ix seminario anual latinoamericano ... -...
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Gerardo Uña Economista Senior – Departamento de Asuntos Fiscales
Fondo Monetario Internacional
IX SEMINARIO ANUAL LATINOAMERICANO SOBRE GESTIÓN DE TESORERÍAS PÚBLICAS
República Argentina 12, 13 y 14 de septiembre de 2018
El rol de la Tesorería en implementación de reglas fiscales en América Latina
República Argentina 12, 13 y 14 de septiembre de 2018
1. Objetivo de la Nota Técnica
2. Encuesta a países miembros de FOTEGAL
3. Conceptos generales de reglas fiscales y gestión de tesorería
4. Principales resultados preliminares de la encuesta
5. Principales conclusiones preliminares
6. Próximos pasos
1. Objetivo de la Nota Técnica
República Argentina 12, 13 y 14 de septiembre de 2018
• Tras la crisis global financiera (2008-2009) existe un renovado interés en el diseño e implementación de reglas fiscales en la región.
• Sin embargo, los procedimientos operacionales para la implementación de las reglas fiscales a lo largo del ciclo presupuestario y en la gestión de tesorería han obtenido menor nivel de atención.
• La Nota Técnica tiene como objetivo analizar el rol de la Tesorería en la implementación de reglas fiscales, identificado los desafíos operacionales en el corto y mediano plazo*.
* La Nota Técnica es elaborada por Virginia Alonso Albarran, Gerardo Uña (ambos FAD) y Franklin Huaita (Experto del FAD)
2. Encuesta a países miembros de FOTEGAL
República Argentina 12, 13 y 14 de septiembre de 2018
• La encuesta a los países miembros de FOTEGAL se realizó entre Julio-Agosto de 2018.
• La encuesta, que presenta un formato de “marque la alternativa correcta”, está estructurada en 4 Secciones:
I. Aspectos Institucionales
II. Gestión de tesorería y operatividad de las reglas fiscales
III. Gestión de tesorería y cumplimiento de las reglas fiscales a mediano/largo plazo
IV. Gestión de tesorería y reportes para el cumplimiento de las reglas fiscales
• 15 países miembros respondieron la encuesta (ARG, BRL, BOL, COL, CRC, ECD,
ESV, GTA, HDN, MEX, NIC, PRY, PER, RDM, URY). Solo 2 países pendientes (CHL y PAN)
3. Conceptos generales
República Argentina 12, 13 y 14 de septiembre de 2018
• El principal objetivo de las reglas fiscales es asegurar estabilidad presupuestaria y sostenibilidad de las finanzas públicas
• Las reglas fiscales alcanzan sus objetivos por medio de:
• Limitar la discrecionalidad de los decisores políticos
• Señalizar el compromiso de las autoridades con la responsabilidad fiscal para los ciudadanos y los mercados
• La literatura identifica los siguientes tipos de reglas fiscales
1. Reglas de Deuda 2. Reglas de Resultado Fiscal
3. Reglas de Gasto 4. Reglas de Ingreso
3. Conceptos generales
República Argentina 12, 13 y 14 de septiembre de 2018
• Principales aspectos para fortalecer la implementación de las reglas fiscales:
• Amplia cobertura institucional y sobre los ítems de gasto
• Contar con un diseño contracíclico y que asegure sostenibilidad
• Una buena calibración de las metas fiscales establecidos
• Cláusulas de escape que hagan transparente las excepciones a su cumplimiento
• Adoptar mecanismos de apoyo al seguimiento y cumplimiento de las reglas fiscales (ej: sanciones creíbles, Consejos Fiscales)
• A su vez, también es necesario contar con solidos sistemas de Gestión Financiera Publica para facilitar el cumplimiento de las reglas fiscales:
• Datos confiables y capacidades técnicas de proyecciones
• Sistemas de ejecución presupuestaria efectivos (control del presupuesto y gestión de tesorería)
• Reportes presupuestarios oportunos y confiables
4. Principales resultados preliminares
República Argentina 12, 13 y 14 de septiembre de 2018
• El 80% de los países (13 países) miembros de FOTEGAL cuentan con reglas fiscales de distinto tipo
• 11 países con reglas fiscales completaron la encuesta
• 4 países no adoptaron reglas fiscales (Bolivia, Guatemala, Nicaragua y
Republica Dominicana)
RG RI RRF RD
1. Argentina 2000 2000
2. Bolivia
3. Brasil 2000 2000
4. Chile 2001
5. Colombia 2000
6. Costa Rica 2001
7. Ecuador 2003 2003
8. El Salvador** 2016 2016
9. Guatemala
10. Honduras** 2016 2016
11. México 2006
12. Nicaragua
13. Panamá 2002 2002
14. Paraguay 2015 2015
15. Perú 2000 2000
16. República Dominicana
17. Uruguay 2006
Países
Primer año de
Implementación*
Fuente: * Base de datos de reglas fiscales 1985-2015. FMI (2016) ** Encuesta FMI FOTEGAL 2018
Tabla 1: Tipos de reglas fiscales en América Latina (Año 2015)
4. Principales resultados preliminares
República Argentina 12, 13 y 14 de septiembre de 2018
• En 7 países la Tesorería participa en la definición de las Reglas Fiscales (RF) y en 10 países en su seguimiento
• En 2 países la Tesorería es responsable de la evaluación ex post de la regla fiscal
Fuente: Encuesta FMI FOTEGAL 2018
Tabla 2: Participación de la Tesorería en la definición, seguimiento y evaluación de las reglas fiscales
Seguimiento de RFResponsable Participación Participación Responsable Participación
1. Argentina NO SI, 2 SI, 2, 3 y 4 NO* SI, 2
2. Bolivia n/a n/a n/a n/a n/a
3. Brasil NO SI, 2 y 3 SI, 1, 2, 3 y 4 SI*
4. Chile
5. Colombia NO SI, 3 SI, 2 y 3 NO SI, 2
6. Costa Rica NO NO NO NO NO
7. Ecuador NO NO SI, 1, 2, 3 y 4 NO* SI, 1 y 2
8. El Salvador NO SI, 2 y 3 SI, 1, 2, 3 y 4 NO* SI, 1 y 2
9. Guatemala n/a n/a n/a n/a n/a
10. Honduras NO SI, 2 SI, 1 y 2 SI* NO
11. México NO NO SI, 2 y 3 NO* SI, 2
12. Nicaragua n/a n/a n/a n/a n/a
13. Panamá
14. Paraguay NO SI, 2 y 3 SI, 2 NO* SI, 2
15. Perú NO SI, 2 y 3 SI, 1, 2 y 3 NO* SI, 2
16. República Dominicana n/a n/a n/a n/a n/a
17. Uruguay NO NO SI, 2 NO* NO
Definición de RF Evaluación ex post de RFPaíses
Referencias: 1. Participación establecida por Ley 2. Participa entregando información 3. Participa a través de reuniones o comités 4. Participar elaborando informes. * El país cuenta con evaluación ex antes de la regla fiscal
4. Principales resultados preliminares
República Argentina 12, 13 y 14 de septiembre de 2018
• La mayoría de los países con reglas fiscales utilizan las cifras en base caja o base caja modificado (7 países) para su evaluación
Fuente: Encuesta FMI FOTEGAL 2018
Tabla 3: Base para el registro de ingresos y gastos en la evaluación de las reglas fiscales
Países Base
DevengadoBase Caja
Base Caja
Modificado
Estructural/
Cíclicamente
Ajustado
Base
DevengadoBase Caja
Base Caja
Modificado
Estructural /
Cíclicamente
Ajustado
1. Argentina X X2. Bolivia
3. Brasil X X
4. Chile
5. Colombia X X X X
6. Costa Rica X X
7. Ecuador X X
8. El Salvador X X9. Guatemala
10. Honduras X X
11. México X X12. Nicaragua
13. Panamá
14. Paraguay X X
15. Perú X X16. República Dominicana
17. Uruguay X X
n/a n/a
n/a n/a
Ingresos Gastos
n/a n/a
n/a n/a
4. Principales resultados preliminares
República Argentina 12, 13 y 14 de septiembre de 2018
• Los avances de la CUT son significativos en los países de la región, apoyando la implementación de RF. Pocos países aun enfrentan desafíos en ampliar la cobertura de la CUT.
Fuente: Encuesta FMI FOTEGAL 2018 * % sobre gestión tesorería ** No incluye IISS, P. Legislativo y P. Judicial *** Incluye Banco Nación y COFIDE
Tabla 4: Cobertura reglas fiscales, gestión de tesorería y CUT Países Reglas Fiscales
Gestión de
Tesorería
CUT
(en % de RF)1. Argentina GC GC 50**
2. Bolivia n/a SPNF n/a
3. Brasil GC GC 100
4. Chile
5. Colombia GC GC 100
6. Costa Rica GC Presupuesto 100
7. EcuadorGG (DR),
Presupuesto (ER)Presupuesto 100 (ER)
8. El Salvador SPNF GC 100 (GC)
9. Guatemala n /a Administración
Central35 (GC)*
10. HondurasSPNF (BBR),
Administración
Central (ER, OR)
Administración
Central
60 (BBR),
95 (ER)
11. MéxicoGC (ER)
SP Central (BBR)GC 99 (ER)
12. Nicaragua n / a GC 87*
13. Panamá
14. Paraguay GC (BBR),
Presupuesto (ER)GC 90 (BBR)
15. PerúSPNF (BBR, DR),
GG (ER)SPNF*** 87 (Presupuesto)
16. República Dominicana n / a SPNF 99 (GC)*
17. Uruguay GC GC 100
4. Principales resultados preliminares
República Argentina 12, 13 y 14 de septiembre de 2018
• El nivel de participación de la tesorería en las proyecciones de ingresos y endeudamiento presenta oportunidades de mejora
• La relación entre los planes de caja y los limites de las RF (con metas en base caja o caja modificada) necesita ser fortalecida en varios países de la región
Fuente: Encuesta FMI FOTEGAL 2018
Tabla 5: Participación Tesorería en proyecciones del presupuesto y ajustes posteriores
Países
Proyección de
Ingresos del Ppto.
se consulta con
Tesorería
Proyección de
Endeudamiento
en el Ppto. se
consulta con
Tesorería
Planes de Caja
usan límites de RF
Planes de caja se ajustan
los ingresos del
Presupuesto en base a
nuevas estimaciones
durante el año
1. Argentina NO NO SI SI
2. Bolivia NO SI NO NO
3. Brasil SI SI SI SI
4. Chile
5. Colombia SI SI SI NO
6. Costa Rica NO NO NO SI
7. Ecuador NO NO NO SI
8. El Salvador SI SI SI SI
9. Guatemala NO NO NO SI
10. Honduras NO NO SI SI
11. México NO NO SI SI
12. Nicaragua NO NO NO SI
13. Panamá
14. Paraguay SI NO NO NO
15. Perú NO SI NO SI
16. República Dominicana SI SI SI SI
17. Uruguay SI SI SI SI
4. Principales resultados preliminares
República Argentina 12, 13 y 14 de septiembre de 2018
• La participación de las entidades ejecutoras en la definición de los planes de caja puede ser mejorada en un conjunto de países.
• Los planes de caja se preparan generalmente en forma mensual, con actualizaciones semanales.
Fuente: Encuesta FMI FOTEGAL 2018
Tabla 6: Prácticas de Tesorería en la planificación de caja
Países
Tiempo de retraso
en transferencia de
ingresos a la CUT
Los planes de caja y sus
actualizaciones, se
consultan con entidades
ejecutoras de gastos
Se preparan planes
de caja mensuales
que se actualizan
semanalmente
Se preparan planes de
caja de menor
frecuencia y actualizan
mensualmente
Se preparan planes de
caja de menor
frecuencia y actualizan
trimestralmente
1. Argentina Automático SI SI SI SI
2. Bolivia menos de 1 día SI NO SI SI
3. Brasil 1 día SI SI
4. Chile
5. Colombia 6 días SI SI NO NO
6. Costa Rica menos de 1 día NO SI SI NO
7. Ecuador 2 días NO SI SI NO
8. El Salvador 7 a 9 días hábiles NO SI SI NO
9. Guatemala NO SI NO NO
10. Honduras 1 día NO NO SI SI
11. México 1 a 2 días SI SI NO NO
12. Nicaragua 2.5 días SI SI SI SI
13. Panamá
14. Paraguay 1 día SI SI SI NO
15. Perú 2 dias SI NO SI NO
16. República Dominicana 1 día SI SI SI SI
17. Uruguay Automático SI SI SI NO
4. Principales resultados preliminares
República Argentina 12, 13 y 14 de septiembre de 2018
• La presencia de mecanismo de “carry over” no es una practica generalizada en los países de la región
• En los países que cuentan con “carry over” existen ciertos limites para su monto y restricciones para su financiamiento. Estos limites deberían estar alineados con las RF
Fuente: Encuesta FMI FOTEGAL 2018 * Presupuesto Quinquenal. Las inversiones del sector educación pueden trasladarse al siguiente ejercicio
Tabla 7: Presencia de “carry over” y disposiciones para su financiamiento
Países No hay carry overSí puede haber
carry overLímites Autorización
No hay carry over
si no hay recursos
suficientes del
ejercicio anterior
Siempre se
financia el carry
over
1. Argentina GC, GI, GF
2. Bolivia GC, GI, GFsaldos acumulados
en cuentas
Viceministerio de
Presupuesto y
Contabilidad Fiscal
3. Brasil GC, GI, GF X
4. Chile
5. Colombia GC, GI
5% para
funcionamiento y
20% para inversión
representante legal
de la entidad X
6. Costa Rica GC, GI, GF
7. Ecuador GC, GI, GF
8. El Salvador
9. Guatemala GC, GI, GF
10. Honduras GC, GI, GF
Congreso Nacional
y Secretaria de
Finanzas
X
11. México GC, GI, GF
12. Nicaragua GC, GI, GF
13. Panamá
14. Paraguay GC GI X
15. Perú GC, GI, GFMEF propone
Congreso apruebaX
16. República Dominicana GC, GI, GF
17. Uruguay* X
4. Principales resultados preliminares
República Argentina 12, 13 y 14 de septiembre de 2018
• 9 países que conforman la muestra presentan algún grado de rigidez de fuentes de financiamiento
• Emiten deuda a pesar de contar con liquidez 5 países encuestados
• Las rigidez de fuentes de financiamiento es una restricción para una efectiva implementación de las RF Fuente: Encuesta FMI FOTEGAL 2018
Tabla 8: Practicas de Tesorería frente a la rigidez de fuentes de financiamiento
Países
Mantiene saldos de
liquidez por fuente de
financiamiento
Mantiene saldos de
liquidez por fuente de
financiamiento y por
entidad
Mantiene saldos de
liquidez por fuente de
financiamiento, por
entidad y por tipo de gasto
Emite deuda a pesar de
contar con saldos de
liquidez
1. Argentina NO NO NO NO
2. Bolivia SI SI
3. Brasil SI SI SI
4. Chile
5. Colombia NO SI* NO NO
6. Costa Rica NO NO NO NO
7. Ecuador NO NO NO NO
8. El Salvador SI SI SI SI
9. Guatemala SI
10. Honduras SI
11. México NO NO NO NO
12. Nicaragua SI SI NO NO
13. Panamá
14. Paraguay SI
15. Perú SI SI SI SI
16. República Dominicana NO NO NO NO
17. Uruguay NO SI NO SI
4. Principales resultados preliminares
República Argentina 12, 13 y 14 de septiembre de 2018
• La gestión de activos financieros con estrategias de mediano plazo es una acción incipiente en la región
• Solo 3 países de la muestra definen metas y estrategias de mediano plazo para la gestión de sus activos financieros y 2 coordinan esta gestión con las RF
Fuente: Encuesta FMI FOTEGAL 2018
Tabla 9: Gestión de Tesorería con perspectiva de mediano plazo
Países
La Tesorería gestiona los
activos financieros en
base a metas y
estrategias de med.plazo
La gestión de activos y
pasivos financieros
está integrada
Existe un documento
oficial con las metas y
estrategias de mediano
plazo
La gestión de activos
financieros es coordinada con
planif. macroeconómica y la
definición de reglas fiscales
1. Argentina NO - - -
2. Bolivia NO - - -
3. Brasil SI SI SI SI
4. Chile
5. Colombia SI NO NO SI
6. Costa Rica NO - - -
7. Ecuador NO - - -
8. El Salvador NO - - -
9. Guatemala NO - - -
10. Honduras NO - - -
11. México NO - - -
12. Nicaragua NO - - -
13. Panamá
14. Paraguay NO - - SI
15. Perú SI SI SI NO
16. República Dominicana NO - - -
17. Uruguay NO - - -
4. Principales resultados preliminares
República Argentina 12, 13 y 14 de septiembre de 2018
• La gestión de pasivos de largo plazo y de los pasivos contingentes es una tarea a desarrollar en la mayor parte de las Tesorerías
• Los pasivos de largo plazo, por ejemplo generados por PPP, podrán influir en el futuro en las metas de las RF. Esta dimensión aun no se encuentra integrada a la operacionalización de las RF
Fuente: Encuesta FMI FOTEGAL 2018
Tabla 10: Registro de compromisos por PPP y gestión de riesgos fiscales
Países
La Tesorería gestiona los
activos financieros en
base a metas y
estrategias de med.plazo
La gestión de activos y
pasivos financieros
está integrada
Existe un documento
oficial con las metas y
estrategias de mediano
plazo
La gestión de activos
financieros es coordinada con
planif. macroeconómica y la
definición de reglas fiscales
1. Argentina NO - - -
2. Bolivia NO - - -
3. Brasil SI SI SI SI
4. Chile
5. Colombia SI NO NO SI
6. Costa Rica NO - - -
7. Ecuador NO - - -
8. El Salvador NO - - -
9. Guatemala NO - - -
10. Honduras NO - - -
11. México NO - - -
12. Nicaragua NO - - -
13. Panamá
14. Paraguay NO - - SI
15. Perú SI SI SI NO
16. República Dominicana NO - - -
17. Uruguay NO - - -
4. Principales resultados preliminares
República Argentina 12, 13 y 14 de septiembre de 2018
• La generación de reportes de Tesorería asociados al seguimiento de RF y estrategias de activos y pasivos de mediano plazo muestra oportunidades de mejora
Fuente: Encuesta FMI FOTEGAL 2018
Tabla 11: Generación de informes de Tesorería relevantes y frecuencia de publicación
Países S
egui
mie
nto
al
cum
plim
ient
o de
regl
as fi
scal
es
Pag
os a
tras
ados
o
deud
a fl
otan
te
Sal
do d
e ca
ja
Sal
do d
e ac
tivo
s
fina
ncie
ros
Sal
do d
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sivo
s
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ros
Deu
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lazo
Est
rate
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no p
lazo
Com
prom
isos
(gar
antí
as, a
vale
s y
sim
ilare
s) fi
rmes
y/o
cont
inge
ntes
1. Argentina SI - T SI - D,T SI - D,M SI - Q NO NO NO NO NO
2. Bolivia NO SI - D SI - D SI - S SI SI NO NO SI - T
3. Brasil SI - M,B SI - M,B SI - M,B SI - T,A SI - T,A SI - M,A SI SI SI - M
4. Chile
5. Colombia NO SI - A SI - D SI - M SI - M SI - M NO NO NO
6. Costa Rica NO NO SI NO SI SI NO NO NO
7. Ecuador NO SI - M SI - D,M NO NO NO NO NO NO
8. El Salvador SI - M SI - M SI - D SI - M SI - M SI - M NO
9. Guatemala NO NO SI - D NO NO NO NO NO NO
10. Honduras SI SI - T, SEM, A SI - D NO NO NO NO NO NO
11. México SI - M,T NO SI - S SI - T SI - T SI - M,T NO SI - A NO
12. Nicaragua NO NO SI - M SI - M SI - M SI - M NO SI NO
13. Panamá
14. Paraguay SI SI
15. Perú NO NO SI - M SI - T SI - T SI - A SI - A SI - A SI - A
16. República Dominicana NO SI - D SI - D SI - D SI - D NO NO NO NO
17. Uruguay NO SI - M SI - M NO NO SI - T NO NO NO
5. Principales Conclusiones (preliminares)
República Argentina 12, 13 y 14 de septiembre de 2018
• La adopción de reglas fiscales en los países de la región es generalizada
• Los procedimientos operacionales para la implementación de las reglas fiscales a lo largo del ciclo presupuestario y en la gestión de tesorería son una dimensión muy relevante para promover la adopción exitosa de las reglas fiscales aspectos pocos explorados
• Ciertas características de la gestión financiera publica presentan desafíos para el cumplimiento de las reglas fiscales, tales como:
– Baja credibilidad del presupuesto
– Rigidices por fuente de financiamiento
– Presencia de mecanismos de carry-over
– Generación de información oportuna para la toma de decisiones bajo el marco de las RF
– Presiones de gastos de largo plazo (por ej. PPP)
5. Principales Conclusiones (preliminares)
República Argentina 12, 13 y 14 de septiembre de 2018
• La efectiva operacionalización de las reglas fiscales implica fortalecer ciertos aspectos de la gestión de Tesorería:
1. Continuar fortaleciendo la cobertura de la CUT en línea con la cobertura de la RF
2. Alinear la definición y revisión de los planes de caja con metas de las RF
3. Utilizar mecanismos de carry-over de forma responsable, considerando tanto sus efectos en el corto plazo sobre las metas de las RF, como sus efectos en el mediano plazo.
4. Iniciar un proceso de gestión de compromisos fiscales de mediano plazo que impactaran sobre la gestión de la Tesorería (PPP)
5. Transitar hacia una visión de mediano plazo para la gestión de activos y pasivos financieros en línea con las metas de las RF
6. Próximos pasos
República Argentina 12, 13 y 14 de septiembre de 2018
• Incluir los dos países restantes miembros de FOTEGAL (Sept)
• Circular los resultados procesados de la encuesta para cada país (Oct)
• Ajustar las tablas de resultados procesados (Oct)
• Circular primer versión de la Nota Técnica (Nov)
• Ajustar con comentarios de los países miembros de FOTEGAL (Nov)
• Circular versión final Nota Técnica “El rol de la Tesorería en la
implementación de reglas fiscales” (Dic)
República Argentina 12, 13 y 14 de septiembre de 2018
Muchas gracias por su atención