introducción a las políticas públicas
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Introducción a las Políticas Públicas
Econ. Marlon Manya OrellanaMaestría en Economía con mención en
Desarrollo Económico y Políticas PúblicasUNIVERSIDAD ECOTEC
Octubre 2019Guayaquil, Ecuador
¿Qué son las políticas públicas?
• Son soluciones específicas de cómo manejar los asuntospúblicos.
• Se desprenden de la agenda pública.• Son habitualmente un second best respecto a una política
óptima en lo sustantivo.
• Políticas del desarrollo (políticas públicas) → permitenorientar la gestión de un gobierno para alcanzar sus objetivos.
• El diseño, gestión y evaluación de las políticas públicas sonuna parte fundamental del quehacer del gobierno.
¿Qué es política pública?
• Una política es un plan para alcanzar un objetivo de interéspúblico (Banco Mundial).
(Metas gubernamentales de mayor nivel, requieren mayor gasto público,
generan un mayor interés público).
• Es un conjunto de actividades (programas, estrategias,procedimientos, leyes, reglamentos) dirigido hacia un objetivogeneral. Estas actividades frecuentemente se acumulandurante años. (Evalsed)
• La política pública se diferencia de un programa público en queun programa es una intervención pública directa sobre unarealidad social, que se usa, en conjunto con otros programas (yotros instrumentos de política), para implementar una política.
¿Qué es política pública?
Se puede diferenciar entre tipos de políticas✓que logran sus fines a través de los servicios públicos (y
requieren recursos burocráticos sustanciales en términosde personas y dinero)
✓ aquellos que logran sus fines a través de la regulación y elsistema tributario y requieren menos recursos.
¿Qué es política pública?
¿Qué es política pública?
• “Construcción y calificación de los problemas colectivos, así como la elaboración de respuestas, contenidos, instrumentos y procesos para su tratamiento” (Meny Ives, Thoenig Jean-Claude)
¿Qué es política pública?
• “Comportamiento propositivo, intencional, planeado, no simplemente reactivo, casual. Se pone en movimiento con el objetivo de alcanzar ciertos objetivos a través de ciertos medios: una acción con sentido” (Aguilar Villanueva).
¿Qué es política pública?
• “Conjunto de reglas y decisiones dirigidas a motivar y coordinar a las personas para alcanzar objetivos individuales y colectivos” (Gianfranco Pasquino).
¿Qué es política pública?
• “La política pública es aquello que un gobierno hace o deja de hacer” (Thomas Dye, 1984)
• “Intervención del Gobierno que caracteriza flujos de decisión y acción, destinados a resolver problemas considerados como públicos, mediante la movilización de todo tipo de recursos, organizaciones y actores en representación de la sociedad” (Cuervo Jorge.)
¿Qué es política pública?
Un atributo fundamental de la políticay del sistema político
• “Asignación autoritaria de valores (decisiones) para la totalidad de la sociedad” (David Easton).
-Asignar valores de manera coercitiva
-Lograr que la mayoría acepte esas asignaciones como obligatorias
La estabilidad en la búsqueda de
objetivos es un elemento esencial
• “Un ruta de acción relativamente estable e intencionada, seguida por un actor o conjunto de actores para resolver un problema o asunto en cuestión” (James Anderson)
¿Qué más se ha dicho?
• “Política pública es astucia racional” (Francis Bacon).
• El rol del Estado y la ideología son inherentes al concepto de política pública ( Keynes J., Schumpeter J.)
¿Qué otras concepciones hay sobre
Política Pública?
• “Búsqueda, conquista y mantenimiento delpoder político” (Maquiavelo).
• “El arte de hacer posible lo deseable” (Bismark)”.
• “Gobernar es comunicar” (Max Weber).
Política pública es más que recursos y leyes
• “La Política Pública es un mecanismo de mediación, persuasión, comunicación y consenso que los gobiernos incorporan en su proceso de toma de decisiones” (Giandomenico Majone).
• El peso de la retórica: relación de hechos, de lógica, de metáfora, mito y de narración (Deirdre McCloskey ).
Características esenciales de la Política Pública
PolíticaPública
Análisis de Múltiples Instituciones y organizaciones
Rol de Múltiples actores públicos
y privados
Conflicto de Intereses
Gestión bajo incertidumbre y escasezSolución de problemas
públicos
Análisis de decisiones y acciones
Visión de largo plazo Valores y cumplimiento
La política pública como “ciencia de laacción”
Política Pública
Interacción de Actores políticos, sociales y administrativos
Influencia de las Instituciones en la acción
de los Actores
Movilización de Recursos por parte de los actores para
valer sus intereses
Por qué, cuándo y cómo cambian las políticas públicas: problema central de
las ciencias de las políticas
• Las políticas públicas como toma de decisiones (policies as decision)
• Proceso de las políticas públicas como el proceso de la toma de decisiones(policy process as decision-making process)
El cambio de la política pública es una característica inexorable: es dinámica
Categorías o dimensiones que identifican y describen el contenido de toda política pública y determinan su
formulación(Anne Schneider, Helen Ingram y Peter Deleon))
1. La definición del problema y los fines perseguidos
2. Los beneficios y cargas por distribuir
3. La definición de la Población Objetivo
4. Las reglas (lineamientos sobre quién hace qué, cómo, con qué recursos, quién es elegible)
5. Las herramientas (los incentivos)
6. La estructura de implementación
Categorías o dimensiones que identifican y describen el contenido de toda política pública y determinan su diseño
(Ane Schneider, Helen Ingram y Peter Deleon)
7.Las construcciones sociales (la imagen de la realidad, los estereotipos que la gente utiliza para dar sentido a la realidad tal como la percibe)
8.Las bases o fundamentos (rationales), las justificaciones o legitimizaciones implícitas o explicitas
9.Las asunciones subyacentes implícitas o explicitas acerca de la causalidad lógica, de las capacidades personales u organizacionales
Aproximaciones teóricas desde la perspectiva del sistema político, los grupos o las elites
1) La política es desarrollada dentro de la “caja negra” con sus inputs (demandas) y outputs (decisiones)
2) La política es el resultado de la interacción y lucha entre diversos grupos de interés
3) La política es el resultado de unos pocos que tienen poder y su evolución es incremental para mantener estabilidad.
• incentivos económicos (subsidios, impuestos)
• regulación directa (zonificación, estándares, etc.)
• desregulación/creación o simulación de mercados/ privatización
• provisión directa o indirecta de servicios y bienes (programas y proyectos)
• seguros frente a la adversidad (seguridad social, ayuda de emergencia –desastres)
✓ (buscan intervenir en lo sustantivo para lograr un cierto resultado)
Estos se diferencian de los instrumentos de la planificación:
PND (objetivos compartidos), Presupuestos Plurianual, Marcospresupuestarios de Mediano Plazo de Inversiones, Indicadores (criteriosde evaluación), agendas de políticas (criterios de selección ypriorización), Planes sectoriales, indicadores y metas, análisis decoherencia, convenios de desempeño, programas y entidadesresponsables.
✓ Buscan intervenir en los sistemas de política pública (procesos) paramejorar el logro de resultados
Tipos de instrumentos de políticas públicas
¿Por qué las políticas públicas?
– provisión de bienes públicos
– redistribución
• Rol de Estado (+ complejos)
(externalidades, monopolios, corregir información imperfecta, coordinación de la actividad privada, riqueza)
• El concepto del Estado se refiere al sistema moderno político y al poder político.
• Rol del Estado (funciones mínimas) / funciones económicas del Estado (política fiscal) (Buchanan)
– estabilización macroeconómica
Justificación para la intervención del Estado.Forma parte de la justificación de las políticas públicas
El Estado
interacción entre Estado, mercado y ciudadanía: clave de la política pública
El Estado como organización
El mercado como organización
Política Pública
La sociedad civil como organización
Capacidades del Estado comoorganización
a) Institucionalizar autoridad.
b) Diversificar el control a través de instituciones que sean obedecidas.
c) Internalizar una identidad colectiva.
d) Externalizar su poder mediante la ley.
Ozzlack, Oscar (2004)
Paradigma de gestión burocrática- tradicional
– Control de los insumos (número de funcionarios, gastos autorizados, etc.)
– Cumplimiento detalladode normas y procedimientos definidos centralmente
– Logro de productos (número de inspecciones, viviendas o atenciones)
Modelo de Gestión de NuevaGerencia Pública
– Medición de Resultados
– Participación Ciudadana yTransparencia
– Dimensiones Cualitativas de la Gestión
– Ciudadanos pueden evaluar calidad, cantidad y oportunidad de los bienes y servicios recibidos
Fundamentado en el Consenso de Washington
Proceso de reforma del Estado
Las funciones de un Estado moderno
Abordar fallas de mercado Promover igualdad
Funciones Promover bienes públicos puros Protección Social
mínimas (seguridad externa e interna; Derechos de propiedad;estabilidad macroeconómica; salud pública).
(Programas en relación a lapobreza y la marginalidad;intervención postdesastre/emergencias)
Funciones Abordar las externalidades Seguridad social
intermedias (Educación básica; protección y conservación medioambiente)
(Pensiones redistribución;subsidios condicionados al
Regular el poder monopólico hogar; seguros de(Regulación de servicios de utilidad pública-agua, desempleo)energía; políticas de la competenciaAfrontar las imperfecciones de información (costos detransacción). Seguros-salud, vida; pensiones; regulaciónfinanciera; protección de consumidores
Funciones activas Coordinar a la actividad privada(Fomento a mercados; fomento a sectores económicos oclusters)
Redistribución social (Redistribución de activos-incluyendo igualdad de acceso)
Fuente: The World Bank (1997) en Ilpes (2014:40)
• Es una estrategia de gestión cuyo objetivo principal es mejorar eldesempeño del gobierno en relación a los resultados
– mejorar la eficiencia (relacionar el presupuesto con resultados) y
– mejorar la eficacia (relacionar los productos con los resultados para laciudadanía)
– a través de procesos de aprendizaje al nivel de las organizaciones
– responder a mayores exigencias de rendición de cuentas(accountability) en relación a los resultados.
• Niveles nacionales, sectorales, subnacionales
• Nivel de agencia, y de política, programa y proyecto.
• Herramientas: Política económica, manejo de riesgo, monitoreo yevaluación de desempeño
Gestión por Resultados
Impacto (Resultado final)
Efecto mediano plazo (Resultadosintermedios/ efectos)
Productos (outputs)
Procesos (actividades)
Insumos
(inputs)
Desde
un
acercamiento
lineal
COMO?Recursos utilizados, combinarlos para …
COMO?Producir
QUÉ?
Bienes y servicios generados al finalizar
CUÁLES?
Resultados esperamos de la inversión? Beneficio de corto mediano plazo, para Beneficiarios
PORQUÉ ?
Efecto en largo plazo en bienestar,
SaludTransporteProductos Servicio transporte Vacunas, servicios salud
Resultados Pers y mercad trasladan
Impacto Comercio X,MBajan enfermedades ‐
Vidas más largas y sanas
Hacia Aprendizaje
Hipótesis
Realidad Cambiante
Marco de resultados para mejorar la efectividad del desarrollo
• Reconocimiento de resultados limitados en las últimas décadas(crecimiento, pobreza, inequidad, medioambiente, desafíosglobales, manejo fiscal)
• La necesidad de un mejor gobierno, es decir de intervencionespúblicas de mayor calidad.
• La legitimidad del Estado hoy en día, es una basada en:– un modelo legal racional,– los productos y resultados de las políticas públicas.
• En regímenes democráticos, la meta se orienta hacia la capacidadde entregar buenos servicios, y de solucionar problemas colectivosen forma eficiente
• Los procesos de reforma del Estado implica que el gobiernoadministra e innova (cambia) sobre si mismo – la gestión delgobierno
Gestión del gobierno
• Una parte fundamental del quehacer del gobierno se refiere aldiseño, gestión y evaluación de las políticas públicas.
• Las políticas públicas son soluciones específicas de cómo manejarlos asuntos públicos.
• Se desprenden de la agenda pública.• Son habitualmente un second best respecto a una política óptima
en lo sustantivo• El gobierno puede ser concebido como un instrumento para la
realización de las políticas públicas. El foco del gobierno debe estaren sus resultados.
• El desafío de dar continuidad y a la vez de innovar en las políticaspúblicas. Cómo? (discontinuidad de alianzas, polìtica) – ver temasde planificación, acuerdos polìticos sustantivos
El gobierno y las políticas públicas
Development State
1. Capacidad del Estado de formular e implementarestrategias para alcanzar metas económicos y socialesen la sociedad (actores, estructuras, instituciones) Haciadónde queremos ir.
2. Una administración eficaz con una mínima deburocracia, la probidad en el accionar, alto nivel detransparencia y rendición de cuentas en las institucionespúblicas y el cumplimiento de las leyes (capacidadinstitucional)
El Estado orientado al desarrollo
¿Existen fallas de mercado y delEstado?
Ocho fallas de mercado que justificanla intervención del Estado
Fallas de Mercado
Provisión de bienes públicos
ExternalidadesInformación
asimétrica
Retornos crecientes
Mercados Incompletos
Competencia imperfecta
Desigualdad y redistribución del
ingresoBienes
preferentes
1. Falla de mercado: Bienes públicos “Free rider” (gorrón)
Bienes
Públicos
No Rival.
No Exclus.
Free Rider No coopera
No colabora
No revela
preferencias
Suministro inadecuado
de bienes públicos
Bienes
Públicos
IndivisiblesNo rivalidad
No exclusión
C-B del individuo racional
2. Externalidades
• Positivas: la acción de un agente traslada a otros beneficios no compensados: la salud, la educación, la innovación.
• Negativas: La acción de un agente traslada a otros costos no compensados: la contaminación, la inseguridad, la indisciplina.
3. Asimetrías de información y políticas públicas
Asimetrías de
Información
Información escondida
Ex ante: Selección Adversa
Acciones escondidas
Ex post: Riesgo Moral:
Los mercados no
funcionan
eficientemente
Respuestas y soluciones desde la política pública a las asimetrías
1. Seguimiento, monitoreo y evaluación permanente de los Agentes.
2. Observar, fiscalizar y sancionar acciones de los Agentes.
3. Crear Instrumentos de observabilidad.
4. Contratos con incentivos explícitos.
5. Avales o fianzas de incumplimiento efectivas.
6. Distribuir riesgos.
7. e-government.
Criterios para la gobernanza de los bienes públicos globales
1. Evitar el parasitismo (free-riding) en la provisión
2. Asegurar equilibrio entre representatividad y eficiencia en la toma de decisiones
3. Administrar la interdependencia en la provisión y consumo
4. Dominio publico mundial equilibrado y coherente
Cuatro fuentes de las fallas de Estado
Fallas de Estado
Basadas en la teoríadel interés público:grupos de interés
Basadas en la teoríaEconómica: ineficiencias
Basadas en las imperfecciones de la
democracia directa: paradoja del voto
Basadas en las imperfecciones de la democracia representativa:
Agente-Principal
Razones para las fallas1. Costos de intervención excesivos
2. Problemas de información
3. Problemas de expectativas
4. Internalidades: Poco control al gasto
5. Externalidades: produce efectos secundarios no anticipados
6. Objetivos del regulador: “Principales múltiples” o “varios principales” en políticas transversales. Políticos sobrestiman los costos y beneficios inmediatos. Su tasa de descuento es mayor que para el conjunto de la sociedad.
Fallas de acción colectiva
Acción
colectiva
Ausencia de
Objetivos y
mensajes claros
Ausencia de
Incentivos
Usencia de
Organización
Ausencia de
Liderazgo
Ausencia de
Consensos
Mínimos