instrumentos y sistemas inclusivos de protección social en américa latina
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En busca de la integralidad: Instrumentos y sistemas inclusivos de protección social en
América Latina
Simone Cecchini 3 de diciembre de 2015
Ciudad de México
Seminario Internacional "Protección social y políticas productivas: lecciones y aprendizajes para la
renovación de una agenda de desarrollo en América Latina y el Caribe"
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• La igualdad como objetivo central del desarrollo − Igualdad de derechos, con enfoque integrado y
multidimensional de la inclusión social
• El cambio estructural como el camino − Mercado de trabajo: llave maestra para la igualdad
• Productividad y cambio estructural no se juegan sólo en el campo económico
− Recursos bien invertidos en lo social, además de responder a la necesidad de realizar los DESC, contribuyen a fortalecer las capacidades humanas a lo largo de todo el ciclo de vida y acarrean importantes ganancias en términos de productividad
La trilogía de la igualdad y el desarrollo social inclusivo: la propuesta de la CEPAL
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Importantes logros en la reducción de la pobreza a lo largo de la última década. Sin embargo, en años recientes se
observa un estancamiento del proceso de reducción
AMÉRICA LATINA: PORCENTAJES DE PERSONAS POBRES E INDIGENTES, 1980-2014
Fuente: CEPAL, Panorama social de América Latina, 2014
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Factores que explican los avances
• Avances en reducción de pobreza y desigualdad no han sido en general resultado de cambios relevantes en las estructuras productivas
• Factores que han incidido en giro en positivo de reducción de pobreza y desigualdad: – Crecimiento económico sostenido, generación de empleo y aumento de los ingresos
laborales – Tendencias demográficas: reducción de las tasas de dependencia – Aumento de tasa de participación femenina – Carga tributaria ha aumentado en varios países y la inversión social de manera aún
más enérgica – Impacto positivo de programas sociales – Tendencias históricas de mejoramiento en educación, salud, nutrición y acceso a
servicios básicos
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Una significativa parte de la población
permanece en condiciones de vulnerabilidad AMERICA LATINA (18 PAISES): PERFIL DE LA VULNERABILIDAD DE INGRESOS POR PAÍS, ALREDEDOR DE 2010
(en porcentajes)
Fuente: Cecchini, Espíndola, Filgueira, Hernández y Martínez., 2012, sobre la base de tabulaciones especiales de las
encuestas de hogares de los respecdtivos países . a Entre paréntesis se indica el año de la encuesta a partir de la cual se generaron las estadísticas.
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Fuente:Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las
encuestas de hogares de los respectivos países.
a Personas clasificadas en cuatro categorías: I = Indigentes, PNI = Pobres no indigentes, V = Vulnerables no pobres (línea
de pobreza entre 1,0 y 1,5), R = Resto (no pobres ni vulnerables).
AMERICA LATINA (18 PAISES): RASGOS DE LAS PERSONAS POBRES Y NO POBRES, ALREDEDOR DE 2011 (en porcentajes)
La incidencia de indigencia, pobreza y
vulnerabilidad es más alta para la población rural
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• Lógica detrás de los derechos humanos a la educación, la salud o el trabajo es eminentemente igualitaria – Los derechos económicos y sociales buscan reducir las desigualdades entre
ricos y pobres y poner a un creciente número de personas en mejores condiciones en relación con los más aventajados (Bobbio, 1996)
• Lograr plena titularidad de los derechos económicos y sociales significa que todos están incluidos en la dinámica del desarrollo y gozan del bienestar, lo que implica una efectiva pertenencia a la sociedad (“ciudadanía social”) (Marshall, 1950) – Falta de titularidad de derechos remite a un concepto de pobreza que no se
refiere solo a la condición socioeconómica, sino también a una privación de ciudadanía (CEPAL, 2007)
Claves para la universalización de la protección social: enfoque de derechos
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Claves para la universalización de la protección social : responder a los derechos, problemas y
riesgos inherentes a cada etapa del ciclo de vida • La oferta sectorial de políticas y programas de protección social se
caracteriza por fuertes fronteras institucionales
• Sin embargo las personas no se relacionan con las políticas
sociales en forma fragmentada a la hora de enfrentar los
problemas y riesgos, y de aprovechar las oportunidades existentes
para el bienestar
• Las personas consideran en un tiempo y espacio concreto el
conjunto de prestaciones que están disponibles en los diferentes
ámbitos (ej. salud, seguridad social o educación) y hacen uso de
ellas también como un conjunto
– Las decisiones no se restringen a la acción del Estado, sino que incluyen
también los recursos disponibles en la familia y en el mercado
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Claves para la universalización de la protección social: Instrumentos deben ser integrados en verdaderos
sistemas de protección social
Políticas
de
promoción
social
Sistema de
protección
social
2. IDENTIFICA DEMANDA Y
GARANTIZA ACCESO (EJ. A LA SALUD)
Políticas
sectoriales
(salud,
educación,
etc.)
FORTALECE CAPACIDAD DE
RESPUESTA
FORTALECE Y FOMENTA
FORMACIÓN DE ACTIVOS
1. PROTEGE Y ASEGURA INGRESO
3. FOMENTA EL TRABAJO DECENTE
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
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Los diferentes componentes de los sistemas
de protección social debieran interactuar virtuosamente
PROTECCIÓN SOCIAL
REGULACIÓN DEL MERCADO LABORAL
Normativa y supervisión de estándares laborales orientados a fomentar y proteger el trabajo decente: formalización de los contratos, negociación colectiva, seguridad en el trabajo, salarios mínimos, eliminación del trabajo infantil, políticas antidiscriminación, etc.
CONTRIBUTIVA (SEGURIDAD)
• Regímenes de pensiones contributivas (vejez, discapacidad, invalidez) • Seguros de salud • Seguros de desempleo • Licencias (maternidad/ paternidad, enfermedad)
NO CONTRIBUTIVA
(ASISTENCIA)
• Transferencias en efectivo
o especie, sujetas o no a
corresponsabilidad (PTC,
pensiones sociales u otras)
• Subsidios al consumo
• Empleos de emergencia
• Promoción y acceso a
servicios sociales
existentes (ej. becas
escolares)
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
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Demanda
(familias, individuos y
comunidades )
Oferta
(programas y políticas)
Claves para la universalización de la protección social: integralidad
PROTECCIÓN SOCIAL
Horizontal
(sectores)
Vert
ical
(niv
el adm
inis
trativo)
Transversal
(grupos de población)
Lo
ng
itu
din
al
(cic
lo d
e v
ida) Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
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La cobertura de la protección social contributiva ha aumentado,
pero sigue siendo insuficiente y muy segmentada
AMÉRICA LATINA (16 PAÍSES): ASALARIADOS DE 15 AÑOS Y MÁS AFILIADOS A SISTEMAS DE PENSIONES Y SALUD, SEGÚN
QUINTILES DE INGRESO PER CÁPITA, 2002 Y 2013 (En porcentajes)
Fuente: CEPAL (2015), Desarrollo social inclusivo. Una nueva generación de políticas para superar la pobreza y reducir la desigualdad en América Latina y el Caribe. Promedio simple
AMÉRICA LATINA (12 PAÍSES): OCUPADOS DE 15 AÑOS Y MÁS AFILIADOS A SISTEMAS DE PENSIONES Y SALUD, SEGÚN ÁREA
DE RESIDENCIA, 2013 (En porcentajes)
Fuente: CEPAL, sobre la base de encuestas de hogares. Promedio ponderado.
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América Latina (13 países): Distribución de hogares según vías por las que acceden a la protección social, según área geográfica. Promedio simple, 2009 (en porcentajes)
Fuente: Rossel (2012), sobre la base de tabulaciones especiales de encuestas de hogares de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
En áreas rurales la mayoría de los hogares
están desprotegidos
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Avances importantes en protección social no
contributiva
Fuente: CEPAL, base de datos de programas de protección social no contributivos en América latina y el Caribe [online] http://dds.cepal.org/bdptc/ and http://dds.cepal.org/bdps/
PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS (En porcentajes de la población total y millones de personas)
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: COBERTURA DE PROGRAMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL NO CONTRIBUTIVA
33.2 35.8 37.2 38.3
40.7
0
10
20
30
40
50
2008 2009 2010 2011 2012
PENSIONES SOCIALES (En porcentajes de la población mayor a 65 años)
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En su diseño original, los programas de
transferencias condicionadas (PTC) no incluyeron
medidas específicas de inclusión laboral
• PTC nacen a mediados de los años noventa (Brasil, México) y se
difunden en la década sucesiva (énfasis en áreas rurales)
• Diseño básico común: transferencia de ingresos a familias pobres con
niños, a cambio de compromisos en los ámbitos de educación, salud y
nutrición (ej. asistencia a la escuela y centros de salud)
• Objetivo es la reducción de la pobreza
– en el corto plazo (aumento consumo)
– en el largo plazo (fortalecimiento capacidades humanas niños) → se supone
que una vez llegados a la edad de trabajar, los jóvenes se insertarán de
mejor manera en el mercado laboral
• Inicialmente los PTC no incorporaron medidas de inclusión laboral
para jóvenes y adultos en edad de trabajar
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Difíciles trayectorias laborales de los destinatarios
de los programas de reducción de la pobreza
• Oportunidades (México) aumentó el nivel educativo de los
destinatarios, pero tuvo poco impacto en la movilidad ocupacional
intergeneracional
• Estudios cualitativos
– La mayoría de los jóvenes de entre 15 y 25 años que eran parte de la
primera cohorte de destinatarios tenía como actividad principal el estudio,
pero no hubo impacto en las ocupaciones por las escasas opciones
laborales; mucha migración hacia EE.UU. (González de la Rocha, 2008)
• Estudios cuantitativos
– Jóvenes de entre 14 y 24 años: 40,2% de las mujeres destinatarias
(comparado con 43,6% de las no destinatarias) y 74,1% de los varones
(comparado con 71,1% de los no destinatarios) pertenecen a una categoría
ocupacional igual o inferior a la de sus padres (Rodríguez-Oreggia, 2011)
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Preocupación común: combinar transferencias y
fortalecimiento de capacidades humanas con
servicios orientados a mejorar la inclusión laboral
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Eslabones de la desigualdad. Heterogeneidad estructural, empleo y
protección social (LC/G.2539), Santiago de Chile, julio de 2012.
TIPOLOGÍA DE PROGRAMAS DE INCLUSIÓN LABORAL Y GENERACIÓN DE INGRESOS
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Protección social no contributiva y empleo:
¿círculo vicioso?
• Riesgos incentivos perversos protección social no
contributiva, que afectarían la productividad, el crecimiento
y el empleo
• Transferencias monetarias crearían dependencia en vez
de fomentar el esfuerzo individual (desincentivo a la oferta
de trabajo)
• Los programas sociales generarían “subsidios” al sector
informal para evitar los ahorros obligatorios de la
seguridad social (incentivo a buscar empleos de baja
productividad)
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Protección social no contributiva y empleo:
¿o círculo virtuoso? • Los montos de las transferencias son limitados, por lo que las
familias deben salir de la pobreza por su propio esfuerzo
• Montos máximos de las transferencias de los PTC representan 39,9% (áreas
urbanas) y 53,4% (áreas rurales) del déficit mensual de recursos de la
población pobre
• En las evaluaciones no se aprecian impactos negativos sobre la oferta
laboral (Brasil, Chile, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay)
• Existen sinergias positivas entre transferencias y empleabilidad familias que las
reciben: aumentos salariales y mayor proporción personas que buscan empleo
• Riesgo de incentivos a la informalidad está sobre dimensionado
• Mayoría de los programas no son destinados a adultos en edad de trabajar ni
focalizan por condición laboral
• Pero el diseño de los programa puede desincentivar la formalización
• Inversión social no es necesariamente improductiva y autoempleo no
es necesariamente voluntario
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La protección social no contributiva formulada desde un
enfoque de derechos puede generar un círculo virtuoso
Transferencias monetarias
Niveles mínimos de subsistencia
garantizados
Recursos para cubrir costos
inserción laboral y mejorar
negociación salarial
Inversiones productivas
“Efecto multiplicador” en economías
locales
Cada real invertido en Bolsa Família agrega 1,78 reales al PIB de Brasil (Neri, Vaz y Ferreira de Souza, 2013)
Destinatarios de Oportunidades invirtieron 12 centavos de cada peso recibido en micro emprendimientos o actividades agrícolas, con retorno de 17,6% en 5 años (Gertler, Martínez y Rubio, 2006)
![Page 21: Instrumentos y sistemas inclusivos de protección social en América Latina](https://reader036.vdocumento.com/reader036/viewer/2022062503/58ae9c001a28abd43a8b4df3/html5/thumbnails/21.jpg)
Mantener objetivos claros e integrar la protección social no contributiva en los sistemas de protección social
• Mantener objetivos y funciones precisas de los programas, delimitando competencias y responsabilidades, en un marco estratégico común • Evitar transformar los PTC en un “árbol de Navidad”
• PTC como puerta de entrada al sistema de protección social • Los PTC han llegado a poblaciones tradicionalmente excluidas
de la protección social, especialmente en áreas rurales • Las personas pueden graduarse de determinados programas
pero no se desprenden de su derecho a la protección social