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INVIOLABILIDAD CONGRESIONAL
MIGUEL ANGEL GARCES VILLAMIL
NAVI GUILLERMO LAMK CASTRO
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
SANTAFÉ DE BOGOTÁ, D.C.
2000
106
INVIOLABILIDAD CONGRESIONAL
MIGUEL ANGEL GARCES VILLAMIL NAVI GUILLERMO LAMK CASTRO
Trabajo presentado como requisito para optar al Título de Abogado
Dr. JUAN MANUEL TURBAY MARULANDA Director de Tesis
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
SANTAFÉ DE BOGOTÁ, D.C.
2000
107
TABLA DE CONTENIDO
Pág.
INTRODUCCIÓN 1
I. NOCIONES GENERALES 3
1. NOCION DE ESTADO 4
1.1. POBLACIÓN O ELEMENTO HUMANO
1.2. TERRITORIO
1.2.1. COMPONENTES DEL TERRITORIO 5
1.3 PODER PÚBLICO 6
II. TEORÍA DE LA SEPARACIÓN DE LOS PODERES Y RAMAS 7
2.1. RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO 8
2.2. RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO 9
2.3. RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO 10
2.4. ORGANOS DEL PODER PÚBLICO
2.4.1. Órganos de Control
2.4.1.1. Contraloría General de la República
2.4.1.2. Ministerio Público 11
2.4.1.2.1. Procuraduría General de la República
2.4.1.2.2. Defensoría del Pueblo 12
2.4.2. Organización Electoral
2.4.2.1. Consejo Nacional Electoral
2.4.2.2. Registraduría Nacional del Estado Civil 13
2.4.3. Órganos Autónomos
2.4.3.1. Banco de la República
2.4.3.2. Comisión Nacional de Televisión
100
Pág.
3. FUNCIONES DEL CONGRESO 14
3.1. ACTOS LEGISLATIVOS
3.2. CONTROL POLÍTICO
3.3. LEYES 15
3.4. ACTOS ADMINISTRATIVOS
3.5. ACTOS JUDICIALES
4. ESTATUTO DEL CONGRESISTA 16
4.1. CAUSALES DE INELEGIBILIDAD
4.2. INCOMPATIBILIDADES 18
4.3. DIFERENCIA ENTRE INCOMPATIBILIDAD E INHABILIDAD
4.4. CONFLICTO DE INTERESES 19
4.5. PÉRDIDA DE ENVESTIDURA
5. NOCIÓN DE INVIOLABILIDAD 20
5.1. INMUNIDAD 22
II. TRATAMIENTO DE LA INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA EN
OTRAS LEGISLACIONES
23
1. CONSTITUCIONES AMERICANAS
1.1. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE VENEZUELA
1.2. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE BOLIVIA 24
1.3. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE BRASIL
1.4. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE CHILE
1.5. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE URUGUAY 25
1.6. CONSTITUCIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA
1.7. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS
26
2. CONSTITUCIONES DE EUROPA Y ASIA
2.1. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA FEDERAL DE
ALEMANIA
101
Pág. 2.2. LEY CONSTITUCIONAL DE LA REPÚBLICA FEDERAL DE
AUSTRIA
27
2.3. CONSTITUCIÓN DEL REINO DE BELGICA
2.4. CONSTITUCIÓN DEL REINO DE DINAMARCA 28
2.5. CONSTITUCIÓN DEL REINO DE ESPAÑA
2.6. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE FRANCIA 29
2.7. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE GRECIA
2.8. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE ITALIA 30
2.9. CONSTITUCIÓN DE LOS PAÍSES BAJOS (HOLANDA)
2.10. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE PORTUGAL 31
2.11. CONSTITUCIÓN DEL REINO UNIDO
2.12. CONSTITUCIÓN DE JAPÓN 32
2.13. CONSTITUCIÓN DE LA FEDERACIÓN DE RUSIA
III. DESARROLLO CONSTITUCIONAL EN COLOMBIA DEL TEMA
DE LA INVIOLABILIDAD DE LOS PARLAMENTARIOS POR
SUS VOTOS Y OPINIONES
34
1. ACTA DE FEDERACIÓN DE LAS PROVINCIAS UNIDAS DE LA
NUEVA GRANADA DE 1811
35
2. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DE 1821
3. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE LA NUEVA
GRANADA DE 1830
36
4. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE LA NUEVA GRANADA
DE 1832
37
5. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE LA NUEVA GRANADA
DE 1843
38
6. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE LA NUEVA GRANADA
DE 1853
39
102
Pág.
7. CONSTITUCIÓN POLÍTICA PARA LA FEDERACIÓN
GRANADINA DE 1858
40
8. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS DE
COLOMBIA DE 1863
41
9. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DE 1886
10. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DE 1991 - VIGENTE
42
11. DISCUSIONES DEL ARTÍCULO 185 EN LA ASAMBLEA
NACIONAL CONSTITUYENTE
44
11.1. SESIÓN COMISIÓN ABRIL 3 DE 1991 45
11.2. SESIÓN COMISIÓN PLENARIA MAYO 28 DE 1991
11.3. SESIÓN COMISIÓN PLENARIA JUNIO 6 DE 1991 47
11.4. SESIÓN COMISIÓN CODIFICADORA DE JUNIO 10 DE 1991
11.5. SESIÓN PLENARIA JUNIO 30 DE 1991 48
IV. COMENTARIOS A LAS SENTENCIAS DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
49
1. SENTENCIA NÚMERO C-222/96
2. SENTENCIA NÚMERO C-245/96 56
2.1. SALVAMENTO DE VOTO 59
3. SENTENCIA NÚMERO C-563/96 61
4. SENTENCIA NÚMERO SU047/99 63
4.1. SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
76
4.2. SALVAMENTO DE VOTO HERNANDO HERRERA VERGARA 84
V. LA INVIOLABILIDAD COMO ELEMENTO ESENCIAL DE LA
DEMOCRACIA
87
1. RECONOCIMIENTO UNIVERSAL DE LA PRERROGATIVA DE
LA INVIOLABILIDAD
103
Pág.
2. LA RESPONSABILIDAD DEL CONGRESISTA ES ANTE EL
ELECTOR
88
3. OBJECIONES INFUNDADAS ACERCA DEL TEMA 89
4. GARANTÍA DE LA LIBRE FORMACIÓN DE LA VOLUNTAD
PARLAMENTARIA
93
5. INVIOLABILIDAD. DEFENSA CONTRA EL TOTALITARISMO
BIBLIOGRAFIA 96
INTRODUCCIÓN
El debate nacional que surgió con ocasión del llamamiento a indagatoria de
los Representantes a la Cámara que votaron en el proceso adelantado contra
el Presidente Ernesto Samper Pizano, tuvo de fondo un tema que por las
pasiones políticas del momento no fue considerado importante, y que en
ultimo se constituía en el eje central de toda la polémica y era el de la
inviolabilidad de los congresistas por sus votos y opiniones.
El presente trabajo tiene como objetivo realizar un estudio sobre la
inviolabilidad, mostrando su tratamiento a lo largo de la historia constitucional
colombiana, en el derecho comparado y en las decisiones de la Corte
Constitucional Colombiana para llegar a concluir qué es fundamental en
nuestro ordenamiento jurídico, y el constitucionalismo contemporáneo.
Hemos querido realizar un trabajo al que se pueda acercar no sólo un
estudioso del derecho, sino cualquier persona interesada en el tema que no
por haber sido definido por la Corte Constitucional deja de ser motivo de
posiciones encontradas.
2
En el primer capítulo se realiza una inducción al tema, explicando de forma
concisa la estructura del Estado colombiano, las funciones del Congreso y las
causales de inelegibilidad, incompatibilidad e inhabilidad de los congresistas,
para terminar definiendo la inviolabilidad y diferenciarla de la inmunidad.
El segundo capítulo realiza una recopilación de las normas que sobre
inviolabilidad existen en otros países del mundo y el tercero hace una
compilación de las normas que sobre el tema han tenido las Constituciones
Nacionales de Colombia.
En el cuarto capítulo se abordan las sentencias proferidas por la Corte
Constitucional que han tenido relación con el tema de la inviolabilidad, hasta
llegar a la Número SU-047 de 1999 con la que se unificó la jurisprudencia.
Finalmente, el quinto capitulo es en el que se plasman las opiniones de los
autores sobre el polémico tema.
I. NOCIONES GENERALES
Antes de comenzar el estudio del tema de la inviolabilidad de los congresistas
por sus votos y opiniones, realizaremos una ubicación del tema en el
universo del derecho, explicando de forma breve la noción de Estado, la
teoría de la separación de los poderes y las ramas, las funciones del
Congreso y el concepto de inviolabilidad que se debe distinguir de otros
como inmunidad, inhabilidad e incompatibilidad.
La finalidad de este capitulo es la de servir de introducción al tema
de la inviolabilidad, para lo cual es fundamental tener nociones básicas
de la estructura estatal y en especial de las funciones de los
congresistas, con el objeto de que cuando se presenten las discusiones
que se han planteado en la Corte Constitucional se tenga conocimiento
de estos temas que son esenciales para un mejor entendimiento y
aprovechamiento de este trabajo.1
1 Debido a que el objeto del capitulo primero es realizar una presentación del tema de la estructura del
Estado de forma breve y concreta, se le sugiere al interesado en el tema algunas obras que han sido consultadas para su elaboración, donde se da un tratamiento extenso a cada uno de los puntos desarrollados, como son: Teoría Constitucional e Instituciones Políticas de Vladimiro Naranjo Mesa; Panorama del Derecho Constitucional Colombiano de Javier Henao Hidrón; Derecho Administrativo de Jaime Vidal Perdomo; Hugo Palacios Introducción a la Teoría del Estado; Luis Carlos Sáchica, Nuevo Constitucionalismo Colombiano.
4
1. NOCIÓN DE ESTADO
Hemos escogido para este trabajo la definición de Estado que da el Doctor
Hugo Palacios Mejía en su obra Introducción a la Teoría del Estado que dice:
“El Estado es una organización Humana, constituida en un territorio
permanente, donde existe un poder soberano para la creación,
definición y aplicación de las normas jurídicas que garantizan su
adecuada existencia como organización y facilitan el bienestar de sus
miembros.”2 La anterior definición, tiene varios elementos que se explicaran
a continuación:
1.1. POBLACIÓN O ELEMENTO HUMANO DEL ESTADO
"Se entiende por población, conjunto de personas, de seres racionales que
cumplen un ciclo vital determinado, durante el cual persiguen a la vez fines
individuales y colectivos"3.
1.2. TERRITORIO
Según JELLINEK, territorio es "El suelo o espacio físico sobre el cual se
asienta la comunidad organizada que denominamos Estado, desde el punto
2 PALACIOS MEJÍA Hugo, Introducción a la Teoría del Estado, Edit. Temis, 1980 pp30 3 NARANJO MESA, Vladimiro. Teoría constitucional e instituciones políticas, Bogotá. Edit. Temis,
1994. pp. 76.
5
de vista jurídico, es el espacio en el cual el poder del Estado puede
desenvolver su actividad especifica."4
De acuerdo con esta definición el territorio tiene dos propiedades
fundamentales: Constituye una limitación física de la soberanía Estatal y
constituye el fundamento dentro del cual se ejerce esa Soberanía.
1.2.1. Componentes del Territorio.
a. Suelo. "Porción de la superficie terrestre sobre la cual se asienta la
población y se ejerce la soberanía del Estado." 5
b. Subsuelo. "Dimensión que se encuentra debajo del suelo y que se
prolonga verticalmente en un cono cuyo vértice se encuentra en el centro
de la tierra"6.
c. Espacio aéreo. "Atmósfera que cubre el territorio."7
d. Mar territorial. "Zona determinada del mar que baña las costas del
Estado y el subsuelo marítimo correspondiente."8
4 JELLINEK, Georg, Teoría General del Estado, Buenos Aires, Editorial Albatros. 1943. pp 191. 5 Ibid. pp. 95 6 Ibid. pp. 96 7 Ibid. pp. 97 8 Ibid. pp. 98
6
e. Plataforma submarina. "Porción de superficie terrestre sumergida en el
mar."9
f. Zona contigua. "Porción de alta mar ubicada inmediatamente después
del mar territorial"10.
g. Zona económica exclusiva. "Se entiende mas allá de la zona contigua,
sobre la cual el estado costero se reserva derechos de Soberanía para la
exploración, explotación, conservación y administración de los recursos
naturales de toda especie."11
1.3. PODER PÚBLICO
El profesor Hugo Palacios Mejía lo define como“ la facultad exclusiva de
crear el derecho, aplicarlo y definirlo, usando si fuere necesario, de la
coacción”12
Según OSSORIO, poder publico es: "La potestad inherente al Estado y que lo
autoriza para regir, según reglas obligatorias, la convivencia de cuantos
residen en territorio sujeto a sus facultades políticas y administrativas." 13
9 MELO GUEVARA, Gabriel. El Estado y la Constitución, Bogotá. Edit. Temis, 1967 10 Ibid. pp 34 11 Op. Cit. NARANJO MESA. pp. 128 12 PALACIOS MEJÍA Hugo, Introducción a la Teoría del Estado, Edit. Temis, 1.980, pp.96 13 OSSORIO, Manuel. Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y sociales, Buenos Aires Edit. Heliasta
S.R.L,1981. pp. 585
7
2. TEORÍA DE LA SEPARACIÓN DE LOS PODERES Y LAS RAMAS
En lo atinente a la estructura del Estado, el principio de tripartición funcional
de los poderes planteado por Montesquieu según el cual, “Hay en cada
Estado tres clases de poderes: el poder legislativo, el poder judicial de los
asuntos que dependen del derecho de gentes y el poder ejecutivo de los que
dependen del derecho civil”14 que se mantiene en las constituciones
democráticas contemporáneas con algunas variaciones, y en la Constitución
Política Colombiana que dispone en su artículo 113, que son ramas del poder
público; la legislativa, la ejecutiva y la judicial.
El profesor Luis Carlos Sáchica, afirma al respecto: “El poder es uno; se
ejerce por medio de ramas. Ramas que tienen funciones separadas, no
poderes, y que se ejercitan en forma interdependiente, ya que están
obligadas a colaborar, a trabajar en reciprocidad, para conseguir los fines
globales del Estado, más allá de sus particulares competencias.”15
La Constitución Política contempla el tema de los órganos en dos
sentidos, que son explicados por el profesor Jaime Vidal Perdomo así:
“como partes integrantes de las ramas, y como órganos o cuerpos separados.
En la primera acepción puede decirse que el Senado y la Cámara de
14 MONTESQUIEU, Charles de Secondat, Barón de. Del Espíritu de las Leyes, Libro XI, Cap. VI. 15 SACHICA, Luis Carlos. En Nuevo Constitucionalismo Colombiano, Edit. Temis, 1.996. pp. 164.
8
Representantes son órganos de la rama legislativa; la Corte Constitucional de
la judicial, etc.
En la segunda, que ofrece mayor interés, los elementos calificadores que se
proveen por la norma citada son los de la autonomía e independencia, y el
cumplimiento de las otras funciones del Estado. Esto significa que además
de las responsabilidades estatales que se atienden por conducto de las tres
ramas existen aquellas confiadas a los órganos, de todos los cuales se
predica su separación y colaboración.”16
Son seis los órganos que se encuentran en la Constitución colombiana y
cuyas funciones se explicarán.
2.1. RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO
Dirigida por el Presidente de la República, quien tiene la jefatura del Estado,
del gobierno y de la administración según lo señala la constitución
colombiana en su artículo 115.
El presidente es quien fija la política oficial en todas las áreas de la
acción estatal, es el comandante supremo de las fuerzas militares y el
16 VIDAL PERDOMO, Jaime. En Derecho Administrativo, Edit. Temis, 1.994. pp. 37.
9
arbitro de la paz, la guerra y el orden interno, entre sus más
importantes funciones.17
Además de la Presidencia de la República; los ministerios del
despacho, los departamentos administrativos, las gobernaciones y las
alcaldías, también forman parte de la rama ejecutiva. Las superintendencias,
los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del
Estado y las sociedades de economía mixta.
2.2. RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO
Es la encargada de la función jurisdiccional y está compuesta por la
Corte Constitucional, encargada de la guarda de la Constitución y los
derechos fundamentales, La Corte Suprema de Justicia, máximo tribunal
de la justicia ordinaria, El Consejo de Estado, instancia más alta de la
justicia contencioso administrativa, El Consejo Superior de la
Judicatura, encargado de la carrera judicial y tribunal disciplinario de
los abogados y jueces, La Fiscalía General de la Nación, que realiza
las investigaciones penales y sus respectivas acusaciones iniciadas en
procesos de esta clase, además de los tribunales y jueces y la justicia
penal militar.
17 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Las funciones del presidente de la república las
establece el artículo 189 de la Constitución Política de Colombia.
10
En algunas ocasiones los particulares pueden ser investidos transitoriamente
de la función de administrar justicia, así como también las autoridades
administrativas y el Congreso de la República que ejerce determinadas
funciones judiciales según la Constitución Política.18
2.3. RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
Compuesta por el Senado de la República y la Cámara de Representantes,
siendo sus miembros elegidos por votación popular.
El Senado es elegido por circunscripción nacional, mientras que la Cámara
de Representantes lo es por circunscripción territorial y especial.
Encargado de hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y la
administración.
2.4. ORGANOS DEL PODER PÚBLICO
2.4.1. Organos de Control
2.4.1.1. Contraloría General de la República. Encargada de vigilar la
gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que
manejan bienes o fondos de la nación.
18 Determinado por la Constitución Política de Colombia en su artículo 116
11
El control se realiza en forma posterior y selectiva, de forma tal que no
entorpezca la actividad administrativa.19
El Contralor es elegido por el Congreso de la República para un
período igual al del Presidente de la República, de terna integrada por
candidatos presentados a razón de uno por la Corte Constitucional, la
Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.
2.4.1.2. Ministerio Público
2.4.1.2.1. Procuraduría General de la Nación. Es la representante de la
sociedad que defiende sus intereses participando en diversas clases de
procesos y es la entidad encargada de vigilar disciplinariamente los
funcionarios públicos.20
El Procurador será elegido por el Senado para un período de cuatro
años, de terna integrada por candidatos del Presidente de la República,
la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.
19 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Las funciones del Contralor General de la República
se encuentran en el art.268 de la Constitución Política Colombiana. 20 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Las funciones del Procurador General de la Nación se
encuentran en los artículos 277 y 278 de la constitución Política Colombiana.
12
2.4.1.2.2. Defensoría del Pueblo. Ejerce sus funciones bajo la suprema
dirección del Procurador General de la Nación y su principal función es
velar por la promoción, ejercicio y divulgación de los derechos
humanos.21
El Defensor del Pueblo será elegido por la Cámara de Representantes
para un período de cuatro años de terna elaborada por el Presidente de la
República.
2.4.2. Organización Electoral
2.4.2.1. Consejo Nacional Electoral. Autoridades electorales que tiene
entre sus funciones más importantes están la de ejercer la suprema
inspección y vigilancia de la organización electoral y de velar por el
cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos
políticos.22
Los miembros del Consejo Nacional Electoral serán elegidos por el Consejo
de Estado para un período de cuatro años, de ternas elaboradas por los
Partidos y Movimientos Políticos con Personería Jurídica y deberá reflejar la
composición política del Congreso.
21 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Las funciones del Defensor del Pueblo se encuentran
en el artículo 282 de la Constitución Política Colombiana. 22 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Las funciones del Consejo Nacional Electoral se
encuentran en el artículo 265 de la Constitución Política Colombiana.
13
2.4.2.2. Registraduría Nacional del Estado Civil. Es la entidad encargada
de la dirección y organización de las elecciones, el registro civil y la
identificación de las personas naturales.
El Registrador Nacional del Estado Civil será elegido por el Consejo Nacional
Electoral para un período de cinco años.
2.4.3. Organos Autónomos.
2.4.3.1. Banco de la República. Es la autoridad cambiaria, monetaria y
crediticia del país, conforme a las funciones que le ha asignado la
Constitución.23
2.4.3.2. Comisión Nacional de Televisión. Es el órgano encargado
de la dirección de la política que en materia de televisión determine
la ley sin menoscabo de las libertades consagradas en la
Constitución.
La dirección y ejecución de las funciones de la entidad estarán a
cargo de una Junta Directiva integrada por cinco miembros, la cual
nombrará el Director.
23 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Los artículos 371a 373 de la Constitución Política
Colombiana señalan las labores del Banco de la República.
14
En la designación de los miembros de la Junta, el Gobierno tendrá
derecho a nombrar a dos de ellos y los restantes serán elegidos por el
gremio24.
3. FUNCIONES DEL CONGRESO
Luego de explicar la composición del Estado, explicaremos brevemente
las funciones del Congreso de la República que son fundamentales
para desarrollar y entender el tema de La Inviolabilidad de los
Congresistas.
Señalados en el artículo 150 de la Constitución Política, se dividirán en cinco
clases, que a continuación se explican:
3.1. ACTOS LEGISLATIVOS.
El Congreso puede reformar la Constitución como constituyente delegado,
cumpliendo las formalidades que exige la misma25.
3.2. CONTROL POLÍTICO.
Encargado de examinar las actuaciones del poder ejecutivo, para lo cual
cuenta con instrumentos como la moción de censura, la citación a ministros y
las audiencias especiales26.
24 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. El artículo 77 de la Constitución Política y la Ley 182
de 1995 regulan la materia. 25 Sobre la reforma de la Constitución, ver artículos 374 a 379 de la Carta Política de 1991. 26 La citación a ministros y moción de censura están establecidos en los numerales 8º y 9º del artículo 135
de la Constitución Política de Colombia respectivamente.
15
3.2. LEYES.
Es la función consistente en la creación de leyes, que pueden ser: Orgánicas,
estatutarias, del plan nacional, aprobatorias de tratados, de facultades, marco
o cuadro y las ordinarias.
3.3. ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Los expedidos en desarrollo de la gestión administrativa y de personal, tales
como contratos, licitaciones, etc.
3.4. ACTOS JUDICIALES.
Se le atribuye la investigación, acusación y juzgamiento de altos
funcionarios que según la Constitución son: Presidente de la República
o quién haga sus veces, Magistrados de la Corte Constitucional,
Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, miembros del Consejo
Superior de la Judicatura, Magistrados del Consejo de Estado y al Fiscal
General de la Nación27.
27 Establecidos en el artículo 116 numeral 2 y regulado por los artículos 174 y 178 numeral 3 de la
Constitución Política de Colombia.
16
4. ESTATUTO DEL CONGRESISTA
La Constitución señala las causales por las cuales hay personas que no
pueden ser elegidas miembros del Congreso y son las denominadas de
Inelegibilidad, a su turno determina el régimen de incompatibilidades y de
conflictos de intereses.
La violación de los regímenes mencionados generará la pérdida de
investidura de los congresistas que será decretada por el Consejo de
Estado.
4.1. CAUSALES DE INELEGIBILIDAD
Las inhabilidades se definen como "carencia de aptitud jurídica para ejercer
derechos, asumir funciones públicas o desempeñar cargos que lleven anexa
autoridad o jurisdicción. A la inhabilidad para el ejercicio de un empleo
electivo se le denomina inelegibilidad"28.
Señalados por la constitución en su artículo 179, y son en resumen:
28 Diccionario Básico de Términos Jurídicos. Ed. Legis. Tomada del trabajo de grado de Martha Lorena
Sánchez Zapata, denominado "Pérdida de la Investidura de los Congresistas", Pontificia Universidad Javeriana, 1998.
17
• Los que hayan sido condenados judicialmente salvo por delitos culposos o
políticos.
• Quienes hubieren ejercido autoridad un año antes de la elección.
• Los que hubieran contratado seis meses antes de la elección con
entidades públicas.
• Quienes hayan perdido la investidura de congresistas.
• La del artículo 175 numeral 5 que reza: “Quienes tengan vínculos por
matrimonio o unión permanente, o de parentesco en tercer grado de
consanguinidad, primero de afinidad, o único civil, con funcionarios que
ejerzan autoridad civil o política.”
• La establecida por el artículo 175 numeral 6, que dice: ”Quienes estén
vinculados entre sí por matrimonio, o unión permanente, o parentesco
dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad, o primero
civil, y se inscriban por el mismo partido, movimiento o grupo para
elección de cargos, o de miembros de corporaciones públicas que deban
realizarse en la misma fecha.”
• Quienes tengan doble nacionalidad, exceptuando a los colombianos por
nacimiento.
18
• Nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo
público.
4.2. INCOMPATIBILIDADES
Son las prohibiciones que tienen los congresistas para desempeñar ciertas
actividades que son:
• No pueden desempeñar otro cargo, salvo el ejercicio de la cátedra
universitaria, y de oficios por los que no reciban remuneración.
• No pueden gestionar o contratar con el Estado.
• No pueden pertenecer a Junta o Consejo Directivo de entidades
descentralizadas de cualquier nivel o de instituciones o de instituciones
que administren tributos.
• No pueden contratar con particulares que manejen fondos públicos.
4.3. DIFERENCIA ENTRE INCOMPATIBILIDAD Y LA INHABILIDAD
Son figuras que por su similitud, tienden a confundirse, por lo que nos
parece conveniente destacar las diferencias que tienen y que Martha
Lorena Sánchez Zapata las establece así "las inhabilidades y las
incompatibilidades se refieren al ejercicio de las funciones públicas
19
y al interés general. Se diferencian, en que las inhabilidades se
refieren a circunstancias anteriores a la elección, mientras que las
incompatibilidades son coincidentes al ejercer el cargo; las
inhabilidades no dependen de la voluntad de la persona, las
incompatibilidades se refieren a conductas que dependen de la
voluntad de la persona; las inhabilidades son anteriores al
ejercicio del cargo, las cuales persisten así se renuncie al mismo,
las incompatibilidades se mantienen al desempeñar el cargo, las
cuales dejan de existir con la renuncia al cargo"29.
4.4. CONFLICTO DE INTERESES
Los parlamentarios deben poner en conocimiento de la respectiva
cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban
de participar en el trámite de asuntos sometidos a su consideración,
según lo establece el artículo 182 de la Constitución Política.
4.5. PÉRDIDA DE INVESTIDURA
El proceso de pérdida de investidura de los congresistas es conocido por el
Consejo de Estado según lo dispuesto en el Artículo 237 numeral 5º de la
Constitución Política.
29 SÁNCHEZ ZAPATA, Martha Lorena. Pérdida de la Investidura de los Congresistas. Pontificia
Universidad Javeriana, 1998.
20
Los congresistas pierden su investidura:
• Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del
régimen de conflicto de intereses.
• Por inasistencia.
• Por no posesionarse.
• Por desviación de dineros públicos.
• Por tráfico de influencias.
5. NOCIÓN DE INVIOLABILIDAD
Conociendo ya las funciones del Congreso de la República, y los preceptos
que regulan la elección y actividad permanente de los Congresistas, es decir,
sabiendo que actividades desempeñan y cuales no le están permitidas, nos
centraremos ahora en el tema de la inviolabilidad, que es el principal del
trabajo, y comenzaremos dando su noción.
Siendo los parlamentarios los representantes del pueblo elegidos por
votación popular que elaboran las leyes por las cuales se regirá la
colectividad, deben poseer unas garantías para que el cumplimiento de su
vital tarea sea eficiente y efectivo.
21
Una de estas garantías es precisamente la inviolabilidad de los
parlamentarios por sus votos y opiniones, que tiende a confundirse con el
concepto de inmunidad, por lo cual se explicara el significado de cada uno de
estos términos.
Una noción de inviolabilidad en general es la dada por el profesor Guillermo
Cabanellas de Torres30 que dice “Incolumidad, intangibilidad, santidad,
prohibición rigurosa de tocar, violar o profanar una cosa, de infringir un
precepto o de atentar contra alguien o contra algo.”31
Por su parte, el autor español Bartolomé Placido Fernández Viagas, en su
obra la Inviolabilidad e Inmunidad de los diputados y senadores, la define
como "La total irresponsabilidad de que goza el parlamentario por sus
opiniones expresadas en el ejercicio de sus funciones. Dicha
irresponsabilidad es absoluta y perpetua, quedando liberada, en cualquier
tiempo, de las acciones penales, civiles y administrativas que contra él
puedan dirigirse"32 .
30 El doctor Guillermo Cabanellas de Torres, profesor honorario de las universidades "Madre y Maestra" de
la República Dominicana y Central del Ecuador; extraordinario de la de "San Francisco Javier" de Chuquisaca (Bolivia) y San Martín de Porres de Lima (Perú); emérito de la Universidad de Argentina John F. Kennedy y titular de la del Salvador de Buenos Aires.
31 En DICCIONARIO JURIDICO ELEMENTAL, Edit. Heliasta S.R.L, 1.981. 32 FERNANDEZ VIAGAS Bartolomé Placido, La Inviolabilidad e Inmunidad de los Diputados y Senadores,
Edit.Civitas.1990
22
Concretándolo al caso de los parlamentarios, consiste en la imposibilidad que
tiene autoridad alguna de procesar a los miembros del Congreso por los
votos y opiniones que emitan en desarrollo des las funciones propias de su
cargo que para el caso colombiano son las que se vieron en el punto anterior,
sin existir excepción alguna, lo que quiere decir, que son irresponsables por
este concepto y que solo se someten a las restricciones disciplinarias que sus
propios reglamentos prevean.
5.1. INMUNIDAD
Definida por el profesor Cabanellas de Torres como "Prerrogativa procesal
de senadores y diputados33, que los exime de ser detenidos o presos, salvo
los casos dispuestos por las leyes, y procesados o juzgados sin la expresa
autorización del respectivo cuerpo”34.
El profesor Fernández Viagas, la define, diciendo que es "La prerrogativa de
que gozan los parlamentarios, mientras dure su mandato, consistente en no
poder ser detenidos, procesados ni inculpados sin la previa autorización de la
Cámara a que pertenecen."35
33 Entiéndase por Diputados para el Derecho Colombiano, los Representantes a la Cámara. La palabra
Diputado en esta definición de Cabanellas no tiene ninguna relación con los Diputados a las Asambleas Departamentales.
34 En DICCIONARIO JURIDICO ELEMENTAL, Edit. Heliasta S.R.L, 1.981. 35 FERNÁNDEZ VIAGAS Bartolomé Placido, Op. Citada. pp. 91.
II. TRATAMIENTO DE LA INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA EN
OTRAS LEGISLACIONES
Siendo la inviolabilidad considerada universalmente, es pertinente hacer
un repaso de las constituciones de otras latitudes para verificar el
tratamiento dado al tema y de esta forma hacernos una idea de la
importancia y significación que tiene esta institución en el mundo
contemporáneo.
1. CONSTITUCIONES AMERICANAS
1.1. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE VENEZUELA
Organizada en forma de república federal, y de forma de gobierno
democrático, representativo, responsable y alternativo, señala en su artículo
142 de su Carta la inviolabilidad en los siguientes términos: “No podrá
exigirse responsabilidad en ningún tiempo a los Senadores ni a los Diputados
por votos y opiniones emitidos en el ejercicio de sus funciones. Sólo
responderán ante el respectivo cuerpo de acuerdo con esta Constitución y los
reglamentos.”
24
1.2. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE BOLIVIA
Con forma de Estado unitario y de gobierno democrático,
representativo, en su artículo 51 señala: “Los Senadores y
Diputados son inviolables en todo tiempo por las opiniones que emitan
en el ejercicio de sus funciones”.
1.3. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE BRASIL
Nación organizada en forma de estado federativa y de gobierno democrático,
dispone en su artículo 53 que "Los Diputados y Senadores son inviolables por
sus opiniones, palabras y votos".
1.4. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE CHILE
Este país del sur del continente americano, está organizado en forma de
estado unitario y con forma de gobierno democrático, y al tema de la
inviolabilidad, se refiere su carta en el artículo 58 inciso 1º que se
transcribe a continuación. “Los Diputados y Senadores sólo son
inviolables por las opiniones que manifiesten y los votos que emitan en
el desempeño de sus cargos, en sesiones de sala o de comisión”.
25
1.5 CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE URUGUAY
La nación uruguaya, regida por un gobierno democrático, garantiza la
inviolabilidad de los votos y opiniones de los parlamentarios en su artículo
112, que reza: “Los Senadores y los Representantes jamás serán
responsables por los votos y opiniones que emitan durante el desempeño de
sus funciones.”
1.6. CONSTITUCIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA
Estado democrático y federal, en el que el poder legislativo es ejercido
por el Senado y la Cámara de Representantes, y que en su artículo
primero, sección 6, en su primer inciso, garantiza la inviolabilidad de
los congresistas.
“Artículo I
- Sección 6:....Tampoco podrán ser reconvenidos por fuera de la Cámara por
ninguno de sus discursos o por sus manifestaciones en cualquier debate en
ella”.
26
1.7. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS
Estado organizado en forma de república democrática, representativa,
federal, cuyo poder legislativo está compuesto por dos Cámaras, y que en su
artículo 61 garantiza la inviolabilidad parlamentaria, en los siguientes
términos:
“Artículo 61. Los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que
manifiesten en el desempeño de sus cargos y jamás podrán ser reconvenidos
por ellas”.
2. CONSTITUCIONES DE EUROPA Y ASIA
2.1. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA FEDERAL DE ALEMANIA
Nación democrática con forma de Estado Federal, y donde el poder
legislativo se ejerce a través del denominado Consejo Nacional, a
quién en el artículo 46 numeral 1º se le garantiza la inviolabilidad
así: “Los diputados no podrán en ningún momento ser sometidos a un
procedimiento judicial o disciplinario en otra forma fuera del Consejo
Nacional, por los votos o las declaraciones que hicieran en el Consejo
Nacional o en una de sus comisiones. Esto no se aplicará a las ofensas
calumniosas”.
27
Se encuentra, en la última parte del artículo citado, una excepción a la
inviolabilidad parlamentaria, al tratarse de ofensas calumniosas, siendo
estas causales para poder iniciar procesos penales contra los
parlamentarios.
2.2. LEY CONSTITUCIONAL FEDERAL DE AUSTRIA
Estado federal y con régimen democrático, brinda la protección a los votos y
opiniones de sus parlamentarios por medio de la Constitución que en su
artículo 57 numeral 1º que se cita: ”Los miembros del Consejo Nacional no
pueden ser encausados en razón de un voto emitido en el ejercicio de su
profesión, y solamente encausados ante el Consejo Nacional por causa
de una declaración oral u escrita hecha por su profesión”. (Subrayas
nuestras).
2.3. CONSTITUCIÓN DEL REINO DE BÉLGICA
Estado federal con un gobierno de monarquía parlamentaria, establece que el
poder legislativo federal, es ejercido colectivamente por el Rey, la Cámara de
Representantes y el Senado, siendo el primero de estos inviolable según lo
dispuesto en el artículo 88, y a los miembros de las Cámaras en el artículo
58 se les brinda la protección a sus opiniones y votos.
28
Art. 58” Ningún miembro de una u otra Cámara puede ser perseguido ni
investigado por opiniones y votos emitidos en el ejercicio de sus funciones”.
2.4. CONSTITUCIÓN DEL REINO DE DINAMARCA
Nación donde el poder legislativo es ejercido conjuntamente por el Rey y el
parlamento, con forma de gobierno de monarquía constitucional.
“El Rey es irresponsable, su persona inviolable y sagrada.” Señala el artículo
12 de la Carta y el artículo 57 afirma: "Ningún miembro del Parlamento puede,
sin el consentimiento de éste, ser acusado ni detenido en ninguna forma,
salvo en caso de flagrante delito. Ningún miembro puede ser responsable
por las opiniones que haya expresado en el Parlamento, sin el
consentimiento de ésta”.
2.5 CONSTITUCIÓN DEL REINO DE ESPAÑA
Estado democrático, con forma de gobierno de monarquía parlamentaria y
que brinda en su artículo 71 numeral 1º de la garantía de la inviolabilidad:
“Los Diputados y senadores gozarán de inviolabilidad por las opiniones
manifestadas en el ejercicio de sus funciones“.
29
2.6. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE FRANCIA.
Estado democrático y unitario, cuyo poder legislativo está compuesto por la
Asamblea Nacional y el Senado, que reciben protección constitucional
derivada del artículo 26 inciso primero.
“Ningún miembro del Parlamento puede ser procesado, perseguido, detenido,
preso o juzgado por las opiniones y votos emitidos en el ejercicio de sus
funciones.”
2.7. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE GRECIA.
República Parlamentaria, que en el artículo 61 de su Constitución regula lo
concerniente a la inviolabilidad de la siguiente forma:
“Artículo 61:
1. Los diputados no serán perseguidos, ni interrogados de forma alguna, por
razón de sus opiniones o de los votos emitidos en el ejercicio de sus
funciones parlamentarias.
2. Los diputados podrán ser perseguidos únicamente por difamación
calumniosa según la ley, previa autorización de la Cámara de
Diputados”.
Se consagra la misma excepción, que en la Constitución Alemana.
30
2.8. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE ITALIA
República democrática e indivisible que en su Constitución, en el artículo 68
inciso 1o. garantiza la inviolabilidad.
“Artículo 68.- Los miembros del Parlamento no pueden ser
perseguidos por las opiniones ni por los votos emitidos en el ejercicio
de sus funciones”.
2.9. CONSTITUCIÓN DEL REINO DE LOS PAÍSES BAJOS (HOLANDA)
Nación con régimen de monarquía parlamentaria en el que el poder
legislativo esta compuesto por dos Cámaras y que en el artículo 71
indica lo concerniente a la inviolabilidad parlamentaria.
“Artículo 71.- Contra los miembros de los Estados Generales, los Ministros,
los Secretarios de Estado y otras personas que participen en la deliberación,
no se podrá proceder judicialmente o entablar reclamación por lo que hayan
dicho o hayan presentado por escrito en las sesiones de los Estados
generales o de sus Comisiones.”
31
2.10. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE PORTUGAL
Estado unitario y democrático que establece en el artículo 160 numeral 1o. de
su Constitución lo siguiente:
“Artículo 160.- Los diputados no responden civil, criminal ni
disciplinariamente por los votos y opiniones que emitan en el ejercicio de sus
funciones.”
2.11. CONSTITUCIÓN DEL REINO UNIDO
El Reino Unido de la Gran Bretaña es una monarquía constitucional,
cuyo sistema de gobierno es el régimen parlamentario bicameral, compuesto
por la cámara de los lores y de los comunes, siendo esta ultima de elección
popular.
"A diferencia de las constituciones de otros países, la constitución Británica
no esta contenida en un documento único. En su lugar, está compuesta por
leyes parlamentarias, normas de derecho consuetudinario y convenciones.
Las convenciones son normas de uso prácticas que no son de
cumplimiento legal obligado pero que se consideran indispensables para
el funcionamiento del gobierno; muchas de ellas se derivan de
acontecimientos históricos que han propiciado la evolución del sistema
32
de Gobierno del Reino Unido"36. Respecto de la inviolabilidad de los
votos y opiniones de los parlamentarios el artículo 9 del "Bill of Rights"
o Declaración de Derechos de 1689, nos dice "La libertad de
expresión, los debates y las actuaciones en el parlamento no pueden
ser juzgados ni investigados por otro Tribunal distinto del parlamento".
2.12. CONSTITUCIÓN DE JAPÓN
El estado japonés se caracteriza por tener un régimen parlamentario
imperial, el parlamento recibe el nombre de dieta, compuesto por dos
cámaras. En el artículo 51 de la constitución de 1947, se dice "Los
miembros de las dos cámaras no serán responsables, fuera de las mismas,
por las intervenciones, debates o votaciones celebradas en el interior de
aquellas"37 consagrándose de esta forma la irresponsabilidad absolutas por
los votos y opiniones que emitan los miembros de la dieta en el transcurso de
los debates.
2.13. CONSTITUCIÓN DE LA FEDERACIÓN DE RUSIA
En el artículo 98 de su joven constitución señala:
36 EL SISTEMA DE GOBIERNO DEL REINO UNIDO. En : Embajada de la Gran Bretaña - Londres.
Edit. Foreing & Commonwalth Office.
33
1. "1. Los Miembros del Consejo de la Federación y los Diputados de la
Duma de Estado poseen inmunidad en el transcurso de todo el plazo de
sus mandatos. No pueden ser detenidos, arrestados, sometidos a
registro, a excepción de casos de detención en el lugar del delito, ni
sometidos a registro personal, salvo los casos en que lo contemple la Ley
Federal de Seguridad.
2. La privación de inmunidad se decide por nota del Fiscal General de la
Federación Rusa a la correspondiente Cámara de la Asamblea Federal."
Los textos de las anteriores constituciones permiten concluir como la
institución de la inviolabilidad esta consagrada en todos los cuerpos
normativos de una forma clara y absoluta, existiendo excepciones cómo en
los casos de Alemania y Austria que sin embargo mantienen en esencia los
fundamentos de la figura.
Lo que hemos pretendido al transcribir los artículos de las anteriores
constituciones, es mostrar el tratamiento que recibe el tema de la
inviolabilidad congresional, siendo su consagración, la constante en las
constituciones contemporáneas.
37 Tema sobre el Japón. En : The Internaciontal Society for Educational Information, Inc., Tokyo.
Embajada del Japón.
III. DESARROLLO CONSTITUCIONAL EN COLOMBIA
DEL TEMA DE LA INVIOLABILIDAD DE LOS PARLAMENTARIOS
EN SUS VOTOS Y OPINIONES
La inviolabilidad parlamentaria ha sido un postulado constitucional que
ha sido tratado en todas las constituciones que han regido en la
República de Colombia, en algunas con más énfasis que en otras,
siendo la Constitución de 1.858 la más radical al consagrar
claramente la irresponsabilidad parlamentaria por las opiniones y votos
en desarrollo de las actividades de los miembros del poder
legislativo.
Se citarán los artículos que en cada constitución han consagrado este
principio que en Colombia siempre ha estado presente, y en términos
generales, ha permanecido igual a pesar de los constantes cambios
constitucionales que se presentaron, en especial en el Siglo XIX38.
38 El doctor Carlos Restrepo Piedrahita en su libro: Constituciones Políticas Nacionales de Colombia,
hace una compilación de las constituciones que han regido en Colombia.
35
1. ACTA DE FEDERACIÓN DE LAS PROVINCIAS UNIDA DE LA NUEVA
GRANADA DE 1811
El 27 de noviembre de 1.811 presididos por Camilo Torres los granadinos
queriéndose organizar en forma federativa proclaman su acta, que con
relación al tema de la inviolabilidad parlamentaria anotaba en su artículo 53“.
Por la misma razón tienen absoluta libertad par los debates, y en ningún otro
lugar podrán ser acusados, perseguidos ni juzgados por lo que hayan escrito
o discurrido en el ejercicio de sus funciones en el congreso, antes bien,
estarán exentos de todo arresto y prisión durante el tiempo de sus sesiones y
cuando vayan y vuelvan al lugar de sus residencias, o estén empleados en
comisión, si no es por algún delito capital u otro que arrastre infamia o
confiscación de bienes por traición o conspiración secreta contra el estado, y
por perturbación de la tranquilidad pública”.
2 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA DE
1821
Luego de lograr la independencia total de España, en Villa del Rosario de
Cúcuta se dio vida a la constitución que regiría según Bolívar en todos los
territorios por él liberados pero que a la postre no duraría ni una década,
debido a que la soñada unión terminaría derrumbándose luego de su muerte
en 1.830.
36
El artículo 66 que a continuación se transcribe indicaba: “Los Miembros del
Congreso gozan de inmunidad en sus personas y en sus bienes, durante la
Sesiones y mientras van a ellas o vuelven a sus casas; excepto en los casos
de traición, o de otro grave delito contra el orden social; y no son
responsables por los discursos y opiniones que hayan manifestado en las
Cámaras ante ninguna autoridad ni en ningún tiempo.”
Es importante anotar que los artículos 89 y 90 dan a la Cámara la facultad
de acusar altos funcionarios ante el Senado y el artículo 96 y siguientes
facultan a este para ser juez en estos casos.
3. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE NUEVA GRANADA DE
1830
El último intento por mantener unidas las naciones liberadas por Bolívar se
dio en el Congreso Admirable de 1830 de donde se originó una constitución
que “nació muerta” debido a que Venezuela de la mano de Páez y Ecuador
orientada por Florez quiénes comandaron los movimientos separatistas
lograron sus propósitos y acabaron con la “Gran Colombia”.
Con referencia a la inviolabilidad de los parlamentarios, en su artículo 73
rezaba: “Los senadores y representantes no son responsables en ningún
tiempo, ni ante ninguna autoridad, de sus discursos y opiniones que hayan
manifestado en la Cámaras”.
37
El artículo 63 en sus numerales 1 y 2 facultaba a la Cámara para acusar ante
el Senado a los altos funcionarios del Estado, sin embargo al Presidente y
Vicepresidente solo los acusaba en casos de alta traición señalados en el
artículo 87 de la Carta y que eran las “maquinaciones para destruir la
Constitución”, la no sanción de leyes o decretos aprobados por el Congreso
cuando era obligatorio y cuando se demostraba que había entrado en
“conciertos” contra la libertad o la independencia de Colombia.
Por su parte el artículo 51 daba la potestad al senado de juzgar a estos altos
funcionarios y al Presidente y Vicepresidente en los casos mencionados, ya
que cuando se trataba de delitos comunes el artículo 55 indicaba que el
senado se limitaba a la suspensión del funcionario y a su consignación ante
le Tribunal competente que en ese caso era según el artículo 110 numeral
7o. la Alta Corte de Justicia.
4. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA LA NUEVA GRANADA
DE 1832
Luego de la separación de Ecuador y Venezuela, la primera Constitución que
rigió para lo que hoy es Colombia fue la de la Nueva Granada de 1.832 que
fue sancionada por el vicepresidente encargado del poder ejecutivo José
María Obando el 29 de febrero de 1.832.
38
El artículo 72 decía: “ Los senadores y representantes no son responsables
en ningún tiempo, ni ante ninguna autoridad por los discursos y opiniones que
hayan manifestado en las cámaras.”
El artículo 57 en su numeral 1º indicaba que la Cámara acusaba a
los altos funcionarios del Estado, entre ellos, el presidente de la
república por delitos merecedores de penas corporales y los de mala
conducta en el ejercicio de sus funciones, por otra parte el Senado
cuando se tratara de la conducta en el ejercicio de sus funciones los
juzgaba, pero cuando era por delitos comunes lo único que hacia era
decidir si había o no lugar a la acusación de la Cámara, y en caso
afirmativo se entregaba al acusado al tribunal respectivo.
5. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE LA NUEVA
GRANADA DE 1843
Sancionada por el Presidente quien era el General Pedro Alcántara Herrán,
luego de un período de convulsiones y calificada como de autoritaria, se
refería al tema de la responsabilidad de los congresistas en su artículo 63 al
decir: “Los Senadores y Representantes no son responsables, en ningún
tiempo, ni ante autoridad alguna, por las opiniones que manifiesten y votos
que den en las Cámaras o en el Congreso”.
39
El artículo 141 de la Carta señala que “A los encargados del Poder Ejecutivo,
a los Secretarios de Estado y a los Ministros jueces de la Corte Suprema de
Justicia, sólo puede exigirse la responsabilidad mediante acusación
interpuesta por la Cámara de Representantes ante el Senado.”
En el caso del ejecutivo, cuando se trate de delitos comunes, el Senado
previa acusación de la Cámara solo dirá si hay o no lugar a formación de
causa según lo señala el artículo 106.
6. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE LA NUEVA
GRANADA DE 1853
De tendencia liberal, estableciendo por primera vez el sufragio universal,
directo y secreto, sancionada por el general José María Obando y de corte
Centro Federal señalaba en su artículo 18: “Los miembros del Congreso son
absolutamente irresponsables por las opiniones y votos que emitan en él... ”
El Senado de la República, previa acusación de la Cámara de
Representantes juzgaba a altos funcionarios del Estado por el mal
desempeño en el ejercicio de sus funciones según el artículo 21, en el caso
de los delitos comunes del Presidente, Vicepresidente y Designado, la
competencia residía en la Suprema Corte de la Nación después de decretada
la suspensión por el Senado a petición de la Cámara.
40
7. CONSTITUCIÓN POLÍTICA PARA LA CONFEDERACIÓN
GRANADINA DE 1858
Sancionada por Mariano Ospina Rodríguez y anterior a una guerra civil
en el país, enfatizaba la irresponsabilidad parlamentaria al decir en su
artículo 26 que: “Los Senadores y Representantes son irresponsables
por los votos que den y por las ideas y opiniones que emitan en sus
discursos. Ninguna autoridad puede, en ningún tiempo, hacerles cargo
alguno por dichos votos y opiniones, con ningún motivo ni pretexto. Esta
irresponsabilidad es extensiva, por las ideas y opiniones que emitan en la
discusión, a los funcionarios que conforme al artículo 24 pueden tomar parte
en ella.”
Los funcionarios señalados en el artículo 24 son: Secretarios de Estado del
Despacho del poder ejecutivo y el procurador general.
El juzgamiento de altos funcionarios se hacía siguiendo el régimen de la
constitución de 1853.
41
8. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS DE
COLOMBIA DE 1863
Conocida como la más liberal de la historia republicana, fue sancionada el 8
de Mayo de 1863, en Rionegro, por Tomas Cipriano de Mosquera, en ella se
extrema el federalismo y se dan libertades absolutas.
En su artículo 45 se decía “Los Senadores y Representantes son
irresponsables por los votos y las opiones que emitan.
Ninguna autoridad puede, en ningún tiempo, hacerles cargo alguno por
dichos votos y opiniones, con ningún motivo ni pretexto.”
Se mantenía el mismo sistema para el juzgamiento de altos funcionarios.
9. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA DE
1886
Carta de marcada tendencia conservadora, ha sido, la de mayor vigencia en
la historia constitucional Colombiana y que fue sancionada por José María
Campo Serrano, el 5 de Agosto de 1886.
42
El texto referente a la inviolabilidad no fue modificado en las reformas de
1910, 1936, 1945, 1968.
Consagraba en su artículo 106: ”Los Senadores y Representantes son
inviolables por sus opiniones y votos en el ejercicio de su cargo. En el uso de
la palabra sólo serán responsables ante la Cámara a que pertenezcan;
podrán ser llamados al orden por el que presida la sesión y penados
conforme al reglamento por las faltas que cometan”.
En el caso de juzgamiento de altos funcionarios, se mantiene lo establecido
en la anterior carta, siendo la Cámara la que acusa y el Senado el que juzga
en los casos de delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones o
indignidad por mala conducta, y en el caso de los delitos comunes declarando
si hay o no lugar a seguimiento de causa, y en caso afirmativo poniendo al
acusado a disposición de la Corte Suprema.
10. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA DE
1991. - VIGENTE
El movimiento estudiantil de la “séptima papeleta” dio origen a una
Asamblea Nacional Constituyente que fue elegida el 9 de diciembre de
1.990 cuyo fruto fue la Carta constitucional actual conformada por 380
artículos y que fue sancionada por el presidente César Gaviria Trujillo.
43
El artículo 185 que se encuentra dentro del Capitulo 6 “De los Congresistas”,
del Titulo VI “De la Rama Legislativa”, reza: ”Los congresistas serán
inviolables por las opiniones y los votos que emitan en el ejercicio del cargo,
sin perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en el reglamento
respectivo.”
El artículo 178 numeral 3 da a la Cámara la atribución de acusar ante el
Senado a los altos funcionarios del Estado, el artículo 174 por su parte faculta
al Senado para juzgarlos por hechos u omisiones ocurridos en el desempeño
de sus cargos.
El artículo 175 numeral 3 indica que si la acusación se refiere a delitos
comunes, el Senado se limitara a declarar si hay o no lugar a seguimiento de
causa, y en caso afirmativo pondrá al acusado a ordenes de la Corte
Suprema de Justicia.
44
11. DISCUSIONES DEL ARTÍCULO 185 DE LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA EN LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE
El tema de la inviolabilidad congresional fue tratado en la Comisión Tercera
de la Asamblea Nacional Constituyente, presidida por el doctor Alfredo
Vasquez Carrizosa, dedicada al estudio de las reformas a la estructura del
Estado, el Congreso, la Fuerza Pública, el artículo 121 y el régimen de
Estado de Sitio y las Relaciones Internacionales39.
El artículo 185 que consagra la inviolabilidad parlamentaria en la Carta de
1.991 fue un tema que no tuvo mayores controversias, destacándose
únicamente la propuesta de la constituyente María Teresa Garcés de limitar
de alguna forma la inviolabilidad en el sentido de exceptuar las ofensas de
carácter calumnioso que hicieran los congresistas cuando emitieran opiniones
con ocasión de sus funciones.
A continuación se describe brevemente el tratamiento dado al tema de la
inviolabilidad parlamentaria, en el seno de la Asamblea Nacional
Constituyente, que finalmente dio como resultado el artículo 185 de la
Constitución Política de Colombia de 1991.
39 BALLEN M., Rafael. Constituyente y Constitución del 91. Editora Jurídica de Colombia. pp. 273.
45
11.1. SESIÓN COMISIÓN ABRIL 3 DE 1991
El tema fue presentado por el Constituyente Luis Guillermo Nieto Roa quien
sobre el particular afirmó "En cuanto al régimen de inviolabilidad se
consideró, que esté es un principio que debe mantenerse vigente, y es que
mientras este en desarrollo de los debates, el congresista no puede ser
sometido a acusación por la opinión que exprese en tal debate, ni puede ser
sancionado por dicha opinión, salvo, naturalmente, lo que al respecto,
contemple el reglamento de la Cámara o el Congreso. Creo, Señor
Presidente y Señores Constituyentes, que en líneas generales, estas son las
inspiraciones que hay tras los textos sometidos a su consideración, que por
ser pensamos nosotros, bastante claros, y por reunir un consenso casi total,
pueden ser sometidos a discusión, sin necesidad de más prolijas
explicaciones por parte nuestra"40.
11.2 SESIÓN PLENARIA MAYO 28 DE 1991
En ésta sesión el constituyente Jesús Reyes solicita la palabra al señor
presidente de la comisión y manifiesta: "tenemos aquí éste artículo: los
congresistas serán inviolables para las opiniones que expresen en el curso
40 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Consejería para el Desarrollo de la Constitución, Asamblea
Nacional Constituyente. Consulta textual y referencial. En la Biblioteca Luis Angel Arango de Santafé de Bogotá, D.C., se encuentran los textos de las discusiones presentadas en la Asamblea Nacional Constituyente, artículo por artículo. Las citas que se harán en este aparte, provienen de dicha fuente.
46
de los debates y por los votos que emitan en el ejercicio de su cargo pero
estarán sometidos a las normas que contemple el reglamento de las
Cámaras", recomienda el constituyente Reyes hacer una aditiva al artículo
en mención que diría lo siguiente: salvo los casos de calumnia e injuria, por
que el derecho que tiene el Congreso a su inmunidad como garantía de su
independencia y de su libertad termina donde comienza el derecho de todos
los colombianos a su integridad a su honor y a su honra, posteriormente toma
la palabra el constituyente Angelino Garzón quien comenta: "Aquí se plantea
que solamente serán inviolables las opiniones, los congresistas tendrás
derecho a un fuero especial a la inviolabilidad por lo que plantee en el curso
de los debates o por los votos que emitan en su función de sus cargos. Yo
estoy plenamente de acuerdo en eso, pero creo que debería agregarse otros
dos aspectos: el primero tiene que ver por sus opiniones políticas públicas,
un congresista es un hombre publico y pueden haber opiniones por escrito o
verbales por fuera del recinto del Congreso y también por su militancia
política. Aquí tenemos que garantizar el derecho universal a la inviolabilidad
de que un congresista por su militancia política no puede ser reprimido, yo
agregaría esas dos normas, además de las normas que allí se dicen definidas
en el reglamento de las Cámaras..."41.
41 Ibid.
47
11.3 SESIÓN PLENARIA JUNIO 6 DE 1991
En esta sesión toma la palabra el doctor Jaime Castro quien lee el texto del
artículo: "los congresistas serán inviolables por las opiniones y votos que
emitan en el ejercicio del cargo sin perjuicio de las normas reglamentarias
contenidas en el reglamento respectivo".
Dentro de las posibles alternativas del texto definitivo la delegataria María
Teresa Garcés Lloreda propone la siguiente: "Los congresistas serán
inviolables por las opiniones que expresen en el curso de los debates,
exceptuando las ofensas de carácter calumnioso y por los votos que emiten
el ejercicio de su caso"42.
11.4 SESIÓN COMISIÓN CODIFICADORA DE JUNIO 10 DE 1991
La Comisión Codificadora fue la encargada de ordenar el articulado que
había salido del primer debate.
"... Artículo 10°. Los Congresistas serán inviolables por las opiniones y votos
que emitan en el ejercicio del cargo sin perjuicio de las normas disciplinarias
en el reglamento respectivo. Artículo 11, de los delitos que cometan los
congresistas mientras se hallen en ejercicio de su investidura conocerá de
forma privativa... "43.
42 Ibid. 43 Ibid.
48
11.5. SESIÓN PLENARIA JUNIO 30 DE 1991
El secretario de la Asamblea Nacional Constituyente procede a leer el texto
del artículo 193 " los congresistas serán inviolables por las opiniones y los
votos que emitan el ejercicio del cargo, sin perjuicio de las normas
disciplinarias contenido en el reglamento respectivo" procede a preguntar el
presidente de la Asamblea si hay alguna impugnación al texto del artículo, la
respuesta es no44.
44 Ibid.
IV. COMENTARIOS A LAS SENTENCIAS DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Después de haber ubicado el tema a la luz del derecho comparado, y su
desarrollo en el Derecho interno Colombiano, en este capítulo destacaremos
el tratamiento del tema por parte del máximo Tribunal Constitucional
Colombiano, quien a través de sus sentencias se ha pronunciado sobre la
materia, hasta concluir con la Sentencia No. SU 047/99 que unifica la
jurisprudencia sobre la materia.
1. SENTENCIA NUMERO C- 222 / 96
Acción publica de inconstitucionalidad contra los artículos 312, 330, 331, 338,
341, 342, 343, 345, y 346, todos parcialmente, de la ley 5ª de 1992, por la
cual se expidió el reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de
Representantes.
Actor: María Teresa Garcés Lloreda
Magistrado Ponente: Dr. Fabio Moron Díaz
50
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
El artículo 116 de la C.P atribuye ciertas funciones judiciales al Congreso, a
la Cámara la de investigar y acusar a ciertos altos funcionarios o abstenerse
de hacerlo y al Senado también en pleno la función de juzgar e imponer las
sanciones que señala el art, 175 C.P y si es del caso, remitir el expediente a
la Corte Suprema de Justicia para su competencia.
La demandante sostiene que la ley 5 de 1992 transfiere dichas facultades a la
comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes y a
la Comisión Instructora del Senado produciéndose una violación de las
normas constitucionales 174, 175, 178 y 199 de la carta, dichas funciones no
se pueden trasladar a una instancia auxiliar como son las comisiones de
Acusación e Investigación de la Cámara y a la de Instrucción del Senado.
En ambos casos se viola el artículo 116 de la Constitución Política, debido a
que éstas funciones no pueden ser delegadas.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Sostiene la Corte que los artículos demandados se refieren al procedimiento
que debe seguirse dentro de la Comisión de investigación y acusación de la
Cámara de Representantes, una vez el representante investigador elabora el
51
respectivo proyecto de resolución de calificación, se somete a los demás
miembros de la comisión para que estos conjuntamente lo acojan, modifiquen
o rechacen, la comisión y no sus miembros individualmente considerados,
son los que debe proponer una u otra definición ante el pleno de la Cámara
por lo tanto es exequible, además ninguna disposición asigna funciones de
carácter decisorio que son exclusivas del pleno, solo se limita a decir cómo
deben proceder los miembros de dicha célula.
Según la actora, se presenta una violación del ordenamiento superior debido
a que el pleno de la cámara delega sus funciones constitucionales a la
Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara, al presentarse ante
aquella las quejas o denuncias y no ante esta en pleno, manifiesta la Corte
que no se produce inconstitucionalidad porque la comisión es una célula de
carácter auxiliar y de apoyo para que la cámara cumpla con sus funciones
constitucionales y que se presentan ante ella en aras de la economía
procesal y por razones de celeridad con el fin de no darle curso a las
denuncias que sean manifiestamente temerarias o infundadas y que es el
pleno quien decide si precluye la investigación o si existe mérito para
presentar ante el Senado la acusación, a su vez dice la actora que es
inconstitucional la creación de la comisión de instrucción del Senado por que
se produce delegación de funciones propias del Senado en pleno, por ser la
comisión y no la plenaria del Senado la que decide si acepta o no el proyecto
presentado por el ponente. Comparte la Corte la tesis central de la
52
demanda, en el sentido de que las funciones judiciales asignadas al
Congreso, son de las corporaciones en pleno y no de una de sus cédulas,
pero no encuentra que se contraríe este principio, pues la Ley 5 de 1992
debe simplemente limitarse a regular el procedimiento a seguir al interior de
la Comisión y, sus funciones deben dirigirse a sustanciar el trabajo del pleno
en los casos en que haya acusación, sin que tenga poder decisorio para
archivar el asunto, por tal motivo se declara inexequible el aparte del artículo
346 de la Ley en mención por otorgarle a la comisión de instrucción del
Senado la facultad de cesar el procedimiento y archivar el asunto.
Respecto a la inviolabilidad de los votos y opiniones de los Congresistas la
Corte en un acápite de la sentencia titulado "La función judicial a cargo del
poder legislativo en el estado social de derecho"45, nos dice: El Estado Social
de Derecho es producto de una serie de serie de transformaciones sociales,
económicas, políticas y jurídicas, que se fueron produciendo dentro del
modelo del Estado Liberal, que buscaba garantizar las libertades individuales
y lo hacia limitando el poder del Estado, de este precepto nació la separación
de los tres poderes del Estado, división que no puede ser tajante y aislada,
pues a título de excepción y en algunos casos específicos las funciones
propias de cada poder son asumidas por otros órganos del poder, en aras
precisamente de preservar el sistema.
53
Es así como el sistema de " checks and balances" (control y equilibrio) que
introdujo Estados Unidos de Norteamérica, se acogió en la mayoría de
Estados contemporáneos de origen Liberal; se pretende en ellos que el
control mutuo sea el instrumento a través del cual, además de impedir el
abuso o extralimitación en el ejercicio del poder que singulariza a cada uno
de los órganos de Estado, se desarrolle el cumplimiento de las funciones que
los caracteriza esencialmente. Para ello incluso, se acepta y así se consagra
en el respectivo ordenamiento superior que en circunstancias de carácter
excepcional preestablecidas, alguno asuma y cumpla funciones de otro. Así
por ejemplo, el ejecutivo cumple funciones legislativas (expedición de
decretos con fuerza de ley previo otorgamiento de facultades extraordinarias);
el judicial cumple funciones administrativas (dada la autonomía administrativa
y financiera de la Rama Judicial), y el legislativo, en los casos especiales
expresamente señalados en la carta, cumple funciones de carácter judicial.
Le corresponde asumirlas cuando se trata de aquellos altos funcionarios del
Estado a los cuales el constituyente les otorgó un fuero constitucional
especial. Quiere decir lo anterior que el ejercicio de esta función judicial es
restringido.
Acerca del fuero constitucional dice la Corte que" con este fuero se pretende
garantizar, de una parte la dignidad del cargo y de las instituciones que
representa, y de otra la independencia y autonomía de algunos órganos del
45 Sentencia de la Corte Constitucional C-222/ 96. pp. 32
54
poder público para garantizar el pleno ejercicio de sus funciones y la
investidura de sus principales titulares; de otra parte, el fuero sirve también
para garantizar las decisiones de la voluntad general, piense que esta se
halla expresado directamente o a través de sus representantes, no sean
desconocidas"46.
Dicho fuero no implica el sometimiento a jueces y tribunales especiales,
distintos a los ordinarios, sino el cumplimiento de un trámite procesal especial
del juicio penal, con el fin de mantener el equilibrio en el ejercicio del poder.
La razón del fuero especial es la de servir de garantía de la independencia,
autonomía y funcionamiento ordenado de los órganos del Estado a los que
sirven los funcionarios vinculados por el fuero, ante todo se busca evitar que
mediante el abuso del derecho de acceso a la justicia se pretenda paralizar
ilegítimamente el discurrir normal de las funciones estatales y el ejercicio del
poder por parte de quienes han sido elegidos democráticamente para regir
los destinos de la Nación.
Para la Corte Constitucional es claro que estas funciones de acusar o no
acusar, declara si hay o no seguimiento de causa del Senado y Cámara son
judiciales.
46 Sentencia C-222/ 96. pp. 41
55
De lo anterior se infiere que para estos efectos los Representantes y
Senadores tienen las mismas facultades y deberes de los jueces o fiscales
de instrucción y consiguientemente las mismas responsabilidades, además de
las limitaciones inherentes a su condición de congresistas, la índole judicial
analizada, impone a ser extensivo a estos el régimen aplicable a los jueces,
como quiera que lo que se demanda es una decisión objetiva e imparcial en
atención a los efectos jurídicos que ha de tener.
Sin perjuicio de que las decisiones que se adopten sean colegiadas,
los miembros de las Cámaras, en su condición de jueces, asumen una
responsabilidad personal, que incluso podría tener implicaciones
legales.
Concluye la Corte afirmando que la función atribuida de las Cámaras
es de naturaleza judicial siempre que se refiera a hechos punibles y,
por lo tanto, no es en modo alguno discrecional. Si con arreglo a las
averiguaciones que en su seno se realicen, existen razones que
ameriten objetivamente la prosecución de la acción penal, vale decir, el
derecho a la jurisdicción y a la acción penal, única llamada a pronunciarse de
fondo sobre la pretensión punitiva, no puede existir alternativa distinta a la
formulación de la acusación y a la declaración de seguimiento de causa. Si,
por el contrario, no es ese el caso, la opción es la de no acusar y declarar el
no seguimiento de causa.
56
En esta Sentencia la Corte Constitucional, decide a cerca del papel que
desempeña la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de
Representantes, dentro de los procesos que se sigan contra altos
funcionarios del Estado, encontrando constitucional la función realizada por
dicha célula legislativa. La mención que se hace a la responsabilidad
personal de los miembros del Congreso, cuando actúan en este tipo de
procesos es doctrina constitucional por no hacer parte de lo que motivó la
decisión principal de la sentencia.
Esta Sentencia en síntesis, lo que ha hecho es complementar y aclarar la Ley
5ª de 1992 en la parte referente al trámite de los procesos que se sigue
contra los altos funcionarios.
2. SENTENCIA NÚMERO C-245 de 1996
Demanda de Inconstitucionalidad de los artículos 131 y 137 de la ley 5 de
1.992: "Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; El Senado y la
Cámara de Representantes".
Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa
Actor: Antonio Vargas Alvarez.
57
Demanda la constitucionalidad del artículo 131 que se refiere a las votaciones
secretas de los congresistas, que se presentan según la norma citada en los
siguientes eventos: “a-) Cuando se deba hacer una elección; b-) Para decidir
sobre proposiciones de acusación ante el Senado, o su admisión o rechazo
por parte de esta Corporación; c-) Para decidir sobre las proposiciones de
amnistías o indultos”.
El artículo 337 que es el otro que se demanda dice “ Principio de libertad del
procesado. Durante la investigación rige el principio de la libertad del
procesado. Por eso no hay lugar a proferir medida de aseguramiento alguna
contra él”.
Los literales a-) y c-) del artículo 131 son considerandos exequibles
por la Corte, motivando su decisión con respecto al primero, en que
debido a que se trata de un acto de carácter eminentemente político,
el cual es elegir, el ciudadano -en este caso el congresista- esta
haciendo ejercicio pleno de la soberanía de la cual es titular por
mandato constitucional.
Con respecto al literal c-) que trata del otorgamiento de amnistías e indultos,
considera la Corte que por tratarse de un acto político, también se justifica el
secreto del voto y además dichas decisiones se adoptan con fines de orden
público y por grandes motivos de conveniencia pública.
58
El artículo 337 es exequible según la Corte debido a que los procesos
judiciales que el Congreso adelanta, son de carácter especial y por tanto no
se someten a las normas comunes. Sobre lo anterior considera la
Corporación “El fuero no es un privilegio y se refiere, de manera específica,
al cumplimiento de un trámite procesal especial, cuyo propósito es el de
preservar la autonomía y la independencia legítima de aquellos funcionarios a
los que ampara. Por ello, es posible que como consecuencia de su
naturaleza -proceso especial-, algunas de las medidas que se adopten en
ellos no corresponden con los procedimientos ordinarios, sin que ello
implique discriminación alguna, o desconocimiento de disposiciones
constitucionales, pues es la propia Carta la que concibe el fuero especial que
cobija a los altos funcionarios del Estado.”47
El literal b-) del artículo 131 referente al secreto del voto cuando se
decida sobre proposiciones de acusación ante el Senado es
considerado inexequible por la Corporación debido a que considera que
los congresistas que participan en procesos judiciales, gozan de las
mismas facultades de fiscales y jueces, por tanto de allí se derivan las
mismas responsabilidades de estos funcionarios, dando como consecuencia
que en estas actuaciones no existiría la inviolabilidad, porque se está ante
funciones judiciales y no legislativas.
47 Sentencia No. C-245/96 de la Corte Constitucional. pp 28.
59
La única forma -dice la Corte- en que puede hacerse efectiva la
responsabilidad personal de los congresistas, que es igual a la de los jueces,
es siendo de público conocimiento su voto para según este poder adelantar
posteriormente las actuaciones que la ley disponga, ya que con el voto
secreto no se podría individualizar y personalizar dicha responsabilidad.
Esta decisión confirma la Sentencia número C-222 de 1.995, en el sentido
que cuando los congresistas con funciones judiciales, tienen las mismas
responsabilidades y deberes de los jueces.
2.1. SALVAMENTO DE VOTO
El magistrado Jorge Arango Mejía se aparta de la decisión de la plenaria de
declarar inexequible el literal b-) del artículo 131 de la ley 5 de 1.992 al
considerar que con la misma se está afectando la independencia absoluta
que deben tener los congresistas y haciendo referencia al conflicto que se
presenta entre la independencia de los congresistas como jueces y su
responsabilidad por las faltas en que pueden incurrir al administrar justicia
afirma: “Sea lo primero decir que uno de los dos principios debe prevalecer,
porque no tendría sentido que fueran del mismo valor y que no hubiera
manera de desatar el conflicto entre ellos.
La primera clave para resolverlo la da la estructura misma del sistema
democrático: todo esto se basa en la voluntad popular, expresada por sus
60
representantes, que son los congresistas. Cuando éstos opinan y votan,
opina y decide el pueblo.
Y cuando más amenazada está la independencia de los congresistas, es
cuando actúan como investigadores y como jueces. Y, por lo mismo, es en
ese evento cuando de mayores garantías ha de rodearse.”
De lo anterior, concluye. "En el caso de la independencia de los
congresistas como jueces de los altos funcionarios, y en particular del
Presidente de la República, y de la responsabilidad que tienen cuando
administran justicia, la Constitución y la ley hacen que prevalezca la
primera, como una garantía contra el despotismo.” (Subraya nuestra)
El magistrado Arango considera al igual que la los magistrados que firman el
fallo, que cuando los congresistas incurran en irregularidades en el ejercicio
de la actividad judicial en los casos que lo determina la ley, deben ser
sancionados disciplinaria y penalmente, siendo el voto secreto una dificultad
para derivar la responsabilidad, pero no haciendo este proceso imposible, y
por tanto no sirviendo de justificación para volver público este voto.
En nuestra opinión, en este caso la decisión de la Corte se refiere a la
publicidad que los votos de los Congresistas deben tener para que los
ciudadanos puedan supervisar las actuaciones de los parlamentarios, lo
anterior con base en la soberanía popular prevista en la Carta.
61
3. SENTENCIA No C- 563/ 96
Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 312 numeral 4to,
331 (parcial), 332, 333, 334, 335, 336, 337, 338, 339, 340, 341 (parcial) y 346
(parcial) de la Ley 5ta de 1992 y del Decreto 2700 de 1991
Actor: Hugo Humberto Rodríguez Cortes.
Magistrado ponente: Hernando Herrera Vergara.
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
Considera el actor que las normas demandadas violan los artículos 116, 121,
174, 175 y 178 de la Constitución Política.
Indica el demandante que la acción penal radica en cabeza del
Senado de la República y su vigencia exige el previo cumplimiento de
la acusación por parte de la Cámara, como condición de procedibilidad.
La Cámara, señala, no tiene función diferente a la de recibir y conocer
las denuncias; su facultad es limitada y restringida a estudiar y evaluar las
denuncias y quejas y si presta mérito, fundar en ellas, acusación ante el
Senado, por lo tanto no está autorizada a complementar, aclarar, modificar o
suprimir los textos de las denuncias y quejas presentadas contra los altos
funcionarios. Luego la facultad de instrucción es exclusiva del Senado y no
de la Cámara.
62
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Estima la Corte que en relación con los artículos 337, 342 y 346 de la ley 5ta
de 1992, se produce el fenómeno de la cosa juzgada constitucional debido a
que dichos preceptos ya fueron objeto de control constitucional por la vía de
acción pública mediante las sentencias Nos. C- 222 y 245 de 1996 y deberá
estarse a lo allí resuelto.
Respecto a los artículos 312 - 4, 332 y 343 de la Ley 5ta de 1992, se inhibe la
Corte de producir pronunciamiento de fondo por cuanto estas normas fueron
derogadas por la Ley 270 de 1996.
Acerca de los artículos 331, 333,334,335,336,338,339,340,341,344 y 345 de
la Ley 5ta de 1992 y 469 del Decreto 2700 de 1991 reitera la Corte, su
jurisprudencia sobre la función jurisdiccional a cargo del Congreso de la
República y cita expresamente apartes de las sentencias C-222 y 245 de
1996.
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4. COMENTARIOS SENTENCIA NUMERO SU-O47/99
Magistrados Ponentes: Carlos Gaviria Díaz- Alejandro Martínez Caballero
Accionante: Viviane Morales Hoyos
Fecha: 29 de Enero de 1.999.
Debido a los diferentes temas que se tratan en la sentencia de la
referencia, se va a ocupar este trabajo en destacar aquellos referentes
a la inviolabilidad, debido a que es este el tema que se ha
tratado48.
SITUACION FÁCTICA
1. En el mes de febrero de 1.996, el Fiscal general de la Nación
presentó denuncia contra el presidente de la república Ernesto
Samper Pizano.
2. La investigación se tramitó en la Comisión de Investigación y
Acusaciones de la Cámara de representantes y posteriormente en su
Plenaria.
48 La sentencia Número SU-047/99 trata además del tema de la inviolabilidad, los siguientes: Derecho al
debido proceso, Competencia de la Sala Penal de la Corte suprema de justicia, Obligatoriedad de los precedentes constitucionales, rectificación jurisprudencial de la Corte.
64
3. En la sesión del 12 de junio de 1996, la plenaria de la Cámara
decidió precluir la investigación contra el presidente Samper, por
una votación de ciento once (111) votos a favor y cuarenta y tres
(43) en contra.
4. Durante los meses de junio y julio de 1996, varios ciudadanos
presentaron denuncias ante la Corte Suprema de Justicia, por la
supuesta comisión de diversos delitos entre ellos, prevaricato, por
parte de los representantes que votaron afirmativamente la
preclusión. Posteriormente otros ciudadanos denunciaron también a
los que se apartaron de la decisión de la mayoría.
5. La Sala de Casación Penal de la Corte suprema de Justicia asumió el
conocimiento de todas las denuncias, y por tratarse de hechos similares,
decidió acumular todos los procesos y designó como ponente al
magistrado Jorge Anibal Gómez Gallego.
6. El 24 de junio de 1998, el Magistrado sustanciador resolvió ordenar
apertura de instrucción y vincular al proceso mediante indagatoria
sólo a los representantes que votaron afirmativamente el proyecto de
preclusión.
65
ARGUMENTOS DE LA DEMANDA
Por los anteriores hechos, la actora considera que se le vulneraron sus
derechos al debido proceso y a la inviolabilidad de sus votos y opiniones
emitidos en el ejercicio de su cargo.
También afirma que la Corte Suprema de Justicia desconoció el artículo 185
de la Constitución, el cual consagra la inviolabilidad como un derecho
fundamental de los congresistas que es susceptible de ampara a través de la
tutela, y que consiste en “la irresponsabilidad jurídica por las opiniones y por
los votos emitidos por los Congresistas, en las Cámaras, en ejercicio de sus
funciones”49.
“La demanda destaca que la inviolabilidad ha existido siempre en el derecho
constitucional colombiano, con cuatro características bien definidas: la
irresponsabilidad jurídica, absoluta, perpetua y exclusiva”. Por ello aclara que
la única excepción al principio de la inviolabilidad es la responsabilidad
disciplinaria”50.
Según la demanda, los congresistas sólo responden ante el pueblo que
representan, responsabilidad política que excluye la jurídica.
49 Sentencia SU-047/99. pp. 6. 50 Sentencia SU-047/99. pp. 6
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PRETENSIÓN
Se solicita que se declare nulo el proceso en el cual la Corte Suprema de
Justicia investiga a la accionante por sus opiniones y votos, que en su
condición de representante emitió en 1.996 en el proceso seguido contra el
Presidente Samper.
ARGUMENTOS DE LOS MAGISTRADOS ACCIONADOS
Con respecto a los argumentos de falta de competencia de la Corte
Suprema de Justicia para investigar a los congresistas, se destaca en la
respuesta de la Corte, el auto por el cual negó la nulidad del proceso, que se
resume así:
“De acuerdo con un análisis sistemático de la Constitución, el Congreso
ejerce funciones judiciales perfectamente separadas de su actividad
legislativa y del control político que ejerce, como quiera que el artículo
116 de la Carta expresamente dispone que “El Congreso ejercerá
determinadas funciones judiciales”. Por consiguiente, fue intención
inequívoca del Constituyente señalarle al legislador, en su función de
investigar a quienes gozan de fuero constitucional, un “verdadero papel
de imparcialidad que corresponde al juez”. La Corte Suprema
considera que si los congresistas ejercen una función judicial, aunque
67
sea ocasional, deben someterse al imperio de la ley que de manera
categórica determina el artículo 230 de la Constitución, por ende, están
expuestos a la responsabilidad penal de sus actos como jueces.
DECISIÓN JUDICIAL QUE SE REVISA
El Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca mediante
providencia del 21 de agosto de 1.998, resolvió rechazar por improcedente la
acción de tutela de la referencia al considerar que no existía violación del
debido proceso.
La anterior decisión no fue impugnada, y pasó directamente a revisión por
parte de la Corte Constitucional.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA DECISIÓN DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
El sentido de la inviolabilidad según la Corte es que “un congresista
no puede ser investigado, ni detenido, ni juzgado, ni condenado, por
los votos u opiniones que haya formulado en ejercicio de sus
funciones”51 .
51 Ibid. pp. 15.
68
“En efecto, el fin de la irresponsabilidad de los congresistas es
que los representantes del pueblo puedan emitir de manera más
libre sus votos y opiniones, sin temor a que éstos puedan
ocasionar persecuciones judiciales o de otra índole, con lo cual se
garantiza una plena libertad e independencia en la formación de la
voluntad congresista del Parlamento o Congreso. Así, sólo por
medio de la figura de la inviolabilidad, es posible que se cumpla
el mandato constitucional según el cual los senadores y
representantes deben actuar “consultando la justicia y el bien común”
(C.P. art. 133) y no movidos por temor a eventuales represalias
jurídicas”52. (Subraya nuestra).
Describe la sentencia, como rasgos esenciales de la inviolabilidad los
siguientes:
1. Es una garantía institucional en favor del Congreso y la democracia,
siendo consecuencia de lo anterior que no es un privilegio de un
determinado congresista, y que por tanto no puede ser renunciada por su
titular, debiendo ser tomada en cuenta por el juez, incluso de oficio, por
tratarse de un asunto de interés público.
52 Ibid. pp. 15.
69
2. Es perpetua, esto quiere decir que el parlamentario o congresista escapa
a cualquier persecución judicial por sus votos y opiniones, incluso luego
de que han cesado sus funciones.
3. Es generadora de una irresponsabilidad jurídica general, por cuanto el
congresista escapa no sólo a las persecuciones penales sino también a
cualquier eventual demanda de naturaleza civil por sus votos u opiniones.
Se debe decir también que la inviolabilidad es exclusiva, es decir que cubre
las actuaciones del congresista cuando se reúnen dos condiciones, la primera
es que se trate de votos u opiniones y la segunda que estas deben ser
emitidas en ejercicio de sus funciones, es decir, no cubre las opiniones que
realice un congresista por fuera de los debates parlamentarios.
De otra parte, la inviolabilidad es absoluta, lo que indica que cubre TODOS
los votos y opiniones emitidos por el congresista en ejercicio de sus
funciones, sin establecer ninguna excepción, ya que la Constitución no
distingue que esta garantía se brinde según la función que ese cumpliendo el
parlamentario.
Por tanto, la responsabilidad de los congresistas, según la Corte, es al
pueblo a quien corresponde calificarla, debido al modelo que adopta la
Constitución, en virtud del cual los votos y opiniones se someten
70
únicamente a las normas disciplinarias y la responsabilidad políticas es
ante el electorado. Según la Corte, hay valores que pueden verse
trastocados por estos principios, pero este es un riesgo inherente al
sistema, o mejor, es un costo que deben pagar las sociedades
democráticas.
Para la Corte Constitucional, si bien es cierto que la Sala de Casación Penal
de la Corte Suprema de Justicia es competente para juzgar los delitos
cometidos por los congresistas, carece de competencia para investigar los
votos y opiniones emitidos por los mismos en ejercicio de sus funciones,
siendo este el caso planteado, en el que el llamado a indagatoria obedece al
sentido del voto emitido por los representantes.
Con relación al mantenimiento de la inviolabilidad cuando se cumplen
funciones judiciales, la Corte señala que es evidente que se sostiene gracias
a inexistencia de excepciones del artículo 185 de la Carta y es una garantía
a la libertad e independencia del Congreso, añadiendo a lo anterior que “...la
Carta reserva una cierta discrecionalidad política a los congresistas
cuando investigan y juzgan a los altos dignatarios, inclusos si se trata
de delitos comunes”53. (Subraya nuestra).
53 Ibid. pp. 27.
71
Para respaldar lo anterior, cita al doctor José María Samper, uno de
los comentaristas más destacados de la Carta de 188654 quién es claro
al indicar que en los juicios, los congresistas conservan la inviolabilidad
de su opinión y que señala de forma clara lo siguiente: “Por demás
está decir que a la Cámara de Representantes compete ejercer
libremente su criterio para calificar una justa causa con que resuelve
entablar la acusación, ni puede ser de otra manera, dado que los
representantes son irresponsables. Así la expresión del inciso 4º de
este artículo, que dice “cuando hubiere justa causa”, parece ser
inoficiosa, a menos que se considere una prescripción de pura
moralidad.”55
A lo anterior se suma la consideración de comentaristas nacionales e
internacionales consistente en que, sin la inviolabilidad, sería imposible
que el congreso adelantara labores de fiscalización debido a que sus
decisiones se verían afectadas por las represalias que pudieran tomar los
investigados.
La Corte concreta los argumentos que expone para demostrar que
existe inviolabilidad de los congresistas por sus votos y opiniones aún
en los juicios adelantados por el Congreso, de la siguiente manera:
54 El tratamiento de la inviolabilidad como se observó en el capítulo tercero, no tuvo mayores cambios de
la Constitución de 1886 a la de 1991, razón por la que la Corte Constitucional cita al doctor José María Samper.
55 Op. Cit. SU047/99. pp. 28.
72
“En síntesis, existen razones literales (el texto perentorio del artículo 185
superior), conceptuales (el alcance absoluto de la inviolabilidad
parlamentaria), teleológicas (la finalidad y pertinencia de esta figura en
los juicios contra los altos dignatarios), sistemáticas (la regulación
constitucional de los juicios contra altos funcionarios) y, finalmente,
lógicas (los absurdos que conducen a la interpretación contraria)que
permiten inequívocamente concluir que la única tesis razonable es la
siguiente; los senadores y representantes conservan la inviolabilidad de
sus votos y opiniones incluso cuando ejercen funciones judiciales en
los procesos adelantados por el Congreso contra los altos dignatarios.
Y la razón es tan simple como contundente; los juicios ante el Congreso
por delitos de los altos dignatarios, si bien son ejercicio de la función
judicial, por cuanto imponen sanciones y configuran un requisito de
procedibilidad ante la acción propiamente penal ante la Corte Suprema,
conservan una inevitable dimensión política, por lo cual, en ellos, los
congresistas emiten votos y opiniones que son inviolables”56. (Subraya
nuestra).
Contra la anterior argumentación, se podría decir que podría llevar a
impunidades, debido a la cercanía entre los miembros del Congreso y los
dignatarios investigados, sin embargo es un riesgo derivado del modelo
56 Ibíd. pp. 32-33.
73
adoptado por la Carta, además de ser una objeción originada por una
profunda desconfianza por la democracia y la soberanía popular, ya que los
congresistas son elegidos por los ciudadanos, y por ende corresponde a ellos
mismos imponer las responsabilidades políticas a sus elegidos, no
reeligiéndolos en sus cargos, desconocer lo anterior es atentar contra la
esencia de la democracia.
La inviolabilidad al ser una prerrogativa establecida en favor del
Congreso, y no de representante o senadores en particular, es
irrenunciable ya que busca proteger la libertad colectiva de esta
institución, desprendiéndose de lo anterior según la Corte, lo siguiente:
“Por ende, si ni siquiera expresamente puede un Representante
abandonar su inviolabilidad, con menor razón podría predicarse que,
al asumir un lenguaje jurídico penal, estos congresistas renunciaron
tácitamente a esa prerrogativa institucional y pudieron entonces incurrir
en un delito como el prevaricato al votar de una determinada manera. En
estos casos, por expreso mandato constitucional, ese delito es
imposible, incluso si el propio representante cree estarlo cometiendo,
como imposible es que una persona incurra en tentativa de homicidio al
pretender asesinar un cadáver”57. (Subraya nuestra).
57 Ibíd. pp. 38.
74
Posteriormente la Corte aborda otros temas, entre los cuales es importante
resaltar el del cambio de jurisprudencia con respecto al tema de la
inviolabilidad, señalando que la parte que obliga como cosa juzgada
constitucional es la ratio decidendi de las sentencias, que es, la formulación
general, el principio, regla o razón general que constituye la base de la
decisión judicial específica, es decir, el fundamento directo de la parte
resolutiva, por posición a los dictum, que son, las reflexiones adelantadas por
el juez al motivar el fallo, por lo cual son opiniones más o menos incidentales
en la argumentación del funcionario que carecen de fuerza vinculante.
Aclarado lo anterior, la Corte considera que la tésis según la cual la
inviolabilidad no cubre las actividades de los congresistas cuando ejercen
funciones judiciales no es vinculante para el mismo ente debido a que en
ninguno de los dos casos tal afirmación fue la ratio decidendi de las
decisiones que fueron tomadas58
De lo anterior, concluye la Corte: “El anterior análisis permite entonces
concluir que la interpretación que excluye la inviolabilidad parlamentaria en el
ejercicio de las funciones judiciales no pasó de ser un dictum, apresurado,
innecesario y desafortunado, formulado por la Corte en decisiones
anteriores.”59
58 Ver: Comentarios a las Sentencias T-222 y T-245 en este mismo capítulo. 59 Ibíd. pp. 55.
75
DECISIÓN
La Corte revoca la sentencia del tribunal de lo Contencioso Administrativo de
Cundinamarca que había rechazado en primera instancia por improcedente,
la tutela interpuesta por Viviane Morales Hoyos.
Tutela el derecho al debido proceso de la peticionaria, por cuanto la garantía
institucional de la inviolabilidad, priva de manera absoluta a la Corte Suprema
de competencia para investigar como delitos los hechos ligados a las
opiniones y votos emitidos por la actora en las actuaciones adelantadas
contra el entonces Presidente de la República.
Deja sin efectos el proceso que surte la Corte Suprema de Justicia contra la
actora por el voto que emitió en 1.996 en el proceso en contra del Presidente.
Hace un llamado de prevención a los magistrados de la Sala Pena de la Corte
Suprema de Justicia para que se abstengan de investigar como delitos los
hechos inescindiblemente ligados a las opiniones y votos emitidos por los
congresistas en ejercicio de sus funciones.
De esta decisión, se apartaron los magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, y
Hernando Herrera Vergara, quienes presentaron sus respectivos salvamentos
de voto sobre la decisión de la Corte, y que en aras de la equidad van a ser
comentados, no sin antes decir que nuestra posición, será expuesta en el
capítulo ulterior.
76
4.1. SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
* Consideraciones Procesales
No procede acción de tutela contra una providencia judicial que no siendo
arbitraria no constituye vía de hecho.
La Sentencia C-543/92 siendo Magistrado Ponente José Gregorio
Hernández, dio la posibilidad de instaurar acción de tutela contra
providencias judiciales que violen derechos fundamentales o se instaure
como mecanismo transitorio que evite la consumación de un perjuicio
irremediable.
En la misma sentencia se define "vía de hecho", la cual se produce cuando se
dicta providencia que en grado absoluto o protuberante se aparta de los
dictados del derecho y de sus principios, excluyéndose de él, los errores
ordinarios, aún graves. En éste específico caso tal providencia no contiene
éstas características, ya que la decisión de la Corte Suprema de Justicia, se
dictó debido a que existió un acervo probatorio suficiente para que los
Magistrados se inclinaran por esa decisión, no violándose la Constitución, por
ser función exclusiva del máximo tribunal de la justicia ordinaria, la de
investigar los Congresistas en la posible comisión de delitos, sin importar que
77
éstos estén íntimamente ligados a sus votos, ya que se daría a los
Congresistas - Jueces licencia constitucional para prevaricar, generándose
una irresponsabilidad jurídica resguardada por una inviolabilidad absoluta de
sus votos y opiniones.
Por lo tanto, la Corte Suprema de Justicia no incurrió en vía de hecho, y
además, el no iniciar la investigación generaría un desequilibrio en la
igualdad de responsabilidades de los servidores públicos-Congresistas, como
lo consagra el estatuto de los servidores públicos otorgándoles privilegios no
consagrados en la Constitución ni en la ley.
En anteriores decisiones, la Corte Constitucional diferenció entre las
funciones judiciales y políticas del congreso, siendo las primeras objeto de
sanción penal y las segundas de sanciones disciplinarias, al asimilarse
aquellas funciones a las de un fiscal y juez, la Corte reconoce que el
momento decisivo del Congresista - Juez o Fiscal coincide con la emisión de
su voto, deduciéndose entonces que la comisión de hechos punibles no
puede escudarse en la reserva de su voto, como lo señaló en Sentencia C-
245 de 1996 la Corporación, al expresar esto, la Corte condena toda forma de
inmunidad de los Congresistas al igual como la Constitución que no la
consagra, hecho que no era consagrado en la anterior Constitución, en ésta
misma Sentencia la Corte señaló que la inviolabilidad apuntaba a garantizar
el control político y no la función judicial, y lo que se desborde en garantizar
78
la función política se convierte en abuso; lo anterior permite concluir que la
Corte Suprema de Justicia se guió en su decisión por las pautas fijadas
reiteradamente por esta Corporación en Sentencias con efecto de cosa
juzgada.
Respecto a la postura de la mayoría acerca de que las decisiones
tomadas anteriormente, tienen el carácter de obiter dictum, por no
guardar relación directa con las decisiones que al momento se tomaron
y en eso justifican el radical cambio de doctrina, considera quien se
aparta de la decisión, que es errada la apreciación, porque la Corte al
analizar las normas impugnadas lo hace frente al universo de las
disposiciones de la carta con el objeto de optar por la inexequibilidad
o exequibilidad de las normas impugnadas y al declararse la
exequibilidad de los artículos de la Ley 5 de 1992, se hizo no solo
por no contrariar las normas de distribución de competencias entre las
células del Congreso sino por no contrariar ningún otro precepto
constitucional, y todas esas decisiones tuvieron como sustento el
carácter judicial que se dio a las funciones del Congreso, que se
muestra en el modelo normativo adoptado por él mismo al ser el
proceso de juzgamiento de altos funcionarios similar al proceso penal
ordinario.
79
* Consideraciones sustanciales:
El abrupto cambio en la doctrina constitucional hace que se rompa el principio
de universalidad, según el cual los jueces deben adoptar decisiones que en el
futuro estén dispuestos a aplicar a casos similares, principio que de no ser
seguido hace imposible el control de la opinión pública sobre las decisiones
judiciales, lo anterior no quiere decir que los precedentes judiciales,
entendidos como aplicación del principio de universalidad y no como el
respeto que los jueces inferiores deben tener a las decisiones de los jueces
superiores, no puedan ser cambiados cuando estén fundamentados en muy
buenas razones, de manera que el rompimiento del mencionado principio
resulte suficientemente justificado.
Más delicado se torna el asunto en la jurisdicción constitucional que se
mueve en el filo que separa la política y el derecho, y puede ser blanco de
acusaciones de que sus decisiones son fruto de la parcialidad o de la
oportunidad política.
"Por estas razones las decisiones para cambiar jurisprudencia
constitucional requieren de un plus argumentativo que las obliga a
cambiar sus decisiones, sólo en aquellos casos en que el cambio
jurisprudencial constituya la única o las menos costosas de las
80
opciones interpretativas".60 De lo contrario la legitimidad de la Corte
Constitucional se vería minada, por lo tanto con el fin de salvaguardar
su legitimidad los distintos tribunales constitucionales han creado
criterios a los cuales deben someterse todo cambio jurisprudencial," es
necesario, entre otras cosas:
• Que la Corte y sus miembros nos actúen de manera coyuntural, sometidos
a presiones sociales o políticas.
• Que las razones jurídicas que sirvieron de base a una determinada
doctrina hallan demostrado su incompatibilidad con la comprensión actual
del orden constitucional.
• Que exista un nuevo argumento que no hubiera sido discutido al momento
de sentarse la doctrina constitucional convertida en precedente y que
resulte suficientemente convincente como para saldar las dudas sobre los
verdaderos intereses de la corporación.
• Que el efecto benéfico del cambio de doctrina constitucional sea
nítidamente superior al daño que produce el mencionado cambio"61 .
Al no cumplirse tales criterios, la corte Constitucional desacata la cosa
juzgada constitucional, erosionando su credibilidad y cambiando la voluntad
60 Sentencia SU-47, Salvamento de voto. Eduardo Cifuentes Muñoz. pp. 50. 61 Sentencia SU-47/1999, Salvamento de voto, Eduardo Cifuentes Muñoz. pp. 51.
81
del legislador, degradando nueve sentencias constitucionales a la categoría
de dictum y desconociendo el paradigma interpretativo de la responsabilidad
penal de los congresistas-jueces elaborado en nueve sentencias
constitucionales.
El nuevo paradigma interpretativo, en palabras del magistrado Cifuentes,
se sustenta igualmente del axioma constitucional de la inviolabilidad de
los votos y opiniones de los congresistas que emitan en el ejercicio
del cargo, consagrado en el artículo 185 de la constitución política y
se extiende a todas las funciones atribuidas al Congreso, incluidas las
judiciales. Al hacerse esta nueva interpretación se desconoce el
carácter judicial de las funciones de investigación y juzgamiento dadas
al Congreso, que se funden en trámites similares al proceso penal
ordinario, convirtiéndose en un proceso penal que no sería por fiscales
y jueces. Lo cual es un absurdo permitiendo que la conducta de
estos se desborde del marco de su competencia; ¿qué ocurriría si se
dicta resolución "manifiestamente contraria" a la ley?; quedaría impune
el prevaricato y se produce una desfiguración de la calidad de juez y
hace que carezca de sentido el régimen que gobierna la actuación
judicial de los congresistas. Con el nuevo paradigma interpretativo se
excluye al congresista del imperio de la ley y se somete a su propia
voluntad y a consultar el cambiante bien común que se orienta en
criterio de conveniencia.
82
La evolución del Estado democrático liberal ha hecho revaluar las
prerrogativas y especiales protecciones que se daba a los miembros
del Consejo, que resalta al verse el trato que actualmente se ha dado
a los congresistas; como ha sido el control de las leyes por ellos
dictadas por parte de tribunales constitucionales, también respecto a la
autonomía administrativa los actos expedida en virtud de esta, son
demandantes ante la jurisdicción contenciosa administrativa y más
notorio aún, ha sido, como en muchos regímenes políticos incluido el
nuestro se ha eliminado la prerrogativa que tenía el Congreso de
resolver sobre la validez de la elección de sus miembros, habiéndose
trasladado a tribunales electorales, y como la inmunidad parlamentaria
que antes era principalísima prerrogativa, hoy por hoy, en nuestro país
y otros, se sustituyó por el fuero penal especial que brinda la
suficiente protección. Los cambios antes mencionados se deben a
dos importantes causas, a que el peligro que representaban los
titulares del ejecutivo al ejercer sus funciones ha disminuido
notablemente al compás del desarrollo del modelo democrático liberal
que hoy nos rige, creándose un equilibrio casi inquebrantable entre las
tres ramas del poder y que se mantiene con la ayuda de un poder
judicial fuerte e imparcial que vela por la correcta aplicación de la ley
impidiendo los atropellos del poder, sumado a esto el desprestigio del
Congreso que valiéndose de tales garantías incurrió en abusos y
83
corrupción, que impulsó el proceso constituyente colombiano y se
concretiza al tener nuestra actual Constitución un rígido estatuto de
inhabilidades e incompatibilidades de los congresistas, por lo tanto, al
darle la independencia absoluta a los votos y opiniones que emitan los
miembros del Congreso, ya sean de tipo político o judicial se sale del
espíritu de la Constitución que en ninguno de sus apartes extiende tal
independencia a la función judicial y lo reserva exclusivamente a su
función de control político.
En dicho estatuto se consagra la posibilidad de la pérdida de la
investidura de los miembros del Congreso en los casos, que se
demuestre que sus interese personales han incidido en el resultado de
una decisión legislativa siendo erróneo el actual paradigma interpretativo
que brinda irresponsabilidad jurídica total al Congreso. Dicho sea de
paso el derecho comparado citado por le recurrente muestra claramente que
la independencia en los votos y opiniones de los Congresistas se refiere
únicamente a su función política y no judicial. Más ilógico resulta aún que el
cambio de doctrina constitucional se halla hecho por vía de acción de tutela
debiéndose cambiarse esta por estudio de constitucionalidad de las leyes,
que es la vía adecuada.
84
4.2. SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HERNANDO HERRERA
VERGARA A LA SENTENCIA SU 047/99
Expresa el magistrado Herrera Vergara que es evidente que los
congresistas son inviolables en sus votos y opiniones que emitan en el
ejercicio de su cargo, pero como todo servidor publico tiene responsabilidad
penal, cuando en desarrollo de sus actividades incurren en conductas
tipificadas como delitos en el código penal.
Es claro, igualmente, que la Corte Suprema de Justicia, no puede investigar
ni juzgar las opiniones y votos per se emitidos por los Congresistas en el
ejercicio de su cargo (C.P, art. 185) pero si tiene competencia privativa para
conocer "de los delitos" que ellos cometan, como lo declara el artículo 186
C.P.. Cabe advertir que dicho precepto no consagra ninguna distinción
acerca de la clase de delitos que pueden ser investigados, por lo tanto
la Corte Suprema de Justicia tiene competencia para conocer de todos
los delitos que sean cometidos por los congresistas, tanto en el
ejercicio de su actividad legislativa como en el ejercicio de sus
funciones jurisdiccionales.
Cuando los Congresistas ejercen funciones judiciales, actúan como jueces y
tiene las mismas responsabilidades y deberes que corresponden a estos
últimos, tan cierto es que en el año de 1996 al darse el proceso contra el
85
entonces presidente de la República Ernesto Samper Pizano, la Cámara de
Representantes dictó resolución de preclusión precedida de la expresión
"administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por
autoridad de la ley", calificando el proceso, como de carácter eminentemente
jurídico.
La Corte Suprema de Justicia al iniciar proceso penal por el presunto delito
de prevaricato contra los miembros de la Cámara de Representantes lo hizo
sustentándose en reiteradas sentencias de esta corporación en las que
claramente se expresó que los miembros del Congreso ejercen funciones
judiciales y políticas, por consiguiente aquellas podían tener implicaciones de
carácter penal, como es propio de las decisiones judiciales, por lo tanto es
imposible que se halla configurado una vía de hecho que amerite el ejercicio
de una acción de tutela. Por esto es improcedente, además la acción de
tutela busca proteger derechos fundamentales y la inviolabilidad de los votos
y opiniones de los Congresistas no es un derecho fundamental sino una
garantía institucional que busca dar la independencia necesaria a los
miembros del Congreso para que puedan ejercer su control político y no
busca que los delitos cometidos por los servidores públicos-Congresistas
queden impunes y para evitar tan dañino efecto se les otorga al fuero
especial penal al ser solo investigados y juzgados por la sala penal de la
Corte Suprema de Justicia.
86
La Constitución de 1991, si bien es cierto que consagra la
irresponsabilidad jurídica por opiniones y votos de carácter político no
lo hace en ningún momento por la comisión de hechos punibles al
momento de juzgar a los altos funcionarios del Estado por la posible
comisión de hechos punibles, hecho admitido y reconocido por la ley 5
/92 y por la Cámara de Representantes al dictar resolución de
preclusión en la investigación seguida al expresidente Samper
manifestando que éste era un juicio eminentemente jurídico y que ellos
hacían las veces de fiscal y por lo tanto se sometían a las mismas
normas que rigen la conducta ética y moral del Fiscal General de la
Nación, es claro el carácter de jueces y deben ser tratados como tales
queriendo esto decir que pueden ser juzgados por la Corte Suprema de
Justicia por la Comisión de delitos, incluyendo entre éstos el delito de
prevaricato objeto de la investigación, calidad ésta reconocida en reiterada
doctrina constitucional.
V. LA INVIOLABILIDAD COMO ELEMENTO
ESENCIAL DE LA DEMOCRACIA
1. RECONOCIMIENTO UNIVERSAL DE LA PRERROGATIVA DE LA
INVIOLABILIDAD
Después del estudio de derecho comparado realizado en varias
constituciones de distintos países, de concepciones diferentes acerca de la
forma estado y del sistema de gobierno, es posible concluir que la
separación de poderes, es elemento esencial para la existencia de cualquier
forma de gobierno y que es el más valioso instrumento para mantener la
independencia del poder legislativo, es la inviolabilidad de los votos y
opiniones de los Congresistas, a vía de ejemplo en los cinco países
escogidos de Latino América, se consagra la irresponsabilidad absoluta de
los miembros del congreso, y en países de gran tradición constitucional y que
sirvieron de fuente de inspiración a otros sistemas constitucionales como
Estados Unidos de Norte América, Francia y el Reino Unido de Gran
Bretaña, se consagra de igual forma. Países como Alemania y Austria lo
hacen con algunas excepciones y en países de culturas tan disímiles como
Japón y Dinamarca también existe esta prerrogativa.
88
De tal forma que lo anterior permite concluir que la inviolabilidad es una
prerrogativa de carácter universal que es indispensable para el desarrollo
de los Estados modernos y se encuentra presente en sus textos normativos
principales siendo insustituible.
La razón por la cual se mantiene esta prerrogativa a nivel universal, es que
los miembros de los parlamentos puedan ejercer libre y autónomamente sus
funciones, lo que redundará en beneficio de la comunidad, entendiendo
también que ella es la principal supervisora de su labor, y que su
responsabilidad es ante sus electores.
2 LA RESPONSABILIDAD DEL CONGRESISTA ES ANTE EL ELECTOR
"A diferencia de la noción de soberanía popular que se consagra tanto en el
preámbulo como en el artículo 3 de la nueva constitución, la constitución de
1886 consagraba la noción de la soberanía nacional. La distinción entre
estas dos nociones radica en que al adjudicarse el poder soberano a la
Nación, se funda en un régimen de democracia representativa sin
participación directa de los ciudadanos en el manejo, fiscalización y gestión
de la cosa pública, salvo en lo que se refiere a elegir y ser elegido. La
soberanía popular es por el contrario un voto de confianza al ciudadano.
Parte de la premisa que cada ciudadano es titular de una parte de la
soberanía y que por lo tanto tiene derecho de ejercerla de manera directa. El
89
soberano entonces otorga mandato y no representación a quien resulta
electo"62. La soberanía popular sirve de sustento al artículo 133 de la
Constitución de 1991, cuyo tenor expresa "Los miembros de cuerpos
colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar
consultando la justicia y el bien común. El elegido es responsable
políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de
las obligaciones propias de su investidura"63. Por lo tanto al otorgarse
mandato a los elegidos, estos se ven obligados a rendir cuenta de su gestión
a los electores y son responsables ante los mismos por sus actos políticos y
no ante otros órganos del estado, de no ser así, la independencia de las
ramas del poder publico quedaría en entre dicho y en consecuencia la
existencia de la democracia64.
3. OBJECIONES INFUNDADAS ACERCA DEL TEMA
La institución de la inviolabilidad ha sido atacada debido a que se considera
que es un manto para proteger actividades ilícitas de los miembros del
parlamento que debido a esta prerrogativa quedan en la impunidad, y por
tanto se debe acabar con esta figura. Se suma a lo anterior, que para los
62 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Comentario al artículo 3, Edit. Legis, Bogotá, 1995. pp.12 63 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Edit. Legis, Bogotá, 1995. 64 La Constitución Política de 1991 al consagrar el principio de la Democracia Participativa ha incluido
figuras como la revocatoria del mandato, que permiten al ciudadano que no está de acuerdo con la forma como su elegido esta ejerciendo el poder que éste le ha otorgado, quitárselo para que se vuelva a citar a elecciones. Este mecanismo se aplica a cargos de elección unipersonal tales como las gobernaciones y alcaldías exceptuando al Presidente de la República y no es procedente contra los miembros de cuerpos colegiados.
90
casos judiciales que debe tratar el Congreso, no existe entre los integrantes
del parlamento el conocimiento de las normas jurídicas que permita un
tratamiento adecuado de temas judiciales.
La idea según la cual los integrantes del Congreso carecen de calidades para
ejercer las funciones judiciales del mismo, si bien puede tener en algo razón,
es totalmente contraria al espíritu de la Constitución política que propugna
por una democracia participativa en la que cualquier ciudadano puede elegir
y ser elegido, y posturas como la expuesta sugeriría una restricción a la
posibilidad descrita que echaría por la borda todos los avances a nivel de
derechos que se han logrado en este siglo.
Concuerda con lo expuesto, lo dicho por la Corte constitucional en un aparte
del fundamento jurídico número 27 de la Sentencia SU 047 de 1.999 al
afirmar que: "Además, esta objeción parte en el fondo de una profunda
desconfianza en la democracia y en la soberanía popular (C: P art. 1° y 3°)
ya que no se puede olvidar que los congresistas son electos por todos los
ciudadanos. Por consiguiente, si sus actuaciones no resultan acordes con
el bien común, corresponde a los propios ciudadanos imponer la
responsabilidad política, por medio de la crítica de la opinión pública y la no
reelección a sus cargos, ....... Pero claro, podría argüirse que los ciudadanos
colombianos no son capaces de imponer esas sanciones y de elegir
congresistas competentes, pero una tal crítica se funda en un
91
cuestionamiento de la viabilidad misma de la democracia en nuestro país,
con lo cual el discurso ya se sitúa en un ámbito extraconstitucional, que no
corresponde evaluar a esta Corte. En efecto, es obvio que la democracia
constitucional se funda en una apuesta a favor del buen sentido de los
ciudadanos, pues sólo puede sobrevivir si existen ciudadanos responsables y
competentes. Por ello, criticar una institución democrática a partir del
supuesto de que los ciudadanos no son competentes para efectuar
elecciones adecuadas implica abdicar de la idea misma de democracia, que
es un gobierno de los ciudadanos....".
Anotamos aquí también que en los países más desarrollados del mundo se
establece el sistema de jurados de conciencia, que son personas del común
que carecen de conocimientos jurídicos las que deciden en los procesos
judiciales en que se debaten en algunas oportunidades, hasta la vida misma
de los individuos. Basta esto para demoler la frágil razón, según la cual los
congresistas por carecer de conocimientos jurídicos, no pueden ejercer
funciones judiciales.
Lo anterior no obsta, para que existan opiniones bien fundamentadas, que
sostienen que los Congresistas no deben ejercer ningún tipo de funciones
judiciales, pudiéndose sintetizar, a nuestro parecer, en lo dicho por Copete
Lizarralde, citado por Jorge Enrique Ibañez Najar, en su tesis de grado,
denominada La Cinco Ramas del Poder Público, cuando al comentar la
92
función judicial del Congreso de la República dice: "Respecto del ejercicio de
esta función por el Congreso de la República, ha dicho Copete Lizarralde con
sobrada razón: siempre hemos considerado grave error atribuir a dos cuerpos
políticos por excelencia -el Senado y la Cámara- el ejercicio de funciones que
requieren tan señalada independencia y ecuanimidad como las de administrar
justicia y representar al Ministerio Público (sic). Nada hay que repugne tanto
a la conciencia como instituir jueces y fiscales irresponsables. Y es
indudable que los senadores son jueces irresponsables, y los representantes,
fiscales irresponsables, en virtud de claros preceptos constitucionales.
Recordemos el artículo 106 de la Carta, que expresa que los Senadores y
Representantes son inviolables por sus opiniones y votos emitidos en
ejercicio de su cargo. Por lo demás es evidente que los intereses políticos
diluyen el carácter primordial de jueces y fiscales; la imparcialidad". Opinión
respaldada según cita de Copete Lizarralde, por Arosemena (Estudios
Constitucionales, pg., 92. T. II), Pérez (Derecho Constitucional Colombiano,
T. II pgs 161/2), Gaitán Mahecha (Esquema del Proceso Penal Colombiano,
pg. 109), Moreno Jaramillo (Colombia Constitucional, pgs 36/7), Uprimy
(Puede el Senado Juzgar Expresidentes?. Pub. En "Universitas" No. 16 pgs.
195/5), Caro (Discurso citado ante el Consejo de Delegatarios de 1886)"65.
65 IBAÑEZ NAJAR, Jorge Enrique. Los Cinco Ramas del Poder Público. pp. 359 - 360.
93
4. GARANTÍA DE LA LIBRE FORMACIÓN DE LA VOLUNTAD
PARLAMENTARIA
La voluntad del pueblo se expresa por medio de su voto en las elecciones,
cuando elige las personas que lo representarán en las corporaciones
públicas, con funciones determinadas por la ley.
Cuando los representantes del pueblo manifiestan su voluntad, es él quien lo
hace y se debe entender que esa expresión debe ser libre y sin ningún tipo
de ataduras.
La función de la inviolabilidad consiste pues, en brindarle a los elegidos por la
comunidad, la posibilidad de expresar su voluntad en forma libre, ya que de
no existir dicha prerrogativa, se vería inmersos en presiones por parte de
otras ramas de poder público, que como la Judicial podría iniciarles procesos
por la forma en que votaran u opinaran.
Este rompimiento de la igualdad jurídica se justifica por la existencia de un
bien jurídico prevalente, que es la libertad del parlamento.
5. INVIOLABILIDAD: DEFENSA CONTRA EL TOTALITARISMO
La gran conclusión del presente trabajo -y su propósito- ha sido el demostrar
la importancia y necesidad de la inviolabilidad parlamentaria para el eficiente
funcionamiento del Estado.
94
Por tanto, la defensa que se hace de la inviolabilidad de los congresistas por
sus votos y opiniones, es la defensa de la esencia de la democracia misma,
entendiendo que siendo los ciudadanos los que eligen a sus representantes,
son ellos los únicos que tiene derecho a exigirles explicaciones por sus
actuaciones.
Es verdad que el sistema democrático tiene defectos, pero no se puede caer
en la ingenuidad de creer que estos se corrigen, exterminando sus principales
instituciones con el sofisma de que es la única forma de salvarlo, porque
veladamente lo que se está haciendo es menoscabando sus cimientos y
comenzando a abrirle campo al despotismo.
La inviolabilidad congresional no es una prerrogativa nueva en el mundo del
derecho, ni en el constitucionalismo colombiano, por lo que sorprende que
con ocasión de una situación política coyuntural se hubiera tratado de destruir
una figura que propende por la protección de la independencia y autonomía
del Congreso, y en últimas de los congresistas mismos, sin hacer distinción
de filiación política.
Habiéndose demostrado que el tema de la inviolabilidad es fundamental para
el desarrollo y funcionamiento de la democracia y que su finalidad es, entre
otras, la de garantizar la independencia de los poderes públicos, sólo resta
decir que el día en que se trate de hacer desaparecer esta institución, se le
95
estarán abriendo las puertas al totalitarismo que es la negación de la
libertades públicas, siendo como lo ha demostrado la historia, la decisión más
nefasta que puede tomar una comunidad.
La decisión tomada por la Corte Constitucional en la Sentencia comentada en
este trabajo66, ha dejado en el camino el denominado "choque de poderes"
que se presentó con ocasión del llamado a indagatoria por parte de la Corte
Suprema de Justicia de los Representantes a la Cámara que votaron
favorablemente la preclusión del proceso del Presidente Ernesto Samper
Pizano y su acatamiento por parte de todos los ciudadanos, es una muestra
de fe en el sistema democrático, que se puso en juego en este episodio de la
vida nacional pero que salió fortalecido para seguir siendo el que conduce los
destinos de la República, esperando que las soluciones para problemas
coyunturales en el futuro se realicen con base en la participación del pueblo y
no en el menoscabo de las instituciones que fundamenta la democracia.
Los anteriores argumentos que hemos presentado, nos sirven como base
para sustentar nuestra posición según la cual la inviolabilidad es una
prerrogativa de carácter absoluto que debe tener los miembros del Congreso
en cualquier Estado, para poder actuar con independencia y autonomía.
66 Ver: Comentarios a la Sentencia SU-047 de 1997.
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