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Análisis del Marco Regulatorio y Fortaleza

Institucional.

Instituto Federal de Telecomunicaciones

Impacto de las Reformas en Telecomunicaciones

Boulevard Adolfo López Mateos 3025, piso 8, Col. San Jerónimo Aculco, Delegación Magdalena Contreras

C.P. 10400, México, D. F., Tel. (01 55) 56 29 95 00 ext. 22602 | [email protected]

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Unidad de Inteligencia Económica

Índice

Contenido

Introducción.............................................................................................................................................. 4

1. Regulación económica y fortaleza institucional de los órganos reguladores ................................ 6

1.1. Fallos de competencia y concentración de mercado .............................................................. 6

1.2. Reguladores económicos y fortaleza institucional .................................................................. 7

2. Economías de red y regulación ..................................................................................................... 12

2.1. Definición de economías de red ............................................................................................ 12

2.2. Regulación en economías de red ........................................................................................... 14

3. Análisis del marco normativo del IFT ........................................................................................... 17

3.1. Revisión del marco normativo y regulatorio ......................................................................... 17

4. Fortaleza Institucional del IFT .................................................................................................... 22

4.1. Indicador de Independencia ................................................................................................. 24

4.2. Indicador de Mecanismos de Responsabilidad .................................................................... 26

4.3. Indicador de Fortaleza Institucional (IFI) tras la Reforma en Telecomunicaciones ........... 28

5. Comparativo internacional .......................................................................................................... 30

5.1. Reino Unido ........................................................................................................................... 31

5.2. Estados Unidos ..................................................................................................................... 32

5.3. Italia ...................................................................................................................................... 33

5.4. Holanda ................................................................................................................................ 35

5.5. Dinamarca ............................................................................................................................. 37

6. Conclusiones ................................................................................................................................ 40

Referencias .............................................................................................................................................. 42

Anexos ................................................................................................................................................. 46

A.1. Monopolio ................................................................................................................................ 46

A.2. La disyuntiva de la captura regulatoria .................................................................................... 46



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A.3. Red de interconexión en Telecomunicaciones ..........................................................................47

A.4. Integración vertical ...................................................................................................................47



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Introducción

En la actualidad, las telecomunicaciones se constituyen como uno de los sectores más importantes y

dinámicos de las sociedades modernas, ya que su contribución al desarrollo económico y social, así como

a la calidad de vida de la población, es innegable. Se reconoce que la prestación de estos servicios genera

monopolios naturales, por lo que resulta fundamental implementar una regulación que permita

incorporar con relativa facilidad los cambios tecnológicos e instaure condiciones de certidumbre jurídica

sobre las inversiones para el correcto desarrollo del sector. Por ello, el papel de los gobiernos es esencial

para establecer políticas, regulaciones y prácticas que tiendan a una infraestructura en

telecomunicaciones más robusta y equitativa a fin de que la sociedad en su conjunto pueda acceder a

dichos beneficios.

Enfatizando la importancia de la regulación dentro de sectores clave, el Plan Nacional de Desarrollo

2013-2018 (PND) reconoce la necesidad de fortalecer las instituciones en el país, incluyendo a las

agencias reguladoras, como parte de las metas México Próspero y México en Paz. Asimismo, se plantea

la necesidad de garantizar reglas claras que, mediante un marco normativo sólido, generen las

condiciones necesarias para el crecimiento económico. Concretamente, el objetivo 4.7 del PND busca

garantizar reglas claras que incentiven el desarrollo de un mercado interno competitivo, lo que se

logra por medio de la interacción entre la política de competencia y una estrategia integral de mejora

regulatoria sobre los sectores que tengan un importante potencial de desarrollo.

En atención a lo anterior, la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) ha analizado el

marco normativo y fortaleza institucional del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT). La

finalidad es evaluar los impactos derivados de la implementación de las Reformas Estructurales —

específicamente la Reforma en Telecomunicaciones— sobre el diseño institucional y su potencial efecto

sobre el crecimiento económico.

La literatura especializada señala que las instituciones pueden funcionar como una estructura de

incentivos que contribuyen a reducir la incertidumbre, promoviendo la eficiencia económica Lo anterior

implica que un buen diseño institucional, en términos de fortaleza, es aquel que combina independencia

regulatoria con mecanismos de responsabilidad para la rendición de cuentas hacia los ciudadanos.

En particular, la agencia reguladora del sector de telecomunicaciones debe contar con la suficiente

fortaleza institucional para desempeñar un papel eficiente en promover la competencia del sector, ya

que el desarrollo competitivo de las telecomunicaciones y la radiodifusión juega un papel importante en

el crecimiento económico. Por ello, considerando las características particulares de este sector, es de

suma importancia que el IFT se desenvuelva bajo una sólida gobernanza regulatoria (responsabilidad)

a fin de que pueda cumplir cabalmente las atribuciones que la ley le confiere en materia regulatoria.

El presente documento está estructurado en seis secciones. En la primera se abordan los aspectos

teóricos necesarios para el análisis de un órgano regulador. La segunda sección expone las

características particulares del sector, su problemática asociada y la regulación adecuada para

subsanarse . En la tercera sección se hace una revisión y análisis del marco normativo del IFT después

de la Reforma en Telecomunicaciones, así como un breve recuento de los antecedentes que motivaron

dicha reforma. La cuarta sección analiza la fortaleza institucional del IFT, en específico, en torno a la

independencia regulatoria y a la responsabilidad regulatoria con la que actualmente cuenta la agencia

respecto a su antecesor. Posteriormente, en la quinta sección se realiza un comparativo internacional

para cinco casos de estudio (Reino Unido, Estados Unidos, Italia, Holanda y Dinamarca) a fin de



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encontrar las mejoras prácticas internacionales y áreas de oportunidad para el IFT. Finalmente, la sexta

sección esboza las principales conclusiones del análisis llevado a cabo en este documento.



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1. Regulación económica y fortaleza

institucional de los órganos reguladores

La regulación puede entenderse como la emisión de reglas que norman las actividades económicas y

sociales de los particulares. La regulación puede ser necesaria debido a las fallas de mercado1 o fallas de

gobierno2 que generan pérdidas en el bienestar social. A través de su implementación, se busca

garantizar el funcionamiento eficiente de los mercados, asignar correctamente los derechos de

propiedad, generar certeza jurídica, o bien, reducir los daños existentes a la salud, al medio ambiente y

a la economía en su conjunto. Dada la variedad de fallos que motivan o exigen la implementación de una

regulación, el regulador debe analizar meticulosamente su propósito, a fin de que su diseño y ejecución

sean adecuados acorde al tipo de falla que se busque solucionar o mitigar3.

Concretamente, la regulación económica puede definirse como el conjunto de reglas diseñadas para

evitar conductas oportunistas de ciertos agentes que pueden afectar el proceso de competencia

económica y/o libre concurrencia en el mercado. La importancia de garantizar mercados competitivos,

o asemejarse a ellos a través de una regulación eficiente y de calidad, reside en que se promueve una

asignación eficiente de los recursos que permite la existencia de precios competitivos para los bienes y

servicios que se ofertan en el mercado. Dicho lo anterior, la presente sección tiene por objetivo esbozar

de manera clara y precisa, los elementos que constituyen las fallas de mercado, que dan origen al diseño,

elaboración e implementación de una regulación, así como los atributos que debe poseer la autoridad

regulatoria.

1.1. Fallas de competencia y concentración de mercado

Para que exista un mercado competitivo es necesario que los derechos de propiedad estén claramente

definidos, haya abundancia de bienes y servicios sustitutos, los compradores y los vendedores estén

perfectamente informados, no exista colusión entre vendedores ni compradores, y sea relativamente

sencillo para las empresas entrar o salir del mercado. La ausencia de alguno de los puntos anteriormente

mencionados es signo de una falla de mercado relacionada con el proceso de competencia.

Las fallas de competencia pueden ocasionar altos niveles de concentración en un mercado, situación en

la cual los pocos participantes de un sector tienen la capacidad de eliminar a otras empresas y obtener

mayores ganancias a costa de los consumidores. A esta capacidad que tiene(n) algún(os) productor(es)

para imponer condiciones que lesionen a otros participantes del mercado se le conoce como poder de

mercado (Stigler, 1971). En particular, la ejecución de esta capacidad se conoce, desde el punto de vista

de competencia económica y regulación, como estructuras de mercado de monopolio y el oligopolio.

Un mercado tiene condiciones de monopolio si hay una única empresa que abastece a todo el mercado4

y no existen productos sustitutos; por lo que se generan fuertes incentivos para producir cantidades de

bienes y servicios inferiores a las que se observarían en un mercado competitivo, pues al venderlas a un

1 Las fallas de mercado son situaciones que se presentan cuando el mercado no puede asignar sus recursos de manera eficiente, lo que resulta en costos para la sociedad. 2 Las fallas de gobierno ocurren cuando la regulación utilizada para remediar una falla de mercado conduce a una situación altamente ineficiente para la sociedad. 3 Al respecto, la regulación social atiende fallas de mercado en asuntos vinculados con el medio ambiente, la salud y la cohesión social, entre otros. En contraste, la regulación administrativa atiende fallas de gobierno relacionadas con las ineficiencias gubernamentales. Por tanto, la regulación que se emita para atender una falla de mercado es distinta a la que busca corregir una falla de gobierno. 4 Para mayor información acerca de las características de un monopolio, véase el anexo A.1.



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precio de mercado superior al precio socialmente óptimo, esto le permite obtener ganancias

extraordinarias (Belleflamme & Peitz, 2010) en detrimento del bienestar social.5

Por su parte, un oligopolio es una estructura de mercado en la que pocas empresas participan en una

industria, de modo que cada una tiene una participación sustancial en el mercado. Los participantes en

un mercado oligopólico buscan maximizar su utilidad e implementan estrategias que toman en cuenta

las posibles reacciones de los rivales, o bien, utilizan estrategias para diferenciar sus productos. Más

aún, la interdependencia del oligopolio puede originar una coordinación anticompetitiva6, puesto que

entre más concentrado esté un mercado, mayores serán los beneficios para cada empresa (Belleflamme

& Peitz, 2010).

La estructura de mercado varía según su nivel de concentración, es decir, desde que un sólo oferente

provee a todo el mercado (monopolio) hasta contar con un número significativo de competidores

(competencia). Al respecto, el regulador, a fin de minimizar los niveles de concentración de un mercado,

puede promover las siguientes medidas: a) promover la entrada de más empresas y mejorar las

condiciones de competencia, o b) permitir la operación del monopolio a partir de la implementación de

metodologías para la determinación de precios para los bienes y/o servicios regulados que permitan la

eficiencia productiva.

1.2. Reguladores económicos y fortaleza institucional

Las agencias reguladoras enfocadas a temas económicos tienen como objetivo garantizar que las

regulaciones sean efectivas para resolver las deficiencias que se generan por las fallas de mercado. Para

lograr la eficiencia de los mercados y la efectividad en la aplicación de las regulaciones, el diseño

institucional del regulador juega un papel fundamental.

Al respecto, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) clasifica a las

agencias reguladoras en cuatro tipos: 1) Departamentos ministeriales, agencias que forman parte del

gobierno central, que no cuentan con una personalidad jurídica independiente y que reportan

directamente a un ministro; 2) Agencias ministeriales, cercanas al gobierno central que pueden tener

presupuesto y autonomía de gestión independiente; asimismo, pueden estar sujetas a distintos marcos

legales y a una intervención ministerial; 3) Órganos asesores independientes, agencias con el poder de

aconsejar al gobierno y otros agentes sobre regulaciones específicas; y finalmente, 4) Agencias

reguladoras independientes (ARI’s), encargadas de regular aspectos específicos de la industria. Estas

últimas agencias, generalmente, tienen autonomía administrativa y su presupuesto frecuentemente

depende del Ministerio (OCDE, 2011).

Como se puede observar, las agencias se distinguen por el tipo de diseño institucional, que dicta el grado

de autonomía o injerencia de la autoridad pública sobre el órgano regulador.

1.2.1. Fortaleza y diseño institucional

Ante las diferencias en el diseño institucional de las agencias reguladoras, surge la pregunta de cuál es

el diseño que garantiza la mayor fortaleza institucional de estos organismos y, a su vez, la necesidad de

estudiar la relación entre las instituciones gubernamentales, su fortaleza institucional y el crecimiento

económico.

5 Se habla de una pérdida de bienestar social porque en el monopolio se venden cantidades menores a precios mayores, en comparación con un mercado competitivo. 6 La coordinación anticompetitiva por parte de las empresas oligopólicas puede darse a través de tres mecanismos: 1) disuasión a la entrada de nuevas empresas, 2) colusión o coordinación para la imposición de una estructura de precios y 3) adquisición o fusión entre empresas para hacerse más fuertes e incrementar su poder de mercado (Belleflamme & Peitz, 2010).



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Economistas como David Landes, Douglass North y Daron Acemoglu han analizado las diferencias

institucionales —entre países desarrollados y países en vías de desarrollo— como las principales razones

que explican el crecimiento económico y su variación entre naciones. El argumento de algunos

economistas —Douglass C. North y Robert P. Thomas (1973); Eric L. Jones (1981); North (1981)— es

que los países con instituciones mejor diseñadas, derechos de propiedad más seguros y políticas menos

distorsionantes, invertirán más en capital físico y humano y usarán estos factores de manera más

eficiente para lograr un mayor nivel de ingresos. En otras palabras, se establece que las instituciones

pueden funcionar como una estructura de incentivos que contribuye a reducir la incertidumbre,

promoviendo la eficiencia económica; por lo contrario, cuando no están bien diseñadas, pueden

desempeñarse como obstáculos que limitan la actividad productiva (North, 1990).

El historiador David Landes analiza por qué algunos países son ricos y otros pobres. Landes asegura

que el camino definitivo hacia la riqueza implica adoptar economías de mercado, donde el gobierno y

sus instituciones son fundamentales para salvaguardar los intereses de los agentes económicos a partir

de la efectiva protección de los derechos de propiedad (Landes, 1998).

Asimismo, Douglas North expone que el cambio institucional se produce cuando los agentes económicos

o políticos, que tienen el poder de negociación y de cambiar las instituciones, perciben “que podrían

realizar mejor sus actividades si se modifica la estructura institucional existente” (North, 1990). En este

sentido, las reformas estructurales juegan un papel importante en la modificación del diseño

institucional de los organismos públicos y de su fortaleza; pues estas pueden redefinir el grado de

independencia de las instituciones.

En la actualidad, existe un debate sobre cuál es el diseño institucional más adecuado para garantizar el

éxito de las agencias reguladoras económicas. Por un lado, está el argumento clásico del interés público7

que establece que el principal propósito de los órganos reguladores es corregir las fallas de mercado

(competencia, externalidades8, bienes públicos, acceso abierto, entre otros); mientras que, el argumento

de la escuela de Chicago9 sostiene que la práctica regulatoria está sujeta a las mismas fuerzas de oferta

y demanda e intereses individuales que rigen a las actividades en un mercado. Por esta razón, el objetivo

de los reguladores podría diferir del bienestar social, generando que estos busquen maximizar su

bienestar individual sobre el de la sociedad, de manera que estarían atentando contra su objetivo.

De igual forma, no existe un consenso sobre el significado de la fortaleza institucional de los órganos

reguladores. Existen quienes defienden que los reguladores verdaderamente velan por el interés público

y argumentan que lo más conveniente es que estos sean autosuficientes en sus decisiones y presupuesto.

Tal es el caso de los teóricos del interés público y los teóricos de la elección pública10, quienes explican

las acciones de los reguladores mediante las interacciones institucionales que ocurren en el sector

político; de manera que ven en la independencia de los órganos reguladores una forma de evitar la

incertidumbre política.

7 Conocido como la Teoría del Interés Público, la cual sigue un enfoque normativo; es decir, lo que debería ser. Desde un carácter normativo, la elección social se concentra en lo que “debería” perseguir el Estado. 8 El término externalidad se refiere a la situación en la que las acciones de un agente económico tienen un impacto no compensado sobre el bienestar de otro, estas pueden ser negativas o positivas, dependiendo si generan un mayor nivel de bienestar o si perjudican a un tercero. 9 También conocido como la Teoría Económica de la Regulación, la cual sigue un enfoque positivo; es decir, busca explicar lo que efectivamente es. 10 También llamada Escuela de Virginia. Dicho enfoque consiste en aplicar la teoría económica a la política, con el particular interés de analizar las opciones de los actores políticos y su influencia entre ellas al efectuarlas (Bealey, 2003).



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Contrario a lo anterior, la escuela de Chicago argumenta que la independencia regulatoria hace más

factible la posibilidad de captura regulatoria11, pues al no existir supervisión por parte de algún órgano

superior, se eleva el riesgo moral12 (Mitnick, 1980; OCDE, 1998). Así, el discurso económico sobre fallas

de mercado se puede manipular para crear instituciones con un alto poder de coerción y cuyo fin último

sea beneficiar a pequeños grupos de interés. En este sentido, esta teoría argumenta a favor de un diseño

institucional que equilibre la cercanía del gobierno con la independencia del organismo. Si los

reguladores están demasiado cerca del gobierno, pueden verse sometidos a intereses políticos. Caso

opuesto, si se alejan demasiado —aumentando su independencia— incrementan las posibilidades de ser

capturados, al disminuir la rendición de cuentas ante un ente superior y/o la ciudadanía.

1.2.2. Independencia Regulatoria vs. Responsabilidad

Ante la disyuntiva entre otorgar a los órganos reguladores plena independencia o asegurar la existencia

de mecanismos de responsabilidad, la presente sección expone la definición, así como los principales

argumentos a favor de cada postura, con el objetivo de identificar un punto óptimo entre ambos.

a. Independencia Regulatoria

La independencia de las agencias reguladoras se define como la capacidad de actuar sin la interferencia

de ningún tipo de agente externo (Baudrier, 2001). Para ello, se requieren dos componentes principales:

la autodeterminación y la autonomía (Maggeti, 2007). La autodeterminación es la facultad de los actores

para juzgar sus propios intereses y valores, cuando esta se aplica a las instituciones políticas su

dimensión puede medirse por el grado en que sus intereses y valores se distinguen de los de otras fuerzas

sociales (Huntington, 1986; Dahl, 1989). Por su parte, el despliegue de la autonomía hace referencia a

la titularidad de las acciones, por lo que las instituciones políticas pueden considerarse autónomas sólo

cuando son capaces de traducir sus propios intereses y valores en acciones autorizadas, sin restricciones

externas (Nordlinger, 1981; Walzer, 1983).

Los argumentos a favor de incrementar la independencia de los órganos reguladores señalan que,

mediante la independencia, las agencias reguladoras adquieren legitimidad e imparcialidad en sus

decisiones. Lo que de otra forma no tendrían, pues estarían sujetas a la incertidumbre política que

permea al resto de la administración pública. Asimismo, la independencia de las agencias reguladoras

asegura que sus analistas sean expertos en el sector regulado, ya que no están sujetos a imposiciones

políticas en su estructura organizacional.

Siguiendo con los argumentos a favor, la independencia regulatoria permite que los compromisos de los

reguladores sean creíbles, pues —al no estar sujetos a la incertidumbre e imposición política— las

agencias son más propensas a igualar el conocimiento experto de la industria regulada y, con ello, limitar

el problema de información asimétrica13 entre el regulado y el regulador (Majone G. , 1996; 1997; 2001).

De esta manera, se eleva el compromiso y la calidad de los reguladores en industrias que utilizan altos

niveles de capital, evitando que sus decisiones estén sujetas a vaivenes políticos, lo cual permite asegurar

un beneficio real a la sociedad mediante el aumento de la competitividad económica.

11 La captura regulatoria es el uso del poder público para cumplir con intereses privados. En particular, se refiere al proceso en el que las agencias regulatorias terminan actuando en favor de las industrias o sectores en lugar de atender la problemática existente. 12 Se considera que existe un problema de riesgo moral (o acción oculta) cuando una parte de la transacción puede adoptar determinadas acciones que afectan a la valoración que la otra parte ha hecho de la transacción, pero que esta no puede controlar perfectamente. 13 Este problema se presenta cuando alguna de las partes tiene más información que otra. Por ejemplo, en una contingencia médica, el médico siempre tiene mayor conocimiento que el paciente, de manera que puede aprovecharse de esa ventaja informacional.



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b. Responsabilidad de Acciones Regulatorias

De acuerdo a Johanssen (2003), la rendición de cuentas —entendida como responsabilidad regulatoria

en el presente documento— se refiere al cumplimiento, por parte de las instituciones, de reglas de buena

gobernanza regulatoria y a la existencia del proceso de consulta pública. Asimismo, hace referencia a la

implementación de mecanismos que faciliten a la ciudadanía la apelación de las decisiones tomadas por

el órgano regulador, así como reglas formales que estipulen el uso de procedimientos y métodos para la

toma de decisiones justas y aceptables.

La responsabilidad regulatoria disminuye la vulnerabilidad de las agencias reguladoras a dos

problemáticas: la rigidez en la estructura y la captura regulatoria14 (Johannsen, 2003). En primer lugar,

la presencia de mecanismos de rendición de cuentas, tales como la consulta pública o los mecanismos

de apelación, permiten que los reguladores permanezcan en la institución según su desempeño. En

cambio, cuando no existen estos mecanismos, las estructuras se vuelven más rígidas y los reguladores

permanecen más tiempo en el órgano regulador, lo que favorece que se identifiquen más fácilmente con

el sector regulado (Mitnick, 1980).

En segundo lugar, la presencia de mecanismos de responsabilidad ante la ciudadanía disminuye la

posibilidad de que los agentes reguladores actúen de acuerdo a intereses particulares, debido a que estos

están constantemente bajo el escrutinio público. En otras palabras, mecanismos como la consulta

pública o la presencia de audiencias limitan el riesgo de captura regulatoria, pues permiten que la

totalidad de los actores que están involucrados en la regulación sean capaces de participar en igualdad

de condiciones.

1.2.3. Fortaleza Institucional

De los conceptos vistos hasta ahora, queda claro que a mayor independencia por parte de los organismos

regulatorios, menos mecanismos de responsabilidad; de manera que dichos órganos se vuelven más

vulnerables a la captura regulatoria (Mitnick, 1980; OCDE, 1998). En esa línea, resulta claro que la

independencia regulatoria puede ser óptima siempre y cuando esté acompañada de mecanismos de

responsabilidad respecto a la toma de decisiones. De manera específica, mecanismos como las

audiencias y consultas públicas son herramientas elementales para evitar que el regulador incurra en

algún tipo de captura regulatoria. Lo ideal es que el diseño institucional de los reguladores busque una

combinación óptima entre independencia y responsabilidad regulatoria.

Las mejores prácticas internacionales apuntan a que un órgano regulador debe ser independiente

cuando entre sus facultades se encuentre supervisar y sancionar a otras instituciones, de tal forma que

la supervisión y sanción se lleven a cabo de una manera libre, objetiva, y sustentada en un marco jurídico

que delimite las facultades y el campo de acción.

En aspectos más específicos, la independencia en el accionar del titular, así como en la junta directiva y

el presupuesto recibido son igualmente deseables. En ese sentido, el diseño institucional debe coincidir

con las estructuras inherentes del país en cuestión, sus capacidades institucionales, administrativas y

legales, de tal forma que se logre el nivel de independencia adecuado (Gonenc, Maher, & Nicoletti,

2000).

En conclusión, el diseño institucional idóneo debe asegurar un punto óptimo en el que los órganos

cuenten con la necesaria independencia regulatoria, a fin de manejar de manera eficiente su propia

14 La disyuntiva de la captura regulatoria consiste en que a mayor independencia de los organismos regulatorios, menos mecanismos de responsabilidad regulatoria; por lo que estos órganos se vuelven más vulnerables a la captura regulatoria. Para mayor información consulte el anexo A.2.



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operación; al mismo tiempo que apliquen reglas de gobernanza regulatoria y de consulta pública,

diseñadas de tal forma que no comprometan su autonomía (Stern, 1997; Hall, Scott, & Hood, 2000).



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2. Economías de red y regulación

Dentro de la ciencia económica existen gran variedad de conceptos que se emplean con mucha

familiaridad al punto de trivializar su aplicación e importancia dentro del análisis económico. En

ocasiones, suelen darse por sentado varios supuestos que, dadas las divergencias entre la teoría y la

realidad empírica, deben ser revisados cuando se realiza un análisis de una industria o sector en

específico. Para poder realizar un análisis del IFT, se deben entender las especificidades que se hace del

sector regulado, un mercado con características particulares que requiere una regulación puntual para

asegurar el desarrollo y el buen funcionamiento del mismo. En esta sección, se describen las

características de una economía de red, campo semántico al que se adscribe el sector de las

telecomunicaciones, así como las propuestas de regulación que la literatura especializada en la materia

identifica.

2.1. Definición de economías de red

Existen ciertas industrias que por sus características (altos costos de entrada) presentan fuertes

incentivos para que algunos participantes en el mercado pretendan obstruir o limitar el número de

competidores, generando así concentraciones e ineficiencias, lo que —a su vez— se traduce en pérdidas

en el bienestar social. Tal es el caso de las industrias que se organizan y operan bajo una estructura de

redes, ya sean redes físicas o virtuales.

Una red se puede definir como la colección de puntos o elementos conocidos como nodos, los cuales

están unidos o conectados por líneas o enlaces. También se puede definir como un conjunto de nodos y

líneas de interconexión que transmiten flujos de algo; por ejemplo, energía eléctrica, personas,

información o material (Newman, 2010). En este sentido, las redes pueden ser físicas —tales como los

servicios de agua potable, energía eléctrica, telefonía fija o celular, etc. — o virtuales —tal como el

Internet, las redes sociales, el correo electrónico, etc.

De acuerdo con su estructura, las redes se pueden clasificar en dos tipos: 1) las redes de una sola vía,

como el sistema de agua potable en una ciudad o la señal que transmiten las empresas televisoras hacia

los hogares, y 2) las redes que tienen la capacidad de transportar bienes o información de dos vías, o

bidireccionales, tal es el caso de un sistema de transporte como el metro o una carretera, o bien, las

líneas telefónicas.

Ante la presencia de industrias que funcionan mediante redes se generan en los mercados ciertos

elementos que, en su conjunto, crean lo que la literatura ha nombrado economías de red. Los elementos

característicos que se consideran para dicha clasificación son los siguientes: 1) Complementariedad,

compatibilidad y estandarización; 2) Externalidades de red en el consumo; 3) Altos costos asociados al

cambio, y 4) Altas economías de escala (Shy, 2001). A continuación se explican brevemente cada uno de

estos elementos.

1) Complementariedad, compatibilidad y estandarización. La característica que define de

mejor manera a una red es la complementariedad, que existe entre el conjunto de puntos y los enlaces

que unen dichos puntos (Economides N. , 2000). En mercados con estructura de red, dicha

complementariedad consiste en que los bienes y/o servicios que lo conforman son demandados por los

consumidores en forma conjunta y no en un producto individual (Véase anexo A.3). Por otra parte, para

que una empresa elabore productos complementarios, estos deben ser compatibles. La compatibilidad

se refiere a la condición que hace que un sistema, arquitectura, aplicación o programa logre

comprenderse correctamente. Por ejemplo: los trenes para poder operar deben ser compatibles con los



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rieles que se construyen, pues de otra forma el tren simplemente no podría recorrer las diferentes rutas

trazadas por las empresas. Finalmente, los bienes propios de estas estructuras operan bajo regímenes

de estandarización, es decir, normas técnicas que garantizan el acoplamiento de elementos construidos

independientemente.

2) Externalidades de red en el consumo. La complementariedad entre los bienes de una red

es fuente de externalidades de red o efectos de red (Church & Gandal, 1992). Se dice que un servicio

exhibe efectos de red si la utilidad de cada usuario aumenta en la medida en que aumentan los usuarios

del mismo servicio (Belleflamme & Peitz, 2010), lo que representa una externalidad positiva. En este

sentido, la interconexión es el instrumento que garantiza la interoperabilidad de las redes y de los

servicios, al permitir que los usuarios que tienen contratados sus servicios con diferentes proveedores,

puedan comunicarse entre sí, o bien, puedan acceder a servicios prestados por concesionarios diferentes

al suyo.

3) Altos costos asociados al cambio. Cuando un producto ha alcanzado una base de

consumidores suficientemente grande, el mercado se construye a sí mismo en forma dinámica

(Economides, 1995). De esta manera, se genera otro fenómeno, propio de la economía de red, que es el

alto costo vinculado al cambio15. Este concepto está ampliamente relacionado con la característica de la

estandarización de las industrias de red, pues surge cuando el costo de cambiar un estándar es alto. En

particular, este fenómeno ocasiona que las empresas se encuentren cautivas (lock-in) a una tecnología,

donde el grado de cautividad se mide por el tamaño de los costos de cambio.

4) Altas economías de escala. Las economías de escala consisten en un aumento del número de

unidades producidas y una disminución, al mismo tiempo, de los costos promedios de producir un bien

o servicio. Las industrias de red se caracterizan por presentar altos costos fijos e irrecuperables, tales

como la infraestructura necesaria para proveer servicios de transporte, construir un puerto o el diseño

de una red ferroviaria. Las industrias de red usualmente presentan subaditividad de costos (véase anexo

A.1), por lo que es probable que un sólo operador tenga una posición de dominio en el mercado que le

permita ejercer poder de monopolio. De esta manera, las economías de escala permiten, a un proveedor

con elevada cuota de mercado, fijar precios más atractivos para los consumidores ya que, al tener un

gran volumen de producción, los costos medios se han reducido sustancialmente.

2.2. Problemas relacionados con las industrias de red

Es evidente que existen fallas de mercado derivadas de las características que presentan las industrias

de red. En primer lugar, la existencia de subaditividad de costos y economías de escala usualmente se

traducen en la existencia de un monopolio natural. El poder de mercado, sumado a las características

propias de las estructuras de costos, crea dificultades naturales para que otras empresas puedan

incursionar en dichos mercados.

Las barreras de entrada son grandes. Es complicado que entren nuevos competidores en una industria

de red debido a que la empresa que se estableció primero ya amortiguó los costos derivados de su

infraestructura y está abasteciendo toda la demanda de mercado con costos menores. Asimismo, este

poder de mercado también surge de la estandarización, debido a que la empresa establecida es la que

decide el estándar, generando barreras a la entrada a sus competidores.

Por el contrario, debido a las externalidades de red que se producen, la existencia de un mercado

competitivo resulta ser ineficiente e insostenible; toda vez que el precio al que se vende un bien o servicio

15 Este costo está ligado a las inconveniencias, pérdidas de tiempo e inversiones irrecuperables relacionadas con el hecho de dejar un sistema y adaptarse a otro (Economides N. , 1995).



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sería tan bajo que un productor no podría recuperar sus costos fijos iniciales. Sin embargo, lo anterior

no puede ser justificación a favor de una estructura de mercado monopólica. Se debe buscar la manera

de promover la eficiencia productiva al mismo tiempo que se procure el bienestar social.

Asimismo, los mercados con economías de red presentan la problemática de la existencia del fenómeno

del “cuello de botella”, que se muestra cuando una sola empresa tiene el control del “insumo esencial”16,

es decir, un recurso indispensable para que otras empresas puedan ofrecer bienes y servicios a los

consumidores o para permitir que los competidores de un mercado puedan proporcionar sus servicios

de un punto a otro. Un ejemplo sería un único punto de interconexión para poder transferir una llamada

telefónica de un lugar a otro.

Otra problemática relacionada es la posibilidad de una integración vertical, esta puede ser ascendente

(upstream), cuando la firma compra plantas productoras de insumos para los artículos que produce; o

descendente (downstream), cuando se procede en forma inversa. De esta manera, al existir un proceso

productivo, se tiene que si este se integra verticalmente, entonces se tendrán características semejantes

a las economías de red en una vía, tales como la compatibilidad y las externalidades (Véase anexo A.4).

En síntesis, la presencia en las economías de red tienen características como complementariedad,

compatibilidad y estandarización; externalidades de red en el consumo; altos costos asociados al

cambio, y existencia de economías de escala, que generan un mercado particular que necesita de un trato

especial y que representa retos importantes en materia regulatoria.

2.3. Regulación en economías de red

Las industrias de red se caracterizan porque una sola empresa puede cubrir gran parte de la demanda

debido a las características estructurales del sector al que pertenece, lo que implica que se tiene un

mercado en el que necesariamente hay un agente preponderante o incluso un monopolio natural. No

obstante, no es deseable darle completa libertad de operación a dicho agente, ya que este actuará en su

propio beneficio y en perjuicio del bienestar social.

La tarea primordial del regulador es permitir la operación del monopolio o agente preponderante, pero

manteniendo la eficiencia productiva. Es decir, deberá regular de manera diferente a esta empresa,

induciéndola a producir ciertas cantidades o establecer precios de bienes y servicios que se acercan a las

que se observarían en un mercado competitivo, es decir, a un precio de mercado que se aproxime al

precio socialmente óptimo.

La teoría del monopolio establece que la principal herramienta que tiene para imponer su poder de

mercado es la determinación unilateral de precios; razón por la cual una gran parte de los métodos de

regulación económica de monopolios se concentra en limitar la elección arbitraria de precios por parte

de estos. A este tipo de herramienta se le conoce como regulación tarifaria.

Al respecto, existen diversos esquemas correspondientes sobre cómo determinar la tarifa óptima ante la

presencia de un monopolio o agente preponderante de tal forma que se limite la elección arbitraria de

precios por parte de estos. A continuación se presentan y explican brevemente algunos diseños

regulatorios para el cálculo de la tarifa óptima.

Regulación de precio igual al socialmente óptimo. Se trata de controlar el precio de un

bien producido en un mercado monopólico, con la finalidad de que sea igual al precio

16 La característica principal del “insumo esencial” es ser irreproducible, ya que requiere de una enorme inversión, de manera que la empresa que controla dicho insumo puede, en ausencia de una regulación adecuada, monopolizar la producción en el mercado.



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socialmente óptimo que surge de un mercado competitivo. Desde el punto de vista social y de los

consumidores, esta es la regulación óptima, pero puede generar pérdidas para el monopolista.

Regulación de precio igual al costo medio. El objetivo es encontrar un contrato regulatorio

que maximice el bienestar social, pero sujeto a la restricción de racionalidad del monopolista

(comparándola con el esquema anterior, la diferencia es que en esta se busca que el monopolista

no incurra en pérdidas); es decir, a la restricción de que las ganancias de la empresa sean iguales

a cero (recordando que el beneficio económico es diferente al beneficio contable, pues el primero

considera el costo de oportunidad; de tal forma que el beneficio económico puede ser nulo).

Regulación a través de Precios Ramsey. Se trata de una regla de precios en la que los

servicios que más deben contribuir con su precio a financiar los costos de la empresa son aquellos

en los cuales, aunque la empresa aumente sus precios, los consumidores no dejarían de

demandarlos.17 Esta característica usualmente la cumplen los bienes de primera necesidad, por

lo que los precios Ramsey perjudican a los individuos de menores ingresos. Adicionalmente, una

dificultad de este esquema es que su cálculo es complejo ya que es intensivo en información para

el cálculo de las elasticidades de los bienes.

Regulación por tasa de retorno. Esta regulación garantiza que la empresa recupere los

costos en los que incurrió para producir y que además obtenga una tasa de retorno “justa”. La

tasa de retorno que determinará el regulador deberá ubicarse lo suficientemente alta como para

incentivar la acumulación de capital, y lo suficientemente baja para prevenir el uso del poder de

mercado de la empresa. Existe un problema asociado a esta regulación, el cual es la asimetría de

la información sobre los costos que reporta la empresa al regulador para el cálculo de la tasa de

retorno.

Precios de referencia. Esta regulación fija el nivel de precios de la empresa regulada con

referencia al nivel de precios de una empresa considerada eficiente. Este sistema incentiva a las

empresas a comportarse de forma más eficiente. La desventaja de este modelo es que es

susceptible a una posible colusión, pues las empresas en el mercado pueden generar ganancias

coordinándose y fijando un precio en común.

Regulación por precios tope. En este sistema se establece un precio máximo para la

comercialización de los bienes o servicios que ofrece el mercado, mediante la inclusión de

factores de ajuste inter-temporal y revisiones periódicas. El precio tope se ajusta por inflación y

por un factor X cuya función es transferir parte de los beneficios del progreso tecnológico (o de

la mejora en la productividad) hacia los consumidores.

Un importante problema en el mercado con presencia de economías de red es cuando otros participantes

(pequeñas redes) entran y buscan interconectarse con la red del agente preponderante, es decir, el

cálculo de la tarifa de interconexión;18 debido a que el agente preponderante no tiene incentivos para

conectarse con esas redes pequeñas. Además es visible el problema que surge de la propiedad de un

“insumo esencial”, el cual resulta ser frecuente en el sector de telecomunicaciones. A continuación, se

presentan y explican brevemente las opciones metodológicas para fijar tarifas de interconexión:

Costo Autónomo (Stand Alone Cost). En el contexto de una empresa multiservicios (como

los son las empresas de las telecomunicaciones), el “costo autónomo” se refiere al costo de

17 Se consideran los bienes que presentan una demanda inelástica, es decir, que tienen una elasticidad precio de la demanda baja. 18 En la literatura especializada existe el consenso de que, en la medida de lo posible, los precios de interconexión deberán basarse en el costo adicional que le genera a los prestatarios el servicio de interconexión.



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proporcionar un determinado producto o servicio en un proceso de producción independiente,

en lugar de un proceso de producción conjunta (es decir, con otros servicios).

Costos completamente distribuidos y costos directamente incorporados (fully

distributed cost). Los costos completamente distribuidos se componen de los costos

asignables al servicio en cuestión, más una parte de los costos conjuntos y los costos comunes

residuales. Por otra parte, los costos directos incorporados solamente incluyen los costos

directamente atribuibles al servicio en cuestión (en este caso al servicio de interconexión).

Ambas metodologías se basan en un enfoque contable.

Metodología Bill and Keep. Bajo este esquema la tarifa de interconexión es nula, de manera

que los operadores tienen que recuperar sus costos a través de cargos a sus usuarios finales.

Tarifas basadas en costos incrementales. Los costos incrementales de largo plazo (CILP)

se refieren al cambio en el costo total de la empresa cuando el nivel de producción cambia en una

unidad, de tal manera que la capacidad instalada no se mantiene constante. Esta metodología

para el cálculo de los costos de interconexión permite no sólo la recuperación de los costos fijos

y variables atribuibles al servicio en cuestión, sino también las inversiones en activos fijos.

En síntesis, las propiedades del sector de telecomunicaciones, correspondientes a las economías de red,

hacen necesario que el órgano regulador cuente con un diseño institucional sólido y acorde a las

necesidades del mercado, así como un marco normativo claro y con atribuciones que permitan asegurar

el pleno actuar del regulador.

Dicho lo anterior, en las siguientes secciones se evalúa el marco normativo y la fortaleza institucional

del IFT, además de la estructura y principales responsabilidades en el contexto internacional de las

agencias reguladoras del sector; lo anterior con la finalidad de diagnosticar si el diseño institucional del

IFT es el adecuado para atender las necesidades presentes en el sector, que promueva la competencia

económica y que coadyuve al fortalecimiento de un sector de telecomunicaciones eficiente, a la

vanguardia y alineado a los mejores estándares internacionales.



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3. Análisis del marco normativo del IFT

El sector de telecomunicaciones cuenta con las propiedades de las economías de red, por lo que tiene

que estar sujeto a una regulación que cumpla cabalmente con el propósito de procurar y fomentar la

competencia efectiva. En este sentido, la presente sección analiza el marco normativo del sector de

telecomunicaciones y radiodifusión en México, así como la evolución en materia de reformas que

llevaron a la creación del IFT, a fin de identificar las principales tareas y retos del regulador.

3.1. Revisión del marco normativo y regulatorio

A manera de antecedente, las telecomunicaciones en México tienen su inicio en el siglo XIX, cuando se

introdujo el uso del telégrafo en el país; punto de partida en las comunicaciones a nivel nacional y que

posteriormente sería complementado por el establecimiento de las primeras redes telefónicas (Silva

Guerrero, 2005). En este sentido, es importante mencionar que en sus inicios no existió normatividad

respecto a las telecomunicaciones, la “regulación” fue a través de concesiones, contratos y permisos que

los gobiernos estatales y federal otorgaban. No es sino hasta 1881 que se publican las Bases para la

Reglamentación del Servicio de Ferrocarriles, Telégrafos y Teléfonos, el primer antecedente de marco

normativo para el sector.

Más recientemente, y enfocado al tema de telecomunicaciones, el 9 de agosto de 1996, en cumplimiento

del mandato establecido en la Ley Federal de Telecomunicaciones (LFT)19, el Ejecutivo publicó el

Decreto de Creación de la Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL), antecesor del IFT, con

la función de regular y promover el desarrollo eficiente de las telecomunicaciones en el país. Como se

verá a lo largo de esta sección, si bien la COFETEL se vio fortalecida a lo largo del tiempo, el ente

regulador siempre se alejó de las mejores prácticas internacionales20, hecho que motivó y detonó en una

reforma de largo alcance, que dio lugar a la creación del IFT.

Al respecto, —y derivado de la reforma a los artículos 6, 7, 27, 28, 73, 78, 94 y 105—, la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga al IFT la responsabilidad del desarrollo eficiente de la

radiodifusión y las telecomunicaciones. Este órgano tiene a su cargo la regulación, promoción y

supervisión del uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, las redes y la prestación

de los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, así como del acceso a infraestructura activa,

pasiva y otros insumos esenciales.

Actualmente, el marco normativo para regular las telecomunicaciones en nuestro país se encuentra

integrado por un conjunto de normas enfocadas en fomentar y procurar la competencia económica —

mediante la transición a mercados más abiertos—, incrementar la transparencia en los procesos de toma

de decisiones al interior del sector y, en general, promover el desarrollo eficiente de las

telecomunicaciones. Lo anterior, con miras a que todos los ciudadanos tengan acceso a los servicios de

las telecomunicaciones y que estos sean económicamente accesibles y de buena calidad.

Concretamente, la Reforma Constitucional expedida en junio de 2013 (la cual modificó los artículos

anteriormente citados) derivó en la creación de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión

(LFTR), publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 14 de julio de 2014. A manera de detalle,

19 La LFT sustituyó a la Ley de Vías Generales de Comunicación, la cual databa de 1940. 20 La gran mayoría de los órganos reguladores en materia de telecomunicaciones cuenta con una serie de herramientas como el otorgamiento de licencias y concesiones, la capacidad de dictar sanciones, la emisión de regulación ex ante y la separación de funciones, instrumentos con los que nunca contó la COFETEL (Faya Rodríguez, 2013).



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dicha Reforma adoptó seis ejes rectores para regular el sector de las telecomunicaciones en México, estos

son:

1. Emisión de un nuevo marco legal;

2. Reglas específicas para la competencia efectiva;

3. Fortalecimiento de las instituciones involucradas en los sectores de telecomunicaciones y

radiodifusión;

4. Objetivos específicos para la cobertura universal de los servicios;

5. Despliegue de infraestructura, y

6. Ampliación de los derechos fundamentales de libertad de expresión, acceso a la información y a

las tecnologías de la información y comunicación.

Derivado de lo anterior, se establece que el IFT regulará de forma asimétrica a los participantes en estos

mercados con el objeto de eliminar eficazmente las barreras a la competencia y la libre concurrencia. De

tal forma corresponde al IFT el otorgamiento, autorización y revocación de concesiones o cambios de

control accionario, titularidad u operación de sociedades en materia de radiodifusión y

telecomunicaciones.

Dentro de las nuevas medidas establecidas en la LFTR, se encuentran las relacionadas con la eliminación

o disminución de cargos no justificados (como el cobro de larga distancia y el cobro de roaming), el

aumento en el acceso a la infraestructura de banda ancha, la disminución del analfabetismo digital, la

reducción de la brecha en el desarrollo competitivo de dicho mercado (hasta ahora concentrado) y

demás restricciones que puedan surgir y que dificulten el funcionamiento eficiente del sector. Asimismo,

el IFT cuenta con atribuciones y herramientas especiales para ordenar mercados y fomentar la

competencia, con la intención de resolver los desarreglos estructurales en los mercados de

telecomunicaciones y radiodifusión. De igual manera, se fortalece el diseño institucional, desde el punto

de vista de la competencia del IFT y de la selección tanto del Comisionado Presidente, como del resto de

los comisionados, en el cual interviene el poder legislativo.

En relación con lo establecido, cabe resaltar que la facultad de otorgar y revocar concesiones resulta una

característica relevante de la nueva ley con respecto a las anteriores reformas y legislaciones. A manera

de detalle, la anterior ley, LFT de 1995, así como el Decreto de Creación de la —ahora extinta— COFETEL

de 1996, facultaban a dicha Comisión como el regulador encargado de promover y gestionar el desarrollo

eficiente de las telecomunicaciones, pero nunca le otorgó atribuciones para dar permisos y concesiones.

De esta manera, el órgano regulador predecesor del IFT —la COFETEL— se caracterizó por su fragilidad,

así como por la subordinación que tenía a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), de

quien dependía para diversas cuestiones (incluidas las sanciones y otorgamiento de concesiones),

limitando así su autonomía. Al respecto, fue hasta 2002 que la Suprema Corte de Justicia de la Nación

(SCJN) reconoció la existencia y facultades de la Comisión. Asimismo, en 2006 las atribuciones de la

COFETEL, así como su autonomía técnica y operativa, fueron plasmadas en una ley, donde se le

transfirieron todas las facultades en materia de radio y televisión, hasta ese entonces manejadas por la

SCT.

En 2009, la SCJN reconoció a la COFETEL como autoridad administrativa única y máxima en materia

de radiodifusión, dando fin al empate de facultades entre la Comisión y la SCT. Finalmente, en 2012, la

SCJN reiteró la autonomía de la COFETEL, garantizando que la SCT no tenía competencia jerárquica

para revisar las resoluciones de la Comisión. Sin embargo, a pesar de los avances en relación a la

autonomía y fortaleza de dicha Comisión, el sector de telecomunicaciones en México continuó



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caracterizándose por una alta concentración y un elevado poder de los operadores, lo que se tradujo en

precios altos, mala calidad y poca penetración de ese tipo de servicios.

En suma, la COFETEL carecía de suficientes facultades y autonomía para ejercer de forma efectiva sus

atribuciones y responsabilidades; es decir, no contaba con la suficiente fortaleza institucional para el

efectivo cumplimiento de sus atribuciones. Esto es, la falta de división entre la formulación de políticas

y las funciones de regulación21 que, en conjunto con complejos procedimientos institucionales,

permitían la interposición de recursos e impugnaciones legales que creaban confusión al interior del

sector, generando así barreras (legales) a la entrada de nuevos participantes en el mercado, lo cual

obstaculizó la competencia efectiva.22

Considerando el contexto anterior, la creación del IFT responde a ineficiencias que la regulación y la

COFETEL no lograron resolver y que la administración actual fijó como prioritarias dentro del Pacto

por México —encabezado por el C. Presidente Enrique Peña Nieto y con el apoyo de los presidentes de

las principales fuerzas políticas del país—; las cuales posteriormente se materializaron en las Reformas

Estructurales, incluida la Reforma en Telecomunicaciones, la cual representa una oportunidad de

atender las fallas detectadas anteriormente en el sector.

Con respecto a las ineficiencias relativas a la regulación en el sector de telecomunicaciones, algunos

organismos internacionales —como la OCDE— han identificado fallas en dicho sector, mismas que se

enfocan en la existencia de mercados concentrados, con escasa penetración de mercado y baja inversión.

Lo que coloca a México en los lugares 34, 33 y 32 en materia de mercados de telefonía fija, móvil y banda

ancha, respectivamente, frente a los demás países miembros (OCDE, 2012).

Ante los problemas descritos, la Reforma en Telecomunicaciones se enfoca en fortalecer tres ejes

principales: la brecha en el desarrollo competitivo de un mercado hasta ahora concentrado, la brecha de

acceso a la infraestructura de banda ancha y que se expresa en un inadecuado despliegue de redes

avanzadas a nivel nacional, y la brecha de apropiación que se refiere al analfabetismo digital23 en el siglo

XXI.

En consecuencia, la Reforma trae consigo cambios en distintos artículos constitucionales, entre los que

destacan24:

Artículo 6 - se amplía el derecho de información y se crea un organismo para promover el

servicio de radiodifusión sin fines de lucro.

Artículo 27 - se faculta al IFT para otorgar concesiones en materia de radiodifusión y

telecomunicaciones.

Artículo 28 - se crea el IFT como un órgano autónomo con las facultades de regular, promover

y supervisar el uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, las redes y la

prestación de los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, así como del acceso a

infraestructura activa, pasiva y otros insumos esenciales, garantizando lo establecido en los

artículos 6o. y 7o. de la Constitución. Asimismo, se determina que el IFT es la autoridad en

materia de competencia económica de los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones;

21 La SCT fungía como institución que formulaba políticas públicas y, a la vez, como el organismo de facto que influía en las regulaciones emitidas en materia de telecomunicaciones. 22 Una de las principales barreras a la competencia fue que las decisiones regulatorias del órgano regulador no se llevaran a cabo o su aplicación se veía suspendida por los tribunales mediante juicio de amparo. Lo anterior daba señales de la fragilidad, en términos de fortaleza institucional, de la COFETEL. 23 Se define como el desconocimiento y la falta de acceso de la población a las nuevas tecnologías, lo que limita el desarrollo y las posibilidades de los ciudadanos dentro del entorno digital. 24 Reforma en materia de Telecomunicaciones publicada el 11 de junio de 2013 en el DOF.



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otorgará las concesiones en la materia mediante licitación pública y por asignación directa para

uso público y social.

Artículo 73 - se faculta al Congreso para legislar en materia de telecomunicaciones,

radiodifusión y banda ancha.

Artículo 94 - se crean los tribunales especializados en materia de radiodifusión,

telecomunicaciones y competencia económica.

A manera de complemento, a continuación se presenta la estructura orgánica del IFT.

Ilustración 1. Estructura Orgánica del Instituto Federal de Telecomunicaciones

Fuente: Elaborado por la COFEMER, con datos del IFT.

El Pleno, órgano de gobierno del Instituto, está integrado por siete comisionados, incluyendo al

Presidente. Dentro de este se planean, formulan y conducen las políticas y programas en materia de

regulación de telecomunicaciones. Asimismo, como se muestra en la estructura orgánica, el Instituto se

conforma de cinco Coordinaciones y ocho Unidades Administrativas. Adicionalmente, se cuenta con una

Secretaría Técnica del Pleno, una Autoridad Investigadora y el Órgano Interno de Control.

En resumen, la Reforma Constitucional y la LFTR atienden fallas importantes que, con el tiempo,

brindarán soluciones a los problemas del sector, relacionados con la existencia de mercados

concentrados, la escasa penetración de mercado, la baja inversión y el alto poder de los operadores.

Entre las atribuciones del nuevo marco normativo destacan: el aumento de permisividad con respecto a

la inversión extranjera, la creación de tribunales especializados, la nueva facultad para otorgar y revocar

concesiones en materia de radiodifusión y telecomunicaciones, así como la autorización de cesiones o

cambios de titularidad o control accionario, entre otras.

El reciente marco normativo que define al nuevo órgano regulador promueve factores primordiales para

fomentar la competitividad y el desarrollo del sector telecomunicaciones, entre los que destacan: un

mandato claro, atribuciones suficientes, autonomía, transparencia y rendición de cuentas (Faya

Rodríguez, 2013).

Los cambios en la legislación atienden áreas de oportunidad vitales y otorgan las facultades y autonomía

necesarias al IFT para ejercer de manera efectiva sus atribuciones, sin descuidar la obligación de rendir

cuentas. No obstante, existen algunos factores que deben considerarse para garantizar la correcta

aplicación y el buen funcionamiento de la legislación; por ejemplo, deben diseñarse mecanismos para

incrementar la coordinación y colaboración entre el IFT, la Administración Pública y la Comisión

Federal de Competencia Económica (COFECE), para aumentar el impacto y fortaleza de las decisiones

del Instituto. Asimismo se recomienda reforzar los procesos de transparencia y rendición de cuentas, a



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partir de un esquema parecido al proceso de consulta pública que se establece en la Ley Federal de

Procedimiento Administrativo (LFPA).



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4. Fortaleza Institucional del IFT

Como se señaló en la primera sección, encontrar un punto óptimo en el que se maximice la

independencia regulatoria, al mismo tiempo que se cuente con mecanismos de responsabilidad

regulatoria, es un aspecto vital para asegurar una adecuada fortaleza institucional. Tomando en cuenta

las nuevas atribuciones del Instituto, resulta necesario contar con un indicador que mida la fortaleza

institucional del nuevo órgano regulador, y con ello, cuantificar la cercanía del órgano regulador con

respecto al punto óptimo mencionado. Concretamente, el objetivo de esta sección es medir la fortaleza

institucional del órgano regulador del sector de telecomunicaciones en México tras la reforma

constitucional. Cabe destacar que con la aprobación de la Reforma se planteó el fortalecimiento del

marco institucional mediante la creación del IFT, dotándole de personalidad jurídica y patrimonio

propios.

Las modificaciones implementadas para facilitar la creación del IFT se alinean de acuerdo con las

mejores prácticas internacionales para corregir anomalías estructurales en mercados altamente

concentrados.

Para la medición de la fortaleza institucional del IFT, se consideraron los dos aspectos mencionados en

la primera sección: independencia y responsabilidad regulatoria. Para medir los diferentes elementos

que dotan a una agencia reguladora de independencia formal, se empleó el indicador elaborado por

Fabrizio Gilardi, mientras que para medir la presencia de mecanismos de responsabilidad regulatoria o

transparencia del proceso regulatorio ante la ciudadanía, se modificó el indicador de Gestión

Regulatoria y Coherencia de la Política Pública de la OCDE, a fin de obtener una adaptación útil para la

medición de la responsabilidad regulatoria de órganos reguladores (OCDE, 2009).25

Con la medición individual de las dos variables de interés, se construye el Indicador de Fortaleza

Institucional de las Agencias Reguladoras (IFI), el cual intenta capturar el ideal de la fortaleza

institucional de este tipo de organismos; es decir, órganos que cuentan con la necesaria independencia

regulatoria (a fin de manejar de manera eficiente su propia operación), acompañados de mecanismos

de responsabilidad regulatoria (que contribuyan a mitigar la posibilidad de captura regulatoria).

Diversos autores argumentan que aun cuando las agencias tengan autonomía legal y, por lo tanto, no

estén sujetas de manera obligatoria a contar con mecanismos de responsabilidad regulatoria, les

interesa mantener una buena reputación frente a la ciudadanía (Majone G. , 1996; Stern, 1997; Hall,

Scott, & Hood, 2000). Milgrom y Roberts (1992) establecen que a los reguladores les es muy importante

tener reputación de ser imparciales, racionales y equitativos, pues este es el único mecanismo mediante

el cual adquieren legitimidad como entidades públicas.

Tomando en cuenta lo anterior y, con relación a la construcción del IFT, resulta plenamente factible que

una agencia reguladora obtenga un elevado puntaje en el indicador de independencia y que al mismo

tiempo obtenga un alto indicador de responsabilidad regulatoria; por lo que es posible construir el

Indicador de Fortaleza Institucional únicamente calculando el promedio simple de ambos indicadores:

𝐼𝑛𝑑𝑖𝑐𝑎𝑑𝑜𝑟 𝐹𝑜𝑟𝑡𝑎𝑙𝑒𝑧𝑎 𝐼𝑛𝑠𝑡𝑖𝑡𝑢𝑐𝑖𝑜𝑛𝑎𝑙 = 𝐼𝑛𝑑𝑖𝑐𝑎𝑑𝑜𝑟 𝐼𝑛𝑑𝑒𝑝𝑒𝑛𝑑𝑒𝑛𝑐𝑖𝑎 + 𝐼𝑛𝑑𝑖𝑐𝑎𝑑𝑜𝑟 𝑅𝑒𝑠𝑝𝑜𝑛𝑠𝑎𝑏𝑖𝑙𝑖𝑑𝑎𝑑

2

25 El documento Indicators of Regulatory Management Systems, elaborado por la OCDE en 2009, se compone de cinco indicadores relacionados con diferentes aspectos de la política de mejora regulatoria a nivel nacional y local; cada uno de estos contiene subindicadores sobre algún aspecto específico de la política en cuestión. De esta manera, el subindicador de Regulatory Management and Policy Coherence abarca el proceso de consulta pública y coherencia de la regulación con mejores prácticas a un nivel de aplicación nacional.



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El promediar dos indicadores, cuyo rango se encuentra entre 0 y 1, implica que el resultante también

estará en el mismo rango. Sin embargo, en la práctica no se logra obtener un indicador de independencia

mayor a 0.8026, por lo que tampoco se logrará un Indicador de Fortaleza Institucional igual a uno. Con

ello en mente, para poder establecer comparaciones se propone el Semáforo de Fortaleza Institucional

que a continuación se presenta.

Ilustración 2. Semáforo de Fortaleza Institucional

Fuente: Elaborado por la COFEMER.

Las implicaciones de las distintas fases del Semáforo de Fortaleza Institucional son las siguientes:

El semáforo verde es el punto óptimo de fortaleza institucional de los órganos reguladores, el

cual se logra cuando se cuenta con un alto grado de independencia en las acciones, acompañado

de mecanismos de responsabilidad regulatoria. Esta combinación permite que las agencias

tomen decisiones sin interferencia de agentes políticos, al mismo tiempo que cuentan con

mecanismos que evitan la captura regulatoria.

En el semáforo amarillo, cuadrante II, se cuenta con una alta independencia regulatoria, pero

sin estar acompañada de mecanismos de responsabilidad, persistiendo así el riesgo de captura

regulatoria.

En el segundo semáforo amarillo, cuadrante IV, se cuenta con mecanismos de responsabilidad

pero la agencia no cuenta con suficiente independencia, por lo que el accionar de la misma podría

estar limitado por la interferencia de agentes políticos.

Finalmente, el semáforo rojo significa que el accionar de esta agencia está limitado y que, además

podría estar sujeto a captura regulatoria. Lo anterior abre la posibilidad de contar con un

regulador que emite regulaciones de baja calidad y con procesos de control deficientes.

Una vez expuestos los componentes del Indicador de Fortaleza Institucional y su proceso de

construcción, ahora se presenta el resultado individual de independencia y responsabilidad regulatoria,

así como el de fortaleza institucional para el IFT.

26 En cambio, en el antecedente del indicador de “Mecanismos de Responsabilidad” de la OCDE, sí se han registrado casos prácticos que lograron obtener una calificación perfecta.



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4.1. Indicador de Independencia

En 1992, los economistas Cukierman, Webb y Neyapti fueron los primeros en desarrollar un índice de

independencia para los bancos centrales que incluía elementos formales e informales (Cukierman,

Webb, & Neyapti, 1992). Para elaborar dicho índice, los autores consideraron cuatro categorías

principales:

1. Estatus del jefe de la dependencia

2. Diseño de política

3. Objetivos

4. Limitaciones en crédito

Fabrizio Gilardi adaptó la estructura desarrollada por Cukierman et. al. (1992), al establecer un análisis

más general enfocado a las agencias reguladoras independientes. De esta manera desarrolló el Índice de

Gilardi, el cual se enfoca en determinar qué tan independiente es una agencia reguladora. Dicho método

se compone de 21 preguntas agrupadas en cinco categorías que buscan medir la autonomía del jefe de

la agencia, la junta directiva, la independencia respecto al Congreso, la autonomía financiera y sus

competencias regulatorias (Gilardi, 2002).

El índice tiene una escala entre 0 a 1 (donde 1 es el nivel más alto de independencia que una agencia

reguladora puede alcanzar y cero, el nivel mínimo) y se basa únicamente en la estructura institucional

formal de las agencias. Para ello se toma como insumo la información referente a leyes, reglamentos y

demás ordenamientos jurídicos vigentes de las agencias reguladoras. Cada una de las categorías tiene el

mismo peso, por lo que el cálculo del índice es simplemente el promedio de cada una de las categorías

incluidas. A continuación se presenta el análisis de este indicador, aplicado al IFT, tras la Reforma en

Telecomunicaciones.

Indicador de Independencia tras la Reforma en Telecomunicaciones

Como resultado de la Reforma se conceden mayores facultades al nuevo órgano constitucional

autónomo, IFT, y se le transfieren atribuciones —en cuanto a la política de competencia en el sector—

anteriormente inherentes a la Comisión Federal de Competencia (COFECO). Esta situación se refleja en

el Indicador de Independencia, el cual registra 0.72 puntos; puntuación superior a la de su antecesor

(COFETEL). El IFT, respecto a COFETEL, tiene una mejor puntuación en los componentes de relación

con el gobierno y autonomía financiera, debido a que la Comisión pasó a ser un órgano autónomo con

personalidad jurídica y patrimonio propio. Asimismo, se dotó al IFT de plenas atribuciones en

competencia regulatoria y se constituyó como el único órgano responsable de la regulación en el sector.

A continuación se desglosan los componentes del Indicador de Independencia y sus respectivos

puntajes:

El primer aspecto analizado es el estatus que tiene el jefe de la agencia reguladora. En este

sentido, el IFT presenta una calificación de 0.40 puntos debido a que se recomienda como

mínimo un periodo mayor —o igual— a cinco años en el cargo.27 No obstante, resulta importante

valorar la posibilidad de reelección del Comisionado Presidente.

27 En la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones, en el Artículo 28 constitucional, se establece que el presidente del Instituto será nombrado por la Cámara de Senadores de entre los comisionados, por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes, por un periodo de 4 años, renovable por una sola ocasión.



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El indicador para el estatus de la junta directiva se ubica en 0.63 puntos, consecuencia de que el

nuevo órgano es integrado por siete comisionados, designados de forma escalonada. El presente

componente contempla elementos como la duración del mandato, quién designa a los miembros,

la destitución, si los miembros pueden ocupar otro cargo en el gobierno, si el nombramiento es

renovable y si la independencia es un requisito formal para la designación.

En cuanto a la relación con el gobierno y el Congreso, el IFT surge como un instituto autónomo

por lo que más allá de la presentación de su informe anual, no tiene obligación con el Congreso;

situación que le otorga la puntuación de 0.84 en el indicador.

El cuarto componente se refiere a la autonomía financiera y organizacional. Esta categoría se

ubica en 0.75, debido a que el nuevo organismo cuenta con personalidad jurídica y patrimonio

propio.

En el componente de competencia regulatoria, el IFT obtiene la máxima calificación (1.0 punto),

ya que sólo al Instituto le compete regular en el sector de telecomunicaciones, así como para

establecer sanciones a quienes no cumplan con la regulación derivado de la Reforma

Constitucional.

Una vez expuestos los componentes del Indicador de Independencia, a continuación se presenta el

Gráfico 1, en el cual se comparan los puntajes de la COFETEL y los del IFT.

Gráfico 1. Comparativo del Indicador de Independencia: COFETEL-IFT

Como puede observarse en el gráfico anterior, el IFT presenta un aumento de 18 puntos decimales en el

Indicador de Independencia, pasando de 0.54 a 0.72 puntos, en comparación con la calificación de su

predecesor (COFETEL). Al respecto, cabe mencionar que, a diferencia del IFT, la COFETEL nació como

una agencia frágil y con una independencia muy limitada (0.31 puntos en el Indicador de Independencia

en su origen). Tras las modificaciones realizadas a la Ley Federal de Transparencia, en 2006, que

implementaron cambios en el marco regulatorio, la Comisión mostró un aumento en el Indicador de

Independencia pasando de 0.31 a 0.54.

Como resultado de las reformas realizadas en la presente administración, el nuevo órgano regulador

(IFT) se coloca como una de las agencias reguladoras de telecomunicaciones más independientes a nivel

mundial, sólo por debajo de las agencias de Italia (0.73) y Estados Unidos (0.80), tal y como puede

observarse en el Gráfico 2.

0.54

0.72

COFETEL 2006 IFT




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Gráfico 2. Comparativo Internacional del Indicador de Independencia de Agencias

Reguladoras del Sector Telecomunicaciones

µ = 0.591


El IFT cuenta con mayor independencia, la cual descansa sobre una base constitucional, a diferencia de

la COFETEL que se encontraba sujeta a las autoridades gubernamentales, lo cual limitaba su operación.

Si bien una mayor independencia es un atributo deseable para cualquier regulador, aún existen áreas de

oportunidad que catapultarían al Instituto a ser un referente internacional. A manera de ejemplo, una

propuesta sería considerar dentro del estatus del jefe de la agencia un tiempo de mandato superior al

establecido actualmente, que es de cuatro años y renovable para un solo período.

4.2. Indicador de Mecanismos de Responsabilidad

Este indicador es una modificación y adaptación del indicador de Gestión Regulatoria y Coherencia de

la Política Pública (Regulatory Management and Policy Coherence, 2009) elaborado por la OCDE.

Buscar —mediante el proceso de consulta pública en distintos niveles— que las políticas regulatorias

sean transparentes y que los estándares técnicos emitidos sean coherentes con las mejores prácticas

internacionales son las dos directrices que sigue este indicador.

La existencia de mecanismos de responsabilidad en las agencias contribuye a que la ciudadanía pueda

supervisar su cumplimiento según los principios originarios, de tal forma que se evite que intereses

particulares influyan en el contenido de una nueva regulación. Por otra parte, el tener reglas claras y

accesibles conforme a las mejores prácticas internacionales permite tener la certeza de que se están

usando métodos efectivos y probados que han resultado eficientes y efectivos en contextos similares al

país donde se emitirá la regulación.

Cabe destacar que con la modificación y adaptación de dicho indicador se busca cuantificar el grado de

responsabilidad que tiene una agencia (ya sea independiente o no) frente al público en general. Así, el

índice de mecanismos de responsabilidad se conforma por un cuestionario de seis preguntas28, las cuales

buscan detectar la presencia de procesos formales de consulta pública en leyes primarias, secundarias o

28 Acorde a los criterios de la OCDE, cada una de las preguntas debe tener un fundamento jurídico y ponderarse con el mismo peso; cada pregunta tiene tres opciones de respuesta: Siempre, En Algunos Casos y No. Por ejemplo, si la pregunta cuestiona sobre la presencia de consulta pública en leyes secundarias, se le asignará un valor de cero en caso de que la respuesta sea negativa, un valor de uno en caso afirmativo, y una calificación de 0.5 si aplica solo en algunos casos.

0.360.45 0.48 0.51

0.57 0.57

0.72 0.72 0.73 0.8



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ante la emisión de opiniones en el sector, al igual que la obligatoriedad de tomar en cuenta estándares

internacionales al emitir nuevos patrones técnicos en el sector.29

De esta manera, el resultado se ubica en un rango de 0 a 1, siendo la calificación 0.5 el punto intermedio.

En este sentido, obtener un valor superior a este puede interpretarse como una mayor disposición a la

responsabilidad ante la ciudadanía. Por el contrario, si se obtiene una valoración por debajo de 0.5, se

considera que la agencia carece de mecanismos de responsabilidad. A continuación se presenta el

análisis de este indicador derivado de la Reforma en Telecomunicaciones.

4.2.1 Indicador de Mecanismos de Responsabilidad tras la Reforma en

Telecomunicaciones

Como resultado de la autonomía constitucional otorgada al IFT tras la Reforma Constitucional, el

indicador registra una calificación de 0.58 puntos, una disminución respecto a la puntuación de la

COFETEL (0.67 puntos). El IFT, al ser un órgano autónomo, ya no se encuentra sujeto al proceso de

mejora regulatoria provisto en la LFPA, que otorgaba un importante grado de transparencia ante la

ciudadanía. Sin embargo, la LFTR sí establece mecanismos de consulta pública y de coherencia de

estándares técnicos con mejores prácticas, mismos que deben ser aprovechados por el Instituto.

En particular, el IFT contempla someter a consulta pública la aprobación de ofertas públicas de

referencia para los servicios de telecomunicaciones, de acuerdo a lo establecido en el artículo 268 de la

LFTR; así como las atribuciones que le son aplicables en materia de competencia económica (artículo

138, fracción I, LFCE). Asimismo, el artículo 51 de la citada ley establece que para la emisión y

modificación de reglas o disposiciones administrativas, el IFT deberá realizar consultas públicas, con la

obligación de presentar públicamente un análisis de impacto regulatorio. Por otra parte, en lo relativo a

los estándares técnicos conforme a las mejores prácticas, el título décimo tercero de la LFTR, en su

artículo 289, establece la homologación de las disposiciones técnicas en conformidad con lo establecido

en la Ley Federal sobre Metrología y Normalización (LFMN).

A continuación se desglosan los componentes del Indicador Mecanismos de Responsabilidad y sus

respectivos puntajes.

El IFT no cuenta con procesos formales de consulta pública en las leyes primarias. Por tanto, se

le asigna una calificación de cero (0), ya que la Ley de Participación Ciudadana —que otorga el

derecho a los ciudadanos a intervenir y participar en las decisiones públicas— no estipula

claramente un mecanismo de consulta pública en leyes primarias.

En el segundo componente, relacionado con la existencia de procesos formales de consulta

pública en leyes secundarias, el IFT obtiene una puntuación de 0.5 puntos ya que la LFCE, en su

artículo 12, sólo considera algunos casos pero no la totalidad de las situaciones en las que aplique

una consulta pública.

Para el tercer componente, acerca de si el órgano regulador es consultado en caso de nuevas leyes

o regulaciones por parte de la autoridad gubernamental, la calificación que tiene el Instituto es

de 0.5, debido a que el Congreso y el Gobierno Federal no están obligados a solicitar su consulta;

no obstante, sí suele pedir la opinión de los órganos expertos en la materia.

El cuarto componente analiza si la consulta es mandataria, donde el Instituto obtiene una

calificación de 0.5, pues cuenta con la herramienta de consulta pública, pero esta no aplica para

todos los casos.

29 Para el caso de aquellos órganos reguladores que no emiten estándares técnicos, como es el caso de CFC/COFECE, IFAI e IFE/INE, se adaptó el cuestionario para únicamente incluir lo relativo a la consulta pública.



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En el quinto componente, referente a la decisión de los órganos reguladores de considerar

métricas internacionales al momento de emitir estándares y reglas domésticas, el Instituto tiene

la calificación máxima (1), pues el artículo 44 de la LFMN establece que para la elaboración de

normas oficiales mexicanas se tomarán en cuenta tanto las normas nacionales como las

internacionales.

Finalmente, en el sexto componente se pregunta sobre la justificación de los reguladores de

excluir estándares internacionales al momento de emitir una regulación, el IFT obtiene una

calificación de 1, pues en caso de que la dependencia considere que las normas internacionales

no constituyen un medio eficaz o apropiado para cumplir con las finalidades establecidas en la

LFMN, deberá comunicarlo a la Secretaría de Economía antes de que se publique el proyecto a

fin de analizar su inclusión.

Una vez expuestos los componentes del Indicador de Mecanismos de Responsabilidad y la calificación

del Instituto para cada uno de ellos, el Gráfico 3 muestra el comparativo de la puntuación entre el IFT y

la COFETEL, resaltando la reducción en la calificación del IFT (0.58) con respecto a la obtenida por la

COFETEL (0.67).

Gráfico 3. Indicador de Mecanismos de Responsabilidad: COFETEL - IFT


A manera de conclusión, a pesar de que el IFT no está sujeto al título tercero de la LFPA, este sí cuenta

con mecanismos de rendición de cuentas establecidos en el marco normativo. No obstante, la consulta

considerada por el Instituto no es exhaustiva en todas sus resoluciones. En general, en cuanto a

mecanismos de responsabilidad regulatoria, el IFT tiene una ligera disminución con respecto a la

COFETEL, por lo que cuenta con áreas de oportunidad, como lo son intensificar los mecanismos de

transparencia y rendición de cuentas. En este sentido, sería recomendable incluir el sistema de consulta

previsto bajo la LFPA y que normativamente no aplica para el IFT.

4.3. Indicador de Fortaleza Institucional (IFI) tras la Reforma en Telecomunicaciones

Una vez expuestos los resultados de los Índices de Independencia y de los Mecanismos de

Responsabilidad, así como el proceso de construcción del indicador final, la Tabla 1 presenta los

resultados del Indicador de Fortaleza Institucional del IFT.

Tabla 1. Resultados Generales en Materia de Telecomunicaciones: IFT

Indicador COFETEL IFT Variación

0.67

0.58

COFETEL IFT



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Independencia Regulatoria

(Gilardi)

0.54 0.72

Mecanismos de

Responsabilidad (OCDE)

0.67 0.58

Fortaleza Institucional

0.60

0.65


El Indicador de Fortaleza Institucional del IFT, con respecto al de la COFETEL, pasó de 0.60 a 0.65

puntos; ubicando así al semáforo de fortaleza institucional en color verde. Al interior de sus dos

componentes, el IFT aumentó considerablemente su independencia regulatoria, al obtener autonomía

con base constitucional, así como nuevas facultades en materia de competencia económica en el sector.

Asimismo, el IFT establece a nivel de ley la presencia de mecanismos de responsabilidad regulatoria,

tales como la consulta pública y la emisión de disposiciones técnicas, según las mejores prácticas. No

obstante, estos mecanismos se presentan con menor fuerza respecto a su antecesor, pues ahora los

alcances de la consulta pública son limitados.

Una vez realizado el análisis de fortaleza institucional para el órgano regulador de telecomunicaciones

en México, lo siguiente es ubicarlo en una perspectiva internacional a fin de compararlo con otras

entidades reguladoras en materia de telecomunicaciones y así identificar similitudes y contrastes con

sus contrapartes.



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5. Comparativo internacional

En el presente apartado se realiza un comparativo internacional a fin de identificar las mejores prácticas

internacionales, tomando en cuenta el marco normativo y los distintos órganos reguladores de los países

más relevantes en materia de telecomunicaciones. Para ello se seleccionaron cinco países (Reino Unido,

Estados Unidos, Italia, Holanda y Dinamarca) con base en los primeros lugares del indicador Product

Market Regulation para el sector de comunicaciones elaborado por la OCDE, así como aquellos con

mayor disponibilidad de información. Para cada país se buscó la agencia encargada de regular el sector

de telecomunicaciones, identificando sus facultades y atribuciones con la intención de realizar un

comparativo con el órgano regulador de México, el IFT. A continuación se presenta una tabla resumen,

la cual sintetiza los principales hallazgos del análisis de los cinco casos de estudio presentados en esta

sección.

Tabla 2. Comparativo Internacional: Organismos Reguladores en materia de

telecomunicaciones

Órgano Regulador

Principales facultades Similitudes con el

IFT Contrastes con el

IFT

Ofcom (Reino Unido)

Realizar investigaciones de cualquier tema del marco regulatorio del sector de telecomunicaciones

Instaurar y llevar a cabo procesos legales por incumplimiento de la regulación

Pago de compensaciones

Elaboración de informes públicos sobre avances en materia regulatoria

Cuenta con oficinas descentralizadas

Revisión de los contenidos audiovisuales

FCC (Estados Unidos)

Revisión de las regulaciones de medios de comunicación

Asegurar un marco competitivo apropiado que permita el desarrollo de las telecomunicaciones

Uso de la consulta pública


No se identificaron elementos de contraste con la información disponible

AGCOM (Italia)

Garantizar la competencia leal entre los operadores del mercado a partir de análisis de impacto regulatorio

Promover la integración entre las telecomunicaciones y los mercados de medios


Establecimiento de Comités Regionales

ACM (Holanda)

Investigación

Actividades de prevención, clarificación y terminación

Advertencias y multas

Campañas educativas sobre la legislación

Análisis de las fusiones sobre la competencia

Existencia de una política de indulgencia

Uso de medios electrónicos para publicar información

Imposición de advertencias o instrucciones vinculantes



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Órgano Regulador

Principales facultades Similitudes con el

IFT Contrastes con el

IFT

DBA (Dinamarca)

Análisis de competitividad del mercado

Diseño de soluciones digitales en materia regulatoria

Programa de indulgencia hacia los carteles

No se identificaron elementos de contraste con la información disponible


En general, se puede observar que el IFT cuenta con elementos que se consideran como buenas prácticas

internacionales como es la existencia de una política de indulgencia; sin embargo, existen elementos que

debieran fortalecer o incluirse —como la imposición de instrucciones vinculantes— a fin de robustecer

al órgano regulador. A continuación se describe a detalle los casos de estudio seleccionados.

5.1. Reino Unido

La Oficina de Comunicaciones (Ofcom), creada en 2002 a partir de la Ley de la Oficina de

Comunicaciones, es la autoridad encargada de la regulación y competencia de la industria de

comunicaciones en Reino Unido y responsable de regular los sectores de televisión y radio, telefonía fija,

telefonía móvil, servicios postales y ondas de operación de aparatos inalámbricos.

Con respecto a su normatividad, la Ofcom responde directamente por sus acciones y resoluciones ante

el Parlamento. Asimismo, si bien fue creada por la Ley de 2002, esta dependencia opera bajo el marco

jurídico de distintas legislaciones, entre las que destacan: la Ley de Competencia (1998), las Leyes de

Radiodifusión de 1990 y 1996, la Ley de Comunicaciones (2003), la Ley de la Telegrafía Inalámbrica

(2006), la Ley de Economía Digital (2010) y la Ley del Servicio Postal (2011).

El principal objetivo de la Ofcom es asegurar que los ciudadanos reciban la mejor calidad de los servicios

de comunicación, a partir del establecimiento de un entorno competitivo que evite la aparición de

prácticas fraudulentas y desleales. Para lograr lo anterior, dicho organismo cuenta con distintas

facultades relacionadas con la implementación de la ley, entre las que destacan:

Emprender investigaciones sobre los sectores que funge como regulador;

Promover que terceros participen en las investigaciones correspondientes;

Instaurar y llevar a cabo procesos criminales en su jurisdicción territorial (Inglaterra, Gales,

Escocia e Irlanda del Norte), por cualquier violación en los temas que le compete, y

Ofrecer compensaciones a las personas que pudieran verse afectadas por la regulación

vigente.

Además de las atribuciones anteriormente mencionadas, y como mecanismo de rendición de cuentas, la

Ofcom realiza reportes anuales para informar sobre sus avances, planes y metas al Parlamento. Estos

están abiertos a la ciudadanía y publicados en su página institucional.

En relación con su estructura orgánica, la Ofcom cuenta con tres Consejos y veinte Comités, además de

una Oficina Ejecutiva para la política. Además, cuenta con algunas particularidades que hacen

sobresaliente su desempeño a nivel internacional; destaca la facultad que tiene para asegurar que los

consumidores cuenten con un amplio rango de programas de alta calidad para radio y televisión, los

cuales deben incluir una gama diversa de gustos e intereses. Asimismo, este órgano regulador debe

asegurar que los contenidos audiovisuales no contengan material dañino u ofensivo, que puedan

ocasionar una reacción negativa por parte de la audiencia.



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Tomando en cuenta la constitución geográfica del Reino Unido, una de las características importantes

de la Ofcom es que ésta cuenta con oficinas regionales en las cuatro naciones constitutivas (Inglaterra,

Gales, Escocia e Irlanda del Norte), por lo que el poder no se encuentra centralizado en un solo punto

geográfico.

Con respecto a México, y en contraste con la Ofcom, el IFT no cuenta con una facultad para regular el

contenido de los programas de radio y televisión. Al respecto, el artículo 3° del Reglamento de la LFRT

establece que la radio y la televisión deberán transmitir contenidos audiovisuales apropiados para la

población, y en al artículo 9°, se establece que la Secretaría de Gobernación (SEGOB), a través de la

Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía, será la encargada de regular los contenidos de

transmisión de radio y televisión, es decir, la autoridad gubernamental, y no el órgano regulador, es la

delegada de dicha tarea.30

5.2. Estados Unidos

La Comisión Federal de Comunicaciones (FCC, por sus siglas en inglés) es la agencia independiente

encargada de regular las comunicaciones interestatales e internacionales de radio, televisión, cable y

satélite en Estados Unidos. La FCC fue creada en 1934 por la Ley de Comunicaciones bajo el objetivo

fundamental de promover la competencia, innovación e inversión en servicios e instalaciones de banda

ancha dentro del país.

La revisión de las regulaciones de medios de comunicación para facilitar la entrada de competidores, así

como la adaptación de nuevas tecnologías al sector se distinguen como las principales tareas de la FCC.

Asimismo, es responsable de asegurar un marco competitivo apropiado que permita el desarrollo de las

comunicaciones, con especial énfasis en la defensa y fortaleza de la infraestructura de comunicación

nacional. Cabe destacar que, como mecanismo de transparencia y rendición de cuentas, la Comisión

realiza reportes anuales sobre su desempeño, mismos que son públicos.

Con respecto a su estructura orgánica, la FCC es liderada por cinco comisionados —incluido el

Comisionado Presidente—, quienes son nombrados por el Presidente de los Estados Unidos y ratificados

por el Senado. El mandato tiene una duración de cinco años. Una particularidad interesante es que la

elección de comisionados cuenta con una cuota partidista, la cual consiste en que no más de tres

comisionados podrán pertenecer al mismo partido político a fin de evitar conflictos de interés en la toma

de decisiones. A continuación se presenta el organigrama de la estructura interna de la FCC.

30 De manera similar, el artículo 226 de la LFRT establece los requerimientos que debe cumplir la programación enfocada en niñas, niños y adolescentes. Asimismo, el artículo 223 de dicha Ley establece una serie de características que los programas de radio y televisión deberán propiciar.



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Estructura Orgánica: Comisión Federal de Comunicaciones (Estados Unidos)

Fuente: Elaborado por la COFEMER con base en la información de la FCC.

Como se puede observar en la figura anterior, todas las oficinas (10) y burós (7) rinden cuentas

directamente a los comisionados, quienes son los máximos líderes y representantes de la FCC. Cada una

de las oficinas y burós se especializa en un tema para facilitar la realización de tareas y aumentar la

eficiencia al interior de la Comisión.

Con respecto a algunas de las prácticas de la FCC, destaca el proceso conocido como “notice and

comment” (observe y comente), mediante el cual la Comisión anuncia a los ciudadanos la posibilidad de

adoptar una nueva regla o modificar una existente, a fin de que estos pueda emitir sus opiniones, mismas

que son consideradas durante el proceso final de la adopción o modificación. Para evitar exclusiones,

los ciudadanos pueden enviar sus comentarios de manera electrónica o por medio de correo terrestre.

Para el caso de México y, en similitud con la FCC, el artículo 51 de la LFTR establece que el IFT se

encuentra obligado a realizar consultas públicas para recibir comentarios, opiniones y propuestas de la

ciudadanía, siempre que emita o modifique reglas, lineamientos o disposiciones administrativas de

carácter general con la intención de generar un espacio de apertura y discusión que permita exponer la

conducta del regulador frente a terceros y que la ciudadanía pueda opinar sobre la efectividad de la

regulación.

5.3. Italia

La Autoridad para la Garantía de las Comunicaciones (AGCOM) es el órgano regulador, cuenta con

independencia y autonomía técnica, así como atribuciones para regular y supervisar todas las áreas

relacionadas con telecomunicaciones, medios de comunicación, publicaciones y —recientemente—

correos en Italia.

Establecida en 1997, la AGCOM reemplazó al Organismo Garante de Radio y Publicaciones. Así, el

principal objetivo de la Autoridad es garantizar la competencia leal entre los operadores del mercado de

comunicaciones y proteger a los usuarios. La AGCOM es considerada una autoridad convergente, pues



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promueve la integración entre las telecomunicaciones y los mercados de medios (media markets). Al

igual que algunos de sus homólogos internacionales, la Agencia elabora informes anuales sobre el

desempeño de sus actividades.

En relación con su estructura orgánica, el Parlamento italiano es el órgano encargado de elegir a los

miembros de la AGCOM. La figura más importante es la del Secretario General, quien es el centro legal

e institucional de la Agencia. Se compone por cinco departamentos y seis servicios, además de un

Consejo, el cual se conforma por el Secretario General, así como de algunos miembros de la Comisión

para la Infraestructura y Redes y la Comisión para los Servicios y Productos. A continuación se presenta

el organigrama de la AGCOM.

Estructura Orgánica: Autoridad para la Garantía de las Comunicaciones (Italia)

Fuente: Elaborado por la COFEMER con base en la información de la AGCOM.

Además de la AGCOM, también existe el Consejo Nacional de Miembros que, si bien es independiente

de la AGCOM, tiene la facultad de expresar opiniones y propuestas tanto a la Agencia como al

Parlamento, con el objetivo de proteger los derechos de los ciudadanos en temas relacionados con las

comunicaciones.

Una de las particularidades que convierten a la AGCOM en una agencia única es su complejo sistema

descentralizado de regulación, el cual se basa en los Comités Regionales de Comunicaciones (en

adelante, CRC), establecidos en cada una de las 20 regiones italianas, creados entre 2001 y 2009.

Cumpliendo con el principio de descentralización territorial, los CRC se encargan de supervisar los

sistemas de comunicaciones a nivel local, manteniendo una estructura administrativa autónoma.

Asimismo, entre sus facultades destaca el monitoreo de contenidos locales, incluyendo comerciales y

mensajes políticos.

En materia de presupuesto, los CRC dependen de los gobiernos regionales; sin embargo, la AGCOM les

otorga algunas contribuciones anuales. Una característica interesante de dichos Comités, es que los



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Consejos Regionales fueron los encargados de otorgar y definir sus funciones, por lo que las atribuciones

y desempeño de los CRC varían de región en región.

Retomando lo anterior y, en contraste con México, si bien LFTR menciona en su artículo 7° que el IFT

podrá establecer delegaciones y oficinas de representación en la República Mexicana, hasta el momento

el Instituto no ha establecido órganos de esta índole. Además, de existir, este tipo de oficinas se

convertirían automáticamente en una extensión del poder central, lo que las limitaría de compartir

características con los CRC, las cuales mantienen un vínculo más estrecho con los gobiernos locales que

con el poder central.

5.4. Holanda

La Autoridad para los Consumidores y Mercados (ACM), considerada como la máxima autoridad

nacional en materia de competencia y regulación, es la agencia encargada de vigilar y regular los

mercados de telecomunicaciones, transporte, servicios postales y energía en Holanda. La ACM se

constituyó en abril de 2013 como producto de la fusión de las agencias Autoridad de Consumidores,

Autoridad de Competencia y Autoridad para el Correo y las Telecomunicaciones Independientes. Entre

sus nuevas atribuciones, destacan las siguientes:

Investigación. Tiene la facultad de pedir información y demandar la inspección de

documentos. Sin embargo, cuenta con la figura de “privilegio legal”, bajo la cual la

correspondencia entre compañías legales y negocios queda fuera de las investigaciones.

Prevención, clarificación y terminación. Si las empresas violan un criterio estándar de la

regulación, la ACM tiene la capacidad de imponer una instrucción vinculante, en la cual

explican cómo se debe aplicar la ley en la práctica. También pueden imputar multas

periódicas u obligar a las empresas a realizar “compromisos”, en los cuales prometen cumplir

la ley para evitar sanciones futuras.

Advertencias y multas. La ACM puede expedir advertencias públicas a las empresas que

violan las reglas de protección al consumidor. Asimismo, tiene la facultad de imponer multas

tanto a los negocios, como a los individuos involucrados. El tipo de multa depende de la

gravedad y duración de la violación; estas pueden reducirse si la empresa hallada culpable

repara los daños a los afectados.

Educación. En algunos casos, la ACM puede recurrir a campañas educativas, talleres o

debates públicos sobre el correcto cumplimiento de la legislación.

Además de las facultades anteriormente enlistadas, la ACM es responsable de analizar el impacto sobre

la competencia que tienen las fusiones entre empresas. Así, si una fusión trae un impacto negativo,

entonces debe proponer condiciones y requisitos previos a la misma o, en casos extremos, evitarla.

En relación con su estructura orgánica, la ACM se compone de un Consejo, una Oficina del Economista

en Jefe, y siete departamentos, contando con un total aproximado de 520 trabajadores. De manera

esquemática, el organigrama se percibe de la siguiente manera:



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Estructura Orgánica: Autoridad para los Consumidores y Mercados (Holanda)

Fuente: Elaborado por la COFEMER con base en la información de la ACM.

La ACM cuenta con características destacables que pueden catalogarse como mejores prácticas

internacionales. Al respecto, la Autoridad cuenta con una política de indulgencia hacia los carteles, en

la cual se brinda a las empresas involucradas en una práctica monopólica la posibilidad de reportar su

comportamiento; de esta manera, mediante su cooperación, las empresas pueden obtener una reducción

de multa o eliminarla. Este tipo de iniciativas fomentan la detección de las prácticas monopólicas y la

existencia de carteles que perjudican la economía nacional.

Asimismo, la ACM cuenta con un portal en línea para otorgar información al consumidor.31 En este se

educa a los consumidores sobre sus derechos con videos y campañas; además de que frecuentemente se

realizan encuestas y consultas a negocios y organizaciones de consumidores a fin de incluir los temas

más relevantes en la agenda de la ACM.

Aunado a las particularidades anteriormente enlistadas, la Autoridad holandesa posee la facultad de

imponer instrucciones vinculantes cuando una empresa viola algún criterio de la legislación. Mediante

dichas instrucciones, la ACM explica cómo se debe aplicar correctamente la ley en la práctica; en algunos

casos, también puede recurrir a talleres o campañas educativas referentes a ese tema. Asimismo, la

Autoridad también tiene la atribución de expedir advertencias públicas sobre aquellas empresas que

violan las reglas de protección al consumidor, exponiendo públicamente dicho comportamiento como

forma de obligarlas a acatar la ley y de informar a los consumidores sobre la calidad de dichas empresas.

Estas iniciativas pueden considerarse como sanciones preventivas más que punitivas, lo que genera que

las empresas pequeñas o con poca experiencia puedan desarrollarse sin descuidar el estricto apego a la

legislación.

Con respecto a México, nuestro país comparte algunas de las prácticas anteriormente mencionadas. A

manera de detalle, la LFCE establece en su artículo 103 que los agentes económicos que incurran en una

práctica monopólica absoluta podrán reconocerla ante la COFECE, y en materia de telecomunicaciones

ante el IFT, y contar con reducciones en las sanciones. Aunado a lo anterior, el artículo 254 bis de dicha

Ley dicta términos similares a los establecidos por la política de indulgencias de la ACM.

31 El link para el portal es el siguiente: http://bit.ly/1uhXkjA. Cabe apuntar que el portal slo se encuentra disponible en noruego.

http://bit.ly/1uhXkjA



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Con respecto a las demás prácticas relevantes enlistadas y, en semejanza con México, el IFT cuenta con

un portal similar al de la ACM, mediante el cual se pueda orientar, informar y escuchar a los

consumidores de los servicios de telecomunicaciones.32 Aunque en general el portal es adecuado, se

recomienda hacer más publicidad al mismo y cumplir cabalmente con el objetivo de educar a los

consumidores sobre sus derechos, al mismo tiempo que asume el compromiso de estar al día sobre los

temas que más preocupan a los mismos.33

En contraste, el órgano regulador mexicano no cuenta con una facultad similar a la instrucción

vinculante de la ACM y que se enfoca en educar a las empresas sobre la correcta implementación de la

ley. Este tipo de sanciones preventivas contrastan mucho con la legislación mexicana, donde las

sanciones suelen ser, de entrada, punitivas ante la más mínima vulneración de la ley, lo que puede

ocasionar sanciones muy elevadas a las compañías que desconocen de alguna manera la legislación;

además, este tipo de iniciativas no promueven un entendimiento profundo de la ley, pues las autoridades

no guían a las empresas en su cumplimiento.

Asimismo, es importante destacar que la imposición de advertencias o instrucciones vinculantes —más

que sancionar instruyen a las empresas en el correcto funcionamiento de la ley para prevenir una

violación más grande de la misma— resultan sumamente valiosas para un país como México, en donde

las empresas no se encuentran familiarizadas con la legislación, por lo cual su implementación tendría

importantes beneficios.

5.5. Dinamarca

La Autoridad de Negocios Danesa (DBA, por sus siglas en inglés) es la agencia encargada de asegurar el

adecuado desarrollo del sector de telecomunicaciones, a partir de una política regulatoria que atraiga y

facilite planes de inversión en el sector. Su principal objetivo es garantizar una competencia justa en los

sectores de telefonía fija y móvil, para lo cual realizan análisis de competitividad del mercado a partir de

una metodología que emplea modelos de precios.

Para facilitar la inversión, este organismo busca que las reglas y regulaciones sean entendibles y sencillas

a fin de abonar a la mejora en el ambiente de negocios. La DBA se enfoca, principalmente, en promover

la creación de regulaciones efectivas, diseño de soluciones digitales, fácil acceso a datos de los negocios,

aplicación de tecnologías modernas de la comunicación y esquemas de cooperación internacional. Una

particularidad es que respecto a los servicios de comunicaciones electrónicas, la Autoridad danesa exige

a todos los operadores registrarse en la Policía Nacional.

Ahora bien, en relación con su estructura orgánica, el Director General es la máxima figura al interior

de la DBA. Posteriormente, se encuentra el Secretario de Administración junto con la Oficina del

Programa de Modernización. Finalmente, en el último lugar de la jerarquía se encuentran los cinco

departamentos, contando así con un aproximado de 600 trabajadores. A continuación se presenta el

organigrama de la DBA.

32 Los portales se pueden consultar a través de los siguiente links: http://bit.ly/1Gv70Ii y http://bit.ly/1JHK8s3. 33 A esto se suma el hecho de que uno de los tres ejes rectores de la Reforma en Telecomunicaciones es atacar la brecha de apropiación que se refiere al analfabetismo digital, punto que se aborda en el marco normativo.

http://bit.ly/1Gv70Ii

http://bit.ly/1JHK8s3



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Estructura Orgánica: Autoridad de Negocios Danesa (Dinamarca)

Fuente: Elaborado por la COFEMER con base en la información de la AND.

Con respecto a las prácticas destacables de la autoridad danesa, esta cuenta —desde 2007— con un

programa de indulgencia hacia los carteles, el cual fue establecido por la Ley de Competencia. Este

programa promueve la inmunidad y la reducción de multas a aquellas empresas que denuncien un

comportamiento o prácticas monopólicas.

En relación con lo anterior, la Ley de Competencia Danesa fue modificada en 2013, introduciendo

sanciones penales (cárcel) a las prácticas monopólicas. Esto se debió a que la legislación previa solía ser

muy suave en relación a los castigos contra los carteles, lo que reducía los costos de oportunidad de ese

tipo de prácticas y además, evitaba que los integrantes de los monopolios denunciaran sus actividades.

En el lapso de siete años no hubo ni un caso de individuos denunciando prácticas monopólicas en sus

compañías.

En el caso de México, la LFCE establece en sus artículos 103 y 254 bis especificaciones similares al

programa de indulgencia hacia los carteles practicado en Dinamarca. Así, la legislación mexicana

promueve que los agentes económicos que incurran en prácticas monopólicas puedan reconocerlas ante

el IFT, acogiéndose así al beneficio de la reducción de sanciones.

Al respecto, y tomando en cuenta el caso de Dinamarca, cabe señalar que es necesario analizar las

sanciones de la legislación mexicana para ver si estas son demasiado punitivas o, al contrario, suaves.

Lo anterior, con el objetivo de evitar caer en un extremo en donde, por temor a las sanciones, nadie

acuda al IFT a denunciar prácticas monopólicas o, caso contrario, que por la suavidad de las mismas,

las empresas no tengan interés en denunciar sus propias prácticas monopólicas.

En conclusión, en el contexto internacional de la política del sector de telecomunicaciones (en específico

acerca de las agencias reguladoras), se puede identificar algunas prácticas deseables —o al menos

analizar su pertinencia— a saber: 1) que el poder no se encuentre centralizado (sistema descentralizado

de regulación); 2) tener facultades para exigir calidad en los servicios que se proporciona a los

consumidores; 3) incentivar la participación del público en la adopción o modificación de reglas; 4) una

política de indulgencia hacía los carteles; 5) proveer de información a los consumidores (portal

cibernético, comunicación con los clientes digital y efectiva); 6) contar con advertencias públicas e

instrucciones vinculantes (que faciliten el entendimiento de fondo de la ley por parte de empresas y

consumidores); 7) tener reglas y regulaciones entendibles y fáciles para los negocios, y 8) que las

sanciones de la legislación no sean demasiado punitivas o demasiado suaves.



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El IFT cuenta, en general, con la mayoría de las prácticas deseables identificadas en el comparativo

internacional. Sin embargo, existen algunos puntos que valdría la pena estudiar con mayor profundidad:

primero, la descentralización del regulador, pues el Instituto tiene normada la facultad de establecer

oficinas y delegaciones de representación; segundo, la imposición de advertencias públicas e

instrucciones vinculantes, factor que podría agregar mayor valor al Instituto, pues se tiene la experiencia

que las empresas en muchos casos no se encuentran familiarizadas con la legislación, por lo que suelen

cometer constantes faltas a la ley, situación que podría mejorar con la imposición de dichas advertencias.



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6. Conclusiones

El sector de telecomunicaciones ha experimentado diversos cambios en los últimos años. El mercado se

ha transformado, pasando de una estructura de monopolio estatal a la implementación de modelos de

liberalización que llevaron a la formación de oligopolios en algunos servicios, y que luego estos

adoptaron como estrategia la integración horizontal, principalmente a través de fusiones, para

beneficiarse de las economías de red y propiciar la concentración del mercado. Por su parte, los

consumidores han entendido su papel en la innovación y por ello, cuentan con un rol más activo en las

exigencias de calidad de los productos.

En ese entendido, los modelos regulatorios deben responder a los retos planteados por el mercado y las

innovaciones tecnológicas. En específico, para el sector de telecomunicaciones, la regulación debe

contemplar un plan que genere un ambiente que permita la coordinación entre los operadores; evite el

uso del poder de mercado y la consecuente concentración que éste ocasiona; favorezca la cooperación a

fin de ampliar la infraestructura y la calidad del servicio; y en última instancia, proteja al consumidor a

través del cobro de tarifas socialmente óptimas. Asimismo, se deben generar incentivos a la inversión,

mismos que impulsen procesos de innovación en un marco de regulación flexible que permita adaptarse

a los cambios tecnológicos, pero a la vez sólido para que pueda resistir la dinámica del sector.

Uno de los factores que determinan, en gran medida, la fortaleza institucional de las agencias

reguladoras es el marco normativo que sustenta las atribuciones con las que cuenta el regulador. El

reciente marco normativo, derivado de la Reforma en Telecomunicaciones, promueve factores

esenciales para fomentar el desarrollo y la competitividad del sector como lo son un mandato claro,

autonomía, transparencia y rendición de cuentas. No obstante, no basta la existencia de un marco

jurídico robusto, si no se cuenta con una institución sólida para cumplir cabalmente la normatividad

vigente. En ese sentido, el nuevo marco normativo confiere al IFT atribuciones que le permiten atender

problemas importantes e impulsar el desarrollo eficiente del sector, entre ellas: el aumento de

permisividad con respecto a la inversión extranjera, la creación de tribunales especializados, la nueva

facultad para otorgar y revocar concesiones en materia de radiodifusión y telecomunicaciones, y la

autorización de cesiones o cambios de titularidad o control accionario, entre otras.

Respecto a sus homólogos a nivel internacional, se identificó que el IFT se encuentra alineado con las

mejores prácticas internacionales como lo son la consulta pública o la existencia de una política de

indulgencia. Sin embargo, contar con la imposición de advertencias públicas e instrucciones vinculantes

le agregaría mayor valor al Instituto.

Dentro del análisis de la Fortaleza Institucional del IFT, se encontró que cuenta con un diseño

regulatorio más sólido que su predecesor y se determinó que cuenta con la suficiente fortaleza

institucional para poder atender la problemática de mercados concentrados, algo característico de este

sector.

En suma, es evidente que la Reforma en Telecomunicaciones ha mejorado la fortaleza institucional que

tiene el IFT en comparación con la COFETEL, al buscar una combinación óptima entre independencia

y responsabilidad regulatoria, lo que sienta las bases para que el Instituto pueda cumplir de manera

eficiente con las importantes atribuciones que tiene, y con ello, propiciar el desarrollo eficiente del sector

de telecomunicaciones en México.



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Índice de tablas e ilustraciones

Tabla 1. Resultados Generales en Materia de Telecomunicaciones: IFT................................................ 28

Tabla 2. Comparativo Internacional: Organismos Reguladores en materia de telecomunicaciones ..... 30

Ilustración 1. Estructuras de mercado de acuerdo con su nivel de concentración¡Error! Marcador no

definido.

Ilustración 2. Estructura Orgánica: Instituto Federal de Telecomunicaciones ...................................... 20

Ilustración 3. Semáforo de Fortaleza Institucional ................................................................................ 23

Ilustración 4. Red de interconexión en Telecomunicaciones ..................................................................47

Ilustración 5. Divisiones de la Industria Eléctrica ...................................................................................47



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Anexos

A.1. Monopolio

Un monopolio puede ser motivado por su estructura de costos o por restricciones legales para que

operen más competidores en el mismo mercado. En este sentido, la regulación económica estudia el

caso en el que los monopolios surgen por condiciones en sus costos y no necesariamente porque exista

una regulación que impida la entrada de otros oferentes.

De esta manera, existen estructuras de costos bajo las cuales existirá un monopolio (natural), aun

cuando se elimine cualquier tipo de restricción legal para la entrada de otros oferentes. Esta condición

se llama subaditividad de costos, la cual presenta la característica de que siempre es menos costoso

producir dos cantidades de producción en conjunto 𝐶(𝑄) (en una sola unidad productiva) que por

separado ∑ 𝐶(𝑞𝑖)𝑛𝑖=1 (más de una unidad productiva), tal como se muestra en la siguiente fórmula:

𝐶(𝑄) < ∑ 𝐶(𝑞𝑖)

𝑛

𝑖=1

donde ∑ 𝑞𝑖 = 𝑄

A manera de detalle, 𝐶(𝑄) son los costos totales de producción total en una unidad productiva,

𝐶(𝑞𝑖) son los costos totales de producción en una unidad productiva y ∑ 𝑞𝑖 = 𝑄 es la producción

total que es producto de la sumatoria de la producción de todas las unidades productivas.

En los mercados en los que las empresas necesitan realizar una alta inversión de capital para poder

operar, se generan condiciones de monopolio natural. Al respecto, un monopolio natural es una

estructura de mercado que se caracteriza por tener la presencia de un solo participante en la oferta, pues

por las características del mercado solo cabe un oferente.

A.2. La disyuntiva de la captura regulatoria

A mayor independencia por parte de las agencias regulatorias, menos mecanismos de responsabilidad

regulatoria; de manera que dichos órganos se vuelven más vulnerables a la captura regulatoria (Mitnick,

1980; OCDE, 1998). Esta disyuntiva puede explicarse a través de la teoría del agente-principal de tres

jerarquías, desarrollada por el premio Nobel de economía Jean Tirole (1986). En este modelo existe un

“agente principal” que es quien vela por el interés público, un agente regulador encargado de recolectar

la información necesaria para ayudar al principal a controlar al agente y el agente regulado cuyo

propósito es maximizar su propio bienestar, el cual es usualmente contrario al de la sociedad. De

acuerdo con Tirole, una estructura como esta abre la posibilidad de una colusión entre el regulador y el

agente regulado, de tal manera que ambos obtengan beneficios de la manipulación de la información

reportada al principal; lo que se conoce como captura regulatoria. En otras palabras, el agente regulador

también guía su comportamiento por intereses individuales.

Esta visión fue propuesta —por primera vez— por el Nobel de economía George J. Stigler (1971), quien

argumentó que muchos dirigentes de instituciones públicas pueden tener intereses políticos o

económicos que están por encima del interés público. Con base en esa idea, Stigler buscó entender la

regulación cómo si fuera una estructura de mercado; de manera que si no se quiere que el regulador

actúe conforme a intereses particulares, se deben diseñar mecanismos de incentivos que hagan que al



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regulador no le sea “rentable” coludirse (Becker & Stigler, 1974); uno de estos mecanismos es la

rendición de cuentas (o mecanismos de responsabilidad34).

A manera de resumen, se señala que un aumento en la independencia de las agencias reguladoras puede

traducirse en la reducción de mecanismos de responsabilidad ante la ciudadanía; sobre todo en lo que

se refiere al proceso de la toma de decisiones en el órgano regulador. No obstante, la desaparición de

dichos mecanismos de responsabilidad facilita en gran manera la posibilidad de captura regulatoria.

A.3. Red de interconexión en Telecomunicaciones

A continuación se muestra una figura de una red de interconexión en telecomunicaciones, misma que

es un ejemplo de la complementariedad, compatibilidad y estandarización que presentan las economías

de red:

Ilustración 3. Red de interconexión en Telecomunicaciones


Si se analiza el caso en que un usuario C quisiera comunicarse con un usuario D, entonces podríamos

señalar la existencia de dos bienes o productos complementarios: el primer producto sería la llamada

para el tramo que va del usuario C a la central o conmutador S1; mientras que, el segundo producto sería

el “aterrizaje” de la llamada del conmutador S1 al usuario D. Ambos productos se complementan entre

sí, pues el usuario C requiere llamar al usuario D, por lo que requiere de los dos productos para que

pueda realizarse la llamada. El problema, como se verá más adelante, surge cuando todos estos servicios

no son ofrecidos por una sola empresa, sino por dos o más empresas, y alguna de ellas no desea

interconectarse, o bien lo realiza en condiciones muy desfavorables para la otra empresa, en perjuicio

del consumidor.

A.4. Integración vertical

Para explicar la integración vertical se tomó como ejemplo a la industria eléctrica. La industria eléctrica

se puede dividir en cuatro etapas tal como lo muestra la siguiente ilustración:

Ilustración 4. Divisiones de la Industria Eléctrica

A: Generación; B: Transporte; C: Distribución y D: Comercialización

34 En inglés se usa el término “accountability”.



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Las cuatro fases se pueden ver como una red compuesta por servicios complementarios; ello toda

vez que, si no existiera la generación de electricidad, no se podría transportar, distribuir y comercializar,

por lo tanto no contaríamos con electricidad. Lo mismo pasaría si no existieran las fases de transporte,

distribución, o comercialización. De esta forma, si consideráramos que en la industria eléctrica existe

una empresa integrada verticalmente que controla las cuatro actividades, desde la generación hasta la

comercialización, esto implicaría economías de escala y externalidades de red.

Así pues, la integración vertical podría ser utilizada estratégicamente para disminuir la competencia en

el corto plazo al aumentar los costos de los rivales, o en el largo plazo, mediante el incremento de los

costos de entrada para excluir a los competidores que podrían incorporarse en el mercado (Aghion &

Bolton, 1987; Hart & Tirole, 1990; Ordover, Saloner, & Salop, 1990).

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