EL MINISTERIO PUBLICO Y EL DERECHO AMBIENTAL

Por Pedro J. Mantellini Gonzólez

El derecho ambiental es el derecho del individuo y de todos los hombres y mujeres que juntos constituyen la humanidad, a disfrutar de un ambiente sano. En consecuencia, ese derecho se fundamenta en todo el conjunto de leyes que rigen la protección del ambiente, teniendo entre nosotros por hase fundamental el artículo 106 de nuestra Constitución que dispone: "El Estado atenderá a la defensa y conservación de los recursos naturales de su territorio y la explotación de los mismos estará dirigida primordialmente al beneficio colectivo de los venezolanos". Por lo tanto, la primera consideración es que es un derecho de la colectividad venezolana, que constituye patrimonio público nacional.

En cuanto a la problemática que surge sobre la existencia y la vigencia de este derecho, debemos significar que la crisis ecológica ocurrida en los últimos tiempos como consecuencia inmediata de la industrialización a nivel mundial, ha motivado no sólo la preocupación del Estado en la creación y programación de organismos y medidas para el control, vigilancia y normas para la administración, explotación y aprovechamiento de los recursos renovables, sino que también ha motivado la preocupación del Estado en el control policial y en la determinación de medidas judiciales para dictaminar sobre la sanción aplicable a quienes cometen daños directos contra el ambiente, intencionalmente, con ánimo lucrativo y perjudicial o bien con cierto grado de culpa de ocasionar daños graves y

29

hasta cuando lo hacen sin aplicación de técnicas, con negligencia o simulando las técnicas adecuadas o reglamentarias.

La justicia no podía permanecer inerte ante esta grave y actual situación que ha creado una crisis ecológica cuyas consecuencias perjudiciales se reflejan en los movimientos de tierra con destrucción del paisaje: contaminación de los lagos más importantes como ocurre en nuestro país en los Lagos de Maracaibo y de Valencia; de los ríos y las mermas de los mismos por las talas en las cabeceras de ellos; la destrucción de la flora y de la fauna y la eliminación de las especies. Por ello la Declaración de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano tuvo que expresar:

"El hombre tiene una responsabilidad especial de salvaguardar y manejar prudentemente la herencia de la vida silvestre y su habitat, que actualmente se pone en peligro gravemente por una combinación de factores adversos. La conservación de la natura­leza, incluyendo la vida silvestre, debe por tanto recibir importancia en la planeación para el desarrollo económico'·'.

El problema así planteado, con sus incidencias económicas y judiciales, particularmente penales, ha causado y continúa causando a nivel nacional gran preocupación en el Ministerio Público, consciente como está de las limitaciones, tanto legales como político-administrativas que existen y por ello hemos venido buscando la mejor forma de colaboración y de coordinación con el Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales Renovables, con los Jueces Agrarios y especialmente con los funcionarios de organismos de Resguardo de la Guardia Nacional y de la Policía Técnica Judicial, para hacer énfasis en la aplicación de las leyes sobre la materia, tendiente a lograr el estricto desarrollo de los procedimientos especiales a fin de que se apliquen las sanciones administrativas, la pena judicial cuando sea procedente y la reparación de los daños causados.

Si bien el Ministerio Público es el guardián del respeto de los derechos y garantías constitucionales, también tiene la obligación de velar por el estricto cumplimiento de las leyes y por que se ejerza la accíón penal hasta sus últimas instancias cuando se trate de hechos punibles de acción pública por parte de los responsables.

Es nuestra opinión doctrinaria y guía de acción que la realización de una vigorosa y controlada acción mancomunada de todos los funcionarios del

30

. , I I

~~-----------------------------------------------------------------------~ -

campo judicial, ejecutada con la colaboración de los organismos adminis­trativos a quienes compete el procesamiento de los expedientes, constituye la manera más eficaz para frenar las actividades irregulares e irracionales de quienes transgreden las normas legales contra el ambiente. De aquí surge nuestra posición cual es que el Ministerio Público, por mandato constitucional y fundado en su propia Ley Orgánica, debe velar por que se cumplan las leyes y se respeten los derechos de los ciudadanos, y. por ende. tiene tres grandes deberes en relación al derecho ambiental: Primero. el deber de promover toda una serie de medidas pedagógicas, educacionales y preventivas para la protección del ambiente. Segundo. el derecho a tener conocimiento de los hechos presumiblemente delictivos que ocurren en tal materia y al respecto ejercer la acción penal contra los responsables. El tercer deber lo constituye ejercer las acciones tendientes a la reparación económica de los daños y al resarcimiento de los mismos.

Sobre la titularidad de la acción y la competencia judicial acerca de la materia. ha existido una interpretación posiblemente errónea del texto legal, toda vez que. como no han sido designados los Procuradores del Ambiente, ni hay Fiscales del Ministerio Público dedicados específica­mente al control administrativo de la materia, ni tampoco hay tribunales especializados o con competencia especializada, se han creído que los Fiscales del Ministerio Público y los Jueces Agrarios no tienen facuItades ni jurisdicción. respectivamente. en la materia ambientak. Pero es el caso que, tal como lo manifestara el Juez Superior Agrario en su Seminario sobre esta materia, celebrado en Maracaibo bajo los auspicios de la Fiscalía General de la República, los Jueces Agrarios -catorce en todo el país, más un Juez Superior en la capital de la República- 'si son competentes para conocer, además de los litigios agrarios. sobre los daños cometidos al medio ambiente y decidir sobre esta responsabilidad a instancia del Ministerio Público y aún en forma oficiosa, teniendo como fundamento tal competencia y autoridad. la disposición contenida en el artículo 11 de la Ley Orgánica del Ambiente, referente a los Procedimientos Agrarios, incluido en artículo del Título II de dicha Ley Orgánica que trata sobre la competencia. El citado artículo en su letra "s", señala como competencia de esos Tribunales conocer de las:

"acciones y controversias surgidas del uso y aprovechamiento de tierras yaguas para la conservación, fomento y aprovechamiento de los recursos naturales que determina la Ley Forestal de Suelos y Aguas y demás leyes agrarias".

31

Como se observa de la cita que acabamos de hacer. la disposición legal en cuestión da competencia a los Tribunales Agrarios sobre el ejercicio y desarrollo de las acciones originadas en las leyes agrarias. quedando comprendida en ésta. sistemáticamente. la Ley Orgánica del Ambiente y las demás disposiciones legales al respecto. siendo como es una de sus finalidades la conservación del ambiente. Sólo quedarían al margen de esta competencia las acciones penales. las cuales por su propia naturaleza son de la competencia de un juez penal.

Con respecto a la cualidad del representante del Ministerio Público para actuar en esos procesos. consideramos que el Fiscal del Ministerio Público debe actuar fundamentado en un interés público tutelado por un mandato constitucional y por disposiciones de su propia Ley Orgánica. cual es que las leyes efectivamente se cumplan y velar por el respeto de los derechos constitucionales entre los cuales se encuentran los derechos sociales y económicos. Ese interés público se fundamenta en las disposiciones del ya citado artículo 106 de la Constitución. sobre esta consideración podemos observar que la Exposición de Motivos al Proyecto de Ley Orgánica del Ministerio Público señalaba que la primera atribución constitucional del Ministerio Público. prevista en el artículo 220 de la Constitución. no distingue entre garantías y derechos individuales. sociales y económicos; siendo indudable. por lo tanto. que el Ministerio Público debe velar por todos ellos y no solamente por los que se refieren a los derechos y garantías individuales. Interpretación legal ésta que fue defendida ya en esta misma ciudad por uno de nuestros delegados hace ya varios años. La citada Exposición de Motivos refería que las leyes especiales sobre derechos sociales y económicos . pueden establecer la intervención del Fiscal General de la República por sí mismo o por medio de sus funcionarios para actuar en los casos de transgresiones de los derechos sociales y económicos.

Le corresponde al Ministerio Público. en la actualidad legal de nuestro país. estudiar y analizar la vigencia de una serie de leyes en cuyas normas se preveen derechos atinentes a la colectividad. como son las referidas a los bienes de dominio público. El fin constitucional y el espíritu del legislador se han venido cristalizando. Los artículos 30 y siguientes de la Ley Orgánica del Ambiente prescriben que la Procuraduría del Ambiente será el órgano por excelencia para ejercer el poder tutelar del Estado en la materia de la conservación. mejoramiento y preservación de los recursos naturales renovables. de representar el interés público. de instaurar las acciones

32

~,----------------------

civiles tendientes a lograr la reparación de los daños causados. así como las acciones administrativas que de éstos se deriven y en general de todo cuanto concierna a la protección y salvaguarda del ambiente. La Procuraduría del Ambiente deberá prestar auxilio y cooperación a los Fiscales del Ministerio Público en las causas penales que se inicien por violación de las disposiciones sobre conservación. defensa y mejoramiento del ambiente.

A mi juicio la creación de la Procuraduría del Ambiente es un asunto de innegable trascendencia dentro de la esfera jurídica nacional. concreta­mente en el ámbito de la tutela ambiental. para garantizar efectivamente la observancia y cumplimiento de las disposiciones legales dictadas sobre el particular. Dada la importancia institucional de ese órgano y tomando en cuenta los objetivos y funciones que le corresponden. considero que debe adscribirse orgánica y funcionalmente al Ministerio Público con el objeto de evitar posibles interferencias de todo tipo en el desarrollo de sus labores. pues los Procuradores también actuarán en representación de un interés público. En apoyo de esta afirmación es preciso observar que el constituyente de 1.961 concibió al Ministerio Público. en el plano funcional. como un órgano autónomo e independiente en su actuación de las otras ramas del Poder Público. encomendándole la misión de velar por el principio de la legalidad. en su más extenso sentido: La recta administra­ción de justicia y la salvaguarda de los derechos y garantías constituciona­les. Su atribución específica es la de "asegurar el orden jurídico del Estado como una unidad política que ha de realizar la justicia" según el criterio que se dejó asentado en la Exposición de Motivos. Así pues. en nuestro ordenamiento jurídico, el fundamento legal que acredita la existencia del Ministerio Público es el del más elevado interés público.

Por otra parte. la Ley Orgánica del Ministerio Público, en su artículo 6°, impone a los agentes del Ministerio Público velar por la observancia de la Constitución y de las leyes en todo el Territorio Nacional; promover la acción de la justicia en todo cuanto concierne al interés público; ejercer la acción penal pública de conformidad con el Código de Enjuiciamiento Crimin-al; requerir de los funcionarios de Policía Judicial o de los Jueces Instructores, la iniciación de las averiguaciones penales cuando tengan conocimiento de algún hecho punible de acción pública e intervenir activamente en la formación del sumario; intervenir en los recursos de amparo; ejercer conjuntamente con la acción penal y a instancias de parte agraviada, la acción civil que fuere procedente en todos los casos en que,

33

_ .. ,

por considerarlo .necesario o conveniente y por la falta de medios económicos de la parte interesada. lo autorice previamente el Fiscal General de la República. Tomando en cuenta que en cada Circunscripción Judicial del país existen varios representantes del Ministerio Público con competencia para el ejercicio de algunas de las atribuciones que correspondería al Procurador del Ambiente. me inclino a pensar que no es beneficioso ni recomendable dentro de una sana política de austeridad. nombrar por ahora nuevos funcionarios para cumplír las atribuciones específicas de ese organismo. puesto que con ello se castigaría notablemente el presupuesto de gastos del Estado. Lo práctico es confiar al Fiscal del Ministerio Público. específicamente y dentro qel amplio espectro de su magisterio. las especiales funciones señaladaS a la Procuraduría del Ambiente en la Ley que prevé su creación. hasta tanto las circunstancias o la legislación en estudio. como lo es el Proyecto de Ley Penal de Protección al Ambiente. pauten expresamente la creación de tales funcionarios.

En el aspecto procedimental. el Fiscal del Ministerio Público está llamado a denunciar todos aquellos hechos ilícitos que 'atenten contra el patrimonio nacional en abierta violación de ias disposiciones de la Ley Orgánica del Ambiente. la Ley Forestal de Suelos y Aguas y los decretos y reglamentos sobre el ambiente. denuncia que formulará según los casos ante los organismos administrativos o ante los tribunales penales. El Fiscal del Ministerio Público deberá estar vigilante del procesamiento de su denuncia y tiene la obligación de realizar el acopio necesario de los elementos probatorios destinados a la comprobación objetiva del hecho· y de la culpabilidad del infractor. Cuando lo considere conveniente. podrá solicitar de las oficinas especializadas el asesoramiento relativo al alcance de los permisos otorgados y al procedimiento a seguirse hasta la decisión final. exigiendo las comunicaciones e informaciones que el mejor ejercicio de sus funciones requiera. Al respecto podrá constatar. por medio del organismo correspondiente. la cualidad de los permisos otorgados a los fines de comprobar la posible violación legal en su tramitación y otorgamiento. así como obtener la interpretación técnica de dichos permisos. La obligación de todos los funcionarios del Estado. de colaborar en suministrar información al Ministerio Público. está expresamente consagrada en disposiciones de la Ley Orgánica del Ministerio Público. la cual señala en forma expresa: que cualquier organismo público. funcionario o empleado público o empresa sometida a control económico o directivo del Estado. estarán obligados a prestarle sin demora toda colaboración y suministrarle los documentos e informaciones que le sean requeridos. dejando a salvo. naturalmente. los

34

documentos que constituyen secreto de Estado. El Fiscal del Ministerio Público . deberá ser notificado por las Fuerzas Armadas de Cooperación (Guardia Nacional) cuando ésta actúa en sus funciones de Guardería Ambiental y por el Cuerpo Técnico de la Policía Judicial sobre los hechos delictuosos que conozcan a fin de que los Fiscales del Ministerio Público intervengan en el acto de la declaración del presunto culpable y estará atento sobre las decisiones tomadas no sólo en lo que respecta a las acciones contra el infractor, según se trate de la vía administrativa y judicial, sino también para exigir el efectivo y estricto cumplimiento de las obligaciones de los funcionarios encargados de la investigación. De igual manera el Fiscal debe estar presente durante la llamada declaración informativa, que es la declaración, explicación y narración que de los hechos y . de su interpretación de los mismos hace el infractor ante el funcionario instructor. La presencia del Fiscal da mayores garantías al declarante y así se logra una mayor sinceridad de su parte y además se reviste el acto con toda legalidad por conformarlo los requisitos que exige la Ley para el levantamiento de esa acta y de otra parte se evita que se formulen entre ellos (infractor y funcionario instructor) planteamientos ajenos a los puntos investigados.

Consideramos también como un deber para el Fiscal del Ministerio Público, cuando haya sido requerido por los funcionarios de Guardería Ambiental y de la Guardia Nacional, asistir a las inspecciones oculares que realizan los Jueces y a otras actuaciones propias de la investigación sobre la materia, las cuales tienen como fin primordial, recoger y acumular pruebas para la sustanciación del asunto, tanto en la elaboración del expediente administra­tivo, como en la elaboración del expediente judicial cuando sea el caso.

Es también nuestro deber, en la lucha contra la corrupción administrativa, que el Fiscal del Ministerio Público esté pendiente de las actuaciones de los funcionarios responsables de la instrucción de los procesos, por lo cual deberá hacerse notificar en todas las averiguaciones y de esta manera. cumpliÍ' con su función genérica en el proceso, pudiendo como parte de . buena fe vigilar las actuaciones y si el procedimiento es judicial penal con mayor razón debe continuar instando la acción penal correspondiente. Deseamos impulsar esa participación del Ministerio Público, por cuanto según las estadísticas obtenidas la mayoría de esos procesos penales quedan paralizados o archivados. .

35

1 ,1

: i

Un determinado hecho ilícito puede traer consigo daños patrimoniales y como consecuencia una acción civil a los fines de reparar o resarcir el daño ocasionado. Como el derecho ambiental busca la conservación de los animales y las cosas que integran al medio ambiente y su protección. a los fines de que se mantenga el · equilibrio ecológico. conforme a su competencia funcional y al interés público de protección del derecho de la colectividad a la salvaguarda de los derechos y garantías constitucionales de sus integrantes. según quedó asentado en la Exposición de Motivos de la Ley. es deber del Ministerio Público preparar e instar la acción civil contra el infractor por el hecho ilícito cometido. El fin que se persigue es que el Juez Penal o el Juez-Agrario hagan su pronunciamiento sobre ella. No solamente con un objetivo "de reparación patrimonial. sino también la de que se puedan aplicar una serie de medidas tendientes a restablecer el daño ambiental. Entre esas medidas está la reforestación. por ser ésta la más apropiada en interés de la colectividad. Esta acción de reparación del daño ambiental causado y de restauración al ambiente. constituye una de las principales atribuciones del Procurador del Ambiente. Afirmo, una vez más. que puede ser ejercida hoy en día por los Fiscales del Ministerio Público actuando en representación del Estado y movidos por un interés público en bien de la colectividad. Será un problema e "lege ferenda" la determinación de la competencia y las atribuciones que van a corresponder a las Procuradurías del Ambiente, a las cuales se refiere la Ley Orgánica del Ambiente. Hasta tanto esto no suceda, repito, es el representante del Ministerio Público, con fundamento en la Constitución y en las leyes especiales vigentes, quien está calificado para actuar en resguardo del patrimonio público nacional, a fin de que esas leyes especiales existentes se cumplan y se vele por el respeto de los deberes y derechos en ellas consagrados.

Con diligente intervención de la Institución a mi cargo en ejercicio de sus funciones y de la colaboración de los organismos policiales, en coordinación con los organismos administrativos competentes, podrán llevarse a cabo acciones preventivas, así como de control y vigilancia, para el otorgamie,to en forma precisa y legal de los permisos otorgados y el control del ejercicio de los mismos a fin de evitar las acciones indiscriminadas ilícitas, irracionales y descontroladas sobre el medio ambiente.

A propósito, al anunciar esta posición, habremos de utilizar al Ministerio Público y a sus agentes en todo el Territorio Nacional, como elemento de

36

disuasión de aquellas acciones que tienden a dañar el medio ambiente. cumpliendo así una de las recomendaciones de este Congreso. que es la de actuar.

Señores: El Ministerio Público está listo para actuar!!!

Señoras. Señores.

* ... :+ ...

I I I

I !

I 1: