ivonne otero-durán trabajo de grado para optar al título
TRANSCRIPT
La incorporación del enfoque de desarrollo sostenible en las intervenciones orientadas a reducir la
deforestación en Colombia: el caso del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en la
Amazonía colombiana
Ivonne Otero-Durán
Trabajo de grado para optar al título de
Magister en Estudios Interdisciplinarios sobre Desarrollo
Directora
Maricel Piniero Castillo, PhD.
Universidad de Los Andes
Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo - CIDER
Bogotá D.C., 2018
i
Tabla de contenido
Resumen iii
1. Introducción 1
2. Marco conceptual 5
2.1. El desarrollo sostenible como marco de análisis de las intervenciones 6
2.2. El institucionalismo para el análisis del MADS 9
3. Metodología 11
4. Resultados 14
4.1. El MADS como institución 14
4.1.1. Nuevas normas que direccionan el accionar del MADS en la Amazonía 17
4.2. El MADS como organización 18
4.3. La incorporación del enfoque de desarrollo sostenible en las intervenciones del MADS 23
5. Conclusiones 33
6. Referencias 39
7. Anexos 46
Anexo 1. Información de los entrevistados 46
Anexo 2. Ejercicio de codificación y categorización de las respuestas de los entrevistados 47
Anexo 3. Instrumentos generados por el MADS en el marco de su misión institucional 50
Anexo 4. Estructura organizacional del MADS 51
Anexo 5. Percepción de los entrevistados sobre los ODS 52
ii
Índice de tablas
Tabla 1. Elementos que definen la conservación y el desarrollo sostenible, con base en la codificación
y categorización de las respuestas de los entrevistados. ............................................................... 25
Tabla 2. Dificultades para la reducción de la deforestación en la Amazonía y el logro del Desarrollo
sostenible. ..................................................................................................................................... 31
Índice de figuras
Figura 1. Organizaciones con las que se articula el MADS en temas relacionados con el control de la
deforestación. .............................................................................................................................. 20
iii
Resumen
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible -MADS- es la entidad rectora de la gestión de
los recursos naturales de Colombia, que define políticas y regulaciones para asegurar el desarrollo
sostenible. Sin embargo, los conflictos ambientales son persistentes y la deforestación está
aumentando, poniendo en riesgo el logro de la meta de reducir a cero la deforestación neta en la
Amazonía para 2020, en el marco del Acuerdo de París sobre cambio climático y de la estrategia
de implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible -ODS. En este contexto, se analizó
al MADS para comprender de qué forma opera para controlar la deforestación y contribuir con el
desarrollo sostenible en la Amazonía colombiana, y se indagó acerca de las dificultades que esta
entidad afronta para lograrlo. Si bien existen instrumentos normativos y propuestas de
intervención, la contradicción entre las políticas sectoriales y los problemas de orden público son,
entre otros, factores que dificultan la implementación de modelos de desarrollo sostenible y el
control de la deforestación en el país.
Palabras clave: conservación, deforestación, desarrollo sostenible, institución.
1
1. Introducción
En la senda hacia el desarrollo sostenible, diversos esfuerzos han sido realizados alrededor del
mundo a través de reuniones y acuerdos internacionales, proyectos nacionales y políticas de Estado
para armonizar la conservación y el desarrollo (United Nations, 2012). Sin embargo, el abordaje
del desarrollo sostenible y su evaluación no son una tarea sencilla, dado que requieren la
incorporación de las dimensiones ecológica, social, económica e institucional (Ríos Osorio et al.,
2005; Čiegis & Šimanskienė, 2010).
En Colombia, la visión de desarrollo del país orientada por los principios del desarrollo sostenible
se encuentra incorporada en la legislación (Constitución Política de Colombia, 1991, Art. 80) y,
actualmente, es visible en las políticas, planes y proyectos de desarrollo del Estado; como se
evidencia en la recientemente formulada “Política de Crecimiento Verde” (DNP, 2018a), que
pretende aumentar la productividad y la competitividad económica del país asegurando el uso
sostenible de los recursos naturales. Esta, además, constituye un insumo clave para la construcción
del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 del nuevo gobierno, con lo cual podrán establecerse
rutas de trabajo para avanzar en las metas trazadas dentro de la Estrategia para la implementación
de los Objetivos de Desarrollo Sostenible -ODS- en Colombia (DNP, 2018b). De manera similar,
la Sentencia STC4360-2018, que reconoce a la Amazonía Colombiana como entidad “sujeto de
derechos”, ratifica el compromiso de la nación por reducir la deforestación en la Amazonía y
garantizar los derechos ambientales de las generaciones futuras (Corte Suprema de Justicia, 2018).
Una de las apuestas del gobierno nacional para conducir al país hacia el desarrollo sostenible
incluyó la creación de instancias como El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible –
MADS-1. Este fue creado a través de la Ley 99 de 1993 como el
organismo rector de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, encargado
de impulsar una relación de respeto y armonía del hombre con la naturaleza y de definir, en los
términos de la presente Ley, las políticas y regulaciones a las que se sujetarán la recuperación,
conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales
renovables y el medio ambiente de la Nación, a fin de asegurar el desarrollo sostenible” (Art. 2, p.2).
1 La Ley 99 de 1993 lo denominó “Ministerio del medio Ambiente”. Posteriormente, a través del Decreto 216 de 2003, sus objetivos y su
estructura orgánica fueron ajustados y su denominación cambió a “Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial”.
Finalmente, a través de la Ley 1444 de 2011, tras una reorganización, fue denominado “Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible”.
2
Dentro de sus funciones se encuentra 1) establecer reglas y criterios de ordenamiento del territorio
para asegurar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y garantizar el desarrollo
sostenible y 2) promover la investigación de modelos alternativos de desarrollo sostenible. No
obstante, pese a la existencia del MADS y a una Política Nacional para la Gestión Integral de la
Biodiversidad y sus Servicios Ecosistémicos (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible -
MADS-, 2012), la pérdida de biodiversidad y servicios ecosistémicos es un fenómeno permanente
en el país debido a actividades que generan cambios en el uso del suelo y degradación de los
ecosistemas, tales como la infraestructura, la expansión de la frontera agropecuaria, la expansión
del sector minero, la urbanización y el cambio climático (MADS y PNUD, 2014). Por lo que
respecta específicamente a la deforestación, las cifras del MADS (2015) indican que entre 1990 y
2010 se perdieron cerca de 2,2 millones de ha de Selva Amazónica, a tasas de entre 80 mil y 120
mil ha por año; y de acuerdo con el Instituto Amazónico de Investigaciones científicas -SINCHI-
(2016) en el periodo 2010 – 2013 fueron deforestadas 140.000 hectáreas de bosque al año. En
2016 fueron deforestadas 178.597 ha de bosque (Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios
Ambientales -IDEAM, 2016, citado por Sistema de Información Ambiental de Colombia -SIAC,
2016) y en 2017 la cifra aumentó a 219.973 ha (IDEAM, 2018).
Ante esta situación, actualmente el MADS lidera la implementación de “Visión Amazonía”, una
alianza entre los gobiernos de Colombia, Alemania, Noruega y el Reino Unido, que busca reducir
a cero la deforestación neta en la Amazonía colombiana para 2020. Esta iniciativa, de acuerdo con
el MADS (2016), busca:
promover un nuevo modelo de desarrollo en la región que permita mejorar las condiciones de vida
de las poblaciones locales a la vez que mantiene la base natural que sostiene la inmensa biodiversidad
de la región y que sustenta la productividad de la región. (…) por medio de la creación de
oportunidades económicas sostenibles adicionales que reconozcan las limitaciones y oportunidades
naturales que tiene la región.
Colombia ha preparado una estrategia de inversión e intervención inicial que se focalizará en los
departamentos que concentran las mayores tasas de deforestación de la región amazónica y el país,
promoviendo un enfoque de desarrollo regional con baja deforestación que fortalezca la
gobernanza y que sea replicable en otras regiones (MADS, 2015). De acuerdo con el IDEAM
3
(2017) el 65,5% de la deforestación nacional en 2017 ocurrió en la Amazonía, principalmente en
los departamentos de Caquetá (con 56.113 ha deforestadas en los municipios de San Vicente del
Caguán, Cartagena del Chairá, y Solano) y Guaviare (con 37.044 ha deforestadas en los municipios
de San José del Guaviare, Calamar y El Retorno). Lo cual se debe, en gran medida, un proceso de
acaparamiento de tierras que implica la praderización, principalmente para el desarrollo de la
actividad ganadera (MADS, 2018).
En este orden de ideas y frente a la alarmante situación mencionada anteriormente, surge la
necesidad de comprender de qué forma el MADS trabaja para controlar la deforestación y
contribuir con el desarrollo sostenible en Colombia, particularmente en aquellos territorios con
altas tasas de deforestación. Así, el propósito de esta investigación es responder la pregunta ¿Cómo
se ha incorporado el enfoque de desarrollo sostenible en las intervenciones que realiza el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para controlar la deforestación en la Amazonía
Colombiana?; para lo cual se plantearon tres objetivos: identificar cómo es entendido el concepto
de desarrollo sostenible dentro del MADS y cómo se ha incorporado en el accionar del MADS,
analizar las intervenciones del MADS para promover el desarrollo sostenible como mecanismo
para reducir la deforestación en la Amazonía colombiana, e identificar fortalezas y debilidades en
la estrategia que el MADS implementa para contribuir con el desarrollo sostenible en la Amazonía
colombiana.
La comprensión de cómo se está abordando el control de la deforestación desde el MADS requiere
de una mirada más profunda al interior de esta entidad; partiendo del hecho que la literatura no
refleja estudios específicos sobre ese Ministerio y que la problemática ambiental, pese a su
accionar, continúa en Colombia. Por consiguiente, es necesario un análisis con especial énfasis en
las intervenciones que el MADS realiza para controlar la deforestación en la Amazonía y para
llevar al país hacia un desarrollo sostenible, teniendo en cuenta la meta de cero deforestación neta
en la Amazonía colombiana para 2020.
En este orden de ideas, para realizar la investigación se analizó al MADS viéndolo como
institución y como organización, tomando como referente una de las conclusiones del análisis de
Barrera y colaboradores (2007):
4
Los ministerios deben ser vistos en una doble perspectiva. De una parte el ministerio como institución
está compuesto por el sistema normativo (lo formal) y de prácticas (lo informal) que fijan las reglas
del juego en un campo específico de la acción social y, por tanto, estructuran las actividades y las
relaciones entre los actores públicos, privados y del tercer sector que hacen parte del mismo. De otra
parte, el ministerio como organización (el agente) es un conjunto de recursos (humanos, financieros,
técnicos, tecnológicos y físicos) puestos a disposición de un gobierno (el principal) para alcanzar los
objetivos que él se propone. (p. 160)
En consecuencia, resultó importante analizar la forma organizativa del MADS y las relaciones que
establece con otras organizaciones, para comprender cómo esta entidad ejerce su rol como
institución, tanto en la generación de instrumentos de política como en la puesta en marcha de las
estrategias encaminadas al desarrollo sostenible en los diferentes niveles territoriales. Este análisis
se realizó a la luz del enfoque de desarrollo sostenible; haciendo especial énfasis en el
decimoquinto objetivo de desarrollo sostenible -ODS 15-: “Promover el uso sostenible de los
ecosistemas terrestres, luchar contra la desertificación, detener e invertir la degradación de las
tierras y frenar la pérdida de la diversidad biológica” (UNESCO, 2015b). Al respecto, Gulick
(1993) afirma que en el ámbito gubernamental es fácil encontrar ejemplos de resultados de
combinaciones administrativas que dificultan conseguir eficacia técnica y, por ende, imposibilitar
el logro de los objetivos de la organización. Y, si bien no existe una forma organizativa óptima
que satisfaga las necesidades de todas las organizaciones (Avendaño et al., 2011), el estudio de la
estructura organizativa del MADS es necesario para comprender el modo en el que este opera para
promover modelos de desarrollo sostenible que reduzcan la deforestación en la Amazonía
colombiana.
De acuerdo con lo anterior, se evidencia que los estudios realizados en Colombia en torno al
análisis institucional se han enfocado en otros sectores, tales como el sector salud (Marín-Idárraga
& Lozada-Campos, 2015) y el sector financiero (Rodríguez, 2012), lo cual pone de manifiesto la
necesidad del abordaje de esta temática en el sector ambiente; particularmente en lo relacionado
con los acuerdos en torno al control de la deforestación y a la promoción de un desarrollo
sostenible rural que, Colombia, como país signatario de la UNESCO2, ha suscrito (García et al.,
2016).
2 El Artículo único de la Ley 8 de 1947 establece lo siguiente: “Autorízase la adhesión de Colombia a la Convención por medio de la cual
se crea una Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, y facúltase al Gobierno para hace r las
apropiaciones correspondientes con el objeto de que la República pueda cumplir los compromisos que se derivan de esta adhesión”.
5
Así, la presente investigación incluyó el análisis de la documentación relacionada con informes
técnicos, normas, políticas y procesos del MADS, así como de la percepción de algunos
funcionarios y contratistas sobre el accionar de la entidad en lo relacionado con la deforestación y
el desarrollo sostenible. La información documental analizada fue recolectada entre los meses de
enero de 2017 y marzo de 2018, por lo cual los datos presentados en el documento no reflejan de
manera significativa los cambios coyunturales relacionados con la formulación de la Política de
Crecimiento Verde (CONPES 3934, publicado en julio de 2018), el reconocimiento de la
Amazonía Colombiana como entidad “sujeto de derechos” (Sentencia STC4360, aprobada abril
de 2018), ni la definición de la frontera agrícola nacional (Resolución 261, expedida en junio de
2018). De manera similar, dado que las entrevistas fueron implementadas entre el 12 de marzo y
el 5 de abril de 2018, tampoco se reflejan cambios de percepción de los entrevistados tras el
surgimiento de las normas anteriormente mencionadas.
2. Marco conceptual
El análisis de la incorporación del enfoque de desarrollo sostenible en las intervenciones orientadas
a reducir la deforestación en la Amazonía colombiana requiere el abordaje de dos conceptos que
orientarán la investigación: desarrollo sostenible e institucionalismo. Así pues, se iniciará con la
comprensión del enfoque de desarrollo sostenible desde su planteamiento inicial hasta su inclusión
en la legislación colombiana y, posteriormente, se analizará el accionar institucional del MADS
en lo relacionado con el desarrollo sostenible como mecanismo para controlar la deforestación en
la Amazonía. Con este propósito, se parte de la concepción de desarrollo desde la economía
clásica, como el progreso material, acumulativo, gradual y continuo hasta llegar a un estado
estacionario (Vergara & Ortiz, 2016). Se consideran también otras visiones de desarrollo que
incorporan más elementos, como lo propone Sen (2000), quien se aparta del desarrollo concebido
exclusivamente como crecimiento económico y explica el desarrollo a partir de las libertades
humanas, referidas principalmente a la oportunidad de las personas para conseguir lo que quieren
y para decidir. Finalmente, es importante resaltar el planteamiento de Vargas (2008) quien define
el desarrollo como un concepto mucho más amplio, que recoge varios de los elementos propuestos
por los autores ya mencionados e, incluso, algunos elementos que hoy en día se incorporan en los
ODS:
6
El desarrollo es un proceso multidimensional que implica cambios en las conductas y actitudes
individuales que impactan las estructuras institucionales de los sistemas económicos, sociales y
políticos cuya finalidad es la persecución del crecimiento económico y el mejoramiento social
mediante la reducción de la desigualdad y la reducción de la pobreza (p. 111)
2.1. El desarrollo sostenible como marco de análisis de las intervenciones
Publicaciones como La primavera silenciosa, que advertía sobre los efectos de los pesticidas
químicos sobre el ambiente y la salud (Carson, 1962), y Los límites de crecimiento, que mostró la
existencia de un serio conflicto entre las demandas de los humanos y los recursos finitos de la
Tierra (Meadows et al., 1972), pusieron en evidencia el conflicto entre la conservación (de la
biodiversidad y los recursos naturales) y el desarrollo3 (concebido como crecimiento económico).
Esto generó una alerta, provocando que la preocupación por el desbalance entre las necesidades
humanas y la capacidad de los ecosistemas para satisfacerlas, se convirtiera en un tema mundial
(Shrivastava & Berger, 2010); lo cual suscitó reuniones y acuerdos entre las naciones en torno a
la búsqueda de estrategias para armonizar la conservación de los ecosistemas y el desarrollo.
Así, en 1972 se realizó la primera Conferencia Internacional sobre el Medio Humano, también
denominada “Conferencia de Estocolmo”, que generó un llamado internacional para trabajar en
torno a la conservación y evitar la degradación ambiental (Naciones Unidas, 1973). En 1980 el
concepto de desarrollo sostenible fue presentado por primera vez por la Unión Internacional para
la Conservación de la Naturaleza -UICN- en el marco de la Estrategia Mundial de Conservación,
como un objetivo para ser logrado mediante la conservación de los recursos naturales (Pierri,
2001). Más adelante, durante la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo -
Comisión de Bruntland-, se planteó la necesidad de cambios de actitudes, de valores sociales y de
aspiraciones, para satisfacer las necesidades del presente salvaguardando los intereses de las
generaciones futuras (Naciones Unidas, 1987); acuñando así el concepto “desarrollo sostenible”,
como aquel “desarrollo que satisface las necesidades de la generación presente, sin comprometer
la capacidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades” (UNESCO, 2015,
3 De acuerdo con Sen (s.f., citado por Pedrajas, 2016) las teorías del desarrollo pueden agruparse en dos categorías: a) las
teorías duras, que consideran el desarrollo como un proceso de crecimiento económico; b) Las teorías amables del desarrollo
que consideran el desarrollo como un proceso que incluye la cooperación entre los individuos, así como elementos del
desarrollo sostenible y el desarrollo humano.
7
p.1). De manera similar, en la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Naciones
Unidas, 1992), se estableció que, con el propósito de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección
del medio ambiente deberá constituir parte integral del proceso de desarrollo y no podrá
considerarse en forma aislada.
El concepto de desarrollo sostenible planteado en la Comisión de Bruntland fue acogido e
incorporado en la normativa colombiana desde 1991 cuando la Constitución Política estableció
que “el Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar
su desarrollo sostenible” (Constitución Política de Colombia, 1991, Artículo 80); y ratificado en
la Ley 99 de 1993, en cuyo Artículo 3 lo definió como:
el que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social,
sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente
o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades.
Recientemente, en 2015, La Organización de la Naciones Unidas -ONU- adoptó los Objetivos de
Desarrollo Sostenible -ODS- basándose en cinco elementos: las personas, el planeta, la
prosperidad, la paz y las alianzas; y estableció que las acciones enmarcadas en los ODS deberán
buscar el progreso económico, social y tecnológico en armonía con la naturaleza (United Nations,
2015a). Colombia, como miembro de la UNESCO, fijó indicadores y metas relacionados con cada
ODS y definió la estrategia de implementación de los ODS en el territorio nacional (DNP, 2018).
Sin embargo, pese a que el término “desarrollo sostenible” y los ODS han traspasado fronteras y
se ha buscado su incorporación en las políticas y programas de las diferentes naciones, su
implementación ha presentado obstáculos; lo cual es evidente en las cifras de pérdida de
biodiversidad alrededor del mundo, por actividades relacionadas con el desarrollo económico
como lo son la infraestructura y la expansión de la frontera agropecuaria. Esta situación sugiere la
necesidad de un análisis de la interpretación y puesta en marcha del término. Por ejemplo, Tibán
(2000) hace referencia a la visión indígena, que establece que se debe cuidar y respetar al conjunto
de seres vivientes del ecosistema. Así pues, la Organización indígena CONAIE en Ecuador, utiliza
más bien el término "desarrollo integral", el cual concibe que el hombre y la naturaleza están en
estrecha y armónica interrelación garantizando la vida (Tibán, 2000).
8
Opuesto a lo anterior, la concepción de desarrollo en el contexto capitalista promueve el
crecimiento económico, la lógica del mercado y la explotación descontrolada de los recursos
naturales (Mota & Sandoval, 2016) y reconoce los efectos de la degradación ambiental únicamente
desde el punto de vista de la supervivencia humana. Así lo afirman Ríos Osorio y colaboradores
(2005):
La “protección ambiental” está ligada al incremento en la eficiencia de su uso, y no realmente a la
reducción de su degradación. Esto es, para resumir, una estrategia basada en la idea de la economía
clásica: “producir más con menos” (p. 514)
En este contexto, han surgido planteamientos tales como la necesidad de valorar económicamente
los elementos ambientales que se requieren conservar, así como el costo de su deterioro; para
invertir en la corrección de los daños e, incluso, mejorar su condición (Solow, 1993). De manera
similar, Kneese (1979) planteó que la capacidad de mitigar los impactos ambientales y de sortear
problemáticas ambientales está directamente relacionada con el nivel de tecnificación y desarrollo
de las naciones; siendo posible contrarrestar la afectación, cuando existen altos niveles de
competencias técnicas.
Lo anterior evidencia la incompatibilidad entre sistemas de pensamiento y la ambigüedad en el
término, tal como lo han planteado autores como Ehrlich (1989), Naredo (1997) y Escobar (2011),
quienes explican que el concepto de crecimiento económico (o desarrollo) concebido por los
economistas está separado del mundo físico. Esto, dado que el desarrollo económico se mide de
acuerdo con el aumento de los agregados monetarios “que, por definición, hacen abstracción de la
naturaleza física heterogénea de los procesos que los generan” (Naredo 1997, p.5). De acuerdo
con esto, el término “desarrollo sostenible” puede ser visto como una utopía (Parada & Sánchez,
2014), hasta tanto no se generen cambios de prácticas y de visiones que permitan lograr
transformaciones de fondo en el modelo actual de desarrollo (capitalista y antropocentrista), como
mecanismo para salir de las condiciones críticas (Escobar, 2015).
Otros debates han surgido a partir del estudio de la etimología del concepto, puesto que el término
en inglés sustainable development ha sido traducido al español como desarrollo sostenible y como
desarrollo sustentable. Estos dos términos, que han sido utilizados de manera indistinta por la
sociedad y por muchos académicos (Rivera-Hernández et al., 2017), presentan diferencias
9
importantes en función del modo en que se valora la naturaleza y de la intención de conservación
de los recursos naturales que se tiene desde cada término (Leff et al., 2012). Así lo plantean Rivera-
Hernández y colaboradores (2017):
los dos conceptos se han diferenciado por la posición ideológica que defienden, ya que mientras los
países desarrollados conceptualizan un “desarrollo sostenible”, que se mida en términos económicos
para continuar con su modelo de desarrollo basado en reglas de mercado, el “desarrollo sustentable”
plantea un cambio radical de la manera de uso para la producción, el consumo y la distribución de
los recursos naturales (p. 64)
De manera complementaria, asociado al concepto de desarrollo sostenible se encuentra el término
“sostenibilidad”, el cual puede ser visto desde dos conceptos estructurales: 1) La sostenibilidad
positiva, que se enfoca en el análisis científico del desarrollo sostenible con el propósito de generar
nuevas herramientas tecnológicas y conocimiento teórico para el abordaje del desequilibrio
ambiental y sus posibles consecuencias económicas y sociales y 2) la sostenibilidad normativa,
que hace referencia a los acuerdos y propuestas generadas dentro del marco conceptual del
desarrollo sostenible, que han surgido de las conferencias internacionales lideradas por Naciones
Unidas desde 1972 (Jiménez Herrero, 2000, citado por Ríos Osorio et al., 2005).
Infortunadamente, pese a los numerosos planteamientos y debates, no existe un consenso acerca
de cómo llevar el concepto de desarrollo sostenible de la teoría a la práctica. Así lo plantearon
Berke y Conroy (2000), quienes analizaron si realmente se está planificando para el desarrollo
sostenible en Estados Unidos; encontrando, entre otras cosas, que la efectividad de los planes en
la promoción del desarrollo sostenible no se ve afectada por la inclusión explícita del concepto,
puesto que muchas acciones propuestas en esos instrumentos contribuyen al desarrollo sostenible
en entornos rurales y urbanos.
2.2. El institucionalismo para el análisis del MADS
El Sistema Nacional Ambiental -SINA- es el conjunto de orientaciones, normas, actividades,
recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de la política ambiental
colombiana (Ley 99 de 1993, Artículo 4); y es el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
la institución de mayor jerarquía dentro del SINA. Teniendo en cuenta que el MADS es
10
responsable de definir políticas y regulaciones para asegurar el desarrollo sostenible en el país,
resulta necesario conocer a la entidad como institución y como organización, de acuerdo con la
recomendación de Barrera y colaboradores (2007), presentada en la introducción de este
documento.
Existen diversas connotaciones sobre las instituciones que las definen desde formas sociales de
carácter universal, como la familia y la iglesia, hasta formas sociales dotadas de una organización
jurídica y material como las empresas (Barrera et al., 2007). Según North (1991), las instituciones
son las reglas del juego formales e informales que regulan la interacción humana, proporcionando
una estructura de incentivos que inciden en la conducta de los individuos. Las instituciones
formales son reglas claramente definidas, como las leyes; mientras que las instituciones informales
son acuerdos y códigos de conducta ideados por las personas, pero no establecidos por ley. Así
puede suceder que el Estado intente imponer reglas externas frente al manejo de los recursos, pero
que las personas sean quienes logren crear sus propios arreglos institucionales obligatorios para
manejarlos efectivamente (Ostrom, 1990). Chevallier (1996) por su parte, entiende las
instituciones como el conjunto de hechos sociales que tienen la apariencia de una realidad objetiva
y que son asumidos como tales por los individuos; existiendo variedad de formas institucionales
políticas y administrativas, que actúan en respuesta a problemas particulares. Las instituciones
generan una transversalidad sobre las organizaciones como modos de regulación social en
situaciones específicas; así, las organizaciones reproducen el orden social imperante donde
funcionan, pero también son el escenario de antagonismos y contradicciones que son la fuente del
cambio social (Barrera et al., 2007)
Las organizaciones son “entidades que tienen el propósito de maximizar su utilidad, definida por
las oportunidades que brinda la sociedad en el marco institucional” (North, 1993, p. 99). Estas
están conformadas por un “conjunto de individuos que persiguen un fin común” (Alpuche de la
Cruz & Bernal, 2015, p. 4), el cual varía en función del objetivo y del carácter (público o privado)
de la organización. Las organizaciones públicas y privadas difieren en varios aspectos: la lógica,
el fin, el origen de los recursos y la viabilidad. Así, de acuerdo con Alpuche de la Cruz y Bernal
(2015), las organizaciones públicas cumplen con un mandato social y con referentes
institucionales; han sido creadas para atender necesidades sociales, regulatorias, normativas y de
11
apoyo; sus recursos provienen principalmente del presupuesto público; y su viabilidad está basada
en el grado de cumplimiento con la sociedad. Para cumplir su objetivo, existen diversas formas de
estructura organizativa, tal como lo plantearon Burns y Stalker (1961, citados por Cortés et al.
2006) al describir la forma mecánica, con una alta formalización y especialización; y la forma
orgánica, en la que hay mayor flexibilidad y menos especialización; ambas obedecen al entorno
en el que operan, dando como resultado que las organizaciones que trabajan en entornos inestables
(tales como aquellas que trabajan en temas de desarrollo y transferencia de conocimiento)
requieran la forma orgánica (Avendaño et al., 2011).
Para efectos de esta investigación se parte del hecho de que el Ministerio, como institución
administrativa que hace parte del arreglo institucional denominado “Estado”, así como las
personas que lo integran, ha asumido funciones en el conjunto de la institucionalidad pública en
aras de cumplir con el propósito de llevar a Colombia hacia un desarrollo sostenible. Por
consiguiente, se tiene en cuenta que dentro de su planificación debe contar con una prospectiva
claramente definida, realizar coordinación vertical (con otros entes del Estado) y horizontal (con
otros sectores) y evaluar su desempeño; de acuerdo con los pilares de la planificación para el
desarrollo planteados por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL,
2014). Así, el análisis de la concepción e incorporación del concepto de desarrollo sostenible en
el MADS, sumado al análisis de la entidad como institución y como organización, orientará la
comprensión de su accionar en el territorio para reducir la deforestación y para la promoción de
modelos de desarrollo sostenible.
3. Metodología
La estrategia metodológica adoptada en este trabajo corresponde a un estudio de caso, cuya
finalidad es investigar la particularidad de un tema (una persona, un aula, una institución, una
política o un sistema) para entender su naturaleza distintiva (Simmons, 2011). Igualmente, dado
el propósito de la investigación -de entender, describir e interpretar desde el interior del MADS su
accionar en relación con el control de la deforestación y la promoción del desarrollo sostenible- se
trata de un estudio de caso de tipo instrumental (Stake, 1995, citado por Creswell 2013).
12
La investigación, de carácter cualitativo, se desarrolló en fases. La primera consistió en la revisión
y análisis de información disponible acerca del objeto de estudio; esta fue sucedida por una
segunda fase de trabajo de campo con la aplicación de entrevistas semiestructuradas a actores
claves para la investigación. Por último, se realizó el análisis de los datos de manera descriptiva,
buscando patrones, similitudes y diferencias para responder la pregunta de investigación.
El análisis de la información documental incluyó, por una parte, documentación propia del MADS
y de los proyectos que implementa en la Amazonía, tales como el manual de procesos y
procedimientos, los documentos técnicos de los proyectos liderados por el MADS en la Amazonía
colombiana orientados a la reducción de la deforestación desde 2015 4 y los planes de acción
institucional anuales desde 2012. Por otra, publicaciones de Naciones Unidas sobre la formulación,
evolución e implementación del concepto “desarrollo sostenible”, desde su adopción en 1987,
incluyendo los objetivos de desarrollo sostenible -ODS- planteados en 2015 y los
principios de una gobernanza efectiva para el desarrollo sostenible presentados en 2018. En el
análisis de los documentos técnicos se indagó acerca de la incorporación del término “desarrollo
sostenible / sustentable” de manera explícita en los textos, pero también se buscó si se hace
referencia a otros elementos que aportan al desarrollo sostenible tales como: 1) uso, manejo o
aprovechamiento sostenible, 2) conservación de la biodiversidad y los servicios ecosistémicos, 3)
gobernanza, 4) calidad de vida o bienestar y 5) cultura o modos de vida.
La recolección de información primaria se realizó a través de la aplicación de entrevistas
semiestructuradas, pues estas permiten flexibilidad en el abordaje de las preguntas y constituyen
una guía para profundizar en temas particulares durante su aplicación (Martínez, 2006). La
selección de los entrevistados se realizó inicialmente a través de un muestreo intencional, teniendo
en cuenta que la investigación buscó obtener información específica que maximice la comprensión
de la incorporación del enfoque de desarrollo sostenible en la planificación del MADS. En este
tipo de método “los individuos, los grupos y las configuraciones son considerados para la selección
si son realmente “ricos en información” (Patton, 1990, p. 169, citado por Onwuegbuzie & Collins,
2007). Esta selección inicial fue complementada utilizando un muestreo en avalancha (también
4 Se seleccionó el año 2015 puesto que fue en febrero de ese año que, en el marco de la formulación de Visión Amazonía,
Colombia fijó la meta de cero deforestación neta en la Amazonía colombiana para 2020.
13
denominado “en bola de nieve”) dado que los primeros entrevistados recomendaron a otras
personas que ellos consideran claves para la investigación (Martín-Crespo y Salamanca, 2007).
Así pues, fueron aplicadas 11 entrevistas al interior del MADS, con una duración promedio de 45
minutos, a profesionales y contratistas que participan o han participado en proyectos relacionados
con la reducción de la deforestación o la generación de propuestas encaminadas al desarrollo
sostenible en el país. Estas se realizaron entre el 12 de marzo y el 5 de abril de 2018 (Anexo 1).
Las entrevistas se enfocaron en aspectos tales como: 1) La concepción del funcionario sobre el
concepto de desarrollo sostenible, 2) Cómo se incorpora el desarrollo sostenible dentro de los
procesos, 3) Las dificultades para promover acciones encaminadas al logro del desarrollo
sostenible y al control de la deforestación, 4) La efectividad de los procesos orientados al logro
del desarrollo sostenible y 5) El mecanismo de articulación del MADS con otras organizaciones
para promover modelos de desarrollo sostenible. Las entrevistas fueron grabadas cuando los
entrevistados lo autorizaron, las respuestas fueron codificadas inicialmente empleando frases
descriptivas simples y, posteriormente, organizadas en categorías de análisis (Creswell, 2014)
(Anexo 2). Se emplearon seudónimos para proteger la identidad de aquellos entrevistados que
solicitaron anonimato.
Por lo que respecta al concepto de desarrollo sostenible utilizado para el análisis, se partió de la
definición consignada en el Artículo 3° de la Ley 99 de 1993 y se tuvo en cuenta el concepto de
uso sostenible plasmado en la Ley 165 de 1994 5. Partiendo de esa definición y de los
planteamientos al respecto realizados por diversos autores citados en el marco conceptual, se
seleccionaron elementos “clave” que contribuyen al desarrollo sostenible, particularmente en lo
referente al ODS 15. Así, se indagó si la planificación del MADS, más allá de hacer referencia al
término “desarrollo sostenible” en los documentos, realmente incorpora mecanismos para abordar
las necesidades actuales de los colombianos y para garantizar que en un futuro se cuente con los
bosques y sus servicios ecosistémicos asociados.
5 De acuerdo con lo establecido en la Ley 165 de 1994, por medio de la cual se aprueba el “Convenio sobre la Diversidad Biológica”
las partes contratantes están resueltas a conservar y utilizar de manera sostenible la diversidad biológica en beneficio de las
generaciones actuales y futuras. Además, en el Artículo 2 se define el término "utilización sostenible", como “la utilización de
componentes de la diversidad biológica de un modo y a un ritmo que no ocasione la disminución a largo plazo de la diversidad
biológica, con lo cual se mantienen las posibilidades de ésta de satisfacer las necesidades y las aspiraciones de las generaciones
actuales y futuras”.
14
4. Resultados
4.1. El MADS como institución
El MADS es, por ley, la entidad responsable de definir las políticas y regulaciones a las que se
sujetarán la recuperación, la conservación y el manejo de los recursos naturales renovables y el
medio ambiente de la Nación, para asegurar el desarrollo sostenible (Ley 99 de 1993, Artículo 2).
Sus funciones generales como ministerio se incluyen en el Art. 59 de la Ley 489 de 1998 y sus
objetivos y funciones específicas se describen en el Decreto 3570 de 2011. El MADS hace parte
del sector ambiente y desarrollo sostenible del país junto con el IDEAM, el Fondo Nacional
Ambiental – FONAM, el Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras "José Benito Vives de
Andreis” -Invemar-, el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos "Alexander von
Humboldt”, el Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico “John von Neumann" y el
Instituto Sinchi.
La visión institucional de MADS establece que la entidad en 2020:
fomentará el desarrollo sostenible del país, a través de la consolidación de un marco de política y
gobernabilidad para el ordenamiento integral del territorio, cambio climático, la conservación y
uso sostenible del capital natural, marino y continental y el mejoramiento de la calidad ambiental
a partir del fortalecimiento del desempeño ambiental de los sectores productivos, y será líder de la
educación ambiental y articulador entre el sector productivo y los diferentes actores para la
implementación y seguimiento a las políticas y lineamientos ambientales (MADS, s.f)
Analizando esta visión, se evidencian con claridad los mecanismos a través de los cuales el
Ministerio pretende fomentar el desarrollo sostenible del país, en donde se hace explícita la
importancia de la educación ambiental y de la articulación con otros sectores. Para hacer frente a
la situación de deforestación que se vive actualmente en la Amazonía, el MADS ha cumplido con
su responsabilidad de establecer reglas y criterios de ordenamiento del territorio para asegurar el
aprovechamiento sostenible de los recursos, lo cual es evidente con la formulación y puesta en
marcha de normas, documentos de política y programas estratégicos, orientados a reducir la
deforestación, como se presenta a continuación.
15
En los últimos años, y acorde con lo establecido en el artículo 16 del Decreto 3570 de 2011 sobre
las funciones del MADS, este ha formulado directrices, instrumentos de política y Programas
orientados a contribuir con la conservación y uso sostenible de los bosques (Anexo 3). Así, en la
Política Nacional para la Gestión Integral de Biodiversidad y sus Servicios Ecosistémicos -
PNGIBSE- se estableció que:
todas las acciones adelantadas para asegurar la conservación de la biodiversidad, deben ser
contextualizadas en el marco de un proceso de ordenación ambiental del territorio (Ley 99/93),
donde la biodiversidad cobre la relevancia de ser el principal elemento estructurador de los
procesos de ordenamiento territorial, al ser fuente y garantía del suministro de servicios
ecosistémicos claves para el desarrollo y la sostenibilidad de las actividades humanas de
producción, extracción, asentamiento y consumo (MADS, 2012, p. 40)
De esta manera, el MADS como institución tiene incidencia en la toma de decisiones sobre el
ordenamiento territorial municipal, toda vez que resalta la importancia de la biodiversidad y los
servicios ecosistémicos en los procesos de desarrollo territorial. Además, con la formulación del
Plan Nacional de Restauración en 2015, el MADS orienta y promueve la restauración ecológica,
la recuperación y la rehabilitación de áreas disturbadas de Colombia lo cual contribuye de manera
directa con el logro de la meta para 2020 del indicador de pérdida anual de bosques naturales
definida para el ODS 15. Esto, teniendo en cuenta que la deforestación neta cero hace referencia
al balance entre la conversión de bosques a otros usos de la tierra y el paso de otros usos de la
tierra a bosques (a través de procesos de restauración), que sumados equivalen a cero.
Por lo que respecta específicamente a la gestión directa de los bosques orientada a reducir la
deforestación, y particularmente en lo relacionado con la meta para 2020, el MADS formuló y
actualmente implementa el programa Visión Amazonía que, a través de acciones relacionadas con
la gobernanza, el mejoramiento de las prácticas productivas y el diálogo de saberes, se enfoca en
la generación de un nuevo modelo de desarrollo -sostenible- para la región amazónica colombiana.
Además, el MADS actualmente implementa el pacto intersectorial por la madera legal, el cual ha
sido firmado por 73 organizaciones (tanto públicas como privadas). Esta iniciativa está articulada
con la estrategia de crecimiento verde contenida en el Plan Nacional de Desarrollo vigente, cuyos
objetivos incluyen la protección y el aseguramiento del uso sostenible del capital natural y el
16
mejoramiento de la calidad y la gobernanza ambiental (DNP, 2014a); poniendo en evidencia que
el MADS está incorporando elementos que robustecen el concepto de desarrollo sostenible y
contribuyen con su operatividad en el país.
Sumado a lo anterior, la generación de once instrumentos orientados a apoyar la consolidación de
la gobernanza forestal, tales como el Esquema de Reconocimiento a la Procedencia Legal y de
Promoción hacia el Manejo Sostenible en el Aprovechamiento Forestal de Bosques Naturales,
revelan el rol del MADS como una institución que implementa incentivos orientados a generar
cambios de conducta, tal como lo sugiere North (1991) cuando define las instituciones.
El documento de política más reciente producido por el MADS es Bosques Territorios de Vida,
que contiene la estrategia integral de control a la deforestación y gestión de los bosques, la cual
define una ruta de trabajo para controlar la deforestación y las emisiones de gases efecto
invernadero -GEI-, contemplando elementos biofísicos y socioeconómicos (MADS, 2018).
En lo relacionado estrictamente con la generación de normas formales, el MADS formuló en 2017
tres instrumentos normativos enfocados directamente a la conservación y a la gestión sostenible
de los bosques. Así, a través de la Resolución 0470 creó el Programa “Bosques de Paz” como
modelo de gestión sostenible de los territorios, incorporando proyectos productivos formulados
con participación comunitaria y la conservación de los bosques en el marco de la construcción de
una paz estable y duradera; a través del Decreto 1257 creó la Comisión Intersectorial para el
Control de la Deforestación y la Gestión Integral para la Protección de Bosques Naturales –
CICOD; y, a través del Decreto 1655 definió la Organización y funcionamiento del Sistema
Nacional de Información Forestal, el Inventario Forestal Nacional y el Sistema de Monitoreo de
Bosques y Carbono que hacen parte del Sistema de Información Ambiental para Colombia.
Posteriormente, en 2018, generó el Decreto 1007 sobre Pagos por Servicios Ambientales -PSA- y
otros incentivos a la conservación, como estrategia de gestión complementaria para la preservación
y la conservación de los ecosistemas estratégicos y los servicios ecosistémicos que estos prestan.
17
4.1.1. Nuevas normas que direccionan el accionar del MADS en la Amazonía
Los compromisos nacionales e internacionales que Colombia ha adquirido en los últimos años en
materia ambiental han provocado un creciente dinamismo en la generación de normas e
instrumentos de política que promueven el manejo del territorio de una manera más planificada.
En este orden de ideas, el MADS cumple un rol fundamental en la implementación de políticas
nacionales y en el desarrollo de estrategias que conlleven al logro de las metas establecidas. Así,
como ya se mencionó, en 2018 surgieron tres instrumentos que podrían generar cambios
sustanciales en el rumbo actual de las dinámicas de ocupación y explotación de los recursos
naturales en Colombia ya que constituyen una oportunidad importante en términos de articulación
interinstitucional y de planificación territorial con visión intersectorial: la Política de Crecimiento
Verde, el reconocimiento de la Amazonía Colombiana como entidad “sujeto de derechos” y la
definición de la frontera agrícola nacional.
En la Política de Crecimiento Verde se incluyen elementos claves como la bioeconomía, la
economía forestal y los negocios verdes y sostenibles, que impulsan la articulación entre el sector
ambiente con los sectores productivos y de infraestructura; al igual que el trabajo conjunto entre
los ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de Agricultura y Desarrollo Rural, de
Comercio, Industria y Turismo, de Salud y Protección Social y de Minas y Energía.
Por su parte, la Sentencia STC4360-2018 ordenó a la Presidencia de la República, al MADS, y a
la Cartera de Agricultura y Desarrollo Rural, en coordinación con los sectores del SINA y con
participación comunitaria, a formular un plan de acción que contrarreste la tasa de deforestación
en la Amazonía. Igualmente obliga a los municipios amazónicos a incorporar en sus Planes de
Ordenamiento Territorial un plan de acción de reducción de la deforestación a cero. Se destaca en
la Sentencia el hecho de haber ordenado la formulación de un “pacto intergeneracional por la vida
del Amazonas colombiano -PIVAC”, pues pone de manifiesto el reconocimiento de la necesidad
de conservar los ecosistemas para las generaciones futuras.
Por último, la definición de la frontera agrícola nacional, que resultó de un trabajo liderado por la
Unidad de Planificación Rural Agropecuaria -UPRA- en articulación con el MADS, el IDEAM,
el Instituto Sinchi y el Instituto Humboldt; permite conocer
18
“el límite del suelo rural que separa las áreas donde las actividades agropecuarias están permitidas,
de las áreas protegidas, las de especial importancia ecológica, y las demás áreas en las que las
actividades agropecuarias están excluidas por mandato de la ley o el reglamento” (Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, 2018, p. 3).
Se espera que con esta delimitación se reduzcan los conflictos por el uso inadecuado del suelo, se
estabilice el mercado de tierras y se disminuya la pérdida de ecosistemas.
4.2. El MADS como organización
Para cumplir con sus funciones, el MADS cuenta con una estructura organizacional en la que los
proyectos son desarrollados a través de dependencias. El despacho del Ministro está conformado
por seis áreas y el despacho del viceministro incluye cuatro direcciones, dentro de las que se
encuentra la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos -DBBSE; la cual,
como su nombre lo indica, lidera la gestión de los bosques (Anexo 4).
Para responder de manera efectiva con la formulación de políticas orientadas a la gestión integrada
de la biodiversidad y sus servicios ecosistémicos y, por consiguiente, contribuir con el desarrollo
sostenible, el MADS, en el marco de su sistema integrado de gestión, cuenta con un proceso
denominado “formulación de políticas públicas ambientales” cuyo objetivo es orientar la
formulación de las políticas del sector ambiente y desarrollo sostenible de acuerdo con las
prioridades del país, la normativa vigente y los compromisos internacionales suscritos. Además,
dentro del proceso de “Instrumentación Ambiental”, cuenta con un procedimiento de elaboración
de instrumentos normativos, cuyo objetivo es diseñar y proponer instrumentos normativos de
carácter general del sector ambiente y desarrollo sostenible. Este hace explícita la necesidad de
contemplar la Constitución Política, el Decreto 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993 dentro de las
normas y documentos de referencia para la generación de cada instrumento.
Particularmente la DBBSE tiene la responsabilidad de aportar los elementos técnicos para la
elaboración de la política y la regulación de la biodiversidad; aportar los elementos técnicos para
la formulación del Plan Nacional de Desarrollo Forestal y coordinar su implementación; definir y
orientar la implementación de la estrategia nacional de reducción de emisiones por deforestación
19
y degradación de bosques; y proponer las bases técnicas para la regulación de las condiciones
generales del uso sostenible, aprovechamiento, manejo, conservación y restauración de la
diversidad biológica. Esta dirección, a su vez, se encuentra subdividida en cuatro grupos, cada uno
con un coordinador: 1) biodiversidad y ecosistemas estratégicos, 2) recursos genéticos, 3) procesos
administrativos y 4) bosques; siendo este último la responsable de liderar las acciones relacionadas
con la reducción de la deforestación, lo cual realiza a través de cinco ejes temáticos: Gobernanza
forestal, Control a la deforestación, Reservas forestales, Ordenación forestal y Restauración. El
equipo técnico de la DBBSE está conformado por funcionarios y contratistas con formación
profesional en áreas relacionadas con lo ambiental, tales como la ingeniería forestal y la biología,
con al menos cinco años de experiencia en temas forestales y ambientales. Estos profesionales
participan en actividades que incluyen la formulación de planes, programas y proyectos, el
acompañamiento y apoyo a los espacios de diálogo y de concertación en campo y el seguimiento
a la implementación de las acciones. De esta manera, es posible afirmar que el MADS tiene en
cuenta el principio de competencia propuesto por el Comité Económico y Social de las Naciones
Unidas -CEPA- y el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas -
DESA- (Naciones Unidas, 2018) para contribuir con la efectividad de la gobernanza para el
desarrollo sostenible. De acuerdo con este principio, para llevar a cabo sus funciones de manera
efectiva, las entidades deben tener suficiente experiencia, recursos y herramientas; lo cual incluye
contar con el recurso humano idóneo.
Para ejercer sus funciones, el MADS se articula con diferentes organizaciones, nacionales y
extranjeras, tanto del sector público como privado, quienes cumplen roles que van desde la
cofinanciación de los programas (como es el caso de los proyectos con cooperación internacional
y los convenios interadministrativos) hasta la implementación de acciones en campo. Es decir que,
si bien el MADS es responsable de dar lineamientos y de orientar los procesos que las CARs y las
ONGs implementan en los territorios, y no de desarrollar los procesos de manera directa en campo,
el equipo técnico del MADS participa no solo en espacios de generación de política, sino que se
involucra en las intervenciones y llega a trabajar directamente con la comunidad en algunos
escenarios. Esta cercanía con la comunidad, de un modo más horizontal que vertical, es evidente
en el acompañamiento específico que uno de los profesionales del equipo de Bosques realiza desde
20
hace cuatro años a las diez mesas forestales departamentales que, en el marco del Proyecto de
Consolidación de la Gobernanza Forestal, se han conformado en Colombia.
Así, a partir de la información contenida en los documentos técnicos del MADS y de los datos
aportados por los entrevistados, se identificó que, en lo referente a la reducción de la deforestación,
el MADS se relaciona y articula con los siguientes actores (Figura 1):
Fuente: Elaboración propia.
Como se observa en el diagrama, el MADS está trabajando no solo con organizaciones del sector
ambiental, sino que está interactuando con entidades del sector económico en aras de generar
mecanismos conducentes a reducir la reforestación. Esto pone en evidencia la implementación del
pilar de “coordinación” que ha sido definido por la CEPAL como uno de los tres elementos clave
de la planificación para el desarrollo. Al respecto, en aras de evitar la conversión de los ecosistemas
Figura SEQ Figura \* ARABIC 1. Mapa de actores con los que se relaciona el MADS de manera directa en el marco de las acciones para el control de la deforestación en la Amazonía colombiana. Fuente: Elaboración propia.
Figura 1. Organizaciones con las que se articula el MADS en temas relacionados con el control de la deforestación.
21
naturales en terrenos de uso agropecuario y de reducir la deforestación tropical asociada con el
aprovisionamiento de productos como el aceite de palma, la carne vacuna, el papel y pulpa6,
Colombia constituyó recientemente la Alianza TFA 2020. Esta está orientada a “articular
proyectos e iniciativas para promover la transformación positiva de las cadenas de suministro de
materias primas agropecuarias hacia la cero deforestación, contribuyendo a la reducción de la
deforestación en Colombia” (Tropical Forest Alliance 2020, 2017, p. 3). Esto es un avance de
articulación interinstitucional muy importante, si se tiene en cuenta que el sector Agricultura,
Silvicultura y Otros Usos de la Tierra -AFOLU- es el principal responsable de la deforestación en
América latina (Tropical Forest Alliance 2020, 2017).
Además, esta articulación responde al principio de colaboración planteado por Naciones Unidas
(2018) para contribuir con la efectividad de la gobernanza para el desarrollo sostenible. De acuerdo
con este principio, para abordar problemas de interés común, las entidades en todos los niveles de
gobierno y en todos los sectores deberían trabajar juntas y conjuntamente con actores no estatales
con el mismo objetivo, propósito y efecto.
La articulación interinstitucional que actualmente realiza el MADS está orientada a lograr
incidencia en las políticas de Estado y en otros instrumentos de planificación que se generen. Así,
por ejemplo, el relacionamiento con las entidades del gobierno nacional, que principalmente
ocurre a través de espacios de diálogo denominados como “mesas interinstitucionales”, posibilita
(aunque no garantiza) la articulación de proyectos y metas de desarrollo y la búsqueda de puntos
de acuerdo para lograr el equilibrio entre las necesidades de un desarrollo económico y las
prioridades de conservación de la biodiversidad a diferentes escalas. También permite identificar
posibles sinergias para mejorar la efectividad de las intervenciones en territorio, de acuerdo con
las particularidades de cada uno. Esto es coherente con el planteamiento de Barrera y
colaboradores (2007) quienes establecen que:
El referirse al concepto institucionalidad hace evidente que las instituciones no son islas (…) pues
en la realidad forman un sistema organizado, coherente e interconectado (…). De esta forma, las
“instituciones administrativas” están ligadas a las instituciones sociales y políticas, y por eso el
6 De acuerdo con los compromisos adquiridos en la Declaración de Nueva York sobre Bosques de 2014 (United Nations,
2015b)
22
análisis institucional no debe subestimar la importancia del sistema social global como
sobredeterminante de las particularidades de cada institución (p. 51)
La relación con las autoridades ambientales, particularmente con la Corporaciones Autónomas
Regionales -CAR-, consiste en dar lineamientos a las CAR acerca del modo para intervenir en los
territorios, brindando asesoría técnica general para la implementación de acciones. Al mismo
tiempo las CAR deben reportar unos indicadores de gestión al MADS. De manera similar, la
relación con gobernaciones y con alcaldías se enfoca en hacerlos partícipes de los proyectos en el
territorio, para fortalecer la implementación y seguimiento y para generar confianza entre los
actores comunitarios que se vinculan a los procesos.
Los institutos de investigación y las universidades son responsables de generar información
técnica de soporte para la toma de decisiones del MADS al mismo tiempo que formulan propuestas
para la gestión territorial. Así, por ejemplo, el instituto SINCHI hace parte del pilar agroambiental
del programa Visión Amazonía en donde implementa programas de mejoramiento de prácticas y
de aprovechamiento de frutos secundarios del bosque.
Se destaca dentro de estas interacciones la relación que ha establecido con las comunidades
(campesinas, indígenas y afros), así como con los gremios y empresas privadas, puesto que se
maneja una interacción horizontal en la que se busca la articulación entre saberes y prácticas para
el diseño de estrategias benéficas tanto para los ecosistemas como para las economías locales. De
manera similar, el trabajo con las ONGs permite mayor presencia en el territorio y facilita el
acercamiento con los diferentes actores, así como la transmisión de la información en doble vía
entre lo local, lo regional y lo nacional. Este es el caso del trabajo que desarrolla actualmente el
Fondo Patrimonio Natural en el marco del pilar de gobernanza forestal del programa Visión
Amazonía, quien realiza ejercicios de construcción colectiva de propuestas de desarrollo
sostenible con las comunidades rurales de los departamentos de Caquetá, Guaviare y Meta. Del
mismo modo, gracias al desarrollo de talleres de diagnóstico rural participativo realizado por
WWF fue posible identificar los principales motores de deforestación en Putumayo (WWF, 2015).
Las acciones participativas con diferentes tipos de actores sociales permiten la generación de
proyectos desde la base, incorporando los intereses y visiones de las comunidades y motivándolos
a participar, lo cual incrementa las posibilidades de permanencia en el tiempo de las acciones. Al
23
respecto Dayer y colaboradores (2017) afirman que uno de los elementos que afecta la persistencia
de las acciones implementadas tras la finalización de un programa es la falta de motivación; lo
cual ocurre cuando se plantean acciones con las que las comunidades no se sienten a gusto o con
las cuales no perciben beneficios.
Por lo que respecta a la articulación con actores internacionales se destaca el intercambio de
conocimiento y la financiación de proyectos, que en ausencia de estas fuentes no podrían llevarse
a cabo. Además, es importante tener en cuenta que la financiación extranjera se realiza a través
del mecanismo de pago por resultados, lo cual constituye un mecanismo que contribuye a hacer
más riguroso el trabajo del MADS.
4.3. La incorporación del enfoque de desarrollo sostenible en las intervenciones del
MADS
El MADS ha adoptado la definición de “desarrollo sostenible” del Informe de la Comisión
Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo -Comisión de Bruntland-, que lo describe como
aquel “desarrollo que satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la
capacidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades” (United Nations,
1987, p.37). Este concepto fue acogido e incorporado en la normativa colombiana desde 1991
cuando la Constitución Política estableció que “el Estado planificará el manejo y aprovechamiento
de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible” (Constitución Política de
Colombia, 1991, Artículo 80); y ratificado en la Ley 99 de 1993, en cuyo Artículo 1 establece que
“el proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales
y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre
Medio Ambiente y Desarrollo” y en cuyo Artículo 3 lo define como
el que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social,
sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente
o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades.
Sin embargo, los documentos técnicos del MADS y las concepciones de los funcionarios y
contratistas entrevistados ponen de manifiesto que el concepto ha evolucionado en la entidad, del
24
mismo modo que el concepto ha ido evolucionando en el contexto internacional, y que, en la
actualidad, es concebido como algo mucho más amplio teniendo en cuenta la realidad territorial.
Esta nueva concepción incorpora elementos como el aprovechamiento sostenible, la articulación
de múltiples visiones y sectores, el biocomercio sostenible, la gobernanza, la participación y la
cultura. Lo anterior es visible, por ejemplo, en la formulación de los pilares de Visión Amazonía
(gobernanza forestal, desarrollo y planeación sostenible sectorial, agroambiental, gobernanza
ambiental con pueblos indígenas) y en la Estrategia Integral para el Control de la Deforestación,
cuyos objetivos específicos uno y dos se orientan hacia la consolidación de la gobernanza forestal
de grupos étnicos, comunidades campesinas y rurales; hacia el fortalecimiento de la conciencia
ciudadana y la corresponsabilidad; y hacia el fomento de una economía forestal que contempla el
aprovechamiento sostenible de los bosques. Por lo que respecta a las entrevistas, cabe resaltar que
las respuestas de todos los entrevistados, desde aquellos que ocupan los niveles directivos hasta
los que se desempeñan en el nivel técnico, incorporan elementos complementarios a la definición
de Brundtland adoptada en el país.
Así, por ejemplo, el análisis de las respuestas de los entrevistados a las preguntas relacionadas con
los conceptos “conservación” y “desarrollo sostenible” y con su incorporación en los instrumentos
que ellos formulan, reflejan la complejidad del desarrollo sostenible en la gestión de los bosques.
Las definiciones mundialmente adoptadas a través de acuerdos internacionales están planteadas
de un modo abarcador, pero sin evidenciar la inconmensurabilidad de las necesidades de las
generaciones futuras en relación con las necesidades de la población actual, no solo en lo
relacionado con la proyección de crecimiento poblacional sino con los cambios en los modos de
vida. Por ejemplo, de acuerdo con lo establecido en el Convenio sobre la Diversidad Biológica
(Naciones Unidas, 1992, p.3):
Por "conservación ex situ" se entiende la conservación de componentes de la diversidad biológica
fuera de sus hábitats naturales. Por “conservación in situ" se entiende la conservación de los
ecosistemas y los hábitats naturales y el mantenimiento y recuperación de poblaciones viables de
especies en sus entornos naturales y, en el caso de las especies domesticadas y cultivadas, en los
entornos en que hayan desarrollado sus propiedades específicas. (…) Por "utilización sostenible"
se entiende la utilización de componentes de la diversidad biológica de un modo y a un ritmo que
no ocasione la disminución a largo plazo de la diversidad biológica, con lo cual se mantienen las
posibilidades de ésta de satisfacer las necesidades y las aspiraciones de las generaciones actuales y
futuras.
25
En consecuencia, tal como se observa en la Tabla 1, la concepción que los entrevistados tienen
acerca de la conservación y del desarrollo sostenible toma elementos de lo ya establecido en la
norma e incorpora elementos adicionales más precisos, derivados de las intervenciones en el
territorio.
Tabla 1. Elementos que definen la conservación y el desarrollo sostenible, con base en la codificación y categorización de las respuestas de los entrevistados.
Conservación Desarrollo sostenible
Permite mantener los recursos naturales a través del
tiempo, para las futuras generaciones. Incluye diferentes estrategias de manejo, como
preservación estricta, restauración, conocimiento y
uso sostenible
Debe buscar la convivencia del ser humano con otras
formas de vida y con el entorno
Implica bienestar y prosperidad general.
Incluye la generación de crecimiento económico.
Busca mantener la estructura y el funcionamiento de
los ecosistemas y la provisión de servicios
ecosistémicos.
Implica un equilibrio entre lo social, lo ambiental y lo
económico.
Permite hacer actividades productivas respetando la
resiliencia de los ecosistemas.
Fuente: Elaboración propia.
Se contempla, por ejemplo, el dinamismo de los ecosistemas y la necesidad de mantener su
funcionamiento correcto para proveer bienes y servicios a las comunidades humanas; estas
últimas, concebidas como parte integral de los ecosistemas. De manera similar, dentro del
desarrollo sostenible se incorpora, además del crecimiento económico y de la conservación de los
recursos para las generaciones futuras, la importancia del bienestar humano, como lo reflejan
algunas de las respuestas de los entrevistados:
Es un concepto muy amplio que incluye elementos más integrales. Por ejemplo: la paz, el cambio
climático, la conservación de la biodiversidad, el tema de género, la justicia. Hoy en día es más
amplio que el concepto de Bruntland (“Diego”, 2018).
Es lograr un bienestar humano. Podríamos ligarlo normativamente a un hecho que menciona la
Constitución Nacional que es mantener la prosperidad general y en esa prosperidad general, tal
como lo reconoce la ley 165 del 94, reconocer que eso se le debe también a las otras especies
(“Camilo”, 2018).
26
Incluye no solo el crecimiento económico, sino el crecimiento social y la conservación del ambiente
para las futuras generaciones. Es un desarrollo mucho más integrado, en el que va de la mano lo
social, lo económico, lo cultural y lo ambiental (“José”, 2018).
Lo anterior pone en evidencia que, aunque no todos los entrevistados aportaron las mismas
respuestas, el conjunto de elementos mencionados por ellos para definir desarrollo sostenible y
conservación, incluye varios elementos de los que presentaron Berke y Conroy (2000), quienes
definieron el desarrollo sostenible como “un proceso dinámico en el que las comunidades anticipan
y adaptan las necesidades de las generaciones actuales y futuras, de modo que reproducen y
equilibran los sistemas locales, sociales y económicos y vinculan las acciones locales a los temas
mundiales” (p. 23); y quienes, además, plantearon principios para realizar el análisis del concepto
en la planificación estatal de Estados Unidos, entre los que se incluyen: armonía con la naturaleza,
economía local, equidad y regionalismo responsable.
Por lo que respecta a la incorporación y puesta en marcha del concepto “desarrollo sostenible”
desde la planificación, son diversos los elementos que los funcionarios y contratistas del MADS
tienen en cuenta al momento de diseñar una propuesta:
Se busca que las actividades a implementar en los proyectos no afecten el ecosistema.
Se tiene presente las necesidades de las comunidades locales en términos de ingresos y
seguridad alimentaria.
Se fomenta la participación de la comunidad y se procura la incorporación de sus visiones e
ideas.
Se promueve la generación de conocimiento y el aprovechamiento de la biodiversidad del
bosque sin talarlo, a partir de productos no maderables.
Se incluye una sección de antecedentes y un marco normativo, lo cual visibiliza los
compromisos internacionales que Colombia ha adquirido en términos de desarrollo sostenible.
La incorporación del marco normativo es fundamental para tener presente la existencia de los
compromisos y metas a los que el MADS debe contribuir desde su quehacer y, así, direccionar
adecuadamente las intervenciones. La verificación de los efectos probables de los proyectos sobre
los ecosistemas es, igualmente, un componente crucial en el accionar del MADS, por cuanto una
27
de sus funciones es generar directrices para garantizar la conservación de los ecosistemas. Por
último, el componente de participación comunitaria es crucial para fortalecer la apropiación de los
proyectos y la generación de acuerdos conducentes a la sostenibilidad de las intervenciones a
través del tiempo. Al respecto, García Chacón (2002) afirma que acciones propuestas bajo una
metodología participativa pueden entenderse como dispositivos que activan la expresión de las
personas, que los hacen pensarse como sujetos capaces de generar propuestas colectivas sobre su
propia realidad.
De manera similar, la búsqueda de alternativas de uso del bosque en pie que incorporen el
conocimiento local puede contribuir a la generación de productos con valor agregado conducentes
al desarrollo endógeno y al bienestar de las comunidades (Vázquez Barquero, 2007), al mismo
tiempo que se reducen las presiones sobre estos ecosistemas debido a la actividad agropecuaria.
De acuerdo con el planteamiento de “Ana” (2018) "si la gente no cumple sus necesidades básicas
va a tener que echar mano de lo que haya”; por lo cual, las propuestas de intervención en el
territorio deben tener en cuenta las necesidades de las comunidades locales y prever mecanismos
para que las satisfagan. Así mismo, se abre la posibilidad de vincular a un mayor número de
miembros de la comunidad que no requieren habilidades específicas para el aprovechamiento de
madera pero que posean otras habilidades, incluyendo a las mujeres, cuya participación actual en
los procesos de gobernanza forestal es baja alrededor del mundo (Mai et al., 2011; Coleman &
Mwangi, 2013). Tal como lo afirmó “Ana” (2008) "el bosque no se puede ver solo como bosque.
Es receptor de vida, es regulador hídrico", lo cual pone de manifiesto que existe un reconocimiento
del bosque como proveedor de multiplicidad de servicios ecosistémicos que van más allá de la
producción de madera.
De acuerdo con lo anterior, resulta conveniente retomar dos elementos ya mencionados: la
definición de Bruntland sobre desarrollo sostenible -que establece el “qué” pero no el “cómo”-; y
la visión institucional del MADS, que presenta los primeros esbozos del “cómo” cuando plantea
temas como el ordenamiento integral del territorio, la educación ambiental y la articulación con el
sector productivo. En este punto se hace visible que son los miembros de la organización -los
funcionarios y contratistas- quienes traducen el concepto para llevarlo de la teoría a la práctica.
Así pues, cuando se plantea un proyecto, además de verificar que se cumpla con la normativa
28
ambiental vigente, se contempla un trabajo articulado con las comunidades locales de modo tal
que ellas contribuyan con la conservación de los ecosistemas (concibiendo la conservación como
una diversidad de estrategias de manejo que incluyen la preservación y el uso) a la vez que
mantienen sus prácticas culturales.
Esto coincide con propuestas de desarrollo que han surgido en las últimas décadas ante el creciente
deterioro ambiental y la incapacidad de las instituciones y del conocimiento de reversar esa
situación. Tal es el caso de los denominados discursos de transición -DTs-, los cuales plantean la
necesidad de transiciones ecológicas y culturales radicales, al considerar que las crisis ecológicas
y sociales contemporáneas son inseparables del modelo de vida social que ha estado vigente
durante los últimos siglos (Escobar, 2015). Por consiguiente, los DTs exponen la necesidad de
transformar de fondo el modelo actual de desarrollo a través de la coexistencia y articulación de
múltiples mundos culturales y de conocimiento; tal como lo sugiere Escobar (2011) en su
planteamiento sobre el diseño del pluriverso7, como mecanismo para que la sosteniblilidad sea
más tangible y menos ilusoria.
Sin embargo, aunque desde el MADS el concepto sea integral y se enfoque en la conservación de
los bosques y sus servicios ecosistémicos a la vez que respeta los medios de vida de los habitantes
del bosque, el modelo actual de desarrollo “implica la degradación continua y la conversión de
bosques y otros hábitats naturales para la producción de cultivos agrícolas y actividades mineras”
(MADS, 2015, p. 14). De hecho, las principales causas de deforestación en Colombia son la
expansión de la frontera agropecuaria, la extracción ilícita de minerales, la expansión de la
infraestructura, la extracción de madera y los incendios forestales (González et al., 2017); los
cuales son impulsados por diversos factores tales como el mercado, los incentivos estatales, las
políticas sectoriales, el conflicto armado, las prácticas culturales y las características biofísicas del
territorio, entre otros aspectos. Todo esto refleja la complejidad de las dinámicas territoriales y
expone la dificultad para reducir la deforestación a cero dentro de los próximos tres años.
7 Planteamiento que hace referencia a la coexistencia y articulación de múltiples mundos culturales y de conocimiento. Los
estudios pluriversales son un proyecto intelectual que parte de la concepción de la Tierra como un todo viviente, el cual
admite que no existe una noción única del mundo, de los humanos o de los ecosistemas. Debido a su carácter diferente a lo
habitualmente aceptado o conocido, los estudios pluriversales no son ni opuestos ni complementarios a los estudios de la
globalización (Escobar, 2012).
29
De acuerdo con lo anterior, la Estrategia Integral de Control a la Deforestación y Gestión de los
Bosques “Bosques Territorios de Vida” (MADS, 2018a) plantea nueve principios orientadores de
las actividades encaminadas a reducir la deforestación en el país, partiendo de la siguiente premisa:
En la diversidad de actores que interactúan con el bosque se presentan visiones diversas sobre su
uso, manejo y conservación. Por lo tanto, una estrategia orientada a la reducción la deforestación
y degradación de los bosques, enfrenta el desafío de construir una visión compartida a partir de las
diferencias, que reconozca su significado y valor, es decir, una apropiación conjunta integrando las
particularidades y reconociendo las diferencias (MADS, 2018, p. 27.)
De manera similar, aunque la Estrategia no presenta una definición específica de desarrollo
sostenible, sí plantea que las actividades económicas que se lleven a cabo en busca del desarrollo
del país deberán ser formuladas con base en la oferta natural y cultural del territorio, para generar
bienes y servicios con valor ecosistémico y cultural. Lo anterior, teniendo en cuenta que los
bosques requieren abordajes diferenciados según sus características ecosistémicas y su relación
con las comunidades locales.
En este contexto, a través del programa “Visión Amazonía”, Colombia ha preparado una estrategia
de inversión e intervención que inicialmente se focalizará en los departamentos que concentran las
mayores tasas de deforestación de la región amazónica, trabajando con un enfoque de desarrollo
regional con baja deforestación que fortalezca la gobernanza y que sea replicable en otras regiones.
El Programa, que cuenta con financiación nacional e internacional proveniente de los gobiernos
de Alemania, Noruega y el Reino Unido, pretende alcanzar en 2020 la meta de deforestación neta
cero en la Amazonía colombiana; para lo cual trabajará de manera articulada con el Instituto
SINCHI, Parques Nacionales Naturales, el IDEAM, las Corporaciones Autónomas Regionales, el
MADS y las comunidades locales organizadas y no organizadas (étnicas y campesinas), y
promoverá:
un nuevo modelo de desarrollo en la región que permita mejorar las condiciones de vida de las
poblaciones locales a la vez que mantiene la base natural que sostiene la inmensa biodiversidad de
la región y que sustenta la productividad de la región. (…) por medio de la creación de
oportunidades económicas sostenibles adicionales que reconozcan las limitaciones y oportunidades
naturales que tiene la región (p. iv)
30
Con este propósito, el Programa está estructurado en torno a cinco pilares: 1) el mejoramiento de
la gobernanza forestal, 2) el desarrollo y planeación sostenible sectorial, 3) lo agroambiental, 4) la
gobernanza ambiental con los pueblos indígenas y 5) las condiciones habilitantes (acciones para
facilitar la implementación de los otros pilares, monitoreo a la deforestación y a la efectividad de
la implementación del Programa y desarrollo del inventario forestal con énfasis en la región
Amazónica). De esta manera, se busca contribuir con el fortalecimiento institucional para la
gestión de los bosques; fortalecer espacios de diálogo con diversos actores vinculados a la cadena
forestal; mejorar los instrumentos de ordenamiento ambiental en la región amazónica; promover
sistemas productivos sostenibles que incluyan productos maderables y no maderables del bosque;
mejorar las cadenas productivas y el acceso al mercado de varios productos; fortalecer la capacidad
de los pueblos indígenas para la conservación de los bosques y recuperar sus tradiciones de
producción sostenible; y consolidar un Sistema de Monitoreo de Bosques y Carbono y el
Inventario Forestal Nacional (MADS, 2015).
De acuerdo con lo expuesto anteriormente, el Programa Visión Amazonía incorpora varios de los
ODS; lo cual es coherente con las respuestas de los entrevistados a la pregunta: “mencione los
números de los ODS que hacen parte de la estrategia para el control de la deforestación en la
Amazonía colombiana”. Si bien la totalidad de los entrevistados reconoció que el ODS 15 “vida
de los ecosistemas terrestres” es el que está directamente relacionado con las intervenciones para
controlar la deforestación, otros (como acción por el clima, producción y consumo responsable,
trabajo decente y crecimiento económico e igualdad de género) también pueden verse reflejados
en las intervenciones (Anexo 5):
Infortunadamente, pese a la incorporación de diversas visiones en la formulación del Programa y
a la búsqueda de la implementación de acciones específicas para cada territorio y de manera
articulada con la comunidad, son diversos los factores que dificultan el éxito de las intervenciones
y que, por consiguiente, reducen las posibilidades de lograr la meta establecida para 2020. Por
ejemplo, la presencia del Estado en los territorios es insuficiente, lo cual dificulta ejercer labores
de control, vigilancia y asistencia técnica; tal como ocurre en Caquetá “que tiene casi 9 millones
de hectáreas, con una CAR que tiene 15 personas” (“Javier”, 2018).
31
Otro factor importante es la contradicción entre las políticas sectoriales o entre las visiones de
desarrollo de los departamentos y la visión del MADS, tal como sucede en el Guaviare en donde
el interés del gobernador actual es potenciar la ganadería y la producción de leche (Y. Ríos,
comunicación personal, 2017), lo cual contradice las intenciones de conservar los bosques y de
detener la ampliación de la frontera agropecuaria. Sumado a lo anterior, existe una situación de
orden público que restringe las intervenciones en algunos territorios, tal como sucedió en el
Guaviare cuando en el marco del pilar 1 de Visión Amazonía se intentaba desarrollar un proyecto
de manejo forestal sostenible con las comunidades locales. De acuerdo con “Javier” (2018):
una mezcla entre disidencia de la guerrilla y algunos actores interesados en deforestar (...) nos
sacaron físicamente de un proyecto que estábamos desarrollando en el Guaviare. Imposible cómo
ver unos pocos personajes (...), asustar a la gente y sacar un proceso que llevábamos meses
construyendo con la comunidad; y en el tema de forestería comunitaria. Para mí eso fue
demoledor.
De manera similar, los diferentes entrevistados permitieron la identificación de múltiples
dificultades, algunas de las cuales son ajenas a la gestión interna del MADS, como se presenta en
la Tabla 2:
Tabla 2. Dificultades para la reducción de la deforestación en la Amazonía y el logro del Desarrollo sostenible.
Amenazas (factores externos) Debilidades (factores internos)
Existe desarticulación y contradicción entre la
visión de desarrollo sostenible del MADS y la
visión de desarrollo de otros sectores, como es el
caso de agricultura.
Más allá de los indicadores asociados a cambio de
cobertura boscosa y captura de Carbono, los proyectos no
incorporan indicadores de impacto (monitoreo) que
permitan evaluar la eficiencia de las intervenciones en
diferentes esferas: social, económica y ambiental.
La situación de orden público impide la
implementación de proyectos con las
comunidades, pues grupos al margen de la ley
restringen el ingreso de los equipos que pretenden
realizar las acciones en los territorios o desaniman
a las comunidades a participar.
La estrategia de planeación de las inversiones por
vigencias dificulta garantizar los recursos y las acciones
por periodos prolongados, imposibilitando la
implementación de procesos continuos.
El acaparamiento de tierras implica la
praderización, promoviendo el crecimiento de la
actividad ganadera y procesos de especulación en
el mercado de tierras.
No se cuenta con un sistema de información documental
que recoja los resultados de la totalidad de intervenciones
realizadas.
32
Amenazas (factores externos) Debilidades (factores internos)
La falta de formalización de la propiedad dificulta
al Estado realizar inversiones y también dificulta
al campesino acceder a créditos.
No hay lineamientos sociales que orienten las
intervenciones de los procesos que maneja la Dirección de
Bosques del MADS.
La estructura jurídica y la fragmentación de
competencias entre diversas entidades dificultan
la puesta en marcha de proyectos integrales.
La ausencia del Inventario Forestal Nacional -IFN- y de la
valoración integral de los bosques dificulta tomar medidas
de ordenamiento territorial por cuanto se desconoce la
composición y estado real de los bosques. La presencia institucional en territorio es débil, lo
cual es una consecuencia de la falta de recursos.
Fuente: Elaboración propia.
Como se observa en la tabla anterior, particularmente en la columna de debilidades, el MADS
requiere ser fortalecido como organización para contar con la capacidad técnica y financiera que
le permita lograr mayor presencia y permanencia en el territorio y, de esa manera, acompañar los
procesos comunitarios y ajustarlos a las realidades territoriales en tiempo real. Adicionalmente, se
requiere un fortalecimiento en la generación de información útil, así como en el manejo de la
información generada, de modo tal que esta provea datos confiables y oportunos sobre las
inversiones realizadas y sobre el impacto de los proyectos. Esta información debe convertirse en
un soporte para la generación de nuevos instrumentos de planificación ambiental orientados al
desarrollo sostenible.
Por lo que respecta a la participación de las comunidades locales, resulta perentorio la generación
de lineamientos sociales que optimicen los espacios de diálogo y concertación con los campesinos,
los indígenas, los afros y demás actores presentes en los territorios con presencia de bosques. Estos
espacios deben ser diseñados y liderados por profesionales expertos en procesos de diagnóstico,
diseño de planeas de vida y, en general, de trabajo con comunidades organizadas y no organizadas.
Lo anterior concuerda con lo que mencionó “Javier” (2018): "En la participación está el quid. Ahí
está la salida, ahí está el camino".
Infortunadamente, los factores externos son más difíciles de manejar y requieren de un cambio de
visión nacional y de la generación de nuevas políticas que permitan que se dé pronta solución a la
problemática de tenencia de la tierra y de orden público.
33
5. Conclusiones
El concepto de desarrollo sostenible se encuentra no solo explícito en el nombre del MADS y en
los instrumentos de planificación que esta entidad genera, sino que es concebido como un concepto
más amplio que el establecido en la comisión Brundtland; el cual ha sido alimentado por múltiples
elementos que le confieren operatividad al concepto y que han permitido al MADS adaptarlo a las
particularidades de cada territorio. Si bien el MADS no ha establecido una definición propia del
término, puesto que maneja la definición establecida en el Artículo 3 de la Ley 99 de 1993, los
instrumentos que ha generado reflejan que para la entidad el desarrollo sostenible abarca asuntos
sociales, económicos, culturales y biofísicos que deben conducir, al mismo tiempo, a la
conservación de los servicios ecosistémicos y al bienestar de las comunidades humanas. Esto
resulta evidente en las respuestas de los entrevistados y en los documentos analizados, los cuales
incluyen términos que van más allá de la conservación de la biodiversidad; incorporando dentro
de los elementos relacionados con el desarrollo sostenible, aspectos como la calidad de vida, la
economía local, la gobernanza, la cultura y el conocimiento tradicional.
De acuerdo con lo anterior, podría decirse que para el MADS el desarrollo sostenible es aquel que
permite mantener los recursos naturales a través del tiempo, por medio de acciones de preservación
y restauración complementadas con la implementación de prácticas productivas diseñadas acorde
con los intereses y necesidades de las comunidades, que respetan la resiliencia de los ecosistemas
y el saber local; y que, al mismo tiempo, contribuyen con el bienestar y la prosperidad general.
Por consiguiente, también es posible afirmar que la conceptualización de desarrollo sostenible de
los profesionales del MADS se enmarca en el postdesarrollo, por cuanto visibiliza las formas de
conocimiento producidas por quienes son los “objetos” del desarrollo para que puedan
transformarse en sujetos y agentes (Escobar, 2005). En consecuencia, el diseño e implementación
de modelos de uso sostenible de la biodiversidad y los servicios ecosistémicos con las
comunidades locales constituye un mecanismo viable para controlar la deforestación en la
Amazonía colombiana. Sin embargo, para que estos modelos pervivan, es fundamental realizar los
diseños incorporando una perspectiva biocultural (Cocks, 2010) que permita, a través de un
diálogo de saberes, comprender las complejas relaciones y la interdependencia entre comunidades
locales y ecosistemas particulares. Además, es necesario que los factores externos que afectan la
34
gestión institucional propia del MADS, como es el caso de los problemas de orden público, sean
controlados por la fuerza pública.
Las evidencias presentadas a lo largo del documento permiten afirmar que el MADS está
ejerciendo su rol como institución al avanzar significativamente en la formulación de lineamientos
que conduzcan a la reducción de la deforestación en la Amazonía a través de la implementación
de esquemas de uso sostenible de la biodiversidad, respetando los medios de vida de las
comunidades que habitan los territorios boscosos e incorporando diversas visiones en la gestión
del territorio. Adicionalmente, el relacionamiento con diferentes actores tanto del Estado como
sociedad civil constituye un paso importante en la gestión orientada hacia el desarrollo sostenible;
por cuanto la participación, la concertación, las alianzas y la generación de espacios inclusivos y
orientados hacia el bienestar de las comunidades locales, incorporan elementos de varios ODS.
La estructura del MADS como organización, pese a ser jerárquica y a estar dividida en
dependencias se ajusta mejor a la forma orgánica que a la forma mecánica descritas por Burns y
Stalker (1961, citados por Cortés et al. 2006), debido al trabajo que desarrollan los equipos de
profesionales de la Dirección de Bosques en territorio y al modo en el que adaptan sus
concepciones para que las intervenciones se acoplen a cada realidad territorial. Esta organización
le ha permitido construir varias propuestas con los actores locales y, de esta manera, generar
confianza y mantenerse en el territorio amazónico en el escenario del posacuerdo.
Los programas como Visión Amazonía constituyen un mecanismo valioso en la senda hacia el
desarrollo sostenible, por cuanto incorporan múltiples visiones y se construyen desde la base,
incrementando las posibilidades de apropiación por parte de las comunidades y, por consiguiente,
su pervivencia. La acción institucional del MADS, a través de este Programa, incide en el cambio
de conducta de los habitantes locales usuarios del bosque; todo ello porque se aleja del paradigma
de “no tocar” como única opción de conservación y permite la valoración de los bosques porque
son fuentes de numerosos beneficios tanto cuando se aprovechan de manera directa como cuando
se mantienen en pie. Esto resulta evidente tanto en el pilar agroambiental del programa, que
impulsa la implementación de modelos agroambientales; como en el pilar de gobernanza forestal,
que propone esquemas de aprovechamiento forestal sostenible del bosque natural; y en el pilar
35
indígena, que busca la incorporación de los saberes tradicionales en la conservación y gobernanza
de los bosques. De manera similar, es evidente en propuestas como el desarrollo e implementación
de un Programa de forestería comunitaria basado en la asociatividad y cadenas de valor de bienes
y servicios del bosque, incluido en la Estrategia Integral para el Control de la Deforestación.
Infortunadamente, pese a ser un Programa con un planteamiento robusto, que ha presentado
avances en la formulación de proyectos comunitarios con asociaciones indígenas; en la
implementación de proyectos en sistemas productivos sostenibles con campesinos (MADS, s.f.);
y en la conformación de dos redes de vigías rurales para la prevención y detección temprana de
incendios forestales en los departamentos de Caquetá y Guaviare (MADS, 2018b); el incremento
de la deforestación en la Amazonía genera incertidumbre acerca del logro de la meta de reducción
de la deforestación y, por consiguiente, de la efectividad de la intervenciones.
No obstante, es importante tener en cuenta que el Programa Visión Amazonía constituye un
referente para la formulación de estrategias de gestión participativa del territorio orientadas al
control de la deforestación, que permitirá generar aprendizajes para fortalecer futuras propuestas.
Desde luego, esto no significa que sea aplicable a todas las regiones; por lo que se requiere
desarrollar el trabajo de diagnóstico y generación de propuestas con las comunidades de los nuevos
territorios en donde se desee incorporar algún mecanismo de desarrollo sostenible y en donde se
busque reducir la deforestación o la afectación a los ecosistemas. Al respecto, de acuerdo con
Gertler (1997) (citado por Rodríguez-Posé, 2013) las instituciones no solo moldean o direccionan,
sino que también están modeladas por el entorno. Así, las instituciones se vuelven específicas para
cada lugar, compartiendo características comunes a través de los territorios, pero también
adoptando elementos particulares del propio ambiente institucional de cada territorio. Esto se
articula con la propuesta de uno de los entrevistados (“Luisa”, 2018), quien sugirió que “para
superar los cuellos de botella que dificultan la efectividad de las acciones, se requiere una
formulación [de programas y proyectos] diferenciada por ecorregiones o sectores del país”.
Aún se requiere trabajar en el fortalecimiento de la operatividad del MADS como organización y
en la generación de sinergias entre las diferentes entidades del Estado. Lo anterior, teniendo en
cuenta que, pese a que el MADS cuenta con una estructura de operación por procesos que orienta
36
las actividades, hace falta que en la caracterización de procesos se defina una ruta que incluya
espacios de consulta y articulación entre dependencias. Esto se evidencia, por ejemplo, en la falta
de articulación entre la Subdirección de Educación y Participación y la Dirección de Bosques, en
donde los procesos participativos son apoyados por los equipos técnicos de ingenieros forestales
y biólogos sin un respaldo o lineamiento que desde el área de participación podría brindarse a los
procesos, particularmente a los que implican trabajo con comunidades.
De manera similar, la formulación, el acompañamiento a la implementación, el monitoreo y la
evaluación de proyectos, instrumentos y normas no incluye un mecanismo establecido de trabajo
colaborativo entre las diferentes dependencias. Esto resultó evidente inicialmente en las respuestas
de los entrevistados a la pregunta ¿Existe articulación entre las diferentes dependencias del MADS
para formular los proyectos? a lo que la totalidad de las respuestas se redujo a “no” o “un poco”.
La falta de articulación puede influir de manera negativa en el éxito de los nuevos proyectos y
normas porque las lecciones aprendidas de las implementaciones en territorio y las propuestas
generadas durante los proyectos quedan restringidas a una sola dirección o dependencia (e, incluso,
a un solo grupo dentro de la dirección) y pueden generar mensajes contradictorios entre
instrumentos.
Por ejemplo, dentro del esquema de financiación de la Estrategia Integral para el Control de la
Deforestación -EICD- se incluyen los Pagos por Servicios Ambientales -PSA-, los cuales
corresponden a un “incentivo económico (…) que reconoce las acciones y las prácticas asociadas
a la preservación y restauración de ecosistemas, que permiten minimizar conflictos en el uso del
suelo y así favorecer el mantenimiento y la generación de servicios ambientales” (DNP, 2017). Si
bien dentro de la EICD -la cual fue liderada por la Dirección de Bosques del MADS- se enfatiza
en la importancia de las prácticas culturales y del uso sostenible del bosque, planteando medidas
como el desarrollo e implementación de un programa de forestería comunitaria, y de modelos
agroambientales en las franjas de estabilización rural de la frontera agropecuaria; el Decreto 1007
de 2018 -que fue liderado por la Oficina de Negocios Verdes y Sostenibles del MADS- establece
en su artículo 2.2.9.8.2.4. que las acciones a reconocer con los PSA son únicamente las de
preservación y restauración de coberturas naturales. Además, direcciona la implementación de
PSA hacia las áreas con coberturas naturales o potenciales para la restauración ecológica, toda vez
37
que el valor del incentivo para los PSA hídricos y los PSA de reducción y captura de gases efecto
invernadero se calcula a partir de la superficie de coberturas naturales. Esto excluye de manera
drástica a aquellos propietarios cuyos predios cuentan con poca o ninguna cobertura natural y, por
consiguiente, dificulta la implementación de muchas de las prácticas productivas sostenibles que
impulsa la Estrategia y que se encuentran incluidas en el Plan Nacional de Negocios Verdes.
En esta misma línea, y por lo que respecta a las sinergias con otras entidades, se evidenció que, si
bien se trabaja con otros ministerios como el MinAgricultura en el marco de la estrategia para el
control de la deforestación, no se trabaja con el MinInterior, el MinCultura ni el MinEducación
para fortalecer las intervenciones en territorio. Esta ausencia de articulación entre dependencias y
entre entidades puede dificultar el cumplimiento de la visión institucional de ser líder de la
educación ambiental.
Se requiere, igualmente, generar una estrategia complementaria y de incidencia nacional,
articulada con otras entidades, sectores y fuentes de financiación, que atenúe los numerosos
factores externos a la gestión propia del MADS que están impidiendo el éxito de las intervenciones
y que ponen en riesgo la meta planteada. Si bien con la creación del CICOD se generó una
subdirección técnica de seguridad con participación de las fuerzas militares, es importante que las
intervenciones sean oportunas y permanentes y que se enfoquen en los principales agentes de la
deforestación. Al respecto, uno de los entrevistados (“Javier”, 2018) afirmó que en el
departamento del Guaviare las fuerzas militares realizan decomisos de madera que no son
significativos en un entorno en donde claramente hay agentes deforestadores más poderosos que
afectan grandes extensiones de tierra. Afirma el mismo entrevistado que con esos pequeños
decomisos, las fuerzas militares “sacan pecho” pero en realidad no están atacando el problema de
fondo.
De manera similar, resulta perentorio adelantar una estrategia de trabajo coordinada con otros
sectores para que se apropien del tema ambiental como parte del desarrollo de su propio sector,
comprendiendo que la responsabilidad de la conservación ambiental no es exclusiva del Ministerio
de Ambiente. Tal como lo afirmó “Ana” (2018), refiriéndose a las metas del sector agricultura y
desarrollo rural en comparación con las metas del sector ambiente, “lo que son metas para ellos,
38
puede que para nosotros sean desastres”. Esto es evidente cuando las metas de los gobiernos
departamentales priorizan el desarrollo productivo sin contemplar lo ambiental y, por ejemplo,
generan incentivos y subsidios para fomentar la producción de carne, leche o algún producto
agrícola.
Estas políticas podrían incrementar las tasas de deforestación y se oponen a las propuestas
enmarcadas en la agroecología y la explotación sostenible de recursos maderables y no maderables
del bosque que lidera actualmente el MADS. Por consiguiente, se requieren cambios estructurales
en las políticas de desarrollo rural del país, de modo tal que el sector ambiental se posicione como
un sector trascendental para la toma de decisiones en el país de todo tipo de políticas.
Al respecto, es recomendable analizar en futuros estudios el impacto de la definición de la frontera
agrícola sobre las dinámicas de uso y transformación del territorio y de su utilidad para orientar la
implementación de acciones como las enmarcadas en la Ley 1776 de 2016 8, que promueve un
modelo de desarrollo económico regional, en donde los sistemas productivos (como las
plantaciones forestales y los sistemas agroforestales y silvopastoriles) tengan en cuenta criterios
técnicos, ambientales, sociales y económicos, que garanticen de la función social y ecológica de
la propiedad. Igualmente es necesario analizar, en la medida en que sean implementadas, el
impacto de la Política de Crecimiento Verde y de las propuestas resultantes de la obligación
impuesta por la Sentencia STC4360-2018, sobre los bosques, sobre la gestión de MADS y sobre
las comunidades rurales que hoy habitan en los territorios con las mayores tasas de deforestación
en Colombia.
8 Esta Ley creó las zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social -Zidres- como territorios con aptitud agrícola, pecuaria y
forestal y piscícola.
39
6. Referencias
Alpuche de la Cruz, E. y Bernal, J. (2015). La institución y la organización: un análisis centrado
en el actor. En: Intersticios sociales (10): 1-29
Avendaño, C., Fonseca, M. y Marín, D. (2011). Estructura organizacional y su relación con la
efectividad de los servicios universitarios de atención psicológica. En: Psychol. Av. Discip.
5 (2): 33-44.
Berke, P. y Conroy, M. (2000). Are We Planning for Sustainable Development? An Evaluation of
30 Comprehensive Plans. In: Journal of the American Planning Association 66 (1): 21-33
Carson, R. (2010). La primavera silenciosa. Colección Drakontos Bolsillo. Editorial Crítica,
Barcelona (1ª edición 1962).
Chevallier, J. (1996) Institutions politiques. Droit et Societé 33: 485-502
Čiegis, R., & Šimanskienė, L. (2010). The concept of sustainable economic development and
indicators assessment. In: Management Theory & Studies for Rural Business &
Infrastructure Development, 21(2): 34-42.
Cocks, M. (2010). What is Biocultural Diversity? A Theoretical Review. En: D.G. Bates and J.
Tucker (eds.), Human Ecology: Contemporary Research and Practice. New York:
Springer.
Coleman, E. & Mwangi, E. (2013). Women's participation in forest management: A cross-country
analysis. Global Environmental Change, 23 (1): 193-205
Constitución Política de Colombia. (1991). Asamblea Nacional Constituyente. Colombia.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe -CEPAL. (2014). Planificación para el
Desarrollo en América Latina y el Caribe: regreso al futuro Primer informe de los
diálogos ministeriales de planificación. Serie Gestión Pública 81. Naciones Unidas. Chile.
Corte Suprema de Justicia. (2018). Sentencia STC4360-2018. Colombia.
Cortés, C., Pertusa, E. & Molina, J. (2006). Caracterización de las estructuras mecánica y orgánica
a partir de las principales dimensiones estructurales. En: Investigaciones europeas de
dirección y economía de la empresa, 22 (2): 187-204.
40
Creswell, J. W. (2013). Qualitative inquiry and research design: Choosing among five
approaches. United States of America: Sage publications.
Creswell, J. W. (2014). Research design: Qualitative, quantitative, and mixed methods
approaches. United States of America: Sage publications.
Dayer, A., Lutter, S., Sesser, K., Hickey, C. & Gardali, T. (2017). Private Landowner Conservation
Behavior Following Participation in Voluntary Incentive Programs: Recommendations to
Facilitate Behavioral Persistence. Conservation Letters, 0(0): 1–11.
Decreto 3570 de 2011. Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra el Sector Administrativo de Ambiente y
Desarrollo Sostenible. (23 de septiembre de 2011).
Decreto 1257 de 2017. Por el cual se crea la Comisión Intersectorial para el Control de la
Deforestación y la Gestión Integral para la Protección de Bosques Naturales y se toman otras
determinaciones. (25 de julio de 2017)
Decreto 1655 de 2017. Por medio del cual se adiciona al Libro 2, parte 2, Titulo 8, Capitulo 9 del
Decreto 1076 de 2015, cinco nuevas secciones en el sentido de establecer la organización y
funcionamiento del Sistema Nacional de Información Forestal, el Inventario Forestal
Nacional y el Sistema de Monitoreo de Bosques y Carbono que hacen parte del Sistema de
Información Ambiental para Colombia, y se dictan otras disposiciones. (10 de octubre de
2017)
Decreto 1007 de 2018. Por el cual se modifica el Capítulo 8 del Título 9 de la Parte 2 del Libro 2
del Decreto 1076 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo
Sostenible, en lo relacionado con la reglamentación de los componentes generales del
incentivo de pago por servicios ambientales y la adquisición y mantenimiento de predios en
áreas y ecosistemas estratégicos que tratan el Decreto Ley 870 de 2017 y los artículos 108 y
111 de Ley 99 de 1993, modificados por los artículos 174 de la Ley 1753 de 2015 y 210 de
la Ley 1450 de 2011, respectivamente. (14 de junio de 2018)
Departamento Nacional de Planeación - DNP. (2014a). Bases del Plan Nacional de Desarrollo
2014 – 2018. Versión para el Congreso.
Departamento Nacional de Planeación - DNP. (2014b). Misión Para la Transformación del Campo.
Marco conceptual. Recuperado de https://goo.gl/ZkCVCS
41
Departamento Nacional de Planeación - DNP. (2017). CONPES 3886. Lineamientos de política y
programa nacional de pago por servicios ambientales para la construcción de paz.
Recuperado de: https://bit.ly/2uGGOwN
Departamento Nacional de Planeación - DNP. (2018a). Documento CONPES 3934. Política de
Crecimiento Verde. Recuperado de https://bit.ly/2mdcc1L
Departamento Nacional de Planeación - DNP. (2018b). Documento CONPES 3918. Estrategia
para la implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en Colombia.
Recuperado de https://bit.ly/2tT4nFf
Ehrlich, P.R. (1989). The limits to substitution: Meta resource depletion and new economic-
ecological paradigm. Ecological economics, 1 (1): 1-10.
Escobar, A. (2005). El “postdesarrollo” como concepto y práctica social. En: Daniel Mato (coord.),
Políticas de economía, ambiente y sociedad en tiempos de globalización. Caracas: Facultad
de Ciencias Económicas y Sociales, Universidad Central de Venezuela, p. 17-31.
Escobar, A. (2011). Sustainability: Design for the pluriverse. Development, 54(2): 137-140
Escobar, A. (2015). Decrecimiento, post-desarrollo y transiciones: una conversación preliminar.
Interdisciplina, 3(7): 217-244
García, C., G. Vallejo, M. L. Higgings y E. M. Escobar. (2016). El Acuerdo de París. Así actuará
Colombia frente al cambio climático. WWF-Colombia. Colombia.
García Chacón, B. (2002). Técnicas interactivas para la investigación social cualitativa. Medellín:
FUNLAM.
González, J., Cubillos, A., Chadid, M., Cubillos, A., Arias, M., Zúñiga, E., Joubert, F. Pérez, I., y
Berrío, V. (2017). Caracterización de las principales causas y agentes de deforestación a
nivel nacional período 2005-2015. Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios
Ambientales – IDEAM-. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Programa ONU-
REDD Colombia. Bogotá.
Gulick, L. (1993). Notas sobre la teoría de la organización. En: Teoría de la organización, Vol. 1.
p. 113-127. Ministerio Para las Administraciones Públicas de Madrid.
Gutiérrez, E. (2007). De las teorías del desarrollo al desarrollo sustentable. Historia de la
construcción de un enfoque multidisciplinario. Trayectorias, 9(25), 45-60.
42
IDEAM (2015). La cifra de deforestación en Colombia 2015 reporta 124.035 hectáreas afectadas.
Sala de Prensa. IDEAM. Recuperado de https://goo.gl/Y51ohx
IDEAM (2017). Resultados monitoreo de la deforestación 2017. Recuperado de
https://bit.ly/2Q8MHfm
IDEAM. (2018). Décimo tercer boletín de alertas tempranas de deforestación (AT-D) cuarto
trimestre 2017. Recuperado de https://bit.ly/2KX5l7W
IDEAM. (2018). IDEAM presentó los datos actualizados del monitoreo a la deforestación en 2017.
Recuperado de: https://bit.ly/2QmYdUx
Instituto SINCHI. (2016). Orientaciones para reducción de la deforestación y degradación de los
bosques. Recuperado de https://bit.ly/2wCzHJU
Kneese, A. (1979). Development and environment. Third World Quarterly, 1(1), 84-90.
Leff, E., Argueta, A., Boege, E., & Gonçalves, C. P. (2002). Más allá del desarrollo sostenible. La
construcción de una racionalidad ambiental para la sustentabilidad: una visión desde
América Latina. Leff, E. Ezcurra, E. Pisanty, I. Romero P.(Com.), La transición hacia el
desarrollo sustentable: perspectivas de América Latina y el Caribe, 477-576.
Ley 99 de 1993. Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector
Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales
renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras
disposiciones. (22 de diciembre de 1993)
Ley 1776 de 2016. Por la cual se crean y se desarrollan las zonas de interés de desarrollo
rural, económico y social, Zidres, y se adicionan los artículos 31 y 52 de la ley 160 de 1994.
(29 de enero de 2016)
Mai, Y., Mwangi, E. & Wan, M. (2011). Gender analysis in forestry research: looking back and
thinking ahead. International Forestry Review, 13(2): 245-258
Marín-Idárraga, D. & Losada-Campos, L. (2015). Estructura organizacional y relaciones inter-
organizacionales: un análisis en Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud públicas
de Colombia. Estudios gerenciales (31): 88-99.
Martínez, M. (2006). La investigación cualitativa (síntesis conceptual). Revista de investigación
en Psicología, 9(1):123-146.
43
Meadows, D. H. (1972). Los límites del crecimiento (No. 301, 32 M4Y).
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible - MADS. (2012). Política Nacional para la
Gestión Integral de la Biodiversidad y sus Servicios Ecosistémicos - PNGIBSE. Bogotá.
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible -MADS- y Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo -PNUD. (2014). Quinto Informe Nacional de Biodiversidad de Colombia
ante el Convenio de Diversidad Biológica. Bogotá, D.C., Colombia.
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible - MADS. (2015). Ambiente y Desarrollo
Sostenible. Recuperado de https://www.minambiente.gov.co/index.php.
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible - MADS. (2016). Visión Amazonía. Presentación.
Recuperado de https://goo.gl/pDX3dr
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible – MADS. (2018a). Bosques Territorios de Vida.
Estrategia Integral de Control a la Deforestación y Gestión de los Bosques. Bogotá.
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible – MADS. (2018b). Informe de gestión 2010-2018.
Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos. Bogotá.
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible – MADS. (s.f.). Avances Estrategia Integral de
Control a la Deforestación y Gestión de los Bosques. Bosques territorios de vida.
Recuperado de: https://bit.ly/2qKcBLm
Mota, L., y Sandoval, E. (2016). La falacia del desarrollo sustentable, un análisis desde la teoría
decolonial. Iberoamérica social: revista-red de estudios sociales, VI, 89-104
Naciones Unidas (1973). Informe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio
Humano. Estocolmo, 5 a 16 de junio de 1972. Recuperado de: https://bit.ly/2egVgqI
Naciones Unidas (1992). Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo.
Recuperado de: https://bit.ly/1ir106V
Naciones Unidas. (2015) FAQs Sustainable Development Summit. En: http://goo.gl/ixJoMM
Naciones Unidas (2018). Principles of effective governance for sustainable development.
Economic and Social Council. Official Records 2018, Supplement No. 24.
Naredo, J. (1997). Sobre el origen, el uso y el contenido del término sostenible. Obtenido de
Ciudades para un futuro más sostenible: http://habitat.aq.upm.es/cs/p2/a004.html
44
North, D. (1991). Institutions. The Journal of Economic Perspectives, 5 (1): 97-112
Onwuegbuzie, A. & Collins, K. (2007). A Typology of Mixed Methods Sampling Designs in
Social Science Research. The Qualitative Report. 12 (2): 281-316
Ostrom, E. (1990). Governing the commons: The Evolution of Institutions for Collective Action.
Cambridge University Press. Recuperado de http://wtf.tw/ref/ostrom_1990.pdf
Parada, L y Sánchez, L. (2014). Desarrollo Sostenible en Colombia: una utopía, una necesidad del
presente y un alivio para el futuro. En: Contexto, 181-189.
Pedrajas, M. (2006). El desarrollo humano en la economía ética de Amartya Sen. Recuperado de:
https://www.tdx.cat/handle/10803/9859
Resolución Minambiente 0470 de 2017. Por la cual se crea el Programa “Bosques de Paz” y se
adoptan otras disposiciones. (28 de febrero de 2017)
Ríos Osorio, L., Ortiz Lobato, M. y Álvarez del Castillo, X. (2005). Debates on sustainable
development: towards a holistic view of reality. Environment, Development and
Sustainability, 7, 501-518. doi:10.1007/s10668-004-5539-0
Rivera-Hernández, J. E., Blanco-Orozco, N. V., Alcántara-Salinas, G., Houbron, E. P., & Pérez-
Sato, J. A. (2017). ¿Desarrollo sostenible o sustentable? La controversia de un
concepto. Posgrado y Sociedad. Revista Electrónica del Sistema de Estudios de
Posgrado, 15(1), 57-67.
Rodríguez, C. (2012). De club de caballeros a foro electrónico de negociación: un análisis
institucional de la bolsa de valores de Colombia. En: Las instituciones en Colombia un
análisis sociológico (p.p. 120-160). Bogotá. Universidad de Los Andes.
Rodríguez-Posé, A. (2013). Do institutions matter for regional development? Regional Studies,
47(7): 1034-1047
Sen, A. (2000). El desarrollo como libertad. Gaceta ecológica, 55: 14-20.
Shrivastava, P. y Berger, S. (2010). Sustainability Principles: a review and directions. In:
Organization Management Journal Vol. 7 p. 246-261.
Simons, H. (2011). El estudio de caso: Teoría y práctica. Ediciones Morata. Madrid.
45
Sistema de Información Ambiental de Colombia - SIAC. (2016). Cambio en la superficie cubierta
por bosque natural 2016. Recuperado de https://bit.ly/2wDbQK0
Solow, R. (1993). An almost practical step toward sustainability. Resources policy, 19(3), 162-
172.
Tibán, L. (2000). El concepto de desarrollo sustentable y los pueblos indígenas, Boletín ICCI
"RIMAY". Publicación mensual del Instituto Científico de culturas indígenas. Año 22, No.
18. Recuperado de http://icci.nativeweb.org/boletin/18/tiban.html
Tropical Forest Alliance 2020. (2017). Alianza público privada cero deforestación TFA 2020
Colombia. Recuperado de https://bit.ly/2rKlB4o
UNESCO (2015). Desarrollo Sostenible. En: https://goo.gl/Cv4UDu
UNESCO (2015b). La UNESCO y los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Recuperado de
https://es.unesco.org/sdgs
United Nations. (2012). Major Agreements & Conventions. Sustainable development knowledge
platform. Recuperado de https://sustainabledevelopment.un.org/index.php?menu=122
United Nations. (2015a). FAQs Sustainable Development Summit. Recuperado de
https://bit.ly/2Id3oqi
United Nations. (2015b). The New York Declaration on Forests. Climate summit 2014.
Recuperado de https://bit.ly/2z6lq6S
Vergara, C. y Ortíz, D. (2016). Desarrollo sostenible: enfoques desde las ciencias económicas.
Apuntes del CENES, 35(62): 15-52.
46
7. Anexos
Anexo 1. Información de los entrevistados
Tabla A. 1. Información general de las once personas entrevistadas.
Seudónimo Código Dependencia / principales áreas de trabajo
“Camilo” GRU Profesional. Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos -DBBSE-
Coordinación en diversas temáticas.
“Diego” RYA Profesional DBBSE. Grupo Bosques. Coordinación en diversas temáticas.
“Javier” MEF Contratista DBBSE. Grupo Bosques. Participación comunitaria, Mesas Forestales
Departamentales y Gobernanza forestal.
“María” BAN Contratista DBBSE. Despacho del viceministro. Componente social.
“Luisa” CAF Contratista DBBSE. Grupo Bosques.
“Ana” ALR Profesional especializado. DBBSE. Grupo Bosques. Gobernanza forestal,
aprovechamiento, control y vigilancia.
“Martha” PIC Contratista DBBSE. Grupo Bosques. Temas REDD.
“Diana” LPE Profesional. DBBSE. Grupo Bosques. Gestión sostenible de bosques.
“José” CPL Profesional. Oficina Asesora de Planeación.
“Martín” BIB Profesional. Oficina de Negocios Verdes y Sostenibles.
“Juan” SIN Profesional. DBBSE. Grupo Biodiversidad y ecosistemas estratégicos
*No se presentan los nombres ni cargos específicos de los entrevistados para respetar la confidencialidad solicitada
en el consentimiento informado.
47
Anexo 2. Ejercicio de codificación y categorización de las respuestas de los entrevistados
Tabla A. 2. Categorización de las respuestas de los entrevistados a las preguntas relacionadas con su concepción sobre la conservación y el desarrollo sostenible.
Tema
Código del
entrevistado –
No. de
respuesta Categoría emergente Descripción
Concepción
acerca de la
conservación
GRU -1
Preservación, uso,
restauración y conocimiento
La conservación es concebida como un concepto
que incluye diferentes estrategias de uso y manejo,
que van desde la preservación estricta hasta el uso
sostenible. Esto concuerda con lo establecido en la
normativa nacional vigente, particularmente el
Decreto 1076 de 2015 en su Artículo 2.2.2.1.1.2
GRU -2
MEF-2
CAF-1
ALR-1
PIC-2
LPE-2
CPL-1
RYA-1 Mantenimiento de la
composición, la estructura y
el funcionamiento de los
ecosistemas
La conservación busca mantener la estructura y el
funcionamiento de los ecosistemas y la provisión
de servicios ecosistémicos
MEF -1
BAN-1
LPE-1
SIN-1
SIN -2
RYA-2 Coexistencia con otras
formas de vida
La conservación debe buscar la convivencia del ser
humano con otras formas de vida y con el entorno RYA-3
ALR -2
Concepción
acerca del
desarrollo
sostenible
MEF -4
Mantenimiento de los
recursos naturales a través del
tiempo
El desarrollo sostenible es aquel que permite
mantener los recursos naturales a través del
tiempo, para las futuras generaciones. Esto es
acorde la definición del informe de Brundtland.
BAN -2
CAF -4
PIC -1
PIC -3
CPL -3
SIN -3
GRU -5
Bienestar humano El desarrollo sostenible implica bienestar y
prosperidad general
RYA-4
RYA-5
MEF -3
CAF -2
CAF -3 Crecimiento económico
El desarrollo sostenible incluye la generación de
crecimiento económico. CPL -2
ALR -3 Resiliencia ecosistémica
El desarrollo sostenible permite hacer actividades
productivas respetando la resiliencia de los
ecosistemas. LPE-3
Tres dimensiones: social,
ambiental y económico
El desarrollo sostenible implica un equilibrio entre
lo social, lo ambiental y lo económico. LPE-4
CPL -4
Fuente: Elaboración propia.
48
Tabla A. 3. Categorización de las respuestas de los entrevistados a las preguntas relacionadas con la incorporación del desarrollo sostenible en la formulación de instrumentos.
Tema
Código del
entrevistado –
No. de
respuesta Categoría emergente Descripción
Incorporación
del desarrollo
sostenible en la
formulación de
instrumentos
GRU-11 Reducción de la
deforestación y no daño al
ecosistema
Se busca que las actividades a implementar no
afecten el ecosistema LPE-9
GRU-12
Calidad de vida
Se tiene presente las necesidades de las comunidades
locales en términos de ingresos y seguridad
alimentaria. LPE-10
RYA-11
Participación de la
comunidad
Se busca la participación de la comunidad y la
incorporación de sus visiones e ideas.
MEF -8
MEF -9
CAF -8
LPE-8
SIN -6
CAF -9 Uso del bosque en pie y
valor agregado
Se busca la generación de conocimiento y el
aprovechamiento de la biodiversidad del bosque sin
talarlo, a partir de productos no maderables.
PIC -7
Incorporación de
antecedentes y marco
normativo
La inclusión de antecedentes y un marco normativo
visibiliza los compromisos internacionales que
Colombia ha adquirido en términos de desarrollo
sostenible.
Fuente: Elaboración propia.
Tabla A. 4. Categorización de las respuestas de los entrevistados a las preguntas relacionadas con las dificultades para el logro del Desarrollo sostenible y la reducción de la deforestación en la Amazonía. Las celdas sombreadas corresponden a debilidades internas del MADS, mientras que las celdas en blanco corresponden a amenazas externas.
Tema
Código del
entrevistado –
No. de
respuesta Categoría emergente Conclusión
Principales
dificultades para
que las acciones
implementadas
conduzcan al
logro del DS y a
la reducción de
la deforestación
en la Amazonía
colombiana
GRU -14 Articulación entre las
visiones de los diferentes
sectores
Existe desarticulación y contradicción entre la
visión de desarrollo sostenible del MADS y la
visión de desarrollo de otros sectores, como es el
caso de agricultura.
LPE-14
BIB-9
GRU -15
Orden público
La situación de orden público impide la
implementación de proyectos con las
comunidades, pues grupos al margen de la ley
restringen el ingreso de los equipos que pretenden
realizar las acciones en los territorios o desaniman
a las comunidades a participar.
RYA-16
MEF-13
ALR-12
LPE-15
RYA-17
Acaparamiento de tierras
El acaparamiento de tierras implica la
praderización, promoviendo el crecimiento de la
actividad ganadera y procesos de especulación en
el mercado de tierras.
LPE-13
PIC-11
49
Tema
Código del
entrevistado –
No. de
respuesta Categoría emergente Conclusión
RYA-18
Presencia institucional en el
territorio
La presencia institucional en territorio es débil, lo
cual es una consecuencia de la falta de recursos.
MEF -12
CPL -10
CPL -12
BIB-8
BAN-8 Lineamientos sociales
No hay lineamientos sociales que orienten las
intervenciones de los procesos que maneja la
Dirección de Bosques del MADS.
CAF-16 Tenencia de la tierra
La falta de formalización de la propiedad dificulta
al Estado realizar inversiones y dificulta al
campesino acceder a créditos.
BAN-9
Vigencia de los proyectos
La estrategia de planeación de las inversiones por
vigencias dificulta garantizar los recursos y las
acciones por periodos prolongados,
imposibilitando la implementación de procesos
continuos.
CAF-13
CAF-15
PIC -13
CPL -13
SIN-10
BAN-10 Manejo de la información
acerca de los resultados de las
intervenciones, al interior del
MADS
No se cuenta con un sistema de información
documental que recoja los resultados de la
totalidad de intervenciones realizadas.
CPL -15
BIB-6
CAF-12 La estructura jurídica y
competencias entre entidades
La estructura jurídica y la fragmentación de
competencias entre diversas entidades dificultan la
puesta en marcha de proyectos integrales. CAF-14
CPL-14 Medición del impacto de las
intervenciones
Más allá de los indicadores asociados a cambio de
cobertura boscosa y captura de Carbono, los
proyectos no incorporan indicadores de impacto
(monitoreo) que permitan evaluar la eficiencia de
las intervenciones en diferentes esferas: social,
económica y ambiental.
BIB-5
Información forestal
La ausencia del Inventario Forestal Nacional -IFN-
y de la valoración integral de los bosques dificulta
tomar medidas de ordenamiento territorial por
cuanto se desconoce la composición y estado real
de los bosques. BIB-7
Fuente: Elaboración propia.
50
Anexo 3. Instrumentos generados por el MADS en el marco de su misión institucional
Tabla A. 5. Principales instrumentos generados por el MADS entre 2012 y 2018, que contribuyen con el control de la deforestación.
Documento / Estrategia Fecha Descripción general
Política Nacional para la Gestión Integral
de Biodiversidad y sus Servicios
Ecosistémicos - PNGIBSE
2012
Promueve la Gestión Integral de la Biodiversidad y sus
Servicios Ecosistémicos de manera que se mantenga y
mejore la resiliencia de los sistemas socio-ecológicos.
Plan Nacional de Negocios Verdes 2014
Define lineamientos para impulsar actividades
económicas que incorporan buenas prácticas ambientales,
sociales y económicas (negocios verdes).
Plan Nacional de Restauración 2015
Orienta y promueve la restauración ecológica, la
recuperación y la rehabilitación de áreas disturbadas de
Colombia en un marco amplio de conservación de la
biodiversidad y la adaptación a los cambios globales.
Pacto intersectorial por la madera legal 2015
Busca que la madera extraída, transportada,
transformada, comercializada y utilizada provenga
exclusivamente de fuentes legales
Programa Visión Amazonía 2015
Programa de trabajo con un enfoque de desarrollo
regional con baja deforestación que fortalezca la
gobernanza
Esquema de Reconocimiento a la
Procedencia Legal y de Promoción hacia
el Manejo Sostenible en el
Aprovechamiento Forestal de Bosques
Naturales
2016
Busca incentivar a los usuarios del bosque natural, al que
desarrollen actividades de aprovechamiento sostenible de
los recursos forestales
Plan de Acción de Biodiversidad 2016-
2030 2017
promueve la incorporación de la biodiversidad y sus
servicios ecosistémicos en la planificación sectorial y
promueve el aprovechamiento sostenible de la
biodiversidad y sus servicios ecosistémicos.
Resolución 0470 Febrero
de 2017
Crea el Programa “Bosques de Paz” como modelo de
gestión sostenible de los territorios.
Decreto 1257 Julio de
2017
Crea la Comisión Intersectorial para el Control de la
Deforestación y la Gestión Integral para la Protección de
Bosques Naturales - CICOD.
Decreto 1655
Octubre
de 2017
Organización y funcionamiento del Sistema Nacional de
Información Forestal, el Inventario Forestal Nacional y el
Sistema de Monitoreo de Bosques y Carbono que hacen
parte del Sistema de Información Ambiental para
Colombia
Bosques Territorios de Vida. Mayo de
2018
Estrategia Integral de Control a la Deforestación y
Gestión de los Bosques.
Fuente: Elaboración propia
51
Anexo 4. Estructura organizacional del MADS
Fuente: Elaboración propia con base en MADS (2017)
Figura A. 1. Organigrama general del MADS.
52
Anexo 5. Percepción de los entrevistados sobre los ODS
Figura A. 2. Percepción de los funcionarios y contratistas entrevistados acerca de la incorporación de los ODS en las intervenciones del MADS orientadas a controlar la deforestación.
Fuente: Elaboración propia.
4
3 3
2
5
2
0
5
0
2
0
5
7
0
11
4
3
Fin
de
la p
obre
za
Fin
del
Ham
bre
Salu
d y
bie
nes
tar
Educ
ació
n d
e ca
lidad
Igua
ldad
de
géne
ro
Agu
a lim
pia
y s
anea
mie
nto
Ener
gía
aseq
uibl
e y
no c
ont
amin
ante
Trab
ajo
dece
nte
y c
rec
imie
nto
eco
nóm
ico
Ind
ust
ria,
inn
ova
ció
n e
infr
aest
ruct
ura
Red
ucci
ón d
e la
s d
esig
uald
ades
Ciud
ades
y c
om
uni
dade
s so
sten
ible
s
Pro
ducc
ión
y co
nsum
o re
spo
nsab
les
Acc
ión
po
r e
l cli
ma
Vid
a su
bm
arin
a
Vid
a d
e ec
osi
stem
as t
erre
stre
s
Pa
z, ju
stic
ia e
in
stit
uci
on
es
sólid
as
Alia
nza
s p
ara
logr
ar lo
s ob
jeti
vos
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17
Frec
uen
cia