Tema 14 normas con rango y fuerza de ley

a-Los decretos leyes. Concepto, ámbito material, control

Siempre que en la norma aparezca la palabra decreto es una indicación de que procede del poder ejecutivo. La diferencia entre decreto legislativo y decreto ley (las dos vienen del ejecutivo con rango de ley, del gobierno, del estado o de las CCAA) es que al publicarlo y decir decreto ley es una norma de urgente necesidad, por lo que se habilita por la CE o por el EA. En el decreto-legislativo es necesaria una delegación del poder legislativo.

Art 86 CE decretos ley: disposiciones con rango y fuerza de ley que el gobierno puede dictar en caso de urgencia y necesidad, siempre procederá del gobierno salvo una salvedad histórica.

La expresión ley está reservada al parlamento, admitir que el poder ejecutivo puede dictar normas de rango legal rompe el esquema clásico de la división de poderes, de ahí su interpretación excepcional.

Los constituyentes sienten cierto recelo de esta figura que en verdad constituye una anomalía pero que se manifiesta en todos los países de nuestro entorno.

Concepto: se señalan 4 notas significativas:

1 Potestad del poder ejecutivo del gobierno de la nación, atribuida por necesidad constitucionalmente, que no tiene que ver con las situaciones excepcionales. Hoy es una potestad ordinaria, cuando se habla de gobierno es el de la nación, sin embargo en reformas estatutarias se ha admitido que el gobierno de las comunidades pueda también dictar decretos leyes, pero solo aquellas comunidades que hayan modificado su estatutos partir de 2005. Antes no se reconocía esta potestad a las CCAA.

2 Disposiciones legislativas con rango y fuerza de ley. Explica que desde el punto de vista ordinamental son leyes, por lo que su control corresponde al TC. Están excluidos del control de la jurisdicción contencioso administrativa. Tienen rango de ley es decir posición jerárquica en el sistema plural de fuentes, es la cumbre salvando la constitución. Valor y fuerza de ley hace referencia a que sus efectos vinculan a ciudadanos y poderes públicos. La ley y el decreto ley tienen capacidad de innovación activa, cualquier norma con rango de ley puede modificar otra con el mismo rango.

3 Provisionales: otro carácter más de excepción requiere de un acto de convalidación del titular originario de la potestad legislativa (el parlamento) en el plazo de 30 días.

4 Presupuesto de hecho habilitante: en caso de extraordinaria y urgente necesidad, este presupuesto supone reconocer un margen de apreciación al gobierno para valorar si existe necesidad urgente. No tiene que ver con los estados excepcionales, se trata de dar respuesta a situaciones que requieren una urgente necesidad, mayor a otros mecanismos. Ha habido casos en los que no se ha apreciado el supuesto de hecho habilitante. El tribunal constitucional señala que se debe comprobar la circunstancia de la urgente necesidad, midiendo la situación con las medidas tomadas. En ocasiones ha entrado a analizarlo.

Ámbito de materias excluidas al decreto ley (86.1):

Ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, régimen de las Comunidades Autónomas ni Derecho electoral general. Hay otros excluidos por la interpretación sistemática, que persiguen que no se suprima la alteridad entre CCGG y gobierno. El gobierno mediante un decreto ley no puede autodelegarse una materia según el 82, y tampoco sobre las materias de control del gobierno, por ejemplo la emisión de deuda pública debe hacerse mediante ley.

NO se pueden adoptar normas con contenido diferido en el tiempo, ya que se hacen por extraordinaria y urgente necesidad.

Trámite de ratificación parlamentario: Tras 30 días deberán ser sometidos a debate y votación de totalidad, solo interviene el congreso de los diputados, no participa el senado.

No se convierte el decreto ley en ley, si no se cumple el requisito constitucional de la ratificación del congreso, hasta entonces es provisional y se mantiene en decreto. Si se ratifica sigue siendo de origen gubernativo pero pierde la nota de provisionalidad. Si no se ratifica tras el trámite desaparece, aunque haya estado 20 días produciendo efectos.

Una vez ratificado cabe que el pleno de las cortes pregunte si se quiere que se tramite como una propia ley ordinaria en un trámite sucesivo, necesariamente primero tiene que aprobarse y que se considere como un proyecto de ley ordinaria requiriendo el proceso ordinario con la intervención del senado.

Para el control de estos decretos se recurre al Contencioso-administrativo.

B-Decretos legislativos. Concepto, clases, límites, control

Son disposiciones normativas del gobierno, con rango y fuerza de ley, dictadas en virtud de la delegación de las CCGG y con límites estrictos, se deja la potestad al ejecutivo.

Es habitual encontrar esta explicación dentro de las formas de delegación legislativa. Encontramos una previsión en los artículos 82 y 85 CE, que recogen las tesis del profesor García de Enterría, que suponen una colaboración entre el poder ejecutivo y el legislativo. Permite además un control de por la jurisdicción ordinaria en los excesos del gobierno en el poder otorgado por el parlamento.

Esta forma técnica es habitual, de cooperación entre las cortes y el ejecutivo, pero primero debe de haber una delegación, que se da con unos límites: tiene que ser una delegación concreta y para un plazo determinado.

Clases o tipos de delegación (artículo 82.1 CE):

Delegación legislativa Reelaboración:

o Aprobación de una ley de bases que tiene como finalidad formar textos

articulados.o Aprobación ley ordinaria para formar textos refundidos.

El destinatario de estas leyes es el gobierno, no los ciudadanos. Se establecen unos requisitos:

- Delegación expresa a favor del gobierno en materia concreta y con un plazo determinado que no puede ser indefinido

- Límites: Los beneficios del gobierno no se pueden delegar a otras instituciones, hay materias exclusivas de ley orgánica y la delegación se agota con su uso.

- La ley resultante señalará de que tipo es

Elementos específicos de cada una de las modalidades:

Ley de bases : Delegación legislativa de las cortes a favor del gobierno para crear una ley de articulación, no es la articulación bases desarrollo entre estado y CCAA, es entre el poder ejecutivo y el poder legislativo.Lo que recogen esas bases son principios de elementos generales que luego el gobierno va a tener en cuenta para articular la ley, es una forma de colaboración entre el poder legislativo y su correspondiente ejecutivo, es un fenómeno de cooperación legislativa entre estado—bases y ccaa—desarrollo.

Texto refundido: se pide al gobierno que realice una labor técnica a veces, además de refundir le autoriza a realizar una labor de armonizar, aclarar y regular. También se habilita al gobierno para tener cierta capacidad de innovación pero esta es menor que la de bases.

Procedimiento: se encuentra en la ley que aprueban las cortes, en la que autoriza al gobierno.

Cumplimiento: juega una gran función el consejo consultivo, que tiene que intervenir y asesorar en el plano técnico jurídico. Esta intervención se completa en la ley del consejo consultivo.

Control: se regula en el artículo 82.6 CE: Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de

control, de forma genérica,

A día de hoy, en relación con la competencia de los tribunales, el TC dijo que se entiende que no solo es sobre la jurisdicción ordinaria, sino también por parte del mismo TC.

Cuando el gobierno se excede en la delegación, la norma queda degradada, y se comporta como reglamento en la parte excedida, y al ser reglamentaria puede someterse a los tribunales. Esta es una excepción para permitir que al extralimitarse el gobierno en los términos de la delegación, su producto no adquiera valor de ley en bloque, sino que esa parte sea reglamento y se pueda ver inaplicada o anulada por la jurisdicción contencioso-administrativa. Pero si se viola la CE corresponde al TC.

También se realiza el control por los tribunales. Esta es para cuando se exceden los límites de la delegación en los decretos legislativos. Frente a la interpretación del TC, se sostenía que por seguridad jurídica debía primar el rango, por lo que el enjuiciamiento de decretos era competencia del TC. Esta tesis no triunfó.

Como se ponen a disposición formulas adicionales, se regula que haya correcciones y otras cosas. En la práctica este control apenas opera.

Al contrario que en el decreto ley, el decreto legislativo no sufre consecuencias por la deliberación de la comisión parlamentaria que analice el mismo.

Además se debe someter a una inspección del consejo de estado en términos de constitucionalidad y legalidad

También hay que remitirse al reglamento de congreso y senado

Tema 16 El reglamento

a-Concepto y fundamento

Reglamento es toda norma escrita que procede de la administración. Corresponde casi exclusivamente a la administración territorial, sin embargo existe la potestad reglamentaria en otro sentido, ya que además de la administración territorial hay otras administraciones públicas que tienen potestad externa hacia terceros. Las normas de la Rioja son para los residentes en la Rioja y para los que se encuentren en ese momento en el territorio.

Un reglamento es toda norma jurídica escrita que procede de la administración, por tanto el sujeto es público, pero distinto al legislativo. Hablamos de potestad reglamentaria como el poder de la administración para aprobar reglas inferiores a la ley o subordinadas a esta que se integran en el ordenamiento jurídico mediante un procedimiento específico o singular.

Es frecuente encontrarse con normas que llevan el título de reglamento pero que no se producen por la administración, si nos atenemos al derecho positivo la terminología para llamar al reglamento es muy variada.

Sin embargo hay normas de órganos constitucionales que se llaman reglamentos, pero no lo son, tienen valor de ley, por lo que la no adecuación a la ley o a principios constitucionales será conocida por el TC, como puede ser el reglamento del senado o el Congreso. O con la organización de otros órganos, como el TC, que no son órganos administrativos, pero que tienen reglamentos, que se someten al TS.

Las instituciones de la UE emiten también reglamentos, que tienen alcance general, siendo obligatorio y aplicable en cada Estado Miembro de forma directa.

Siguiendo con el principio de separación de poderes hay que distinguir entre las normas que proceden del gobierno o ejecutivo y las que proceden de la administración, dentro de las primeras encontramos los decretos leyes y decretos legislativos.

En nuestro sistema hay posición central del parlamento, la ley se encuentra en el centro del ordenamiento constitucional pero está subordinada a la CE. Las normas que proceden del ejecutivo cuantitativamente son más que las que proceden del legislativo.

La potestad reglamentaria es típica administrativa, todos los órganos administrativos pueden dictar acuerdos o actos administrativos pero solo algunos, escasos y concretos que suelen coincidir con la cúspide pueden dictar reglamentos, por tanto hay una diferencia entre los actos administrativos y reglamentos. Se consideran órganos administrativos por el reconocimiento de personalidad jurídica de la administración, la administración les reconoce como sujetos de derecho. Los órganos administrativos son aquellos que el ordenamiento jurídico considera como tales. Las normas reglamentarias no pueden contradecir lo que se establece en las leyes porque violaría el principio de jerarquía.

Hay una terminología que se mantiene y puede ser equivoca:

Hay normas dadas por la administración instrumental, como normas reglamentarias, como pueden ser las circulares del Banco de España, o las circulares de la junta central electoral a la hora de organizar la publicidad gratuita. El nombre de circular es una manifestación de un contenido reglamentario, pero es único ya que no hay otro órgano que pueda realizarla, no se somete a otro órgano, es un órgano específico, dicta normas interpretativas.

Esta administración forma parte de la administración instrumental e independiente, algo contradictorio, ya que la administración es dependiente, se hace para llamar la atención sobre la función tan importante de esta, por lo que no se ve influenciada por la política del gobierno. Lo que se debe hacer es analizar el contenido para ver si regulan relaciones administración-ciudadanos o son cuestiones internas.

Hay otras disposiciones que dictan órganos a otros órganos inferiores sobre cómo se interpretan determinadas normas. Se niega que tengan valor normativo, pero la jurisprudencia ha reconocido su valor normativo.

Se ha atribuido la característica de la generalidad, sin perjuicio de las leyes singulares (de caso único).

Diferencia Actos administrativos-Reglamento

Los actos administrativos son distintos del reglamento, aun con el mismo origen, los actos administrativos aplican el ordenamiento, no lo incrementan, como ordenanzas, se relacionan con los ciudadanos.

Los reglamentos son una fuente del ordenamiento jurídico cuya competencia para aprobarlos solo la tienen algunos órganos administrativos (muy pocos, consejo de ministros, pleno de los ayuntamientos, consejeros de la CCAA), tratan cuestiones administrativas. En cambio para los actos todos los órganos pueden.

Principio de inderogabilidad singular de los reglamentos: Aunque sean dictados por el mismo órgano, hay un desarrollo que tiene el mismo rango, y el reglamento no puede obviarse para resolver un caso concreto mediante acto administrativo. Consejo de ministrosdecretos.

La distinción es importante: el proceso de elaboración es distinto, para garantizar la legalidad de la norma, ya que va a tener vocación de permanencia. El acto administrativo solo tiene normatividad para el sujeto al que se dirige, mientras que el reglamento se dirige a la colectividad.

Distinta incidencia de los vicios: anulabilidad de los actos, nulidad de los reglamentos.

Hay una gran importancia cuantitativa de las normas reglamentarias que son innumerables, lo que en realidad es una anomalía por la división de poderes. Esto explica que el ejecutivo desarrolle esta competencia para poder aplicar la ley, subordinada a la misma, por lo que se reserva al ejecutivo la potestad reglamentaria. Además hay ámbitos reservados al reglamento, como muestra de la complejidad.

B-Clases

Según su Procedencia:

Nacionales (estatales), regionales o locales. Se refiere a administración territorial, pero hay otros entes con potestad reglamentaria.

Según los efectos:

Jurídicos (normativos) o administrativos (organización). Guarda relación con el concepto del derecho alemán de las normas, donde se exigía que la norma se aplicase a dos sujetos o más, mientras que si solo afectaba a un sujeto no era normativo (un sujeto puede ser un órgano). Esta concepción fue abandonada, al ser las normas organizativas son jurídicas, por lo que esta clasificación ha logrado reflejarse en la distribución de competencias, ya que al atribuir al estado una competencia de legislación atribuye también el reglamento, y al ser la ejecución de las CCAA lo único que puede hacer es reglamentos organizativos a los entes de los servicios. Esto fue aceptado por el TC en sentencia a propósito del estatuto catalán, que permitía que en la ejecución se incluyeron potestades reglamentarias más allá de lo organizativo, y se declara inconstitucional. La tesis es del profesor García de Enterría.

Dependiendo de su relación con la ley:o Reglamentos dependientes de la ley o ejecutivos: son dictados en virtud de una

remisión normativa (una cláusula dentro de la ley) con independencia de la amplitud y con objeto de desarrollo de la ley. Se debe cuidar que el reglamento a lo mejor solo desarrolla una parte de la ley, o se remite el procedimiento. Hay veces que la ley tiene unos elementos sustantivos que luego se desarrollan por reglamento. Siempre en la ley habrá elementos para verificar si el reglamento se ha excedido (el gobierno se ha excedido). Reglamentos remitidos, delegados, varios nombres. El reglamento puede entrar en materia de ley cuando esté habilitado, pero sin contradecirla.

o Reglamentos independientes: son dictados en materias no reservadas a ley. La

CE dice las materias que tienen que ser reguladas por ley, pero cuando el legislador entra a regular una materia aunque no esté reservada por la constitución se produce un congelamiento de rango, y ya no puede ser regulada mediante reglamento, y tiene que ser habilitado por la ley para entrar a regular. Algunos piensan que solo pueden entrar en materia organizativa; otros admiten reservas materiales concretas. Si no hay reserva cabe el reglamento independiente.

o Reglamentos de necesidad: contiene disposiciones en materias reservadas a la

ley o sin seguir el procedimiento, en situaciones de necesidad, estados de emergencia, catástrofes… Esto permite el dar respuesta a estas situaciones. Lo que se puede extrapolar a los bandos de los alcaldes, con fuerza de reglamento, dando cuenta al pleno de forma inmediata. O a los decretos leyes, que es el ejercicio de la potestad legislativa por parte de quien no la posee en caso de urgencia.

c-el reglamento como norma jurídica y sus relaciones con la ley

En la concepción tradicional del derecho civil, se habla de la ley en una concepción plana, en el derecho administrativo se aporta la diferenciación entre dos normas escritas: ley y reglamento.

El principio de legalidad tiene dos proyecciones, desde la reserva de ley (las cosas que puede hacer el reglamento y las que puede la ley) y desde la jerarquía normativa (la posición de la ley sobre el reglamento por la posición de los órganos que las emiten).

La reserva de ley es la reserva para el parlamento, la obligación para este de regular ciertas materias. Significa que deben ser reguladas ciertas materias, y supone la exclusión del reglamento de la regulación de esas materias reservadas a la ley, a no ser que haya una habilitación y que sea como complemento a la regulación parlamentaria.

Todo lo que afecte a la libertad y propiedad (todo el sistema de prestaciones patrimoniales se incluye) de los ciudadanos es materia de reserva de ley, por la seguridad que exige el estado de derecho. Ha habido una contraposición doctrinal, ya que, siguiendo el sistema alemán, se podía predicar que hay una reserva de ley para todo lo que afecte a la propiedad o libertad. Otros sostienen que en la CE no hay una reserva general, sino decenas de reservas singulares, y que no pueden englobarse en una sola.

Además por la complejidad territorial, hay normas estatales, como la legislación básica, que tiene que tener el rango de ley, sin perjuicio de los Decretos-ley.

La reserva material de ley da una materia que debe regularse por ley, la reserva formal es cuando la ley regula una materia no reservada a ley, por lo que el rango se congela, y solo se puede regular por ley, hasta el día en que se deslegaliza la ley en materias no reservadas a la ley.

Si las materias reservadas a la ley se dan al gobierno mediante ley se haría una burla al estado de derecho.

NO todas las reservas tienen la misma fuerza:

Está la regulación normativa únicamente por ley. Es una reserva absoluta, la regulación general será por ley, sin perjuicio del desarrollo por reglamento.

De acuerdo con la ley: intervención mínima de la ley que permite una gran capacidad potestativa de desarrollo reglamentario.

Hay autoreservas, se reserva mediante ley una materia para la ley. El cambio de nombres de los municipios, en La Rioja, se ha reservado a la ley.

La reserva de ley tiene una gran proyección práctica a la hora de delimitar los poderes públicos en las actuaciones con los ciudadanos. Y por ejemplo, el repaso de las exigencias en materia de sanciones administrativas, ya que si una norma no tiene aparato sancionador, no cumple con las exigencias de una norma reguladora. El texto constitucional marca un antes y un después con la reserva de ley, ya que los principios intentan garantizar la libertad, ya que el principio de legalidad no tenía fuerza, ya que sanciones administrativas se regulaban en norma reglamentaria.

Por ejemplo las conductas y sanciones deben estar tipificadas antes de la realización del hecho, sobretodo en el ámbito penal, es una garantía material, pero que se incluye con una ley, es decir, formal, las conductas y sanciones deben recogerse por ley, no por reglamento. Esto se relaciona con el derecho administrativo sancionador. Esta exigencia trasladada tiene una extraordinaria

importancia, ya que el propio TC anuló sanciones que en el momento de la conducta no se hallaba tipificada.

Hasta que no se aprueba la ley de procedimiento común en el 92, no se establece con rotundidad lo que para los penalistas estaba claro desde el principio, se recoge la proyección del principio contenido en el 25.1 de la constitución, la legalidad, que se traslada al ámbito administrativo.

Ninguna administración puede sancionar sin reconocimiento expreso de potestad sancionadora. (se incluye en la LOPAC)

Desde el punto de vista formal el contenido de las leyes ha cambiado drásticamente en materia de sanciones administrativas. Por miedo a la anulación de una sanción nos encontramos con larguísimos artículos con listados de sanciones y conductas, lo que es un problema para el día a día, hay conductas que no se encuentran tipificadas, se cuelan y no pueden sancionarse por ser una concreción.

En el ámbito local, ¿las administraciones como sancionan? No pueden dar normas con rango de ley, por lo que o se quedan sin posibilidad de sancionar o se da otra opción, por lo que hay algunos preceptos del reglamento del ejercicio de la potestad sancionadora, que es estatal, que suponen el reconocimiento para ordenanzas y reglamentos municipales para sancionar. Ya que se permite la tipificación de conductas y sanciones en reglamentos.

Esto fue objeto para el TC en el ámbito tributario local, que estableció una modulación del principio de reserva de ley en materia tributaria local para reglamentos locales, ya que el pleno es representación de los ciudadanos y el principio democrático se ve satisfecho, y si no, no se podían establecer tributos por parte del pleno del ayuntamiento.

El caso del taxista, que le pusieron una sanción que no se encontraba regulada. El TC dijo que una ley debe recoger los criterios materiales para elaborar las sanciones en reglamentos, y debe decir también que tipo de sanciones pueden recoger. Esto se da siempre que la sanción vulnere la esfera jurídica del particular. Basta por tanto con que la sanción se encuentre en una norma estatal.

Reglamentos y ordenanzas tienen un alcance poco delimitado, aún por debajo de la ley. Y hay muchos aspectos regulados por normas locales, por lo que la duda es si la actuación municipal tiene esta potestad, lo que se ampara en la autonomía de los municipios en la CE.

Rasgos característicos:

1 la potestad reglamentaria necesita de justificación caso por caso para ser ejercitada solo se produce en los ámbitos que la ley permite no pudiendo contradecir los preceptos legales ni suplir a la ley allí donde esta no ha sido producida para regular alguna materia

2 el reglamento es dictado por la administración en el ejercicio de una competencia que le es propia a diferencia de las competencias delegadas que los órganos administrativos ejercitan previa delegación expresa del poder legislativo.

3 aparece revestido en ocasiones de diversas formas: decretos ordenes disposiciones de autoridades y órganos inferiores.

Es importante analizar la distinción del reglamento con la ley: durante mucho tiempo se consideraba el reglamento como una ley en sentido material aplicándole toda la teoría de la ley con la única excepción de que no debía contradecir leyes formales. Esto no era posible ya que la gran diferencia es que la ley es

expresión de la voluntad popular lo que no puede predicarse del reglamento porque la administración no es representante de la comunidad sino una organización al servicio de los intereses generales.

La existencia de la potestad reglamentaria entonces se fundamenta en tres consideraciones:

1caracter técnico de los reglamentos que hace que las cámaras no sean las más idóneas para su elaboración

2 gran movilidad de la materia reglamentaria que exige un procedimiento rápido de elaboración poco acorde con el proceso de elaboración de las leyes.

3necesidad de dotar a la administración de una esfera de discrecionalidad que le permita resolver dentro de la legalidad situaciones no previstas por el poder legislativo.

D-titulares de la potestad reglamentaria

Hoy respecto de la CE, en el 97 se reconoce al gobierno de forma directa la potestad reglamentaria de acuerdo con la ley y el derecho. Esto se proyecta en los estatutos de las CCAA reproduciendo el tenor literal de la CE. Se da por tanto la potestad reglamentaria también a las CCAA que se constituyan. Queda ligada la potestad reglamentaria al principio de autonomía en su propio significado semántico. Hay diferencia entre autonomía política (se pueden dictar leyes) y administrativa (se dictan reglamentos, en el ámbito local).

Fundamento legislativo, reconocido en la administración local. Ley de bases del régimen local art. 4. Da las potestades e incluye la potestad reglamentaria de las localidades. Esta potestad es propia del principio constitucional de autonomía local.

En el ámbito de la administración corporativa, el art 6 de la ley de colegios profesionales le concede la potestad reglamentaria de organización interna, y tienen potestad normativa solamente sobre sus miembros. Ocurre lo mismo en otros casos, como las comunidades de regantes, que tienen potestad sobre el uso del agua de regadío. Pero solo los usuarios de esa corporación están sujetos.

Todos los órganos administrativos no tienen potestad reglamentaria, los que la tienen son:

Consejo de Ministros: potestad originaria. Se ha discutido si después de la Constitución los ministros deberían tener potestad reglamentaria. Hoy es unánime que su potestad es derivada del consejo, y en relación con las materias propias de su departamento ministerial (cuestiones técnicas y organizativas), los reglamentos que expidan hacia los particulares tienen que estar contenidas en su área.

En el caso de las CCAA se usa el mismo mecanismo entre consejeros y consejerías, la potestad reglamentaria es derivada de la original del consejo de gobierno.

Señalar la competencia en la administración local, la potestad reglamentaria local corresponde al Pleno del ayuntamiento, que es una proyección de todas las fuerzas políticas que concurren, por lo que es una especie de parlamento del municipio, pero que en lugar de normas con rango de ley dicta normas de rango reglamentario.

La duda de la capacidad del alcalde a través de los bandos para establecer reglamentos: aunque parece que podría establecer disposiciones generales, pero hoy debe reinterpretarse, por lo que salvo en supuestos excepcionales, el bando del alcalde no puede tener naturaleza normativa, son meros avisos o recordatorios. (Los supuestos son: catástrofe o infortunios públicos o grave

riesgo de los mismos, dando cuenta inmediatamente al pleno). La junta de gobierno tampoco puede dictar reglamentos.

En otras administraciones hay que estar a la normativa específica para ver cuáles son los órganos que tiene atribuida esta potestad.

Finalmente, en la administración institucional, la potestad reglamentaria es escasa, pero de las que la tienen, se suele recoger en su ley de creación, como el Banco de España, que en su ley de creación se recoge su potestad reglamentaria. La LOFAGE, reconoce esta potestad en aspectos secundarios, suele ser excepcional que tengan esta potestad.

e-procedimiento de elaboración del reglamento

No existe un procedimiento común, aunque debería de existir, ya que se recoge en la CE y la doctrina entendió que el proceso administrativo debía de aplicarse al elaborar reglamentos tanto a estado como a CCAA. Pero la actual ley LOPAC no contempla un procedimiento de elaboración de reglamentos. La ley regula principios de por ejemplo la potestad sancionadora, pero no el procedimiento. En definitiva, no hay una regulación común del procedimiento. Cada procedimiento tiene una regulación específica, como en el caso de los actos administrativos, donde existen regulaciones específicas para cada administración con potestad reglamentaria.

Históricamente se produjo una ley de procedimiento común, el TC dijo a través de STC 204/1992 que se exigía que existiese algún procedimiento común. La ley del gobierno regula un procedimiento en su artículo 24, pero solo pensando en los reglamentos estatales, en una ley de bases de las entidades locales también hay directrices.

Se seguía aplicando la ley del procedimiento común anterior a la CE, como dijo el Tribunal Supremo, ya que pese a que no había una regulación formal, en la práctica se pueden ver elementos comunes. A día de hoy ya hay un procedimiento a nivel regional y local, sin perjuicio de que las leyes de las CCAA puedan añadir nuevas exigencias. En la citada ley del gobierno, divide el procedimiento para reglamentos estatales en:

Actuaciones preparatorias: formar el expediente, reunir investigaciones y actos para la garantía de acierto y legalidad del texto. Texto formado por: iniciativa, informe sobre la necesidad y oportunidad, informe o memoria económica, aprobación final,

Actos e instrucciones: este se divide en: o Unos informes o trámites internos: Se debe incluir un informe de la secretaría

general técnica o informe del ministerio de política territorial cuando afecta a la distribución de competencias entre las autonomías y el estado y cuantos informes y consultas garanticen la calidad del texto. Se debe acreditar que no se afecta a la distribución de competencias.

Como el reglamento tiene vocación de permanencia es fundamental que se garantice el acierto y la legalidad de este. Además se produce un informe del consejo de estado al finalizar el proceso.

o Tramite Externo:

- Audiencia de los interesados, bien sea directa o mediante sus organizaciones representativas afectadas. Trámite preceptivo obligatorio: su no realización determina la nulidad del texto. El trámite de la audiencia no es aplicable a

aspectos internos u organizativos pero si se veJ afectados los ciudadanos si es obligatorio.

- Información pública: facultativa cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje o así lo decida el órgano competente, o lo determine alguna norma

Entonces se remite al consejo de estado, y se somete al procedimiento final en la comisión de subsecretarios y se da un acuerdo en el consejo de ministros en el que se aprueba, y se sanciona por el rey y se publica en el BOE. Esto se da para los normativos, los organizativos no

En las CCAA no hay una regulación general, por lo que cada CA tiene su ley de elaboración de reglamentos, en la Rioja la 4/2005, de los artículos 29 a 32 del régimen jurídico, regula el procedimiento de elaboración de reglamentos de regionales. En la estructura se puede percibir la ley del 58

Fase inicial con los informes, memoria, vigencias valoración de efectos, estudios de coste, de legalidad… Se lleva a la consejería oficial, y se forma un texto borrador. Luego se da la audiencia e información pública. Y cuando los reglamentos sean ejecutivos es obligatorio el informe del consejo consultivo de la CA. Ha sido frecuente que se anule un reglamento cuando falta el informe.

En La Rioja cuando se afecte a entes locales se da a través de la entidad representativa de los municipios. Cuando solo se afecta a media docena se puede ser específico.

Hay una memoria de la secretaria técnica para acreditar el iter y las valoraciones. Para poder ver la voluntad del legislador, ya que al publicarse se pierde esta voluntad.

Para los reglamentos locales se da en el 49 en la ley reguladora de bases de régimen local. Por primera vez se da esto, en la historia de España.

El esquema recuerda al esqueleto de los otros: aprobación previa por el pleno, antes se presume que hay informes y estudios, en segundo lugar hay información pública y audiencia en un plazo de treinta días y hay una aprobación definitiva por el pleno que se pronuncia sobre las alegaciones presentadas. Si no se presentan alegaciones queda elevado a definitivo el texto aprobado en primer lugar. Se publica en el BO de la CA.

Ordenanzas de la administración corporativa se obvian.

F-control de los reglamentos ilegales

¿Cuándo es ilegal un reglamento?

Cuando la Administración no hace bien las cosas jurídicamente hablando, nos encontramos con un reglamento ilegal. Se dan cuando incurren en cualquier infracción del ordenamiento:

Según el artículo 51 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Proceso Administrativo Común (LRJPAC), en su primer punto:

Las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las Leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.

Por tanto los reglamentos que incumplen esta norma no solo deben de inaplicarse, sino también derogarse.

El procedimiento de elaboración también se regula por ley, por lo que si no se respeta el procedimiento también será ilegal

¿Cuáles son las consecuencias de la declaración de ilegalidad?

Consecuencia: nulidad de pleno derecho. Las categorías de la sanción son nulidad y anulabilidad (pasado el tiempo esa anulabilidad se pierde), pero con los reglamentos esto no sucede, son nulos de pleno derecho. Si se dijera que es anulable, quedaría en el ordenamiento incrustado y sería contrario a una ley.

Los tribunales controlan la potestad reglamentaria, los jueces pueden declarar un reglamento ilegal (dentro de la jurisdicción los contenciosos administrativos). Por esto los jueces tienen la legitimidad necesaria. Solo estos tribunales pueden expulsar un reglamento del ordenamiento, un reglamento que hasta entonces era presuntamente legal, pero que ya no puede volverse a aplicar por haberse declarado ilegal.

¿Cuáles son los medios para su anulación?

Se puede dar una autodepuración, una revisión de oficio por parte del propio autor, que a diferencia de la derogación persigue retrotraer los efectos del reglamento, anular todos los actos considerados ilegales. La derogación no afecta a los actos dictados en relación al reglamento. El problema es que esta declaración de nulidad persigue que los efectos se retrotraigan desde que existe. En la practica la administración hace un uso excepcionalísimo de esta técnica, esto se introduce porque en el anterior sistema se preveía que se persiguieran de oficio los reglamentos ilegales.

Lo más normal es la vía judicial:

1ª vía: Recurso directo contra el reglamento. Un recurso contencioso administrativo convenciendo al juez de que es ilegal, en el plazo de dos meses desde su publicación si alguna persona compara el reglamento con una ley, CE, u otras disposiciones superiores, si ve que hay una contradicción.

Si se estima el recurso, hay una contradicción, el reglamento se declara nulo por ser ilegal (normalmente se hace solo contra algunos artículos del reglamento). La sentencia tiene efectos erga omnes, por lo que estos fallos se publican. Pero la sentencia no puede establecer como debe quedar redactado, ya que es potestad de la administración. No se afectará retroactivamente salvo que se de en sentencias sancionadoras, ya que si es favorable afecta.

2ª vía: Recurso indirecto contra el reglamento, donde el objeto de la impugnación no es el reglamento, sino un acto administrativo que lo ha aplicado. No se recurre el reglamento sino el acto, que afecta al recurrente, y que se ha aplicado conforme a un reglamento que parece ser ilegal.

Se discute entonces el acto, su legalidad, que es lo que perjudica al interesado. Cuando se hace el recurso se pide la nulidad del acto por ser ilegal el reglamento. Al retraer el reglamento el acto no tiene validez. Para ver si se anula o no, se estudia si el argumento del recurrente es correcto. Si se considera que el recurrente no tiene razón, no pasa nada, pero si cree que el

recurrente está en lo cierto, debe declarar que un reglamento es ilegal a la hora de resolver un acto. Esto se debe a que los jueces se sujetan únicamente a la ley, no a los reglamentos, solo obligan si consideran que es legal, resuelven el caso inaplicando el reglamento, esto en el caso de lo contencioso.

Se soluciona diciendo que se anula el acto por la ilegalidad del reglamento. Si esto es así lo ideal sería anular también el reglamento, por lo que puede surgir un problema, si el tribunal también tiene la competencia de conocer la legalidad de los reglamentos, también puede anular el reglamento. Sin embargo por la distribución de competencias, a veces sucede que el que puede anular el acto no puede anular el reglamento: por ejemplo un reglamento del gobierno se aplica por un ayuntamiento, por lo que se recurre al juzgado de Logroño, que puede anular el acto, pero no el reglamento, por lo que puede seguir aplicándose. Si la sentencia que anula el acto queda firme, entonces se da la cuestión de ilegalidad, el propio juez por sí mismo lo lleva al tribunal competente y le pregunta si lo considera ilegal o no. Se acude al TSJ si el reglamento es municipal o regional, y al Tribunal Supremo si el reglamento es estatal.

Si la sala del Tribunal Supremo considera que el reglamento es ilegal, desde arriba anula erga omnes el reglamento. Pero si dice que no es ilegal, puede haber un problema, ya que si el supremo dice esto, ¿qué se hace con la sentencia equivocada? No pasa nada, la sentencia se queda de esa forma, porque la sentencia ya era firme. Y se debe respetar la seguridad jurídica.

El TC no puede controlar, aunque infrinja principios constitucionales, esos argumentos se pueden alegar a la jurisdicción contencioso-administrativa. Pero hay ciertos reglamentos que se pueden presentar ante el TC, pero no por vicios de legalidad ordinaria, sino por violación de principios o reglas constitucionales, como la distribución de competencias, y en casos regionales y estatales, nunca locales. (Al de la sala de lo contencioso se le puede alegar cualquier tipo de vicio).

Efectos de la declaración de ilegalidad

Teóricamente el reglamento queda invalidado y no tiene efectos desde sus inicios, pero esto no es cierto, porque si el reglamento se anula indirectamente tres años después, tenemos tres años de aplicación, por lo que se debería tirar por la borda todo lo realizado de acuerdo al reglamento, así que la ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa dice que en aras de la seguridad jurídica, está expresamente previsto que las sentencias no afecten por si mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado anteriormente, salvo en el caso de sanciones.