El Boom de la Economía Irlandesa

Ernesto Sepúlveda

4 de agosto de 2006

Desde mediados de los noventas a la fecha han proliferado estudios, reportes y análisis sobre el “despegue” de la economía irlandesa en la última década. A continuación se presenta una síntesis del estudio elaborado Fortin (2001), que combina elementos micro y macro para entender mejor el surgimiento del “tigre celta”. Asimismo, al final se comentan brevemente otros reportes que son de utilidad para comprender mejor el fenómeno irlandés. Copias de los cuatro documentos se anexan a esta nota.

*** El PIB real por adulto en edad de trabajar (de 15 a 64 años) de Irlanda, como porcentaje del de los EUA, fluctuó entre 50% y 60% de 1976 a 1993, pero a partir de ese año literalmente “despegó”, de manera que en el 2000 ascendió a 78%.1 El aumento de PIB por adulto se puede lograr de dos formas: incrementando la producción real por trabajador (productividad), o bien, induciendo a una fracción mayor de los adultos a trabajar (tasa de empleo). Al analiza ambas variables se encuentra que: (a) la economía irlandesa ha experimentado un boom de la productividad laboral durante los últimos 25 años (que recientemente se ha moderado); y (b) que después de un fuerte y prolongado aumento de la tasa de desempleo (de mediados de los setentas y hasta finales de los ochentas), a partir de 1993 ocurre un boom laboral, que permitió a la economía irlandesa recuperar su tasa de desempleo de largo plazo. De lo anterior se puede concluir que el extraordinario desempeño de la economía irlandesa a partir del comienzo de los años noventa se basó en una dramática recuperación de la tasa de empleo, que se combinó con la mejora sostenida de la productividad laboral iniciada dos décadas atrás.

1 Para 2003 el PIB per cápita en Irlanda (US$ 38,430) fue superior al de los EUA (US$ 37,240). Sin embargo, al ajustar por paridad del poder de compra, el nivel de vida en Irlanda ascendió a 81.9% del de EUA. (World in Figures, The Economist, 2006 Edition).

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¿Qué explica el aumento sostenido de la productividad laboral? ¿Qué factores influyeron en la dramática recuperación de la tasa de empleo en Irlanda en la década de los años noventa? Desempeño de la productividad en el largo plazo Sin duda, un factor detrás del aumento de la productividad laboral es el cambio continuo del empleo del sector primario a los sectores secundarios y terciarios.2 Sin embargo, la política económica irlandesa de los últimos 40 años ha jugado un papel central en la elevación de la productividad de ese país. La estrategia irlandesa ha tenido básicamente cuatro componentes:

(1) Política comercial. Desde finales de los años cincuentas la política comercial irlandesa promueve el libre comercio y la integración monetaria. Ello se debe, en buena medida, a que este país pronto entendió que siendo una isla pequeña (en la actualidad con 4 millones de habitantes) sólo podría desarrollarse a través del comercio exterior.3 Actualmente Irlanda es una de las economías más abiertas del mundo.4

(2) Política industrial. Desde finales de la década de los años cincuenta a inicios de los años setenta, Irlanda gradualmente migró de una política industrial proteccionista a un régimen muy liberal en materia de inversión extranjera directa (IED). Tal régimen se basó en múltiples medidas para abrir “amigablemente” las puertas de Irlanda a los capitales extranjeros, que incluyen eficiencia administrativa en información y trámites, incentivos fiscales, facilidades para remitir utilidades al extranjero y mejoras de infraestructura de transporte y comunicaciones. También diversos factores “naturales” tuvieron un papel significativo, especialmente para atraer inversiones de empresas multinacionales estadounidenses, como la compatibilidad de la estructura legal y regulatoria, y lazos lingüísticos y culturales.

(3) Política tributaria. Durante varias décadas la política fiscal irlandesa se ha diseñado con el propósito de promover la inversión de negocios en ese país. Tan temprano como en los

2 En 1960 el 40% de los trabajadores irlandeses se desempeñaban en el sector primario; en 2000 dicha cifra fue tan solo 9%. 3 En 1966 Irlanda firma un tratado de libre comercio con el Reino Unido; en 1973 ingresa a la Unión Europea; en 1979 al Sistema Monetario Europeo; en 1993 al Mercado Europeo Único; y en 1999 a la Unión Monetaria Europea. 4 Sus exportaciones como proporción del PIB representaron 83.7% en 2003. En el Reino Unido, uno de los principales socios comerciales de Irlanda, dicha cifra ascendió a 25.2% en el mismo año.

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años cincuentas, Irlanda introdujo una tasa preferencial del impuesto sobre la renta a empresas exportadoras y manufactureras. Por presiones de la Unión Europea, reemplazó este esquema por una tasa impositiva de 10% a los ingresos de las empresas manufactureras, de servicios prestados internacionalmente y, a actividades ubicadas en el centro financiero de Dublín. Por las mismas presiones, desde 2003 aplica una tasa única de 12.5% al ingreso de todas las empresas.

(4) Política educativa. Desde la década de los años sesenta la política educativa irlandesa ha estado enfocada a fomentar la educación secundaria y post-secundaria gratuita.5 La calidad y el nivel de la educación de los estudiantes en Irlanda es internacionalmente destacada. Cabe mencionar que la educación irlandesa generalmente apoya cursos más aplicados y más cortos que la educación en el continente europeo. La política educativa irlandesa ha favorecido la creación de una oferta creciente de jóvenes bien educados.

En suma, la aplicación durante décadas de políticas comercial, industrial, tributaria y educativa tendientes a la promoción de los negocios y el comercio, y la transición de la economía del sector primario al secundario y terciario, propiciaron el aumento sostenido de la productividad laboral en Irlanda en los últimos treinta años. Desempeño del empleo en la década de los noventa. Los factores que explican el boom del empleo de 1994 a 2000, que permitió recuperar los niveles de empleo que se tenían a mediados de la década de los setentas, se pueden explicar en términos de oferta y demanda agregadas. Por el lado de la demanda destacan los factores siguientes: crecimiento acelerado de socios comerciales, competitividad internacional al alza, estabilidad fiscal y tasas reales de interés bajas. El primer elemento resulta obvio al ver que los principales socios comerciales de Irlanda son los Estados Unidos, el Reino Unido y el resto de la Unión Europea, cuyas economías gozaron de un fuerte dinamismo en la década de los años noventa.

5 La escuela secundaria (secondary school) se refiere a la secundaria y preparatoria. La escuela post-secundaria (post-secondary school) se refiere a los estudios en universidades, colegios, e institutos técnicos, especializados y vocacionales.

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El segundo elemento ha sido la mejora extraordinaria de la competitividad, en términos de costos, de la economía irlandesa desde mediados de los años ochenta.6 Tal aumento de competitividad se basó en dos aspectos primordiales: (a) la moderación de los salarios en Irlanda y, (b) el aumento rápido y sostenido referido de la productividad laboral. El tipo de cambio, por su parte, tuvo un comportamiento mixto en el periodo, por lo que no se puede considerar como un factor primordial del aumento de la competitividad.7 El aumento de la competitividad internacional tuvo tres efectos: primero, impulsó las exportaciones por encima del estímulo derivado del crecimiento mundial; segundo, mejoró la posición de mercado de las empresas nativas frente a los productos importados en el mercado doméstico; y tercero, el país se volvió un lugar extremadamente rentable para hacer negocios en relación con otras economías industrializadas. La estabilidad fiscal, el tercer elemento de demanda, ha permitido disminuir impuestos y moderar salarios. Durante los años setentas y hasta finales de los ochentas Irlanda sufrió déficit fiscal y crisis de deuda debido a políticas económicas inadecuadas.8 Incluso algunos autores sugieren que tal situación fue uno de los principales motivos por los que la “convergencia” de Irlanda con el resto de los países de la Unión Europea no ocurrió en este periodo (Barry, 2003). Sin embargo, hacia finales de la década de los años ochenta finalmente se instrumentó un programa de estabilización exitoso, basado en una disminución agresiva del gasto público, de manera que para mediados de los años noventa Irlanda comenzó a tener un superávit fiscal. El recorte del gasto público permitió bajar los impuestos, lo que favoreció la moderación de los salarios y la recuperación del empleo. El cuarto elemento de demanda, la disminución de las tasas de interés reales, fueron en buena medida resultado de la disciplina fiscal aplicada, que permitió disminuir significativamente el premio al riesgo sobre las emisiones de bonos irlandeses de mediano y largo plazo. Asimismo, el Acuerdo de Maastricht, eventualmente confirmado por la entrada de

6 Se pudiera argumentar que la competitividad internacional es un factor de oferta y no de demanda. En realidad puede interpretarse como un factor de demanda, como lo hace Fortin, al ver a la competitividad internacional como un determinante de la balanza comercial, que es un componente directo de la demanda agregada. 7 Desde 1999 la moneda oficial de Irlanda es el Euro. Cabe mencionar, sin embargo, que si bien la paridad de Irlanda con los demás países miembros de la Unión Monetaria Europea está fija (en la unidad), la moneda común fluctúa contra el dólar y las monedas de otros países. 8 A mediados de 1980 el déficit fiscal irlandés ascendió a 10% del PIB y la deuda del sector público alcanzó 110% del PIB.

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Irlanda a la Unión Monetaria Europea, terminó con el riesgo cambiario de la libra irlandesa con el marco alemán. Desde 1994, los bajos niveles de las tasas de interés reales han propiciado un crecimiento sostenido de la inversión en Irlanda. La combinación de los cuatro factores de demanda arriba referidos permitieron que, de 1993 a 2000, el PIB real y el empleo irlandeses registraran un incremento acumulado de 83% y 44%, respectivamente. Pero aún más impresionante que el impulso de demanda es la respuesta de la oferta agregada, que permitió disminuir la tasa de desempleo de casi 17% en 1993 a tan solo 5% en 2000 sin que aparecieran presiones inflacionarias. ¿Cómo pudo ser ello posible? Debido a dos grandes desarrollos de la oferta agregada: uno concerniente al mercado laboral y otro al mercado de capitales. El primer desarrollo por el lado de la oferta se denomina moderación salarial. Y es que de 1986 en adelante, Irlanda experimentó una larga época de moderación salarial con relaciones laborales pacíficas. Durante más o menos 15 años, el poder adquisitivo del salario promedio aumentó más lentamente que la productividad laboral, de manera que la participación factorial del trabajo en la producción disminuyó y la del capital aumentó. Este fenómeno detonó la rentabilidad de los negocios y creó un fuerte incentivo a las empresas extranjeras para ubicarse en Irlanda. Es importante mencionar que la moderación salarial en el país celta fue resultado de acuerdos consensuados sobre el salario nacional que venían negociado centralmente desde 1987, y que fueron acompañados de disminuciones en la tasa impositiva a los ingresos de los trabajadores. El segundo desarrollo por el lado de la oferta que permitió un fuerte aumento de la producción sin presiones inflacionarias ocurrió en los mercados de capitales y se llama Inversión Extranjera Directa. En efecto, la entrada masiva de IED fomentó la acumulación de capital fijo que elevó sustantivamente la productividad laboral. Gran parte de tal inversión provino de los EUA, y fue resultado en buena medida de las precondiciones establecidas ya señaladas (políticas comercial, industrial, tributaria y educativa). No obstante, puesto que la tasa impositiva al ingreso de las empresas de 10% estuvo vigente desde 1950 (hasta 2003), algún otro factor debe explicar que la IED se haya multiplicado por un factor de 10 en la década de los noventas.

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En realidad fueron una serie de factores de corto plazo que se dieron conjuntamente: las perspectivas de buenos negocios por el ingreso de Irlanda al Mercado Único Europeo en 1993; el boom de la economía norteamericana de 1993-2000; el impulso al atractivo de los negocios ya referido y; el tamaño relativamente pequeño de Irlanda con respecto a sus principales socios comerciales. Principales lecciones En síntesis, las principales lecciones que se pueden aprender de la experiencia Irlandesa se pueden resumir en: 1.- Promover el libre comercio y la inversión internacional. 2.- Desarrollar políticas industriales y fiscales “amistosas” para los negocios. 3.- Apegarse a educación secundaria y post-secundaria gratuita o de bajo costo, y sobre todo, de calidad. 4.- Asegurarse de que la oferta agregada puede acomodar aumentos no inflacionarios de la demanda agregada. Por supuesto, para que lo anterior rinda frutos es necesario mantener la estabilidad macroeconómica, mediante la disciplina fiscal y una inflación baja. Asimismo, una lección general que se debe aprender del caso irlandés es actuar con determinación y, ser paciente y consistente. El horizonte sobre el cual las políticas adecuadas pueden traer frutos definitivamente excede el de cualquier mandato electoral. Por último, hay que reconocer que existen factores que estuvieron presentes en el despegue de Irlanda y que no se pueden replicar en cualquier país. En primer lugar, que antes de su despegue, la principal actividad económica irlandesa eran fundamentalmente agropecuaria, y por ello, la productividad laboral tenía un amplio margen para aumentar. Y en segundo, que a finales de los años ochenta la tasa de desempleo en ese país era demasiado elevada (casi 17%), lo que permitió, igualmente, generar un dramático impulso en el crecimiento del PIB per capita, mediante el aumento de la tasa de empleo.

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Por lo anterior, seguramente, el fenómeno irlandés de los años 90 no se repetirá en ese país en muchas décadas por venir. Lecturas adicionales (anexas) Elementos similares a los contenidos en Fortin (2001) se pueden encontrar en múltiples artículos. Por ejemplo, aunque más brevemente expuestos, FitzPatrick y Huggins (2001) hablan de los beneficios de la membresía de la Unión Europea, la promoción de la IED, y la fuerza laboral joven y bien educada. Cabe mencionar que esos autores se dedican más a buscar lecciones aplicables a economías pequeñas y abiertas al comercio exterior, como Puerto Rico y la República Dominicana. Por su parte, Barry (2003) pone énfasis en la influencia que ha tenido la pertenencia de Irlanda a la Unión Europea durante tres décadas (1973-2003) sobre la velocidad de convergencia de dicho país con los demás países miembros. Una ventaja de Barry es que su análisis abarca un periodo más largo, lo que permite ver la situación económica precaria por la que pasó este país, debido al proteccionismo e intervencionismo, antes de sentar las bases para su despegue a finales del siglo veinte. Por último, el informe de la OECD (2006) muestra los principales retos que enfrenta en la actualidad la economía irlandesa para mantener su desempeño económico ejemplar en los próximos años. Resulta muy interesante ver que varias de las recomendaciones que da la OECD a Irlanda pretenden atacar problemas muy similares a los que enfrenta la economía mexicana en la actualidad. Tal es el caso de la promoción de la competitividad en los sectores energéticos y de telecomunicaciones; la mejora del uso de los recursos públicos en las universidades y de la calidad en la educación secundaria y preparatoria; la actualización y mejora de la infraestructura pública; el fomento a la innovación; y mayor estímulo a la participación de la mujer en la oferta laboral. Referencias

Barry, Frank. 2003. Irish Economic Development over Three Decades of EU Membership. University College Dublin. August.

FitzPatrick, Richard C. y Lawrence P. Huggins. The Irish Economic

Resurgence and Small Nation Development. Employee Responsibilities and Rights Journal, vol. 13, No. 3, September 2001.

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Fortin, Pierre. 2001. The Irish Economic Boom: What Can We Learn? University du Québec à Montréal and Canadian Institute For Advance Research.

OECD. 2006. Policy Brief: Economic Survey of Ireland, 2006.

OECD Observer. March.