d e

p e s o s e n 1 9 7 9

4 7 - 5 2 5 3 - 5 8 5 9 - 6 4 6 5 - 7 0 7 1 - 7 6 7 7 - 8 2 8 3 - 8 8 8 9 - 9 4

s e x e n io s

G r a n E s c a la P e q u e ñ a E s c a la R e h a b il ita c ió n

Figura IV.4 Inversión en Proyectos de Irrigación

Fuente: CNA (sin fecha). Programa Nacional Hidráulico 1994. Comisión Nacional del Agua. Documento Interno. México. J. E. Castelán, 1999

Se tienen eficiencias en los sistemas de conducción del 72 por ciento y eficiencias en el riego del 52 por ciento. Las eficiencias totales varían de 38 a 45 por ciento, en los sistemas de bombeo se tienen eficiencias promedio de 45 por ciento y en algunos equipos viejos llega al 30 por ciento, lo que ocasiona un considerable dispendio de agua y energía eléctrica. En los Distritos de Riego el deterioro físico de su infraestructura se debe fundamentalmente a la insuficiencia de fondos para realizar la adecuada conservación de las obras, escasa organización y participación de los usuarios en sus costos de operación, conservación y administración, así como inapropiadas prácticas de riego: deficiente control del régimen de humedad de los suelos, problemas de erosión, salinización, alcalinización y drenaje (Fragoza, 1998).


2424

Aproximadamente 25 por ciento de la infraestructura para riego no se utiliza por la falta de infraestructura complementaria y en otros muchos casos por aspectos institucionales, sociales o legales que impiden su uso. La entrega del agua a los usuarios se lleva a cabo en forma deficiente, por la falta de sistemas de medición y entrega volumétrica (CNA; 1994a:s/n; Novelo, 1998:2-1-1; Solís y Arenas, 1998:2-3-2). De la superficie bajo riego, se estima que el 92 por ciento utiliza métodos de aplicación por gravedad, mientras el resto es riego tecnificado: aspersión, microaspersión y goteo. Este rezago da como resultado patrones de repetición de cultivos de 0.8 a 1.2. Se estima que con un adecuado desarrollo y manejo de la infraestructura agrícola la superficie regable puede aumentar de 10 a 11 millones de ha con lo que los niveles de producción se verían mejorados (González et al., 1998:121). La utilización de métodos de aplicación por gravedad o superficiales, que utiliza en muchos casos la inundación sin control propicia fuertes perdidas de agua y el ascenso del nivel de los mantos freáticos con la consecuencia inmediata del ensalitramiento progresivo de los suelos y la baja en el rendimiento de los cultivos. Se estima que 20 por ciento de la superficie destinada a riego tiene problemas de salinización. Sin embargo esta situación puede ser más grave ya que algunos Distritos de Riego se encuentran afectados, en diferentes grados, hasta en un 40 por ciento de su superficie (Gonzáles et al.,1988:121). La creciente demanda de agua en zonas de escasa disponibilidad ha dado lugar a numerosos casos de sobreexplotación, cuya gravedad aumenta amenazando inclusive el desarrollo económico en esas regiones. La sobreexplotación en su forma más inmediata ha originado el descenso de los niveles de agua (en algunos casos de 1 a 4 m anuales), dando como resultado la inutilización de pozos por la reducción de la cámara de bombeo, disminución del caudal de extracción, intrusión salina, asentamientos del terreno y contaminación de acuíferos. A escala nacional, de los 340 acuíferos en producción, 80 tienen fuertes problemas de sobreexplotación, entre los cuales, 17 padecen de intrusión salina y 9 presentan agrietamientos y/o asentamientos del terreno, además, varios acuíferos presentan problemas de contaminación (Escolero, 1993: 40; Solís y Arenas, 1998: 2-3-2). En cuanto a la fertilidad de los suelos se considera que se ha reducido en un 80 por ciento debido a inapropiadas practicas en su manejo. Algunos suelos y acuíferos se encuentra afectados por la presencia de cromo y boro, como resultado de los residuos de pesticidas y fertilizantes. Aproximadamente 344,000 ha son regadas con aguas residuales domésticas, donde casi la totalidad es agua no tratada. Así mismo, en muchas áreas los suelos y aguas subterráneas se encuentran afectados por sales arsénicas y lixiviados provenientes de las aguas residuales. El principal obstáculo en el uso eficiente del agua sigue siendo el factor de riesgo, el agricultor prefiere sobreirrigar sus cultivos ya que el precio de un metro cúbico de agua es bajo con respecto a la disminución potencial en kilogramos del rendimiento. El mismo efecto se aplica en la fertilización nitrogenada, un kilogramo de fertilizante puede significar una pérdida de 20 kg de rendimiento dentro de la zona donde el nitrógeno incrementa el rendimiento en gramíneas. De esta forma el agricultor prefiere trabajar en rango seguro, ocasionando con esto una sobredosis de fertilizante y riego, con los consiguientes problemas ambientales que deterioran la calidad del entorno agrícola (Ojeda y Peña, 1998: 2-6-1). Aún con el aumento de la superficie agrícola, la falta de rentabilidad del campo ha generado una creciente corriente migratoria intra e inter regional, acrecentando con ello el proceso de concentración en las zonas urbanas en ciertas regiones del país (norte y centro), con los consecuentes problemas sociales que esto involucra. Para 1980 la población rural se estimaba en 22.5 millones y la urbana en 44 millones de personas, para 1995 la población rural se estimó en 24 millones y la urbana en 67 millones de personas (INEGI, 1999a:30). No obstante la fuerte corriente migratoria la diferencia de población rural en distintos años pareciera no ser significativa; esto es debido a las altas tasas de fecundidad que prevalecen en el medio rural, lo que mantiene su población. Asimismo, los niveles de vida de la población rural han disminuido en los últimos años. En estados cuya población es predominantemente rural (Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Zacatecas, Michoacán, Veracruz), los índices de marginación son de los más altos en el país. Por otro lado, el crecimiento desordenado e irregular de superficies agrícolas en algunas regiones del país genera


2525

competencia y disputa entre los usuarios del recurso, con la consecuente problemática social, así como la sobreexplotación de las fuentes (Figura IV.5).

Figura IV.5 Superficie Agrícola y Población Rural 1980 - 1995

21,000

22,000

23,000

24,000

25,000

26,000

1980 1985 1990 1995

Año

Mile

s h

a

21,000

22,000

23,000

24,000

25,000

26,000

Mile

s d

e h

abit

ante

s

Superficie Población Rural

Datos: INEGI (1998). Anuario Estadístico de los Estados Unidos Mexicanos, 1997. Instituto Nacional de Estadística, Geografía Informática. México. p. 274.

J. E. Castelán, 1999 Existe una tendencia creciente al reciclaje del agua para diferentes usos, uno de estos tiene que ver con el uso de las aguas residuales en riego. Aún cuando la normatividad estipula la no-utilización de esta agua en productos de consumo directo deja de lado el aspecto del contacto ocupacional, que expone considerablemente a las familias de trabajadores agrícolas a una serie de riesgos en materia de salud, especialmente a los hijos de los campesinos clasificados como grupo de alto riesgo. La prevalencia de infección por Ascaris lumbricoides en el grupo de mayor riesgo (1 a 4 años), es superior en 600 por ciento en la población que usa agua negra con relación al grupo que utiliza agua de temporal (Figura IV.6). El riesgo por el uso de las aguas residuales en riego se incrementa si se considera que el agua de los canales en muchas de las ocasiones se utiliza también para quehaceres domésticos, tales como: lavado de ropa, utensilios de cocina y aseo, debido a la falta de otras fuentes; se debe considerar que las aguas residuales provenientes de las ciudades no solamente transportan elementos patógenos. Estas descargas son una mezcla de las aguas provenientes de industrias, usos domésticos y centros de alto riesgo como hospitales, las cuales contienen una mezcla de sustancias químicas, elementos minerales, patógenos y en general materia orgánica. Adicionalmente se deben considerar los problemas de salud derivados de la ingestión de productos regados con aguas residuales. Se estima que para 1997 se regaron 403 ha de cultivos restringidos, es decir, aquellos de consumo directo o que tienen contacto directo con el suelo, sin embargo, es sumamente difícil establecer el grado en que este limite es violado ya que se carece de la capacidad suficientes para vigilar su cumplimiento.

AnálisisAnálisis Las inadecuadas políticas en el manejo del agro han tenido como consecuencia serios impactos económicos, sociales y ambientales. La constate política de subsidio y la falta de interés en el mantenimiento de los sistemas agrícolas, cimentados ambos en una relativa abundancia de recursos financieros y de


2626

espacio derivó en sistemas ineficientes, con serios rezagos tecnológicos y de operación de sistemas, los cuales se han visto acentuados a partir de las recurrentes crisis económicas.

Prevalencia de Infección por Ascaris lumbricoides

05

1015

20253035

1 - 4 5 - 14 > 15

Grupos de Edad

Pre

vale

nci

a(%

)

0

5

10

15

20

25

1 - 4 5 - 14 > 15

Grupos de Edad

Pre

vale

nci

a(%

)

Prevalencia de Infección por Enfermedades Diarreicas


Datos: Cifuentes, E. et al (1995). Riego Agrícola con Aguas Residuales y sus Efectos sobre la Salud en México en Agua, Salud y Derechos Humanos. Comisión Nacional de Derechos Humanos. México. p. 198,200.

Figura IV.6 Prevalencia de Infeccines de acuerdo al Agua Usada

Agua negra Agua tratada Temporal

Asimismo, la creciente demanda de agua ocasionará la competencia entre diferentes usos a futuro. Es de esperarse que el sector agrícola ceda ante las demandas del consumo doméstico (que por Ley tiene prioridad sobre cualquier otro uso), y las demandas industriales. Esta situación contrasta con las necesidades a futuro. Para el año 2012 se estima que la demanda de alimentos será del orden de 50 millones de toneladas en granos básicos, por lo que para mantener el déficit de 10 millones que se tiene actualmente, se requerirá incrementar la producción en aproximadamente 850 mil toneladas por año, con inversiones anuales en infraestructura hidroagrícola de 2,800 millones de pesos a precios de 1998. En tanto que si se desea satisfacer la demanda, se requerirán inversiones del orden de 6 mil millones de pesos anuales, alcanzado esta meta hacia el año 2010 (Ramos, 1999:55). Ante esta situación el Estado ha abierto la posibilidad para que la iniciativa privada o las asociaciones de usuarios participen en el financiamiento de la infraestructura hidroagrícola. Sin embargo, es de esperarse que esta inversión estará orientada a aquellas regiones en las que el estado de la infraestructura agrícola, la calidad de los suelos y los sistemas organizados de usuarios permitan recuperar la inversión. Esta modalidad de coinversión limita el número de usuarios que podrán beneficiarse, ya que no todos tienen la suficiente capacidad financiera para invertir en infraestructura, la cual requiere considerables flujos de inversión, por lo tanto los beneficios tenderán a ser diferenciales entre aquellas organizaciones con capacidad financiera y aquellas donde los recursos financieros son escasos. Adicionalmente, ante la baja rentabilidad de los cultivos tradicionales, las especies cultivadas están cambiando hacia aquellas que ofrecen una mayor rentabilidad y que estén preferentemente enfocados a la exportación dada la continua contracción del mercado interno. Esta situación puede suponer un aumento en el déficit de alimentos al preferirse los mercados externos. Con este escenario el Gobierno no tendrá más opción que subsidiar la producción para el mercado interno o proceder a las importaciones subsidiando los costos de venta. En ambos casos el Gobierno deberá erogar grandes sumas de dinero. En términos generales no existen adecuados sistemas de medición y entrega del agua, tanto en las redes principales como a nivel parcelario. Esta situación propicia la extracción de agua de manera clandestina o en volúmenes mayores a los autorizados con la intención de poder cultivar la mayor cantidad de tierra


2727

posible y de esta forma recuperar la inversión. Esta situación ha sido demostrada en Distritos donde los usuarios más próximos a las obras de almacenamiento aprovechan su situación espacial y sobreexplotan las fuentes en perjuicio de los usuarios más alejados (Aguirre, 1998:68). El dispendio derivado de las bajas eficiencias es contrastante con la situación de escasez y la competencia por el recurso, situación que se ve favorecida por la falta de capacidad del Gobierno para controlar esta situación. El escaso o nulo financiamiento y la escasa organización de las pequeñas unidades de producción ha obligado a los pequeños productores a vender sus tierras a grandes consorcios o propietarios privados que cuentan con la suficiente capacidad financiera para invertir, quedándoles como opciones vender su fuerza de trabajo como jornaleros o emigrar a otras regiones en busca de mejores oportunidades para elevar su calidad de vida con la consecuente problemática social. De esta forma el proceso de transferencia de los Distritos de riego y las modificaciones a la legislación que permiten la venta de tierras solo ha beneficiado a aquellos grupos económicamente más fuertes y mejor organizados dejando fuera de los beneficios a los pequeños productores. Dentro de los Distritos de Riego coexisten propietarios privados y ejidales los cuales persiguen objetivos diferentes. Esta situación propicia la falta de organización y planeación en los Distritos y Unidades de Riego generando diversos problemas en el manejo del agua y la infraestructura: inadecuada administración de la infraestructura y escaso mantenimiento a la misma, sobreexplotación del agua por algunos grupos en detrimento de otros, prácticas monopolicas sobre los derechos de agua en algunos grupos lo que genera especulación en la asignación del precio por los títulos de concesión, entre otros. Si bien la transferencia de Distritos ha tenido en algunos casos resultados positivos: Aumento de la producción y del ingreso neto, no sólo deben considerarse aspectos económicos en la evaluación, es necesario hacer intervenir variables sociales y ambientales lo que permita una evaluación integral y de esta forma determinar la efectividad de las acciones tomadas. Existe una fuerte promoción para un uso mayor del agua residual en la agricultura. Sin embargo, se carece de la infraestructura para tratar el agua y de capacidad institucional para vigilar su correcta aplicación, dando por descontado la conciencia social de los usuarios, tal vez reducida a un mínimo. Las consecuencias de un uso inadecuado pueden ser graves a largo plazo: problemas de salud pública, contaminación de suelos, contaminación de cursos de agua superficiales y de aguas subterráneas. Las afectaciones tanto a la calidad como a la cantidad de agua serán obstáculos para el desarrollo de la población. La creciente industrialización y urbanización, así como el ascenso en el requerimiento de mejores niveles de vida, incrementará la demanda de alimentos en los próximos años aún a tasas superiores a la del crecimiento de la población. Ante esta situación surge como contrapartida la creciente crisis por el agua. Esta relación obligará a cambios radicales en la forma de manejo del recurso hídrico a futuro, de no ser así no sólo se estará enfrentado una crisis por la escasez del recurso hídrico, también se estará generando una crisis paralela: la falta de alimentos.


2828

V. Uso DomésticoV. Uso Doméstico

El uso doméstico hace referencia al agua distribuida a través de las redes municipales a hogares, comercios, industrias y a los servicios propios del municipio. Para 1995 se estimó que la población en México era de 91.2 millones de habitantes. De esa población el 74 por ciento se concentra en áreas urbanas y el 26 por ciento restante habita en más de 197,216 localidades rurales, de las cuales 151,305 tienen menos de 100 habitantes, tal dispersión dificulta proporcionar los servicios al medio rural. De la población actual, en zonas urbanas se tiene una cobertura de 92.0 por ciento, los mayores rezagos se localizan en el medio rural donde se tienen una cobertura de 62.49 por ciento ( SEMARNAP/CNA, 1996: 20; CNA, 1998a: 19; Gabino et al., 1998: 1002). Se estima que la extracción total para este uso es de 9.54 km3/año y de acuerdo a su origen el 78 por ciento son aguas subterráneas y el 22 por ciento aguas superficiales (Figura V.1). La infraestructura instalada tiene capacidad para desinfectar el 95 por ciento del agua suministrada a la población, además, 2.2 km3 al año pasan por algún proceso de potabilización, al respecto existen 356 plantas distribuidas en todo el país, pero sólo operan 287 (SEMARNAP/CNA, 1998: 158).



N

Agua Subterránea

Agua Superficial

100

%

0%

Figura V.1 Volumen y Porcentajes de Extracción según Origen y Región

Administrativa – Uso Doméstico

83%

17%

73%

27%

51%

49%

100

%0%

21%

79%

75%

25%

92%8%

44%

56%

71%

29%

100

%0%

47%

53%

95%

5%

0

0.5

1

1.5

2

2.5


Región

km3


Los volúmenes de extracción tienen una relación directa con la distribución espacial de los asentamientos humanos. De esta forma podemos observar como los mayores volúmenes extraídos se localizan en las regiones VI, VIII y XIII que corresponden a las regiones que concentran una mayor población. Con excepción de las regiones XI y X, la principal fuente de abastecimiento es el agua subterránea debido a la mala calidad del agua superficial.


2929

En cuanto a la evolución de la cobertura de agua potable, en la tabla V.1, se presentan los índices de cobertura del año 1990 a 1998, donde se puede observar que en 1990 la cobertura era de 77.73 por ciento a nivel nacional, llegando al 86 por ciento en 1998, con un ritmo de crecimiento de población de 1.8 millones por año y del servicio de agua potable de 2.0 millones por año, ligeramente superior a la tasa de crecimiento de la población durante ese periodo (CNA, 1998b: 32; SARH/CNA, 1994:106).

Tabla V.1 Evolución de los Servicios de AguaTabla V.1 Evolución de los Servicios de Agua Potable Potable AñoAño Población Población

(millones)(millones) Con servicio Con servicio

(millones)(millones) Sin servicio Sin servicio (millones)(millones)

Cobertura Cobertura (%)(%)

1990 83.49 64.90 18.59 77.73 1991 85.13 67.20 17.93 78.94 1992 86.77 69.70 17.07 80.33 1993 88.40 71.90 16.50 81.33 1994 90.01 74.00 16.01 82.21 1995 91.16 76.74 14.42 84.18 1996 92.96 78.70 14.26 84.66 1997 94.76 80.40 14.36 84.84 1998 96.56 82.90 13.66 85.85

Datos: Gabino, R. et al. (1998) Prospectiva para Agua Potable, Alcantarillado y SaneamientoProspectiva para Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en XV Congreso Nacional de Hidráulica – Memorias – Avances en Hidráulica 3. Asociación Mexicana de Hidráulica – Instituto Mexicano de Tecnología del Agua. Oaxaca, México. p 1002.

INEGI (1999). Estadísticas Históricas de México Estadísticas Históricas de México -- Tomo I Tomo I. Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. México. p. 127. De acuerdo con la tabla anterior, para 1998 se tiene una cobertura del 88.85 por ciento en el ámbito nacional. Aún cuando el porcentaje pudiera parecer alto existe una falta de equidad en su distribución regional, así como en lo que respecta al abastecimiento a zonas urbanas y rurales. A escala regional los porcentajes de cobertura varían del 60 por ciento al 92 por ciento (Figura V.2).



N

Con abastecimiento

Sin abastecimiento

86%

14%

Figura V.2 Porcentaje de Población con Servicio Agua Potable por

Región Administrativa

91%9%

88%

12%

92% 8%

89%11%

63%

37%

89%

11%

75%

25%

70%

30%

64%

36%

81%

19%

61%

39%

92% 8 %

Región

III

III,IVVVIVII

Población

2 600 0002 059 4273 706 729

10 786 0604 883 878

12 476 5023 560 224

Región

VIIIIXXXIXIIXIII

Población

16 100 0004 533 0008 658 2164 517 5492 895 000

18 494 000

Total: 95 270 585

El porcentaje de cobertura hace referencia a la cantidad de personas que tienen acceso al servicio de agua potable, sin embargo, este porcentaje no habla de la calidad, ni del tipo de servicio. Para 1996 se estimó que existían 20.5 millones de hogares de los cuales el 51.3 por ciento contaba con servicios de


3030

abastecimiento dentro de la casa, 28 por ciento contaba con el servicio fuera de la casa, 1.5 por ciento se abastecía de toma pública, 18.2 por ciento se abastecía a través de sistemas informales (pipas, extracción directa de las fuentes, acarreo, entre otros), y el restante 1 por ciento no estaba especificado. Considerando un promedio de 4.5 personas por hogar con base en datos del INEGI, se tiene una distribución de acuerdo con la siguiente tabla:

Tabla V.2 Distribución de los Servicios de Abastecimiento según Disponibilidad de Tabla V.2 Distribución de los Servicios de Abastecimiento según Disponibilidad de Toma de Agua*Toma de Agua*

Tipo de TomaTipo de Toma No. de Hogares (millones)No. de Hogares (millones) Población (millones)Población (millones) Dentro de la Casa 10.52 47.34 Fuera de la Casa 5.74 25.83 Toma Pública 0.31 1.40 Sistemas Informales 3.73 16.79 No especificado 0.20 0.90

*Cálculos propios a partir de datos de INEGI. De esta forma se puede observar que el 80 por ciento, aproximadamente, recibe el servicio de forma directa y sólo el 51 por ciento tiene el servicio dentro de la casa, sin embargo, es de esperarse que estos números sean menores, ya que el índice de hacinamiento (4.5 personas/hogar) es menor en hogares con ingresos medios y altos que son los que cuentan con servicios de agua directo. En contraste, en hogares con bajos ingresos y que no cuentan con el servicio de abastecimiento directo, el índice de hacinamiento es mayor, por lo que el número de personas que carecen del servicio tiende a aumentar. De igual forma existe una gran variabilidad en el consumo por persona dependiendo de su nivel socioeconómico. La demanda diaria por persona puede ser entre 80 y 550 lts/persona, sin embargo existen zonas en las que el consumo llega a ser de 20 a 40 lts/persona. En aquellos hogares que cuentan con jardín puede llegar a utilizarse el 50 por ciento del agua de consumo en exteriores. Dentro del hogar el 85 por ciento se reparte en regaderas, excusado y lavadoras de ropa (Arregín, 1994:80; Downs, 1998:3-5-4; Ruiz, 1998: 1-10-5) (Figura V.3).

Figura V.3 Consumo de Agua según Nivel Socioeconómico- Ciudad de México -

76% 18%

6%

Bajos Ingresos

Medio

Alto

Población

53%

26%

21%

Bajos Ingresos

Medio

Alto

Consumo de Agua


Datos: SEMARNAP/CNA (1997). Sistema Cutzamala. Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca - Comisión Nacional del Agua. México. p. 5.

Población: 8.484 millones

Al término de la década de los setenta, la provisión de los servicios de agua potable se manifestaban como una de las mayores demandas sociales. Atender esta demanda social, significó emprender ambiciosos programas de inversiones para abatir los rezagos existentes y enfrentar las nuevas necesidades de una


3131

población en constante aumento. Aún con los avances dentro del sector se tienen graves rezagos que a continuación se mencionan. Durante décadas el Gobierno Federal tuvo una amplia presencia en el financiamiento, manejo y administración de los sistemas de abastecimiento a través de las Juntas Federales de Agua Potable. A partir de 1994 se da un proceso acelerado de descentralización de funciones hacia las autoridades locales, empresas privadas y las comunidades. Esta situación aunada a la escasa experiencia técnico-administrativa y la falta de recursos financieros ha generado organismos legislativa y financieramente débiles. Por lo tanto, a pesar de la autonomía conferida a estos organismos, existe una permanente dependencia hacia los organismos Federales y Estatales. Existe una rotación excesiva de personal, formando parte de la cultura política el que cada 3 o 6 años se hagan despidos o movimientos de personal en los diferentes niveles sólo por dar paso a los compromisos contraídos. Esto deteriora el ambiente laboral e impide la continuidad de las tareas. La falta de personal profesional y con experiencia es muy notoria derivado en muchas de las ocasiones por la falta de sueldos atractivos. La planeación municipal es prácticamente inexistente y cuando ésta se da los periodos para llevarla a cabo son tan cortos que no permiten la maduración de los programas y proyectos. Esto da como resultado la realización de obra fuera de todo marco de planeación municipal o regional y sin las debidas consideraciones de factibilidad técnica, económica, social y ambiental, todo con el fin de dar cumplimiento a los compromisos y preservar la imagen política. No existe una cultura en torno al uso adecuado del agua. La población en general piensa que el servicio de agua potable debe ser gratuito y lo debe proporcionar el Gobierno; tampoco existe la conciencia del esfuerzo y costo que representa mantener y operar el servicio. De este modo el uso de las instalaciones es incorrecto, causando su deterioro y como consecuencia se eleva el costo de operación. La eficiencia de cobranza indica cuánto de lo que la empresa factura realmente es recaudado como ingreso. En caso de ser bajo, puede dar idea de tarifas inadecuadas (la gente no paga), o sistemas de cobranza y legislación muy débiles. La recaudación que realizan los organismos operadores de los sistemas de agua potable, está en función de su capacidad técnico-administrativa, y de organización, lo que les permite el registro y control del total de tomas de servicio, la medición del volumen de agua distribuida y la aplicación de tarifas adecuadas (CEASG, 1999:10). La medición de los consumos es limitada o inexistente, por lo que el registro de agua consumida no es confiable y hace difícil la planeación bajo este parámetro. Los deficientes registros de agua consumida, la nula actualización del padrón de usuarios, sumados a una facturación deficiente y baja eficiencia en el cobro a usuarios, crean perdidas comerciales, razones fundamentales del agua no contabilizada (Limón, 1998: 463). Los niveles de recaudación se ven afectados por la prohibición legal que no permite el corte del servicio a los usuarios no responsables del pago de su servicio. De esta forma los ingresos no son suficientes para obtener la autonomía financiera y progreso del organismo. Debido a la necesidad de apoyar el desarrollo de obras de infraestructura y de fortalecimiento institucional se busca el financiamiento con recursos federales, estatales y créditos bancarios. Adicionalmente se ha desarrollado en la sociedad civil una “cultura del no pago”, como resultado de políticas populistas en las cuales el Gobierno absorbía los gastos de financiamiento, operación y mantenimiento, así como subsidios a las tarifas por el servicio y aún el pago total de las mismas. Lo anterior generó la idea de que era responsabilidad absoluta del Gobierno ofrecer el servicio a costo sumamente bajo o nulo. Las tarifas al ser autorizadas por el Ayuntamiento quedan sujetas al juego político-partidista, resultando tarifas inadecuadas y que no reflejan el costo real de los servicios. La mayoría son insuficientes para cubrir los gastos de operación, conservación y financiamiento; no se publican y su ajuste se demora. A manera de contraste, producir un metro cúbico de agua varía de 1.00 USD a 2.00 USD (Tabla V.3. y Figura V.4).


3232

Tabla V.3 Mínimos y Máximos de las Tarifas 1997 por Rangos de Consumo ($/mTabla V.3 Mínimos y Máximos de las Tarifas 1997 por Rangos de Consumo ($/m33)) DomésticoDoméstico ComercialComercial IndustrialIndustrial

MínimoMínimo MáximoMáximo MínimoMínimo MáximoMáximo MínimoMínimo MáximoMáximo LocalidadLocalidad RangoRango CostoCosto RangoRango CostoCosto RangoRango CostoCosto RangoRango CostoCosto RangoRango CostoCosto RangoRango CostoCosto

Aguascalientes 0 - 40 2.00 >221 12.12 0 - 40 3.25 > 221 16.20 0 - 40 3.80 > 221 16.31 Mexicali 5 - 10 0.65 > 60 3.85 >10,000 4.14 41-100 7.72 >10,000 4.14 41 - 100 7.72 Distrito Federal 0 - 30 1.00 >1,500 17.25 0 - 30 4.00 >1,500 20.25 0 - 30 4.00 >1,500 20.25 Guadalajara 0 - 17 1.20 101 - 250 6.70 20 - 40 3.30 >50,000 33.95 20 - 40 3.30 >50,000 33.95 Monterrey 0 - 15 0.94 191 - 200 17.50 25-49 5.95 100 - 199 12.49 25-49 5.95 100 - 199 12.49 Querétaro 0 - 10 0.76 301 - 3,000 8.59 0 - 30 2.09 301 - 3,000 15.16 0 - 100 3.12 301-3,000 17.13 Chetumal 0 - 20 0.67 >61 14.80 0 - 10 2.23 >201 25.40 0 - 10 1.34 >1,001 31.90 Mérida 0 - 20 0.75 >601 3.20 0 - 31 1.72 >1,600 4.45 0 - 31 1.72 >1,600 4.45 Puebla 0 - 10 1.52 40 - 50 2.85 0 - 120 2.00 >120 4.55 0 - 120 2.00 >120 4.55 Zacatecas 0 - 20 0.88 0 - 120 14.80 0 - 10 3.52 0 - 120 14.80 0 - 50 3.77 0 – 7,500 16.90 Fuente: Situación del Subsector Agua Potable y Alcantarillado y Saneamiento a Diciembre de 1997Situación del Subsector Agua Potable y Alcantarillado y Saneamiento a Diciembre de 1997. Comisión Nacional del

AguaMéxico. p 59. En cuanto a las regulaciones del sector agua, cada Estado tiene sus leyes y reglamentos, las cuales definen quiénes están facultados para brindar el servicio así como el de fijar las tarifas para el cobro del mismo. Ante esta situación de autonomía no es posible establecer una estructura tarifaria para todo el país, además de las diferencias en los costos que tiene cada prestador de servicios (operación, conservación, mantenimiento, administración, etc.), así como por las condiciones socioeconómicas de la entidad.

Recaudación - Organismos Operadores

0

2,000

4,000

6,000

8,000

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Año

Mill

on

es d

e p

eso

sco

nst

ante

s

Recaudación - Comisión Nacional del Agua


Datos: OCDE (1998). Análisis del Desempeño Ambiental, México. Comisión para la Cooperación y Desarrollo Económicos. Francia. p. 70.

Limón, H. (1998). Modernización del Sector Hidráulico en México: Autofinanciamiento del Sector en XV Congreso Nacional de Hidráulica. Avances en Hidráulica 3. Asociación Mexicana de Hidráulica - Instituto Mexicano de Tecnología del Agua. México. p. 467.

Figura V.4 Recaudación de Cuotas de Agua

Gasto Total Recaudación

Suministro de Agua

Agua utilizada por los usuarios

41% del suministro

29% del suministro

60% del suministro

Agua facturada

Agua realmente pagada

Las restricciones sociales, jurídicas y el juego político en el que se ven envueltos los organismos operadores generan un escaso desarrollo de los mismos, lo que impide fijar niveles tarifarios que les permitan cubrir sus costos de operación y mantenimiento, y el desarrollo de infraestructura. En términos generales, para 1997 de las 31 capitales estatales, aunados al Distrito Federal: nueve tuvieron incrementos en sus tres tipos de tarifas (doméstico, industrial y comercial) inferiores al índice inflacionario (27.7 por ciento para 1996), en seis sus incrementos fueron superiores en por lo menos un tipo de tarifa y en el resto de las capitales no se presentaron modificaciones (CNA, 1998: 16). Dentro de las obligaciones de los organismos operadores se encuentra la del pago de derechos por aprovechamiento de aguas para uso urbano municipal, sin embargo, la escasa recaudación de los


3333

organismos los mantiene endeudados permanentemente. En algunos estados el adeudo por concepto del pago de derechos supera en más de diez veces el ingreso total anual de los organismos operadores (CEASG, 1999:36). En las condiciones actuales estos adeudos son impagables generándose un círculo vicioso de recurrentes rescates económicos por parte de los organismos federales y estatales (Tabla V.4). El pago de energía eléctrica es otro concepto de gran impacto en los organismos operadores, en promedio representan del 31 al 37 por ciento de sus egresos y en casos extremos rebasa el ingreso total del organismo (CEASG, 1999:31).

Tabla V.4 Inversiones del Sector 1991 Tabla V.4 Inversiones del Sector 1991 –– 1997 (millones de pesos)* 1997 (millones de pesos)* Inversión SubsidiadaInversión Subsidiada Inversión No SubsidiadaInversión No Subsidiada

AñoAño FederalFederal Estatal y Estatal y MunicipalMunicipal

CréditosCréditos Generación Interna Generación Interna de Caja*de Caja*

TotalTotal

1991 998 729 836 ** 2,563 1992 1,271 626 563 ** 2,460 1993 1,569 906 578 102 3,155 1994 1,424 427 352 127 2,330 1995 545 672 595 432 2,244 1996 1,178 346 50 171 1,745 1997 1,284 512 109 505 2,410

* Incluye Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento. ** Los montos están integrados en el rubro de créditos. Fuente: CNA/SGP/Gerencia de Programación y Presupuesto y /SGC/Gerencia de Construcción de Agua Potable y SaneamientoCNA/SGP/Gerencia de Programación y Presupuesto y /SGC/Gerencia de Construcción de Agua Potable y Saneamiento en

Situación del Subsector Agua Potable y Alcantarillado y Saneamiento a Diciembre de 1997. CNA. México. p 4. De la tabla anterior destacan dos puntos: 1) La significante dependencia de las inversiones Federal, Estatal y Municipal para el desarrollo del sector (inversión subsidiada), en comparación con los recursos provenientes de los organismos operadores y del sector privado (inversión no subsidiada), y 2) La disminución de 1991 a 1996 de las inversiones, recuperándose en 1997 apenas a niveles de 1992. En la mayoría de los organismos operadores, la operación de los sistemas es ineficiente, desconociéndose, inclusive, la infraestructura hidráulica existente. Es frecuente que la información que se requiere para las actividades de planificación no exista o está incompleta y mal organizada. El agua no contabilizada incluye las perdidas físicas (roturas de tuberías, derrames) y las perdidas comerciales (submedición de consumos, conexiones clandestinas, fraudes, errores, omisión en facturación, y consumos públicos no cobrados). Este indicador es el resultado de la diferencia entre el volumen de agua producido y el volumen de agua facturado. Se estima que a escala nacional el valor promedio es de 54 por ciento de agua no contabilizada, sin embargo existen municipios en los que llega a valores próximos al 80 por ciento (CEASG, 1999:10) La macromedición se refiere a la cuantificación de los caudales captados, conducidos y distribuidos. La micromedición tiene por objeto cuantificar periódicamente el consumo de agua de cada usuario con fines de facturación, de asegurar que los consumos sean racionales y para mantener un equilibrio adecuado entre la producción y la demanda de agua. En los sistemas operadores los sistemas de medición son limitados, se encuentran en malas condiciones operativas o no existen; el sistema de no medición crea distorsiones en los cargos al consumidor. Por otra parte, la falta de confiabilidad de los datos de consumo hace difícil la planeación, aunque paradójicamente, cuando se cuenta con los datos estos no son utilizados ya que se desconoce como integrarlos a las políticas de planeación y operación. Las fugas son otro factor que limita el adecuado funcionamiento de los sistemas de abastecimiento, pueden variar dependiendo de diferentes causas: tipo de suelo, calidad del agua, deficiencia en la construcción, los materiales usados, las presiones ejercidas sobre los materiales, la edad de la red y las prácticas de operación y mantenimiento. De acuerdo con estudios realizados en diferentes ciudades las pérdidas totales en los sistemas de abastecimiento varían de un 30 hasta 60 por ciento, siendo el promedio nacional de 45 por ciento (Arregín, 1994:72; Aguirre y Domínguez, 1998:543; Bourguett, 1998:618,619; Guitrón, 1998:636; Rangel: 1998:659). Las fugas repercuten en la captación de recursos financieros al ser agua que cuesta producirla y transportarla, pero que no se cobra. Las fugas en la red generan presiones bajas, por lo que es muy común ofrecer un servicio tandeado, permiten la filtración de agua la cual puede contener elementos contaminantes y generar problemas de salud. El mantenimiento correctivo de las fugas es inadecuado y el mantenimiento preventivo es casi


3434

inexistente. La falta de recursos financieros provoca la utilización de materiales para la construcción de mala calidad que resultan más económicos, sin embargo a la larga el costo de estas obras es mayor al disminuir la vida útil de las obras y aumentar el número de fallas en los sistemas, incrementando los gastos de reparación. Más de un cuarto de la población urbana vive por debajo del nivel de pobreza y casi la mitad de ellos en condiciones de miseria. En algunos conglomerados grandes más de la mitad de la población es pobre, y vive en áreas periféricas. No existen servicios para la gente pobre o, en el mejor de los casos, son precarios. Los servicios gubernamentales y las empresas de agua potable, muchas de ellas financieramente débiles, no tienen incentivos para extender el suministro a los sectores de bajos ingresos, donde el costo potencial de recuperación de la inversión es bajo. En consecuencia, muchos pobladores urbanos pobres deben comprar de vendedores, el agua de bebida, frecuentemente a un costo 35 veces mayor que el valor del agua suministrada por los sistemas públicos de las ciudades (OPS, 1994:284). Además de los problemas de salud y perdida de tiempo y recursos se deben sumar las tensiones y conflictos por la posesión y uso del recurso en las ciudades (Avila, 1998: s/n; Bennett, 1998:481). La contaminación de las fuentes de agua producto de las actividades económicas y en ocasiones por causas naturales, resulta en un grave riesgo a la salud pública. En estudios realizados se ha detectado la presencia de plaguicidas en pozos de abastecimiento de agua potable en zonas agrícolas excediendo hasta en 46 veces lo recomendado por la US-EPA (González y Canales, 1995: 211). En el caso de 18 sistemas que se abastecen del acuífero de Yucatán se han encontrado concentraciones de coliformes fecales que varían de 2,000 a 25,000 NMP/100 ml (Vázquez et al., 1995:287). Asimismo la actividad minera y las condiciones naturales del subsuelo han provocado que en norias y pozos de abastecimiento se midan concentraciones de arsénico que exceden hasta 20 veces la norma (Armienta et al., 1996: 3-101). Por otra parte, las rupturas en los sistemas de abastecimiento pueden ser una fuente potencial de contaminación en los sistemas al permitir la filtración de agua contaminada, de ahí que, aunque se cuenten con plantas potabilizadoras no es posible garantizar la calidad del agua que el usuario final recibe. Adicionalmente al riesgo de salud, los costos de potabilización tienden a incrementarse a medida que el agua presenta un mayor numero de elementos contaminantes llegando en algunos casos a la clausura de las fuentes de suministro; en otros casos los operadores diluyen el agua de estas fuentes con agua de mejor calidad proveniente de otras fuentes para cumplir con las normas. Finalmente, el mejor ejemplo del impacto al ambiente generado por la demanda para uso doméstico se presenta en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM), en promedio el descenso anual del agua subterránea varía de 0.1 a 1.5 metros al año; en las zonas más intensamente bombeadas en el periodo 1986 a 1992 se muestra un descenso neto de 6 a 10 metros. Con relación al hundimiento, en los últimos cien años el nivel del suelo ha descendido un promedio de 7.5 metros; el resultado ha sido un daño extensivo a la infraestructura de la ciudad en cuanto a estructuras de edificios, sistemas de drenaje, vías publicas, etc. (National Research Council, 1995:16). Las crecientes demandas han obligado a la importación de volúmenes de agua de otras cuencas provocando graves impactos ambientales y con costos excesivamente altos. En el caso del Valle del Lerma la continua explotación de las aguas subterráneas para abastecer a la ZMCM ha provocado la casi desaparición del sistema lagunar del Valle de Lerma y la ausencia de caudal en el río Lerma, impactando las condiciones ambientales de la región. Adicionalmente el crecimiento de la población y de las actividades económicas de la zona ha generado conflictos por la posesión del recurso, inicialmente el proyecto debía enviar 14 m3 de agua a la Ciudad de México, sin embargo tuvo que ser reducido a 5 m3. En el caso del sistema Cutzamala, el agua debe ser transportada desde distancias que van 60 a 154 km y bombeada a una altura mayor a los 1,000 m. utilizando 102 estaciones de bombeo las que hacen un uso de energía intensivo y hacen la operación extremadamente costosa. La energía requerida para que opere n este conjunto de estaciones es de 1,787 millones de kWh/año, lo que representa 6.05 kWh/m3, siete veces superior al consumo de energía utilizado para abastecimiento de agua utilizado por la poblaciones cercanas a la ZMCM (Tortajada, 1998:332). En el caso del proyecto Temascaltepec, el cual se proyecta contribuirá con 5.0 m3, no ha podido desarrollarse por problemas de financiamiento y la presión social que los pobladores de la zona han ejercido por la posesión del recurso. De no considerarse esta experiencia, situaciones semejantes se presentarán en las ciudades más importantes y principalmente en la región norte y centro del país.


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AnálisisAnálisis La falta de interés, continuidad y visión de los tomadores de decisiones ha generado que los sistemas de abastecimiento y las instituciones encargadas de operarlos presenten severos rezagos. La mentalidad que durante años ha permeado el proceso de planeación ha sido la de buscar nuevas fuentes de abastecimiento para cubrir las demandas, en vez de cuidar y buscar una mayor eficiencia de la infraestructura y los sistemas administrativos con los que se cuenta. El rezago en los sistemas requiere de cuantiosas inversiones para mejorarlos y ampliarlos, sin embargo, derivado de las recurrentes crisis económicas y de la escasa recaudación, esta posibilidad se antoja inalcanzable; una inversión de 110 mil millones de pesos al año 2010 tendría que ser gastada en tratamiento, rehabilitación y abastecimiento de agua, lo que equivale al presupuesto de todos los estados del país para este año (1999). Esta suma es 14 veces la destinada por el Gobierno Federal en 1999 para la CNA que, de 7 mil 791 millones de pesos, tiene previsto invertir 3 mil 270 millones; mientras que por concepto de pagos por el servicio cree que podrá percibir 4 mil 285 millones de pesos (Guillen, 1999:s/n). Adicionalmente debemos considerar que muchas de las fuentes de más fácil aprovechamiento ya se explotan o están en proceso de ser explotadas, esto significa que en el futuro el desarrollo de nuevas fuentes de abastecimiento será técnicamente más complejo y financieramente los costos serán mayores, además habrá que sumar los nuevos requerimientos ambientales y sociales que las generaciones de proyectos anteriores no tuvieron. Ante la falta de recursos y la escasa capacidad del gobierno para operar los sistemas eficientemente se ha invitado a la iniciativa privada a participar en el proceso de financiamiento, operación y administración de los sistemas, sin embargo, ante una economía de mercado es de esperarse que la iniciativa privada sólo invierta en aquellas situaciones donde la recuperación de la inversión este asegurada, si se considera que el 38 por ciento de la población se encuentra en situación pobreza extrema y 15 por ciento en condiciones de pobreza relativa, es de esperarse que la inversión de la iniciativa privada se oriente hacia aquellos sectores que puedan pagar por el servicio, en el caso de los sectores que no cuentan con capacidad económica el gobierno tendrá que subsidiar el costo de manera que resulte rentable a la iniciativa privada proveer el servicio a estos sectores. De esta forma podemos observar que la participación de la iniciativa privada bajo la situación actual del país en nada resuelve el problema. Otro aspecto preponderante es el proceso de concentración de las actividades productivas y de asentamientos humanos en grandes urbes o regiones resultado de una política de planeación centralista. Aún cuando se ha tratado de equilibrar esta situación a través del desarrollo de otras regiones (Ej. Programa de las Cien Ciudades), la falta de continuidad en los programas y de recursos para su funcionamiento han sido obstáculo para su desarrollo. Por lo tanto es de esperarse que aquellas regiones que ya se encuentran constituidas como polos de atracción (Frontera Norte y Zona Centro del País), el proceso de concentración continúe, acrecentando con ello los problemas económicos, sociales y ambientales de dotarlos de agua. De acuerdo con la Comisión Nacional del Agua (1997) la estrategia para ampliar el abastecimiento de agua en las principales urbes del país (Valle de México, Guadalajara, Monterrey y Tijuana) dependerá cada vez más de fuentes superficiales. Si la tendencia es hacia un mayor uso del agua superficial como fuente de abastecimiento para las ciudades, el saneamiento de las descargas y la preservación de la calidad de las fuentes de agua resulta impostergable. A la luz de los hechos, resulta evidente que abastecer de agua potable a la población futura supondrá un reto mayúsculo.


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VI. Uso IndustrialVI. Uso Industrial

El uso industrial se refiere al agua empleada por las industrias que se abastecen directamente de los cuerpos de agua y hacen su descarga a cuerpos receptores. No incluye termoeléctricas ni industrias que se abastecen de las redes de agua potable y vierten sus desechos en las redes de alcantarillado municipales. Se estima que la extracción total para este uso es de 2.8 km3/anuales, que representa el 4 por ciento de la extracción total a escala nacional. De acuerdo a su origen el 60 por ciento son aguas subterráneas y el 40 por ciento aguas superficiales (Figura VI.1). El 35 por ciento del volumen total de agua se utiliza como materia prima o como medio de producción en distintos procesos, por lo que su calidad es un factor importante para este uso, de ahí la preferencia por utilizar el agua subterránea ya que se considera de mejor calidad que el agua superficial.



N

Subterránea

Superficial

80%

20%

Figura VI.1 Porcentajes de Extracción Según Origen y Volumen por Región

Administrativa – Uso Industrial

54%

46%

0%

100

%

88%12%

100

%0%

69%

31%

90%

10%

100

%0%

26%

74%

86%

14%

100

%0%

13%

87%

78%

22%

0.00

0.15

0.30

0.45

0.60

0.75

0.90

I II I I I IV V VI VII VII I IX X XI XII XII I

R e g i ó n

km3


Los volúmenes de extracción no tienen una relación directa con la distribución espacial de las actividades industriales. En los estados fronterizos con los Estados Unidos se localiza el 58 por ciento de los parques industriales del país, sin embargo, sólo se extrae el 18 por ciento del agua para uso industrial ya que en su mayoría se trata de industria “seca”. Los volúmenes de agua que demanda la industria dependen de cuatro factores: qué se va a producir, la tecnología con la que se va a producir, el proceso seleccionado y la eficiencia con la que será producido. Casi el 80 por ciento del consumo del agua de este sector los realizan sólo seis ramas industriales: azucarera, química, petróleo, celulosa y papel, textil y bebidas (Tabla VI.1). Del total del consumo industrial, el 50 por


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ciento se utiliza para enfriamiento, el 35 por ciento en procesos; el 5 por ciento en calderas y 10 por ciento en servicios (Ortíz, 1997:61). Se considera que estos volúmenes abastecen a 1,400 empresa aproximadamente, consideradas como las más importantes por el uso y por la descarga de agua (INEGI, 1998a:161).

Tabla VTabla VI.1 Consumo de Agua de los Principales Giros IndustrialesI.1 Consumo de Agua de los Principales Giros Industriales

IndustriaIndustria Extracción (%)Extracción (%) Consumo (%)Consumo (%) Azucarera 38.8 35.2 Química 21.7 21.0 Petróleo 7.2 8.2 Papel y celulosa 8.2 6.0 Textil 2.6 2.7 Bebidas 3.3 2.4 Siderúrgica 2.5 1.7 Eléctrica 1.5 0.7 Alimentos 0.2 0.2

Realizar una evaluación del uso del agua en el sector industrial es una tarea compleja por diversos factores: 1) La diversidad de ramas industriales, 2) El tamaño de las empresas que puede ir de micro a grande dentro de una misma rama industrial, 3) Lo diverso de las tecnologías y lo heterogéneo de los procesos que pueden ser utilizados para la elaboración de un mismo producto, y 4) La calidad o la falta de información sobre uso y manejo del agua en la industria. Sin embargo a partir de la información existente se pueden establecer algunos hechos sobre lo que es y será el manejo del agua en la industria. El agua durante años no representó un costo significativo para los procesos industriales. Esta situación, aunada a las políticas gubernamentales proteccionistas que durante decenios funcionaron en el país, derivó en una falta de interés por invertir para hacer más eficientes los procesos, por lo que algunas ramas industriales comenzaron a rezagarse tecnológicamente. A partir de la década pasada se da un proceso de apertura a los mercados internacionales el cual se acelera con la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) el 1º de enero de 1994; a la par, las políticas de protección a la industria son retiradas bajo el supuesto de que la libre competencia hará más eficientes los procesos industriales generando empresas más competitivas para un mundo en proceso de globalización. Sin embargo la indiscriminada apertura de mercados, el rezago tecnológico existente en la mayoría de las industrias, las recurrentes crisis sexenales a partir de los ochenta, los “quebrantos” bancarios que han restringido el financiamiento proveniente de la banca comercial, la contracción del mercado interno por la perdida de poder adquisitivo y la invasión de productos del extranjero de mejor calidad y a más bajo precio, ha generado una caída en el crecimiento de la actividad industrial y de las ventas de los establecimientos comerciales; asimismo la competencia en los mercados extranjeros y la desaceleración de las principales economías del mundo han provocado una baja en las tasas de crecimiento del comercio exterior. Esta situación a provocado que la industria nacional se encuentre sumida en una profunda crisis financiera, sobre todo la mediana, pequeña y microindustria (Figura VI.2). De acuerdo al INEGI, en el país se tienen contabilizadas 3.1 millones de unidades económicas de las cuales 361,000 se ubican en el sector comercio, 1’242,000 en el sector servicios y 1’498,000 en el sector manufacturas; de este universo de empresas el 96% de las exportaciones es controlado por 2,000 empresas y de éstas 300 empresas transnacionales controlan más del 50 por ciento del comercio exterior (González, 1999:12). La pérdida del poder adquisitivo de los trabajadores ha generado que el mercado interno se contraiga generándose un desplome en las ventas golpeando fuertemente a la industria enfocada al mercado doméstico; para las empresas que cotizan en la Bolsa Mexicana de Valores, las ventas netas de actividades económicas tuvieron un avance anual de sólo 2.1 por ciento, en términos reales, entre enero y septiembre de 1999. La depreciación en ventas se acentuó en 55 por ciento de los sectores económicos, que revelaron un descenso en la comercialización nacional de hasta 34.2 por ciento real, como fue el caso de la industria automotriz y autopartes y metalmecánica. Al retomar la estructura de ventas reportadas entre enero y septiembre de 1999, se advierte que 25 por ciento de las actividades lograron incrementos de hasta 4.7 por ciento, entre las que destacó las comerciales y comunicaciones y transportes. Sólo 20 por ciento de los sectores rebasó un crecimiento de 10 por ciento, como fue el caso de hoteles y restaurantes y las


3838

empresas textileras, frente al 40 por ciento que se ubicó en una fase de auge comercial en los nueve primeros meses del año pasado (Gutiérrez, 1999b:3A).

Figura VI.2 Evolución del Comercio Exterior, Crecimiento Industrial y Ventas de Establecimientos Comerciales

-10

0

10

20

30

40

Ene-97 Jul-97 Ene-98 Jul-98 Ene-99

Tasa de Crecimiento del Comercio Exterior

Po

rcen

taje

Importaciones Exportaciones

0

5

10

15

20

25

Mar-96 Sep-96 Mar-97 Sep-97 Mar-98 Sep-98 Mar-99

Crecimiento de la Actividad Industrial

Po

rcen

taje

Maquila Manufacturas Industria

-5

0

5

10

15

Ene-97 Jul-97 Ene-98 Jul-98 Ene-99

Ventas de Establecimientos Comerciales

Po

rcen

taje

Menudeo Mayoreo

Datos: Mayoral, I. (1999). Crecimiento Muy Heterogéneo. Periódico El Financiero. Sábado 10 de julio de 1999. México. p 23.

Schettino, M. (1999). Economía Informal, Crecimiento Industrial. Periódico El Universal. Miércoles 19 de mayo. México.

Schettino, M. (s\fecha). Economía Informal, Comercio Exterior. Periódico El Universal. México.


Uno de los sectores más afectados con la puesta en marcha del TLCAN es el de Bienes de Capital, ya que el 68 por ciento de las empresas tuvo que cerrar debido a la fuerte competencia; hasta hace 5 años había 2 mil 159 empresas registradas y actualmente sólo sobreviven 680, por lo que este sector muestra un saldo negativo. La competencia con empresas extranjeras ha sido de un gran impacto, las firmas con capital foráneo están absorbiendo la mayor parte de los proyectos “llave en mano”, principal fuente de ingresos para el sector. Lo que ocasiona escasa integración nacional en los proyectos “llave en mano” es que se establece como requisito que la empresa ganadora de la licitación financie el proyecto, lo que las compañías


3939

mexicanas no pueden hacer por las condiciones de baja liquidez en el mercado (Borjas, 1999:14; Colín, 1999:40). No sólo la mediana y pequeña industria han resentido el descenso de las ventas. Según el informe especial de las 500 empresas más importantes de México, el reporte de 1998 arrojó una situación financiera endeble de ese grupo de compañías, derivada de un ambiente poco favorable para los negocios, además de que sólo 75 por ciento de los consorcios arrojaron números negros. El reporte del Departamento de Investigación y Desarrollo del Grupo Editorial Expansión destaca que en 1998 las empresas enfrentaron mayores costos financieros, caída de la demanda, desaceleración productiva, reducción de las exportaciones y aumento del desempleo. Añade que la caída de las exportaciones combinadas de esas 500 empresas, en 10.2 por ciento, no logró ser compensada con el crecimiento en las ventas internas en 8 por ciento. El crecimiento de los precios internos y la depreciación del peso frente al dólar encarecieron los insumos para la producción, lo que se expresó en un aumento de los costos de las empresas participantes en 7.9 por ciento, muy por arriba del crecimiento de su facturación, con lo que su resultado de operación sufrió un desplome de 9.4 por ciento, al pasar de 367,434 millones a 332,877 millones de pesos entre 1997 y 1998. Entre las 59 actividades representadas, sólo 16 giros reportaron crecimiento en su resultado neto en el reglón de utilidades (Cappi, 1999:26) En materia de financiamiento la falta de créditos y los altos intereses que deben pagarse por éstos se ha convertido en obstáculo y lastre para el crecimiento de las empresas, así como para la reconversión industrial. De acuerdo con cifras del Banco de México, la inflación acumulada desde 1995 en nuestro país es de 191.55 por ciento, mientras que la devaluación nominal en el mismo periodo llega a niveles de 183.23 por ciento. Así, las empresas más grandes del país pagaron en cinco años alrededor de 125 mil millones de pesos sólo por concepto de intereses de su deuda, 60 por ciento más con respecto a igual periodo del sexenio anterior; sus deudas actuales superan en 30 por ciento las observadas hasta 1994 (Sandoval, 1999:3A). Las acciones de compañías de los sectores electrónico, autoservicio, textil, automotriz y siderúrgico apenas ganaron 12.98 por ciento en promedio en 1999 en la Banca Mexicana de Valores por su alto potencial al incumplimiento de sus deudas, ya que el 69.60 por ciento de su pasivo total vence antes de 12 meses y apenas cuentan con 60 centavos de cada peso que deben. La volatilidad potencial de las acciones radica en el grado de dificultad para renegociar créditos por parte de los corporativos mexicanos, en un entorno internacional en el que las tasas de interés estadounidenses tienden a subir, encareciendo el crédito y por una política monetaria restrictiva en México. Las empresas mexicanas tienen un 69 por ciento de su deuda total denominada en moneda extranjera debido a que el sistema financiero mexicano no ha trasladado los recursos suficientes para apoyar la actividad productiva por el “quebranto” bancario que inició en 1995 y que persiste hasta estos días (Jiménez, 1999:3A). De acuerdo con información del Banco de México, el financiamiento de la banca comercial a las familias y empresas del país se ubica en los niveles que tuvo en 1989, lo cual implica una década de retroceso en materia de apoyo crediticio (Villegas, 1999:40). En la banca de desarrollo el monto de los créditos considerados irrecuperables se elevó 35.3 por ciento real en los primeros tres meses de 1999, en comparación con igual periodo del año pasado. Actualmente la cartera vencida de las Uniones de Crédito representa el 78 por ciento del total de los recursos impagables concentrados en instituciones distintas al sector bancario, cuyo monto ascendió a mil 233 millones de pesos en los tres primeros meses de 1999. Las entidades financieras creadas con las características de Uniones de Crédito alcanzaron un número de 360 en total al cierre de 1994; sin embargo, el surgimiento de una crisis de grandes dimensiones en el sistema bancario – tanto comercial como de desarrollo -, hizo casi desaparecer a esta figura crediticia, pues actualmente sólo se cuenta con 98 Uniones de Crédito a nivel nacional. Nacional Financiera, una de las instituciones centrales de la banca de desarrollo, ha limitado su participación en el proceso de desarrollo de la actividad industrial, y se ha dejado de apoyar de manera especial a los proyectos de la micro, pequeña y mediana empresas de la industria manufacturera, así como a proyectos de gran impacto económico (Gutiérrez, 1999c:3A). La situación anterior ha provocado que durante los primeros cinco meses de 1999 la adquisición de bienes de capital (maquinaria y equipo, principalmente) se redujeran de un rango de 29.2 por ciento en promedio mensual en 1998, a niveles de 8 por ciento para 1999, lo que provocará un freno en la modernización de la


4040

planta fabril. Se advierte que el hecho de que no haya una reconversión constante de los bienes de capital de las empresas rezaga al país y se abre más la brecha entre países ricos y pobres. Con relación a las empresas que cuentan con el capital para hacerlo, la incertidumbre económica y política genera la no adquisición de bienes de capital para modernizarse, prefiriendo esperar a ver cual es la evolución del mercado doméstico (Becerril, 1999b:14). En algunos casos el rezago de planta industrial es tal que la iniciativa privada no tiene interés en invertir para modernizarla. En 1997 se intento vender las petroquímicas que se encontraban bajo la administración de PEMEX, para tal efecto se realizaron Estudios de Auditoria Ambiental para conocer el estado de las plantas y su cumplimiento con las normas ambientales. Los resultados obtenidos mostraron que la inversión necesaria para corregir los rezagos y cumplir con la normatividad eran de tal magnitud que la iniciativa privada dejó de interesarse (Gómez, 1998:265; Izurieta, 1998:254). En el caso de los ingenios azucareros su tecnología y procesos datan de hace 40 años. Asimismo en el caso de la micro y pequeña industria el rezago en maquinaria y equipo es de más de 20 años (Becerril, 1999b:14; Sánchez, 1999:2). Si bien la planta industrial del país atraviesa por una situación económica difícil, la falta de cumplimiento con la normatividad ambiental también tiene que ver con la falta de honestidad y de voluntad por parte de los industriales para cumplir con la misma. De acuerdo a los diagnósticos regionales el volumen de extracción es de 2.8 km3 al año, sin embargo se estima que este volumen puede llegar a 6 km3 al año debido al subregistro y a la falta de honestidad al declarar los volúmenes extraídos (CNA, 1997:38). De 64 ingenios azucareros estudiados se determinó, basándose en la información de producción, que 52 extraían más agua de la autorizada siendo en algunos casos aproximadamente el doble (Bravo y Castro, 1999:19). En diciembre de 1994 se registro la mortandad de más de 25,000 aves en la presa De Silva en Guanajuato, derivado de esto se realizó un operativo en la Ciudad de León en el cual se aplicó visitas de inspección a la industria instalada dentro de la ciudad y que descarga sus aguas residuales principalmente al alcantarillado. Dentro de los compromisos signados entre el Gobierno y las Empresas se estableció que la industria se reubicaría en un parque industrial llamado “PIEL” a las afueras de León, el cual contaría con una planta tratadora para las descargas industriales. A la fecha ninguna industria ha sido reubicada. Otro aspecto que limita el cumplimiento de la normatividad es el excesivo número de trámites con los que la industria debe cumplir para estar en concordancia con la normatividad. Hace unos cuantos años los empresarios debían cubrir 800 requisitos para estar bien con las autoridades, esta cifra se ha reducido a 170 (Becerril, 1999c:23). Asimismo la necesidad de mayores ingresos por parte del gobierno, lo está llevando a implementar impuestos que aunque a corto plazo aumentarán sus ingresos con base en las maquiladoras ya instaladas, a mediano y largo plazos pueden reducir su número o su ritmo de crecimiento. En promedio se paga 107 por ciento más de impuestos que en Estados Unidos y Canadá (Colín, 1999:40; Pazos, 1999:31). AnálisisAnálisis La cantidad de agua usada en la industria depende de una mezcla de bienes y servicios demandados por la sociedad, y del proceso seleccionado para generar esos bienes y servicios. Es de esperarse que a futuro las demandas de agua para fines industriales se incrementen por dos razones principales: 1) El aumento de la población y de los niveles de vida, con lo que una mayor cantidad de bienes y servicios se demandaran, y 2) La búsqueda de actividades más rentables en el sector industrial; para producir una tonelada de trigo se requieren 1,000 toneladas de agua, con el mismo volumen de agua se puede elaborar productos industriales con un valor aproximado de US$14,000.00 (Kölher, 1999:226). El consumo de agua en la industria es sumamente heterogéneo, teniéndose desde aquella industria denominada “seca” hasta aquella que demanda grandes volúmenes de agua. En términos porcentuales el uso industrial tan sólo representa un 30 por ciento del uso doméstico y menos del 1 por ciento del uso agrícola, por lo que, en comparación con estos usos el industrial no se significa por su gran consumo. Sin embargo, por cuestiones mercadológicas, la industria tiende a ubicarse cercana a los centros de consumo, principalmente los centros urbanos, esta situación genera competencia entre el uso industrial y el uso doméstico por el recurso. Generalmente la industria cuenta con sistemas de abastecimiento propios (pozos profundos principalmente) los que son operados por ellos mismos y tienden a ser mucho más eficientes que


4141

las redes de distribución para abasto público. Esta situación puede dar la sensación de que se privilegia a la industria dotándola de mejores servicios, cuando lo cierto es que la población no cuenta con servicios eficientes. El resultado puede ser malestar en la población y fuertes tensiones sociales llegando a perturbar la paz social como ha sucedido en Monterrey y Morelia (Avila, 1998:s/n; Bennett, 1998). En las últimas décadas, y por razones de mercado, se ha privilegiado el desarrollo de parques industriales en regiones donde por las condiciones naturales el agua es escasa. En los estados del norte del país se tiene un crecimiento del 8 por ciento anual de la mano de obra, 4 veces superior al promedio nacional como consecuencia de las políticas de promoción del desarrollo industrial (SECOFI, 1995:s/n). Esta industria, principalmente maquiladora, no demanda grandes volúmenes de agua, sin embargo esta generando una creciente corriente migratoria derivado de la búsqueda de mejores condiciones de vida de la población; se estima que actualmente viven en la zona fronteriza 11 millones de habitantes y que para el año 2020 serán aproximadamente 25 millones, lo que representa un crecimiento de más de 100 por ciento. La población en esta zona ha crecido de tal forma que ha rebasado cualquier intento de planeación teniéndose una fuerte demanda por el servicio de abastecimiento y drenaje combinado con la escasa capacidad y recursos de los municipios y estados para dotarlos. De esta forma la ausencia de una adecuada planeación industrial esta dando como resultado un agravamiento de los conflictos por la posesión del recurso y, a futuro, pondrá en entredicho la capacidad de estas regiones para seguir desarrollándose. De continuar esta tendencia el impacto en esta zona será de una magnitud difícil de manejar. En muchos de los casos las soluciones técnicas para un manejo eficiente del agua existen. Sin embargo, la actual situación económica limita a las empresas el incorporar estas tecnologías principalmente a la micro, pequeña y mediana empresa, ya que generalmente la inversión inicial es alta, prefiriendo en la mayoría de los casos dedicar sus recursos a mantener la producción o pagar los intereses o deudas contraídas con la banca y de esta forma asegurar su permanencia en el mercado. Aunado esta la falta de incentivos fiscales que realmente hagan atractivo invertir en la mejora de los procesos. En este sentido la Ley Federal de Derechos en Materia de Agua establece que la industria deberá pagar de $4 a $10 por m3 de agua extraída según zona la zona de disponibilidad donde se encuentre el aprovechamiento (Art. 223, fracc. a, Ley Federal de Derechos en Materia de Agua), mientras que el uso agrícola que es el mayor consumidor se encuentra exento de pago (Art. 224, fracc. I, Ley Federal de Derechos en Materia de Agua). Por otra parte, destaca que el grueso del aparato productivo sostiene que el programa de desregulación emprendido por el gobierno no ha tenido un impacto favorable hacia la planta industrial (Becerril, 1999a:12). Si bien el uso del agua en la industria puede llegar a tener repercusiones por competencias con otros usuarios, el principal problema en la industria proviene de la generación de aguas residuales que son depositadas en los cuerpos de agua sin tratamiento. Se estima que en términos de Demanda Bioquímica de Oxígeno (DBO) las aguas residuales domésticas generan 1.6 millones de toneladas al año, en comparación, la industria genera 1.8 millones de toneladas al año (SEMARNAP/CNA, 1996:24-25). Adicionalmente debemos considerar que la DBO de origen industrial no representa, necesariamente, el verdadero impacto que estas aguas tienen en los cuerpos receptores, ya que éstas, además, pueden contener elementos con alto grado de toxicidad como metales pesados o sustancias clasificadas como peligrosas. La división que vive la industria mexicana es cada año más creciente: por un lado el segmento exportador, competitivo y tecnológicamente avanzado y globalizado, y por el otro un segmento de capital local orientado al mercado interno tecnológicamente heterogéneo y dependiente del nivel de consumo interno. Mientras que el primer grupo ha permitido que las exportaciones representen más de 25 por ciento del PIB, el segundo sigue siendo el principal soporte del empleo. La situación financiera del país y de la industria, retrasará los programas de protección al medio ambiente y difícilmente se cumplirán las metas establecidas en el Programa Nacional Hidráulico 1995 – 2000. De acuerdo con el Presidente del Instituto Nacional de Ecología (INE), Enrique Provencio, se estima en 2 mil 500 millones de dólares los recursos necesarios para modernizar la infraestructura instalada, así como instalar los dispositivos necesarios para prevenir la contaminación y poder cumplir con la normatividad ambiental (Ibarra, 1999:s/n). Esta situación sólo pone en evidencia la falta de concordancia de las políticas ambientales con el entorno económico del país; la falta de una planeación integral resulta evidente.


4242

El alto grado de incertidumbre sobre el comportamiento de la economía a futuro será una de las grandes limitantes para que la industria invierta en modernizar la planta productiva o instalar aquellos dispositivos que permitan un manejo del agua más eficiente. Así mismo, los continuos cambios en la normatividad generan malestar dentro del sector y frenan el establecimiento o la implementación de planes a largo y mediano plazo para el mejoramiento de los procesos. En muchos casos se prefiere no invertir en la modernización de las empresas ante la incertidumbre de la permanencia de la normatividad ambiental, ya que se corre el riesgo de que la infraestructura que se instale no vaya a cumplir ante un cambio en la normatividad y la inversión se pierda. A futuro será necesario que el Estado establezca los instrumentos para que la industria pueda cumplir con los requerimientos en materia de protección ambiental y de uso eficiente del agua, a través de una planeación integral estableciendo metas reales para el corto, mediano y largo plazo. Esta planeación tendrá que ser en concordancia con los principales elementos que determinan el uso del agua y no como se ha dado hasta ahora, partiendo de hipótesis excesivamente optimistas y de supuestos con alto grado de incertidumbre. Como se mencionó en los capítulos anteriores, la actual estrategia del Estado es descansar cada vez más en la inversión privada para promover los distintos sectores de la economía, de esta forma las estructuras encargadas de la toma de decisiones se han modificado y el capital privado ha ido ganando terreno. Será necesario entonces un Estado fortalecido con suficiente capacidad para hacer cumplir la normatividad ambiental, de otra forma serán los grandes consorcios, bajo la amenaza de la no inversión, quienes determinen qué y cómo van a cumplir, quedando en entredicho la capacidad del Estado para normar.


4343

VII. Uso en Generación de VII. Uso en Generación de Energía EléctricaEnergía Eléctrica

México es uno de los cuatro países mejor electrificados del Continente Americano, junto con los Estados Unidos, Canadá y Brasil. La “energía cautiva” se concentra en más de 275 centrales del Sistema Eléctrico Nacional, con sus varias unidades productoras que rebasan las 550. En cuanto a la “energía fluyente“, es decir la distribución de electricidad, el país cuenta con más de 1,850 subestaciones, entre aumentadoras y reductoras de voltaje, y con un extenso lineaje de trasmisión y distribución mayor a los 518,000 km (CFE, 1992a:82). Las demandas de electricidad son cubiertas principalmente por termoeléctricas e hidroeléctricas con una capacidad instalada de 34,792 MegaWatts. Durante 1997 la generación de energía eléctrica alcanzó 159,831 GWh, de los cuales, aproximadamente 71 por ciento es producido por las centrales termoeléctricas, 28.8 por ciento es producido por las centrales hidroeléctricas y el resto es producido por centrales eólicas (INEGI, 1998b: 331) (Figura VII.1).

0

10,000

20,000

30,000

40,000

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Año

Meg

awat

ts

Hidroelectricidad Termoelectricidad

Figura VII.1 Capacidad Instalada 1985 - 1997

Datos: INEGI (1998). Anuario Estadístico de los Estados Unidos Mexicanos, 1997. Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. México. p. 331.

CFE (1997). Informe Anual 1997. Comisión Federal de Electricidad. México. p. 15J. E. Castelán, 1999

HidroelectricidadConvencionalCombustión InternaTurbo - GasCiclo CombinadoGeotérmicaCarbónNuclearDualEólicaTotal

9,76114,058

1211,3011,942

7502,6001,3092,100

233,944

Megawatts

Distribución de la Capacidad por Tipo, 1997

TIPO

28.7641.42

0.363.835.722.217.663.866.190.01

100.00

%71.24%

28.76%0.01%

Termica Hidrica Eólica

Termo-electricidad

Las centrales hidroeléctricas utilizan la energía potencial del agua para transformarla en energía eléctrica, por lo que hacen uso de las características topográficas e hidrológicas de ciertas regiones, ya que requieren de un almacenamiento de agua que permita acumular la energía; de ahí que su distribución espacial coincida


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con las zonas serranas: Sierra Madre Oriental, Sierra Madre Occidental y Sierra Madre del Sur de nuestro país. Las centrales termoeléctricas se ubican de acuerdo a los centros de consumo, en particular en nuestro país, en el Altiplano central y zona norte; áreas en donde se han desarrollado los principales complejos industriales y donde paradójicamente se tienen escasos recursos naturales, entre ellos el agua (Chávez, 1998:4-4-1) (Figura VII.2).

Figura VII.2 Principales Centrales y Generación por Tipo

Distribución de la Generación por Tipo

N

Hidroeléctrica

Termica convencional, geotérmica y ciclocombinado.

Carbón, combustióninterna , Turbo Gas


Nuclear

HidroelectricidadConvencionalCombustión InternaTurbo - GasCiclo CombinadoGeotérmicaCarbónNuclearDualEólicaTotal

25,52781,559

462547

11,2335,466

17,57510,4567,001

4159,831

GWhTIPO

15.9751.030.290.347.033.42

11.006.544.38

0.003

%

Datos: CFE (1992). La Energía en México. Comisión federal de Electricidad. México. p. 101, 123 y 145,

CFE (1997). Informe Anual 1997. Comisión Federal de Electricidad. México. p. 15

Para 1997 la infraestructura instalada permitió dar servicio a 16’498,025 usuarios a escala nacional, donde el mayor número se concentró en el sector doméstico con el 88.3 por ciento. Sin embargo, fue el sector industrial el consumidor más grande con aproximadamente el 60 por ciento de la generación para consumo nacional, lo que contrasta con el hecho de que este sector tan sólo representa al 0.5 por ciento de los usuarios (Tabla VII.1).

Tabla VII.1 Ventas y Usuarios en el Sector Eléctrico, 1997Tabla VII.1 Ventas y Usuarios en el Sector Eléctrico, 1997

SectorSector Ventas por Tipo de Ventas por Tipo de Servicio (GWh)Servicio (GWh) %% UsuariUsuarios por Tipo os por Tipo

de Servicio**de Servicio** %% ConsumoConsumo (%) (%)

Doméstico 23,824 17.5 14’571,767 88.3 22.7 Comercial 6,538 4.8 1’673,489 10.1 6.2 Industrial 63,356 46.6 80,098 0.5 60.4 Servicios 3,511 2.6 88,575 0.6 3.4 Agrícola 7,565 5.5 84,096 0.5 7.3 SubtotalSubtotal 104,794104,794 116’498,0256’498,025 Otros* 31,096 23.0 TotalTotal 135,890135,890

* Incluye ventas netas a Luz y Fuerza del Centro (antes de distribución) y exportación. ** Al 31 de diciembre. Fuente: CFE (1997). Informe Anual 1997. Comisión Federal de Electricidad, México. p. 11-12.

El proceso de planeación para la satisfacción de las necesidades de energía eléctrica parte del pronóstico de la demanda y de la disponibilidad de fuentes de oferta. Las fuentes de oferta se materializan en una oferta compuesta de proyectos de distinta naturaleza, básicamente centrales hidroeléctricas y centrales


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termoeléctricas. Las distribuciones espaciales de la demanda de energía eléctrica y de la capacidad de generación no coinciden necesariamente, pero la demanda se satisface ya que se cuenta con un sistema interconectado de redes de transmisión y centrales generadoras (Figura VII.3).

Figura VII.3 Generación y Consumo Bruto Regional (GWh)

N

Fuente: CFE (1997). Informe Anual 1997. Comisión Federal de Electricidad. México. p. 18.J. E. Castelán, 1999

6,716G7,106C

1,003G1,003C

13,294G12,192C

8,655G12,329C

30,084G27,398C

32,958G34,307C 1,554G

32,599C

42,665G27,376C

3,699G4,435C20,678G

4,212C

405i1,101i

1i

16e

6e

28e

1,102G

1,471G

0.1G

1,213G

763G16,165G

1,587G

31,045G

184P

243G

Nomenclatura:

##G Generación##C Consumo##i Importación##e Exportación##P Permisionarios

Nomenclatura:

##G Generación##C Consumo##i Importación##e Exportación##P Permisionarios

4P

54P

58P

1P

GeneraciónExportacionesImportacionesPermisionariosPermisionariosEnlaceConsumo

Pequeños:

Generación: 78Consumo: 5Importación: 2Exportación: 85

Pequeños:

Generación: 78Consumo: 5Importación: 2Exportación: 85

159,831(51)

1,512249(54)

(31,045)130,443

1,554

31,04532,559

161,386(51)

1,512249(54)

0163,042

Concepto CFE LFC Total

BA

JA C

ALIFO

RN

IA

NOROESTE

NORTE

PENINISULAR

ORIENTAL

NORESTE

OCCIDENTAL

CENTRAL

La zonificación anterior corresponde a la forma en que la Comisión Federal de Electricidad divide al país para la administración del Sistema Eléctrico Nacional. Se puede observar la desigual distribución en cuanto a la generación y al consumo de energía. Dentro de la generación de electricidad por entidad federativa y tipo de fuente, destacan en orden de importancia: Veracruz, Coahuila, Hidalgo, Chiapas y Guerrero, que en conjunto producen la mitad de la electricidad nacional. Salvo Chiapas y en menor medida Guerrero, en los que la hidroelectricidad es la más importante, en las demás entidades participan diversas fuentes dentro de la termoelectricidad (INEGI, 1998a:292).

En términos de uso del agua las hidroeléctricas utilizaron 113.2 km3 de agua y se estima que para el año 2,000 la demanda de agua será de 142 km3/año para hidroelectricidad y de 2.89 km3/año para enfriamiento en termoeléctricas (SEMARNAP/CNA, 1996:26). Es innegable que el desarrollo de la sociedad se encuentra fuertemente ligado a una base energética, así como de su capacidad para generarla. Sin embargo, la producción, transformación, almacenamiento y consumo de energía son, sin lugar a dudas, algunos de los principales factores que han degradado al ambiente. Actualmente la generación de energía eléctrica se encuentra en un proceso de recomposición hacia esquemas que permitan cubrir las demandas de los usuarios, ser más eficientes financieramente y ser menos lesivas al medio ambiente. Sin embargo, para lograr lo anterior se tendrá que trabajar fuertemente sobre algunos aspectos tanto en las centrales termoeléctricas, como en las hidroeléctricas: TermoeléctricasTermoeléctricas La década de los sesenta fue, en todo el mundo, un periodo de petróleo abundante y barato que se caracterizó por una creciente penetración de los hidrocarburos como insumo para la generación de energía eléctrica. Durante esos años, la Comisión Federal de Electricidad le dio preferencia a las plantas termoeléctricas; en especial a las que usan combustóleo o gas natural como combustible. En esta época se redujo el número de proyectos hidroeléctricos, aunque el tamaño de cada uno era mayor, y los proyectos


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termoeléctricos crecieron considerablemente, aumentando el tamaño de las unidades generadoras. Asimismo aumentó la importancia relativa de la generación termoeléctrica, que pasó de 48 por ciento de la generación total en 1960 a 70 por ciento en 1997. Durante 1997 se utilizaron 19.736 millones de metros cúbicos de combustóleo, 5,617 millones de metros cúbicos de gas, 8.853 millones de toneladas de carbón y 0.343 millones de metros cúbicos de diesel principalmente. En 1990 las emisiones totales de bióxido de carbono fueron de 444.489 millones de toneladas, donde la fuente principal fue el sector de generación de energía eléctrica con una participación del 66.8 por ciento. (INEGI, 1998a:s/n). Estimaciones de la propia CFE consideran que por cada punto porcentual, con relación al volumen de generación de energía eléctrica alcanzado en 1997 (161,386 GWh), se emiten a la atmósfera 18,687 toneladas de dióxido de azufre, 3,451 toneladas de óxidos de nitrógeno, 795,699 toneladas de bióxido de nitrógeno, 33 toneladas de hidrocarburos y 1,273 toneladas de partículas (Lecanda, 1999: 148). El uso indiscriminado de combustibles fósiles puede poner en entredicho el desarrollo de la termoelectricidad. De acuerdo a estimaciones de PEMEX, para 1997 la producción de petróleo crudo fue de 3,022 millones de barriles con reservas probadas por 47,822 millones de barriles. Relacionando las reservas con la producción de petróleo se considera que existe un horizonte de producción de 39 años en petróleo y gas natural (INEGI, 1998c:295). Asimismo, la disposición de las aguas residuales provenientes de las termoeléctricas puede ser un generador de problemas al ambiente. La temperatura del agua residual puede resultar en abatimiento de las concentraciones de oxígeno disuelto y perjudicar las especies acuáticas por la poca tolerancia a las altas temperaturas y la falta de oxígeno. Las altas concentraciones de sales, producto de los continuos ciclos de reuso y de las purgas de los equipos de enfriamiento puede modificar las condiciones fisicoquímicas de los ecosistemas acuáticos principalmente los de agua dulce; en el caso de la disposición en el suelo se corre el riesgo de salinizar los suelos y disminuir su potencial productivo. HidroeléctricasHidroeléctricas Los impactos generados por las hidroeléctricas, en general, son los mismos que se encuentran asociados a la construcción de presas: Altas inversiones iniciales, tiempos de construcción prolongados, reacomodos involuntarios, modificaciones en la calidad del agua y regímenes hidrológicos, perdida de tierras y espacios, problemas de salud en las poblaciones vecinas, proliferación de malezas acuáticas por presencia de nutrientes, disminución de la seguridad en presas por el ataque a los elementos estructurales que hacen algunos elementos contenidos en las aguas residuales, perdida de biodiversidad y de elementos arqueológicos y culturales por inundación, entre otros (Goodland, 1996:40). Actualmente existe una aparente fuerte oposición hacia la construcción de grandes presas a nivel mundial encabezado principalmente por Organizaciones No Gubernamentales (ONG’s). Esta oposición tiene como origen el “negro” pasado de la planeación de las grandes presas, en el cual, sólo eran considerados aspectos técnicos sobre una estructura de decisiones vertical, generando una gran controversia sobre algunos proyectos. Sin embargo, hoy en día diversos autores (Forsius, 1993; Goodland, 1996; Russo, 1994; Seabra, 1993) coinciden en señalar a la hidroelectricidad como el paso hacia las energías renovables. El reto en este caso es hacer a la hidroelectricidad aceptable a los ojos de la opinión pública y esto sólo podrá hacerse cuando las consideraciones sociales y ambientales sean tomadas tan en serio como las consideraciones técnicas y la sociedad en general se involucre en este proceso. Dentro de los beneficios que la hidroelectricidad puede brindar se encuentran los siguientes: es una energía renovable; alta eficiencia en convertir la energía mecánica en energía eléctrica, en promedio 85 por ciento con relación al 50 ó 55 por ciento de las termoeléctricas; rápida respuesta a las variaciones en la demanda de energía, especialmente en las horas pico; la tecnología para la generación es sencilla, ampliamente conocida y fácil de operar; es económicamente competitiva y ambientalmente limpia; regulación del flujo de los ríos; control y protección de la tierra y poblaciones aguas abajo de las presas; abastecimiento de agua a las poblaciones; riego y desarrollo de cultivos; creación de nuevas vías de comunicación; desarrollo de la economía local, regional o nacional; desarrollo del turismo local; para propósitos de planeación y de la


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evaluación del impacto ambiental, uno puede anticipar cual será el costo de las hidroeléctricas, mientras que en el caso de las termoeléctricas, éstas siempre estarán sujetas al mercado de los hidrocarburos y a externalidades (Forsius, J.,1993:9; Goodland,1996:40; Russo, T.,1994:s/n; Seabra, F., 1993:45). NucleoeléctricasNucleoeléctricas Los problemas ambientales, resultado del uso de combustibles fósiles y principalmente de la producción de CO2 y su posible repercusión en un cambio climático global, se ha presentado por la industria nuclear como un argumento para promover la generación nucleoeléctrica, sin embargo, no parece probable que la virtual moratoria nuclear que existe actualmente en muchos países desaparezca mientras no se resuelvan dos problemas tecnológicos fundamentales: el de la seguridad mediante el desarrollo de una nueva generación de reactores intrínsecamente seguros, y el de la disposición final de desechos de alto nivel radiactivo de muy larga vida (CFE, 1992b:74) AnálisisAnálisis Actualmente, las expectativas de crecimiento en la demanda de electricidad son de por lo menos 6 por ciento y con un máximo de 10 por ciento anual para los próximos seis años (Figura VII.4). Para responder a este reto, es necesario instalar en los próximos seis años una capacidad de generación adicional de aproximadamente 13 mil megawatts, equivalente a más de la tercera parte de la capacidad disponible. Los sistemas de transmisión y distribución requieren también de fuertes inversiones para garantizar el abasto continuo, suficiente y de calidad de energía eléctrica. El total de estas inversiones implican erogaciones del orden de 250 mil millones de pesos en dicho periodo; este monto es aproximadamente una cuarta parte del total del Presupuesto de Egresos de la Federación para 1999, y supera el total de recursos que destinará el gobierno a educación y seguridad social durante este año (Secretaría de Energía, 1999:3). Adicionalmente para 1997 se obtuvo una utilidad de sólo $0.2 mil millones, menor en $7.6 mil millones, en relación al mismo periodo del año anterior. Esta descapitalización es consecuencia de la cancelación de la cuenta por cobrar del Gobierno Federal que generaban intereses para CFE (CFE, 1997:4).

Figura VII.4 Escenarios Futuros en Generación de Energía Eléctrica

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10,000

20,000

30,000

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1995 2000 2005 2010 2015

Año

Meg

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ts

Hidroeléctricidad T ermoeléctricidad Total

Datos: CFE (1998). Capacidad Instalada de Centrales Eléctricas en las Regiones del Sistema Eléctrico Nacional, Escenario Diversificado. Subgerencia de Programación del Sistema de Generación. México.

81.01%

18.99%Termoeléctricas

Hidroeléctricas

Distribución al año 2015Distribución al año 2015


4848

Es de esperarse que si estas inversiones se financian como se ha hecho hasta ahora, surgirá una presión insostenible sobre el presupuesto federal, en momentos en que se enfrenta un importante rezago en la satisfacción de otras necesidades básicas y fuertes restricciones de disponibilidad de recursos. Esta situación ha obligado ha buscar esquemas financieros en los que el sector privado participe con el objetivo de poder cubrir las demandas futuras. De acuerdo con la Figura VII.4 podemos observar que la estrategia para satisfacer las demandas futuras de energía eléctrica se encuentra sustentada principalmente en termoeléctricas. La Secretaría de Energía en su documento Propuesta de Cambio Estructural de la InPropuesta de Cambio Estructural de la Industria Eléctrica en Méxicodustria Eléctrica en México, menciona lo siguiente: “Desde los años ochenta, la generación eléctrica ha experimentado cambios importantes como resultado de recientes avances tecnológicos, lo que ha tenido como consecuencia la reducción de la escala óptima de las centrales eléctricas y menores costos de generación de energía [. . .] Hoy, la generación eléctrica se lleva a cabo con centrales de menor tamaño y con tiempos menores para su construcción y montaje. Esta circunstancia permite que pequeñas empresas financien y construyan nuevas instalaciones de generación, las ubiquen en los lugares más convenientes y compitan libremente por la oportunidad de vender energía” (Figura VII.5) (Secretaría de Energía, 1999:4-5).

Figura VII.5 Cambio Tecnológico en la Industria Eléctrica

Datos: Secretaría de Energía (1999). Propuesta de Cambio Estructural de la Industria Eléctrica en México. Secretaría de Energía. México. p.s\n.


50 1000600200

Dó

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TurbinaDe gas

1930

1980

1950

1970

MW

1990

Aún cuando no se menciona de manera explícita en el documento, lo anterior demuestra que la política actual en el sector energético es promover la termoelectricidad, tanto en el sector público como privado. Lo anterior responde al hecho de que la inversión inicial y los tiempos de construcción para las termoeléctricas son inferiores en relación a la hidroeléctricas. Sin embargo esta estrategia en el largo plazo puede tener consecuencias negativas:

• Aumento en el consumo de combustibles fósiles y por consiguiente en la emisión de gases a la atmósfera, principalmente óxidos de azufre y de nitrógeno, causantes de la lluvia ácida, y bióxido de carbono que contribuye al efecto invernadero en la atmósfera. Adicionalmente las centrales termoeléctricas tienen la particularidad de ubicarse cercanas a los centros de consumo lo que puede generar problemas a la salud en la población debido a las emisiones a la atmósfera.


4949

• La misma situación de cercanía a los centro de consumo puede generar competencia por el recurso hídrico con otros usos como el abastecimiento público y problemas de seguridad pública por las líneas de conducción para transportar los combustibles y sistemas de almacenamiento.

• La promoción de la termoelectricidad deriva de las bajas inversiones iniciales en términos de la

infraestructura y proyectos asociados en relación al hidroelectricidad, sin embargo, en el largo plazo los costos de operación se incrementan debido al continuo uso de combustibles fósiles, lo que no sucede en las hidroeléctricas, donde los costos tienden a abatirse (Figura VII.6). Considerando un horizonte de producción de hidrocarburos de 39 años para México, es de esperarse que el costo de estos se incremente en el tiempo con lo que los costos de operación de las termoeléctricas también tenderán a aumentar.

Figura VII.6 Costos de Generación de Energía EléctricaHidroelectricidad vs. Termoelectricidad


Co

sto

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Tiempo

Termoelectricidad: Baja inversión inicial en infraestructura y proyectos asociados. Sin embargo, aumento de los costos en el tiempo por el uso de combustibles fósiles.

Hidroelectricidad: Alta inversión inicial en infraestructura y proyectos asociados. Disminución de los costos en el tiempo, no hay pago por concepto del uso de combustibles fósiles, solo mantenimiento.

Lo anterior obliga en el corto y mediano plazo a buscar fuentes alternas de producción de energía que permitan cubrir las demandas presentes y futuras sin poner en entre dicho el desarrollo nacional, así como proteger al medio ambiente. De acuerdo con la CFE (1992b: 67) existe un potencial hidroeléctrico por desarrollar equivalente a una generación anual de 123,107 GWh, 77% de lo que actualmente se produce. Las presas para generación de energía eléctrica, como cualquier gran proyecto de infraestructura, están asociadas a beneficios y costos sociales, económicos y ambientales. En el caso de un país como México, en el que la disponibilidad de agua y el desarrollo de actividades productivas geográficamente no coinciden, la alternativa puede ser la construcción de presas siempre que sea necesario como paso hacia el uso de energías renovables. De lo contrario, el desarrollo económico del país y el mejoramiento de la calidad de vida de la población no podrá llevarse a cabo. Igualmente, se requieren cambios de fondo en la ideología de los directivos a cargo de la generación de energía eléctrica en el país; de otra manera, será imposible obtener los beneficios que resultan de la operación de la infraestructura hidráulica, principalmente las hidroeléctricas.


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VIII. Uso en AcuaculturaVIII. Uso en Acuacultura

El uso en acuacultura de acuerdo al Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales se entiende como: “La utilización de agua nacional destinada al cultivo, reproducción y desarrollo de cualquier especie de la fauna y flora acuáticas” (CNA, 1999b:75). En México existe una superficie en cuerpos de aguas nacionales de 3.8 millones de hectáreas, de las cuales 2.9 corresponden a agua salada y 0.9 a agua dulce. En agua salada/salobre el área potencial para la acuacultura se estima en poco más de 2 millones de hectáreas; de éstas, hay 450 mil propicias para el cultivo del camarón y 30 mil hectáreas en otras especies. En agua dulce el potencial es de 900 mil hectáreas (SEMARNAP/CNA, 1996:26). El mayor potencial en agua dulce se tiene en el Pacífico Sur (Chiapas, Oaxaca, Michoacán), el cual concentra el 49% de la superficie embalsada. La participación de la actividad pesquera en el PIB nacional es de cerca del uno por ciento empleando alrededor del 1.3 por ciento de la población ocupada total. La producción en el sector pesquero durante el periodo 1985 - 1997 registra un comportamiento inestable, sin embargo ha mostrado una sensible recuperación en los últimos cuatro años sin superar el record histórico (Figura VIII.1). El PIB de la actividad pesquera ha crecido en los últimos años, incluyendo el año de 1995, a tasas superiores al crecimiento registrado por el conjunto de la economía nacional. Su importancia como actividad económica radica en su capacidad de generar alimentos, empleos y divisas que contribuyen a satisfacer las necesidades de la población, lo cual significa un importante instrumento para impulsar el desarrollo regional (SEMARNAP, 1995:10).

Volumen de Producción Pesquera y de Acuacultura en Peso Vivo

-20

-10

0

10

20

85-86 86-87 87-88 88-89 98-90 90-91 91-92 92-93 93-94 94-95 95-96 96-97

Años de Referencia

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1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Años de Referencia

Mill

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Tasa de Crecimiento de la Producción Pesquera y de Acuacultura


Datos: Ramírez, C. y Sánchez, V. (1997). Una propuesta de diversificación productiva en el uso del agua a través de la acuacultura en I Seminario Internacional del Uso Integral del Agua. Universidad Chapingo. México. p. 1-9-4.

Figura VIII.1 Producción Pesquera y Tasas de Crecimiento

Pesca Acuacultura

Pesca Acuacultura


5151

La acuacultura se practica en tres modalidades: intensiva o de alto rendimiento, de repoblamiento y rural. A escala nacional se cuenta con más de seis mil unidades acuícolas registradas en el país. De éstas 90 por ciento están dedicadas a actividades de acuacultura rural y el 10 por ciento restante lo conforman unidades dedicadas a la acuacultura comercial de especies tales como camarón, bagre, trucha, ostión, tilapia, abulón y otras de menor importancia. Son precisamente estas últimas las que representan 85 por ciento de las 20 mil hectáreas abiertas al cultivo que actualmente se registran. De éstas, 17 mil corresponden al camarón, de las cuales 3,200 se encuentran fuera de operación por causas diversas entre las que destacan deficiencias organizacionales, administrativas y de diseño (SEMARNAP, 1995:27). Se estima que la acuacultura intensiva en agua dulce se realiza en 2 mil hectáreas y utiliza un caudal de agua de 1.3 km3/año. En los últimos años la acuacultura rural ha recibido un gran impulso; ésta actividad se encuentra orientada a mejorar la dieta de la población y generar ingresos extras en beneficio de aproximadamente 43 mil familias campesinas de 2,549 comunidades. Lo anterior permite una cobertura de atención de 514 municipios (SEMARNAP/CNA, 1996:27). Durante los últimos 12 años, la producción acuícola nacional ha experimentado un crecimiento promedio anual de 2.7 por ciento, pasando de las 122,148 toneladas en 1983 a las 171,389 en 1994, y se espera que en los próximos años esta actividad seguirá desarrollándose y aumentando la producción (Figura VIII.2).

0

2 0 0 ,0 0 0

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Figura VIII.2 Volumen y Proyecciones de la Producción de Acuaculturapor Modalidad de Cultivo


Fuente: Ramírez, C. y Sánchez, V. (1997). Una propuesta de diversificación productiva en el uso del agua a través de la acuacultura en I Seminario Internacional del Uso Integral del Agua. Universidad de Chapingo. México. p. 1-9-5.

De las especies tradicionalmente cultivadas la tilapia, el ostión y la carpa son de un gran impacto social, ya que juntas significan 79.0 por ciento de la producción total y se destinan prácticamente al consumo interno. El camarón, por su parte, ha tenido un crecimiento de casi por ciento en el período 1987-1997. Para 1987 se obtuvieron 286.0 ton y para 1997 la producción fue de 20 mil ton (www.semarnap.gob.mx). En la tabla VIII.1, puede observarse el acelerado crecimiento de esta actividad en el estado de Sinaloa, principal productor de camarón. Para abastecer la demanda que genera este número de granjas camaronícolas, el número de postlarvas colectadas se ha tenido que aumentar, aunque no se ha podido cubrir del todo la demanda actual, misma que excede por mucho la oferta que se genera de larva silvestre. El cultivo de camarón ha logrado incorporar un gran número de empresas, tanto de carácter privado como del sector social, en donde se han involucrado grupos ejidales y diferentes sociedades cooperativas, con una


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consecuente generación de empleos y divisas. No obstante este crecimiento, es necesario destacar la importancia que el cultivo del camarón representa en términos de la disponibilidad efectiva de terrenos para las instalaciones en tierra o con vocación acuícola, cuidando de no afectar a otras actividades productivas y otros recursos naturales. La falta de aplicación de políticas de ordenamiento existentes, de fomento e investigación para su desarrollo, ha frenado la posibilidad de desarrollar esta actividad en forma más amplia.

Tabla VIII.1 Relación de Granjas en Operación en SinaloaTabla VIII.1 Relación de Granjas en Operación en Sinaloa AñoAño No. de GranjasNo. de Granjas Superficie en Superficie en

Operación (ha)Operación (ha) ProducciónProducción (Ton c/c)*(Ton c/c)*

1987 42 1,593 276 1988 56 3,645 901 1990 63 4,500 2,884 1991 61 4,200 3,985 1992 87 6,797 7,083 1993 90 7,200 8,725

* Ton c/c: Toneladas con cabeza Fuente: UAS (1994). Temas sobre la Administración de Recursos Pesqueros en México. Universidad Autónoma de Sinaloa – Instituto

Nacional de la Pesca – Secretaría de Pesca. México. p 8.

Tabla VIII.2 Demandas de PostlarvasTabla VIII.2 Demandas de Postlarvas AñoAño SolicitadasSolicitadas ColectadasColectadas 1990 650 millones 130 millones 1991 1,050 millones 640 millones 1992 1,600 millones 900 millones 1993 2,389 millones 903 millones

Fuente: UAS (1994). Temas sobre la Administración de Recursos Pesqueros en México. Universidad Autónoma de Sinaloa – Instituto Nacional de la Pesca – Secretaría de Pesca. México. p 8.

En términos de infraestructura se cuenta con un total de 22 laboratorios productores de camarón, seis de abulón, uno de ostión, uno de mejillón, y tres de langostino; 39 centros acuícolas que administra y opera la SEMARNAP y otros 23 en manos de gobiernos estatales o municipales. Sin embargo, existe una marcada necesidad de mejorar la calidad y recuperar la capacidad de producción de los centros acuícolas, ya que éstos sólo operan a 60 por ciento de su capacidad instalada con una producción de 144.9 millones de crías, alevines y postlarvas durante 1994. Es necesario destacar la necesidad inmediata de promover ante el sector productivo la construcción y mejoramiento de los laboratorios de producción de postlarvas de camarón para tratar de cumplir con la demanda y requerimientos de los acuacultores, así como contrarrestar y evitar la dependencia de los insumos silvestres lo que puede resultar en una sobreexplotación del recurso (Tabla VII.2). En términos generales, el sector pesquero y acuícola se caracteriza por presentar un alto grado de desarticulación de las actividades y operaciones productivas, bajos niveles de eficiencia operativa y consecuentemente bajos índices de productividad, tanto en la flota pesquera como en los procesos de industrialización y de comercialización los cuales, en conjunto, repercuten en bajos niveles de consumo, especialmente en poblaciones de bajo poder adquisitivo y alejadas de la costa. Es evidente la marginación social y económica de la gran mayoría de los pescadores ribereños que operan la flota menor, la cual está compuesta de aproximadamente 70,930 embarcaciones menores equivalente al 95.4 por ciento de la flota pesquera nacional y que, además, soportan la producción pesquera que abastece al consumo nacional. Existen rezagos significativos en diversas áreas, tales como la infraestructura pesquera, portuaria y acuícola, especialmente en lo que se refiere a apoyos técnicos para la flota pesquera menor, así como infraestructura para la conservación, manejo de la captura y procesamiento industrial. Las instalaciones carecen de servicios adecuados provocados, en parte, por la falta de atención a los aspectos de conservación y mantenimiento, rehabilitación y, eventualmente, reposición de instalaciones, equipos y maquinaria. El sector enfrenta problemas de acceso al crédito, tasas de interés y garantías a los mismos, resolución de la cartera vencida del sector productivo, provocada por la situación económico-financiera del país (SEMARNAP, 1995:3).


5353

Al hacer un análisis de los programas oficiales para el sector acuícola en un período de casi 20 años, se observa una tendencia de planeación con crecimientos superiores a las posibilidades reales del sector, en términos de capacidad técnica, de recursos humanos y económicos. De esta manera, las expectativas planteadas durante el período 1988-1994, no se lograron debido a la falta de continuidad en la administración pública, que trajo consigo el cambio de las políticas y estrategias internas en ese período. Los centros acuícolas productores de crías y con ello la producción de la acuacultura rural y de los cuerpos de agua epicontinentales quedaron prácticamente sin apoyos. Con el fin de superar lo anterior, actualmente se lleva a cabo un proyecto denominado: “Desarrollo de la Acuacultura en México”. En junio de 1997, el Consejo del Banco Mundial aceptó otorgar al Gobierno de México un crédito por 360.0 millones de pesos, destinados a instrumentar un programa que facilite a la SEMARNAP promover la acuacultura. Este programa tendrá un costo total de aproximadamente 532 millones de pesos, incluidas las aportaciones del Gobierno Federal y de los productores. El proyecto se instrumentará en los estados de Baja California Sur, Chiapas, Nayarit, Oaxaca, Sinaloa, Tamaulipas y Veracruz, y tendrá una vigencia de 6 años. (SEMARNAP/DGA, 1999:s/n). Consecuente con los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo y el Programa Nacional de Pesca y Acuacultura 1995 – 2000, el citado proyecto tiene como prioridad la generación de empleo; el incremento de la oferta de alimento de origen pesquero, destinadas a mejorar la nutrición de los grupos mayoritarios de la población; y, la obtención de divisas con el fomento de las exportaciones de las especies en que se tiene mayor competitividad. El citado proyecto se encuentra compuesto por 14 programas, de los cuales 11 serán realizados directamente por el gobierno y tienen como objetivos: Establecimiento de procedimientos para la simplificación de tramites administrativos, elaboración de guías para la elaboración de estudios de impacto ambiental de proyectos acuícolas y normas de sanidad, estudios para la determinación de impactos por las actividades de acuacultura y realización de los estudios de ordenamiento ecológico de las regiones donde se ubicaran los proyectos, programas de fortalecimiento institucional y capacitación a productores; los tres restantes tienen como objetivo el desarrollo y la construcción de los parques acuícolas, laboratorios e infraestructura necesaria para el desarrollo de las actividades acuícolas, estas actividades serán desarrolladas de manera conjunto entre el gobierno y las partes interesadas en participar en estos proyectos. Como resultados del proyecto, en materia de producción, se piensa sumar a la producción actual 1,500 ton de camarón, 900 ton de tilapia, 600 millones de semillas de callo de hacha anualmente y crear aproximadamente 620 empleos entre directos e indirectos en los parques acuícolas y, como resultado de las acciones del programa de capacitación a grupos de base, al menos 3,000 residentes de áreas marginadas, se verán beneficiados e incorporados a la acuacultura como actividad productiva. En materia de infraestructura se espera contar con un laboratorio central de referencia, 2 laboratorios regionales de diagnóstico (la función del laboratorio central y los regionales será otorgar asesoría técnica a los productores), 3 parques para el cultivo de tilapia, un parque para el cultivo del camarón, 2 laboratorios productores de simientes y un laboratorio productor de postlarva de camarón SPR (camarón resistente a patógenos específicos). Ante el incremento de la población y la pobreza, la acuacultura se presenta como una opción viable para compensar las demandas de alimentos, diversificar las actividades productivas del medio rural y convertirse en una fuente generadora de divisas al país. Si bien la acuacultura puede ser eje de desarrollo, como toda actividad económica tiene efectos, a saber en el ambiente y en la sociedad muchos de los cuales pueden ser negativos. En los programas de desarrollo los proyectos de gran visión son absorbidos generalmente por grandes empresas que cuentan con el capital suficiente y cuadros técnicos experimentados para su implementación y manejo, orientándose los programas de subsistencia a los sectores de bajos ingresos; los que por su naturaleza requieren menor capital y experiencia para su administración pretendiéndose con esto mejorar el nivel de vida de estas poblaciones. Sin embargo, esta forma de acceso puede resultar contraproducente al limitar las posibilidades de crecimiento de una economía de autoconsumo a una economía de mercado ya que de entrada el capital y la asesoría técnica se encuentra limitada en los sectores de menores ingresos. Es necesario buscar formas de acceso a los proyectos más balanceadas en los que las comunidades puedan ampliar sus posibilidades y crecer a partir de proyectos de autoconsumo o subsistencia; de otra forma los


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beneficios financieros de la acuacultura seguirán concentrándose en algunos sectores de la sociedad y los programas de desarrollo en nada contribuirán a disminuir los niveles de inequidad. El privilegiar las prácticas intensivas y de exportación puede generar desequilibrios estructurales en la economía y organización local al despertar el interés de grandes productores por regiones que históricamente han sido manejadas por poblaciones locales. Adicionalmente la competencia entre pequeños y grandes productores puede provocar prácticas productivas desleales por ganar la preferencia de los consumidores. En ciertas regiones del país y en algunos proyectos gubernamentales se da un énfasis casi exclusivo a la camaronicultura con los riesgos que conlleva; representa una estrategia incierta, por lo que resulta conveniente que los productores acuícolas tengan otra actividad o consideren el cultivo adicional de otras especies. Sin embargo, la falta de tecnología aplicable a las especies y condiciones locales limita considerablemente esta actividad (Fundación Friedrich Ebert, 1995:14). La acuacultura a gran escala puede generar problemas de uso del suelo y de organización social al desplazar a los pescadores tradicionales. Bajo la promesa de un mayor desarrollo se incorpora a la mano de obra desplazada como obreros de las granjas agrícolas modificando la estructura organizativa de las comunidades. Por otra parte, una inadecuada planeación de la acuacultura en pequeña escala puede provocar competencias entre los productores por el acceso a las crías, por los canales de comercialización, por las fuentes de aprovisionamiento de insumos, por los cuadros técnicos y los servicios asociados. Asimismo, las fronteras de los hábitats generalmente no corresponden con las fronteras políticas de los estados o municipios. Por lo tanto muchos cuerpos de agua se encuentran compartidos y las acciones de un estado o municipio pueden repercutir aguas abajo o alrededor de éste. Diferentes visiones sobre el desarrollo local de las regiones con cuerpos de agua compartidos pueden generar conflictos sobre el uso de los cuerpos de agua e impedir o postergar el desarrollo de éstas regiones. Bajo la estrategia de uso múltiple de los embalses se pretende que las comunidades que resulten afectadas por la construcción de presas se orienten hacia actividades acuícolas como medida compensatoria. Sin embargo, en muchos de los casos estos programas fracasan por falta de aceptación, ya que se trata de poblaciones que jamás han tenido contacto con actividades acuícolas y donde el producto no forma parte o sólo en muy pequeña escala de su dieta, de ahí la necesidad de considerar los referentes culturales e históricos de estas poblaciones al momento de sugerir la acuacultura como actividad opcional a las que históricamente han sido desarrolladas por estas comunidades. Con relación al manejo del agua existen un factor que se consideramos será determinante para el desarrollo a futuro de la acuacultura en México: la calidad del agua en los cuerpos de agua. La acuacultura de alto rendimiento se ha basado principalmente en dos especies: ostión del Golfo de México y camarón, así como otras de relevancia, como el mejillón, ostión del Pacífico, bagre y trucha, de las que se proyectó para 1994 una participación de 52.6 por ciento del total nacional. Sin embargo, los registros de producción acuícola para 1994 reflejan una baja en la producción, con excepción del camarón, principalmente asociada a fenómenos de contaminación y sanidad. El consumo de estos productos puede suponer riesgos a la salud y crear resistencia en la aceptación de los productos. La mayoría de las cuencas en México presentan diversos grados de contaminación, generada por las actividades domésticas, industriales y agrícolas, asimismo la infraestructura para saneamiento es escasa y trabaja con bajas eficiencias de remoción de contaminantes, además existe un considerable rezago en los programas encaminados al saneamiento de los cuerpos de agua derivado de la falta de recursos financieros. Lo anterior no garantiza que a futuro se cuente con agua de la calidad necesaria en los cuerpos de agua para el optimo desarrollo de la acuacultura. Así mismo, los desechos de las granjas acuícolas, principalmente materia orgánica y sólidos suspendidos, pueden afectar a otros sistemas de cultivo ya sean de moluscos, peces o crustáceos, la difusión de enfermedades de las especies en cultivo puede ser otro riesgo si no se tratan adecuadamente los desechos. La necesidad de agua dulce de buena calidad para el llenado de los reservorios o para regular la salinidad, en el caso de agua salada/salobre, puede generar competencia con otros usuarios. La jerarquización de los usos del agua que privilegia el uso doméstico y el relativo pequeño tamaño del sector acuacultura en algunas regiones lo pone en una situación riesgosa ante una posible escasez de agua o el aumento en las demandas en otros usos aún cuando se dispongan de derechos sobre el recurso.


5555

Una inadecuada planeación de las actividades acuícolas puede generar impactos negativos al medio ambiente. La extracción aguas arriba de las granjas acuícolas puede modificar la hidrodinámica estuarina y de los sistemas lagunares, disminuir la circulación del agua, “marinizar” el sistema y reducir la superficie disponible de uso del suelo para actividades acuícolas y viceversa. Asimismo, el retiro de la cubierta vegetal aguas arriba con objetivos diferentes a los acuícolas o la deforestación permite la migración de sedimentos incrementando los azolves y disminuyendo la superficie disponible para cultivo. El dragado en actividades de compactación de bordos, especialmente en la construcción de granjas acuícolas, produce severas afectaciones; especialmente en hábitats frágiles como los manglares. Además, el depositar los sedimentos producto del dragado en los cuerpos de agua aledaños contribuye al asolvamiento, lo que disminuye la circulación al interior de los sistemas; decrementa el intercambio de agua en los sistemas lagunares y disminuye la superficie disponible para la captura de otras especies. La ocupación de tierras para el desarrollo de sistemas acuícolas puede fragmentar y reducir los hábitats naturales. El retiro de la cubierta vegetal puede reducir la biodiversidad y generar cambios en los suelos, sistemas hídricos y modificar los procesos de aporte de sedimentos y nutrientes. Adicionalmente, la introducción de especies puede generar problemas en las especies nativas y sus hábitats tal como la perdida de biodiversidad.

AnálisisAnálisis Al igual que ocurre con todas las actividades económicas, y en particular con aquellas que tienen vinculaciones más directas con la utilización de recursos naturales, las interacciones de las actividades acuícolas con el medio ambiente son múltiples. La importancia del sector pesquero es aún mayor cuando se analiza desde una perspectiva regional, ya que en muchos estados y comunidades costeros, las actividades pesqueras se han convertido en un elemento fundamental en el desarrollo económico y de bienestar social de la regiones, por lo que el cuidado de las formas de explotación y manipulación de los recursos pesqueros, son fundamentales para su óptimo aprovechamiento. A partir de la década de los treinta, los esfuerzos institucionales para el desarrollo de la acuacultura en México, se orientaron al impulso de la acuacultura rural y al repoblamiento de los embalses, en particular de las grandes presas. Sin embargo, el resultado de estas actividades de repoblamiento en la actualidad no se encuentran plenamente identificados. Posteriormente, durante la década de los ochenta, las políticas gubernamentales se han dirigido a la acuacultura industrial y de alto rendimiento. La tendencia decreciente de las especies más importantes en volumen, que se enmarca en los últimos cuatro años, se complica debido a que la infraestructura para la producción acuícola tiene serios problemas en la producción de la semilla necesaria para recuperar la dinámica de crecimiento que presentó entre 1989 y 1990. El panorama es más complejo si se contemplan las variables de financiamiento, de sanidad y de contaminación, que hacen prever dificultades para que la aportación total de la acuacultura recupere una dinámica de crecimiento como la señalada. Considerando que la mayoría de las cuencas del país presentan diversos grados de contaminación, actualmente no existe ninguna garantía de que en un futuro próximo la infraestructura para saneamiento se desarrolle de tal forma que haya certeza de que la calidad en los cuerpos de agua cumplirán con los requerimientos mínimos para las actividades acuícolas. De esta forma la calidad de los cuerpos de agua compromete en lo futuro las inversiones y el desarrollo de la actividad acuícola. Si se considera esta actividad como posible opción de desarrollo para la diversificación de la dieta alimenticia, el desarrollo de comunidades rurales y el incremento del ingreso de divisas al país, primeramente se deberán buscar los mecanismos para garantizar la calidad del agua ha utilizarse, de otra forma cualquier programa y cualquier inversión corre el grave riesgo de no obtener los resultados esperados.


5656

IX. Calidad del AguaIX. Calidad del Agua

Es indiscutible que la disponibilidad del agua, en términos de volumen, reviste gran importancia en el manejo del recurso, además de ser un factor determinante en el desarrollo de la sociedad. Sin embargo, existe otro elemento que resulta ser igualmente importante y, por tanto, debe otorgársele la misma atención: la calidad del agua3. Existen un número importante de factores que determinan la calidad del agua, tanto naturales como antropogénicos. Para el caso de este trabajo sólo haremos referencia a los antropogénicos y dentro de este a las aguas de desecho y a los residuos sólidos. A escala nacional se producen 30.55 km3/año de aguas residuales las cuales son descargadas a cuerpos de agua superficiales. El sector agrícola produce 21.20 km3/año, los cuales contienen agroquímicos y partículas. Las descargas municipales, que incluyen aguas de origen domestico e industrial, suman aproximadamente 7.30 km3/año, esta descarga contiene materia orgánica, compuestos tóxicos, así como patógenos. La industria que no descarga al drenaje genera 2.05 km3/año conteniendo principalmente compuestos tóxicos (INEGI, 1998:163). De las aguas residuales municipales sólo se colectan en el alcantarillado 5.5 km3/año y se cuenta con infraestructura para tratar 1.4 km3/año; sin embargo, sólo se tratan adecuadamente 0.53 km3/año por lo que se descargan sin tratar 6.8 km3/año. En el caso de la industria sólo 0.17 km3/año reciben algún tratamiento lo que representa el 8 por ciento de lo generado (SEMARNAP/CNA, 1996:22,25). Del total del volumen el sector agrícola genera el 69.4 por ciento, el municipal el 23.9 por ciento y el industrial el 6.7 por ciento, sin embargo, esto no representa el impacto por sector en la calidad del agua. Tomando como base la Demanda Bioquímica de Oxígeno (DBO, parámetro representativo de la contaminación orgánica), podemos observar en la figura IX.1 que el impacto del sector industrial es casi el mismo que el producido por las descargas de origen municipal. Adicionalmente se debe considerar que las descargas de tipo industrial contienen elementos sumamente tóxicos, por lo que los impactos sobre los cuerpos de agua pueden ser mucho mayores. Para el caso de las descargas de origen agrícola no existen evaluaciones o estudios sobre la magnitud, tanto en cantidad como en calidad de los contaminantes descargados. De igual forma, no se cuenta con evaluaciones volumétricas sobre la disposición que se hace de las aguas residuales en el suelo o las que son infiltradas al subsuelo. Otro aspecto que contribuye a la contaminación de los cuerpos de agua es la disposición de desechos sólidos en los cuerpos de agua, así como de residuos peligrosos. Para 1996, se generaron aproximadamente 31.742 millones de toneladas de residuos municipales, de los cuales 8.573 fueron dispuestos en sitios controlados, 2.606 millones de toneladas fueron colocadas en sitios para disposición pero que no cuentan con medidas de control y 20.563 millones de toneladas fueron dispuestas en sitios varios: a cielo abierto, cauces de ríos, alcantarillado, barrancas, etc. (INEGI, 1998a:257). Los residuos peligrosos generados por la industria son estimados en aproximadamente 8 millones de toneladas al año, los cuales no incluyen los generados por actividades mineras, que se estiman en 300,000 a 500,000 toneladas al día (SEMARNAP, 1997:49). Se cree que la opción de disposición en cauces de agua de residuos peligrosos es la que predomina, considerando que cerca del 90 por ciento de los residuos adoptan estados líquidos, acuosos o semilíquidos, o bien, se solubilizan y/o mezclan en las descargas de aguas 3 Entendemos por calidad del agua aquella condición de las concentraciones límite de las sustancias en el agua que indican alteraciones en los niveles aceptables en función del uso al que se destina. El establecimiento de las condiciones límite varía en el tiempo y está en función principalmente de: 1) El grado de desarrollo tecnológico para medir dichas sustancias, y 2) El grado de conocimiento sobre el nivel de afectación de los contaminantes a la salud humana o al ambiente.


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residuales. Según el tipo de residuo, los aceites y grasas conjuntamente con los disolventes, representan más del 45 por ciento del total de los residuos que se generan en el país. Las resinas, ácidos y bases representan el 10 por ciento y los desechos de pinturas y barnices el 8 por ciento. (Martínez, 1998:3-8-3). La distribución espacial en la generación de residuos peligrosos se muestra en la tabla siguiente:

Tabla IX.1 Generación de Residuos Peligrosos por RegiónTabla IX.1 Generación de Residuos Peligrosos por Región

RegiónRegión EstadosEstados %% Generación*Generación*

Frontera Principales zonas industriales localizadas en la frontera con Estados Unidos 1 0.08 Norte Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Coahuila, Sonora, Nuevo León, Durango,

Nayarit, San Luis Potosí, Sinaloa, Zacatecas, Colima, Aguascalientes y Jalisco 24 1.92

Centro Guanajuato, Michoacán, Morelos, Puebla, Querétaro, Estado de México, Tlaxcala, Hidalgo y Distrito Federal

65 5.2

Golfo Tamaulipas, Veracruz y Tabasco 7 0.56 Sureste Campeche, Guerrero, Oaxaca, Chiapas, Yucatán y Quintana Roo 3 0.24 * millones de toneladas al año Fuente: SEMARNAP (1997). Sistema Integrado de Regulación y Gestión Ambiental de la Industria. Secretaría del Medio Ambiente, Recursos

Naturales y Pesca – Instituto Nacional de Ecología. México. p 50. Como se puede apreciar en la tabla, son las regiones centro y norte las que mayor cantidad de residuos generan, 89% del total, siendo en estas zonas donde se encuentra instalada el mayor número de industrias. De acuerdo con el giro industrial es la Química Básica, Secundaria y Petroquímica las principales generadoras de residuos industriales, 40 por ciento del total, les siguen las industrias Metalmecánica y Metálica Básica con 10 por ciento y la industria eléctrica con 8 por ciento.

Datos: Poder Ejecutivo Federal (1996). Programa Hidráulico 1995 - 2000. Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca -Comisión Nacional del Agua. México, D.F. pp. 22-21, 24-25.

DBO - Descargas Municipales


DBO producida1.8 millones ton/año

Volumen no colectado0.58 millones ton/año

Volumen colectado1.22 millones ton/año

Volumen removido por tratamiento0.15 millones ton/año

Volumen no tratado1.07 millones ton/año

Volumen total sin tratamiento1.65 millones ton/año

Figura IX.1 Demanda Bioquímica de Oxígeno Generada porDescargas Municipales e Industriales

DBO producida1.6 millones ton/año

Sin tratamiento1.48 millones ton/año

DBO tratada0.12 millones ton/año

DBO remanente0.2 millones ton/año

DBO descargada encuerpos de agua

1.5 millones ton/año

DBO - Descargas Industriales

En materia de saneamiento, para 1997 la cobertura de alcantarillado en zonas urbanas era de 87.24 por ciento y en zonas rurales era de 31.34 por ciento lo que en conjunto daba un 72.45 por ciento de cobertura a nivel nacional (CNA, 1998b:26; SEGOB, 1998:s/n). Como puede observarse existe un claro rezago en el servicio de drenaje principalmente en el ámbito rural, además, los números anteriores no muestran la calidad ni el tipo de servicio con que cuentan los habitantes. En la siguiente tabla se muestra el número de hogares para 1997 y el tipo de servicio con que contaban para aguas residuales.


5858

Datos: INEGI (1998). Anuario Estadístico de los Estados Unidos Mexicanos 1997. Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. México. p 545-546.

Puede observarse que de 19’361,472 hogares el 30 por ciento descargan en algún cuerpo de agua o carece del servicio y el 12 por ciento, aún cuando cuenta con fosa séptica se desconoce si éstas están construidas de acuerdo a especificaciones sanitarias. Así mismo, la distribución espacial del servicio no se presenta de una forma homogénea y los mayores porcentajes de cobertura se encuentran en el centro y norte del país; en el sureste el servicio resulta sumamente deficiente (Figura IX.2).

Datos: CNA (1997). Diagnostico de las Regiones I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII y XIII. Comisión Nacional del Agua -Subdirección de Programación. México.


N

Con servicios

Sin servicios

Región

IIIIII,IVVVIVII

Población

2 600 0002 059 4273 706 729

10 786 0604 883 878

12 476 5023 560 224

Región

VIIIIXXXIXIIXIII

Población

16 100 0004 533 0008 658 2164 517 5492 895 000

18 494 000

Total: 95 270 585

72%

28%

66%

34%

77%

23%

84%

16%

29%

71%

81%

19%

53%

47%

29%

71%

8%

92%

54%

46%

86%

14%

Figura IX.2 Distribución Espacial de los Servicios de Drenaje

51%

49%

49%

51%

En 1998 se tenían en inventario 981 plantas de tratamiento de aguas residuales municipales con una capacidad instalada de 64.3 m3/seg, de las cuales 787 se encontraban en operación con un gasto tratado de 41.2 m3/seg; las eficiencias de tratamiento varían desde 95 por ciento hasta valores inferiores al 30 por ciento, con promedios del 60 por ciento (CNA, 1998b:s/n; Parra, 1998: 1268). En materia de tratamiento de aguas residuales industriales, el número de plantas para 1996 era de 1,255 con un volumen tratado de 21,439 l/s equivalente al 94.32 por ciento de la capacidad de diseño. Del total de las plantas, 435 cumplen con las Condiciones Particulares de Descarga, con una capacidad aprovechada de 6,090 l/s Asimismo 820 plantas con una capacidad aprovechada de 15,349.1 l/s., no cumplen con esta condición (CNA, 1998b:46-47). Estudios realizados por la Comisión Nacional del Agua en 218 cuencas, que cubre aproximadamente tres cuartas partes del territorio, en los cuales se asientan el 93 por ciento de la población, se ubica el 72 por ciento de la producción industrial y el 98 por ciento de la superficie bajo riego, demostraron que la mayoría

Tabla IX.2 Número de Hogares y Tipo de Servicio para Aguas ResidualesTabla IX.2 Número de Hogares y Tipo de Servicio para Aguas Residuales

ServicioServicio No. de hogaresNo. de hogares

Con drenaje mixto 11’612,312 Fosa Séptica 2’283,354 Descarga a río, lago, barranca, mar. 575,540 Sin servicio 4’856,172 No especificado 34,094


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de las cuencas presentan diversos grados de contaminación; generada por la presencia de desechos orgánicos, industriales y/o agroquímicos. Destaca la región centro del país por la baja calidad del agua en sus cuerpos receptores; en la mayoría de las cuencas del país el agua se clasifica como de calidad media (Figura IX.3) (CNA, 1994c:21-22). La presencia de nutrientes provenientes de las descargas de aguas residuales ha favorecido la presencia de malezas acuáticas. Se han infestado del orden de 68 mil hectáreas en 268 cuerpos de agua, 10 mil km de canales y 14 mil km de drenes. Este problema propicia el desarrollo de insectos y otros organismos vectores de enfermedades, que limitan el desarrollo de actividades recreativas, afectando la pesca y la navegación. Provoca además una pérdida excesiva de agua por evapotranspiración, disminuye la capacidad de los embalses, impide el uso eficiente de las obras hidráulicas e incrementa los costos de operación de la misma (SEMARNAP/CNA, 1996:17).

Figura IX. 3 Calidad de las Aguas Superficiales (Datos 1975 - 1992)

Fuente: SEMARNAPCNA (1996) Programa Hidráulico,1995 - 2000. Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca – Comisión Nacional del Agua. México. p 17

Alta > 70

Media 50 - 70

Baja < 50

Sin datos

ICA

ICA: Indice de Calidad del Agua

N

La sobreexplotación de acuíferos ha inducido problemas de contaminación por intrusión marina en los siguientes acuíferos: San Quintín, Maneadero, San Vicente, San Rafael, San Telmo, Vicente Guerrero y Camalú, en el estado de Baja California. Santo Domingo, San José del Cabo y La Paz, en Baja California Sur. Caborca, Hermosillo y Guaymas, en el estado de Sonora y Veracruz en el estado de Veracruz. Asimismo han aumentado los problemas por concentración de sales en los acuíferos del valle de Guadiana en Durango, el valle de Aguascalientes en el estado de Aguascalientes, además de la Región Lagunera (Figura IX.4) (SEMARNAP/CNA, 1996:17-18). Por otra parte, las descargas de aguas residuales y la inadecuada disposición de residuos peligrosos han provocado problemas de infiltración de contaminantes en los acuíferos siguientes:

• Yucatán (Mérida). Se han encontrado concentraciones de coliformes fecales superiores a los 2,000 NMP/100ml y de nitratos con valores superiores a los 50 mg/l (Cabrera et al., 1997:111; CNA, 1996:s/n; Pacheco et al., 1997: 120; Villasuso, et al., 1996:60-61);

• Zacatecas (Calera, Chupaderos, Guadalupe, Bañuelos y Benito Juárez). Se han encontrado concentraciones de arsénico de 0.335 mg/l, debido a la migración de este elemento por sobrebombeo (Castro, A. et al., 1997:266);

• Hidalgo (Zimapan). Se presentan concentraciones de arsénico, desde valores por debajo de la norma (0.05 mg/l), hasta niveles que la exceden en 20 veces (Armienta, et al.,1996:104-105);


6060

• Estado de México (Tlanepantla). Un estudio realizado en 23 pozos demuestra que en 9 el agua se clasifica como no potable, en 7 como de calidad moderada y los restantes de buena calidad, los parámetros que exceden la norma son: Cloruros, plomo y nitratos (Frausto y Guiese, 1996:88-90);

• Ciudad de Guadalajara (Tesistán – Toluquilla). Un estudio realizado en 64 sitios demuestra que las aguas del acuífero somero contiene altas concentraciones de boro (0.8-14.9 ppm), arsénico (0.08 – 5.5 ppm), flúor (18.51 ppm) y STD (620-1,208.8 ppm) (Gutiérrez y Sánchez, 1996:23);

• Guanajuato (León). Un estudio en las baterías de pozos para suministro de agua potable de la ciudad de León demuestra que las aguas del acuífero contiene altas concentraciones de cloro (800 a 1,000 mg/l), sulfatos (800 a 850 mg/l), sodio (800 a 850 mg/l) y nitratos (10 a 25 mg/l), así mismo, en los primeros 15 cm de suelo se han encontrado concentraciones de cromo de hasta 250 mg/kg en áreas que han sido regados durante 40 años y se ha detectado cromo, en diversas concentraciones, hasta profundidades de 80 m (CNA, 1996a:s/n);

• Hidalgo (Mezquital). Con el incremento constante de las entradas de agua residual la infiltración, en el sistema de canales y de los terrenos irrigados, ha llegado a dominar el régimen del flujo subterráneo. Como consecuencia, se ha modificado el acuífero original y han aparecido nuevas zonas de descarga y manantiales. Este nuevo recurso hídrico ha sido desarrollado como el único para abastecimiento público de agua para alrededor de 500,000 personas y para los usos industriales y agrícola (CNA, 1996a:s/n);

• Sonora (Valle del Yaqui). En 6 de 8 pozos estudiados para abastecimiento público se detectaron 5 plaguicidas organoclorados del tipo HCH, Dieldrín, Endrín, DDE y DDT. Las concentraciones variaron de 1.6x10-6 hasta 5.2x10-3 mg/l (González y Canales,1995:211);

• Adicionalmente se tienen problemas de contaminación en los acuíferos localizados en los estados de Aguascalientes y San Luis Potosí; así como en Celaya y Salamanca, en el estado de Guanajuato (SEMARNAP/CNA, 1996:17-18).

En todos los casos los parámetros mencionados se encuentran por encima de la norma para abastecimiento de agua potable (NOM-127-SSA1-1994).

Figura IX.4 Principales Problemas en Acuíferos

Fuente: Escolero F. O. (1993). Panorámica del Agua Subterránea en México en El Agua Recurso Vital. Universidad Tecnológica de la Mixteca. Oaxaca, México. pp 49-51.

Asentamiento del Terreno

Intrusión salina

Sobreexplotado

Estados en veda

N

J. E. Castelán, 1999 En cuanto a la disposición de hidrocarburos, se estima que entre tres y seis millones de toneladas por año de petróleo y sus derivados, son introducidos al mar y sus zonas costeras, donde las descargas de origen


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doméstico e industrial contribuyen con el 37 por ciento. En Salina Cruz, Oax., los niveles de hidrocarburos disueltos dispersos son aproximadamente 8 veces más (76.5 ppb) de lo establecido como límite permisible por la UNESCO (10 ppb). Los sedimentos en los ríos Tonalá y Coatzacoalcos, en el Estado de Veracruz, son los sistemas costeros que presentan las mayores concentraciones de hidrocarburos con 1’148,680 y 120 ppm, respectivamente (Botello, et al., 1995:61-64). En México la contaminación ha tenido severos impactos en la salud pública. La deficiencia en los servicios de saneamiento y de salud dieron como resultado que en la presente década resurgieran enfermedades consideradas del tercer mundo como el cólera; de 1991 a 1997 se reportaron aproximadamente 50,000 casos y arriba de 500 muertes. Sin embargo, es de esperarse que estos números sean muy superiores debido a la deficiencia en la calidad de la información y a que no todos los casos son reportados, por la falta de servicios médicos, principalmente en las zonas con alto grado de marginación. Las infecciones gastrointestinales, resultado del consumo de agua contaminada, representan la segunda causa de mortalidad infantil en México (278 por cada 100,000), aún cuando ésta ha ido decreciendo. En 1965 se reportaron 68,000 casos, para 1972 se contabilizaron 3,680 casos. La causa de tal incidencia de enfermedades en una tercera parte de las entidades federativas, se debe a la contaminación del líquido por materia fecal y afecta sobretodo a la población más pobre (Figura IX. 5) (OPS, 1994:169; WHO, 1996:159; WHO, 1997:231; UNAM, 1997:123; INEGI, 1998a:159; OCDE, 1998:60; WHO, 1998:203). Los costos asociados por efectos en la salud debido a infecciones gastrointestinales han sido estimados en US$3,600.00 millones y es actualmente uno de los problemas más serios en el país (Saade, 1997: 153-158).

Figura IX. 5 Casos de Enfermedades Gastrointestinales por Estado 1997

20,000 - 40,000

41,000 - 60,000

61,000 - 80,000

> 81,000 N

Datos: www.ssa.gob.mx. Epidemiological Surveillance.

www.ssa.gob.mx. Estadísticas Vitales, Capítulo: Mortalidad.

0 -20,000

No. de Casos


En México las enfremedades gastrointestinales ocupan el 14º lugar dentro de las causas de mortandad general y 2º causa de mortalidad infantil.

Si consideramos que enfermedades como el cólera se desarrollan a partir del consumo de agua contaminada por materia fecal; el incremento en los operativos anuales para prevenirlo se puede considerar como un indicador indirecto de la escasa eficiencia de los sistemas de alcantarillado y saneamiento. Desde 1991 la CNA ha tenido que realizar operativos anuales para la prevención del cólera, en la tabla IX.1 se muestra la evolución de este tipo de operativos. Esta situación genera la necesidad de desviar recursos financieros para subsanar las deficiencias de los sistemas de saneamiento; recursos que podrían destinarse a otras actividades si existiera un adecuada planeación y manejo de la infraestructura de saneamiento.


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Tabla IX.1 Operativos para la Prevención del CóleraTabla IX.1 Operativos para la Prevención del Cólera AñoAño ActividadActividad 19911991 19921992 19931993 19941994 19951995 19961996 19971997

Localidades atendidas - 1,077 1,385 1,678 5,174 3,780 3,594 Cloración de fuentes de abastecimiento

- 29,767 14,397 34,530 59,929 73,358

Desinfección de sitios de alto riesgo

- 604 1,038 1,221 42,846 4,212 12,725

Encalamiento de focos de infección

- 14,247 6,638 25,570 141,254 57,615 59,269

Monitoreo de cloro residual - 4,869 7,081 8,519 58,293 329,101 25,586 No. de operativos realizados 4 2 10 7 69 109 111 Habitantes beneficiados (miles) 450 1,102 6,156 2,695 6,596 6,700 7,522

Datos: CNA (1994). Informe 1989 Informe 1989 –– 1994 1994. Comisión Nacional del Agua. México. p 140. CNA (1997) Situación del Subsector Agua Potable, Alcantarillado y SaneamSituación del Subsector Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento a Diciembre de 1995iento a Diciembre de 1995. CNA - UPRPS. p 31. CNA (1998) Situación del Subsector Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento a Diciembre de 1996Situación del Subsector Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento a Diciembre de 1996. CNA - UPRPS. p 37. CNA (1998) Situación del Subsector Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento a DiciembreSituación del Subsector Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento a Diciembre de 1997 de 1997. CNA - UPRPS. p 31. El uso de aguas residuales en riego es una práctica que cada día se extiende mas, se estima que en 344,000 ha se utilizan aguas residuales municipales, mucha de la cual no recibe tratamiento. Se supone que el agua contaminada no debe ser usada para el riego de productos de consumo directo o que tienen contacto con el suelo, sin embargo, es difícil determinar en que grado se viola esta norma. En 1995 se reportaron 161 ha de cultivos restringidos regados con aguas residuales en tanto que para 1997 el número de hectáreas aumentó a 403. De igual forma el uso de aguas residuales en combinación con malas prácticas de riego puede provocar problemas de salinización; algunos distritos de riego se encuentran afectados hasta en un 40% de su superficie por este fenómeno. La descarga de aguas residuales sin control ha sido motivo de emergencias hidroecológicas. En diciembre de 1994, se dio un evento de muerte masiva de aves en la Presa de Silva, ubicada en el Municipio de San Francisco del Rincón, Estado de Guanajuato. Esta presa es alimentada con aguas pluviales y residuales provenientes de los sistemas de alcantarillado de León y San Francisco del Rincón y de industrias ubicadas en las dos ciudades de los giros peletero, alimenticio, textil y químico. La mortandad aproximada fue superior a 25,000 aves acuáticas y terrestres pertenecientes a 30 especies migratorias y nativas (SEMARNAP/PROFEPA, 1995:1). Derivado de lo anterior hubo una fuerte presión por parte de organismos internacionales al Gobierno Federal para tomar medidas para el saneamiento y preservación de las zonas donde anualmente migran las aves. Resulta preocupante que con el paso del tiempo cada vez la frecuencia de estos eventos se va incrementando. En Querétaro, más de 8 mil aves migratorias murieron en la presa de Tequisquiapan. En Zacatecas se dio una mortandad de 8 mil peces en la presa El Pedernalillo, en el Lago Espejo de Lirios en el Estado de México mueren más de 12 mil peces, el mismo fenómeno se ha repetido en la presa La Virgen de San Luis Potosí, Laguna de Tres Palos en Guerrero, Laguna de Nautla, Laguna Vega de Alatorre, Lagunas Grande y Chica en Veracruz. En Baja California, en la Laguna Ojo de Liebre mueren seis ballenatos y varias docenas de tortugas prietas. En Baja California Sur, mueren tres ballenatos más en Bahía Magdalena y otros cuatro ballenatos en Los Cabos. En Sonora la mortandad de ballenas alcanza la cifra de 25 en el puerto de Topolobampo, isla de Piedra y Jitzamuri. En Tamaulipas mueren 20 delfines en las playas de Bagdad, Matamoros. En Nayarit, aparecen ocho ballenas muertas en la playa de Guayabitos. Otro elemento que deteriora la calidad del agua es la presencia de sólidos suspendidos producto de procesos de erosión. De acuerdo con la SEMARNAP el 60 por ciento de la superficie del territorio nacional se encuentra en grado de erosión severa. Este deterioro no sólo está alterando el potencial productivo en lugares donde ocurren sino que están incidiendo negativamente en las áreas de depósito de sedimentos, azolvando los vasos de almacenamiento de las obras hidráulicas, canales de drenaje y esteros, además de contaminar lagos y ríos y cuerpos de agua en general. Esta situación es causada por la falta de una planeación integrada para realizar actividades agrícolas (riego y temporal), ganaderas y forestales. Las concentraciones urbanas favorecen el rápido deterioro de los ecosistemas debido a la tala inmoderada, corte de leña, sobrepastoreo, reducción de la cubierta vegetal y exposición del suelo superficial a la erosión hídrica y eólica (INEGI, 1998a:175; PNUMA, 1993:16).


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Con relación a los sistemas de medición de la calidad del agua, en 1974 se inició la operación de la Red Nacional de Monitoreo de la Calidad del Agua. Se reporta que en 1996 operó 803 estaciones distribuidas de la siguiente manera: 395 en corrientes superficiales, 83 en embalses, 24 en lagos y lagunas, 19 en aguas costeras, 14 en canales, 6 en arroyos, 22 en drenes, 2 en estuarios, 234 en pozos y 4 en cenotes, actualmente este número no opera. La red se apoya en 27 laboratorios estatales y en sus laboratorios regionales: 16 de estas estaciones forman parte del Programa Mundial de Monitoreo de la Calidad del Agua (CNA, 1996b:s/n; SEMARNAP/CNA, 1996:20). Aún con la infraestructura instalada existen graves rezagos en la medición, desde la toma de la muestra hasta la integración del reporte final pueden pasar hasta 6 meses, no teniéndose reportes en tiempo real; los sitios de muestro no cuentan con infraestructura o instalaciones que permitan hacer una adecuada toma de muestra; los equipos de laboratorio son obsoletos y las instalaciones en muchos casos son improvisadas y no cuentan con mínimas normas de seguridad; el personal presenta serias deficiencias en el manejo y conocimientos sobre la elaboración de los análisis; la información no se encuentra abierta al público; a la fecha ningún laboratorio de la CNA se encuentra acreditado ante la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial de acuerdo con el Artículo 2, inciso e, y Artículo 69 de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización (Diario Oficial de la Federación, 1992:59), por lo que cualquier resultado obtenido en sus laboratorios carece de validez oficial. AnálisisAnálisis Las descargas de aguas residuales –domésticas, industriales y de retornos agrícolas – así como la disposición de desechos sólidos y peligrosos en cuerpos de agua tiene serias consecuencias ambientales, económicas, sociales y de salud. Es de esperarse que con el aumento de la población y de las actividades económicas, los volúmenes de aguas residuales descargados se incrementarán, lo que supondrá un gran reto en términos del manejo seguro de estos residuos. Generalmente cuando se habla de contaminación por descargas de aguas residuales, se hace referencia a descargas municipales y/o industriales y casi nunca se mencionan el sector agrícola, sin embargo, este sector contribuye con el mayor volumen de agua residual con altos contenidos de agroquímicos; lo complejo del análisis de este tipo de descargas radica en que se trata de descargas difusas en espacio e intermitentes en el tiempo. La problemática en México no es diferente al resto de los países con grandes extensiones agrícolas, sin embargo en la mayoría se coincide en que la mejor forma de prever la contaminación por agroquímicos se encuentra en el adecuado manejo y aplicación de los mismos. En México no existen programas que verifiquen el adecuado manejo de los agroquímicos y la autoridad federal carece de instrumentos y recursos para verificar con los usuarios el tipo y la forma en que los agroquímicos son utilizados. Se estima que para 1995 se vendieron 3’299,300 toneladas de fertilizantes, para el caso de los plaguicidas no existen datos. La continua degradación de los cuerpos de agua hará que cada vez sea más difícil y costoso encontrar fuentes adecuadas de abastecimiento, la mayoría de las aguas superficiales del país requieren de tratamiento extensivo para poder ser utilizadas como agua para consumo humano y en actividades industriales. El agua subterránea, la fuente principal de agua potable, no siempre está libre de coliformes fecales o de sustancias dañinas a la salud. Un muestreo sobre calidad del agua en ciudades fronterizas reveló parte del efecto de las maquiladoras. En el caso de Nogales, en una toma pública de agua adyacente a una planta cromadora, fuente de abastecimiento de agua para consumo de varias comunidades que no cuentan con el servicio, se encontraron niveles de tricloroetileno (TCE), 20 por ciento por encima de los estándares de agua potable (MCL) de Estados Unidos (Moreno, 1995:249). Por lo tanto es de esperarse que los costos para dotar de agua se incrementaran por la contaminación prevaleciente en los cuerpos de agua debido a: la lejanía de las nuevas fuentes de abastecimiento, la construcción de la infraestructura que permita la conducción y la infraestructura necesaria para hacer potable el agua. La utilización de aguas residuales en riego supone dos problemas principalmente: 1) Lo relacionado con la salud de los campesinos y sus familias, y 2) Los problemas asociados a la contaminación de suelos y aguas superficiales y subterráneas. Es de esperarse que ante la escasez del agua y el incremento en la competencia por las fuentes de abastecimiento, cada vez se haga más uso de las aguas residuales en riego. Un adecuado manejo de esta situación puede generar beneficios: disminución del uso de agroquímicos ya que el agua residual contiene nutrientes, aumento de la fertilidad de los suelos y de la


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producción, intercambio de volúmenes de agua clara utilizada en riego para los sistemas de abastecimiento de agua potable, disminución de la extracción de las fuentes de agua. Sin embargo, un inadecuado manejo puede generar graves problemas: contaminación de suelos y aguas superficiales y subterráneas, reducción de la fertilidad y producción por problemas de salinización y contaminación, afectaciones a la salud a los campesinos, deterioro de la infraestructura que fue diseñada para trabajar con aguas claras y ahora utiliza principalmente aguas residuales, problemas de salud de la población que consume los productos irrigados con aguas residuales, limitaciones en el tipo de cultivos que pueden ser cultivados, entre otros. El gran rezago existente en infraestructura de alcantarillado y saneamiento supondrá un reto mayúsculo financieramente hablando. Actualmente existente serios problemas y obstáculos para la obtención de recursos financieros dada su escasez y las decisiones para su asignación se encuentran altamente politizadas. Para el saneamiento de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México, en 1997 se planteó iniciar la construcción de las plantas de aguas residuales de Texcoco Norte, Coyotepec, El Salto y Nextlalpan, con una capacidad conjunta de 74.5 m3/s, el volumen anterior incluía gastos extraordinarios para época de lluvias (CNA, 1997:21). La inversión necesaria para estos proyectos sería del orden de mil millones de dólares el cual estaría financiado con un crédito del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) por 365 millones de dólares y otro más de la Overseas Economic Found (OECF) de Japón, por 410 millones de dólares, mientras que el resto lo aportaría el Gobierno de la Ciudad de México (GDF). De esta forma el GDF solicitó al Congreso en 1999 una capacidad de endeudamiento de 7,500 millones de pesos, sin embargo solo se autorizaron 1,700 millones, esta situación generó que las obras no comenzaran. A la fecha el proyecto se encuentra detenido. En el caso de la industria, la actual crisis económica y la apertura sin restricciones a los mercados internacionales ha colocado a la mediana, pequeña y microindustria en franca desventaja y retroceso. En la gran mayoría se trabaja al 50 por ciento de la capacidad instalada y se prefiere invertir los recursos en mantener la producción antes de cumplir con cualquier normatividad ambiental. No se observa que en el futuro esta situación pueda mejorar, así que podemos afirmar que el sector industrial, principalmente la mediana, pequeña y microindustria, tendrá serias dificultades para cumplir con la legislación en materia de descargas de aguas residuales. En el caso de la grandes empresas, la falta de recursos federales hace cada vez más necesaria la inversión privada, esto ha obligado a que las estructuras encargadas de la toma de decisiones se modifiquen y el capital privado vaya ganando terreno, de esta forma ante la amenaza de la no inversión el gobierno se ve obligado a no aplicar toda la legislación e inclusive hacer concesiones por encima del marco legal. Se espera que en un futuro sea la industria el motor de la economía del país, sin embargo se precisa de un aparato normativo sólido que permita establecer y hacer respetar los lineamientos que en materia ambiental se generen, sin esta condición podemos afirmar que ningún marco normativo será suficiente para mejorar la calidad de los cuerpos de agua. La utilización de las aguas residuales será condición necesaria en el futuro de todo plan de manejo integrado de recursos hídricos, implicando cumplir con la utilización de condiciones mínimas que garanticen la no afectación a la salud de la población y a los ecosistemas. Será necesario incluir mayores partidas presupuestales para atender la situación de rezago en saneamiento, tanto para la creación de nueva infraestructura como para dar mantenimiento a la ya existente. Asimismo, se requiere involucrar más directamente a los responsables de descargas a cuerpos de agua de manera que se responsabilicen por el adecuado tratamiento de sus efluentes y dotar a la autoridad de los recursos necesarios para la verificación y seguimiento de estas acciones; la sociedad debe concientizarse de la necesidad del pago por el servicio de saneamiento y se deberán establecer los mecanismos económicos necesarios para el cumplimiento de esta obligación. En un futuro la cantidad disponible de agua estará en función de dos factores fundamentalmente: 1) uso eficiente del recurso, y 2) control de la contaminación de los cuerpos de agua. Ambos factores permitirán disponer de recursos extras para destinarlos a las nuevas demandas de agua, adicionalmente de los beneficios en salud pública, económicos, sociales y ambientales. El Gobierno Federal no tiene opción más que invertir en el saneamiento del agua y establecer los mecanismos y las acciones necesarias para que la sociedad se involucre en esta tarea. De otra forma es de esperarse que el abastecimiento de agua, la salud de la población y el mantenimiento de los ecosistemas, se verán seriamente comprometidos en el futuro.


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X. Marco NormativoX. Marco Normativo

AntecedentesAntecedentes México tiene una larga tradición en el manejo del agua la cual se remonta hasta épocas prehispánicas. Sin embargo, la moderna política hidráulica en México tiene sus raíces en la Constitución de 1917. Desde entonces un cuerpo de leyes, regulaciones e instituciones se han desarrollado en los últimos ochenta años para definir el ámbito de intervención de la autoridad, así como los derechos y obligaciones de individuos y organizaciones, públicas o privadas, que hacen uso de las aguas nacionales. La necesidad de aumentar la producción de alimentos y de poblar extensas regiones en la zona fronteriza con los Estados Unidos, dio como resultado la creación de la Comisión Nacional de Irrigación y la promulgación del Acta de Irrigación de 1926. La Reforma Agraria fue piedra de toque de los gobiernos posrevolucionarios, de esta forma las políticas agrarias y de planeación hidráulica se desarrollaron de manera conjunta y Distritos de Riego, así como unidades de pequeña irrigación se desarrollaron en todo el país (Herrera, 1998:9). En 1934 y 1936 se expiden la Ley de Aguas de Propiedad Nacional y el reglamento de la misma, respectivamente (Ortiz, 1997:63). En 1946, la Comisión Nacional de Irrigación se convierte en la Secretaría de Recursos Hidráulicos y por primera vez, la responsabilidad del desarrollo hidráulico se concentra en un solo organismo. Adicional al riego, nuevos proyectos multipropósito se construyeron. Las demandas de agua se incrementan substancialmente como resultado de un conjunto de políticas encaminadas a fortalecer la economía del país, especialmente el sector industrial. A finales de los 40 y principios de los 50 se establecen las primeras Comisiones de Cuenca en los ríos más importantes del país, con el objetivo de propiciar el desarrollo regional basado en la implementación de proyectos hidráulicos a gran escala. Posteriormente, a principios de los 60, se realizaron proyectos de rehabilitación a gran escala en los distritos de riego con el objetivo de incrementar la productividad. Los planes para la transferencia de agua entre cuencas fueron desarrollados para expandir el área regada en el noroeste del país, así como para asegurar una fuente de abastecimiento a futuro para la Ciudad de México (Herrera, 1998:10). En 1956 y 1958 se publica la Ley y el reglamento del Aprovechamiento de Aguas del Subsuelo, que hasta entonces empezó a regular la extracción y utilización de esta fuente (Ortiz, 1997:64). En 1972 se expide la Ley Federal de Aguas, se especifican por primera vez las funciones y responsabilidades de las instituciones federales, especialmente aquellas de la Secretaría de Recursos Hidráulicos y, por primer vez, se establecen regulaciones para las aguas residuales. En 1975 se edita el primer Plan Nacional Hidráulico (PNH), con la intención de integrar y hacer coherentes las políticas hidráulicas con los objetivos de desarrollo económico y social del país. Se definieron regiones a través de criterios hidrológicos; se incorporaron las variables sociales y económicas más relevantes en el proceso de planeación hidráulica, tanto en la escala nacional como en la regional y se establecieron escenarios en un horizonte de 25 años. El principal objetivo del PNH era lograr una mejor distribución de la población, disminuir los niveles de contaminación en aire, agua y suelo. El PNH de 1975, constituyó el primer intento de un proceso institucionalizado dirigido a una planeación integral para el aprovechamiento del recurso. En 1976 la Comisión Nacional del Plan Hidráulico fue establecida para llevar a cabo el plan y realizar las respectivas actualizaciones. Los arreglos institucionales realizados entre 1976 – 1985 representaron serias limitaciones para llevar a cabo las estrategias contenidas en el PNH. En 1976 la Secretaría de Recursos Hidráulicos y la de Agricultura se fusionaron en la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, y el Gobierno decidió enfocarse principalmente en los problemas del sector agrario. Consecuentemente el PNH no pudo ser implementado.


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En 1985 se hizo más compleja la implementación de las políticas hidráulicas; la Comisión Nacional del Plan Hidráulico se transformó en el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA) causando la desintegración del manejo y la planeación del recurso hídrico, paradójicamente cuando las soluciones a la problemática del recurso hídrico comenzaban a demandar acciones gubernamentales más efectivas. Otro momento legislativo relevante resulta en 1982 cuando se incluye en la Ley Federal de Derechos las cuotas por uso y aprovechamiento de aguas nacionales superficiales y del subsuelo. Esta ley ha tenido dos reformas fundamentales; la introducción en 1986, de cuotas en función de la disponibilidad regional del agua y la consideración del cobro por descarga de aguas residuales contaminadas en 1991. Finalmente ante el incremento de los problemas relacionados con el agua, en 1989 se crea la Comisión Nacional del Agua (CNA) como organismo semiindependiente de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos y en 1992 se promulga la Ley de Aguas Nacionales (LAN). Marco LegalMarco Legal El artículo 27 constitucionaartículo 27 constitucionall establece que todos los recursos hídricos son propiedad pública, bajo el control del gobierno federal. Se conceden derechos de usufructo por 50 años, y pueden ser revocados si cambia el uso que se de al agua. El artículo 115 constitucionalartículo 115 constitucional (modificado en 1985) establece que los municipios son responsables de la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento con la asistencia de los gobiernos estatales en caso de ser necesario. En diciembre de 1992 el Congreso de la Nación aprobó La Ley de AguaLey de Aguas Nacionaless Nacionales, la cual regula la explotación del recurso y apunta a salvaguardar su calidad y cantidad; es la única ley general referente al agua con que cuenta el país, y obliga al gobierno federal a formular e instrumentar el Programa Hidráulico. Cada estado cuenta con su propia ley de agua potable y saneamiento, dirigida a establecer las condiciones del suministro de los servicios correspondientes, así como establecer las tarifas de cobro por estos servicios. El Reglamento de la Ley de Aguas NacionalesReglamento de la Ley de Aguas Nacionales (RLAN) publicado en 1994, establece los procedimientos y detalles administrativos sobre la aplicación de la ley. Periodos específicos de tiempo, acciones administrativas y procedimientos para la resolución de conflictos son presentados en el Reglamento. La Ley Federal de Derechos en Materia de AguaLey Federal de Derechos en Materia de Agua establece el marco legal y los mecanismos sobre los cuales el Gobierno Federal puede establecer las tarifas por uso del agua, así como por descargas en los cuerpos de agua de acuerdo con parámetros predefinidos; se estipula: i) el principio de que el agua ostenta un valor económico, según su disponibilidad, y ii) el principio de que el que contamina paga. La Ley se actualizaba cada año y a partir del 99 cada 6 meses; fija cuotas de uso y multas por contaminación, para diferentes categorías de utilización, según la disponibilidad del líquido en una zona particular. Cabe señalar que, paradójicamente, siendo el uso agrícola el mayor consumidor se encuentra exento del pago de impuestos por agua. Por su parte, la enmiendas de 1996 a la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al AmbienteLey General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA), establece los niveles de competencia para los Gobiernos Federal, Estatal y Municipal en materia ambiental y establece como obligatoria la realización del correspondiente Estudio de Impacto Ambiental para todas las acciones que así lo requieran; exige un cambio a favor de un sistema integrado de permisos y la creación de un inventario de todas las emisiones al ambiente, incluidas las descargas de efluentes al agua. La LeLey General de Salud Públicay General de Salud Pública estipula los estándares respecto al agua potable. La LAN tiene por objeto regular la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales, su distribución y control, así como la preservación de su cantidad y calidad para lograr su desarrollo integral sustentable y establece cuatro aspectos relevantes que deberán ser considerados en la implementación de los programas hidráulicos nacionales:1) fortalecimiento de las capacidades institucionales para el manejo del agua; 2) la descentralización de funciones; 3) uso de instrumentos económicos como medida para eficientar el uso del agua; y 4) participación del sector privado en el financiamiento de la infraestructura hidráulica (Herrera, 1997:41).


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Fortalecimiento de las CapacidadeFortalecimiento de las Capacidades Institucionaless Institucionales Las acciones para el fortalecimiento de las capacidades institucionales para el manejo del agua estarán encaminadas en dos sentidos: 1) mejorar la coordinación institucional y sectorial a través del Consejo Técnico como órgano de gobierno de la CNA en el cual estarán los titulares de las Secretarías de Gobierno relacionadas con el manejo del agua, así como dar un mayor soporte legal a la CNA como la autoridad única para el manejo del agua, tanto en cantidad como en calidad; y 2) integrar los Consejos de Cuenca, mediante los cuales será encauzada la participación de las autoridades federales, estatales, municipales, usuarios y terceras partes interesadas en la planeación y promoción del desarrollo hidráulico regional en un ambiente de corresponsabilidad. Los principales retos de la CNA en su nuevo papel como órgano normativo y administrativo del manejo del agua será: 1) establecer la suficiente coordinación y claridad en los procesos a nivel federal para integrar y conciliar los diferentes programas sectoriales a través de su Consejo Técnico; 2) establecer la suficiente coordinación y claridad en los procesos a nivel Consejo de Cuenca para integrar y conciliar las diferentes posiciones, objetivos e intereses de los usuarios de la cuenca en el desarrollo regional; y 3) establecer la suficientes coordinación y los mecanismos para conciliar los intereses económicos, sociales y ambientales nacionales, derivados del nivel federal (Consejo Técnico), con aquellos intereses económicos, sociales y ambientales regionales, generados en los Consejos de Cuenca. Descentralización de FuncionesDescentralización de Funciones La CNA ha tenido funciones normativas, también financieras, operativas, de construcción, y de promoción del desarrollo hidráulico, las cuales realiza desde una estructura centralizada. Además las autoridades locales tienen muy restringida capacidad para promover el desarrollo hidráulico, y los usuarios no están organizados, solamente son receptores de servicios e infraestructura. Todo esto le impide atender de manera expedita y eficaz la compleja problemática del sector. La nueva legislación establece el marco legal para la formación de asociaciones de usuarios con la suficiente capacidad para el manejo y la administración de los recursos hídricos a través de la correspondiente concesión. Uno de los principales objetivos en la descentralización es que estas asociaciones de usuarios se conviertan en organismos financieramente independientes. De esta forma, a finales de los 90 comenzó un proceso de transferencia de los Distritos de Riego a los usuarios, así más de 2.4 millones de hectáreas, equivalente a 75 por ciento de la tierra irrigada, ha sido transferida a 316 nuevas asociaciones de usuarios en 54 distritos, involucrando a más de 319,000 granjeros (Herrera, 1997:43). Un proceso semejante se está dando con los organismo estatales o municipales encargados de proveer los servicios de agua potable y alcantarillado, inclusive permitiendo la participación de la iniciativa privada en la prestación del servicio. Sin embargo en este caso la velocidad con la que se ha dado la transferencia y los resultados obtenidos no han sido los esperados. Si se considera la perspectiva empresarial que el gobierno pretende dar a estas organizaciones, la falta de capacidad técnico-administrativa, el juego político a que están sujetas las tarifas, la debilidad financiera de los organismos, los bajos niveles de recaudación debido a una cultura del no pago o la escasez de recursos en la población de bajos ingresos, hacen que en muchos de los casos la prestación de los servicios no resulte rentable a la iniciativa privada. Así mismo, se deberá operar un cambio de actitud en los niveles centrales para cumplir con el nuevo rol que la LAN pretende asignar al nivel federal, donde el organismo concentrador de funciones toma un nuevo papel como ente administrador y normativo. Esto significa delegar responsabilidades, capacidad, poder legal para la toma de decisiones y confianza en los organismos regionales y locales. Uso de instrumentos económicosUso de instrumentos económicos La estrategia que México ha adoptado para eficientar el manejo del agua descansa en un delicado balance entre la regulación del gobierno y los mecanismos de mercado. Establecer este balance es uno de los principales objetivos de las últimas reformas legales. El manejo del agua ahora descansa en dos principios:


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• Primero, es necesaria una licencia o concesión para cada usuario, público o privado, que aproveche las aguas nacionales y es necesario el consecuente permiso para descargar las aguas residuales en los cuerpos de agua o al suelo.

• Segundo, aquellos que se beneficien por el uso del agua o que utilizan los cuerpos de agua para

disponer sus aguas residuales, deberán pagar por: a) el manejo y preservación de la fuente de abastecimiento, y b) el restablecimiento y la mejoría de la calidad del agua. En proporción a la cantidad de agua consumida o a la cantidad de contaminantes presentes en las aguas residuales, respectivamente.

La LAN establece las condiciones en las que se pueden transferir concesiones y permisos de un usuario a otro. Los cambios recientes en la legislación contemplan el intercambio comercial de concesiones, aunque en la mayoría de los casos éstas aún están vinculadas a la tenencia de la tierra. De acuerdo a reglas preestablecidas, la regulación de los mercados de agua esta prevista, especialmente para las transacción de Derechos de Agua en los Distritos de Riego y otros sistemas colectivos, y donde las demandas industriales y urbanas compitan por el agua usada en la agricultura. La LAN establece el Registro Público de Derechos de Agua (REPDA) el cual será manejado por la CNA; todos los derechos de agua deberán estar registrados en el REPDA, así como sus modificaciones, extensiones, suspensiones, terminaciones y transferencias. La CNA tiene la facultad de revocar el derecho si cambia el uso o los volúmenes de utilización o descarga difieren del permiso. La LAN faculta a la CNA para actuar como arbitro y conciliador en la resolución de conflictos, sin embargo el principio que prevalece es el de que el poseedor del derecho tiene la última palabra. Así mismo la LAN establece una serie de incentivos económicos con el objetivo de mejorar los niveles de eficiencia en el uso del agua. Las bases para consolidar el sistema financiero del agua en México se establecen por: 1) una mayor participación de los usuarios en el financiamiento de la infraestructura relacionada con el agua, y 2) un sistema de tarifas, impuestos e incentivos para los aprovechamientos hídricos, así como para las descargas de aguas residuales. Participación del sector privado en el financiamiento de la infraestructuraParticipación del sector privado en el financiamiento de la infraestructura La inversión en infraestructura ha sido en el pasado una responsabilidad del sector público. Hasta hace pocos años, el gobierno era la principal instancia y en algunos casos la única, para la construcción, operación y mantenimiento de infraestructura. Sin embargo, la necesidad creciente de inversiones para satisfacer las demandas de bienes y servicios de la población, ha sobrepasado su capacidad para financiarlos mediante recursos propios y créditos externos, creando una presión creciente para incentivar la participación del capital privado. Por lo anterior, la LAN declara que es de interés nacional promover una mayor participación del sector privado en todos los aspectos del desarrollo y manejo del agua, para lo cual ha desarrollado los mecanismos para su participación. La participación del sector privado en el financiamiento de infraestructura puede tomar diferentes formas. La más simple es la de un servicio proporcionado por un operador privado; pero otras formas incluyen concesiones; una variedad de esquemas para Construir-Operar y Transferir infraestructura; auto-ayuda y emisión de bonos (Aguilar, 1998:1177). Marco InstitucionalMarco Institucional Históricamente la población y las actividades económicas se han desarrollado inversamente a la distribución de los recursos hídricos del país. El acelerado crecimiento de ambos factores, una completa ausencia de planeación estratégica que vincule el desarrollo de los centros de población y las actividades económicas con la disponibilidad de recursos y la falta de instituciones capaces de dar un manejo integral a la administración del agua originaron que a finales de la década pasada muchos problemas se hubieran acrecentado: sobreexplotación de acuíferos, costosas transferencias de agua entre cuencas para satisfacer las crecientes demandas, graves niveles de contaminación en las principales cuencas del país, deterioro de la infraestructura hidráulica y conflictos por la creciente competencia entre usuarios por la posesión del recurso, con los consecuentes efectos económicos, políticos y sociales. En respuesta a esta situación, nuevas estrategias se definieron y orientaron en tres direcciones: 1) desarrollo de la infraestructura necesaria para eliminar los rezagos existentes y satisfacer las demandas crecientes; 2) incremento en el uso eficiente del agua; y 3) abatimiento en los niveles de contaminación. La política


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hidráulica fue formulada de acuerdo con las estrategias ya desarrolladas en el Plan Nacional Hidráulico de 1975, con los necesarios ajustes para las nuevas circunstancias sociales, económicas, ambientales y políticas. El primer paso para la implementación de esta política fue la creación de la Comisión Nacional del Agua (CNA). La CNA, creada por Decreto Presidencial el 16 de enero de 1989 como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, es la única autoridad federal facultada para administrar las aguas nacionales. En 1994, con la nueva administración federal, la CNA cambió del sector agricultura al de la Secretaria del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), como un órgano desconcentrado. Esta reubicación obedece a la importancia que concede el Gobierno Federal al cuidado del medio ambiente y al aprovechamiento de los recursos naturales de los cuales el agua forma parte, y fortalece el ejercicio de la autoridad al no estar sectorizado con los usos del agua. Las responsabilidades de la CNA pueden verse en la siguiente figura:

Comisión Nacional del Agua

Figura X.1 Responsabilidades de la Comisión Nacional del Agua

Administrar y custodiar lasaguas nacionales y susbienes públicos inherentes

Manejar y controlar el sistema hidrológico

Promover e inducir eldesarrollo social

• Expedir títulos de concesión, asignación y permisos

• Llevar el Registro Público de Derechos de Agua

• Ejercer atribuciones fiscales• Verificar el cumplimiento de

la Ley de Aguas Nacionales• Aplicar sanciones y ejercer

actos de autoridad• Expedir declaratorias de

propiedad nacional• Participar en la solución de

conflictos por el uso del agua

• Expedir normas

• Proyectar, construir y operar la infraestructura hidráulica federal

• Elaborar el programa hidráulico

• Atender emergencias por fenómenos meteorológicos y climatológicos

• Desarrollar y operar infraestructura para el control de inundaciones

• Desarrollar y operar sistemas hidrométricos y meteorológicos

• Determinar la disponibilidad neta de agua

• Fomentar el desarrollo de sistemas de agua potable, alcantarillado, saneamiento y reuso

• Apoyar sistemas de riego y drenaje agrícolas

• Desarrollar y operar infraestructura cuando las autoridades locales o los organismos no pueden hacerlo

• Apoyar la investigación científica, el desarrollo tecnológico y la formación de recursos humanos

Datos: CNA (1997). Estrategias del Sector Hidráulico. Comisión Nacional del Agua. México. p 7. J. E. Castelán, 1999

Para cumplir con sus responsabilidades la CNA cuenta con seis áreas sustantivas: Operación, Construcción, Técnica, Administración del Agua, Programación y Administración. Además cuenta con las siguientes áreas de apoyo: Programas Rurales y Participación Social, Comunicación Social, Contraloría General, Asuntos Jurídicos, y Revisión y Liquidación de Créditos Fiscales. A partir de la presente administración las Gerencias Regionales, que dependen de la Dirección General, han sido reorganizadas pasando de 6, las que agrupaban a varios estados de la República, a 13 donde los límites de éstas responden a criterios estrictamente hidrológicos (Ver Capítulo II). Así mismo se cuenta con Gerencias Estatales excepto en aquellos estados donde la sede de la Gerencia Regional y la Gerencia Estatal coinciden. Las Gerencias Estatales dependen de las Gerencias Regionales. La CNA tiene como organismo de apoyo al Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA), el cual es el encargado de proveer asistencia técnica a la CNA. Dentro de sus actividades se encuentra lo relacionado a la investigación, desarrollo y transferencia de tecnología, y desarrollo de programas de capacitación para el sector hidráulico. Dentro de la estructura organizativa de la CNA cabe remarcar lo correspondientes a dos entidades: El Consejo Técnico y los Consejos de Cuenca.


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El Consejo TécnicoEl Consejo Técnico La CNA cuenta con un Consejo Técnico el cual esta integrado por los titulares de las Secretarías de Hacienda y Crédito Público; de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural; de Desarrollo Social; de Salud; de Energía; de Contraloría y Desarrollo Administrativo; y de la SEMARNAP, quien lo presidirá. Asimismo cuando el Consejo así lo considere conveniente, puede invitar a sus sesiones a los titulares de las demás dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y a representantes de las entidades federativas, de los municipios y de los usuarios. El Consejo Técnico sesiona en forma ordinaria cada dos meses y en forma extraordinaria en cualquier tiempo cuando lo convoque su presidente. Las facultades del Consejo Técnico son las siguientes (Art. 11 de la LAN): • Conocer y acordar las políticas y medidas que permitan la programación y acción coordinada entre las

dependencias de la administración pública federal que deban intervenir en materia hidráulica, • Acordar los asuntos que se sometan a su consideración sobre administración del agua y sobre los

ingresos, bienes y recursos de la CNA, • Conocer los programas y presupuestos de la CNA, supervisar su ejecución y conocer los informes que

presenta el Director General, • Proponer los términos en que se podrán gestionar y concertar los créditos que requiera la CNA, • Acordar la creación de los Consejos de Cuenca. El Director General tiene la responsabilidad de hacer el seguimiento de los acuerdos adoptados por el Consejo Técnico y proporcionarle la información suficiente y oportuna sobre los proyectos de la CNA cuya realización requiera de la coordinación y apoyo de las dependencias integrantes del Consejo (Art. 14, frac. XIV del RLAN). Por los aspectos anteriores puede considerarse al Consejo Técnico como el verdadero rector de la Política Hidráulica en México (Herrera, 1997:41) y a la CNA como la parte ejecutora. Los Consejos de CuencaLos Consejos de Cuenca Anterior a la expedición de la LAN el proceso de administración del agua era desarrollado exclusivamente por el gobierno federal a través de una estructura vertical para la toma de decisiones y concediendo escasa o nula importancia a los aspectos ambientales y a la participación de los usuarios o grupos afectados. Derivado de la presión ejercida por las agencias extranjeras de financiamiento (Banco Mundial, BID, FMI), en 1988 se expide la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), en la cual se establece como obligatoria la presentación y autorización de la Evaluación de Impacto Ambiental para obras hidráulicas (Art. 28 de la LGEEPA), así como la participación de la sociedad en la planeación, ejecución, evaluación y vigilancia de la política ambiental y de recursos naturales (Art. 157 de la LGEEPA). Con este antecedente se establece en el Articulo 13 de la LAN la creación de los Consejos de Cuenca. Para facilitar la coordinación de las políticas y programas hidráulicos entre los tres niveles de gobierno existentes en México: Federal, Estatal y Municipal y para propiciar la concertación de objetivos, metas, estrategias, políticas, programas, proyectos y acciones, entre la autoridad federal del agua y los usuarios del agua debidamente acreditados y grupos y organizaciones diversas de la sociedad, la LAN contempla y ordena el establecimiento de Consejos de Cuenca, siendo competencia exclusiva del Consejo Técnico de la CNA su establecimiento (Art. 13 de la LAN). El Reglamento de la LAN en su Art. 15 define quienes formaran parte de los Consejos de Cuenca (Figura X.2). Como objetivos generales de los Consejos de Cuenca se tienen los siguientes: 1) ordenar los diversos usos del agua; 2) saneamiento de las cuencas, barrancas y cuerpos receptores de agua para prevenir su contaminación; 3) promover y propiciar el reconocimiento del valor económico, ambiental y social del agua; 4) conservar y preservar el agua y los suelos de las cuencas; y 5) eficientar los usos actuales del agua. Para la creación, instalación y seguimiento de los Consejos de Cuenca se desarrollan actividades en tres fases, denominadas gestación, instalación y operación. Dentro del Consejo de Cuenca no todas las figuras cuentan con voto, solamente los Vocales de los Usuarios, los titulares de los Gobiernos de los Estados y el Presidente quien tendrá voto de calidad en caso de empate (CNA, 1997:47; CNA, 1998a:26,27). Es importante señalar que los usuarios de las aguas nacionales o sus bienes inherentes que participan en los Consejos de Cuenca deben ser acreditados por la CNA, con base en los títulos de concesión o permisos que


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legitiman sus derechos de uso y aprovechamiento del recurso. Para el caso de terceras personas interesadas en participar, primeramente deberán constituirse en grupos organizados y ser reconocidos por la Comisión.

SECRETARIA TECNICACOMISION NACIONAL DEL AGUA

(voz)

Figura X.2 Estructura de los Consejos de Cuenca

COMITE REGIONAL DE ACUACULTORES:INTEGRADO POR REPRESENTANTES DE ZONA

Y AGRUPACION

COMITE REGIONAL DE USUARIOSDE RIEGO:

INTEGRADO POR REPRESENTANTES DEZONA, DISTRITOS Y UNIDADES

COMITE REGIONAL DE INDUSTRIALES:INTEGRADO POR REPRESENTANTES DE ZONA

O RAMO O SECTOR

COMITE REGIONAL DE PRESTADORESDE SERVICIOS:

INTEGRADO POR REPRESENTANTES DE ZONA,RAMA O SECTOR

COMITE REGIONAL DE EMPRESASY ORGANISMOS ABASTECEDORES DE

AGUA POTABLE:INTEGRADO POR REPRESENTANTES DIRECTOS

OTROS COMITES REGIONALES:INTEGRADO POR REPRESENTANTES DE

ZONA Y POR AGRUPACION

ASAMBLEA

DE

USUARIOS

VOCALES

DE

LOS

USUARIOS

Asamblea de Usuarios y Comités Regionales

COORDINACION YCONCERTACION

TITULAR DE LA COMISION NACIONAL DEL AGUA

PRESIDENTE (voz y voto de calidad)

TITULARES DE LOS GOBIERNOS DE LOS ESTADOS

VOCALES (voz y voto)

INVITADOS ACADEMIA, DEPENDENCIASDE LOS GOBIERNOS, ONG’s

(voz)

Consejo de Cuenca

VOZ

Y

VOTO

J. E. Castelán, 1999 Los Consejos de Cuenca en MéxicoLos Consejos de Cuenca en México De acuerdo a la Coordinación de Consejos de Cuenca de la CNA, se han instalado 18 Consejos de 26 que se tienen planeados a escala nacional, faltando por instalar los siguientes: Grijalva – Usumacinta, Presidio – San Pedro, Costas del Pacífico Centro, Norte y Centro de Veracruz, Coatzacoalcos, Mayo, Yaqui – Matapé y Papaloapan. Actualmente las tareas principales sobre las que se trabaja son la gestión y la instalación. Programa Hidráulico 1995 Programa Hidráulico 1995 –– 2000 2000 La política hidráulica en México se encuentra expresada en el Programa Nacional Hidráulico 1995-2000. De acuerdo con la LAN es responsabilidad de la Comisión Nacional del Agua elaborar el Programa Hidráulico Nacional respectivo, actualizarlo y vigilar su cumplimiento. El Plan Nacional Hidráulico se encuentra orientado a garantizar la disponibilidad de agua para satisfacer las necesidades de la población e impulsar el desarrollo de las actividades económicas, de manera compatible con las capacidades ambientales de cada región. En consecuencia el Programa Hidráulico 1995 – 2000 establece las siguientes metas a mediano plazo: incrementar el acceso al agua de los grupos más desprotegidos; promover el manejo integral de cuencas sobretodo en aquellas clasificadas como prioritarias por sus niveles de contaminación o sobreexplotación del recurso; incentivar a través de instrumentos económicos un mejor manejo del agua (régimen de precios); incrementar la participación pública en la gestión del agua; descentralización efectiva de funciones; y promover la utilización eficiente del agua (SEMARNAP/CNA, 1996:4). Como metas cuantitativas se establecen las siguientes: • Elevar, de 13.8 a 18.8 millones, el número de habitantes con servicio de agua potable en zonas rurales, y

aumentar el número con acceso a medios adecuados de disposición de excretas de 5.5 a 15.1 millones de habitantes;

• Incrementar, de 62.8 a 68.8 millones, el número de habitantes con servicio de agua potable en zonas urbanas, y elevar el número con acceso a redes de drenaje de 56.0 a 60.6 millones;


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• Mantener un nivel adecuado de desinfección en por lo menos 95 por ciento del agua que se suministra a través de sistemas de agua potable, y aumentar la capacidad instalada de estos sistemas de 2.21 a 2.37 millones de m3 por año;

• Incrementar el volumen de aguas residuales urbanas que reciben tratamiento, de 0.536 a 2.586 millones de m3 por año mediante la rehabilitación de los sistemas existentes y la construcción de nuevas unidades, dando prioridad a las 15 cuencas más importantes;

• Ampliar los terrenos de riego en 1,040 km2 y rehabilitar 8,000 km2 de los ya existentes. Los costos totales de capital del Programa Hidráulico, de cinco años, se estimaron en 48,000 millones de pesos, de los cuales 43.6 por ciento se pensaba destinar a proyectos de suministro, 36 por ciento a redes de drenaje y 20.4 por ciento al tratamiento de aguas residuales. Esto se traduce en una inversión anual promedio de casi 10,000 millones de pesos (OCDE, 1998:68). AnálisisAnálisis La política hidráulica moderna en México se ha desarrollado desde hace 80 años y durante ese tiempo ha sido reformada y reorientada para responder a los objetivos de desarrollo que en su momento han sido impuestos al país. La planeación de los aprovechamientos hidráulicos del país tradicionalmente se ha realizado desde el punto de vista de la oferta, ya que el gobierno, en su tarea de asegurar la supervivencia del país a largo plazo, ha procurado satisfacer unilateralmente las demandas de la sociedad y los diferentes sectores económicos. En este sentido las instituciones y leyes encargadas de manejar los recursos hídricos hasta la década de los 70 estuvieron enfocadas, principalmente, a crear las condiciones necesarias para la explotación de los recursos hídricos, así como lo concerniente al desarrollo de la infraestructura hidráulica. Este actuar unilateral dio como resultado que a principios de los años 70 se empezaran a sentir los efectos de la sobreexplotación de los recursos hídricos, así como de la contaminación de los mismos. Resulta contrastante observar que las primeras leyes relativas al medio ambiente datan de mediados de los años 40, época en que se promulgó la Ley de Conservación de Suelo y Agua. Subsecuentes medidas legislativas dieron mayor amplitud a la política ambiental, pero las prioridades gubernamentales claramente basadas en el crecimiento económico y la industrialización, ignoraron fuertemente los efectos del uso ineficaz de los recursos y la contaminación (OCDE, 1998:51). A partir de los 70 se vislumbra la necesidad de una planeación más amplia que haga compatibles las políticas hidráulicas con los objetivos de desarrollo nacionales. Una planeación que de manera integral vincule el desarrollo económico y social con la disponibilidad de recursos y que propugne por una mejoría del medio ambiente en términos de bajar los niveles de contaminación, para lo cual se elabora el plan Nacional Hidráulico de 1975. Sin embargo la crisis de principios de los 80 obligó al Gobierno ha revisar su programa de inversiones y reorganizar las finanzas, con lo que más de 400 proyectos dejaron de construirse. Posteriormente, al crearse la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos en 1985, nuevamente el sector hidráulico es sectorizado para atender la problemática del sector agrícola, y la Comisión encargada del PNH se transforma en el IMTA con la función de proveer asistencia técnica, desarrollo tecnológico y capacitación al subsector hidráulico, abandonando sus funciones de planeación. En materia ambiental, aún cuando las primeras legislaciones datan de los 40, han sido en los últimos 20 años cuando se le ha otorgado mayor importancia. Sin embargo, la política ambiental de México ha sufrido las variaciones cíclicas de la economía y los cambios subsecuentes de prioridades en cuanto a las cuestiones ambientales. Así mismo, durante los últimos diez años, las instituciones federales encargadas de la protección ambiental han cambiado en diversas ocasiones. Esto ha propiciado que la política ambiental en México se caracterice por una falta de continuidad en sus programas y acciones (OCDE, 1998:136,141). La incertidumbre política, financiera y la falta de permanencia de los organismos encargados de la administración del agua, han sido factor para que la política hidráulica en México carezca de planeación estratégica de largo plazo e interinstitucional, lo que ha generado estrategias inadecuadas y sumamente fragmentadas. Así mismo, el proceso de planeación se ha dado sobre la base de hipótesis excesivamente optimistas lo que genera objetivos que en la práctica son difíciles de cumplir. Durante décadas ha existido una ausencia de coordinación interinstitucional y al interno de las mismas instituciones, lo que genera


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duplicidad en los trabajos y ausencia de acciones en otros casos. La falta de recursos económicos en las instancias encargadas de la administración del agua o las presiones que ejercen los compromisos políticos adquiridos en cada administración, obligan en muchos casos a que la planeación se haga con premura, con falta de elementos técnicos y subvalorando, o simplemente no considerando, aspectos sociales y ambientales. La falta de voluntad política de alto nivel o las presiones que los grupos económicamente poderosos han impuesto a las instituciones, han sido elementos para que éstas no hagan cumplir de forma cabal la legislación. En materia de leyes y reglamentaciones, el desarrollo de las mismas se ha caracterizado por que su promoción y pronunciamiento se ha dado cuando los problemas ya se encuentran en niveles extremos e intolerables, esto evidencia una completa falta de visión, desconocimiento de la situación del recurso hídrico, estructuras sumamente burocratizadas y la falta de coordinación por parte del legislativo con los organismos encargados del manejo del agua. Como resultado de la presión que los organismos internacionales de financiamiento (BID, Banco Mundial, FMI), los tratados internacionales de los que México es signatario y del reconocimiento por parte del Gobierno de que la problemática ambiental puede generar problemas sociales con altos costos políticos, es que en los últimos años, y en espacial a partir de 1994, México ha creado nuevas instituciones e instrumentos para desarrollar una política ambiental más eficiente y aplicar una sólida estrategia para lograr un crecimiento económico sustentable. Sin embargo, en un país que enfrenta un rápido crecimiento poblacional, migración a las ciudades, 30 por ciento de la población en pobreza extrema y otro 20 por ciento en condiciones de pobreza relativa, lograr un desarrollo sustentable, como lo establece el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, presenta desafíos económicos, sociales y ambientales excepcionalmente difíciles. En materia de administración de los recursos hídricos, actualmente la Comisión Nacional del Agua atiende los requerimientos de agua y saneamiento para el desarrollo socioeconómico de México, mediante el apoyo de entidades encargadas de la provisión de infraestructura y servicios para usos urbano, industrial y agrícola. Asimismo se encarga del control del sistema hidrológico a través de la construcción y operación de obras de protección contra fenómenos hidrometeorológicos, y la atención a emergencias. También es responsable de la administración y custodia del recurso. Se reconoce que durante los últimos años, la CNA ha introducido cambios significativos en el manejo del agua, en respuesta al acelerado crecimiento de la demanda, progresiva escasez de fuentes de abastecimiento adecuadas, rezagos acumulados en cobertura y calidad de servicios, insuficientes recursos financieros y creciente competencia por el agua entre los usuarios. A pesar de la importancia de las acciones emprendidas y aún cundo se ha logrado un gran avance en establecer un marco legal integral para la administración del agua, persisten rezagos en áreas prioritarias e indefiniciones y lagunas en la normatividad. De esta forma podemos encontrar deficiencias organizativas inclusive en altos niveles de Dirección. De acuerdo a la ley, el Director General de la CNA es designado por el Presidente de la Nación (Art. 12 de la LAN) y es responsabilidad del Director reportar tanto al Presidente como al Consejo Técnico. A partir de 1994, la CNA pasa a formar parte de la SEMARNAP como organismo subordinado, por tanto, teóricamente el Director de la CNA debiera reportar al Titular de la SEMARNAP, sin embargo la ley no establece nada al respecto. Los titulares de la SEMARNAP y de la CNA reportan ambos al Presidente, de esta forma y para efectos prácticos, la CNA actúa de forma independiente y la SEMARNAP tiene poco o nulo control de sus actividades, políticas y programas. La idea de localizar a la CNA en la SEMARNAP para que trabajen de forma coordinada en la protección del recurso hídrico en la práctica no ha funcionado. En otro ejemplo tenemos que la legislación vigente para descargas indica importantes inconsistencias. Por ejemplo, los criterios de evaluación de las descargas son diferentes bajo las tres leyes. La LGEEPA considera criterios ecológicos y la clasificación de los cuerpos receptores; la LAN considera sólo la clasificación de los cuerpos receptores; y la LFD ha establecido una lista de cuerpos receptores sin ninguna consideración técnica. Mientras la LGEEPA y la LAN reconocen las Normas Oficiales Mexicanas (NOM’s) y las Condiciones Particulares de Descarga (CPD’s) como instrumentos regulatorios, la LFD reconoce solamente a las CPD’s como el único instrumento para el control de descargas. Ninguna ley tiene prioridad sobre las otras en términos de su implementación. No resulta claro para los usuarios que parámetros deben ser considerados: CPD’s o NOM’s, ya que no existe una jerarquización al respecto (Tortajada, 1999b:11,43). En términos de la descentralización de funciones es de esperarse que no haya resultados positivos en el corto plazo. Los municipios son responsables del abasto de agua potable y de alcantarillado. Muchos municipios


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también tienen normas y oficinas ambientales adaptadas a sus necesidades. En virtud de que los presidentes municipales no pueden ser reelegidos después de un periodo de tres años, la falta de continuidad, la ausencia de planeación y de responsabilidad disminuye la eficiencia de la administración municipal. El pequeño tamaño y los escasos recursos con que cuentan muchos municipios también reducen la función que estos desempeñan en lo relativo a la gestión ambiental (OCDE, 1998:50). Así mismo, sigue existiendo una muy fuerte influencia en la normatividad local por parte de los organismos federales, lo que limita su capacidad de actuación. El 3 de junio de 1998, se publicó en el Diario oficial de la Federación la NOM-002-ECOL-1996 que establece los límites máximos permisibles de contaminantes en las descargas de aguas residuales a los sistemas de alcantarillado. Aún cuando la legislación establece que serán los municipios los encargados de la prestación de los servicios de saneamiento y en consecuencia debieran ser ellos los encargados de fijar los límites máximos permisibles en las descargas, en función de las condiciones locales y capacidades propias de cada municipio, la NOM-002-ECOL-1996 limita esta capacidad. Por su puesto no se descarta la posibilidad de que los organismos federales y estatales auxilien y asesoren a los organismos municipales. Se reconoce que solucionar la problemática ambiental requerirá de tiempos que van más allá de una administración. Sin embargo, la incertidumbre política y financiera en cada cambio de administración para la continuación de los planes y programas, obliga a cada administración ha establecer metas excesivamente ambiciosas y, en muchos casos, fuera de toda consideración política, económica y social. El 1 de enero de 1997, las 43 normas que establecían límites específicos para las descargas por giro industrial fueron reemplazadas por la NOM-001-ECOL-1996, que establece los límites máximos permisibles de contaminantes en las descargas de aguas residuales en aguas y bienes nacionales. En esta NOM se establece un sistema que es el mismo para todos los usuarios y depende del tipo de cuerpo receptor. Adicional a las metas de calidad para las descargas, también se establecen tiempos de cumplimiento. Para el caso de las descargas municipales, donde la población fuera mayor a 50,000 habitantes, la fecha de cumplimiento era el 1 de enero de 2000. A la fecha no existe ninguna evaluación sobre el grado de cumplimiento y si la meta fue alcanzada. El Gobierno Federal no ha hecho ningún pronunciamiento al respecto, sin embargo, es de suponerse que la meta no se cumplió, y el caso más evidente es el Distrito Federal. En 1997, dentro de las estrategias del sector hidráulico, se encontraba la construcción de 4 macroplantas para tratamiento de aguas municipales, como parte del proyecto de saneamiento del Valle de México. Sin embargo, como se mencionó en capítulos anteriores este proyecto no se ha realizado (Capitulo IX). La participación pública es un concepto que ha sido incorporado al marco normativo en últimas fechas. En materia de administración del agua se establece a los Consejos de Cuenca como la instancia a través de la cual encausar tal participación, de manera que pueda ser tomada en cuenta en el establecimiento de políticas y estrategias para una adecuada administración del recurso hídrico a escala regional. Algunos de los principales obstáculos que han limitado el desarrollo de los Consejos es la falta de experiencia por parte de los usuarios para agruparse, organizarse y tomar decisiones, como resultado de más de 70 años de estructuras verticales y centralizadas para la toma de decisiones; la falta de conocimiento sobre el valor económico, social y ambiental del agua; el desconocimiento de la política hidráulica y el proceso de administración del recurso que se da en el ámbito gubernamental generado por la escasa información que fluye del gobierno a la sociedad civil; falta de experiencia de la autoridad para el manejo de estas organizaciones; escasa información sobre el estado actual del recurso tanto a escala nacional como regional; falta de autonomía financiera, entre otros. Actualmente el Gobierno Federal lleva a cabo un proceso de inducción y organización hacia los usuarios con el objetivo de que se conozca sobre las funciones y responsabilidades de los Consejos de Cuenca, establecer estrategias y directrices para la organización interna de los Comités y Asambleas de Usuarios e involucrarlos en el proceso de toma de decisiones y asignación de responsabilidades. Por otro lado la CNA se encuentra elaborando los reglamentos internos que regirán la operación de los Consejos. De esta forma se espera que estas organizaciones se vayan consolidando y adquieran la suficiente madurez y experiencia para comenzar a operar lo que se estima sea para el año 2000. De acuerdo con las metas establecidas se esperaba que para el año 2000 los Consejos de Cuenca se encontraran ya instalados y operando, inclusive con autonomía financiera. La falta de cumplimiento de esta meta pone en evidencia lo complejo que el proceso para fomentar la participación pública ha resultado. La falta de experiencia con esta nueva forma


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de organización para la toma de decisiones, tanto de las entidades de gobierno como de los usuarios, ha obligado a un proceso de aprendizaje para ambas partes, en el cual, a través del desarrollo de las estrategias, instrumentos para la concertación y el conocimiento adquirido en los grupos de trabajo, se han sentando las bases para un mejor funcionamiento de los Consejos. Uno de los ejes principales que sustentan las estrategias para la preservación de los recursos y el abatimiento de los niveles de contaminación es la aplicación de instrumentos económicos; éstos se encuentran definidos como los mecanismos administrativos y regulatorios con características fiscales, financieras o de mercado, a través de los cuales el usuario asume tanto los beneficios como los costos ambientales por sus actividades económicas. La estrategia económica se basa en dos principios: 1) el que usa paga, y 2) el que contamina paga. De esta forma se establecen los siguientes elementos: 1) Un sistema de impuestos e incentivos fiscales que reconocen el valor económico del agua y pretenden estimular el uso eficiente del recurso; 2) Un sistema de títulos de concesión a través del cual se otorga seguridad jurídica a los usuarios, tanto para el aprovechamiento como para la disposición de las aguas residuales; 3) Elaboración y mantenimiento de un registro de títulos de concesión para un adecuado control de los volúmenes concesionados y las transacciones de los mismos; y 4) Establecimiento de mecanismos de mercado para el intercambio de los títulos de concesión. La estrategia económica apenas esta en marcha y todavía es necesario crear las condiciones necesarias para que ésta opere de forma adecuada. Dentro de los rezagos que aún se tienen destacan los siguientes: Alrededor del 80 por ciento de los usuarios no están regularizados; los trámites requieren ser simplificados para motivar la regularización; el Registro Público de Derechos del Agua tiene deficiencias y no es totalmente confiable; la información hidrométrica y meteorológica es insuficiente para determinar la disponibilidad de agua; en algunas cuencas los caudales asignados son mayores a la disponibilidad estimada; sólo el 63 por ciento de los usuarios de aguas nacionales paga derechos; el sistema de recaudación requiere ser mejorado, así como la atención de asuntos jurídicos y fiscales relacionados con los usos del agua; los derechos carecen de racionalidad económica y favorecen los usos agrícolas sobre industriales y público; faltan condiciones para intercambiar los títulos y lograr una asignación eficiente; la mayor parte de la transacción de títulos de agua son realizadas fuera de la ley (CNA, 1997:7,38). De acuerdo a la experiencia internacional (OCDE, 1998:21), los instrumentos económicos han demostrado ser herramientas útiles para eficientar el uso de los recursos. En el caso de México tal estrategia tiene buenas posibilidades de contribuir a un manejo más eficiente del agua, sin embargo, las características económicas del país suponen condiciones espaciales que deberán ser consideradas para la aplicación de tales instrumentos. Se reconoce la existencia de una economía dual, en la cual coexiste un sector muy dinámico y competitivo, y otro sector, sumamente amplio, que presenta serios rezagos. Se espera que los sectores que se encuentra más desarrollados económica y tecnológicamente no tenga problemas y puedan adaptarse a la aplicación de los instrumentos económicos. Sin embargo, para los sectores que presentan rezagos esto puede implicar una carga muy fuerte y convertirse en una limitante para su desarrollo. Es necesario establecer adecuados impuestos diferenciados, ello con la debida consideración a cuestiones de equidad y pobreza, de otra forma lejos de convertirse en instrumentos que promuevan el uso eficiente del agua, serán una carga y limitante para el desarrollo de amplios sectores de la economía nacional. El Programa Hidráulico 1995-2000, promueve la participación de la iniciativa privada para el desarrollo de la infraestructura hidráulica, así como para su mantenimiento y operación. El fuerte rezago que se presenta en amplios sectores de la actividad económica y regiones del país, ha sido manejado como una oportunidad para que se genere una creciente industria ambiental destinada a cubrir los rezagos existentes. La aplicación de esta estrategia debe reconocer tres factores importantes: 1) Como se mencionó en el párrafo anterior, en la economía nacional coexisten dos sectores, uno caracterizado por su dinamismo, y otro, caracterizado por su rezago económico; 2) Como toda empresa, independientemente del giro al que dedique sus actividades, se busca con la prestación de sus servicios obtener un ingreso, incluida una ganancia; y 3) Alguien, necesariamente, debe pagar por los servicios. Para el caso de las industrias, sector agrícola y poblaciones que por sus características económicas tengan capacidad para pagar por los servicios que las empresas ambientales presten, es de esperarse que contaran con sus servicios, y por ende, los beneficios que de ellos se deriven. Por otro lado, el rezago económico de


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amplios sectores de la economía será un serio obstáculo para poder acceder al servicio de las empresas prestadoras de servicios ambientales. Esta situación puede generar que la brecha existente en esta economía dual se amplíe. Las empresas con capacidad de acceder a los servicios ambientales se beneficiarán con incentivos fiscales; mejoramiento de sus procesos productivos; reconversión de su planta industrial; sus productos tendrán mayor aceptación dentro de una sociedad que comienza a privilegiar aquellos productos generados con procesos ambientalmente amigables; además de hacerse más competitivos en el mercado interno podrán acceder al mercado internacional al hacerse acreedores a la certificación ambiental de productos y procesos, incluido el ecoetiquetado y la certificación ISO 14000. Por otro lado los sectores de escasos recursos tendrán serias dificultades para acceder a estos beneficios. En el caso de los centros urbanos o poblaciones que por sus características económicas no resulten atractivas a la inversión privada, el Gobierno estará en la necesidad de seguir prestando el servicio de forma subsidiada o comprometerse pagar a la iniciativa privada para hacer atractiva la inversión en tales poblaciones. Adicionalmente se debe mencionar que la calidad del servicio dependerá grandemente del ingreso que por la prestación del servicio se obtenga. Se reconoce que las instancias encargadas del manejo del agua en el ámbito federal, estatal y municipal, tiene un reto mayúsculo para hacer funcionar las estrategias sobre las que han basado el manejo de los recursos hídricos. Sin embargo, esta responsabilidad no recae exclusivamente en tales instancias. Los usuarios y la sociedad civil tienen un gran compromiso para el cumplimiento de tales estrategias. Será necesario inducir un cambio cultural en la sociedad y hacerla coparticipe de las actividades encaminadas al manejo eficiente del agua. Históricamente se ha desarrollado una cultura para el no-cumplimiento de la legislación, prevalece la actitud de que antes de buscar los elementos y las razones por los cuales se debe cumplir la normatividad, se buscan primero las lagunas normativas o administrativas para no cumplirla y muchas empresas consultoras en materia ambiental se han especializado en tal actividad. Será necesario desarrollar un nuevo sentido de responsabilidad, así como de ética personal y profesional; para esto será necesario que el Gobierno gane la confianza de la sociedad a través de un manejo transparente de sus procesos y, principalmente, cumpliendo los compromisos adquiridos y de esta forma inducir el sentido de responsabilidad en la sociedad. Las décadas pasadas, iniciando en los 70, se han caracterizado por recurrentes crisis económicas, inadecuadas estrategias financieros que han llevado al 50 por ciento de la población a condiciones de pobreza, escándalos de corrupción de muy alto nivel y una falta de cumplimiento de compromisos principalmente sociales. El aparato gubernamental tiene un gran reto en recobrar la confianza de la sociedad civil y ésta es condición obligada para que cualquier estrategia de manejo de recursos funcione. Tomara tiempo así como un esfuerzo considerable y sostenido para que las medidas adoptadas arraiguen firmemente en la práctica de la gestión de los recursos hídricos. Se reconoce el considerable esfuerzo por establecer un marco normativo que permita administrar el agua de forma eficiente. Sin embargo, el llevarlo a la práctica ha encontrado serios obstáculos: será esencial asegurar el financiamiento; propiciar un cambio cultural tanto en el Gobierno como en la sociedad civil para que sean efectivas la desconcentración y la descentralización; es necesario construir progresivamente la capacidad institucional a nivel estatal y municipal, y estos ámbitos de gobierno deberán adquirir más autonomía financiera para manejar su medio ambiente; la información ambiental y los programas educativos deben expandirse; deberá evaluarse de forma continua los resultados generados por la aplicación de la legislación, con el objetivo de llenar las lagunas normativas y modificar la legislación en caso necesario; y muy importante, asegurar la continuidad en la instrumentación de las reformas a escala nacional.


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XI. DiscusiónXI. Discusión

México tiene una precipitación promedio anual de 780 mm, donde, aproximadamente, el 27 por ciento se convierte en escurrimiento equivalente a 410 km3 por año. La recarga anual en acuíferos se estima en 63 km3 por año, 48 km3 corresponden a la recarga natural y otros 15 km3 corresponde a la infiltración asociada al riego. Adicionalmente, se estima que existen 110 km3 de agua en acuíferos, la que se considera como no renovable. Las regiones climáticas varían grandemente, desde los bosques tropicales con más de 3,000 mm de precipitación al año hasta desiertos con menos de 50 mm de precipitación al año. La variación del escurrimiento es más extrema, desde 2 km3/km2/año en las áreas más húmedas, hasta prácticamente cero en el desierto. En las regiones áridas del país, precipitación y escurrimiento son muy erráticos y con extremas diferencias en cada temporada. En estas regiones, la precipitación ocurre durante un periodo de 2 a 4 meses y se encuentra relacionado con la presencia de huracanes y tormentas tropicales, las cuales pueden ser muy intensas y causar fuertes avenidas. El escurrimiento esta asociado con la precipitación y muchos causes se encuentran secos durante la temporada de estiaje. Históricamente las actividades y asentamientos humanos se han dado en zonas donde el agua escasea, así en un área donde se capta el 20 por ciento de la precipitación se encuentra establecida el 76 por ciento de la población, 90 por ciento de la irrigación, 70 por ciento de la industria y se genera el 77 por ciento del Producto Interno Bruto (Figura XI.1). Adicionalmente se tiene que la cuarta parte de la población se encuentra asentada en regiones por encima de los 2,000 metros de altura sobre el nivel del mar, donde ocurre sólo un 4 por ciento del escurrimiento, en contraste, por debajo de los 500 metros ocurre el 50 por ciento del escurrimiento.

Figura XI.1 Distribución del Agua, Población y Actividades Económicas

Fuente: www.semarnap.gob.mx. 1997

N

20% de la precipitación76% de la población90% de la irrigación70% de la industria77% del PIB

80% de la precipitación24% de la población10% de la irrigación30% de la industria23% del PIB

Más de un cuarto de la población vive por encima de los 2 000 m de altura donde sólo se presenta el 4% del escurrimiento, mientras en altitudes menores a los 500 m, una población similar recibe el 50% del escurrimiento.


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Esta situación, en principio contradictoria, solo ha sido posible gracias a una continua generación de infraestructura y a la sobreexplotación, principalmente de las aguas subterráneas. De esta forma la sobreexplotación es un problema importante en las regiones áridas y semiáridas de México donde la mayoría de la población y la industria se encuentra localizada, y donde el riego es el mayor consumidor de agua. Dos millones de hectáreas de tierra bajo riego, 55 millones de habitantes en ciudades y más de la mitad de la producción industrial en el país dependen de las aguas subterráneas para satisfacer sus necesidades. En muchos de los casos fuentes alternas de agua no están disponibles o son demasiado costosas. El abatimiento de los niveles piezométricos genera que los costos de bombeo se incrementen, se abandonen o se tengan que reconstruir los pozos y se degrade la calidad del agua. La sobreexplotación es una condición no-sustentable y debido a que importantes regiones del país dependen, principalmente, del agua subterránea para su abastecimiento, a futuro será necesario un estricto control basado en una adecuada planeación, conocimiento de las condiciones del recurso y compromiso de los órganos de gobierno y usuarios. De acuerdo con el Consejo Nacional de Población (CONAPO) para el año 2020 se espera que en México habiten aproximadamente 130 millones de personas, con tendencia a concentrarse en el centro del país y los estados de norte, principalmente en los municipios de la zona fronteriza. En conjunto estas regiones captaran, aproximadamente, el 57 por ciento de la población del país (Figura XI.2). Así mismo, el Producto Interno Bruto se espera continúe creciendo a tasas anuales de 3 por ciento.

Figura XI.2 Distribución de la Población 2020 y Disponibilidad de Agua


N

• Población 2020: 130 millones aproximadamente.

• 20 % se ubicará en los estados de la frontera, principalmente en los municipios fronterizos.

• 37 % se ubicará en los estados del centro del país.

Baja

Media

Alta

Disponibilidad Relativa de Agua

Fuente: SEMARNAP/CNA (1995). Programa Hidráulico 1995 - 2000. Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca - .

México. p 24.

El crecimiento poblacional, económico y la tendencia a concentrarse en ciertas regiones incrementarán las demandas de agua. Ante esta situación es de esperarse que los conflictos por la posesión del recurso entre las zonas urbanas y rurales, entre ciudades vecinas y, más frecuentemente, entre estados o regiones vecinas, se incrementen. De acuerdo a la CNA, se prevé que para el año 2020 la demanda de agua en el país será de 92.42 km3/año (Paz, 1999), comparado con la disponibilidad natural de agua (476 km3/año) pareciera que México no experimentará problemas de escasez en los próximos años, la disponibilidad anual por habitante se encontraría en 3,600 m3/año; este valor se encuentra sobre la media mundial (2,500 m3/hab/año), y por


7979

encima de lo mínimo recomendado para no causar estrés hídrico (1,000 m3/hab/año). Sin embargo, en el ámbito regional la situación resulta completamente diferente, en aquellas áreas que se caracterizan por tener climas áridos o semiáridos las demandas ya sobrepasan o están apunto de sobrepasar la disponibilidad. Conforme a la nueva regionalización administrativa, la disponibilidad de agua y las demandas proyectadas, las regiones I, II, VII y XIII ya rebasan o rebasaran en los próximos 20 años la disponibilidad natural de agua y para el caso de las regiones VI y VIII, estas se encontraran próximas al límite de disponibilidad (Figura XI.3).

En la Tabla III.2 del Capítulo III se encuentran los valores estimados de disponibilidad natural anual por habitante para cada una de las 13 regiones, tanto aguas superficiales como aguas subterráneas. Se puede observar que en las regiones I, VI, VII, VIII apenas se encuentran por encima de los 1,000 m3/hab/año. Para el caso de la región XIII este valor es de 289 m3/hab/año, por lo que las demandas en esta región tienen que ser satisfechas con importaciones de las cuencas del Lerma y Balsas. Es de esperarse que derivado del actual ritmo de crecimiento de la población las regiones antes mencionadas ingresarán al siglo XXI con menos de 1,000 m3 per capita por año. Las crecientes dificultades técnicas y financieras para desarrollar nuevas fuentes de abastecimiento harán que México enfrente serios problemas en el manejo de agua a futuro, siendo la situación de algunas regiones comparable a los países con severos problemas de escasez de agua.

Fuente: CNA (1997). Diagnostico de las Regiones I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII y XIII. Comisión Nacional del Agua - Subdirección de

Programación. México.

Paz, G. (1999). El Panorama del Agua en México. en El Desarrollo de las Presas en México. Sociedad Mexicana de Hidráulica.

México. p 24.

0

20

40

60

80

100

120

140

160


Regiones Administrativas

km3 /a

ño

Disponibilidad Extracción Actual Extracción 2020


Figura XI.3 Evolución de las Extracciones al 2020

III

III

IV

V

VI

VII

VIII

IX

X XI

XIIXIII

La forma tradicional en que el Gobierno ha tratado de resolver el problema del abastecimiento ha sido a través de la continua búsqueda de nuevas fuentes y de muy altas inversiones para la generación de la infraestructura hidráulica. Sin embargo al paso de los años este enfoque ha ido encontrando cada vez mayores obstáculos técnicos y financieros. Así, el sector hidráulico no solo enfrentará el reto de desarrollar la nueva infraestructura hidráulica para la satisfacción de las demandas futuras, en paralelo deberá destinar recursos suficientes para mantener y hacer más eficiente la infraestructura que se tiene actualmente. En el sector público-urbano se puede observar cuantitativamente la magnitud de lo que esto significará. Según estudios de prospectiva realizados por la CNA (Paz, 1999: 20), en el escenario probable para el año 2020 se espera que las coberturas para agua potable y saneamiento sean de 98 y 95 por ciento para zonas urbanas, y 80 y 75 por ciento para zonas rurales respectivamente. De esta forma tendríamos la siguiente:


8080

Tabla XI.1 Escenario Probable de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado para el Año 2020 según CNATabla XI.1 Escenario Probable de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado para el Año 2020 según CNA

PoblaciPoblación (1997): 94’277,632ón (1997): 94’277,632 Población (2020): 130’000,000Población (2020): 130’000,000 Rural: 24’951,467 Urbana:69'326,165 Rural: 33’800,000 Urbana:96’200,000

Población con servicio de

Agua Potable


Alcantarillado


Agua Potable


Alcantarillado


Agua Potable


Alcantarillado


Agua Potable


Alcantarillado 15’834,200 7’819,790 65’097,269 60’480,146 27’040,000 25’350,000 94’276,000 91’390,000

Cálculos propios a partir de datos del CONAPO y CNA

Para alcanzar tal objetivo será necesario incorporar anualmente a 0.51 y 0.80 millones de habitantes en el medio rural, y 1.33 y 1.40 millones de habitantes en el medio urbano a los servicios de agua potable y alcantarillado respectivamente. Comparando estos números con el número de población promedio incorporada a los servicios en el periodo 1990 – 1999 (Ver Grafica XI.4), podemos observar lo siguiente:

Figura XI.4 Población Beneficiada Anualmente con Servicios de AguaPotable y Alcantarillado, 1990 – 1999

0

1

2

3

4

5

6

7

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Año

po

bla

ció

n (

mill

on

es)

A. P. (urbano) Alcantarillado (urbano) A. P. (rural) Alcantarillado (rural)

Datos: CNA (1997). Situación del Subsector Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento a Diciembre de 1997. Comisión Nacional del Agua. México. p. 24-25,27-28.

SEMARNAP (1999). Informe de Actividades 1998 – 1999. Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca. México.


Población que deberá beneficiarse anualmente

para alcanzar el escenario problable

Escenario Probable 2020 de acuerdo a CNA(población beneficiada)

A. P. Alc.

Urbano

98%

Rural

80%

Urbano

95%

Rural

75%

A. P. (urbano):Alc. (urbano):A. P. (rural):Alc. (rural):

1.33 millones1.41 “0.51 “0.80 “

Nomenclatura:

A. P. Agua Potable

Alc. Alcantarillado

El promedio anual de población beneficiada con servicios en los últimos diez años ha sido el siguiente: 1.63 y 1.22 millones en el medio urbano y 0.57 y 0.51millones en el medio rural para abastecimiento público y alcantarillado respectivamente. Para la obtención de este promedio no se ha considerado el año de 1995, lo anterior obedece a que 1994, fue un año de elección presidencial y generalmente las inversiones en servicios aumentan con el fin de ganar la preferencia del electorado, de esta forma el año de 1995, no es representativo de la inversión normal dentro del sector. Si comparamos los promedios de población anual beneficiada de 1990 a 1999, contra el promedio anual de población que deberá ser beneficiada para alcanzar el escenario probable para el año 2020, podemos observar que de continuar la tendencia solo en lo correspondiente a abastecimiento de agua potable, tanto para medio urbano y rural, se cumplirá la meta. El escenario probable requerirá de importantes flujos de inversión. Así mismo existe un elemento que los números anteriores no muestran, la calidad del servicio. Como se ha mostrado en los Capítulos V y IX, servicio de agua potable no necesariamente representa tener una llave de agua dentro de la casa y servicio de alcantarillado no necesariamente representa contar con una conexión a un sistema de drenaje. De igual forma éstos números no muestran la calidad del agua que se recibe, el tandeo que se hace en algunas zonas, la cantidad de agua que se pierde por fugas, el número de personas que padecen enfermedades de


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origen hídrico ya sea por el agua que reciben o por vivir junto a cuerpos de agua que se han convertido en drenajes a cielo abierto, la creciente contaminación en los cuerpos de agua, las horas-hombre que se pierden en llevar el agua a las casas en aquellas zonas que solo cuentan con tomas comunales, así como el negocio que hacen los piperos a costa de la necesidad de la gente. De esta forma el escenario probable de la CNA para el año 2020, tal vez sea el más improbable si consideramos los siguientes elementos: 1) el Gobierno Federal no cuenta con la suficiente base financiera para ser el proveedor de los servicios; 2) el financiamiento externo e interno proveniente de la banca privada y de desarrollo, especialmente en el rubro de construcción, ha tenido una constante caída en los últimos años (Figura XI.4); 3) la recaudación en los niveles Federal, Estatal y Municipal por la prestación de los servicios es muy inferior a las inversiones necesarias (ver Figura V.4, Capítulo V); 4) el ingreso del 63.2 por ciento de la población es menor a dos salarios mínimos, el 30 por ciento de la población vive en condiciones de pobreza extrema y 20 por ciento en condiciones de pobreza relativa; y, 5) La iniciativa privada aún se muestra renuente a invertir en forma masiva en los servicios de agua potable y alcantarillado. Los puntos anteriores se erigen como serios obstáculos para la obtención de financiamiento.

Financiamiento – Banco Mundial

6,000

10,000

14,000

18,000

1994 1995 1996 1997 1998 1999

Año

Mill

on

es d

e p

eso

s

Financiamiento de la Banca Comercial al Sector Privado


Datos: Jonathan, F. y Aranda, J. (1996). Decentralization & Rural Development in Mexico. Monograph Series, 42. Center for U.S.-Mexican Studies. University of California, San Diego. USA. p. xiii - xv.

El Universal con datos de la CNBV y B de M. Sección Finanzas. Viernes 21 de enero de 2000.

Figura XI. 5 Prestamos Externos y Financiamiento Interno

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

3,000

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Año

Fin

anci

amie

nto

(US

$ m

illo

nes

)

La cartera de crédito vigente se ha desplomado 52%. Dentro de los sectores más afectados se encuentra en el de la construcción con una caída del 61.4% entre 1994 y 1999.

Uno de los objetivos de los últimos gobiernos ha sido el combate a la pobreza. En caso de que los programas desarrollados para tal fin cumplan con sus objetivos es de esperarse que habrá un impacto directo en la demanda de agua y en consecuencia una mayor cantidad de infraestructura será necesaria. El Gobierno ha reconocido su falta de capacidad financiera e institucional para generar tal infraestructura y administrarla, en consecuencia ha abierto la posibilidad a la iniciativa privada para que participe financiando y operando tales programas. Sin embargo existen un par de factores que hacen incierta esta estrategia: 1) a la iniciativa privada le interesa más su ganancia neta que prestar un servicio a la sociedad; y 2) La mala situación financiera del Gobierno y de amplios sectores de la población. Ante la falta de incentivo económico y el alto riesgo que representa invertir en estas condiciones, es de esperarse que la iniciativa privada se muestre renuente a participar y de hacerlo solo lo hará en aquellos casos donde su inversión este asegurada. Lo anterior pone en una situación crítica al Gobierno, el cual se verá obligado ha buscar los recursos necesarios para financiar los servicios y ofrecerlos el mismo, o subsidiar el costo para que las empresas privadas


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encuentren atractivo invertir. Como podemos observar la participación de la iniciativa privada, como ya se ha mencionado antes, no resuelve el problema bajo las condiciones actuales. Para establecer de forma más clara lo que podría significar no desarrollar y mantener la infraestructura hidráulica en los próximos años, se ha establecido el siguiente escenario partiendo de las siguientes premisas: a) actualmente se tiene una cobertura del 85 por ciento y del 72 por ciento promedio nacional para los servicios de abastecimiento de agua y alcantarillado respectivamente; b) en los últimos 10 años las tasas de crecimiento de los servicios en promedio apenas han sido superiores a la tasa de crecimiento de la población, se tomarán como constantes para fines de las proyecciones; c) los porcentajes de cobertura por estado se mantendrán constantes para establecer de forma regional en donde se tendrán los problemas más serios de cobertura; d) aun cuando en párrafos anteriores se hablo de la calidad del servicio, para fines de éste ejercicio se considera como óptimo. En la Tabla XI.1 se muestra los resultados de las proyecciones de cobertura por estado para los servicios de agua potable y alcantarillado.

Tabla XI.2 Cobertura de Servicios para el Año 2020Tabla XI.2 Cobertura de Servicios para el Año 2020 Población Población PoblaciónPoblación EstadoEstado Población Población

TotalTotal Con aguaCon agua Con Con drenajedrenaje Sin aguaSin agua Sin drenajeSin drenaje Aguascalientes 1’509,785 1’472,674 1’408,983 37,111 100,802 Baja California 4’717,193 4’057,640 3’556,132 659,552 1’161,060 Baja California Sur 684,548 614,854 504,504 69,694 180,044 Campeche 1’122,654 874,560 653,244 248,094 469,410 Coahuila 2’850,103 2’683,940 2’158,864 166,162 691,238 Colima 733,289 697,837 684,160 35,451 49,129 Chiapas 5’206,977 3’389,881 2’718,276 1’817,097 2’488,702 Chihuahua 4’271,489 3’902,929 3’359,699 368,569 911,799 Distrito Federal 8’815,183 8’566,441 8’563,116 248,742 252,067 Durango 1’508,105 1’346,015 972,320 162,090 535,784 Guanajuato 5’748,691 5’096,696 4’047,492 651,996 1’701,199 Guerrero 3’906,712 2’520,710 1’803,394 1’386,002 2’103,318 Hidalgo 2’806,062 2’222,733 1’573,302 583,330 1’232,761 Jalisco 8’576,672 7’787,712 7’638,412 788,959 938,260 México 19’141,927 17’455,414 15’910,324 1’686,512 3’231,603 Michoacán 4’587,415 3’944,255 3’162,950 643,160 1’424,465 Morelos 2’653,385 2’384,755 2’142,650 268,630 510,735 Nayarit 1’102,594 946,084 818,460 156,510 284,134 Nuevo León 5’553,001 5’225,555 4’901,513 327,446 651,488 Oaxaca 3’890,010 2’589,216 1’621,269 1’300,794 2’268,741 Puebla 6’372,377 4’992,578 3’587,856 1’379,799 2’784,522 Querétaro 2’074,234 1’841,541 1’387,511 232,693 686,723 Quintana Roo 2’034,528 1’802,962 1’540,208 231,566 494,320 San Luis Potosí 2’741,631 2’008,574 1’460,749 733,058 1’280,882 Sinaloa 3’126,135 2’733,452 2’090,253 392,683 1’035,882 Sonora 3’216,522 3’001,671 2’346,422 214,852 870,101 Tabasco 2’813,241 1’825,261 2’299,330 987,980 513,911 Tamaulipas 3’655,611 3’234,489 2’387,840 421,122 1’267,771 Tlaxcala 1’366,808 1’303,637 1’029,303 63,171 337,505 Veracruz 8’630,942 5’350,404 5’199,302 3’280,538 3’431,639 Yucatán 2’350,926 2’003,647 1’142,718 347,280 1’208,209 Zacatecas 1’364,705 1’125,277 788,843 239,428 575,862 TotalTotal 129’133,465129’133,465 109’003,396109’003,396 93’459,39793’459,397 20’130,06920’130,069 35’674,06835’674,068

Cálculos propios a partir de datos del CONAPO y CNA. Si las tasas de crecimiento de los servicios continúan como hasta ahora, para el año 2020 se tendrá que: 1) mantener la infraestructura de abastecimiento y alcantarillado que actualmente existe y que da servicio a 83 y 69 millones de habitantes respectivamente; 2) generar nueva infraestructura de abastecimiento y alcantarillado para 26 y 24 millones de habitantes; 3) 20 y 35 millones de personas, aproximadamente, no contarán con los servicios de abastecimiento de agua potable y alcantarillado; y 4) los mayores rezagos se presentarán en los estados que históricamente también registran los mayores índices de marginación:


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Oaxaca, Guerrero, Chiapas, Hidalgo, Puebla, Veracruz, entre otros. Adicionalmente habrá que considerar lo relativo a la calidad y continuidad del servicio. Una de las principales metas en la agenda política de los próximos años seguirá siendo dotar de los servicios de agua y alcantarillado a amplios sectores de la población. No cumplir con lo anterior puede generar un creciente estrés y derivar en disturbios sociales con altos costos políticos. Se reconoce la necesidad de nueva infraestructura hidráulica, sin embargo también se debe reconocer que con una adecuada planeación, administración y alternativas no intensivas en uso de tecnología, se puede incrementar la disponibilidad de agua en cantidad y calidad, donde y cuando sea requerida, y en algunos casos sin necesidad de nueva infraestructura a diferencia del enfoque prevaleciente. El futuro desarrollo del país estará en función de la capacidad para hacer disponible el recurso a aquellos sectores que lo necesitan, tanto en la suficiente cantidad como en la calidad adecuada. Sin embargo, la construcción de infraestructura hidráulica, será mucho más compleja, debido a que las fuentes de más fácil acceso y económicamente más viables ya han sido desarrolladas o están en proceso. Consideraciones ambientales, sociales, de uso de la tierra y de reubicación de asentamientos han reducido la posibilidad de nuevos grandes desarrollos, los han hecho más complejos o los tiempos para su ejecución han aumentado. Otras alternativas para incrementar el abastecimiento de agua como la importación de agua de otras cuencas o la desalinización en muchos casos podrá no ser económicamente viable. Sin embargo, es posible avanzar en los objetivos de abastecimiento de agua a través de los siguientes mecanismos: 1) mejorar los sistemas de administración del agua; 2) existe infraestructura subutilizada por falta de mantenimiento, por falta de infraestructura complementaria o porque se encuentra mal operada: 3) mejorar el manejo de las demandas; 4) utilización de fuentes alternas de suministro como el agua de lluvia; 5) utilización de tecnología alternativa no intensiva en el uso de energía, recursos financieros y de fácil mantenimiento; 6) inducir la recarga natural o artificial de los acuíferos como medida para su preservación; y, 7) tratar las aguas residuales para su reciclamiento o reuso; entre otros. Ciertamente los aspectos tecnológicos y de desarrollo de infraestructura serán elementos determinantes para el manejo del agua en los próximos años. Sin embargo, a lo largo de este trabajo hemos observado que solucionar los problemas relacionados con el agua no está supeditado exclusivamente a la generación de infraestructura hidráulica o cuestiones de desarrollo tecnológico, si se desea hacer del manejo del agua un componente sustentable será necesario poner especial atención en un elemento que históricamente ha sido relegado del desarrollo, el elemento humano, el cual consideramos es el elemento determinante para el manejo del agua. Como resultado de este estudio a continuación se presentan ocho elementos los que consideramos serán determinantes para mejorar el manejo del agua en México y en donde podemos observar que, en última instancia, el desarrollo del elemento humano a través de la educación, el conocimiento, la participación social, el trabajo en corresponsabilidad, la tolerancia, el respeto y la ética, serán los elementos que jueguen el papel más importante en los próximos años en el manejo del agua. Disponibilidad de AguDisponibilidad de Aguaa Es de esperarse que en los próximos años la demanda de agua aumente por dos razones: 1)el aumento de la población; y 2) el aumento de los estándares de vida de la población. En conjunto los puntos anteriores demandarán mayor producción de alimentos, mayor generación de energía y mayor cantidad de bienes y servicios. Debemos reconocer que el volumen de agua con que anualmente se cuenta en cada región es finito, por lo tanto, el aumento en la demanda per capita hará que en el futuro la disponibilidad per capita disminuya. De acuerdo con cifras oficiales sólo la Región XIII cuenta con una disponibilidad per capita menor a 1,000 m3/año (Capítulo III, Tabla III.2), como se ha mencionado anteriormente ésta es la cantidad mínima para no causar estrés hídrico. Sin embargo, se debe mencionar que las cifras que oficialmente se manejan se refieren al volumen en bruto que escurre e infiltra. Estas cifras no consideran que una gran cantidad de este volumen no es económica ni técnicamente aprovechable por las siguientes razones: 1) no se cuenta con infraestructura para su almacenamiento en algunas regiones; 2) en el norte del país la precipitación es de tan poca magnitud que no genera escurrimientos aprovechables; 3) la mezcla con aguas contaminadas provoca que una parte del volumen que se precipita o escurre deje de ser aprovechable o quede limitado su potencial de uso.


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Así mismo, a los factores antes mencionados se debe sumar uno, que en los últimos años a tomado importancia, el ambiente como usuario del agua. La Ley de Aguas Nacionales considera al medio ambiente como un elemento al cual se deberá asignar caudales o volúmenes mínimos para su preservación, lo que limitará los volúmenes de extracción. Siendo consecuente con el principio de que el desarrollo de la sociedad no puede darse en un ambiente deteriorado, éste deberá ser considerado como un usuario más al que habrá que destinarle la suficiente cantidad de agua y con la necesaria calidad para su mantenimiento. Esta situación hará que un nuevo competidor se sume a los ya existentes usuarios del agua, con lo que los conflictos por el recurso se intensificarán sobre todo en aquellas regiones que ya presentan escasez de agua, adicionalmente, el proceso de administración del agua se hará más complejo ya que determinar la cantidad y la calidad mínima para que un ecosistema se mantenga resulta sumamente complejo. Sin embargo, los organismos encargados de la administración del agua deben entender que el cuidado al ambiente no es un lujo sino una necesidad, ya que la disponibilidad de agua no solo depende de la cantidad de agua que precipita y escurre, sino también de la capacidad del medio para regularla. Por las consideraciones anteriores es de esperarse que los volúmenes económica, técnica y ambientalmente disponibles sean menores a los que se manejan, en consecuencia la disponibilidad por habitante que oficialmente se maneja resulte ser menor. Sin embargo se debe reconocer que la red hidrométrica tiene serias deficiencias y el número de estaciones no permite establecer de forma real los volúmenes que se precipitan y/o escurren por lo que no sería extraño que los volúmenes que se manejan como disponibilidad natural en algunos casos estén subvaluados. Tratamiento de Aguas ResidualesTratamiento de Aguas Residuales La utilización de aguas superficiales y subterráneas se ha incrementado a través de los años, esto ha sido acompañado de una continua degradación de la calidad del agua. Las descargas de aguas residuales provenientes de industrias, centros urbanos y retornos agrícolas, en su gran mayoría no reciben ningún tratamiento y a menudo se encuentran altamente contaminadas. La degradación de la calidad de las aguas subterráneas puede darse además por la sobreexplotación, al generarse concentración de sales o intrusión salina para el caso de acuíferos cercanos a cuerpos de agua con altos contenidos se sales. La contaminación del agua se encuentra especialmente marcada en las regiones del centro y norte del país. Durante décadas el saneamiento ha sido el sector que menos atención y recursos ha recibido. La estrategia para solucionar los problemas de escasez de agua ha estado basada en buscar nuevas fuentes de abastecimiento antes que establecer programas de tratamiento para el reuso o el reciclaje del agua, en capítulos anteriores se ha mencionado que el adecuado uso de las aguas tratadas puede mejorar la disponibilidad eliminando la necesidad de buscar nuevas fuentes de abastecimiento o desarrollar nueva infraestructura hidráulica. En años recientes la CNA ha realizado actividades para controlar el problema de la contaminación. Sin embargo, la reticencia del Gobierno a enfrentar esta problemática, y ponerla en su justa dimensión, estriba en el hecho de que los resultados por las acciones de saneamiento no se perciben de forma inmediata. Generalmente los resultados, como el mejoramiento de las condiciones de los ecosistemas, sólo se dan en el mediano y largo plazo; en muchas ocasiones no son resultados que resulten cercanos o visibles a la opinión pública lo que políticamente no es conveniente; el interés por invertir en acciones de saneamiento es proporcional al beneficio que de esto resulte y la carencia de recursos financieros obliga al Gobierno a invertir en programas políticamente más rentables en el corto plazo. Por otro lado, en los usuarios generadores de aguas residuales se conjunta varios factores: escasos recursos, los cuales prefieren destinar a mantener los sistemas productivos antes que invertir en cuestiones ambientales; ausencia de interés por contribuir al mejoramiento del ambiente; falta de voluntad política para hacer cumplir la legislación; en ocasiones resulta más rentable pagar por la descarga que tratar el agua residual; falta de capacidad de las instituciones para realizar las actividades de inspección, y; prácticas de corrupción entre los inspectores. Un adecuado tratamiento y manejo de las aguas residuales puede brindar los siguientes beneficios a mediano plazo y largo plazo: a) incremento de la disponibilidad de agua para aquellos usos que no


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requieran agua de alta calidad; b) intercambio de agua clara por agua tratada entre los usos agrícola y doméstico; c) combinándose con la capacidad de filtración del suelo, el agua tratada puede utilizarse para estabilizar acuíferos que se encuentren sobreexplotados o reducir los niveles de sobreexplotación; d) reducción de los casos de enfermedades de origen hídrico; e) preservación de ecosistemas; f) incremento del uso potencial de los cuerpos de agua; g) disminución de conflictos entre usuarios por la falta de disponibilidad del recurso; h) protección de fuentes de abastecimiento; entre otros. Existen varias acciones que desarrolladas adecuadamente pueden incentivar el tratamiento, reuso y reciclaje del agua. Los instrumentos económicos, a través de impuestos, pueden ayudar orientando los precios de manera que resulte más barato tratar el agua que descargar sin tratamiento o haciendo más barato reciclarla que utilizar el agua proveniente de los sistemas de distribución. Es conveniente que tal estrategia sea llevada de forma gradual para que los organismos operadores puedan adaptar sus tarifas y que la sociedad no resienta una fuerte escalada en las tarifas. Para el caso de la industria también es necesario un lapso de tiempo adecuado para que modifique sus procesos o renueve su tecnología de producción sin menoscabo de su capacidad productora. Esta estrategia debe ir acompañado del fortalecimiento de las capacidades de inspección de las instancias encargadas del manejo del agua, de manera que se garantice la actuación de los organismos operadores e industria. Para que el tratamiento de aguas residuales resulte atractivo a los diferentes sectores de la sociedad es necesario desarrollar alternativas tecnológicas que permitan reducir los costos de tratamiento. Las entidades federales y estatales, pueden estimular la investigación en las universidades y centros de desarrollo tecnológico, mediante recursos propios o estrategias de vinculación escuela-industria. Estímulos económicos pueden establecerse –condonación del pago de impuestos–, para aquellas industrias u organismos operadores que establezcan acuerdos con centros de investigación encaminados al desarrollo de sistemas de tratamiento. Así mismo se pueden obtener beneficios adicionales con los recursos que ingresen a las escuelas: mejorar instalaciones, adquirir equipo, integrar profesores y estudiantes a proyectos de investigación, formar recursos humanos, compensar la falta de presupuesto en las escuelas, mejorar los ingresos de la comunidad académica al recibir ingresos extras, entre otros. Así mismo, no se debe perder de vista las llamadas tecnologías blandas las cuales pueden ser una buena opción considerando sus bajos costos y facilidad de operación. Tal tecnología podría ser orientada a poblaciones rurales, las que por sus características económicas no pueden tener acceso a sistemas que requieren altas inversiones financieras. Se debe tener cuidado de no caer en la idea de las tecnologías blandas solo sirven para sectores pobres. En países altamente desarrollados como Japón, la gente en las ciudades recibe incentivos económicos por instalar equipos para recolectar el agua de lluvia y utilizarla en sus casas. De esta forma podemos observar como los impuestos junto con opciones tecnológicas de fácil manejo pueden ayudar a mejorar las prácticas de manejo del agua. De acuerdo a la normatividad, las instituciones encargadas del manejo del agua aún tienen que hacer un gran esfuerzo por desarrollar los elementos mínimos a través de los cuales poder administrar de una mejor forma lo relativo a la calidad del agua: clasificar los cuerpos de agua; elaborar un inventario de descargas completo y confiable; establecer condiciones particulares de descarga a los usuarios; mejorar los sistemas de inspección para la verificación del cumplimiento; establecer metas de calidad de agua sustentadas en análisis costo-efectividad considerando condiciones económicas reales y tiempos congruentes; dar continuidad a los planes y programas; los laboratorios deberán ser actualizados, equipados y certificados en los niveles central y regional; la Red Nacional de Monitoreo de la Calidad del Agua necesita ser actualizada y rediseñada buscando eficientar los recursos con que se cuenta; desarrollar sistemas de información sobre calidad del agua y poner esta información al alcance de la sociedad civil como estrategia para la creación de una conciencia ambiental; entre otros. Lo anterior exige la creación de cuadros técnicos especializados en manejo de aguas residuales, aspectos como sistemas de tratamiento, reuso, impacto ambiental legislación, economía del agua, implicaciones en la salud por el uso de aguas residuales, deben pasar a formar parte en la capacitación y no solamente los aspectos técnicos o de ingeniería. El Gobierno debe actuar de forma más contundente y hacer cumplir la normatividad. En muchos de los casos la falta de cumplimiento no se debe a cuadros legales insuficientes, sino por la falta de voluntad y capacidad para hacer cumplir la ley. Actualmente nuestros políticos no prestan la suficiente atención al mejoramiento de la calidad del agua ya que este aspecto del manejo del recurso hídrico no produce


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dividendos, políticamente hablando, bajo las circunstancias actuales. Sin embargo, es necesario que nuestros gobernantes entiendan que el cargo público no es una pasarela en la cual poder lucirse. Es necesario que se entienda que en el tratamiento y reuso de las aguas residuales existe una amplia oportunidad para mejorar la disponibilidad en muchas regiones del país. Tratar el agua es tan importante como buscar nuevas fuentes de abastecimiento. Uso eficiente del AguaUso eficiente del Agua En México existe un alto desperdicio de agua, las eficiencias en los sistemas agrícolas y doméstico son del 40 y 60 por ciento respectivamente. Así, para el caso del uso agrícola de 60 km3/año extraídos, solo se utilizan de forma efectiva 24 km3/año, en el caso del uso doméstico de 9.54 km3/año solo se utilizan 5.70 km3/año, de esta forma tenemos una perdida aproximada de 40 km3/año. El uso eficiente del agua esta determinado por cuatro factores principalmente: 1) tipo de infraestructura hidráulica; 2) estado de la infraestructura hidráulica; 3) políticas o programas de operación; y 4) patrones de uso y consumo. Uno de los factores decisivos en los próximos años para mejorar la disponibilidad de agua será hacer un uso eficiente del agua que ya se extrae actualmente. Ante el aumento de la población y de las actividades industriales, es de esperarse que sea el sector agrícola quien tenga que ceder ante las presiones de mayores demandas de agua. Así, será en este sector donde los principales esfuerzos deban realizarse, tanto por ser el mayor consumidor (80 por ciento de las extracciones), como por ser el sector donde se dan las mayores perdidas. El no proceder con la implementación de prácticas de uso eficiente en el agro que libere volúmenes de agua para otros usos puede significar severos conflictos entre diferentes usuarios y al interior del mismo sector agrícola. Ciertamente la situación de rezago del sector agrícola es compleja y difícil de manejar; los grupos que lo componen resultan sumamente heterogéneos y sus intereses resultan, inclusive, antagónicos; la planeación del Estado ha carecido de visión y continuidad, inclusive los mismos grupos políticos han sido obstáculo para un adecuado desarrollo del mismo; la caída de los precios internacionales de granos básicos ha puesto en una situación financiera difícil a los productores nacionales, lo que provoca que el gobierno sigua subsidiando este sector debido a su alto impacto social y económico. Aun con lo anterior, es necesario reconocer que las actuales prácticas de uso del agua en el agro no son sustentables. Existe la tecnología para eficientar el uso del agua a través de sistemas de goteo, aspersión y microaspersión; se tiene la capacidad técnica y conocimiento para dar mantenimiento a la infraestructura y mejorar las prácticas de riego; los puntos críticos para poder llevar a cabo tales acciones son: el financiero y la voluntad de las partes para cumplir los compromisos. Es tiempo de que el Gobierno comience a reconsiderar su política de no cobro del agua al sector agrícola, la cual ha respondido más a cuestiones políticas que de una verdadera acción para desarrollar el campo. Si se cobrarán 50 centavos por cada metro cúbico que se extrae para riego, la recaudación anual sería de aproximadamente $30,000 millones de pesos, más de cuatro veces el presupuesto anual de la CNA. El principal obstáculo para esto es que los ingresos por impuesto entran a la Tesorería como ingresos generales y no regresan directamente al sector que los generó. La solución sería justamente regresar las contribuciones del agro como inversión directa al mismo, lo que permitiría mejorar el sector e inducir a los productores en una cultura del pago de impuestos al observar los beneficios que esto puede generar. Es necesario que tanto el gobierno como las partes interesadas desarrollen alternativas que permitan mejorar la eficiencia del sector, para esto se deberá tener especial cuidado en encontrar un adecuado balance entre las inversiones y tiempos necesarios para lograra un uso eficiente y las necesidades y requerimientos de los productores. Llevar la eficiencia a 55 por ciento, que aún es una eficiencia baja, permitiría ahorrar el equivalente a toda el agua que se consume en el país en el uso público-urbano. Aun cuando en el sector agrícola se deben realizar importantes esfuerzos para mejorar las prácticas de uso del agua, el resto de los sectores no se encuentra excluidos. Un aspecto que resultará de especial cuidado en los próximos años es el tipo de infraestructura a desarrollar y las inversiones destinadas para tal efecto. Para cumplir con las demandas de agua en la Ciudad de México se encuentra en desarrollo el proyecto Temascaltepec, el cual consiste en una presa con una cortina de 120 m de altura con una longitud de cresta de 743m, contará con una estación de bombeo con capacidad de hasta 12 m3/seg, y el agua será conducida hasta la Presa Valle de Bravo a través de un túnel con longitud de 18.75 km y 3.5 m de diámetro;


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las profundidas del túnel oscilarán entre 160 y 700 m. De acuerdo a cifras oficiales, la inversión inicial del proyecto esta calculada en 501.9 millones de dólares. En conjunto el proyecto aportará 5 m3/seg a la Zona metropolitana de la Ciudad de México. En contraste en la Ciudad de México se pierden 18 m3/seg por fugas en la red. Seguramente una reorientación de la inversión del proyecto Temascaltepec podría generar mayores beneficios si se encaminara a proyectos como la supresión de fugas, captación de agua de lluvia, sistemas de recarga del acuífero, tratamiento de las aguas residuales y su reuso, entre otros. Es un hecho que el enfoque tradicional de resolver los problemas de escasez de agua a través de la continua búsqueda de nuevas fuentes de abastecimiento ya no funciona. Es necesario mayor creatividad en la búsqueda de alternativas para el uso eficiente del agua, así como de las inversiones y manejo de recursos financieros en el sector. Cultura del AguaCultura del Agua Se reconoce la necesidad de crear una cultura ambiental y para el caso que nos ocupa una cultura sobre el manejo del agua. Para esto el Gobierno ha puesto en marcha diversas campañas sobre el uso adecuado del recurso, tratando de integrar a la sociedad civil en la tarea de usarlo eficientemente. Sin embargo la respuesta de la sociedad no ha sido lo que se esperaba y esto es debido a dos factores principalmente: la falta de información y la falta de confianza en el Gobierno. Sobre el primer punto podemos decir que una sociedad no informada es una sociedad no participativa. Si establecemos la premisa de que la participación ciudadana es básica para la resolución de los problemas, es necesario que la información fluya hacia la sociedad para que ésta tome conciencia sobre el valor económico, social y ambiental del agua. De esta forma, el trabajar o estar informado sobre la problemática real del recurso permite la toma de conciencia y crear el espacio a través del cual los patrones de uso y consumo se modifiquen. No es posible cambiar la mentalidad de la sociedad cuando no se le permite ver de forma directa los problemas o sólo se presentan breves facetas de la problemática, y más aún, minimizando la magnitud del mismo por el costo político que esto puede implicar. La información debe ser suficiente en cantidad, calidad y sobre todo ser honesta y transparente, así mismo la presentación de la misma debe ser de tal forma que aun la gente que no sea especialista entienda lo que se pretende transmitir. En este sentido las Organizaciones No Gubernamentales, los medios de información y Centros de Educación tienen una gran oportunidad de integrarse al gran esfuerzo que significará el manejo del agua en el nuevo milenio. El permitir el acceso a la información crea espacios de acercamiento entre la sociedad y las instituciones de gobierno. De esta forma la sociedad también se interesará por conocer sus instituciones, como funcionan, quienes las integran y cuales son sus objetivos y funciones. Es lógico pensar que la sociedad sólo trabajará en corresponsabilidad con instituciones que conozca y nunca con desconocidos. De esta forma es necesario que las instituciones de gobierno abandonen sus viejas prácticas de hermetismo y permitan el flujo de información. Si bien en los últimos años se han dado avances en ese sentido y actualmente la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA), hace explicito el derecho a la información, la misma Ley también establece elementos que permiten negarla, de esta forma se crea una situación en la cual la sociedad tiene derecho a preguntar pero el Gobierno no tiene la obligación de responder. El segundo punto resulta sumamente crítico para establecer una sana relación sociedad – gobierno. México es un país joven, el 57 por ciento de la población se ubica entre los 0 y 25 años de edad, esto significa que este amplio segmento de la población nació a partir de la década de los 70’s, coincidiendo con el comienzo de un periodo de sucesivas crisis financieras y de gobierno, las cuales, aún hoy, no hemos superado. La mala conducción de las finanzas ha tenido como resultado un fuerte detrimento de los niveles de vida de la población, el poder adquisitivo de ésta se ha contraído por lo que el acceso a bienes y servicios se ha limitado, el 63 por ciento de la población económicamente activa apenas percibe 2 salarios mínimos. Por otro lado, tenemos una serie de continuos escándalos sobre corrupción y fraudes financieros en altos niveles políticos, los que han sido revelados a la opinión pública. Esta situación a generado un ambiente de resentimiento en la población y principalmente en aquellos estratos jóvenes ya que se siente defraudados por un sistema que no ha respondido a sus necesidades y que los ha limitado en el acceso a la oportunidad de un mejor nivel de vida.


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Si consideramos que este segmento de 0 a 25 años serán los actores principales de la sociedad civil en los próximos 20 años. Será necesario que los grupos que se encuentran en el poder comiencen a revisar la forma en como han actuado. Si se espera contar con la participación social primero se deberá devolver a la sociedad civil la confianza en las instituciones de Gobierno y lo anterior solo puede ser a través de un manejo ético, responsable y transparente de estas instituciones, dicho de otra forma, cuando las instituciones de Gobierno respondan a las necesidades de la sociedad y no de grupos particulares. Formación de CapacidadesFormación de Capacidades La acumulación de atribuciones, funciones y recursos, en las instancias centrales de la administración pública mexicana, ha tenido como consecuencia la ausencia equivalente de instituciones sólidas en los estados. De esta forma, la debilidad de las instancias locales se ha convertido en obstáculo dentro del proceso de gestión del agua. Así, se tiene que durante décadas en los procesos de planeación y toma de decisiones la participación de las instancias estatales y municipales ha sido nula o escasa, por lo que el desarrollo de las capacidades locales no se ha dado. Paradójicamente, ahora que el gobierno federal pretende establecer espacios para la participación, las instancias estatales y municipales no saben que hacer con ellos, como actuar, que proponer o simplemente les resulta más sencillo que otros sean los encargados de las responsabilidades; situación que se ve magnificada por las limitaciones que la misma Ley impone. Será necesario un amplio trabajo con los organismos regionales y locales, así como con los usuarios, para que a futuro se cubra el rezago en la falta de elementos técnicos y de operación de los que actualmente se carece. Las actividades de manejo y administración del agua deben ser mejoradas en los niveles central y regional. En ambos niveles se requiere una considerable construcción de capacidades y reestructuración con el objetivo de estar aptos para la gran cantidad de actividades y responsabilidades que deberán asumir de una forma integrada, eficiente y competente. La construcción de capacidades deberá estar en concordancia con las necesidades de los diferentes niveles y características propias de cada una de las regiones. Las Oficinas Centrales necesitan orientar esta construcción de capacidades hacia los aspectos de desarrollo de políticas, procedimientos, guías y manuales, y desarrollar los mecanismos de coordinación para las actividades de administración a escala central. Para el caso de las oficinas regionales la construcción de capacidades debe estar orientada a los aspectos de planeación regional, desarrollar iniciativas de planeación, coordinación de organismos regionales, construcción de mecanismos para establecer consensos, desarrollo de mecanismo institucionales para implementar y mantener el REPDA, operación y seguridad en presas, administración de la infraestructura hidráulica, recolección y procesamiento de datos. Históricamente el desarrollo del sector hidráulico se ha dado sobre la base de la generación de nueva infraestructura, satisfacer las necesidades de forma unilateral y considerar aspectos técnicos casi exclusivamente, inclusive la formación de los profesionales que posteriormente se integran al sector hidráulico se ha dado en torno de esas premisas. Se debe partir del hecho de que nos desenvolvemos en una realidad compleja y que en el manejo integral del agua intervienen un sin número de factores políticos, económicos, sociales, culturales, históricos y ambientales, los cuales en un proceso dinámico en tiempo y espacio se determinan unos a otros. Lo anterior establece la necesidad de un enfoque holístico e interdisciplinario que permita una mejor aproximación a la problemática del ser humano entorno al agua. De esta forma no solo es necesario formar buenos técnicos, también es necesario construir las capacidades necesarias para que comprendan e incorporen las variables económicas, sociales y ambientales al proceso de planeación en el sector hidráulico. Generación deGeneración de Marcos Institucionales y Normativos Aplicables Marcos Institucionales y Normativos Aplicables Es tal la diversidad de sectores que la problemática ambiental abarca, que diferentes dependencias gubernamentales se han dado a la tarea de establecer planes, programas y acciones para el manejo de tal situación, sin embargo esto ha sido desde la perspectiva e intereses particulares de cada uno de estas dependencias. El marco legal y las instituciones encargadas del manejo del agua son relativamente nuevas y la magnitud del problema ha obligado a desarrollar diversas instrumentos legales y mecanismos administrativos en muy escaso periodo de tiempo. De esta forma se ha generado que en la legislación haya una falta de congruencia dentro de los diferentes instrumentos regulatorios, haciéndose evidente la falta de coordinación entre las dependencias gubernamentales y al interior de éstas. Es común que el personal de una misma dependencia desconozca los objetivos generales de la misma, así como su estructura y funciones de cada departamento. Por tanto es necesario establecer los mecanismos de coordinación, tanto


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verticales como horizontales, de manera que la formulación de la ley así como su implementación resulte más efectiva. La ley debe ser aplicable, es decir, debe ser congruente con las circunstancias económicas, sociales y políticas de cada país de manera que se garantice sea un instrumento que permita cumplir con los objetivos del manejo integral del agua y del ambiente. En el caso del manejo del agua, la conservación del recurso a través de una adecuada distribución entre los usuarios es uno de los principios bajo los que opera la actual política hidráulica en México. Para la operacionalización de este principio se ha establecido el Registro Público de Derechos de Agua (REPDA), el cual tiene como objetivos garantizar la concesión de los derechos del agua; aprobar transferencias; tener un mejor conocimiento de los volúmenes utilizados y descargados en cada una de las regiones; incentivar el intercambio de títulos dentro de la ley; autorizar descargas; un mejor establecimiento y cálculo de impuestos; el establecimiento y administración de zonas de reserva especial; entre otros. Contar con un padrón de usuarios es elemento básico para una adecuada administración del recurso. Sin embargo en el caso del REPDA existen inconsistencias en la forma en que éste se ha ido formando. Para finales de diciembre de 1995, la CNA reportaba 26,000 usuarios registrados en el REPDA (SEMARNAP/CNA, 1996:30), y para junio de 1999 se reportaban 265,000 (CNA, 1999:40). Esto indica que en 42 meses se registraron 239,000 nuevos usuarios. Para lograr lo anterior se tendrían que haber regularizado 190 usuarios/día, lo cual es improbable por los lentos y complejos trámites administrativos que existente en el REPDA, y que la misma CNA reconoce (CNA, 1997:38). Así mismo, durante décadas los usuarios actuaron con ninguna o escasa supervisión del Gobierno, esto generó una cultura en la cual el usuario cree que no tiene ninguna responsabilidad por informar la forma en que utiliza el recurso. Por tanto, es imposible que en 3 años la mentalidad de 239,000 usuarios haya cambiado. Se estima que existen 368,000 usuarios, sin embargo el número exacto se desconoce. Para lograr que el REPDA se consolide y funcione como el elemento clave, que permita una correcta asignación de volúmenes entre usuarios en función de las capacidades hidrológicas de cada región, será necesario desarrollar algunos aspectos que ciertamente pueden contribuir al cumplimiento de los objetivos planteados: mayor agilidad en los trámites de registro; mayor claridad en los procedimientos para el cálculo de los impuestos por extracción y descargas; dotar a los impuestos de una verdadera racionalidad económica; no privilegiar algún uso sobre otro; establecer impuestos diferenciales de acuerdo con las capacidades de pago de los usuarios. Así mismo, para un adecuado conocimiento del recurso, es necesario contar con elementos técnicos tales como: información sobre disponibilidad del recurso a escala regional; adecuados evaluaciones hidrológicas; comportamiento de acuíferos y estudios de planeación regionales; bases de datos confiables; adecuados modelos hidrológicos para el establecimiento de los potenciales impactos a terceros; información hidrológica para el control de ingresos y salidas de la presas; así como datos para un mejorar manejo de la infraestructura hidráulica durante periodos extraordinarios de lluvias y sequías. De no proceder en consecuencia, la estrategia de la CNA para la administración de los derechos de agua donde el REPDA es la columna vertebral quedará en entredicho. Un adecuado proceso de cálculo y recolección de impuestos, puede incentivar un manejo más eficiente del agua, para que tal estrategia funcione será necesario desarrollar dos elementos principalmente:

a ) Balance enBalance entre impuestos y costostre impuestos y costos. Al establecerse un adecuado balance entre impuestos por aprovechamiento o descarga y costos por los servicios de abastecimiento o tratamiento, puede promoverse la conservación, el uso eficiente del agua y la reducción de la contaminación. Sin embargo, para que esto funcione es necesario que la Ley sea realmente aplicada, que se sancione a los usuarios que no cumplan y se otorguen beneficios a aquellos que emprendan acciones para el uso más eficiente del agua. Las actividades de supervisión e inspección por parte de la autoridad serán se suma importancia para la consecución de los objetivos; éstas deberán realizarse de una forma ética y responsable.

b ) Relación Recaudación Relación Recaudación –– Financiamiento Financiamiento. Actualmente no existe una relación directa entre la

recaudación de impuestos y el financiamiento de las actividades de administración del agua. Como se ha mencionado en párrafos anteriores los ingresos que se generan por el cobro de impuestos pasan a la Tesorería como ingresos generales y posteriormente la CNA negocia el presupuesto con la


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Secretaría de Hacienda. Por otro lado, una vez recabados los impuestos, es la Federación quien asigna el presupuesto a los estados, y a su vez, éstos lo asignan a los municipios, aunque puede haber negociación directa entre federación y municipio. Esta situación limita el desarrollo del sector hidráulico tanto a nivel Federal como local. Establecer una relación directa entre recaudación y administración del agua puede proveer la posibilidad a futuro de financiar con ello las actividades de administración y generación de infraestructura. La falta de presupuesto del sector hidráulico no obedece tan solo a la existencia de una cultura del no pago, obedece también al desvió de recursos generados en el sector hidráulico hacia otras actividades consideradas como prioritarias. Adicionalmente, si los impuestos pueden ser aplicados directamente en las regiones donde son colectados para reforzar los sistemas de administración del agua, esto puede incrementar la voluntad de los usuarios a pagar ya que ellos podrán observar los beneficios en sus regiones, además de beneficiarse por el manejo de la administración.

Es necesario un especial cuidado en la implementación de los instrumentos económicos ya que sin una adecuada regulación y vigilancia de los mismos, bajo un esquema de mercado, se puede caer en situaciones monopólicas sobre los derechos del agua, así como utilizar la coerción económica de algunos grupos sobre otros. Si bien el aspecto económico es fundamental se debe tener cuidado de no caer en concepciones meramente económicas en los instrumentos de gestión del agua, como si éstas fueran la única alternativa. Participación de la Sociedad en la Gestión del Recurso HídricoParticipación de la Sociedad en la Gestión del Recurso Hídrico La LAN identifica a los Consejos de Cuenca como la unidad apropiada para la administración del recurso y el espacio a través del cual la participación pública pueda ser internalizada en los procesos de gestión y planeación del sector hidráulico. De esta forma la CNA establece a los Consejos como “organizaciones plurales, eficaces, participativas y democráticas . . . para avanzar con mayor eficacia en la dirección de la sustentabilidad del desarrollo” (CNA, 1998a:41). Sin embargo, aún existen elementos en el sector hidráulico que hacen sumamente estrechos los espacios de participación pública. En primer lugar, siendo estas organizaciones resultado de un proceso inédito en la historia de México y siendo, en principio, contrarias al proceso centralista para la toma de decisiones y estructura jurídica diseñada para ello. Las instancias federales han tenido que desarrollar las herramientas jurídicas y llevar a cabo las reformas legales que permitan crear los espacios a través de los cuales el proceso de toma de decisiones se abra a instancias ajenas a los niveles federales. Sin embargo, este proceso aún esta lejos de haberse completado. La Constitución de 1917, en su reforma de 1983, tan solo faculta a los municipios para la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento (Art. 115 de la Const.), y deja en manos del nivel federal lo relacionado con la explotación, uso, aprovechamiento distribución y control de las aguas consideradas nacionales (Art. 27 de la Const.). La LAN otorga facultades exclusivas al Ejecutivo Federal para legislar y administrar en materia de aguas nacionales (Art. 4 de la LAN), y establece que la participación de los usuarios y particulares será promovida por el Ejecutivo Federal solo en términos de la realización y administración de las obras y de los servicios hidráulicos (Art. 5 de la LAN). En materia de Consejos de Cuenca la LAN los establece como instancias de coordinación y concertación (Art. 13 de la LAN), por tanto, facultadas exclusivamente para emitir recomendaciones hacia las instancias gubernamentales y usuarios. Los Consejos de Cuenca no cuentan con autoridad para emitir alguna normatividad oficial o ejercer acción legal o jurídica y no suple a ninguna autoridad u organización (Castelán, 1999). Segundo, la acumulación de atribuciones, funciones y recursos, en las instancias centrales de la administración pública mexicana, ha tenido como consecuencia la ausencia equivalente de instituciones sólidas en los estados. De esta forma, la debilidad de las instancias locales se ha convertido en obstáculo. Paradójicamente, cuando la descentralización comenzó a plantearse en México como una alternativa, saltó a la vista que la mayor parte de los estados carecía -y en la mayoría de los casos siguen careciendo-, de la infraestructura física, institucional e incluso humana para recibir las nuevas responsabilidades que ello suponía (Merino, 1995:169). Así mismo, las formas específicas de control, la disciplina partidista entre gobernadores y presidentes municipales que el modelo centralista generó y la falta de conocimientos y experiencia en la gestión de los recursos hídricos, en principio ha propiciado una falta de interés y apatía, principalmente en las instancias municipales, por participar y proponer alternativas. Así, se tiene que durante décadas en los procesos de planeación y toma de decisiones la participación de las instancias estatales y municipales fue


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nula o escasa, por lo que el desarrollo de las capacidades locales nunca se dio. Irónicamente, ahora que se cuentan con los espacios para la participación, tales instancias no saben que hacer, como actuar o que proponer; situación que se ve magnificada por las limitaciones que la misma Ley impone. Tercero, se dice que “los Consejos . . . son la expresión moderna y actual de las nuevas formas de gestión integral del agua . . . y una forma prevista en las leyes mexicanas para que la sociedad participe en la definición y orientación de las tareas del quehacer hidráulico” (CNA, 1998a:42). Sin embargo, al analizar la estructura de los Consejos resaltan dos elementos: 1) no se puede hablar de una verdadera representación de los usuarios ya que no se considera la diversidad de características que éstos presentan, las necesidades e intereses no son los mismos para los micro productores que para los macro productores; la distribución espacial hace que los problemas sean diferentes para aquellos que se encuentran en la parte alta de la cuenca que para aquellos que se encuentran en la parte baja o media; la coerción económica que los grupos poderosos pueden ejercer sobre otros distorsiona profundamente los procesos de toma de decisiones y los procesos de elección de representantes; paradójicamente, aun cuando los usuarios son parte de la sociedad, sus intereses no necesariamente representan los del conjunto de ésta; en última instancia se trata de un proceso de defensa de intereses particulares, que no sociales, y en ocasiones antagónicos; y 2) la participación de la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales y las instituciones de educación o centros de investigación, y de otras instancias de gobierno se encuentran supeditadas a la invitación que les haga la CNA, si esta lo juzga conveniente (Art. 15, fracc. III del Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales), de esta forma podemos observar que los Consejos de Cuenca nos son foros abiertos a la participación. La LAN confiere un alto grado de discrecionalidad al facultar a la CNA para decidir quienes participan y quienes no. Esta facultad de decidir permite jugar con el balance de poder y de esta forma poder dirigir las decisiones hacia objetivos o resultados ya establecidos previamente en otras instancias. Cuarto, en relación con los usuarios y, principalmente, la sociedad civil, existe una completa ausencia de una cultura de participación, no se tiene experiencia en procesos de organización y mucho menos en la participación pública, se carece de conocimientos sobre el valor económico, social y ambiental del agua, así como de los procesos de planeación y administración en el sector hidráulico, y no se tiene acceso a la información sobre las formas de planeación en el sector hidráulico. De esta forma surge la pregunta ¿ Cómo la sociedad se integran al proceso de planeación y toma de decisiones, cuando se encuentra en una total ausencia de conocimiento sobre el recurso y cultura de participación? Si bien los procesos de apertura para la toma de decisiones apenas comienzan y aún existen deficiencias, no podemos dejar de reconocer que representan pasos hacia una sociedad democrática, sin embargo, así como importantes son estos espacios, también resulta igualmente importante educar a la sociedad para que se integre adecuadamente a estos procesos. Hacerlo de otra forma tan solo recreará la mismas estructuras para la toma de decisiones, donde unos poseen el conocimiento y elementos técnicos para discutir y hacer propuestas, y otros deben aceptarlas en virtud de su incapacidad para establecer propuestas alternativas. Se puede observar que aún con las reformas hechas a la Ley el espacio para que la sociedad acceda a los niveles de decisión continúa siendo un espacio muy estrecho y, en última instancia, la decisión continúa siendo del nivel federal. La participación de los sectores civiles de la sociedad, cobra día a día una mayor importancia en la gestión integrada del recurso hídrico. El gran reto en este caso es integrar la participación de diversos sectores de la sociedad con intereses diversos y en ocasiones antagónicos, así como el grado de complejidad que aumenta a medida que nuevos actores se suman al proceso de participación. Lo anterior obliga a la reconceptuación de lo que significa participación pública tanto en el sentido horizontal (entre diferentes sectores de la sociedad civil), como en el vertical (entre usuarios y los diferentes niveles de gobierno). La participación ciudadana debe darse en un marco de respeto de las formas tradicionales de participación y con un alto grado de ética profesional de parte de quien coordina la participación ya que el usuario participará sólo en la medida que el organismo encargado de la gestión del agua responda a sus necesidades. La participación ciudadana debe generar beneficios eminentemente sociales. En términos de la descentralización, los Consejos de Cuenca pueden ser una buena opción para un manejo integral del agua. Sin embargo, éstos deberán contar con una verdadera autonomía para la planeación regional y verdadera capacidad para la toma de decisiones. El sistema vertical y centralizado para la planeación y toma de decisiones tendrá que irse abandonando gradualmente y esto también incluye un


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cambio de ideología en las altas esferas nacionales donde por años se ha decidido el rumbo del país. Dicho de otra forma el sistema político mexicano debe comenzar por aprender a compartir poder. Planeación EfectivaPlaneación Efectiva Aun cuando en México el origen de los problemas asociados al agua no es reciente, no fue sino hasta principios de los 70 cuando comienzan a tener peso suficiente y entran en la agenda política del país. El desorden y la falta de planeación en el uso del recurso hídrico ya comenzaban a generar dificultades, sobre todo, conflictos entre usuarios. Ante esta situación surge la necesidad de contar con un instrumento que permita ordenar los usos y establecer reglas de gestión adecuadas tanto a nivel nacional como regional. A mediados de 1971, la Secretaría de Recursos Hidráulicos (SRH), prepara los términos de referencia de lo que sería el primer Plan Nacional Hidráulico (PNH), los cuales son puestos a consideración del Banco Mundial con la intención de buscar financiamiento y apoyo técnico. Una comisión del Banco discute los términos con la representación regional del Programa de las Naciones Unidades para el Desarrollo (PNUD), quien da un fallo favorable al proyecto. De esta forma se integra una comisión tripartita para la realización del PNH; el Gobierno Mexicano y el banco Mundial proveerían recursos financieros y técnicos y el PNUD asistencia técnica. Así mismo se considero pertinente contar con una entidad independiente para la formulación del Plan, de esta forma en 1972 se crea la Comisión del Plan, presidida por el titular de la Secretaría de Recursos Hidráulicos e integrada con personal de las diferentes dependencias federales relacionadas con el manejo del agua y asesores nacionales e internacionales. Esta Comisión actuaría de forma semi-independiente de la Secretaría de Recursos Hidráulicos (Ver Figura XI.6). El objetivo de largo plazo del PNH era formular e institucionalizar un proceso sistemático para la planeación del manejo de los recursos hídricos que permitiera una adecuada selección de programas, políticas y proyectos que contribuyeran a la consecución de los objetivos de desarrollo económico y social del país.

Figura XI.6 Organización del Plan Nacional Hidráulico, 1975

Fuente: Herrera, C. (1997). National Water Master Planning in Mexico enNational Water Master Plans for Developing Countries. Water Resources

Management Series: 6. Oxford, India. India. p 17.J. E. Castelán, 1999

Consejo Directivo:• Secretario de Recursos Hidráulicos,• Secretario de Gobernación,• Secretario de Hacienda,• Director Nacional Financiera

Presidente: Secretario de Recursos HídricosSuplente: Subsecretario de Planeación

Banco Mundial Consejo Asesor

Comisión del Plan

Coordinador General

CoordinaciónInterna1

Comité Coordinador:Organismos federales y

descentralizadosrelacionados con el manejo

del agua

Grupos de Planeacióna nivel nacional

Grupos de Planeacióna nivel regional

1 Integrado por directivos de alto nivel de la Secretaría de Recursos Hidráulicos

. Formalmente, los trabajos comienzan el 1 de septiembre de 1972, y se establece un periodo de dos años y medio para su realización. De esta forma da inicio un intenso programa de trabajo interinstitucional. Durante el periodo 1972-1975, se realizaron cuatro reuniones del Consejo Directivo para establecer políticas de trabajo; el Consejo Asesor revisó y discutió numerosos reportes en cinco ocasiones orientando los lineamiento para la formulación de los planes y programas; el Comité Coordinador llevó a cabo 40 reuniones para


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revisión de avances en las cuales se emitieron comentarios y observaciones. En el mismo periodo se realizaron 25 reuniones de coordinación con la SRH; dieciséis de ellas fueron con las direcciones generales y otras nueve con los directores regionales. Así mismo, el Plan fue puesto a consideración del Congreso tanto diputados como senadores. Para garantizar la aceptación del Plan se realizaron reuniones con los gobierno de los estados, usuarios y grupos interesados del sector privado, dándose amplia cobertura en los medios de información. Finalmente en enero de 1976 se realizó la presentación formal del PNH al presidente de la República. Algunos de los resultados generados se resumen a continuación (Herrera, 1997:23-30): • Regionalización del país con criterios hidrológicos; • Estimación de la disponibilidad regional de agua a través de balances hidrológicos; • Diagnósticos socioeconómicos regionales y nacional, incluyendo patrones históricos de desarrollo; • Estudios específicos sobre el sector agrícola por ser el mayor consumidor; • Definición de estrategias para el desarrollo regional desde la perspectiva de la disponibilidad de recursos

hídricos (disponibilidad - patrones de uso - tendencias); • Establecimiento de objetivos específicos, metas y programas incluyendo medidas estructurales y no

estructurales, en materia de riego y drenaje; acuacultura; control de avenidas; agua para industria, sector eléctrico y centros urbanos; incremento en la cobertura de servicios; manejo de agua en cuencas internacionales; manejo de agua subterránea; y, seguridad en infraestructura hidráulica;

• Criterios para el cambio en la política de precios buscando la autosuficiencia financiera del sector; • Programa para la capacitación y adiestramiento del personal vinculado al sector hidráulico; • Programa para la recolección, actualización y generación de información sobre aspectos relacionados

con el manejo del agua, con especial énfasis en la cantidad y calidad del agua; y • Programa financiero para la implementación del Plan. Las proyecciones, resultados y conclusiones del PNH permitieron establecer un conjunto de metas cuantitativas para el año 2000: • Autosuficiencia alimentaria incrementando al doble el área regada (3.2 millones de hectáreas par 1976

(INEGI, 1999b:931)); • Incremento de la producción acuícola de 56,000 ton en 1970 a 316,000 ton; • Servicio de agua potable al 95 por ciento de la población urbana y al 70 por ciento de la rural; • Servicio de alcantarillado al 80 por ciento de la población urbana y al 63 por ciento de la rural; • Incrementar la generación de hidroeléctricidad de 40,000 millones de KWH a 500,000 millones de KWH; • Dotar a las comunidades arriba de 2,500 habitantes con sistemas de tratamiento de aguas residuales; y • Mantener los niveles de contaminación en los cuerpos de agua semejantes a los de 1970. El 26 de marzo de 1976 se crea por decreto presidencial la Comisión Nacional del Plan Hidráulico (CNPH), con el objetivo de poner en marcha el Plan . Así mismo se estableció que para 1977 se llevaría a cabo una revisión del PNH y de las actividades realizadas a la fecha con el objetivo de evaluar los resultados obtenidos y actualizar el Plan como parte del proceso de planeación hidráulica recién instaurado. Los trabajos necesarios para la conformación del PNH exigieron un gran despliegue de recursos humanos y financieros. Para 1975 la CNPH se integraba con 82 elementos, de los cuales el 40 por ciento contaba con posgrado o algún nivel de especialización. Los costos para la elaboración del PNH a diciembre de 1975, fueron estimados de la siguiente forma: el Gobierno Mexicano contribuyó con US$ 5.8 millones y el PNUD con US$ 1.5 millones. Así mismo se contabilizaron 216,000 horas-hombre de consultores extranjeros y 1´166,400 horas-hombre de especialistas nacionales (Herrera, 1997:29-30). Para 1976 la administración federal cambia y con ella la orientación de los objetivos de desarrollo del país. La Secretaría de Recursos Hidráulicos y la Secretaría de Agricultura se fusionan en la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH), con el objetivo de unificar las acciones del Gobierno orientadas a resolver los crecientes problemas del sector agrícola. Bajo este nuevo esquema la CNPH pasa a integrase como parte de la Subdirección de Planeación, mientras que un buen número de sus funciones son trasladadas a la Subdirección de Infraestructura Hidráulica. El trabajo principal de la CNPH ahora es orientado principalmente a resolver los problemas del sector agrícola, aunque conserva cierta libertad para ocuparse del resto de la política hidráulica. La meta de llevar a cabo una revisión y actualización el PNH en 1977 no se cumple ya que


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se consideró que los beneficios serían marginales en comparación con implementar las estrategias ya establecidas en 1975. El nuevo tramado institucional impuso serias limitaciones para la implementación del PNH causando una desintegración de los planes y programas para la planeación y manejo del agua, así mismo mucha de la información generada se perdió en los continuos cambios estructurales. En 1983, se crea la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE), donde son transferidas las actividades relacionadas con la calidad del agua. En 1985 las funciones que permanecían en la SARH se agrupan en la Subdirección de Infraestructura Hidráulica incluyendo a la CNPH. En 1986 la CNPH se convierte en el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA), con el objetivo de reforzar las recomendaciones del PNH de 1975, en lo concerniente al desarrollo tecnológico y la capacitación del personal. En 1989 se crea la Comisión Nacional del Agua (CNA), como órgano desconcentrado de la SARH y con facultades exclusivas para legislar y normar en materia de agua. Finalmente, en 1994 se crea la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), donde es reubicada la CNA con el objetivo de hacer coherentes las actividades de manejo del agua y los objetivos nacionales de protección ambiental. Podemos observar que en 25 años las actividades para el manejo del agua han pasado por cuatro secretarías y en quince años han estado disgregadas en dos o más secretarías, lo que ha generado un caos en el manejo del agua por la falta de coordinación interinstitucional, las diferencias entre los objetivos particulares de cada secretaría, la falta de continuidad de las estructuras de gobierno y la dispersión de funciones en diferentes instancias. Esta situación ha sido un serio impedimento en los procesos de planeación con un enfoque integral y de largo alcance dentro del sector hidráulico, así como para la consecución de los objetivos y metas. Ciertamente existe un proceso de planeación en el sector hidráulico, sin embargo, la incertidumbre en la permanencia de las estructuras políticas y en años recientes la incertidumbre económica en cada cambio de administración han deformado los procesos de planeación, generando instrumentos y situaciones que en nada benefician el desarrollo del sector hidráulico y que se han convertido en lastre para la resolución de los problemas asociados al agua. A continuación se presentan algunos de estos aspectos:

a )a ) Falta de coherencia entre objetivos, metas y tiempos Falta de coherencia entre objetivos, metas y tiempos para su cumplimiento.para su cumplimiento. La política hidráulica expresada en el Programa Hidráulico 1995 – 2000, establece como objetivo principal garantizar la disponibilidad de agua para satisfacer las necesidades de la población e impulsar el desarrollo de las actividades económicas, de manera compatible con las capacidades ambientales de cada región. Para cumplir con lo anterior, el Programa Hidráulico establece cinco metas cuantitativas (Ver Capítulo X). De las cinco metas establecidas cuatro se refieren a la generación de infraestructura para agua potable, alcantarillado y saneamiento, y solo una a la ampliación y rehabilitación de zonas de riego. Resalta que las metas propuestas solo se refieren a la generación de infraestructura hidráulica y no se incluyen aspectos tales como: integración de Consejos de Cuenca, descentralización de funciones, generación de capacidades institucionales, participación de la iniciativa privada, implementación de instrumentos económicos, formación de recursos humanos, entre otros. El objetivo principal es sumamente amplio y rebasa por mucho las metas cuantitativas propuestas en el Programa. Dicho de otra forma, aun cuando se cumplieran las metas el objetivo principal estaría muy lejos de ser alcanzado. Así mismo, no podemos pensar que 6 años son suficientes para romper las inercias existente y resolver una problemática cuyos orígenes se remontan a más de 50 años.

b )b ) Dispendio de recursos y experienciaDispendio de recursos y experiencia. La falta de continuidad en planes y programas, y los bruscos

cambios en las estrategias de desarrollo nacional en cada cambio de administración, provocan una importante perdida de tiempo, recursos financieros y experiencia. Desafortunadamente en la esfera política se tiene la filosofía de que lo hecho anteriormente no sirve, por lo que cada administración hace una reinvención del país lo que hace necesaria la elaboración de diagnósticos, planes, programas y proyectos ejecutivos, donde éstos cumplan con las nuevas directrices políticas e intereses del grupo en el poder. De esta forma en cada administración importantes recursos financieros y horas-hombre son destinados a establecer las nuevas líneas de acción mientras el trabajo de la administración anterior se pierde. Así mismo, las reestructuraciones del tramado institucional provocan rotación del personal, cambios de cuerpos directivos y desagregación de los grupos de trabajo, con lo que la experiencia ganada durante la administración se diluye o pierde, de esta forma los nuevos


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cuadros deben pasar por un periodo de aprendizaje sobre lo que tienen que hacer y como hacer, con la consiguiente perdida de tiempo y recursos. Generalmente los proyectos hidráulicos alcanzan su madurez en el mediano y largo plazo, por lo que resulta imposible para una misma administración desarrollar el proyecto y estimar posteriormente sus beneficios, esta situación junto con la incertidumbre política o por que la atención cambia hacia el proyecto de moda, hace que se carezca de programas institucionales para la evaluación de los proyectos posterior a su construcción. De esta forma se pierde un gran cúmulo de información y experiencia que no se aplica en los procesos de planeación.

c )c ) Ausencia de propuestas locales para la planeaciónAusencia de propuestas locales para la planeación. México es un complejo marco de climas,

orografía, actividades económicas, sociedad y cultura. Las prioridades y metas, así como los problemas que enfrentan cada región son diferentes. Lo anterior obliga a desarrollar una planeación regional, en la cual los actores locales en base a su conocimiento sobre disponibilidad de recursos y de sus necesidades, establezcan los mecanismos para un adecuado manejo de los mismos. La planeación centralizada y el manejo a distancia que durante décadas se ha dado en el país ha negado lo anterior. En últimas fechas se ha tratado de dar impulso a la planeación regional, sin embargo sigue pesando sobre ella la visión centralista de las instancias federales, resulta evidente que los planes o programas que existen a nivel regional muchas veces no son más que una copia de los centrales y eso de ninguna manera es planeación regional. Como se ha discutido en párrafos anteriores, la falta de capacidad en las instancias locales ha sido obstáculo para el desarrollo de planes propios, sin embargo, consideramos que el verdadero problema radica en la falta de capacidad de las instancias federales para delegar poder y autoridad para la toma de decisiones en las instancias locales. Esta situación se basa en el argumento de que se pierde control, aun que jamás se aclara que significa perdida de control.

d )d ) Argumento de falta de recursosArgumento de falta de recursos financieros financieros. A partir de los 80’s se ha sumado un nuevo factor que ha

limitado y hecho incierto el proceso de planeación, las recurrentes crisis financieras. Aunque lo anterior podría estar a discusión ya que recursos existen, México es la treceava economía a nivel mundial. Sin embargo, el sistema político en México se ha caracterizado por ser reactivo y no proactivo. Así, el sistema ha desarrollado una nueva forma de planeación, la planeación por crisis. Esta modalidad tiene como característica que cuando entra en crisis algún sector entonces se le da atención y recursos, aun que lo anterior implique el descuido de otros sectores. Como ejemplo de lo anterior tenemos los rescates carreteros, rescates bancarios y el ya continuo rescate de ingenios azucareros, los que han absorbido una considerable cantidad de recursos financieros a costa, principalmente, del presupuesto destinado a programas sociales. A lo anterior debemos agregar los recursos que se pierden por la falta de continuidad de los programas e instituciones como ya se explicó en el inciso b. De esta forma no solo existe una mala administración de los recursos naturales del país, también existe una pésima administración de los recursos financieros.

Podemos afirmar que la planeación es la concreción en estrategias y acciones del proyecto de nación, por tanto, es elemento indispensable para el desarrollo de cualquier país. Los bruscos cambios en las estrategias de desarrollo en cada administración vendrían a reforzar la idea de que en México no existe un proyecto de nación definido, claro y de largo plazo. Como se ha mencionado anteriormente la planeación se ha dado en función de los interés del grupo que en determinado periodo ocupa el poder y con las características descritas anteriormente, por tanto supeditada a lo que se pueda hacer en seis años, después, que otros decidan. Si se quiere ser congruente con la idea de un amplio desarrollo nacional en consonancia con los principios de sustentabilidad, primero habría que sentar a los diferentes actores que conforman el tramado nacional y en un ejercicio de conciliación de intereses y objetivos, establecer un pacto social, en el cual se establezcan los principios básicos de lo que debe ser el proyecto de nación. Una vez hecho lo anterior, el proyecto deberá ser dado a conocer de manera afectiva a la sociedad con la intención de que éste sea internalizado y traducido en acciones. Sobre el planteamiento anterior cabe señalar que el mencionarlo ahora no significa que anteriormente no se haya hecho, ciertamente cada Plan o Programa que a la fecha a sido establecido deriva de un ejercicio semejante al descrito en las primeras líneas, pero entonces ¿Cuál es la diferencia?. Consideremos lo siguiente: 1) durante décadas ha sido una elite política, académica y de la iniciativa


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privada, la encargada de realizar tal proceso; 2) el manejo de la información es hermético; y 3) no existe ningún mecanismo que garantice la continuidad de las políticas en el largo plazo. De esta forma resulta claro cuales son los puntos sobre los que se debe trabajar. Ciertamente quienes participen en este ejercicio deberán hacerlo con un alto sentido de ética y responsabilidad, para cumplir con los compromisos adquiridos. Comentario finalComentario final Ciertamente el enfoque que prevalece sobre el manejo de los recursos hídricos dista mucho de cumplir con los principios de sustentabilidad. Los enfoques tradicionales que durante décadas aparentemente resolvieron los problemas asociados con el agua, al paso de los años han mostrado sus debilidades. México se enfrenta a una situación para la cual no existe paralelo en su historia. El reto a futuro es grande, romper con inercias que se formaron durante décadas no será tarea fácil y en los próximos años decisiones muy difíciles deberán ser tomadas si se desea revertir esta problemática. En el caso de México el reto es cómo manejar el recurso hídrico con nuestras propias limitaciones. Pensar que solo a través de la inversión de millones de dólares se puede salvar la situación, de entrada ya es un reto infranqueable. Mientras la sustentabilidad la sigan definiendo en las grandes esferas del poder mundial en esos términos, el concepto de sustentabilidad tan solo se vuelve una presión más para los países en desarrollo. Consideramos que aún no se ha traspasado el punto sin retorno y que existe la posibilidad de dar un giro diferente a los acontecimientos. La clave reside en un cambio de actitud no solo en los directivos a cargo del manejo del recurso hídrico en el país, se requiere un cambio de actitud en la sociedad en general, de lo contrario el desarrollo y el mejoramiento de la calidad de vida de la población no podrá llevarse a cabo. Este cambio de actitud deberá estar soportado por un verdadero y extenso conocimiento del problema, los elementos que en ella intervienen, la forma en como se relacionan y las posibles soluciones considerando tales relaciones; el desarrollo de un nuevo esquema de valores donde el ser humano y su relación con el medio y sus semejantes ocupen nuevamente el centro, en lugar de indicadores macroeconómicos; y un nuevo sentido ético donde el respeto, la corresponsabilidad y el sentido de compromiso, permitan establecer un nuevo pacto social a través del cual dar solución a nuestros problemas de manera conjunta. En el largo plazo, México no cuenta con ninguna otra opción.


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XII. ConclusionesXII. Conclusiones

El desarrollo de millones de hectáreas de tierra regada, decenas de centros industriales, la prestación de miles de servicios y el mantenimiento de importantes centro urbanos, ha sido posible gracias a una continua disponibilidad de agua. Aunque lo anterior, en muchos casos, a sido gracias a la sobreexplotación del recurso, cuantiosas inversiones y altos costos ambientales y sociales. El rápido crecimiento de México a partir de los años 30 obligó a una acelerada generación de infraestructura hidráulica para satisfacer las crecientes demandas de una población en constante aumento. De esta forma los objetivos de desarrollo nacional y la demanda por el recurso, convirtieron al sector hidráulico en un proveedor de servicios o insumos, más que en un elemento a través del cual el desarrollo del país se planificará de acuerdo con la disponibilidad del recurso en cada una de las regiones. Si bien existen resultados positivos, el centrarse casi exclusivamente en aspectos técnico-financieros y constructivos ha generado un amplio retraso en otras áreas del sector. En términos generales se ha ensanchado la brecha entre los que tienen acceso al agua y aquellos que no lo tienen; continúa la sobreexplotación y contaminación de aguas superficiales y subterráneas; ocurrencia severa de sequías y lluvia; ineficientes servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento; carencia de soporte técnico, administrativo y financiero en los organismos locales y regionales encargados de la administración del agua; e inapropiadas prácticas de manejo y uso de las aguas residuales, son algunos de los problemas a los que México se enfrenta en materia de agua. El Gobierno necesita, urgentemente, incorporar estos problemas en la agenda política ya que no es posible pensar en desarrollo nacional si no se tiene asegurada la base de los recursos sobre la que este proceso descansa. Proceder de otra forma es poner en riesgo el desarrollo y la estabilidad social de muchas regiones del país. De esta forma en los próximos años nuevos arreglos institucionales deberán desarrollarse si realmente se desea cumplir con el objetivo de garantizar la disponibilidad de agua para satisfacer las necesidades de la población e impulsar el desarrollo de las actividades económicas, de manera compatible con las capacidades ambientales de cada región. Algunos de los elementos que consideramos determinantes para la consecución de este objetivos se listan a continuación, cabe señalar que no existe una jerárquico entre estos elementos : • Planeación de largo plazo e integral, con objetivos claros y congruentes con las capacidades financieras,

técnicas y los tiempos para su ejecución. Así mismo, desarrollar mecanismos que garanticen la continuidad de las acciones y de evaluación y retroalimentación de las acciones emprendidas. De lo anterior es necesario que exista un proceso de rendición de cuentas, de manera que las entidades encargadas de llevar a cabo las acciones, llámese gobierno o sociedad civil, se vea comprometido realmente a ejecutarlas de forma responsable.

• Los proyectos hidráulicos desarrollados a la fecha se han caracterizado por necesitar de altas inversiones,

grandes cantidades de energía para su funcionamiento y alta complejidad técnica para manejo. Así mismo, el Gobierno Federal ha dado un amplio énfasis al desarrollo de infraestructura en niveles macro (distritos de riego, zonas urbanas, etc.), mientras se ha dejado en el rezago a sectores que por sus características no pueden acceder a la tecnología de alto costo. La falta de recursos financieros y el rezago de amplios sectores de la población, obligará ha avanzar en el desarrollo de tecnología menos intensivas en recursos, de mayor sencillez de manejo y mantenimiento. En este sentido la Academia puede jugar un papel muy importante si se le sabe encauzar.


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• El Gobierno ha reconocido su falta de capacidad para manejar la actual situación de los recursos hídricos, por tanto pretende involucrar a la sociedad en el proceso de gestión y desarrollo del sector hidráulico. Aun cuando ya se han dado pasos para establecer los espacios para esta participación, la legislación actual continúan haciéndolos muy estrechos. De esta forma será necesario seguir desarrollando los marcos institucionales y legales que promuevan una verdadera participación ciudadana en la gestión del agua. Es importante hacerle notar a la ciudadanía que esta nueva situación ciertamente le otorgará derechos pero también responsabilidades.

• Se deberá promover un proceso de descentralización efectivo y no de desconcentración como se ha

dado hasta ahora. Las instancias estatales y municipales deberán asumir mayores responsabilidades y funciones con el respectivo apoyo técnico y financiero del Gobierno Federal. Para ello habrá que desarrollar los respectivos marcos legales e instrumentos de capacitación, sobre todo se deberá avanzar en lo referente a la desconcentración de poder hacia las entidades locales para que éstas puedan tomar decisiones y sobre el manejo de los recursos financieros para que éstas mismas instancias puedan destinarlos a los aspectos que consideren prioritarios.

• Si deseamos cambiar la situación actual, primero, debemos conocerla. Dicho de otra forma es necesario

empezar a generar información confiable y suficiente. Mucho del fracaso de planeas y programas se debe a que muchos de éstos se basan en información escasa, poco confiable o, como se le llega a decir, estimada. Es prioritario por tanto empezar a medir y aquí, nuevamente, es una actividad que puede ser compartida por los tres niveles de gobierno, instituciones educativas, iniciativa privada e inclusive organizaciones no gubernamentales.

• La sociedad deberá aceptar mayores responsabilidades e involucrase cada día más en el proceso de

gestión y manejo eficiente del agua. Así mismo entender que es necesario pagar por el servicio de abastecimiento con las respetivas consideraciones a las condiciones de pobreza y equidad. Lo anterior solo será posible mediante una fuerte campaña de información y educación sobre el valor social, económico y ambiental del agua, a través de los medios formales e informales. Así mismo, es necesario que se rompa el hermetismo de las instancias que cuentan con información y la hagan disponible a los sectores interesados. A falta de información no se garantiza el conocimiento, y sin conocimiento no hay educación.

Aún el futuro no es de catástrofe, sin embargo, esta misma situación debe obligar a que aprovechemos nuestra relativa buena posición para emprender acciones encaminadas a revertir los rezagos que hoy se tienen y que pueden poner en entredicho el desarrollo del país. Es claro que los problemas asociados al agua han rebasado la capacidad de respuesta del gobierno federal y también es claro que en la sociedad civil existe capacidad científica para el análisis y el desarrollo de alternativas. De esta forma el gobierno debe reconocer tal capacidad y no verla como un ente antagónico a sus intereses, por el contrario sumar esfuerzos y establecer objetivos comunes. Esto no es nuevo, la misma Ley lo establece, sin embargo aún falta acciones para que esto sea efectivo y no letra muerta. En el análisis final, son nuestras acciones y no nuestras palabras las que serán más importantes para resolver los futuros problemas del agua. Debemos definir objetivamente cuales son las potencialidades y cuáles son los problemas, de tal manera que sepamos cómo manejarlos eficientemente dentro de los marcos de tiempo adecuados. El origen de la problemática es bien conocido y las soluciones también, de hecho mientras los problemas tecnológicos son relativamente sencillos de resolver, los aspectos políticos, económicos, institucionales y sociales son los que a menudo presentan mayores dificultades. De esta forma, así como se buscan alternativas tecnológicas, también será necesario buscar formas alternas de pensamiento basadas en un comportamiento ético y responsable.


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