Mónica Bifarello - Adela Campostrini Cristina Diaz - Rita Grandinetti

Patricia Nari - María Julia Reyna Lylia Maxera (compilación)

INNOVACION Y ESPACIO LOCAL

"Effetti del buon governo sulla città"

Ambrogio Lorenzetti

EN LA GESTIÓN MUNICIPAL DE LA CIUDAD DE ROSARIO (1995-1999)

Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales

Departamento de Políticas y Planificación

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PROLOGO

En 1997 docentes de distintas cátedras del Departamento de Políticas y Planificación de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales nos propusimos investigar la temática de la innovación en la Administración Pública local. El primer acercamiento al tema consistió en la búsqueda, selección y discusión de aportes teóricos para luego decidir las áreas a elegir como trabajo de campo. El análisis de la bibliografía considerada fue exhaustivo: desde el reflexivo trabajo de Mario dos Santos sobre las democracias y las transformaciones en la capacidad de acción estatal, a los aportes de la antropología social y la sociología acerca de cómo cambian las instituciones de Mary Douglas; desde las elaboraciones de Carlo Donolo y Franco Fichera -entre otros- condicionando la innovación a la autotransformación de los sujetos involucrados y a la producción o invención de realidad a partir de los materiales existentes a los avances de Giovan Francesco Lanzara sobre la correlación entre innovación y capacidad de los actores sociales públicos y privados para activar nuevos modelos sociales. En cuanto al espacio de formulación de hipótesis, las circunstancias políticas del momento -acababa de elegirse una nueva administración municipal- nos decidieron a investigar en esa área, abordando las nuevas modalidades de gestión que se estaban delineando o implementando y los movimientos que estos cambios generaran. Se trataba no sólo de construir conocimiento acerca de las innovaciones en las modalidades de gestión de políticas públicas teniendo en cuenta la factibilidad, alcances y límites de la innovación en el contexto de la gestión de una fuerza política entonces opositora al gobierno nacional, sino también de responder a otros interrogantes que surgían. ¿Cuánto es la innovación proceso autoinducido ( por el estilo de gestión que responde a la base ideológico-organizacional del partido en el poder y el activismo de los actores institucionales) o impuesto desde condiciones externas (los modelos técnicos que a partir de los años 80 se constituyen en imperativos para la ejecución de la reforma del Estado)?

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¿Cuándo la innovación introduce una mayor calidad de vida urbana o expresándolo más claramente... el cambio siempre es mejora? Hablar de procesos de cambio, ya sea de instituciones o de instrumentos de política local, implica conocer los mecanismos que constituyen la dinámica del proceso de desarrollo de la gestión. Ota de Leonardis nos recordaba que en los patrones de la Administración Pública y en las relaciones entre ésta y los ciudadanos se establecen vínculos tanto de naturaleza socio-económica como normativa que generan cambios. Desde diversas disciplinas y desde directivas y programas de distintos organismos internacionales (ONU, OCDE, OMS, UE) emergían muchos de estos vínculos actuantes sobre diferentes áreas y niveles de las políticas, por lo que nuevas tareas aparecían como imprescindibles para la nueva administración: 1- la modificación del diseño organizacional y de los modelos y tecnologías de gestión 2- la gestión del desarrollo local como eje productivo y generador de empleo 3- la gestión de políticas sociales. Sobre estos tres campos analíticos la investigación abordó el análisis de: - aspectos institucionales y de gestión en la Secretaría de Promoción Social - el Programa de Descentralización y Modernización Municipal - la relación entre sector público y privado en el proceso del Plan Estratégico Rosario. - la gestión pública mixta (ONGs-Estado Local) - la política de Recursos Humanos y su eslabonamiento con las políticas antes mencionadas. Los trabajos que se publican a continuación son el resultado de las investigaciones realizadas por los miembros del equipo. Pero el proyecto se propuso también alcanzar objetivos “innovadores” que proyectaran la labor más allá de la investigación y sus resultados: - superar vacíos existentes en el campo de los estudios locales sobre

administración pública y - abrir espacios de comparabilidad de resultados con otras experiencias

nacionales y extranjeras. Esto dio origen en setiembre de 1997 a la conformación del grupo “Política y Gestión” radicado en la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.

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Los resultados parciales de las investigaciones fueron comunicados en la Jornada sobre “Innovación en la gestión de las políticas locales”, realizadas en setiembre de 1998, en la que también se expusieron experiencias recogidas en Córdoba, Uruguay y Chile y se debatieron aspectos teóricos sobre estilos de gestión local, surgimiento de nuevos espacios públicos, y especialmente la cuestión de las capacidades estatales y sociales necesarias para producir innovación e implementar nuevas formas de gestión. Esta cuestión es actualmente el objeto de estudio de un nuevo proyecto de este equipo de investigación: “ Innovación y Capacidad en el Estado Local: hacia una matriz de análisis” en el marco de los Proyectos de Investigación y Desarrollo (PID) de la Secretaría de Ciencia y Técnica de la Universidad Nacional de Rosario. Otros espacios de discusión y reflexión que se comparten son la “Red Nacional de Centros Académicos que estudian la Gestión de Gobiernos Locales” (INAP), la “Red de Escuelas e Institutos Gubernamentales de Asuntos Públicos (REIGAP) del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) y la Red Rosario de Investigación en Ciencias Sociales. La tarea de difusión e intercambio se concreta también en ponencias a Congresos nacionales e internacionales. Por último quiero también destacar un aspecto muy importante de las actividades de los miembros de este equipo de trabajo: sostenemos que toda actividad de construcción de conocimiento, de intercambio y reflexión carece de sentido si no produce acciones que conlleven transformaciones en los distintos ámbitos donde actores sociales concretos se desempeñan. Actividades de capacitación, de planificación participativa de proyectos sociales y de elaboración de políticas en el sector público son el producto de nuestras tareas cotidianas y que nos posibilitan cumplir la importante función de docencia-investigación y servicio que sostiene nuestra Universidad.

Lylia Maxera

Rosario, diciembre de 1999

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1. PENSAR LO LOCAL

Lic. Cristina Diaz

1. Sobre el nuevo contexto de la innovación y la necesidad de contextualizar

1. 1. Un proceso-contenedor: Desde hace más de dos décadas profundas transformaciones en la articulación Estado - Sociedad - Economía nos alcanzan a la vez como sujetos y objetos. La reestructuración de la economía mundial, ha generado particulares impactos sobre nuestra región y el país, sobre todo como consecuencia de la "reinserción” en el mundo a través de la capacidad exportadora de algunos sectores y el consiguiente efecto desarticulador sobre la matriz productiva interna. Cualquier lectura no determinista de dicho proceso nos conduce a renegar de la automaticidad de la fórmula explicativa crisis = ajuste estructural, obligándonos a incorporar en nuestro campo de observación al sistema político, como núcleo de las decisiones o espacio donde se condensa la capacidad de los actores socio - políticos para asumir las tareas globales que suponen tales transformaciones, imprimiéndoles sentido y direccionalidad. Si así lo hacemos, nuestro enfoque quedará “sobredeterminado” desde el inicio, por la constatación de dos factores que complejizan el análisis: a) la conflictiva conjugación del fin del ciclo del patrón estatal de desarrollo con las exigencias de la consolidación del régimen democrático (lo que en otros términos se traduce en supuestos de modernización políticamente incluyente y socialmente excluyente) b) la resultante desestructuración de los actores sociales y políticos (con su emergente impacto en los juegos de mediación - representación e integración social y política). La gobernabilidad de un proceso así caracterizado convoca necesariamente nuestro foco de atención hacia la instancia “estatal” y sus transformaciones, visualizadas como campo de conflicto en el que se ponen en evidencia las tensiones a que la someten las exigencias de continuidad en la atención de sus

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clásicas funciones en una sociedad capitalista, ahora reformuladas a la luz de los procesos arriba descriptos; a saber: transformaciones * en el modelo de acumulación * en el modelo de legitimación * en los mecanismos de articulación de intereses * en los procesos, mecanismos y sentido de la integración social Este elenco permite constatar que no hay área de políticas (como espacio de intervención estatal) que escape a esta dinámica, reconocimiento que induce la necesidad de dar tratamiento a dos de las principales dimensiones que la configuran: - el juego de desestructuraciones espaciales que sufre el poder, traducido en problemáticas de deslocalización, desconcentración, descentralización, regionalización y la dimensión temporal (urgencias emergentes de exigencias internas y externas, simultaneidades, shocks, gradualidades, secuencias, etc.) - la conformación de un cuadro complejo que remite a las transformaciones estatales en términos de privatización, desregulación y re-regulación de áreas, reformulación de su capacidad de gasto y reforma interna o administrativa, como dimensiones implicadas en la capacidad y calidad de gestión - con vistas al logro de niveles aceptables de eficacia y eficiencia ante tales desafíos - que no vayan en desmedro de ciertos niveles de gobernabilidad. En este contexto, es posible relevar una copiosa producción internacional, regional y nacional que ha abordado desde diferentes enfoques - y con distinto énfasis e intencionalidad - aspectos parciales de esta problemática pero que contiene, como común denominador, el reconocimiento de la mayor visibilidad y el otorgamiento de una nueva centralidad a la dimensión local. 1. 2. El nuevo contexto en alguna literatura crucial Leemos en el Informe sobre el desarrollo mundial 1997 - elaborado por especialistas a requerimiento del Banco Mundial - que "cuatro acontecimientos recientes ... han hecho especialmente apremiantes... las nuevas inquietudes e interrogantes sobre la función del Estado:

• El desplome de las economías dirigidas de la antigua Unión Soviética y de Europa central y oriental (ECO)

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• La crisis fiscal del Estado del bienestar en la mayoría de los países con tradición industrial

• El importante papel desempeñado por el Estado en el "milagro" económico de algunos países del Asia oriental

• El desmoronamiento del Estado y la multiplicación de las emergencias humanitarias en varias partes del mundo"

acontecimientos todos en los que "el factor determinante (...) ha sido la eficacia o ineficacia de los poderes públicos". Así el problema pasa a ser el de "estado eficaz" ... entendiendo por tal al que permita "contar con los bienes y servicios --y las normas e instituciones-- que hacen posible que los mercados prosperen y que las personas tengan una vida más saludable y feliz. (...) y se alcance "un desarrollo sostenible" en el plano económico (y) social". Claro que no ya como protagonista central del proceso de desarrollo "sino como socio, elemento catalizador e impulsor de ese proceso".1

Aún cuando se discrepe con la interpretación en torno a la génesis, la necesariedad y la plausibilidad de las medidas auspiciadas por dicho organismo para operar semejante desplazamiento del grado y tipo de participación del Estado en las economías, no cabe sino reconocer - al decir de Atilio Borón - "el triunfo cultural del neoliberalismo"entre los sectores dominantes y la afirmación de valores como la eficiencia, eficacia, responsabilidad, disciplina y realismo para categorizar y adjetivar prácticas antes sólo reservadas a lo privado. Ni dejar de admitir con Roberto Ávalos Aguilar, que esa victoria no podía sino manifestarse también en el "cambio y la innovación de las prácticas administrativas en el aparato público", en tanto se adopte una lectura de la administración pública que la entienda "más allá de la propia estructura organizacional, abarcando el proceso y resultado de las políticas públicas" (Lahera, 1994).

Tanto el Club de Roma , a través de las elaboraciones de Yehezkel Dror como el Consenso de Berlín2, han intentado explicar la necesariedad de la 1 Informe sobre el desarrollo mundial 1997 (World Bank Publications) Difusión electrónica. 2 Mesa redonda internacional llevada a cabo en el Centro de Conferencias Villa Borsig de esa ciudad, organizada por el Foro de Política de Desarrollo de la Fundación Alemana para el Desarrollo Internacional (DSE) y el Banco Mundial junto con el Ministerio Alemán para la Cooperación Económica y del Desarrollo (BMZ). Durante dos días y medio políticos, funcionarios, expertos en desarrollo, representantes de ONGs y académicos de veinte países tuvieron oportunidad de debatir con los miembros del equipo del Banco Mundial y escuchar la experiencia de los involucrados provenientees de países tan distintos como Sudáfrica, Vietnam, India, Brasil, Polonia y Rusia.

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innovación en la gestión pública como camino de "superación de la encrucijada" constituida por las tendencias a disminuir la participación estatal en las economías nacionales hacia su rectoría o direccionalidad, y a la vez aumentar su eficacia y responsabilidad en la atención de las políticas sociales frente a demandas de mayores espacios políticos, de pluralidad y de creciente participación ciudadana. Si lo que está en debate es la funcionalidad misma del Estado, aún desde una perspectiva estructural-funcionalista es posible hallar en la actividad administrativa "huellas", pistas, que permitan reconstruir el perfil de un Estado y su gestión. De allí el renovado interés por el estudio - ahora desde enfoques neoinstitucionalistas- de las políticas públicas como portadoras de innovaciones, o lo que es lo mismo, de contribuciones a la solución de tal encrucijada. En tanto ellas constituyen verdaderos "nudos del proceso social" (Oszlak y O'Donnnell) que nos permiten capturar un momento del movimiento del Estado y la Sociedad, su estudio permite identificar los cambios que afectan a los gobiernos y las variables organizacionales que inciden en la gestión pública en tiempos de "incertidumbre institucionalizada" (Arellano). Tanto más, cuando los procesos de democratización han complejizado la formulación e implementación de políticas públicas, desde que la participación ciudadana requiere de canales de comunicación institucionales, vale decir de estructuras adecuadas, flexibles, adaptables y capaces de afrontar alto dinamismo en sus procesos productivos. Por otra parte, dichos procesos han puesto en cuestión la legitimidad de las estructuras administrativas, de por sí poco permeables a la incorporación de prácticas de democracia interna. Estos argumentos no hacen sino reconducirnos también a la problemática de la innovación.

1. 3. El replanteamiento del Estado en todo el mundo y la búsqueda de "estados capaces"

Como ya enunciamos, las transformaciones descriptas alcanzan a las ideas dominantes sobre el papel del Estado en el desarrollo económico y social con la consecuente dificultad de reemplazar una cosmovisión cuyos supuestos, con la perspectiva de la experiencia vivida, aparecen hoy como simplistas. Hay pocas respuestas operativas para muchas, demasiadas, preguntas. Por ejemplo, con qué sustituir la noción del desarrollo como objetivo asequible y técnico? Cómo revalorizar el sistema de "check and balances" y la rendición de cuentas antes

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vistos como obstáculos, como bien señala Ávalos Aguilar? Cómo desbloquear la abstención de inversores? Cómo reducir al mínimo posible la corrupción? Cómo combinar la ejecutividad y decisión que exige este ciclo del capital con la disminución de la arbitrariedad? Cómo revertir la consolidación de la pobreza?

La literatura revisada transita el viraje que insiste en remarcar que "lo que importa ante todo no es lo cuantitativo sino lo cualitativo, no la mera magnitud del Estado y el ámbito de sus intervenciones sino su eficacia para atender las necesidades de la población"... y que "la integración mundial de las economías y la propagación de la democracia han reducido las oportunidades para un comportamiento arbitrario y caprichoso. Los sistemas impositivos, la normativa para la inversión y las políticas económicas deben responder en medida creciente a los parámetros de una economía mundial globalizada. El cambio tecnológico ha abierto nuevas oportunidades para la desagregación de los servicios y la ampliación de las funciones de los mercados... Esos cambios han obligado a los Estados a asumir competencias nuevas y diferentes"... (pues)... los mercados, tanto nacionales como mundiales, y los ciudadanos, irritados por las deficiencias del sector estatal, exigen, a menudo por intermedio de organizaciones no gubernamentales y de base, una mayor transparencia en las prácticas de gobierno y otros cambios destinados a fortalecer la capacidad del Estado para alcanzar los objetivos que se le han asignado"3.

Como bien señala Dieter Brauer, después de años de debatir públicamente el rol del estado en términos de desregulación, liberalización, ajuste estructural, redimensionamiento de las burocracias y rediseño institucional, el Banco Mundial está desde 1997 "poniendo señales en la dirección opuesta"4 concluyendo que "instituciones estatales fuertes son una precondición para el desarrollo de sociedades modernas" y que "un estado efectivo es necesario como piedra basal de una economía exitosa y como fuente de desarrollo económico y social"...

Pero cómo entender y construir un "estado capaz"? Y "capaz de qué"? De afrontar con la debida preparación las necesidades de innovación radical que le plantean las transformaciones globales, es la respuesta que Yehezkel Dror, catedrático de Administración Pública y Profesor de Ciencias Políticas de la Universidad Hebrea de Jerusalén, lanzó desde su Informe al Club de Roma, aclarando que no se trata solamente de "enfrentar los problemas" sino 3 ÁVALOS AGUILAR, R., en su publicación electrónica "Innovación de la gestión pública: análisis y perpectiva".

4 World Development Report (WDR), en que el Banco analiza "The State in a Changing World" ( El Estado en un mundo que cambia) y también desarrollado en D+C 5/97, p..30

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de mejorar las capacidades de los Estados para ejercer una influencia activa sobre el futuro, conduciendo las sociedades de manera de reducir la probabilidad de "lo malo", aumentar la probabilidad de "lo bueno", a medida que cambian en el tiempo, a la vez que se enfrentan con la incertidumbre y lo inconcebible. En otras palabras, lo que se necesita verdaderamente es un "Estado original", que se ajuste rápidamente a las realidades cambiantes.5 Aún reconociendo la existencia de cuatro estrategias "puras" para enfrentar las realidades cambiantes 6 el denominador común a todas ellas y la mezcla que se trate de adoptar, es que requieren capacidades cognoscitivas de alta calidad para leer correctamente la dinámica, mucha creatividad para diseñar políticas con las cuales abordar las situaciones originales y potencial sustentable para cambiar uno mismo en el transcurso del proceso, habida cuenta que se lidiará con cuestiones tales como el doble problema - cognoscitivo y moral - que impone la globalización, la brecha entre las escalas temporales política y de abordaje de los problemas, las reacciones de las masas, las rigideces de la sociedad frente a las necesidades de reestructura y por ende la presencia de elites carentes de opciones prometedoras y poco conscientes de que los estados por si solos ya son inadecuados para actuar como unidades de acción eficaces. Al presentar algunas de "recomendaciones" para el ajuste de los Estados latinoamericanos ante los requerimientos del siglo XXI, este autor sugiere líneas de acción insertas en un encuadre de cooperación regional creciente. A saber:

• brindar al ciudadano en general y a las elites sociales en particular, el conocimiento y la comprensión de los procesos del siglo XXI y su trascendencia.

• aportar a las elites políticas un conocimiento y una comprensión profundos de los procesos del siglo XXI y sus requerimientos, inclusive la regionalización

5 ver DROR, Yehezkel, "La capacidad de gobernar". Informe al Club de Roma, Fondo del Cultura Económica, (México, 1996, ) Leimotiv, Primera parte y cap. 9 y también del mismo autor "Upgrading Capacities to Govern Latin America", ponencia para la Conferencia de CLAD en Río de Janeiro, noviembre de 1996. 6 el ajuste previo, que requiere la predicción de las realidades por venir y los pasos para ajustarse a ellas de antemano; el ajuste posterior, que abarca el diagnóstico correcto de la dinámica de cambio que está teniendo lugar y el diseño de políticas para asegurar el ajuste antes que los retrasos causen costos sociales muy altos; los esfuerzos por influir y regular las realidades cambiantes de manera de prevenir los cambios que son demasiado difíciles de enfrentar; y el aislamiento, que consiste en realizar esfuerzos por erigir una membrana alrededor de su propia sociedad de manera de reducir la sensibilidad a los cambios externos.

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• instalar una especie nueva de "arte de la reforma" para aplicar políticas que se ajusten a los procesos del siglo XXI que han encontrado tanto temor y resistencia. (con políticas antitraumáticas, con visiones realistas, que proveen las brújulas esenciales para las políticas y sirven para hacer que los costos a corto plazo sean soportables porque conducen a un futuro mejor)

• procurar enérgicamente teorías e ideas nuevas de cómo enfrentar los espacios políticos originales en el contexto latinoamericano. (desde organizaciones con políticas de investigación y desarrollo a escala plena -"think- tank regional" o una masa crítica de equipos a tiempo completo, altamente calificados, multidisciplinarios y con experiencias múltiples)

• rediseñar las instituciones estatales de manera de prestar mayor atención al largo plazo

• desarrollar un nuevo tipo de servicio civil altamente profesional • tener una "Unidad de Integración" en las oficinas del ejecutivo

encargada de llevar adelante la cooperación regional y ajustar toda la gobernabilidad a la regionalización.

Tratando de demoler lo establecido por el llamado "Consenso de Washington", Joseph Stiglitz, Economista en Jefe del Banco Mundial, propuso -y puso - el documento emergente del Consenso de Berlín en la perspectiva de ser un "marco para pensar" y estimular la discusión. Contra el pensamiento hegemónico de los '80 impulsado por la Administración estadounidense, ese trabajo brinda la imagen de un estado activo, comprometido en actividades complementarias con el sector privado tales como el control efectivo del sector financiero de sus economías, el fortalecimiento de la seguridad jurídica de sus estructuras y la provisión de los bienes públicos que como la educación y la salud constituyen funciones estatales típicas las que sin embargo deberán alcanzarse en "sociedad" con los ciudadanos y con una actitud de orientación al cliente y de responsabilidad ante él. El llamamiento de Stiglitz a forjar un nuevo consenso incluyente de los puntos de vista y las experiencias de los países en desarrollo, de economías emergentes y en transición, dio sus frutos en aportes como los de Ajay Chhibber, Director de staff de WDR, quien enfatiza la posibilidad de una estrategia en dos fases: una primera de contrastación del rol del estado con su capacidad y una segunda de revigorización de esa capacidad, apuntando a que no sólo importa lo que el estado hace sino el cómo lo hace. Su argumento subraya que el rol útil de las instituciones gubernamentales es el de facilitadoras

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de las iniciativas privadas y ciudadanas, de ser su catalizador. He aquí el "estado catalítico".7

El primer aspecto de la estrategia, vale decir, acomodar la función del Estado a su capacidad, ha sido desarrollado por sus formuladores tratando de aventar todo dejo posibilista y encuentra su justificación en el hecho de que cuando la capacidad del Estado es pequeña, éste debe sopesar cuidadosamente cómo --y dónde-- intervenir.

Pero a la vez han reconocido con una expresión (a nuestro juicio poco feliz) que "la capacidad es una realidad inmutable". Este deslizamiento sustancialista contradice (a menos que lo que se haya querido expresar es que la correcta evaluación de la capacidad presente es el punto de partida ineludible de toda y cualquier estrategia) al segundo elemento de la estrategia propuesta, consistente en aumentar la capacidad del Estado mediante la revitalización de las instituciones públicas ( apuesta forjada en una matriz relacional ).

Esta auténtica tarea de mutación comprendería desde esfuerzos para establecer normas y controles eficaces para poner coto a las medidas estatales arbitrarias hasta luchar contra la corrupción arraigada; desde exponer a las instituciones estatales a una competencia mayor a fin de incrementar su eficiencia a mejorar el desempeño de las instituciones estatales mediante al aumento de las remuneraciones e incentivos; desde hacer que el sector estatal responda más eficazmente a las necesidades de la población a cerrar la brecha entre gobierno y pueblo mediante una mayor participación y descentralización.

Otro elemento a tratar analíticamente es la no automaticidad de la relación eficacia = (igual) capacidad. Podríamos más bien afirmar lo contrario: que eficacia no es igual a capacidad, aún cuando un estado más capaz pueda ser un Estado más eficaz.

"Capacidad, en el sentido utilizado al referirse al Estado, es la posibilidad de emprender y promover en forma eficiente acciones de interés colectivo, como las relacionadas con el orden público, la salud y la infraestructura básica; la eficacia es resultado de la utilización de esa capacidad para permitir a la sociedad atender su demanda de esos bienes (subrayado nuestro). El Estado puede ser, al mismo tiempo, capaz pero no muy eficaz si su capacidad no se aplica a atender

7 Resulta interesante el juego de adjetivaciones en torno al nuevo estado necesario y vale la pena dirimir las controversisas que surgen al contrastar al "atlético", con el "activo" , el "original" y el "catalítico" más que deteniéndose en sus sutiles distancias, en las disección de las capacidades comunes reclamadas.

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los intereses de la sociedad".8

Más adelante daremos cuenta de alguna divergencia con estas definiciones, fundamentando la adopción y operacionalización de otros discriminadores. Sí acordamos en que el camino que lleva hacia un Estado más eficaz no es rectilíneo, y por eso añadimos que la adopción de una estrategia no será sino el intento de incluir otra racionalidad en la complejidad del proceso que integre el cambio de las funciones estatales, de sus capacidades y los modos de movilización y articulación de recursos en la producción institucional de bienes y servicios materiales y simbólicos. El Director General del BMZ, Dr. Wolf Preuss, sentando la posición oficial del Ministerio pone la cuestión de estado capaz no en términos de "mercado o estado" sino de "cuánto estado" en las tareas centrales de establecer los marcos legales, de proveer estabilidad macroeconómica, invertir en servicios sociales básicos e infraestructura, proteger a los sectores socialmente vulnerables y al ambiente. Reconociendo que el cumplimiento de estas tareas se torna difícil para muchos, abroga también por una adaptación del rol del estado a su capacidad y por la orientación de la cooperación internacional para el desarrollo a la construcción de instituciones más fuertes y al reforzamiento de las capacidades gubernamentales. Esta movida hacia un "Consenso de Berlín" deja, en síntesis, como señalamientos- clave que:

• Para crear un estado capaz no es sólo necesario reformar la administración haciéndola más transparente sino crear y reorganizar las estructuras institucionales existentes que dan soporte a las reformas macroeconómicas.

• Para alcanzar un crecimiento sustentable y saludable es necesario asignar fondos a salud y educación, viéndolos como inversiones y no como gastos.

• La adopción de políticas tendientes al desarrollo de procedimientos que extiendan la interacción productiva y el intercambio entre las instituciones estatales y los ciudadanos contribuye a establecer bases para la construcción de consensos y consultas para el respeto de los contenidos de política.

• Se requiere un nuevo arreglo normativo, un contrato social que a la vez de sustentar el sistema económico fije la orientación social del estado.

8 "The Berlin Consensus", publicación electrónica.

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• Agencias como la DSE y afines pueden prestar su cooperación en la construcción de las instituciones necesarias para estados democráticos, equitativos y prósperos.

Cabe preguntarse hasta qué punto lo expuesto más arriba marca una real diferencia respecto de los planteos dominantes una década atrás, o es más de lo mismo. Particularmente, a partir de la palmaria omisión de posicionamiento en torno a cuestiones sustantivas, tales como el papel del estado en la regulación de las relaciones laborales y en la redistribución social de la riqueza -en este sentido se manifestó a través del parlamentario Wolfgang Schmitt el Partido Verde alemán- temas que remiten concretamente a la protección de los sectores vulnerables y son críticos como reveladores del "estado de las capacidades del estado". Otra contribución fundamental para tomar distancia y despejar una dimensión problemática en la construcción teórica de la capacidad estatal, es la del Prof. Jerzy Hausner, de Polonia, quien subraya la paradoja propia de los países en transición desde las economías centralmente planificadas, cuyas sociedades se debaten respecto al cómo lograr el fortalecimiento del poder estatal necesario para disminuir el papel del estado en sus vidas. La reconstrucción de las capacidades estatales enseña que ellas no son tales en sí mismas sino con relación a una proyectualidad determinada. Igualmente interesante - y en el mismo sentido - va el llamado de atención de Sanjay Reddy, de la Universidad de Harvard, sobre el riesgo presente en el enfoque de reducir al papel de meros medios para el logro de mayor eficiencia estatal a algunas dimensiones que - como la mayor participación- pueden constituir fines en sí mismas. Tampoco es igual ni en los qué (resultados) ni en los cómos (procesos) el combate contra la pobreza orientado a dotar de capacidad y dignidad a personas y grupos que el que se lleva adelante para disminuir la inseguridad y hacer un espacio más competitivo en materia de atraer inversiones, aún cuando ambos objetivos no sean excluyentes sino de perfecta prosecución simultánea. Quizás haya que repasar con atención las presentaciones de Alan Hirsch, del Departamento de Comercio e Industria de Pretoria, del Viceministro vietnamita de Trabajo Nguyen Thi Hang y del Gobernador del Estado de Ceará, Tasso Ribeira Jereissati, quienes proveen ejemplos prácticos que parecen mostrar cuán esencial se torna un estado efectivo, entendiendo por tal aquél que tiene la iniciativa de cooperar con sus ciudadanos y el sector privado para dar cuenta de problemas que el mercado no atiende o "resuelve" con otra lógica.

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1. 4. Sobre la necesidad de volver la mirada a lo local Muchos de los asertos precedentes forman ya entre nosotros parte del "sentido común" con que se encara el debate político y académico sobre el estado y sus transformaciones. Proponemos entonces detenernos ahora en el examen de la pertinencia de esas referencias - verdaderas "piedras firmes", algunas convertidas en “lugares comunes” - cuando se trata de definir los impactos de las inexorables transformaciones en curso, sobre las instancias de poder local, municipal o comunal y su relación con la sociedad. No porque dudemos de su consistencia interna - teórica - sino más bien de cuán adecuado será nuestro movimiento al intentar hacer de esas aseveraciones a veces atalayas, a veces puntos de apoyo para avanzar en nuestra comprensión, cuando no -equivocadamente- puentes para llegar “al otro lado”, en la explicación de las modificaciones de la relación Nación, Provincia, Municipios y de la llamada “municipalización” de la crisis del Estado. Bien sabida es la seducción histórica que la dimensión local de las problemáticas sociales ha ejercido sobre los analistas políticos. Entre nosotros, cualquier teórico inclinado a hacer apología del municipalismo considera una obligación "natural" remontarse tanto a Tocqueville como a nuestros coloniales cabildos pretendiendo encontrar en el artefacto construido de esa tradición de discurso sustentos para la reivindicación actual de la esfera local. Lejos estamos de desconocer el valor de esas referencias; sin embargo, mucho ha acontecido para que sigamos aceptando acríticamente la idea de las "primeras escuelas de civismo", de la mayor transparencia como consecuencia directa de la "inmediatez" de las relaciones más estrechas, cercanas o "cara a cara", o la aseveración de que "small is beautiful" (lo pequeño es bello) aunque más no sea porque se lo supone más controlable. Cada una de esas argumentaciones construyó significados y disputó sentido al calor de diferentes situaciones históricas que ya no existen.

Resulta entonces ingenuo e infructuoso reproducir esos esfuerzos mecánicamente. Conviene partir de una contextualización coyuntural del problema, en la que se reconozcan no sólo la disolución de las grandes identidades colectivas que otrora conocimos, sino también -complementariamente- la desmitificación de la "santidad "de la ley y del pacto constitutivo de la sociedad - presupuesto de la tradición liberal -, los avances de "free riders", la erosión de las razones de la militancia y de los fundamentos mismos de la ciudadanía (de Leonardis, O.).

Todo esto modifica las condiciones previas que fundaban la validez-atribución del sistema de creencias en que se asentaba el modelo descripto por

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Titmuss y Therborn, dando paso a los indicadores tan bien marcados por los trabajos de Przeworski y Wallerstein, y que nos permiten trascender las explicaciones centradas en la idea de la crisis fiscal del estado y los límites de soportabilidad de la presión para la tasa de ganancia, y así acercarnos a las interpretaciones que contemplan las dislocaciones entre los mecanismos operativos del Estado benefactor y el universo simbólico concomitante. Configurada esa desestructuración, el futuro se manifiesta como discontinuidad, como situación en la que se han tornado inciertos los modos institucionalmente reconocidos para identificar los bienes comunes y el complejo de derechos a que dan lugar; una evidencia más de cuán inciertos y problemáticos se han tornado los criterios de ciudadanía, de inclusión y de exclusión. Ya hemos visto que pocos temas engendran tanto consenso como las teorizaciones en torno a cómo la modificación de la estructura institucional, la aplicación de programas de privatización, la desregulación y re-regulación económica, la reducción del gasto público, la reforma del aparato administrativo y la concreción de políticas sociales compensatorias para los pobres estructurales y los nuevos pobres configuran los ejes sobre los que "se debe" innovar. Pero cuando se opera en tal sentido desde los niveles nacional y provincial esas intervenciones impactan sobre las realidades locales, con la contundencia de transferencias que desbordan toda capacidad de procesamiento de no mediar un esfuerzo sostenido por renovar a su vez el propio aparato público y los estilos y tecnologías de gestión. Apoyándonos en elaboraciones que pretenden tanto caracterizar el advenimiento de un "nuevo paradigma" en la gestión de las administraciones locales como sintetizar la agenda de cuestiones a ser abordadas indefectiblemente por las mismas, pasemos revista a las modalidades particulares que uno y otra parecen adquirir, desafiando las capacidades actuales de sus actores. 1. 5. De la reestructuración productiva y sus efectos locales Las modalidades de reproducción y articulación del todo social, propias del modelo fordista (caracterizado por la producción en masa en grandes plantas industriales urbanas, la economía de escala, la organización jerárquica del trabajo, apoyada en trabajadores con conocimientos y habilidades monovalentes) cristalizaron en construcciones institucionales típicas, entre ellas, un mercado laboral que - como parte específica de todo un mercado claramente “condicionado” - tuvo, ante el incremento del desempleo, escasos instrumentos

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para reducirlo, a tenor de las determinaciones tecnológicas, sociales y políticas antes dominantes y después en crisis. Este movimiento, particularmente agudizado y visible desde finales de la década del ´70 y hasta al presente, ha sido comúnmente explicado - ya desde su denominación - como de "REESTRUCTURACIÓN PRODUCTIVA", atendiendo prioritariamente a sus manifestaciones económicas. Vale decir: a) procesos de ajuste de la economía tanto en el nivel sectorial como

espacial/territorial (descentralización de la producción) b) economías de aglomeración, caracterizadas por:

1. mayor flexibilidad económica y social 2. cambios en la demanda 3. fabricación de nuevos productos y diferenciación de la producción 4. aumento de la competencia en los mercados

c) aplicación de nuevas tecnologías de producción y de comunicación expresiones todas éstas sintomáticas de y a la vez confluyentes en nuevas formas de acumulación del capital. La organización del trabajo parecería ahora priorizar formas de gestión participativa y distributiva de responsabilidades, para las que se hace indispensable contar con trabajadores portadores de conocimientos y habilidades polivalentes. Algunas elaboraciones de centros de estudio ligados a los organismos internacionales directamente vinculados a esta problemática (por ejemplo, la OIT), se han empeñado en señalar como resultantes fundamentales de las tendencias en curso, 1. efectos productivos: como el aumento de la productividad y de la tasa de

beneficio 2. efectos en el mercado laboral: por la disponibilidad de mejores instrumentos

para facilitar la creación de empresas y la generación de empleo. Aseveraciones como éstas pueden leerse por ejemplo, en los materiales del Programa DelNet - que entre sus prestaciones ofrece un Curso de Formación a Distancia de Expertos en Desarrollo Local - al abordar la caracterización de la coyuntura actual. Un grado de generalización semejante puede constatarse a la hora de identificar cuáles han sido los ejes de cambio percibidos entre la vigencia de uno y otro “modelo”. La puntualización de los mismos y su examen crítico serán el objeto del próximo apartado.

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1. 6. De los ejes de cambio percibidos desde lo local: Los materiales del Módulo Didáctico 1. Unidad 1, elaborado por Equipo Técnico del Programa arriba enunciado, con sede en el Centro de Formación de Torino, reconocen transformaciones en diferentes niveles, a saber: "En el nivel de la economía: • El aumento de la flexibilidad en los procesos de acumulación y de

regulación del modo de desarrollo. • El aumento de la productividad y la creación de nuevos mercados y

productos. • La reorganización técnica y administrativa: la industrialización tiende a ser

descentralizada y difusa en el territorio. • La aplicación de las nuevas tecnologías de producto y proceso. • La organización de las empresas mediante sistemas que integran la

producción, la gestión y la comercialización, lo cual permite mejorar la eficiencia económica y reduce el carácter jerárquico de las relaciones de producción.

• Las nuevas tecnologías de la información y la microelectrónica se han convertido en el paradigma técnico-económico del período actual.

En el rol del Estado: • Cambio de las reglas de funcionamiento del estado, con la devolución de

competencias a las comunidades locales y regionales, la privatización de empresas públicas y la reducción y simplificación de la regulación de la vida económica y social.

• La ampliación de los sistemas de producción y de consumo ha propiciado una mayor flexibilidad en la organización institucional y la aparición de mecanismos más eficientes de regulación.

• De un sistema asistencial basado en el estado se ha pasado a la reducción del peso del mismo, a la privatización de empresas públicas, a la desregulación de la sociedad y de la economía, a la reforma de los sistemas impositivos y a la austeridad fiscal y del gasto público.

• La propia reestructuración del Estado está permitiendo fórmulas más flexibles en la gestión pública, como es la política de desarrollo local.

• Las políticas de desarrollo y las políticas regionales e industriales han pasado de manos de las administraciones centrales a las locales/regionales.

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• Las Administraciones centrales han priorizado las estrategias encaminadas a controlar los grandes desequilibrios (inflación, déficit público, etc.), mientras que los poderes públicos locales han aumentado sus intervenciones y estímulos a las iniciativas y a la gestión de los mercados de trabajo locales.

En el nivel local: impacto y desafíos • El impacto local del cambio del modelo de acumulación ha producido,

inicialmente, desempleo, pérdida de dinamismo de los sistemas económicos locales y, por tanto, la necesidad de cambiar la estructura productiva local.

• Las posibles respuestas son limitadas y pueden sintetizarse en dos posibles estrategias básicas (las cuales son combinables): ➾ Poner en marcha una estrategia de atracción de inversiones externas,

en la que compiten con otras localidades ➾ Desarrollar una estrategia de desarrollo local, que cree las condiciones

para el surgimiento de iniciativas locales e intente una solución para los problemas locales

• La exigencia de aumentar la coordinación territorial de los centros de investigación y desarrollo y de formación, y la cooperación entre empresarios, investigadores y gestores públicos, locales y externos. Todo parece conseguirse de forma más fácil y eficaz en el ámbito local, provincial y regional.

• Los gobiernos locales y regionales se preocupan, cada vez más, de los problemas del desempleo y de la reestructuración productiva."9

Hasta aquí una descripción aplicable a nuestras realidades con la que podríamos acordar, si se nos concediese la posibilidad de introducir ciertos rasgos, de añadir pinceladas y matices, que no dejen el cuadro inacabado: En el nivel de la economía, el aumento de la flexibilidad en los procesos de acumulación y regulación del modo de desarrollo y el de la productividad, si bien constatables en el ámbito global, dejan ver insalvables brechas entre los diferentes sectores de actividad: se trata de un proceso no homogéneo en sus efectos, que pone al descubierto clivajes, fragmentaciones, rigideces irresolubles, no siempre atribuibles a las unidades económicas en 9 EQUIPO TECNICO del Programa a Distancia de Formación, Asistencia Técnica, Información y Trabajo en Red en apoyo al Desarrollo Local, Centro Internacional de Formacion de la Organización Internacional del Trabajo, Curso de Formación a Distancia, Módulo I, Teoría y Evolución del Desarrollo Local, Unidad didáctica 1: "El desarrollo local como motor de cambio", (Torino, 1998), pág. 6 a 10.

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cuestión. Y esto es así (y es lo que interesa sostener) porque los mercados son tan "construcciones sociales" como los estados y como las políticas públicas que fueron "necesarias" - aunque no las únicas posibles- para que tales incrementos de la flexibilidad y productividad fueran factibles, tal y como se dieron. De igual modo, la creación de nuevos mercados y productos, con la reorganización técnica y administrativa que suponen, no operaron una mera "descentralización" y "difusión" en el territorio sino auténticas desestructuraciones espaciales, vale decir reconfiguraciones de espacios socialmente construidos, quiebres de historias e identidades. Y así como las nuevas tecnologías de producto y proceso no fueron apropiadas por todas las empresas, tampoco "cualquier" empresa estuvo en situación de integrar sistémicamente la producción, la gestión y la comercialización. Y en las que lo lograron, lejos está de verificarse una reducción del carácter jerárquico de las relaciones de producción: el "conocimentalismo" como paradigma aún nos debe la prometida independización de la información y la tecnología - como factores de la producción- del capital. El cambio de las reglas de funcionamiento del estado no siempre se ha traducido entre nosotros en "mayor flexibilidad en la organización institucional" y en la aparición de mecanismos más eficientes de regulación. Las nuevas instituciones emergentes de la reforma constitucional de 1994 tienen imperfecto funcionamiento y baja apropiación social. La reforma del sistema impositivo hacia cánones menos regresivos es una deuda lacerante y la austeridad fiscal una utopía ante un gasto público de composición rígida y conflictiva reducción. La nueva división del trabajo entre administraciones centrales dedicadas a la generación e implementación de las estrategias encaminadas a controlar los grandes desequilibrios y los poderes públicos locales, que se hacen cargo de políticas de desarrollo, regionales e industriales, "aumentado sus intervenciones y estímulos a las iniciativas y a la gestión de los mercados de trabajo locales", no es sino un modo de acusar el "impacto": la necesidad de cambiar la estructura productiva local deviene de las desestructuraciones a que antes hacíamos referencia, y las estrategias básicas expuestas sólo delinean extremos ideales (solidaridad vs. competencia entre ciudades) de un "continuo" en el que todo tiene cabida. La perspectiva analítica que preferimos, es la que "posibilita detectar cómo hasta quienes parecen apostarlo todo a la "transformación productiva con equidad" (Cepal, 1990) no han considerado en las propuestas - verdadera

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asignatura pendiente- (Boisier; 1992) esta dimensión territorial y local por excelencia, ni en el nivel regional, ni comunal, ni de "conglomerados sinérgicos" (empresas, centros de investigación científica y tecnológica, gremios e instituciones de gobierno). Curiosa omisión si coincidimos en que la inequidad social presenta una indisimulable configuración espacial en cada país y ciudad. Boisier refuerza la paradoja al señalar que "en un entorno tan turbulento - que tiende a descomponerse para componerse de nuevo - se descubre la fuerza y permanencia de... las localidades..." al menos por ahora. Si lo que se pretende es asegurar la igualdad de oportunidades y se reconoce que la desigualdad de condiciones para participar en la competencia de capacidades comienza en el momento de la gestación, la ruptura de esos "eslabones críticos" incluye la dimensión territorial (...) Sólo un enfoque que privilegie las acciones localizadas captará tal complejidad. Otros dirán, sin oponerse en el fondo a esos razonamientos, que padecen de una carencia fundamental: la generalización de la estrategia, ineludible para una reestructuración sustancial de la distribución del poder. (La administración descentralizada de las políticas y programas de empleo puede contribuir a aumentar su eficacia y eficiencia. Sin embargo esto servirá de poco si el cuadro general de la política económica está sesgado en contra del empleo o a favor de los estratos de actividad que hacen uso más intensivo del capital que de la mano de obra). En el mismo sentido parecen orientarse las observaciones de J. Morley (1990) sobre la no opcionalidad del desarrollo local. Coincidente con las múltiples construcciones que han ligado descentralización y participación, destaca como temas importantes para el abordaje del desarrollo local la asociación y el desarrollo de las capacidades. Mientras la primera apunta a mejorar las relaciones verticales entre autoridades públicas y comunitarias locales, regionales y nacionales y al refuerzo de las asociaciones horizontales en el ámbito local, el último integra "todo lo que pueda contribuir a reforzar en el ámbito local, la capacidad de participar en el proceso de asociación" (organizar y organizarse, dirigir proyectos, administrar recursos, generarlos, garantizar calidad, capacidades ineludibles en un "set" co-realizable) 10

10 DIAZ, C., "Alcances y límites de la perspectiva analítica del carácter local de la justicia social en contextos de ciudadanía incierta", Ponencia presentada ante la Sociedad Argentina de Análisis Político, Primer Congreso "El malestar en la democracia, Panel Estado y justicia social: el debate contemporáneo, Huerta Grande, noviembre de 1993, pág. 12.

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Podríamos empezar por admitir que también a nosotros -argentinos- nos cabe el reconocernos en la anterior descripción: la consolidación de las transformaciones de la última década - recíprocamente implicadas en los planos estatal y societal - encuentra en el nivel local un lugar privilegiado para el estudio de las formas innovativas de gestión de lo público y de sus impactos sobre las capacidades que ésta involucra, al punto que trabajos reconocidos afirman - avanzando desde lo descriptivo a la sistematización- los rasgos de un "nuevo modelo" o "paradigma" de gestión local.

Estas aseveraciones no son - y ninguna lo es, en rigor, en el ámbito académico- neutras, en tanto al ser adoptadas acríticamente pasan a circular como parte de un dudoso "sentido común" que ya no repara en los alcances con el que dichas afirmaciones fueron formuladas (del estudio de qué objetos partieron, con qué pretensión de generalidad, para qué escalas). Y lo que es peor, cae de lleno en brazos de la tentación prescriptiva, dando lugar en ciertos casos a equívocos tragicómicos y en otros - los más- a una aquiescente conformidad fundada en la textura ideológica de las argumentaciones que acompañan las transformaciones descriptas, ya elevadas al nivel de propuestas. Como tan lúcidamente planteara Claudio Tecco11 en diálogo con Escandell, el indiscutido "paso al frente" del espacio local..... es una cuestión de opción o destino? Está siendo vivido como algo impuesto, como resignada adaptación ante lo ineluctable o se trata de una decisión indeterminada, libre adopción de un modelo que "vende" y "se vende"? Preferimos pensar que puede tratarse de una u otra, y hasta de una mezcla de ambas, según una casuística cuyo estudio sistemático aún no se ha agotado12. Es claro que tienta el sostener que no debería tratarse ni de una ni de la otra, sino más bien ser resultante de la reflexión crítica y autocentrada de sujetos de cada realidad local sobre sus propios límites (criterios de inclusión-exclusión) y sobre los modos más adecuados de alcanzar los objetivos

11 TECCO, C., (ver Referencias bibliográficas) ha llamado a reflexionar sugerentemente sobre esta idea tanto en el último Congreso de la SAAP, ( Mar del Plata, noviembre de 1997 ) como en la Primera Jornada Internacional: "La innovación en la gestión de políticas locales, Rosario, 3 de setiembre de 1998, como en el último Congreso del CLAD, Madrid, 14 al 17 de octubre de 1998. 12 Se inicia más bien, en las elaboraciones de grupos ligados en Uruguay tanto a la Universidad de la República como a la Católica, y comienza en Argentina a encontrar espacios de expresión en los foros y actividades de los Centros que integran la Red Nacional de Centros Académicos dedicados al estudio de la gestión de Gobiernos Locales.( ver página web www.sfp.gov.ar/RE/RM_1 html )

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comunes - es decir, políticos - deseados (y esto es siempre inacabado, relativo y supone el juego de toda la conflictividad expresable!) Así, desde el reconocimiento de la diversidad, se trataría de repensar cuestiones de alcance y de escala. Sólo entonces lo “local” podría dejar de "ser “una indefinible abstracción” o en su irreductible concreción, un monstruo de tantas cabezas como municipios y comunas estemos dispuestos a visitar"13 , para aportar insumos a distintos niveles de generalización y también, obviamente, a distintas "teorías", susceptibles de confrontación. Algo en esta línea nos ha sido ya advertido por José Arocena.14 Se torna indispensable clarificar también si la referencia es a: - lo local como ámbito estatal (municipal, comunal?) - lo local como ámbito de impacto (aunque venga planificado, pensado, desde otro lugar?) - lo local como espacio social construido y reconocible (que puede ligarse a lo regional e incorporar elementos identitarios a la complejidad?) Porque si bien todos estos enfoques tienen cabida en la actual producción académica sobre las transformaciones en la gestión de lo local y conviven, van lentamente perfilando un debate que aún no ha cobrado el potencial de virulencia que se atisba, larvado, en los supuestos divergentes que los sustentan. Quienes entre nosotros han intentado dar cuenta del impacto de estas transformaciones sobre el estado local y sintetizan sus hallazgos enunciando la presencia de un cambio de paradigma en la gestión han llegado a su formulación sintética más acabada en el cuadro de doble entrada que se reproduce a continuación. Como toda construcción que intente dar cuenta de semejante complejidad no puede ser sino reductivo, pero cabe convenir que en este caso no hay atisbos de reduccionismo, por la exhaustividad de la mirada que incorpora al análisis las más importantes dimensiones reconocibles:

13 DIAZ, C., "El ciclo de las políticas públicas locales: notas para su abordaje y reconstrucción", en Venesia, J. (comp.) "Políticas públicas y desarrollo local , FLACSO- IDR - UNR, ( Rosario, 1998 ). pág. 73. 14 AROCENA, J.,"El desarrollo local frente a la globalización", en G. Delgado, D. (comp.) "Hacia un nuevo modelo de gestión local", FLACSO- UBA- UCC, (Bs. As., Noviembre de 1997) P. 43-58

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CAMBIOS A NIVEL DEL ESTADO LOCAL

MODELO ADMINISTRATIVO-

BUROCRATICO, PASIVO, SUBSIDIARIO,

RESIDUAL

MODELO GUBERNATIVO-

GERENCIAL, ACTIVO, INDUCTOR,

CATALIZADOR

LOGICA GLOBAL

Rutinas, normas y

procedimientos (legalismo)

Eficacia y performance Evaluación y monitoreo

LOGICA POLITICA

Acumulación vía punteros, clientelismo, centralismo

partidario, liderazgo tradicional.

Acumulación vía eficacia en

la gestión; nueva articulación público-

privado, rearticulación partidaria, nuevo liderazgo

MODELO ADMINISTRATIVO-

BUROCRATICO, PASIVO, SUBSIDIARIO,

RESIDUAL

MODELO

GUBERNATIVO-GERENCIAL, ACTIVO,

INDUCTOR, CATALIZADOR

ORIENTA-CIONES

POLITICAS

Limitaciones para afrontar

los desafíos productivos; escasa información

gerencial para la toma de decisiones

Políticas de empleo y

promoción de la inversión; generación de

infraestructuras educativas y tecnológicas

INSTRU-MENTOS

Planificación tecnocrática

Planificación estratégica, vinculación con cámaras,

universidades, concertación horizontal,

internacionalización del Municipio

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PRESUPUES-

TACION

Ausencia de programación

del gasto y de caja; alta incidencia de la deuda flotante de arrastre; presupuesto general

Cierre de cuentas; presupuestos por

programas, base cero y participativos

CONTROL

Escasa cultura de control y

evaluación

Nuevos roles de auditoría y control. Acercamiento de

las estructuras a usuarios y clientes

MODELO ADMINISTRATIVO-

BUROCRATICO, PASIVO, SUBSIDIARIO,

RESIDUAL

MODELO GUBERNATIVO-

GERENCIAL, ACTIVO, INDUCTOR,

CATALIZADOR

INTERVEN-CION SOCIAL

Muy escasa. Política social

universalista definida y ejecutada desde el nivel

nacional; financiamiento público

Política social focalizada. Ejecución descentralizada en el ámbito provincial y local; cofinanciamiento

INSTITU-CIONES

PRIORITA-RIAS

Financiamiento de la oferta. Secretarías "colonizadas"

por asociaciones intermedias; predominio de

estructuras clientelares

Financiamiento de la demanda. Consejos,

talleres; planificación estratégica, programación y

proyectación. Audiencias públicas y mecanismos de control

ARTICULA-

CION RESULTAN-

TE

Lógica de petición.

Monopolio de la intervención social

Participación comunitaria

en el diseño, gestión y evaluación de la política,

orientada al fortalecimiento de la sociedad civil

Fuente: Reconstrucción nuestra, sobre GARCIA DELGADO, D. "Nuevos escenarios locales. El cambio del modelo de gestión", en "POLITICAS PUBLICAS Y DESARROLLO LOCAL", IDR- FLACSO-CEI, Rosario, 1998.

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Podría legítimamente argumentarse que - así como muchos municipios se alejaron a lo largo de su historia y por circunstancias diversas del primer modelo, siendo injusta su inclusión en "las generales de la ley" - no es menos cierto que muchos estados locales - sobre todo comunas - aún hoy están a años-luz de ser regidos por una lógica global "legalista", informada de procedimientos y rutinas formalizadas, burocratizadas, y mucho menos aún de contar con el instrumental de la planificación tecnocrática. El interés de este señalamiento escapa a la futilidad de marcar "una diferencia": si tiene algún sentido, es el de llamar a la reflexión sobre las "condiciones" reales sobre las que operan las transformaciones en curso. Cuál era el alcance de la estatalidad preexistente? Cuánto estado nacional, provincial y local lograba permear la vida de esa comunidad local? Con qué alcance, calidad y efectos aún dentro de la tendencia dominante? Y ahora,... qué está pasando? La grilla de Daniel García Delgado puede operar como hoja de ruta orientadora, incluso para quienes creemos constatar que el nuevo "modelo" de gestión descripto ha sido hasta hoy efectivamente perseguido (y será alcanzable) por muy pocos15. Parece sí aplicarse a los cambios de orientación operados en municipios grandes y algunos medianos, cuya experiencia resultaría difícilmente generalizable, a tenor de sus peculiarísimas condiciones iniciales. 1. 7. De la nueva agenda para las administraciones locales La postura asumida en el párrafo precedente no implica desconocer que las transformaciones estructurales y las urgencias coyunturales han producido mutaciones sustantivas en las agendas locales. Se ha dicho en otro lugar que (...) "La agenda de políticas públicas consiste en el elenco de cuestiones priorizadas sobre las que se han de poner en marcha procesos sociales de encadenamientos y entrecruzamientos decisorios, concretados en acciones y omisiones de actores sociales y fundamentalmente estatales. Como programa de acción pública, la agenda puede desagregarse en (Draibe, S.):

* sistémica (la de todos los actores) * gubernamental (la de los órganos estatales de decisión) * política (la que efectivamente será objeto de decisión)

15 basado en las indagaciones efectuadas para el contexto santafesino, en parte expuestas en el trabajo que se cita a continuación, como así también en otros estudios del Grupo Política y Gestión.

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A través de esta primera aproximación podría pensarse que lo que en definitiva configura la agenda sistémica son todos los problemas que aquejan a la sociedad. Pero la evidencia muestra palmariamente que no toda cuestión que desde la sociedad aparece como problematizada logra constituirse efectivamente en objeto de una política pública: existen muchos más problemas que objetos de política pública, por lo cual no es apropiado confundirlos. Ocurre que al momento de determinar el alcance y contenido específico de esas situaciones definidas como problemáticas, seguramente cada implicado aportará visiones diferentes aún cuando la situación de referencia sea objetivamente la misma. Cuando se define un problema, además de ponerse de manifiesto cuáles son los aspectos que se juzgan insatisfactorios, aparece prefigurada - aunque más no sea embrionariamente, o apenas esbozada - cuál es la salida deseable o la perspectiva desde la cual nos interesa transformar esa realidad insatisfactoria. Por esto la definición de los problemas no es poco significativa ni mucho menos neutral. La referencia a cuestiones socialmente problematizadas, pone a la vez el acento en otra dimensión de la constructividad de lo social: los valores con relación a los cuales se definen los problemas lejos de ser meramente individuales expresan y definen los ámbitos de pertenencia de los actores, donde éstos se forman e informan. En una sociedad radicalmente desigual, esta perspectiva ilumina otra dimensión fundamental en la constitución de la agenda: la que hace referencia a que no todos tienen socialmente la misma capacidad de problematizar, entendiendo por tal la aptitud de procurar y disponer de los recursos necesarios para poder fundamentar por qué determinadas situaciones insatisfactorias deben ser asumidas socialmente como tales para su remoción. De ahí que, por ejemplo, la pobreza material exude también pobreza simbólica, traducida en incapacidad de hacer visibles - y sobre todo atendibles - sus prioridades. A veces es posible reconstruir, desde las temáticas priorizadas, la escala de valores o las preferencias sociales que expresa (n) el/los decisor (es). Pero muchas otras la priorización no obedece a criterios directamente ligados a preferencias, pudiendo obedecer a imposiciones de hecho, cálculo racional de conveniencias, mera especulación política o económica, tentativas anticipatorias para frenar la tematización de otros actores y hasta urgencias nacidas desde instancias que no se controlan (como imposiciones más que orientaciones de organismos internacionales de financiamiento).

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Podría decirse que a partir del poco pacífico encuentro de las múltiples dimensiones enunciadas se ha configurado y hoy existe una "agenda internacional hegemónica" para los gobiernos locales y en ella ocupa un lugar estratégico la cuestión de la innovación. Ya en 1993, en instancias de referencia ineludibles como el CLAD 16 se proponían como temas a encarar por los gobiernos locales los relativos a la confiabilidad de su producción institucional, la capacidad de responder responsablemente ante los administrados, su competitividad comparativa y el fomento de la competencia al interior de las administraciones, las adecuadas regulaciones y metodologías para la solución de problemas y la armonización de la gobernabilidad con el "buen gobierno". El atenderlos constituía entonces - y sigue siendo - todo un programa de tareas con exigencias de profunda transformación para quien asuma el desafío, pero un mérito no desdeñable del trabajo, era la clara y temprana identificación de las "ventanas de oportunidad" que los nuevos escenarios proveían para superar la dicotomización antagónica de las duplas como público-privado, central-local, estado-sociedad civil. Cuando el examen de las realidades locales en nuestro país excede el ámbito estrecho de los "ejemplos exitosos" y las "experiencias innovadoras" e intenta ser comprensivo, una constatación reiterada es la dificultad de reconocer líneas más o menos claras de política en las administraciones locales, fuera de la prestación inercial de los servicios tradicionales, ahora amenazada por condiciones de fuerte desfinanciamiento. De ahí que las iniciativas surgidas desde las instancias locales aparezcan siempre como conductas reactivas, defensivas, pareciendo dar razón a Anthony Downs, cuando en 1994 manifestó: “Una verdadera presión, en grado de provocar cambios profundos en las instituciones y poderes que controlan el espacio sólo podrá emerger en aquellas áreas metropolitanas en las que los problemas ligados al crecimiento hayan devenido para muchos tan costosos que generarán una crisis social”.

17

16 En su Revista - Reforma y Democracia No. 1, de Noviembre 1993 - recogía el importante trabajo de BARENSTEIN, Jorge "Comparative governance at the local level: new trends and old challenges", que en clave prescriptiva anticipaba buena parte de los temas hoy en debate.

17 DIAZ, C., “ Y la nave va...” ( Reforma del Estado y políticas públicas en el plano local: una mirada desde el contexto santafesino ), Ponencia presentada en el II Congreso Nacional “La democracia entre la participación y la exclusión”, panel sobre “ Reforma del Estado y Políticas Públicas, Rosario, setiembre de 1996, pág. 3.

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Esto explicaría el carácter eminentemente teórico o proyectual que adquiere para la mayoría de los decisores locales la asunción de las que desde los estudios académicos se han identificado como las nuevas tareas o desafíos a vencer -cuestiones de agenda local- en el corto y mediano plazo:

a) La modificación del propio diseño organizacional y de los modelos y tecnologías de gestión del sector público

b) La gestión del desarrollo local, eje productivo y de generación de

empleo c) La gestión de políticas sociales

Un lúcido analista de estas cuestiones 18 , prefiere desagregar aún más el despliegue de las "cuestiones" ahora priorizadas en las agendas locales, para poder articularlas a las políticas municipales, y así, a cada desafío, le asocia alternativos y/o complementarios cursos de acción, seleccionables de entre el herramental provisto por las viejas y nuevas tecnologías de gestión, como mostramos en los recuadros que siguen:

1. MODERNIZACION TECNOLOGICA: Incentivos a la inversión física y tecnológica; promoción de redes y alianzas estratégicas en la frontera tecnológica locales y globales. Capacitación en management 2.CALIDAD: Difusión y capacitación en calidad y normalización con promoción de certificación en calidad 3.DESARROLLO CIENTIFICO-TECNOLOGICO: Convenios de vinculación universidad-empresa-municipio. Inversión en investigación y desarrollo y benchmarking 4. EDUCACION: Convenios escuelas-institutos-universidad-municipio. Capacitación laboral y empleo.

18 La referencia remite a Guillermo Schweinheim, a quien leo sobre estos y otros temas referidos a las políticas públicas desde 1991.

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5. DESREGULACION-REGULACION: Desregulación de actividades productivas. Regulación, control y certificación hacia la competitividad y el aseguramiento de la calidad 6. SERVICIOS PUBLICOS: Inversiones en servicios; convenios público-privados para la modernización de la infraestructura de servicios 7. CUESTION AMBIENTAL: Estudios de impacto ambiental; control y certificación de calidad ambiental 8. GLOBALIZACION E INTEGRACION: Información sobre mercados; asistencia para el marketing; promoción de exportaciones, convenio banca-municipios-empresas; convenios regionales 9. IDENTIDAD CULTURAL: Promoción local y turística. Certificación de origen.

Fuente: Construcción nuestra sobre SCHWEINHEIM, Guillermo F., "Competitividad, agendas locales, gestión municipal y competencias gerenciales públicas en contextos de modernización ", en "POLITICAS PUBLICAS Y DESARROLLO LOCAL", IDR - FLACSO - CEI, Rosario, 1998. Seguramente se dirá, con razón - y en parte ya se ha dicho19 - que tampoco estos desafíos llaman con igual fuerza a la puerta de todos los municipios y comunas. Ni qué decir de los grados de factibilidad política y técnica de las líneas de acción sugeridas para afrontarlos, si se considera la disponibilidad actual de los facilitadores indispensables para su formulación y puesta en práctica por parte de las organizaciones locales. Sin embargo, esta puesta en foco de "distancias objetivables" no puede ser utilizada para invalidar las alternativas propuestas, cuya discusión, en el orden de la proyectualidad contenida, reivindicamos como tarea inicial en el segundo apartado de este trabajo. Vale sí, para dar cuenta de la magnitud del desafío y 19 Nos referimos al interesante trabajo de pasantía institucional realizado por los alumnos Natalia Aquilino y Matías Pon, de la Licenciatura en Ciencia Política (orientación Administración Pública)en el Cuerpo de Administradores Provinciales de Santa Fe, “Evaluación de la política provincial para el fortalecimiento institucional de municipios y comunas: los programas Municipios 2000 y el Fondo de Asistencia Comunal”

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para mostrar nudos críticos a disolver, a modo de lo que otrora se diera en llamar "el logro de los prerrequisitos funcionales". 1. 8. De las dimensiones involucradas o áreas de competencia y capacidad a contenidas en las innovaciones en el nivel local

En la medida en que la direccionalidad perseguida (sea que se adopte el modelo del desarrollo local o se elijan estrategias que potencien la dimensión local con otro enfoque) adquiere contenido concreto, desaparece toda neutralidad posible. Ante la innovación a producir y la capacidad buscada pero también la requerida para emprenderla, hemos sugerido que cabe preguntarse indefectiblemente: * innovar ... para qué? * capacidad ... para qué? Aquello para lo que una organización está preparada no siempre es útil ante otra orientación; procesos desencadenados en un sentido son totalmente inútiles en otro. Ejemplificando: en cualquier intento de “fortalecimiento de la sociedad civil”, el diagnóstico sobre el punto de partida no es indiferente al punto de llegada anhelado. No hay técnica certera - ninguna matriz DAFO que pueda orientar sobre las debilidades a remover ni sobre los modos de lograrlo- sin una explicitación precisa (política) del horizonte deseable con relación al cual aparecen como obstáculos. Lo mismo ocurre respecto a las fortalezas: no son un dato constatable independientemente de una proyectualidad. Y el modo en que ésta se expresa y concreta no es ajeno a la orientación político-ideológica de la fuerza política de gobierno, a su enraizamiento societal, a su modo de concebir y promover las capacidades estatales, en definitiva a las tareas que “muy modernamente” imponía la cuestión del “doble poder”.

De ahí que también de esto surjan señalamientos que marcan orientaciones metodológicas: hay que revisar si en el ámbito de las instituciones se operan cambios de estructuras, organizaciones, poderes, usos de los recursos, si en el ámbito de los sujetos se producen cambios en las culturas de los involucrados, y si estos cambios se dan solos o conjuntamente, en combinaciones inéditas y fuertemente contradictorias, con qué resultantes y repercusiones, con qué grado

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de convergencia o divergencia que permita descubrir el esbozo de qué tendencias. El tratamiento de las capacidades que proponemos intenta recuperar críticamente sugerencias de Oszlak, de propuestas neoinstitucionalistas y relacionales y las orientaciones emergentes de los últimos documentos del Banco Mundial y el PNUD, más la señalada por Mario dos Santos en su trabajo “ Estrategias de gobernabilidad en la crisis”, líneas que se destacan por intentar la superación del enfoque tradicional, en el que la capacidad era vista como una dotación estática de herramientas de: - trabajo: recursos humanos, habilidades, profesionalización, aprovechamiento de estructuras - capital: equipos, materiales, infraestructuras. - tecnología: organización interna, estilo gerencial y funciones de planeamiento y ejecución La propuesta supone encarar la bifrontalidad de la capacidad, su doble carácter, que exige entenderla a la vez como producto y como proceso. En un enfoque dinámico, relacional, la capacidad se categoriza como factor facilitador (que posibilita) la existencia efectiva de herramientas que permiten a los gobiernos locales desempeñarse con éxito. Un análisis de este tipo requiere consecuentemente revisar en los actores en general, como capacidades potenciales disponibles, es decir variables entrecruzadas constituyentes de su accionar: la capacidad de negociación (como niveles de influencia en las instancias reales de formulación y gestión), la capacidad para descifrar el contexto (acceso a cantidad y calidad de información durante todo el proceso de la política), la capacidad de representación (liderazgo para expresar legítimamente a su base o respaldo real y legal para accionar). A la vez exige detectar en los actores estatales la capacidad de “autoridad”, de ejercer el poder público en la fijación, implementación y direccionalidad de las políticas y en los actores sociales la capacidad de movilización social y de acción colectiva.

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Las premisas20 que subyacen a esta perspectiva difundida por el Banco Mundial, indican que: * El desarrollo sostenible de la capacidad de gestión local es posible sólo cuando hay una demanda efectiva de parte del gobierno local y de la comunidad. * Para aumentar la demanda por capacidades en el ámbito local, las intervenciones deben ir más allá que la asistencia técnica y operar indirectamente mediante el liderazgo innovador y responsable y la participación ciudadana. * Para definir una estrategia es necesario conocer la situación actual, a través de datos confiables y suficientes. * Se asume que la capacidad no tiene que residir necesariamente en el sector público: el gobierno local competente debe saber aprovechar la capacidad que existe fuera del sector público, en el privado, las ONGs y la comunidad en general. * La incapacidad se da cuando no se logran las metas de desempeño no obstante tener acceso a los recursos financieros necesarios (incapacidad que estaría asociada a la existencia de grandes debilidades en una o más dimensiones) * no existe sustituto viable a un enfoque en el que el gobierno local, con la participación activa de la comunidad toma la iniciativa y responsabilidad de las acciones conducentes a su desarrollo institucional. * en todos los casos el desempeño ha de considerarse en relación con los recursos económicos municipales (es decir que el interés está en determinar si el municipio está haciendo lo mejor que puede, teniendo en cuenta los fondos a su disposición y las condiciones locales de producción) De este modo los elementos superadores del enfoque tradicional para encarar el problema de la capacidad, estarían dados por la incorporación de variables ligadas a lo que se definió como “el desafío de engranarlo todo”. Esto pone a la capacidad como variable compleja, y evaluable con relación a dos metas: la eficiencia productiva (que da cuenta de la presencia de un

20 Intentamos aquí sintetizar los lineamientos que en tal sentido contienen los documentos recientes del Banco Mundial orientados a fijar criterios para la evaluación de experiencias de asistencia a gobiernos locales .

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gobierno orientado al desempeño) y la eficiencia asignativa (que da cuenta de la presencia de un gobierno orientado a dar respuesta a las necesidades de su comunidad) No deja de resultar paradójico que éstas sean las recomendaciones emergentes de tan cuestionado organismo multilateral de crédito en los umbrales del nuevo milenio, cuando ya la discusión académica Offe-Habermas ponía en cuestión -veinticinco años atrás- el hecho de que la preferencia masiva por la democracia liberal se fundara, más que en la creencia en la "santidad de sus normas", en la convicción de que a través de su observancia se haría más cercana la satisfacción de las expectativas de justicia material. Creemos que de ella aún mucho puede comprenderse, para pensar y actuar (recuperando la centralidad de la política y sin comprar la ilusión que ofrecen renovados espejismos tecnocráticos) la actual necesidad de reformular la gestión local. Es en ese sentido que nos parece más interesante reflexionar sobre trabajos como los de Elster; (1990) en torno al “carácter "local" de la justicia”, que constituye la otra gran cuestión hacia la que parece estar deslizándose la problemática de la ciudadanía incierta, y sobre la que se ha depositado menos atención. En la lectura de la articulación estado-sociedad, pero más específicamente en la producción de sociedad por las políticas públicas, la elaboración de Elster, exige componer y combinar tres listas: una, de problemas de adjudicación, otra de mecanismos de adjudicación, y una tercera de las posibles explicaciones de las decisiones emanadas de las instituciones, las que siempre son locales. Se refuerza así el "estatuto constitutivamente plural y local" de la justicia concretamente actuada y administrada, con parámetros dificultosamente reconducibles a unívocos principios universalistas. (Douglas; 1986; Elster; 1990). Parece útil explorar la productividad de este enfoque al hacer extensivo -por extrapolación- el carácter local de la justicia a la producción de ciudadanía. Más allá de la pertinente fundamentación teórica que habilita a hacerlo al poner de relieve las correlaciones entre teorías de la justicia, principios de justicia y cartas de derechos emergentes, importa el intento por estrictas razones instrumentales: en la coyuntura actual son muy distintas las capacidades estatales de los distintos niveles de la administración, las presiones que como emergentes de los niveles de pobreza y desocupación llegan a ellos y las orientaciones político-ideológicas en que argumentan fundar sus intervenciones. Estudiar cómo estas diferencias se plasman concretamente en los campos estructurados en torno a las distintas políticas públicas en el espacio local, con qué consecuencias y brindando qué alternativas de aprendizaje, no debiera

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carecer de atractivos máxime cuando asistimos a “intuiciones” sociales lo suficientemente movilizantes como para disparar migraciones en pos del acceso a prestaciones sociales -- leídas como satisfactoras de expectativas de justicia material - que no se alcanzan en otros "espacios locales". Recuperar controversialmente las sugerencias de Elster, liberándolas de la carga conservadora que les reconoce Pierre Rosanvallon, supone ponerlas en línea con las afirmaciones de Crozier en cuanto a las posibilidades de apropiarse de lo local como espacio de construcción de un proyecto colectivo en el que los gobiernos comunales y las intendencias pueden ser una herramienta válida para generar acciones locales en las que esté pensada y actuada una relación diferente entre la estructura estatal y la sociedad civil (Nari; 1996). Según estos autores, para que el Estado local no resigne su papel de “orientador de la gestión y potenciador de las energías sociales” sería necesario adaptar y flexibilizar las formas de producción de la acción estatal, así como conocer las múltiples manifestaciones de la propia sociedad. La coartada para el abordaje estaría dada por el acceso a la sistematización y evaluación de una considerable y representativa variedad de estudios de casos, lo que -entre nosotros- aún nos debemos, salvo en lo relativo a los aspectos fiscales y financieros de la temática. 21 Por lo tanto - si aceptamos este enfoque - no podemos eludir la referencia a la diversidad de situaciones de innovación existentes que afectan la capacidad de las instituciones locales - estatales o no, ya veremos por qué - en el proceso de las políticas públicas, sea que la encaremos desde la perspectiva de sus prerrequisitos funcionales (la existencia de estrategias y de formas organizacionales flexibles) (Bifarello, M.; Draibe, S.; 1995), desde sus productos (la eficiencia económica y administrativa en la regulación y el control) (Tecco; C.), o desde sus condicionantes (las culturas de estado, el grado de los procesos de corrupción imperantes, la calidad de la estructura tributaria, la disponibilidad estatal de recursos. (Dos Santos, M.) para luego evaluarlas desde los criterios que reflexivamente acabamos de examinar.

21 De allí que a modo de herramientas auxiliares, recurramos a elaboraciones parciales y al intercambio de impresiones sobre experiencias con quienes se ocupan de temas comunes desde la Universidad o desde la función pública local , como así también a algunos miembros locales del Cuerpo de Administradores Provinciales que operan como apoyatura técnica a municipios y comunas que lo requieran. A ellos el agradecimiento por el espacio abierto para el trabajo y la reflexión junto a las disculpas por la segura e involuntaria apropiación indebida de alguna (s) idea (s).

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2. PARA LEER LA INNOVACIÓN (Notas de teoría y método)

Lic. Cristina Diaz

2.1. De la innovación en general En el lenguaje cotidiano la palabra innovación es utilizada como sinónimo de producir, asimilar y explotar con éxito una novedad en la esfera económico-social, de forma que aporte soluciones inéditas a los problemas y permita así responder a las necesidades de las personas y de la sociedad. La innovación resulta así un fenómeno de múltiples facetas. Pero el término "innovación" no deja de inquietarnos por una cierta multivocidad subyacente: también en el habla corriente designa a la vez un proceso y su resultado. Según la definición que propone la OCDE en su "Manual de Frascati " se trata de la transformación de una idea en un producto o un servicio comercializable, un procedimiento de fabricación o distribución operativo, nuevo o mejorado, o un nuevo método de proporcionar un servicio social. No se nos escapa que aquí se está mentando el proceso. Por el contrario, cuando con el término "innovación" se designa el producto, el equipo o el servicio nuevo o mejorado que se impone en el mercado, el énfasis se sitúa en el resultado del proceso. Conviene que esta multivocidad sea tenida muy presente cuando se encara - en estudios como éste - la identificación de innovaciones y el reconocimiento de producción-difusión de innovación: cuando se habla de ellas también en la gestión de lo público se puede hacer referencia tanto a los procesos, es decir, de los métodos y de las prácticas que permiten innovar y/o difundir resultados, tanto como a estos últimos, es decir a los nuevos productos. Distinguirlos es importante para evitar la confusión, como bien advierten los teóricos de la OCDE, pero -sobre todo- porque a nosotros esas diferencias nos resignifican absolutamente el problema-objeto de investigación. En tanto adoptamos una noción de innovación que las reconoce como dimensiones co-constitutivas, que se presuponen, en cada caso en estudio estamos obligados a explorar "esa doble faz". En esa línea es que se abren una pluralidad de interrogantes sobre

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relaciones posibles, del tipo: cantidad en proceso-cantidad en producto, calidad en proceso-calidad en producto ( y los cruces obvios). En el sentido de proceso, la innovación remite a la forma en que la innovación se ha concebido y se produce, a las diferentes fases y mecanismos que llevan a ello y a su articulación, en un movimiento jamás lineal o legible en clave etapista; su reconstrucción podría aspirar a esbozar un complejo sistema de interacciones, de idas y venidas, entre las diferentes funciones y participantes cuya experiencia y conocimientos se refuerzan mutuamente y se acumulan. En la consideración de la innovación como resultado, se recorta el producto, que puede ser un bien, servicio o procedimiento nuevo. El énfasis común en la novedad, constituye otro costado problemático en el tratamiento de la innovación, privilegiado por aquéllos que etiquetan a toda novedad como innovación y se limitan a producir una taxonomía reducible a: - la innovación radical o de ruptura - la innovación progresiva, que modifica a lo largo de un proceso

incremental, por medio de mejoras sucesivas, los productos, procedimientos y servicios

Otros -de quienes cabe decirlo, nos sentimos más cercanos- reniegan del

"absolutismo de la novedad" y - como veremos - lo que indagan es la presencia de ciertos elementos calificadores de los procesos, que son propiamente los que los tornan innovativos; son los mismos que afirman que toda innovación puede ser leída a la vez como producto y como proceso, encontrando su génesis fundamentalmente en la transformación de los comportamientos sociales y de las formas de relacionamiento, que también acusarán el impacto de su irrupción, pues si en el diccionario, lo contrario de innovación es "el arcaísmo y la rutina", en su marcha encontrará obstáculos y resistencias. Y por eso también, el desarrollo y presencia de una cultura de innovación compartida se convertirá en un eje importante del cuadro de análisis.

En la producción nacional, el debate en torno a los criterios de uso del término innovación se vio enriquecido por las categorizaciones de Felcman y Suárez, quienes sostienen que "innovación es el proceso mediante el cual un nuevo conocimiento utilizado o utilizable a escala social es incorporado por primera vez a una unidad social u organización con el objeto de transformar elementos materiales o simbólicos en bienes o servicios. Es el proceso por el cual se da efectiva aplicación al conocimiento utilizable, convirtiéndolo en conocimiento utilizado"... "Cuando una organización es la primera en utilizar un nuevo conocimiento, (estamos frente a un)..."hecho que podemos denominar

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innovación primaria",... (en tanto)... cuando una organización utiliza un nuevo conocimiento por primera vez en su historia, (el caso se denomina)... innovación secundaria".22 Ambos autores también exploran las diferencias y relaciones entre innovación y adaptación. Adaptación es el "proceso por el cual una unidad organizacional transforma un conocimiento utilizable o utilizado en nuevo conocimiento, utilizable o utilizado, ya sea por modificaciones mayores y generalizables que se le realizan o bien mediante una labor de análisis y recreación" (...) en la medida en que logre generar un nuevo conocimiento a partir de la recreación de otro ya existente, puede dar lugar a un proceso de innovación, cuando dicho conocimiento... sea incorporado por primera vez, ya sea constituyendo un caso de innovación primaria o secundaria. Esto a diferencia del transplante que supone la mera copia de un conocimiento ya existente. Si éste se hace sin tener en cuenta el contexto de aplicación se corre el "riesgo de no promover mejoras significativas en la organización... hecho que podemos denominar transplante acrítico o snobismo tecnológico".23 2. 2. De la innovación político-administrativa La preocupación por la problemática de la innovación en el terreno de la gestión y de las organizaciones públicas hunde raíces tempranas o encuentra un precedente bastante precoz en los estudios que recogen aportes de las ciencias sociales y políticas desde los años '50. En esa línea se desarrollaron distinciones entre las nociones de cambio estructural, aprendizaje, modernización, adaptación, innovación y creatividad que -ante los escenarios que nos ocuparon en el capítulo anterior- tornan a escena con renovada productividad. No se puede eludir tomar como punto de partida la complejidad de relaciones ya clásicas desentrañadas por March en su lectura del cambio incremental, corriente y adaptativo, que lo hacen depender de actividades de rutina, acumulación de elecciones sobre cálculos costo-beneficio, aprendizajes por ensayo y error, conflictos entre individuos y grupos, difusión imitativa de 22SUÁREZ , F. Y FELCMAN, I.,"Tecnología y organización. Aporte para el análisis de las tecnologías administrativas". Ed. El coloquio, 1975. 23 SUÁREZ, F. E ISUANI, F., "Innovación en las organizaciones. Una perspectiva comparada entre organizaciones públicas y privadas", en Revista de Investigaciones del INAP, Nueva época, Número 0, (Bs. As, segundo semestre de 1998) pág. 21

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ideas y comportamientos, sustitución o composición cambiada del personal, en especial de función directiva, y se complica en presencia de anomalías o problemas (consecuencias indeseadas, soluciones que acarrean problemas, innovaciones de producto que exigen innovaciones de procesos, innovaciones de proceso que se manifiestan en cambios del producto, el activismo organizacional que genera juegos diferenciados sobre muchos de los cuales "la organización" parece no retener la capacidad de control, etc. Muchos de éstos se traducen en deslizamientos semánticos y operativos cuyas consecuencias pueden ser, a juicio del analista,24 de índole:

- adaptativa - contraadaptativa - innovativa

lo que nos proporciona un primer mapa para orientarnos en el difícil terreno de la transformación de la esfera pública. En estos momentos Schweinheim, también trabaja al interior de la noción de cambio en el nivel de los entornos gubernamentales y públicos y se propone definir dimensiones que pueden ser objeto de innovación, ofreciendo un listado de factores causales o estímulos de la innovación sin pretender establecer teoría. Incorpora la noción de aprendizaje con dignidad, es decir de "aprovechamiento de la capacidad de aprendizaje e innovación original, que no desorganice la memoria y que mantenga e incremente la conciencia y voluntad de decisión"25 Para él, el cambio estructural en las instituciones políticas y organizaciones públicas constituye el proceso por el cual los gobiernos reorientan sus objetivos y reorganizan sus instituciones, sus procesos de producción institucional, sus sistemas organizativos y sus tecnologías de gestión para hacer frente de un modo diferente a transformaciones cualitativas del entorno, nuevas demandas o crisis sistémicas, ligadas ligar a las resultantes o

24 MARCH, J.G. y OLSEN, J. P., "The incertainty of the past: organizational learning under ambiguity", en European Journal of Political Research, 1975, pág. 171 y sgts. 25SCHWEINHEIM, G., Innovación en administración gestión y políticas públicas: es idéntico a modernización? Revista de Investigaciones del INAP, Nueva época, No. 0, Bs. AS., segundo semestre 1998) Pág. 31-36

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impactos de políticas públicas, nuevos límites culturales, económicos y tecnológicos, demandas insatisfechas, restricciones en recursos, incapacidades para seguir alcanzando metas tradicionales o nuevas... Lo que equivale a un proceso de aprendizaje, "en cuyo núcleo se encuentran las nociones de prueba y error " (...) en " las variaciones, incorporaciones o recombinaciones en sus objetivos, metas, misión, estrategias, bienes, servicios, regulaciones, controles, procesos, actividades, tareas, recursos, tecnologías, zonas de contacto, sistemas organizacionales y/o tecnologías de gestión26 El mismo autor, junto a Ciai y Darmohraj, propugna reservar "innovación" para los procesos de producción e implementación de novedad original, es decir surgida de procesos de creatividad interna a los sistemas políticos e instituciones públicas para distinguirla de otros aprendizajes posibles a nivel del sector público.27 Esta es una definición para un tipo puro -y así debe tomarse- al igual que las de modernización, adaptación, creatividad y deuteroaprendizaje. Integradas en una estrategia de investigación estas categorías permiten considerar un continuum modernización-adaptación-innovación en el que es dable identificar incluso estadios intermedios. Por ejemplo, si a partir del primer esfuerzo modernizador se producen variaciones y recombinaciones evaluadas luego como mejoras incrementales, hay adaptación, pero si se detectan esfuerzos de rediseño o ingeniería, las adaptaciones pasan a convertirse en verdaderas innovaciones. 28 De modo que, reconceptualizando: La modernización: implica "la adopción de políticas, procesos, sistemas y tecnologías gerenciales originadas en los modelos administrativos, políticos y de gestión de los países del capitalismo avanzado (en el actual contexto, postindustrial, en resignificación de la acepción acuñada por Apter) es decir diseminación de innovaciones originadas en otros sistemas políticos, probadas como consecuencia de las políticas de los organismos multilaterales de cooperación y créditos u originadas en el sistema empresario privado globalmente considerado"

26 ídem, pág. 37 27 CIAI, A., DARMORHRAJ, A. y SCHWEINHEIM, G., utilizados en su trabajo "De la modernización a la innovación en el sector público", en Revista de Investigaciones del INAP, Nueva época, No. 0, Bs. AS., segundo semestre 1998) Pág. 52 28Schweinheim, G., op. cit .pág. 39

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Por adaptación se entiende "el proceso por el cual"... (se) "producen variaciones, recombinaciones y fertilizaciones cruzadas entre los modelos gubernamentales del capitalismo avanzado (información externa) y las dimensiones gubernamentales actualmente existentes (información de la memoria interna) 29... (en una) "estrategia que tiene en cuenta las restricciones culturales y de inercia del comportamiento de los actores y los procesos de cambio" Richard Forbes introduce como cuestión - al tiempo que despeja - el vínculo que estas nociones tienen con la creatividad: ésta implica el descubrimiento de la novedad, es decir de las posibles variaciones y recombinaciones de las distintas dimensiones de la acción y la estructura actualmente existente, o de la aplicación de medios (humanos, físicos, financieros, organizativos, de información y conocimiento) actualmente no aplicados como recursos para el logro de objetivos o la resolución de problemas. La creatividad es el paso previo a la innovación original: es un prerrequisito, una condición de posibilidad más que un mero facilitador. Por eso constituye una capacidad de distinto orden.30 29 CIAI, A., DARMORHRAJ, A. y SCHWEINHEIM, G. Op. cit, pág..52 30 recogemos aquí como nota la complejidad del vínculo tal como la presenta Edwin B. DEAN en su trabajo "Creativity and Innovation from the Perspective of Competitive Advantage", publicación electrónica (1998) en la que revisa las lecturas que sobre el fenómeno creativo han proporcionado recientemente cultores de las más diversas disciplinas: " Carr and Johansson (1995) note that... " we define creativity as the generation of ideas and alternatives, and innovation as the transformation of those ideas and alternatives into useful applications that lead to change and improvement. We've found that, in today's business environment, an essential element to an organization's success is adaptability. You must be able to manage at the speed of change, and that takes creativity and innovation. Nonaka and Kenney (1991) note that, innovation is a process by which new information emerges and is concretized in a product that meets human needs. ..De Bono, E. (1992) points out that the successful companies soon will not only have to be competitive, but they must also create value monopolies. He shows how creatitivity is necessary to generate those value monopolies.There have been, are, and will continue to be many approaches toward the creation of creativity and innovation. For example, general systems theory (Von Bertalanffy, 1968) is concerned with the ability to map things which exist in one system into another system. It is a way of bringing knowledge or technology from one system and using it in a second, possibly quite different, system. This can create radical change in the receiving system. The Japanese have developed and refined methods such as affinity diagrams which are excellent for creating the new language necessary to think in and about new ways. (...) Lateral thinking is a tool for serious creativity (de Bono, 1992b). In lateral thinking one moves down a path and suddenly takes a jump to the side. That jump, like the punch line of a joke, places one on a parallel but unseen and very different path, which in retrospect, is extremely logical. This phenomena seems to be very similar to crossovers and mutations in genetic algorithms (Goldberg, 1989) and to the complete change of phase space and associated equilibria as a control moves through the critical value in catastrophe theory (Thom, 1975). (...) Csikszentmihalyi (1988) notes that what we call creative is never the result of individual action alone; it is the product of three main shaping forces: a set of social institutions, or field, that selects from the variations produced by

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La creatividad de una gestión está directamente relacionada con la capacidad de aprendizaje autónomo; supone mantener intactas las capacidades inteligentes de búsqueda en la memoria interna. Ahora bien, en ocasiones, la información, los conocimientos sobre modelos de soluciones de cambio estructural modernizante o adaptable y la disponibilidad de los aprendizajes concomitantes, bloquean la creatividad y por lo tanto la capacidad de aprendizaje innovador original. Aquí es cuando se valoriza otra dimensión que integra el bagaje de capacidades necesarias: el deuteroaprendizaje, o capacidad de aprender a aprender, y al decir de nuestros colegas del INAP, "aprendizaje de segundo orden, capacidad de efectuar modificaciones en el propio dispositivo de aprendizaje". Constituye al igual que la creatividad un prerrequisito, una condición de posibilidad de toda innovación. Sentemos entonces -luego de haber relevado la producción más interesante que puede servirnos de antecedente y soporte- las bases de nuestra lectura. En un contexto en el que "el gobierno político del cambio" ha desnudado su radical debilidad (gobierno "débil" quizás porque el pensamiento es débil, por la creciente autorreflexividad de la política, la escisión de los mundos de vida y el auge de la extrema fragmentación) Carlo Donolo y Franco Fichera,31 nos invitan a elaborar una noción más rica y menos intuitiva de la innovación; en otras palabras a reconocer las formas y límites de la racionalidad que preside los procesos de reforma y transformación. Tal cometido sólo es posible desde una perspectiva cuasi fenomenológica, que parte de casos en sus contextos concretos, los que operan como

individuals those that are worth preserving; a stable cultural domain that will preserve and transmit the selected new ideas or forms to the following generations; and finally the individual, who brings about some change in the domain, a change that the field will consider to be creative. ... Creativity is a phenomenon that results from interaction between these three systems. Without a culturally defined domain of action in which innovation is possible, the person cannot even get started. And without a group of peers to evaluate and confirm the adaptiveness of the innovation, it is impossible to differentiate what is creative from what is simply statistically improbable or bizarre.This perception provides creativity with a categorical measure of recognition. (...) However, Lewis (1996) makes it very clear that too much innovation can destroy competitive advantage because people can handle only so much at one time". 31 DONOLO,C. Y FICHERA, F. "Le vie dell'innovazione. Forme elimiti della razionalità politica", Feltrinelli, (Milano, 1988), pág. 23-23.

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"condiciones de posibilidad" y permiten el registro - desde la perspectiva de diferentes actores- de: • Momentos de restricción • Momentos de autonomía • Momentos de imprevisibilidad • Los modos complejos en que el mercado como "artefacto" socialmente construido opera como regulador social, más allá de la dinámica desregulación-rerregulación. • Las maneras en que la acción administrativa, en su proposición de criterios de eficacia y eficiencia, se torna en sí misma política. • Las formas inéditas de vinculación entre estado y empresas • Los modos en que ambos se relacionan con el tercer sector. Preferimos seguirlos por esa vía. Aún iniciando la indagación desde las racionalidades formales (y formalizadas!!! ), de la proyectación pre-discursiva y de los ocultamientos de procesos reales, la pretensión es utilizar una noción de innovación que permita reconocer que ésta: * no se trata de lo nuevo ( todo lo nuevo ) o lo que adviene en el cambio puro y simple. * resulta de un proceso de interacción entre lo político y lo social que hace comprensible su nexo peculiar para los casos en estudio * puede ser la consecuencia contraintuitiva de acciones orientadas a otros fines * frecuentemente se trata de una virtualidad que puede ser captada, reconocida y valorizada sólo si existen actores capaces y dotados de una cultura adecuada. * es el incremento de formas de racionalidad social y política que resulta finalmente tal a los ojos de los actores interesados. * puede ser más neutra: ser positiva o negativa sólo a la luz de la inteligencia que alcancen a tener de ella los actores ( por ejemplo si éstos estiman su eficacia en términos de aprendizaje y no de mera adaptación preferencial de alguno/s, si admiten que les provee una mayor capacidad interpretativa de la realidad y también una mayor productividad práctica. )

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* entonces, no es sólo el evento y la actividad que lo produce en sí, sino éstos junto a la interpretación que se les da, el significado que se les otorga, el cuadro cognitivo que crean. * como construcción, está sujeta a reelaboración, en un proceso interpretativo abierto * mantiene con la acción política una relación de indeterminación, de no necesariedad ( puede que a veces una innovación surgida y legitimada socialmente requiera de cierto nivel de institucionalización que haga imprescindible acudir a los niveles más formales de la política para no perderse, pero puede también ocurrir que una innovación incipiente con potencial de desenvolvimiento autónomo sea frustrada por excesos de politización, o por el afán de "integrarla" institucionalmente. 2. 3. Recorridos y niveles de la innovación: Si se admite32 que la innovación puede darse 1.- por ámbitos 2.- "más en grande" 3.- "más en pequeño" 4.- "localmente" niveles todos éstos susceptibles de alinearse en un continuum, una propuesta metodológica consistente obliga a precisar como entendemos cada uno de estos niveles, en qué referentes empíricos nos apoyaremos para explorarlos y cómo pensamos su relacionamiento e implicaciones recíprocas: 1.- la referencia a las materias y a los sectores en los que se interviene, tiene que ver con las "políticas" como innovaciones inducidas políticamente, como "decisiones innovativas" que involucran tanto al programa innovador como a su ejecución conforme, en tanto esta última no puede ser concebida como fase subordinada a la formulación: en tanto redetermina la política, coopera en su definición. Como proceso social, puede haber innovación antes de la reforma o sin reforma, o la reforma puede activar un proceso innovativo, como producto querido o no, y como resultado sobre el que se sigue trabajando. 2.- cuando se trata de lo comúnmente tematizado como "nuevo inicio" o "entrada en otra fase", se afirma un nuevo cuadro interpretativo y nuevas premisas de acción respecto al pasado. Cada actor elabora una interpretación de la situación,

32 DONOLO,C. Y FICHERA, F., op.cit, cap. II.

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adopta una estrategia, hace propuestas, actúa para que las cosas se orienten en la dirección deseada,... va contra la fase precedente, delineando un después. Su duración prescinde de las políticas y de su grado o no de realización, en tanto el factor decisivo es la existencia o inexistencia de una alternativa. 33 3.- vista en su cotidianeidad, la actividad de los hombres de gobierno y administradores se presenta como una sucesión convulsiva de situaciones decisionales (lo opuesto al modelo racional) en las que se precipitan los tiempos largos de la fase, los menos largos de las políticas, los cortos de los problemas, las soluciones, las fatigosas e interminables incubaciones. Un decidir en condiciones generalmente - y calificadas generosamente - subóptimas sea en términos de disponibilidad de información, de tiempo, de planes, de objetivos claros en cuanto al futuro deseado. Pero estas condiciones no excluyen que el proceso pueda revelar "el aguante" de una línea, de un proyecto de reforma, la resistencia o la actualización de una fase política..... Es presencia contextual de más niveles de la política de modo no jerarquizado: trabajo sobre el campo y trabajo a todo campo, que gira sobre las pequeñas cosas pero involucrando a las grandes. Sobre todo se revela como ocasión para seguir los procedimientos operativos estandarizados... o en su alta ambigüedad, no excluir la innovación. Aquí ésta no sería programada ni programable, se detectaría a partir de que al final se encontrarían elementos y rasgos que no presentes en el inicio de los procesos estudiados. 4.- a través de logros, eventos, activismos, la innovación puede simplemente resultar. Aquí la perspectiva se propone dar cuenta de la innovación no a partir de la "política" sino de lo "social". Más que fruto de una intervención, está conectada o coincide con la racionalidad de proceso (reconocible ex-post) reconstruida desde el caso que prima facie resulta interesante. El recorrido es inverso respecto de la innovación inducida: el resultado innovativo es el punto de partida, el acento se pone sobre la interacción productiva entre diversos elementos -anclados en su especificidad y concreción- y la referencia es al vasto panorama de hechos no convencionales que se desarrollan.

Si esto es así, tiene sentido preguntarse cuándo se producen las innovaciones?

Sí, con la condición que el interrogante no busque respuestas circunscriptas a la dimensión temporal, sino referidas a componentes cualitativos presentes en las condiciones que configuran el marco que "hace posible" innovar. Cultores de diferentes ciencias sociales se han ocupado de 33 Ídem, pág. 34

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insinuar cuáles son esas condiciones favorables a la innovación.

"Las limitaciones y los conflictos de distribución firmemente arraigados en las instituciones estatales explican frecuentemente contrario sensu por qué es tan difícil innovar... Pero esas instituciones no son inmutables y el cambio termina por imponerse cuando los incentivos para deshacerse de las políticas y mecanismos institucionales heredados del pasado pesan más que los que aconsejan su mantenimiento... El impulso para la reforma puede proceder de una crisis económica o de una amenaza externa o de la instauración de un nuevo gobierno con menos intereses creados en el sistema antiguo. Pero la reforma puede verse demorada si quienes detentan el poder se aferran a políticas trasnochadas porque así defienden sus propios intereses (o los de sus aliados)": 34

- El ejemplo de estados vecinos puede ser también un poderoso acicate para el cambio ( particularmente cuando lo acompaña la amenaza de quedarse "atrás")

- Los procesos innovativos tienen poco aliciente si los beneficiados no pueden compensar a los perjudicados. Pero aun en los casos en que las posibles ventajas son mayores que los inconvenientes, puede ser difícil cambiar si los beneficios se distribuyen entre un gran número de personas y los pocos perjudicados tienen gran capacidad de lobby.

- los dirigentes y minorías selectas interesados en impulsar la reforma pueden acelerar ese proceso adoptando decisiones que amplíen las posibilidades de elección de los ciudadanos, hagan percibir más claramente los beneficios y garanticen que las políticas tengan más en cuenta a todos los grupos, articulando una visión de largo plazo que permita ver más allá de los costos inmediatos.

- los organismos internacionales pueden alentar y ayudar a mantener el proceso de reforma en cuatro formas diferentes a) brindando valioso asesoramiento técnico sobre lo que se debe y lo que no se debe hacer, en la medida en que se complemente con conocimientos

34 AVALOS AGUILAR, R., en "La Crisis de los Paradigmas en la Administración Pública", en Revista de Administración Pública, No. 86, INAP, ( México, 1994) 34 y en su publicación electrónica "Innovación de la gestión pública: análisis y perpectiva" ha inspirado la selección de algunas variables relevantes en la producción de las condiciones favorables a la innovación cuando ésta se aloja en el nivel de la innovación inducida, de la "reforma programada" y cuando la responsabilidad máxima reposa en las dirigencias sociales y sobre todo políticas nacionales e internacionales. Basta con observar el sesgo del listado que sigue.

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especializados autóctonos que permitan adaptar las reformas a las condiciones e instituciones locales. b) aportando un rico acervo de experiencia internacional acerca de toda una gama de problemas. c) facilitando la asistencia financiera necesaria para soportar el difícil período inicial del proceso de reforma. d) ofreciendo mecanismos para la concertación de compromisos externos, que hacen más difícil dar marcha atrás en el camino de la reforma.

Otras perspectivas disciplinares, más ligadas al tratamiento de la economía y al empleo ( como lo son las teorías del "desarrollo endógeno"), destacan otro tipo de condiciones favorables a la innovación. Según estas teorías, los poderes públicos pueden activar los procesos estimulando el incremento y la distribución de los conocimientos, eje principal de la innovación. Para esas orientaciones, la movilidad de las personas y las interacciones entre empresas y organizaciones, y entre ellas y las fuentes exteriores de competencias, principalmente las universidades garantizadas desde el poder público, también favorecen la innovación cuando se cuida que la competencia se ejerza plenamente y no bajo restricciones corporativas. Las relaciones entre la innovación y el empleo son complejas. En verdad, la inserción rápida de innovaciones en el sistema productivo y en la administración puede provocar a corto plazo pérdidas de puestos de trabajo por la obsolescencia de algunos tipos de cualificaciones profesionales, debido a una adaptación lenta o ineficaz del dispositivo de educación y formación a los cambios, pero también a otras rigideces presentes en el mercado de trabajo. Es posible que la pérdida de empleo en algunos sectores se compense con la mayor demanda en otros, como los servicios. Además, la innovación puede generar aumentos de la productividad y métodos de trabajo más eficaces. Los analistas organizacionales también tienen voz en el debate y con ella aportan sus disidentes enfoques. Algunos se ocupan de procurarnos una suerte de identikit de "la organización innovadora", agrupando sus características particulares en dos grandes categorías de competencias:

- Las estratégicas: visión a largo plazo, aptitud para determinar o incluso anticipar las tendencias, voluntad y capacidad de recopilar, tratar e integrar la información económica y tecnológica.

- Las organizativas: gusto y control del riesgo, cooperación interna entre los diferentes departamentos funcionales y externa con la investigación pública, los gabinetes de asesoría, los clientes y los proveedores; implicación en el proceso

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de cambio e inversiones en recursos humanos.

Otros, ocupados en identificar las condiciones mínimas para generar el cambio en la gestión pública desde la perspectiva organizacional, convencidos de que el cambio exige no sólo adecuación a nuevos esquemas administrativos, sino el reconocimiento inicial de que las estructuras administrativas actuales son inoperantes, al igual que los constructos teóricos que la prefiguraron, se vuelcan a las teorías del caos y la auto-organización: caos-orden como una posible fuente a explorar para la explicación de la innovación de la gestión pública. De allí Donolo y Fichera, De Leonardis y también Lanzara han extraído muchas de las intuiciones que recogemos . Pese a la distinta inscripción paradigmática de la búsqueda, el catálogo de las dimensiones-clave encontradas encuentra notorias semejanzas con el de las "causas y estímulos de los procesos de aprendizaje en general y de la creatividad y la innovación" en particular, identificadas por Schweinheim y su equipo. Esa sensación de estar frente a hallazgos homogéneos es efímera, ya que la "sobredeterminación" teórica se impone a poco de andar y los caminos se bifurcan: unos profundizan en sentido heurístico; otros parecen ceder a la tentación prescriptiva. Para nuestra indagación, esos listados semejantes configuran un reaseguro de que el relevamiento de estas dimensiones no puede faltar:35

- las crisis estructurales - los procesos de modernización estructural - la implantación de tecnologías de la información - el liderazgo de visión estratégica - la difusión de modelos de nueva gerencia pública - el clima y la cultura organizacional inteligentes - los diseños organizativos adecuados (virtuales, en red, equipos de

trabajo, estructuras matriciales, diseños por proyectos, por procesos y actividades, adhocracias)

- el desarrollo de recursos humanos - las políticas deliberadas de detección y fortalecimiento de núcleos

innovadores en las organizaciones - la orientación al cliente y la calidad - la orientación a la productividad - el recurso a "think-tanks" como usinas de pensamiento innovador - la investigación, la vinculación, la cooperación tecnológica y el

benchmarking

35 CIAI, A., DARMORHRAJ, A. y SCHWEINHEIM, G. Op. cit, pág. 41.

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Una mirada rápida nos permite caer en la cuenta del alto componente tecnológico asociado a la posibilidad de innovar. Exploremos entonces ese vínculo. 2. 4. Innovación y tecnologías de gestión La innovación no es necesariamente sinónimo de incorporación de alta tecnología, aunque ésta intervenga cada vez más en los equipos, materiales, programas informáticos (tecnología incorporada) y métodos ya que como hemos visto, gran parte de las innovaciones resulta de recombinaciones de elementos ya conocidos o de nuevos usos o de la creatividad puesta al servicio de la producción institucional para marcar una diferencia. Sin embargo el componente tecnológico no deja de ser importante por lo que lo distingue co-constitutivamente: ser campo de articulación entre competencias científicas y técnicas. Su disponibilidad es crucial para la modernización y el progreso técnico y esto hace que convenga prestar mayor atención a la difusión de los resultados de la innovación tecnológica, su transferencia y su valorización.... ." 36 Las tecnologías como objeto: su inventario Es interesante llamar la atención sobre algunas demarcaciones entre áreas “duras” y “blandas” del saber e incluso entre disciplinas, que también operan en el terreno de las tecnologías. Pero cuando estas demarcaciones entre tecnologías “hard” y “soft” nacidas en el seno de las ciencias “duras” se trasladan al terreno de la gestión de los asuntos públicos - política ...ciencia? blanda si las hay!!!- sufren un corrimiento global de sus fronteras. Y no podría ser de otra manera, en tanto las instituciones, las organizaciones, son a la vez entornos, ambientes, espacios de resolución, herramientas y objetos de intervención. Si nos detenemos en torno a la noción misma de tecnologías, podemos a sugerencia de Roberto Hintze, concebirlas como “el tipo de cosas que hay que hacer”...”que sirvan para ser usadas por la organización... para poder 36 La definición más reciente de innovación tecnológica es la del Manual de Oslo, aprobado en 1992 por la OCDE. Este Manual ha servido de base para la recolecciónde datos estadísticos sobre la innovación, en particular de las encuestas nacionales realizadas en el marco de la Encuesta Comunitaria de la Innovación, que ha apoyado la Comisión (DGXIII y Eurostat) pero actualmente está siendo sometido a revisión ya que se han detectado puntos débiles e insuficiencias, particularmente en lo que se refiere a la innovación social y organizativa, que es la que más nos interesa .

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producir sus productos externos”. Y en el caso particular de las instituciones públicas... qué producen? Emerge una primera complicación: Como en cualquier organización su producción externa puede asimilarse a bienes -también males- y servicios, pero algunos, en la especificidad de públicos, son muy peculiares: el poder, el orden, la ideología, la hegemonía... son metaproductos que estructuran la vida social... que producen y (re)producen sociedad y a las organizaciones mismas dentro de ella. Y qué necesitan para producirlos? Recursos, cuyo uso constituye la gestión. Si la gestión es el uso de los recursos, las tecnologías de gestión son el “know-how”, el saber cómo se usan los recursos para que las organizaciones funcionen y cumplan sus fines armonizando las articulaciones y proporciones entre las áreas de producción interna, externa y de apoyo. Desde aquí comienzan a alinearse, en un claro inventario que taxonomiza a partir de los productos y su orientación especializada a las áreas funcionales de las organizaciones 1.- tecnologías referentes al funcionamiento de la organización misma, o “metatecnologías", prioritariamente ligadas al área funcional de desarrollo. 2.- tecnologías de soporte horizontal 3.- tecnologías de producción interna, para su propio consumo 4.- tecnologías específicas o de producción externa, al servicio de la cual deben estar las anteriores para evitar la burocratización Podemos detenernos brevemente en cada uno de estos agrupamientos, para ver su contenido y constatar cómo todas y cada una de estas tecnologías son necesarias para afrontar las tareas exigibles y/o asumibles desde el plano local. * Entre las tecnologías referidas al funcionamiento de la organización misma, están todas las vinculadas al desarrollo y administración de la estructura organizativa, empezando por a) el análisis organizacional b) la intervención organizacional (que operan sobre la organización formal y real, en su estructura horizontal y vertical) c) el estudio de las “microestructuras” (como el análisis de los puestos de trabajo y su diseño como operaciona-

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lización de la estructura organizativa en términos de demanda de recursos humanos) d) el sistema de compensación (como relación entre la estructura organizativa y los recursos humanos) Estas tecnologías por ejemplo, han sido de aplicación clave en el diseño e implementación de políticas de descentralización y modernización municipal. * Entre las tecnologías de soporte "horizontal” pueden señalarse a) la informática para la gestión, distinta de las tecnologías de difusión y promoción que suponen la construcción de bases de datos de infor- mación técnica y básica para la intervención cotidiana, confiable, estandarizada, compatible y comparable, alimentadas continuamente de modo de garantizar su actualización y la provisión de información sobre la gestión b) las de incorporación, evaluación, capacitación, desarrollo y administración del recurso humano en las organizaciones concebidas como tecnologías de planificación de recursos humanos relacionadas con el proceso de planificación estratégica c) la planificación estratégica para la previsión de la evolución-movimiento de las variables contextuales a la organización ( tecnologías de construcción de escenarios ) que en tren de contribuir a la reducción de la incertidumbre se complementan con las tecnologías de planificación operativa y las técnicas de programación ( incluidos los planes de contingencia ) A partir de la vinculación entre estos niveles de la planificación es posible detectar la fuerte vinculación existente entre ésta y los procesos decisorios. En tal sentido, también existen técnicas para la reconstrucción, modelización y análisis de dichos procesos d) las tecnologías de control y evaluación: como lo son las de registro y control de resultados, de actividades y usos de recursos organizacionales, la evaluación de resultados y de la performance institucional. Cabe aquí distinguir entonces el control de gestión de la evaluación de resultados, que pueden ser objeto de auditorías tanto internas como externas. Entre las tecnologías vinculadas más visiblemente pero no exclusivamente a la producción externa específica se distinguen las tecnologías de gestión de

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programas y proyectos. La no exclusividad está asociada a la necesidad de su integración con técnicas de administración de estructuras organizativas horizontales, como parte del proceso de planificación y como mecanismos de cambio organizacional. Una mirada desde otro criterio de clasificación, nos posibilita distinguir entre: * metatecnologías, vinculadas al diseño y administración del espacio donde las otras tecnologías operan ( es decir, las organizaciones mismas ) * tecnologías horizontales, es decir que permean a toda la organización ( como pueden serlo las informáticas, las de recursos humanos, las de planificación y control ) y * tecnologías verticales, que tienden a la especialización y son tecnologías orientadas prioritariamente a la producción externa, pero que en el ámbito de la producción interna involucra fundamentalmente a las administrativo-financieras. Ahora bien, a diferencia del control o monitoreo y de la evaluación, que se desencadenan ex-post, es decir, como consecuencia o seguidamente a la producción de un movimiento o logro, la intervención supone la implementación y ejecución mismas, se funde con ellas en su específica concreción. Desde esta perspectiva, las tecnologías de intervención pueden clasificarse -como señalamos anteriormente- en: * tecnologías “hard”, como - el planeamiento estratégico en sus distintos enfoques, - el diseño y rediseño de estructuras organizacionales (como lo son los funcionales, divisionalizados, matriciales, diseños en red, de organizaciones virtuales, por procesos, “downsizing” y “resizing”, etc., tan importantes en la desmitificación de buena parte de los discursos en torno al “tamaño” del estado y su relación con otras cualidades más significativas, como lo son su presencia y su capacidad) - la intervención tecnológica y de sistemas, (con el impacto de tecnologías tales como las de calidad total, calidad de servicio, orientación al cliente, no sólo sobre la productividad de la organi- zación sino también sobre la cultura organizacional) - la reingeniería y procesos

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* tecnologías “soft”, como

- la intervención en la cultura (que integra tecnologías que van desde el diagnóstico cultural como forma de intervención, a las tecnologías comparativas de organizaciones similares, work-values, “organizational culture survey” (Denison), “The five track method for organizational change” (Kilmann), técnicas de cualificación de los diagnósticos cuantitativos, etc.)

- el alineamiento organizacional ( que a partir del reconocimiento de visiones individuales, grupales y organizacionales apunta a la consolidación de una visión compartida en los niveles jerárquicos de la organización y a la partici- pación del resto de la organización en la construcción de la misma, destacando los componentes comunicacionales y sinérgicos ) - las intervenciones sobre los recursos humanos ( que incluyen la evaluación de desempeño y potencial, el planeamiento de carrera, la capacitación del "training al learning”...) Esta noción de aprendizaje nos reconduce sin escalas al corazón de la problemática que por actual no ha dejado de generar disputas y confusión al interior del campo de la reflexión tecnológica: la de la innovación. De acuerdo a cómo se la conciba, la introducción de nuevas tecnologías tendrá o no carácter innovador, se considerará posible intencionalmente o no, involucrará diferentes actores, tendrá distinto impacto y alcance. 2. 5. Sobre la génesis, “naturaleza” y difusión de la innovación tecnológica El estado del arte, nos permite desde las Ciencias Sociales distinguir tentativamente entre dos modelos que intentan dar cuenta de una multiplicidad de problemas ligados a la innovación tecnológica: su génesis y concepción, su difusión, su adopción y gerenciamiento. En los cuadros que siguen, pretendemos señalar las discrepancias más notorias entre las modalidades de abordaje de dichos problemas en cada uno de los modelos "dominantes". Fuente: Elaboración nuestra, sobre la base de la siguiente bibliografía específica, cuya lectura recomendamos a los interesados en el tema: AA.VV. , Technology Review, Forum: La diffusione della innovazione, Edizione Italiana, Nº 80-81, giugno-luglio 1995, AA.VV., Technology Review, Dissemination of innovation and its implication, 10th International Conference of International Society for Profesional Innovation Management ( ISPIM ) ,

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Edizione Italiana, Nº 83, ( Roma, settembre 1995 ), COZIJNSEN, A. y VRAKKING, W., “ Handbook of Innovation Management ”, Blackwell, ( Oxford, 1993), DAY, G.S., “ Continuous Learning About Markets ”, California Management Review, Summer, 1994, LEMOIGNE, J. L., “ Les systèmes de décision dans les organisations" Presses universitaires de France, (Vendôme, 1974), LEVINE, P. y POMEROL, J.C., “ Systèmes interactife d’ aide à la décision et systèmes experts", Hermès, ( Paris, 1990 ), MARCH, J. y OLSEN, J. ,“ Organizzazione della vita politica: che cosa la riorganizzazione amministrativa ci dice sul governo ”, Problemmi di amministrazione pubblica, 3-4 (1984), NELSON, R. y WINTER, S., “ An Evolutionary Theory of Economic Change ”, Harvard University Press, (Cambridge, 1982 ), NYSTRÖM, H., “ Creativity and Enterpreneurship ”, Creativity and Innovation Manegement, 2: 4., RASSMUSEN, J., “ Skills, Rules and Knowledges; Signals, Signs and Other Distinctions in Human Performance Models, IEEE Tras.Syst, Cybern, Volume SMC13, N° 3, RULLANI, E., “ Evoluzione: un nuovo paradigma per la teoria dell’ impresa e del cambiamento tecnologico ”, Economia e politica industriale, 42, 1984.

MODELO RACIONAL-

NATURALISTA

MODELO EVOLUTIVO DE LA INTERACCION

Concepción general de la innovación

* de una única racionalidad formal * con proyectación pre-discursiva,

intuitiva

* cruce de múltiples racionalidades * a veces resultado o consecuencia

contraintuitiva de acciones orientadas a otros fines

* concebida como progreso o mejora (proyecto de reforma)

* más neutra (interpretada por

diferentes inteligencias y capacidades prácticas)

* legalidad del plan

* carácter negocial

* producto proyectable intencional

* accidental

* interdependencia funcionalística

* interdependencia como interacción

*organización como actor colectivo dotado a priori de fuerte conexión

entre acción e intención

* agentes que se construyen dentro y a

través de la interacción

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Sobre el proceso de difusión

MODELO EPIDEMICO

(CLASICO)

MODELO EVOLUTIVO DE LA

INTERACCION * supuesta homogeneidad de los

adoptantes * heterogeneidad y no estaticidad de

los actores y de su relación con sus contextos (ambientes)

* uniforme tendencia a adoptar la innovación unívocamente

( racionalidad única )

* cambios notables recíprocamente dependientes, de las innovaciones y de

sus adoptantes * diferentes racionalidades en los

procesos de adopción

* el medio de difusión (el contacto) es la información concerniente a la

innovación

* valoración de las circunstancias de cada empresa y su incidencia en la

valoración de la utilidad, oportunidad y condicionalidad de las innovaciones

propuestas

* los individuos infectados son las empresas innovativas (portadoras)

* cuando nuevas empresas se contagian, aumenta la tasa de difusión,

que luego comienza a decrecer

* incorporación como agente del proveedor

de innovación

DESDE EL GERENCIAMIENTO DE TECNOLOGÍAS (MOT)

Vertiente estratégica

ENFOQUE TRADICIONAL

ENFOQUE CRITICO * Análisis de la adopción y

gerenciamiento de la innovación estrictamente racionalístico y top-

down

* mayor comprensión de los aspectos “blandos” del proceso, perspectiva

bottom-up

* Enfasis en el desarrollo de instrumentos o herramientas

* foco sobre los procesos que conducen a contenidos

* Carácter prescriptivo y consecuente difícil operacionalización

* Naturaleza estática de la noción de contenido

* cuidado de la naturaleza dinámica y acumulativa del desarrollo de

competencias tecnológicas (procesos de aprendizaje de individuos y de

grupos)

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Vertiente sociológico-organizacional

ENFOQUE TRADICIONAL ENFOQUE CRITICO * tecnología vista como fuerza

exógena * noción de elección social de la

tecnología * adaptación determinística a su

impacto * existencia de más de una apropiada

forma estructural o mecanismo de relación con un proceso tecnológico

dado * teoría de la contingencia * loose-coupling approach

(flexibilidad, arreglos organizacionales)

* resource-based view de las empresas * enfoque de las dynamic capabilities Como el lector habrá ya comprendido, a partir de los desarrollos teóricos expuestos hasta aquí, nuestro trabajo responde al abordaje crítico, evolutivo o de la interacción, desde que: 1. Se concibe la adopción de tecnologías como proceso social ( y no con un modelo lineal de racionalidad optimal ) porque se produce en un contexto no paramétrico sino más bien estratégico ( referido a preferencias y objetivos múltiples cambiantes, abiertos e inciertos ). 2. El cómo se adopta la innovación no es extrínseco al qué se incorpora como tal concretamente 3. En la adopción de tecnologías no operan exclusivamente elementos intencionales, pues concebir la interacción entre sujetos siempre como intencional es claramente reductivo. Es preferible no pensar a la “organización” - dotada en abstracto de fuertes conexiones entre acción e intención -, sino más bien avanzar en su consideración como construida dentro y a través de la interacción, lo que supone entenderla a través del análisis e interpretación (constructo) de sus prácticas concretas. 4. El “mercado” usa un conjunto de cualidades para la toma de decisiones del proceso de compra, el que sin embargo no puede expresarse y ni siquiera ser conocido en forma completa, ni por el mercado ni por los vendedores. 5. La caracterización anterior, obliga a la discusión de los paradigmas de “orientación al mercado”, en tanto lo des-naturalizan y desmitifican, abriendo

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espacios para pensar nuevas relaciones deseables entre Sociedad, Estado y Mercado, lo que no deja de tener implicaciones para la Universidad Pública como institución básica en la producción y oferta de innovación. Hechas estas consideraciones, permítasenos detenernos en un aspecto particular del conflictivo vínculo que se establece entre la reflexión politológica "académica" y las tecnologías de gestión en el ámbito local. 2. 6. Política y tecnologías de gestión En la Ciencia Política regional, las tendencias predominantes a partir de la recuperación del estado de derecho y sus procesos de consolidación, fueron reafirmando concepciones que han exaltado la dimensión constructiva del orden social y a la política en su calidad de interacción social por excelencia. Consecuencia directa de esta orientación, en el análisis de la política cobraron relevancia los procesos de subjetivización, la dimensión simbólica y las fundamentaciones ético-normativas. Frente a la temprana necesidad de dar cuenta de -y por qué no de confrontar con- los procesos de ajuste estructural y reconversión productiva de nuestras sociedades en un mundo globalizado, esas orientaciones cayeron en el error de descuidar la lectura de la política en su dimensión instrumental, en todo lo que tiene de formalización y de técnica. Ya en desventaja frente al avance inexorable de la racionalidad económica como clave explicativa de todo el universo social, se produjo una saludable reacción ( creemos en parte vía el neoinstitucionalismo) tendiente a recuperar controversialmente a las tecnologías de gestión como portadoras de “saber hacer para resolver un problema”, no ya desde una única racionalidad, sino desde el cruce conflictivo o consensual de una pluralidad de racionalidades: técnicas, políticas, burocráticas, corporativas... Esta problematización de las racionalidades en juego, que informan a las tecnologías que a su vez son sus portadoras, opera como deconstructora de las falsas oposiciones que suelen proliferar en el discurso universitario: realismo y pragmatismo no son necesariamente conservadores y reaccionarios. Las tecnologías no se agotan en la pura instrumentalidad de la relación medio-fines, a menos que subyacentemente permanezca en nuestra lectura la tentación autoritaria de una única racionalidad de superhéroe, decisor racional omnisciente, que maximiza sus apetitos bajo condiciones que conoce

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exhaustivamente y que siempre puede manipular satisfactoriamente gracias a los saberes prácticos que las tecnologías proporcionan... Es cierto que algunas de estas características campean en algunas elaboraciones de la elección racional, en la argumentación de los defensores acríticos del neoliberalismo, en las lecturas de los problemas económico-sociales y en el imperativo de darles respuestas eficaces y eficientes desde la medición dura de criterios de caja. Pero no se puede renunciar a la construcción de otro tipo de alternativas: si la acción política no es eficaz -si no logra fines que satisfagan expectativas de justicia material- se deslegitima; si no es eficiente - si derrocha recursos - se torna insustentable. Esta ecuación conduce inexorablemente a la ingobernabilidad. Es desde esta perspectiva que se considera saludable la recuperación controversial (crítica) de las nuevas tecnologías de gestión, apuntando a dotar a la vida pública local y en particular a su Estado -en su triple carácter de relación social, pacto de dominación y entramado institucional- de capacidades, para hacer su accionar eficaz y eficiente en términos de equidad y sustentabilidad. Frente a estos desafíos, se organizan como respuestas ciertas soluciones tecnológicas que - para ser coherentes con nuestra entrada teórico-metodológica - no deben leerse como “cosificadas”, “materializadas”, como “recetas”. Conviene apropiarse de las tecnologías de gestión como de una dimensión de la organización de que se trate, como un nivel de análisis de las mismas, y esto a su vez entendiendo las organizaciones como espacios socialmente construidos, donde el fenómeno tecnológico innovativo tiene lugar, donde una impostación particular de respuestas -científicas, técnicas, normativas, organizativas- se reafirman a sí mismas como soluciones racionales, definiendo, plasmando y reproduciendo los problemas a su imagen y semejanza. Como bien dice Watzlawick, " Es la solución la que formula el problema, en el sentido de que es ella quien le da nombre y forma " 2.7. Cómo estudiar entonces la innovación como proceso social? Nótese en esto nuestro interés por ir dejando en el recorrido señalamientos de método para el trabajo en terreno. Creemos que pueden reconocerse al menos tres problemas que exigen respuesta para lograrlo: 1.- el nivel en que buscar las manifestaciones innovativas:

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a) allí donde adquieren visibilidad ? En este caso, como los autores italianos visitados, sugerimos un plano intermedio, entre lo "social microscópico" y "los grandes trazados evolutivos", entre lo proyectual producto de la racionalidad lineal y el entretejido de historias mínimas, habitualmente descartadas. b) allí donde está la "parte sumergida del iceberg" - ni distinta ni fundamental - donde se verifican prácticas que dicen algo sobre las actitudes. 2.- el recorte temporal: haciendo referencia

a) a algún ciclo ( la existencia de una política tecnológica o de transferencia tecnológica )

b) a alguna fase 3.- el recorte sustantivo del material: Qué individualizar? a) ciertos contenidos transferidos b) los métodos de transferencia

c) Las uniformidades y regularidades de las innovaciones reconocidas respecto de otras políticas o su especificidad.

d) habiendo renunciado a encontrar una solución optimal -en clave productivista- y seleccionando acciones innovativas , contemplar sus formas de racionalidad limitada y sus modos de acercarse al objetivo vía estrategias múltiples e indirectas

e) la activación del contexto que esos recorridos generan ( es decir sus repercusiones sobre institutos jurídicos, económicos, financieros, adminis trativos, culturales ) f) los recursos movilizados de todo tipo y los diversos modos de utilización, se trate de tiempos, espacios, competencias, poderes, relaciones de amistad,

conversaciones, etc. Y sobre todo los presupuestarios, atendiendo a si se trasladan las "cargas" de quienes soportan los gastos y al destino de las inversiones.

g) los resultados alcanzados por la vía innovativa, aún siendo diversos,

afectando planos distintos y colaterales que no reconduzcan al cuadro de objetivos perseguidos.

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En particular, Donolo y Fichera37 nos proporcionan los siguientes supuestos para empezar a explicarnos cómo pueden cambiar las organizaciones interactuando productivamente con su ambiente y equilibrando la tendencia centrífuga de la complejidad interna con las centrípetas que implican ideas como las de identidad y pertenencia.

1. Las organizaciones deben ser concebidas como sistemas laxos (loosely coupled systems) en los que las partes y funciones (man)tienen entre sí nexos de fuerte indeterminación y elevada contingencia, con efectos de "umbral" a menudo imprevisibles.

2. Los proceso decisionales internos normalmente adoptan la forma típicamente

descripta como de la papelera (garbage can) acumulación ocasional e indeseada de problemas, soluciones, esquemas interpretativos, tácticas contingentes y ad-hoc y hasta errores de hecho. Desde aquí quedan ya cuestionadas las concepciones formalistas de la organización, las ideas de racionalidad de objetivos y el funcionalismo como modelo explicativo de la relación intención-acción, planes-efectos, saberes-poderes, medios-fines, preferencias-acciones, programas-resultados. 2. 8. El reconocimiento y la valoración de la innovación: Reafirmamos entonces otros supuestos ya anticipados: a saber, que 1) " la comprensión de la innovación es a menudo una virtualidad que puede ser aprehendida, reconocida y valorizada sólo si existen actores capaces y dotados de una cultura adecuada " y 2) "la presencia de innovación comporta cambios en los cuadros interpretativos de los actores, los que se traducirían en transformaciones en sus prácticas, aún en otros ámbitos y niveles y hasta en reformulaciones de sus estrategias, por lo que estos elementos pueden ser vías indirectas de acceso al estudio de los procesos innovativos ", De esto surge que nuestro intento investigativo podría (o debería?) centrar su interés en el cambio de estándares que se opera en los actores, como instancia que refleja las modalidades de interfase entre organizaciones administradoras y/o proveedoras de bienes y servicios, y la sociedad,

37 op.cit., pág. 125

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(específicamente sus usuarios prevalentes ) en tanto medida o definición de un complejo de cualidades. Estos cambios en los estándares nos "dirían" si la interfase se desarrolla de modo "satisfactorio" -adjetivación de alcance ambiguo si lo hay- sea desde la perspectiva de la legalidad, lo procedimental, las rutinas, los precios, las expectativas, los valores dominantes en educación. En cuanto expectativas sociales (pretensiones normativas corrientes), los estándares son siempre "locales" ( Douglas, Elster). Pero cabe interrogarse sobre la pertinencia de anclar la problemática del cambio de los estándares sólo a verificaciones de brechas entre estándares corrientes sin colocar en el horizonte de discusión la pluralidad de estándares "posibles" a los que podrían contraponerse. Por lo expuesto y porque entre los niveles de la política y los recorridos innovativos pueden darse conexiones pero no en función de una articulación "necesaria" (en el sentido de única, jerarquizada, predeterminada) sino más bien de tipo lábil ("loosely-coupled") cabe inferir que es importante estudiar "la innovación" que se da en cada nivel o área y dentro de cada nivel o área. Donolo y Fichera han reconocido a partir de sus múltiples análisis que la innovación político-institucional exige para "comunicarse" la existencia de un constructo complejo hecho de interpretaciones y nexos en el obrar práctico específico, hasta llegar a la estabilización de reticulados organizativos más durables y prácticas de acción consolidadas38 . Traducir esto a las exigencias metodológicas implica una necesaria mediatez que dé perspectiva sobre las capacidades de emprender y aprender desarrolladas. En tanto nosotros trabajamos acompañando el proceso -lo que descarta toda posible mediatez temporal- partimos de explicitar que tal mediatez sólo podemos encontrarla en la conciencia de los actores de los mismos procesos, sea en el nivel de dirección política, de mandos medios, de personal de planta (especialmente el de ventanilla o de contacto en terreno ) y los destinatarios , clientes o usuarios internos y externos de la producción institucional. Vale decir en el registro personal de la interpretación de los cambios habidos en su obrar práctico producto de la red de interacciones en que intervienen, en la distancia crítica o reflexiva que reconocen (que admiten o no) ejercitar sobre su experiencia del cómo y dónde cambian sus estándares.

38 Op. cit., pág. 43.

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Para simplificar nuestra lectura y siendo consistentes con la línea teórica adoptada, simplificaremos ese reconocimiento moviéndonos entre estas posibilidades de mutación de estándares: Continuamente: en el transcurso de la implementación, en las evaluaciones corrientes, como deslizamientos por adaptación a actores y contextos, por apropiación, olvido, recuperación controversial, resemantización, etc. ... Discretamente: a través de la retematización social de la formulación misma del estándar. Oscilatoriamente: en los pasajes de una fase social a otra, como corrección o integración sucesiva de excesos precedentes, o como búsqueda de otras vías. En la larga duración: como adquisiciones sucesivas que constituyen la base de actual de modificaciones en curso y que entrarán a formar parte de las obviedades sociales compartidas del futuro. Cuando predominen reconocimientos de las dos primeras formas estaremos en condiciones de establecer nexos con la intencionalidad y la actividad de actores bien determinados y sus conflictos de intereses; si predominan las dos últimas, el cambio de estándares sólo será reconstruible a posteriori y como subproducto, resultado histórico no intencional. 2. 9. El reconocimiento de la innovación y los cambios de estándares: Intentar dar cuenta de esto, supone - después del trabajo con los actores - la reconstrucción de los procesos para aprehender la lógica de las transformaciones detectadas ya en el nivel de cada organización involucrada. Aquí también el tema central con el que se debe lidiar es el de la complejidad y su reducción ( ya que un resultado querido o apreciado depende de la concurrencia simultánea de diversos estándares, su lógica de conjunto y la factibilidad de la implementación eficaz de las acciones que los operativizan o del encuentro con las prácticas que los soportan ) y la "lejanía" - teórica y real - de los niveles involucrados, desde el momento en que se juega con variables atinentes a

- las culturas de conflicto y del consenso que no sólo forman parte del cuadro cognitivo y de evaluación de los actores sino de su propia identidad ( dando forma a principios de realidad y justificación, de

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legitimación de pretensiones a menudo incompatibles que desde cada código de comportamiento se presentan como "la solución" )

- de sus presupuestos de psicología individual y colectiva, de la información de que disponen para tomar decisiones

- del cambio como fenómeno continuo, semiconsciente y semidirecto, deliberado y también no programado observable como reestructuración de los sistemas de preferencias, de los comportamientos, de las relaciones cotidianas institucionales y extrainstitucionales

- las paradojas, las incompatibilidades y las contradiccciones. Pero que a su vez, intervienen en contextos o situaciones de "decisión trágica" o "dura", de usura progresiva de mecanismos de selección y justificación, en los que se intentan mezclas, hibridaciones, malabares en la asignación de recursos que tornan débiles las argumentaciones justificatorias y confusa la "razón ética" subyacente e inoperantes los modos comunes o recurrentes de dar respuesta a los problemas. Si estas situaciones se someten a debate público - que no es el caso en las experiencias seleccionadas - pueden dar lugar a reestructuraciones del campo problemático en la conciencia colectiva ( y viceversa) pero en todos los casos ello termina teniendo incidencia sobre la definición de los problemas, sobre la iluminación de costados no abordados de los mismos, sus vinculaciones con otras cuestiones, etc., que comportan un "aprendizaje colectivo" traducido en el nuevo complejo problema-solución. En estas instancias nacen "insospechadas posibilidades de intervención"39 para alivianar las cargas de responsabilidad del sistema, para acercar más recursos a la solución del problema, para cambiar los procedimientos decisorios, la organización de los servicios y hasta la deontología profesional. Pero obviamente, esto cae fuera de los límites de esta investigación. 2. 10. Organizaciones e innovación. En su trabajo "Innovación de la gestión pública: análisis y perspectiva", Roberto Ávalos Aguilar (Director del Centro de Estudios de Administración Estatal y Municipal del INAP mexicano) afirma que "el cambio y la complejidad organizacional... es signo de nuestros tiempos" ... pero que... "Sin embargo, es necesario determinar cuáles son los puntos referenciales que originan el cambio" y para satisfacer ese interrogante nos remite a Cabrero ,

39 Ídem ant. , pág. 190.

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quien señala que el cambio en las organizaciones puede tener como punto de partida la búsqueda -en llegada - de eficiencia, eficacia y la legitimidad. Algunas de sus consideraciones nos han servido más que para reducir la complejidad, para ordenar los materiales y formular nuevos interrogantes a las ricas respuestas de nuestros entrevistados. En tanto la eficiencia "demanda el uso racional de los recursos materiales y financieros, su prudente y más óptima colocación en las economías bajo criterios cuantificables y claramente expresos" afecta fundamentalmente los niveles operativos y al jerárquico, en lo que concierne a decisiones de asignación maximizadora; su búsqueda admite el "rastreo" en contenidos centrados en técnicas administrativas claras y de impacto inmediato, con referencia temporal en el corto plazo. A su vez, la eficacia parece radicar su centralidad en el nivel medio de las organizaciones como aparato público: en su funcionalidad y calidad; las técnicas vuelven a encontrar mucho que aportar a los procesos y a la articulación entre estructuras y objetivos. Ávalos Aguilar nos recuerda que Nioche (1982) y Pettigrew (1979) coinciden - pese a sus tradiciones de discurso diferentes- en la importancia del factor humano a esos efectos, como elemento de concreción de nexos entre el nivel operativo y estratégico de las organizaciones, entre la "vertiente administrativa" y la "parte política". La legitimidad involucra otras variables desde que sitúa a la organización en su contexto y en el nivel de sus productos -eficaces, eficientes o no- pero también en los planos mentados al inicio de este trabajo: en sus múltiples juegos desarrollados en un ambiente turbulento e incierto, configurando un cerrado entretejido cruzado de valoraciones (otra vez los estándares!) ideológico-políticas. Desde Weber "el medio ambiente y su relación con la organización es el puente en el que la legitimidad se sustenta (pero) la legitimidad, tampoco se limita a las teorías de la democracia y su voto, si no más bien al accionar cotidiano que la organización pública hace frente a su sociedad"40. Y coincidimos con el autor de esta cita en la necesidad de llamar en nuestro auxilio - para recordar cómo entender la crisis de legitimidad- a las ayudas emergentes de las discusiones de Offe, Habermas y Bell.

40 Ávalos Aguilar, R. , op. cit.

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Lo cierto es que la importante restricción introducida por dicha crisis en la gestión de lo público (aún a las organizaciones tomadas como unidades) parece hacer blanco en el más alto nivel jerárquico de las instituciones públicas, en el nivel de los llamados funcionarios estrategas de un modo peculiar. En ellos, más ligados al nivel político y "electoralizado" de la gestión, se hace cierto el nivel de innovación reconocido por Donolo y Fichera como "programada", en el recorrido de las "políticas de reforma", inducidas desde una voluntad a menudo partidaria, que con el cambio declara buscar explícitamente eficacia, eficiencia y legitimidad41. Y también en ellos se patentiza la preocupación por la direccionalidad de la organización. Con más razón conviene entonces indagar en las orientaciones - logradas o no - de las transformaciones operadas para tratar de verificar si ésos son los puntos de partida que originan el cambio o los justificativos eficaces y legitimantes que parecen opacar objetivos perseguidos de otro tenor ( por ejemplo, la supervivencia de la propia organización). Intentar la identificación del nivel de estrategas, decodificar su estilo de liderazgo y gestión, relacionarlo con su producción - decisiones, procesos desencadenados, estrategias, declaraciones, gestos públicos, instrumentos priorizados - son las tareas que trazan el puente entre las dos miradas teóricas en que nos apoyamos hasta aquí y responden a los objetivos planteados en nuestro proyecto original. Y nos permiten animarnos desde la interpretación de la "intencionalidad de partida" a inferir qué horizontes de posibilidad esos funcionarios estrategas pusieron a su gestión. 2. 11. Innovación y gobernabilidad: La preocupación insistente en clave conservadora por la "gobernabilidad" ante la explosión de demandas -propia del perfeccionamiento y consolidación de las formas de los estados de derecho- fue dejando paso en la última década a la no menos insistente idea de "gobernanza", "buen gobierno" o "buena gobernabilidad". Al reaparecer ahora calificada, parece haber perdido el dejo de temor por el desborde (que los ajustes estructurales se encargaron de aventar) y se nos insinúa tematizando - quizás porque persiste el déficit fiscal -a la responsabilidad de los funcionarios públicos en el uso eficiente, eficaz y legítimo de los recursos del estado como dimensión también espacio de innovaciones.

41 Justo es reconocer que aún en estos casos esa reforma inducida puede obedecer a la lectura sensible hecha por esa dirigencia política de un estado de ánimo presente en la "ciudadanía", como bien desarrolla Ávalos Aguilar.

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Como nuestro enfoque no contiene ni atisbos de pretensión normativa, lejos de relevar acercamientos o alejamientos a cualquier decálogo del "buen gobierno", se volcará a constatar si en la percepción de los actores se reiteran valoraciones en torno a la oscilación en los intercambios Estado-Sociedad -como políticas, programas, experiencias, acciones- entre el oportunismo equilibrante (Offe) y el intercambio político intensificado, escapando a la disyuntiva instaurada entre gobernabilidad sistémica y gobernabilidad progresiva (Barrington Moore) para pensar a ambas de modo interrelacionado -ni alternativo, ni secuencial- asumiendo que “lo progresivo incluye lo sistémico más elaboradamente” por lo que “a largo plazo, debería incluir notas progresivas”. Esta opción teórico-metodológica nos volverá a plantear el problema de la pluralidad de racionalidades con que categorías tan complejas pueden procesarse. De ahí que reservemos el espacio que sigue para reflexionar sobre la cuestión. 2. 12. Innovación y racionalidades Ya al confrontar modelo teóricos sobre la comprensión del fenómeno innovativo dejamos explicitada la pugna existente entre concepciones que atribuyen "una" racionalidad a los procesos burocráticos, contraria a la flexibilidad que sería connatural a la innovación y las teorías inscriptas en el nuevo paradigma interaccionista o crítico. Aquí discrepamos con Avalos Aguilar: no estamos en presencia de cuerpos de hipótesis fundados en el supuesto de la no racionalidad como enfoque novedoso ni acordamos con que "Por un lado se encuentra la racionalidad propia del sistema burocrático versus el sistema organizacional paralelo a éste" aún cuando acordemos en que "sin duda alguna, la racionalidad encuentra su límite y alcance en el propio recurso humano dentro de las estructuras funcionales administrativas"42. Creemos que la discrepancia podemos fundarla en una diferente lectura de Habermas, piedra firme desde la que partir para crítica de la racionalidad teleológica y apoyo invalorable en la lectura de las organizaciones. No se trata sólo de insistir en afirmaciones como éstas: ... "en las lógicas de poder y autoridad, la racionalidad no encuentra un espacio explicativo de las acciones administrativas. Este punto es lo que lleva a que la racionalidad e irracionalidad son inseparables en la Teoría de la Organización"... (Arellano, 1992). "Es decir, ambos, racionalidad e irracionalidad aunque opuestos, son complementarios en

42 Ávalos Aguilar, R. , op. cit.

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las teorías actuales de la organización. Tal vez el ejemplo más ilustrativo sea la Teoría del Caos y Agency". O de que ahora... "la realidad ha rebasado cualquier marco teórico referencial y explicativo"... (por lo que) "las alternativas que se gesten en la función pública deberán de ser reconocidas como inacabables. Es un proceso de constante revisión y adecuación, para explicar los principios sustantivos que conforman la administración pública. No hay que olvidar que el proceso administrativo es por definición cambiante" 43. Interpretamos que en todas ellas subsiste alguna incomprensión de fondo: aún cuando un actor persista en intentar imponer un modelo lineal de racionalidad optimal que puede dar frutos en algunos campos... seguramente resultará incongruente e improductivo respecto de otros y otros actores así lo juzgarán aún para aquél en que funcionó. Es cierto que existen de hecho materias - y las que nos ocupan son de ese tipo por antonomasia- en las cuales los problemas no pueden ser conocidos y definidos de una sola vez y para siempre, ni tampoco sus soluciones, ni establecidas a priori porque, como enseñan Donolo y Fichera, "se producen en contextos no paramétricos sino estratégicos ( referidos a objetivos y preferencias cambiantes, múltiples, abiertas, inciertas ). Tampoco los recorridos cognitivos son lineales, en tanto entretejidos de material social..."44 Esto importa porque a veces, aún abandonando la oposición entre racionalidad e irracionalidad para pasar a sostener tesis pluralista que reconocen la coexistencia y el entrecruzamiento de múltiples racionalidades en el espacio organizacional (la técnica, la burocrática, la política) se cae en la sustancialización de las mismas. Lejos de verlas como dimensiones, o como tipos reconstruídos analíticamente, se las adscribe con pretensión absolutista a diferentes colectivos a los que se hace portadores en exclusiva de ese modo de interpretar el mundo y actuar en él, sin ver que en cada uno se recombinan en modo y proporción variables todas esas lógicas. Si se afinan los instrumentos de trabajo, es posible determinar cuál es la racionalidad dominante en diferentes situaciones o instancias de un proceso, o el tipo de relación que se da "entre" racionalidades pero esto no conduce a establecer relaciones fijas ni mucho menos a predicar la superioridad inmanente de ninguna de ellas sobre las restantes. Así, recorridos y productos se colocan en la dimensión no de un óptimo, sino de algún factible y satisfacente45,... no de un sinóptico sino de un incremental-disyunto, no de un resoluble sino más bien de un difícil46 43 Ídem. 44 DONOLO, C. Y FICHERA, F., op.cit, p. 49. 45 Idem, pág. 63. 46 Ibídem, pág. 239

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Entonces el problema es todavía más profundo: abordar una racionalidad supone reconocer que no está exenta de problemas

- la ambigüedad de las preferencias (por la fuerza de los dobles vínculos o por formas bloqueadas o paradojales de comunicación)

- la inconsistencia y apertura de los sistemas de preferencias - el juego de las voliciones de segundo orden o metapreferencias - las dificultades del pasaje de la racionalidad individual a la colectiva - la existencia de situaciones de elección trágica o dura - la reconstruibilidad de las racionalidades retrospectivamente (incluso

por la pluralidad de intereses a veces contradictorios al interior de un mismo actor)

- la debilidad o fortaleza de la voluntad - las estrategias y/o procesos de autoengaño

No se trata ya de la coexistencia, complementariedad e inseparabilidad de racionalidad e irracionalidad. Hablamos del encuentro conflictivo de una pluralidad de racionalidades difíciles y de identificar qué problemas parecen predominar en cada una para darle su carácter particular. Dada la dificultad de "observar" todo esto, optamos por tratar de identificar qué problemas tiñen las racionalidades dominantes en los casos en estudio para luego tratar de caracterizarlas. 2. 13. Dimensiones susceptibles de experimentar innovación A diferencia de Cabrero y Arellano, para quienes la gestión pública innovadora debe ( subrayado nuestro) reconocer cuatro niveles de profundidad, preferimos decir que la innovación puede darse o reconocerse en esos diferentes niveles y dimensiones. Su clasificación provee otro criterio ordenador que aporta nuevos discriminadores básicos y que -con la salvedad expuesta- vale la pena incorporar. Así, los niveles susceptibles de experimentar innovación son: 1. Funcional: referido al proceso administrativo y uso de los recursos 2. Estructural: referido a las estructuras y formas organizacionales 3. Comportamental: referido a las nuevas actitudes y valores 4. Relacional: referido a las nuevas formas de relación: organización- sociedad

71

2. 14. Innovación, decisión y estrategias proyectuales Otro movimiento que ayudará a comprender la índole de los procesos innovativos en curso en la gestión local se centra en la identificación del modelo decisorio predominante en su adopción. Sabiendo de la imposibilidad de subsumir en "un momento de decisión" o en "una decisión única" el origen de las innovaciones en curso, aplicaremos los discriminadores al conjunto de ideas centrales que caracterizan cada innovación en estudio para establecer por regularidad el tipo dominante. Seguiremos para esto la taxonomía de Clayton, (1993) que reconoce cinco opciones tipo, según a) Decisión gerencial autónoma. En este tipo de decisión el administrador

requiere resolver el problema sin la consulta del público. Este tipo de decisiones mayormente se toman a nivel operativo.

b) Decisión modificada de la autonomía gerencial. En este segundo tipo, se

busca que el administrador localice la información necesaria de los segmentos del público, se informe de ideas y sugerencias, para que la decisión tomada refleje la influencia del grupo. Este segundo tipo es común dentro de los niveles coordinadores.

c) Consulta pública segmentada. El administrador comparte el problema en

forma separada con segmentos del público, también obtiene ideas y sugerencias.

d) Consulta pública unitaria. El administrador comparte el problemas con el público, como un grupo único. e) Decisión pública. En este tipo de decisiones el administrador comparte el problema con el público en su conjunto buscando alcanzar un acuerdo en las soluciones. Estilo de liderazgo, capacidades puestas en juego y orientación de la gestión se verán resignificadas por esta aproximación. Combinando varias de las dimensiones antes expuestas y según las relaciones planteadas en el cuadro que sigue, trataremos de obtener una reconstrucción del/los tipos de estrategias proyectuales más frecuentemente manifestados en los casos de innovación local. Adaptamos a esos efectos, con ligeras variantes en el establecimiento de nexos, señalamientos de de Leonardis,

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Bifulco y otros, pero para nombrar las estrategias resultantes adoptamos terminología propuesta por Donolo y Fichera47 Es posible distinguir en los actores tres clases de estrategias proyectuales :

Estrategia

Item

del análisis funcional

heurística discursiva

Presupuesto

Los objetivos son bien definibles y

el problema alcanza su

solución a través de una tecnología

dada desde la racionalidad "optimal" de

acciones reguladas por una "norma"

La racionalidad posible es sólo "satisfacente" y hay espacio para aprender entre problemas y soluciones

sucesivamente "redefinidas"

El conflicto es co-constitutivo en la

formación del consenso. El modo y la estructura de la proyectación son objeto de reflexión en la competencia

argumentada entre esquemas

interpretativos

Objeto Resolver el

problema, es decir aplicar

correctamente el método

Resolver el problema, es decir representarlo en

modo que su solución se haga

transparente

Encuadrar el problema en

términos adecuados

(problem setting)

Proceso

*Determinación

del árbol de funciones con dimensiones

problemáticas del objeto-problema

como reflejo de la estructura

funcional del producto

* Muestra de los límites de la idea monológica (no interactiva) de la

proyectación * Prueba y error

hasta hacer progresivamente claro cuál es el

problema y cuál la

*Relajamiento de los elementos normativos * Acción técnica más interacción social *Intercambios, distorsiones comunicativas, reflexión y

47 DONOLO, C. Y FICHERA, F ., op. cit. Pág. 227-230

73

Proceso

* Recomposición para la

verificación de compatibilidades

recíprocas * Remonte a la

forma final * Agregación de

criterios de valoración costo-

beneficion por rama y ramita

* Juicios comprensivos de

validez y factibilidad

* Complicación del esquema con consideraciones

relativas a la definición del

problema, presencia de incertezas,

permeabilidad a objetivos múltiples, valoración

compleja de la utilidad asignada a

las alternativas, etc.

solución * Lectura del

proceso cognitivo como elaboración

de información hasta la afinación

del esquema interpretativo o representación * Reenvío a la competencia

(chomskyana) del actor (Newell)

reflexividad * Crecimiento de la dimensión pragmática a través de criterios de optimización *Mediación intelectual que hace posible y salva el juego de la incerteza entre falibilidad y perfeccionismo

Recurso crucial

La reducción procedural de la

complejidad consiste en cargar normativamente al

método, que asume el papel de

"metadecisor"

La adecuación del marco elaborado, hasta"representar" transparentemente

el problema en términos de

solución

El lenguaje y la comunicación

como cualidades extratécnicas

disponibles en el ambiente social

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2. 15. Innovación y productos de la innovación Cabrero y Arellano han proporcionado siete criterios para evaluar los productos de la innovación, que hacemos nuestros sólo en parte, despojándolos de los que consideramos deslizamientos prescriptivos o dejos de teoría normativa. Fundamentaremos brevemente el por qué de su adopción .

El criterio del realismo propone una clara identificación del origen del cambio y nos interesa para complejizar la dicotomía endógeno/exógeno agregándole la dimensión subjetiva particular: la fuente de ideas para los nuevos productos y procesos fueron los políticos, gestores profesionales, personal de planta, equipos contratados externos, la fase, la o las organizaciones partidarias, orientaciones de internacionales partidarias o de organismos multilaterales de financiamiento? En segundo término, el criterio de selectividad, nos permitirá hacer énfasis en la depuración del origen del cambio para extraer algunas conclusiones.

El énfasis en el criterio de los resultados eventuales permite identificar las tendencias de la gestión pública (aunque no su origen) y por eso nos propusimos complementarlo con Lahera, (1994) quien ha propuesto analizar los productos de la innovación según su pertenencia a alguna de estas cuatro grandes vertientes: a. Fortalecimiento de la gestión pública b. Fortalecimiento de los servicios públicos c. Fortalecimiento de las finanzas locales. d. Fomento en la participación ciudadana.

El cuarto criterio, se refiere al reconocimiento de la heterogeneidad. La

diversidad es punto de partida imprescindible en la identificación y apreciación del "cambio".

El quinto remite a la presencia o no de autonomía en la propia gestión pública y dentro de las esferas sociales conexas.

El siguiente es de la flexibilidad, predicable o no de los contenidos de la innovación en estudio y en identificación y reconocimiento de los cambios desencadenados.

El último criterio es el de la transparencia -visibilidad y difusión- o cono-cimiento generalizado de las innovaciones en curso.

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2. 16. Innovaciones y procesos:

Hemos manifestado que la sóla lectura de los productos de la innovación

resultaría insuficiente de no ser acompañada por una elevada atención a la calidad de los procesos de los que son fruto. Nos ocupamos entonces de su tratamiento ciñéndonos a lo previsto en nuestro proyecto, que aquí transcribimos: "Los procesos de producción de innovación -que ocuparon la segunda fase de la investigación- fueron “leídos” a la luz de la presencia o ausencia de los componentes que desde la orientación teórica asumida resultaban discriminadores básicos: 1) La introduccción de algunos correctivos en los criterios administrativos y

organizativos corrientes de funcionamiento de las políticas a nivel local, en las siguientes direcciones:

- elementos de flexibilización organizativa en lugar de regulación burocrática. - coalición por objetivos locales en lugar de especialización por problemas o las competencias administrativas y técnicas. - procedimientos por experimentación más que por planes orgánicos que aumen- ten la posibilidad de monitoreo , sea de los problemas, sea de los intereses en campo, y de las correspondientes condiciones de aprendizaje organizativo. 2) La reformulación de los criterios de definición , cómputo y empleo de los recursos de que se dispone, en las siguientes direcciones: - mezcla de recursos (públicos, del mercado y de la comunidad local) de forma que promuevan interdependencia y sinergia y funcionen como antídoto de la compartimentalización por competencia y de las lógicas de intervención que la literatura señala como principales fuentes de ineficiencia y derroche. - condiciones organizativas que permitan valorizar el rol de los destinatarios de las intervenciones como recursos a emplear en las intervenciones mismas más que como problemas o como costos. - formas de inversión productiva de los recursos que estimulen la introducción de las reglas del mercado y de la empresa en los servicios de la administración pública, pero orientando este proceso según criterios de"economía social" o de "mercado social" (por ejemplo, a través de fórmulas de cooperación, empresa social, gestión asociada ...) que respondan a aquéllas condiciones de respon- sabilidad hacia el interés público que el mercado por sí solo no está en condi- ciones de garantizar.

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3) La introducción de medidas organizativas y normativas que definan el rol activo de los ciudadanos destinatarios -usuarios, consumidores- en los procesos decisionales y operativos que los involucran, en las siguientes direcciones: - modelos de relación y de intervención servicio -usuario orientados no ya según el principio de los problemas (handicaps, carencias, desviaciones ) sino según principios de dotaciones de capacidad a garantizar y promover. - "cartas de derechos" orientadas a garantizar la autoestima, la responsabilidad y el ejercicio de capacidades más que la seguridad y protección social. - procedimientos administrativos y operativos de coparticipación en las elecciones y en la producción de bienes y servicios. Dennis Rondinelli nos ha provisto otros dos criterios que consideramos pertinente utilizar para sintetizar otra evaluación: sugiere que se tomen como indicadores de la factibilidad de la innovación la predictibilidad mayor o menor de los resultados que proveerá la experiencia innovadora y el mayor o nivel de exigencia que las tareas involucradas importan para quienes la llevan a cabo. 48 2. 17. Obstáculos a la innovación: Algunas innovaciones, exo o endo generadas pero fuertemente arraigadas en el sector de estrategas y el cuadro de tecnócratas de nivel superior alcanzan grados satisfactorios de implementación en el corto plazo, habitualmente por su dependencia estrecha del alto componente tecnológico superador que incorporan como nueva racionalidad de proceso.

Otras reformas, relacionadas con el sistema normativo, los servicios sociales, las finanzas, la infraestructura y las obras públicas, no pueden implantarse tan velozmente porque suponen la modificación de estructuras institucionales establecidas para finalidades diferentes y que responden a reglas de juego distintas.

Este tipo de reformas institucionales entraña cambios más profundos y costosos en la forma de pensar y actuar de los agentes de los organismos gubernamentales y - con frecuencia - exige también un replanteamiento total de sistemas arraigados de clientelismo político y corrupción.

No podemos ignorar que el rediseño consecuente de prácticas en la sociedad civil también requiere dolorosas adecuaciones, mutaciones,

48 Rondinelli, Dennis y otros, “La planeación de reformas en la educación para los países en desarrollo: el modelo de contingencia”, Duke Press Policy Studies, trad.al español por el INDES, s/f.

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aprendizajes y en estos casos, generalmente, también la concreción de las transformaciones se hará visible a través de disparidades de un área de gestión a otra y con distintos grados de apoyo y oposición oposición política.

Al respecto nos interesa establecer dónde se han alojado y continúan "resistiendo" los principales obstáculos a las innovaciones bajo análisis. Suponemos - de acuerdo a lo enseñado por diferentes documentos de la Unión Europea que se ocupan de la cuestión - que habremos de hallarlos en 1. las orientaciones de política a) la insuficiencia del esfuerzo impulsor b) la dispersión de los esfuerzos c) el inadecuado conocimiento del contexto y la materia de la experiencia d) la desconfianza ante la iniciativa estatal e) la baja anticipación en los actores en interacción 2. los recursos humanos

a) la inadecuación de la formación y educación por baja adquisición de competencias transversales clave.

b) las dificultades en la visualización de las propias capacidades y en la transferencia de conocimientos y habilidades de un ámbito a otro

c) los efectos de la exclusión social en materia de relaciones y comunicación, indispensables para el trabajo en equipo y el diálogo con interlocutores de mentalidades diferentes.

3. una movilidad demasiado baja

a) la escasez de intercambios, confrontaciones, interacciones y mezclas. La circulación de ideas y la movilidad de las personas son importantes para la creación y la difusión de las novedades.

4. la financiación difícil

a) la actitud de los sistemas financieros ante ese tipo de innovación.

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b) las rigideces de los mecanismos habilitantes de disponibilidad de recursos internos.

c) las trabas interjurisdiccionales en la financiación externa de proyectos

locales d) el entorno fiscal poco favorable

5. el entorno jurídico y reglamentario a) la persistencia de marcos normativos incompatibles con la innovación buscada (desde constituciones a formalidades administrativas) b) el excesivo tiempo que insume la gestión administrativa de controles

formales. 2. 18. Una nota final sobre las peculiaridades de la lectura de la innovación para el ámbito de la política Queda explicitada una concepción para la cual el proceso social es siempre frágil y precario; esa debilidad está, a nuestro juicio, más que en la raíz de las promesas incumplidas de la democracia, en la "imposible e inacabada construcción del orden deseado" (Lechner). Por eso, "plegarse a la cultura de la innovación es seguir las instrucciones para estar en ella: en política no están garantizados ni la crítica (selección de programas, cultura, personal, sistemas normativos) ni el crecimiento ( el pasaje a una versión más democrática, justa, delicada, capaz, de larga mira) Estos son mecanismos débiles que operan sólo en el largo plazo y con costos elevados, irreversibles e intolerados, aún en políticas concretas"49 Lo que se elige no necesariamente es lo óptimo ni lo más adaptativo. Más bien puede que resulte todo lo contrario. Los criterios de valoración de los aprendizajes son difusos y contradictorios. Por eso para nosotros el criterio final de lectura no será el éxito de lo que un actor ha querido sino la calidad valorada de las interacciones en el tiempo de una comunidad de actores inteligentes.

49DONOLO, C. Y FICHERA, F ., op. cit., pág . 233 .

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3. INNOVACIÓN Y ESPACIO LOCAL EN LA GESTIÓN MUNICIPAL DE LA CIUDAD DE

ROSARIO (1995-1999)

Presentadas las elaboraciones teóricas y las contenidas en docu- mentos políticos que -al proporcio- narnos un claro panorama del esta- do de la reflexión social sobre el tema que nos ocupa- nos ayudaron a contextualizar, dimensionar, definir un campo y ciertos modos de indagación, justo es compartir los productos de esa búsqueda en cada uno de los diferentes casos sometidos a análisis. De eso tratan las líneas que siguen, precedidas por una breve caracterización situacional, coyuntural, del esce- nario en que transcurren e inscri ben su productividad los procesos que intentamos comprender.

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3. 1. ROSARIO EN TIEMPO DE INNOVACIÓN

Lic. Cristina Díaz Rosario, Provincia de Santa Fe, República Argentina. Una ciudad nunca fundada, sólo nacida por el establecimiento aluvional de pobladores a orillas del ancho río Paraná a mediados del siglo XVIII, cuando todavía ese territorio era colonia española. Pero ya su geografía de “pampa ondulada” surcada por cursos de agua – no en vano fue conocido como Pago de los Arroyos – le insinuaba perfiles que lo hacían apto para integrarse al mundo con destino de puerto. Modesto en sus inicios, recibió el impacto de la disputa entre los imperios europeos: cuando la declinación española habilitó la independencia nacional, seguida de guerras civiles que llevaron a la definición del modo particular que el naciente país adoptaría para articularse al sistema mundial, se hizo más claro que en la nueva división internacional del trabajo sería una de las más importantes puertas de embarque de uno de los “graneros del mundo”. Tanto así, que fue la “Chicago Argentina”, tercer puerto en el ranking mundial por sus volúmenes de movimiento en la década del ’20, cuando el juego se establecía a partir de las “ventajas comparativas” emergentes de la “renta diferencial” de estas tierras. Esa década se cerró con la crisis de 1929, la que marcó un punto de inflexión en la economía capitalista y que al calor de las confrontaciones europeas que más tarde cobrarían dimensión mundial, generó los espacios para el proceso de “sustitución de importaciones”. Esto dio el impulso definitivo para que este territorio avanzara hacia una industrialización promovida y tutelada desde el Estado Nacional. Fueron los tiempos inmortalizados por Falú en su Canto a Rosario: la "Rosa crispada siderúrgica y obrera"... donde la "conciencia del país"... "amanece, en la sonrisa proletaria del maíz". La consolidación de un verdadero “cordón industrial” (desde Puerto San Martín al Norte, hasta Villa Constitución al Sur, sobre el frente fluvial) caracterizó los tiempos que fueron de la posguerra a los primeros ’60: mientras el puerto se aletargaba, advenía el auge de petroquímicas, plásticas, papeleras, cerámicas, siderúrgicas, metalúrgicas, talleres ferroviarios y metalmecánicos que cambiaron el paisaje y el tejido social. Se configuró un Gran Rosario receptor de sucesivas oleadas de migraciones internas atraídas primero por las oportunidades de trabajo y movilidad, y más tarde empujadas por la crisis de economías regionales en otros puntos del país. Pero ya a mediados de la década del ’70 el régimen social de acumulación imperante mostró síntomas de agotamiento, al compás del nuevo ciclo del capital que - en el ámbito internacional - se gestó a partir de la crisis del petróleo. Las

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nuevas condiciones exigían profundas transformaciones para sobrevivir en un marco de apertura económica y competencia global. Este movimiento, particularmente agudizado y visible desde entonces y hasta el presente, ha sido comúnmente explicado - ya desde su denominación - como de "reestructuración productiva", atendiendo prioritariamente a sus manifestaciones económicas en lo sectorial y territorial, incomprensibles sin el telón de fondo de las disputas por una mayor flexibilidad económica y laboral favorecedora del aumento de la competencia en los mercados y sin la aplicación de nuevas tecnologías de producción y de comunicación, expresiones todas éstas sintomáticas de y a la vez confluyentes en nuevas formas de acumulación del capital. Porque la incapacidad de afrontar en tiempo y forma dichas transforma-ciones colocó a la región ante una crítica situación económica y social, que desde los ’80 la especulación financiera y el auge de la construcción no lograron disimular: el inevitable quiebre de la estructura industrial produjo altos índices de desocupación, impactó en el sector servicios y se tradujo por años en la caída libre de la tasa de actividad. Los sectores sobrevivientes pueden considerarse entre los menos dinámicos dentro del nuevo modelo y se ven aquejados por problemas de baja productividad, estructuras de costos fijos elevados, obsolescencia tecnológica y problemas de financiamiento que dificultan su reversión, bajo nivel de profesionalización en sus cuadros gerenciales, con sus secuelas en la calidad de la gestión y el planeamiento estratégico para buscar inserción en mercados internacionales. Y si bien algunas empresas lograron evolucionar en forma inversa al ciclo regional o del sector de su actividad -orientándose a la exportación y aprovechando algunas ventajas comparativas- a nivel sectorial la estrategia sólo se reveló regionalmente válida para la agroindustria (dadas las ventajas ya existentes para la producción de commodities de origen agropecuario y su procesamiento en la región) pero en un contexto internacional de caída sustantiva de precios para estos productos. 3. 1. 1. Rosario en la encrucijada: revisando el equipaje, para afrontar el futuro reduciendo incertidumbres. Para atravesar el umbral del fin del milenio, Rosario, que cuenta con una población cercana al millón de habitantes, lo que representa aproximadamente un tercio de la población de la provincia de Santa Fe y un tres por ciento (3%) de la población total argentina, se presenta junto a su conurbano con una de las tasas de desocupación abierta más altas del país, oscilante por semestres entre el 14 y el 19 % de la PEA, y una economía "informal" ("en negro") que se estima equivalente a la formal. Situación agravada por el incesante arribo de migrantes de otras provincias y países limítrofes, a los que la economía regional no ha

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logrado absorber ni arraigar, pero si atraer en busca de asistencia alimentaria en los establecimientos educativos y un remedo de salud en los precarios centros de atención primaria. Los nuevos focos de pobreza estructural así generados incrementan la marginalidad: varios distritos en la ciudad muestran índices de población con necesidades básicas insatisfechas cercanos al 20%, síntoma emblemático de la dualización de nuestra sociedad; analizador que revela el rostro duro de la reconversión y que borra del horizonte expectativas de cambio, enarbolando desaliento. Así y todo, Rosario y su zona de influencia están en un "momento" de inflexión histórica, que puede permitirle revertir años de frustración o profundizarla. La economía mundial ha convertido en puntos nodales de los "mosaicos" regionales que dominan el escenario, borrando viejas fronteras jurisdiccionales, a algunas ciudades o centros urbanos que son módulos estructurantes de los mecanismos de inserción en los sistemas mundiales de producción, comunicación e intercambio (junto a los ejes o flujos de mercancías, personas, capitales e información) en tanto han logrado consolidarse como cabeceras de amplias áreas de influencia económica, social y cultural (las regiones, también resignificadas) y a la vez articularse a otras unidades similares. Las estrategias básicas que hoy aparecen expuestas para lograrlo, sólo delinean los extremos ideales (solidaridad vs. competencia entre ciudades) de un "continuo" en el que todo tiene cabida y Rosario se posiciona como uno de esos centros sea que atendamos -flexiblemente- a cualquiera de las tres dimensiones espaciales que reconozcamos como región, en función de un abanico de aspectos, tales como el eslabonamiento de procesos productivos, las articulaciones sociales, los recursos que la rodean, los emprendimientos comunes, las problemáticas concretas a resolver: hablo de su área Metropolitana, la región Centro (provincias de Entre Ríos, Córdoba y Santa Fe), o la región Mercosur. Rosario, como cabecera del Area Metropolitana del Gran Rosario (espacio de polémica delimitación según se sigan criterios de continuidad urbana o de integración geográfica y funcional, en cuyo caso el área quedaría delimitada por 47 localidades existentes en un arco de aproximadamente 50 a 60 kms. a su alrededor y cuyo Producto Bruto, representa más del 50% del Producto Bruto Provincial, estimado en algo menos de 3.000 millones de pesos y entre un 4,5 y 5% del Producto Bruto Interno de la República Argentina) tiene que abordar el desafío de satisfacer las demandas de coordinación de las actuaciones de los distintos ámbitos de la administración que operan sobre ese territorio (Nación, Provincia, Municipios y Comunas), así como las de los demás actores

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institucionales públicos y privados. A su vez, por estas mismas razones y sumando su posición geográfica, Rosario pasa a constituirse en núcleo central del nuevo espacio regional, configurado por las provincias de Córdoba, Santa Fe- Entre Ríos, generado por la voluntad de cooperación de sus dirigentes políticos y empresariales, expresada en acuerdos recientes que dan formalización a un área con el dinamismo, la significación económica y la escala potencial adecuada para erigirse en unidad operativa en el plano internacional. En lo atinente al Mercosur, si bien la toma de decisiones en la formación de bloques regionales en el mundo tiende a estar centralizada desde el punto de vista geográfico e institucional en las capitales políticas de los países miembros, la participación activa de Rosario es decisiva para invertir esta tendencia e impulsar la inclusión de nuevos actores sociales y políticos, haciendo que el proceso de integración trascienda los ámbitos actuales, integrando la cuestión urbano-regional a las políticas comunitarias. A ello la habilitan no sólo la posición geográfica privilegiada de la ciudad, sino la actual concreción de obras de infraestructura singulares y de magnitud, que hacen eje en la región y le permiten erigirse en “puerta y puerto del Mercosur” tanto como su lugar de firme impulsora de experiencias de articulación y colaboración, como en el caso de la constitución de la Red de Mercociudades. Cuando se piensa a Rosario articulando con centralidad estas tres dimensiones territoriales, comienzan a delinearse con mayor nitidez los desafíos que Rosario debería superar exitosamente para trascender el estado de postración antes descripto: a) consolidar las bases económicas de sustentación de un proyecto que la

encuentre impulsando el desarrollo integral y sustentable de la región sobre nuevas relaciones de producción y su adecuada institucionalización (a través de los acuerdos políticos necesarios con todo el entramado de gobiernos locales, regionales y nacionales involucrados para la potenciación sinérgica de sus recursos, vía cooperación, complementariedad y competencia como asimismo propendiendo a la implantación de nuevos modelos de cooperación entre empresas y entre el sector público estatal y no estatal).

b) desarrollar una estrategia de reordenamiento territorial de las actividades

productivas (considerando factores claves como las infraestructuras, el suelo industrial de calidad, las áreas de nueva centralidad y las zonas de actividades logísticas y de servicios avanzados a las empresas)

c) garantizar la gobernabilidad del territorio, fijando marcos de gestión

asociada -y planificada- donde se acuerden estrategias de actuación

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coherentes (que tiendan a equilibrar las relaciones entre el territorio, las actividades, las inversiones y la población)

d) fomentar las políticas que coadyuven a la consolidación de niveles

crecientes de calidad de vida para la mayor cantidad de ciudadanos. e) generar desde la adopción y el diseño mismo de las políticas mecanismos

que fortalezcan las capacidades de redistribución de la riqueza para disminuir las desigualdades sociales generadas por la elevada concentración económica y las políticas inequitativas.

La empresa se presenta como ardua y de largo plazo, atento a la situación inicial diagnosticada y que ratifica en buena medida la matriz DAFO elaborada en el marco del Plan Estratégico Rosario: en ella, a las debilidades presentes más notorias se le suma su proyección como amenazas a futuro, en tanto poco se ha hecho por revertir las principales tendencias: siguen pesando • la sostenida caída de la demanda laboral, con altos niveles de desempleo y

subempleo y la consecuente generación de crecientes niveles de marginalidad social, ya que persiste el cierre de establecimientos industriales y comerciales y la permanente recepción de migraciones de población no capacitada y con necesidades básicas insatisfechas, que lleva a la saturación de la capacidad prestacional de ciertos servicios locales

• los problemas de financiamiento genuino para el desarrollo productivo local

se agravan ante la cuasi desaparición de la Banca Pública como instrumento de promoción y fomento de nuevas inversiones, y las dificultades para atraer y retener inversiones en la región se hacen más claras por fallas en el “marketing” local: esto redunda en la relocalización de establecimientos por falta de “ventajas” respecto a otras áreas del país; mucho tienen que ver en ello la falencia en la prestación del servicio y el alto costo de la energía eléctrica, al igual que la falta de cobertura de las infraestructuras pluvio-cloacales en algunas zonas de la ciudad

• un sistema educativo poco vinculado a la evolución y transformación del

sistema productivo y sus demandas laborales en la región y al nuevo escenario cultural y tecnológico

• el insuficiente marco normativo para el tratamiento de los temas ambientales

de la ciudad mientras el ambiente se degrada y contamina • la falta de políticas globales sobre algunos temas básicos como la seguridad

pública, el tránsito y los residuos, entre otros.

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• la escasa cooperación y falta de coordinación entre ciudades de la región y

en las actuaciones entre organismos públicos (nación, provincia, municipio) y de ellos con las organizaciones privadas

• la falta de adecuación de la Constitución Provincial a las pautas instituidas por la Constitución Nacional de 1994, en especial en lo que refiere al reconocimiento de las autonomías municipales y a políticas coherentes para una adecuada reforma del Estado en todos sus niveles.

Todo ello agravado por la falta de una entidad interjurisdiccional que aborde la dimensión metropolitana, en un contexto estratégico con déficit de liderazgo público-privado para la construcción de una nueva imagen de ciudad: allí se plasma la ausencia de un “lobby” rosarino, que pese políticamente en el ámbito provincial y nacional y evite la pérdida de protagonismo de la ciudad en el sistema regional de ciudades y en el espacio del Mercosur, por ausencia de estrategias concretas. Sin embargo, y pese a todo, Rosario goza de • una posición estratégica privilegiada sobre uno de los ejes del Mercosur, el

que -de consolidarse- posibilitaría la inserción de los recursos locales en un mercado ampliado, dada la facilidad de accesos desde distintos puntos del territorio nacional que le otorgan su puerto, aeropuerto, red vial y ferroviaria (que la comunican con casi todos los puntos significativos del país y la hacen final de rutas y ferrovías unidas a terminales portuarias)

• un frente ribereño que ofrece notable potencialidad para la renovación

urbanística, ambiental y económica de la ciudad, como centro de servicios especializados para una extensa región de influencia, a partir de la reciente puesta en ejecución de importantes proyectos de infraestructura, aprovechando las potencialidades de la región derivadas de la posición geo-estratégica privilegiada. (Puente Rosario-Victoria, Autopista Rosario-Córdoba, Hidrovía, etc.). Esta disponibilidad de grandes infraestructuras de servicios en las proximidades del área, la hace atractiva para radicación de nuevas inversiones productivas en la Región.

• capacidad empresarial local y mano de obra calificada, respaldadas por una

larga tradición industrial, con avances hacia y posibilidades de, seguir reconvirtiendo la estructura existente hacia el desarrollo de nuevas actividades productivas orientadas a constituir un centro de paso o concentrador de flujos de transporte, mejorando ventajas a partir de la

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recepción y distribución de cargas, núcleo polimodal de intercambio de mercaderías y de servicios logísticos especializados.

• potencialidad de desarrollo turístico, como sector generador de riquezas

para la ciudad, rescatando la potencialidad de la geografía y la arquitectura de la ciudad

• tradición en políticas de planificación urbana y vivienda en el ámbito

municipal. • hospitales y centros de salud con buena capacidad edilicia y disponibilidad

de tecnología específica, complementada con personal profesional altamente capacitado y programas y servicios complementarios para la atención de la salud de la población a través de formas de cooperación con otras jurisdicciones a las que alcanzan los beneficios de estos servicios urbanos, logrando una mayor eficiencia en la prestación.

• todos los niveles educativos, incluyendo Universidad y diversos centros de

estudios especializados, sostenidos por recursos humanos calificados y predispuestos a coordinar esfuerzos para responder a las demandas de transformación de los sectores productivos.

• pluralidad de instituciones intermedias que participan de la vida socio-

comunitaria. • amplia oferta de servicios recreativos, culturales y deportivos, con una

producción cultural y artística de reconocimiento regional y nacional. • una escala metropolitana de ciudad, adecuada para conjugar oferta de

servicios y calidad de vida, en un nuevo modelo de gestión local con mayor participación ciudadana y buenas posibilidades de seguir generando proyectos socialmente atractivos por parte del poder público (Sistema Urbano de la Costa, Grandes Parques urbano-regionales, infraestructura de accesos, sistema de transporte público, recolección y tratamiento de residuos, etc.).

3. 1. 2. Rosario en marcha: los riesgos a sortear en el rumbo elegido.

Mil novecientos noventa y nueve encontró a Rosario dispuesta a no dejar pasar ese "momento" de inflexión al que antes aludíamos: después de evaluar

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debilidades y amenazas, fortalezas y oportunidades...como dice su publicidad, "Rosario tiene un Plan". El Plan Estratégico Rosario, iniciado durante la gestión del intendente Cavallero, y continuado y reformulado durante la gestión Binner, se presentó en sociedad con sus cinco líneas estratégicas que dan cabida a setenta y cinco proyectos, armados en talleres participativos por representantes de más de cien organizaciones locales de los más diversos ámbitos de actividad. Una pluralidad de publicaciones da cuenta de la metodología de trabajo, de los informes de avance, de los participantes, de los programas especiales y del estado de cada proyecto. Los nombres dados a las líneas estratégicas suponen toda una definición: la ciudad del trabajo, de las oportunidades, de la integración, del río, de la creación. Muchos de los proyectos contenidos ya se encuentran en fase de implementación, e incluso de ejecución, como buena parte de las obras de infraestructura dependientes de la jurisdicción nacional o los prioritariamente a cargo del gobierno municipal (sistema de gestión turística de la ciudad; gestión de imagen de ciudad). Si bien se ha intentado desde el comienzo dejar bien en claro que el Plan es de la ciudad, y no de un gobierno, de una gestión o de una fuerza política, el bajo nivel de desarrollo de los proyectos de mayor exigencia a la participación privada o del sector público no estatal, da cuenta del todavía bajo nivel de apropiación social de esta herramienta de transformación. El otro retraso significativo se observa en los proyectos que reclaman fuertes dosis hoy deficitarias de gerencia intergubernamental, como lo son todos los que abordan problemáticas de escala metropolitana y cooperación de la región y el Mercosur (Ente de Coordinación Metropolitana, Agencia Regional de Desarrollo e Instituto de Estudios Interdisciplinarios del Mercosur ). De igual modo, los proyectos que contienen un alto contenido de inversión y peso en oportunidad de negocios (Parque Scalabrini Ortiz; Puerto Norte y Parque Habitacional S. Ortiz; Complejo Hotelero Unidad IV y Parque de las colectividades) se perfilan como ámbitos de expresión de rivalidades político-partidarias, a diferencia de los proyectos ligados a la protección del ecosistema del río y sus riberas o al afianzamiento de la creación artística, el diseño y la producción científico-tecnológica (Estadio de la música; Semana de la creación y el diseño; Festival de la música urbana rosarina; Preservación del patrimonio urbano y arquitectónico; Agencia de cultura; Feria del libro Rosario; Sello discográfico; creación de carreras universitarias vinculadas al diseño). En tanto, un pesado silencio lleno de dudas rodea la generación del Polo de la tecnología e innovación, del Parque tecnológico y del Sistema Regional de Desarrollo Científico y Tecnológico.

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En palabras del Equipo técnico del Plan Estratégico Rosario "se requiere del mayor consenso social y sectorial posible respecto de las políticas a implementar, en un intercambio creciente con los diferentes actores representativos y con un criterio racional y estratégico en la utilización de los recursos. Ni el Estado, ni el mercado ni las fuerzas organizadas de la sociedad civil, por sí mismos, pueden responder a los tremendos desafíos que el escenario de competencia creciente impone. Sólo la conjunción de esfuerzos entre ámbitos públicos y sectores privados puede generar las sinergias necesarias que permitan pensar de manera distinta el desarrollo económico y social, el diseño e implementación de estrategias de desarrollo local tendientes a la generación de ventajas competitivas territoriales y de fortalecimiento de lazos solidarios en la comunidad local y regional". Tienta sostener - optimismo de la voluntad! - que para el tema que nos ocupa, quizás los resultados de las recientes elecciones a gobernador provincial e intendente de la ciudad deparen buenas noticias: es que en cada caso y perteneciendo a fuerzas políticas distintas, los ganadores fueron ungidos por alrededor del sesenta por ciento de los votantes. Y se trata de personalidades de perfil bajo, buenos y honestos administradores, de probada prudencia y liderazgos consolidados, que ahora reciben el espaldarazo de semejante legitimación electoral, siendo también ambos reelectos para el ejercicio de sus cargos. No es poco, cuando la recesión económica persiste minando la capacidad de iniciativa de la sociedad civil, cuando el futuro del Mercosur nos sigue desvelando cada día como una incógnita, y cuando la primera plana del diario local nos abofetea con un dato insoslayable: en esta ciudad amiga de los niños, premiada internacionalmente, más de cincuenta mil menores de catorce años trabajan ilegalmente y viven bajo la línea de pobreza y con sus necesidades básicas insatisfechas. Por allí despunta el mayor riesgo: que seamos una sociedad satisfecha con una serie de hechos económicos, sociales y políticos que den un renovado impulso a la ciudad y pongan en vigencia nuevas modalidades de gestión, pero que en la resignificación de lo público y el posicionarnos ventajosamente frente a las innovaciones, a ellos - y a sus padres - los sigamos dejando afuera.

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Referencias bibliográficas AROCENA, José, "El desarrollo local frente a la globalización", en G. Delgado, D. (comp.) "Hacia un nuevo modelo de gestión local", FLACSO-UBA- UCC , (Bs. As. , Noviembre de 1997) P. 43-58 DIAZ, C., “ Y la nave va...” ( Reforma del Estado y políticas públicas en el plano local: una mirada desde el contexto santafesino ), Ponencia presentada en el II Congreso Nacional “La demoracia entre la participación y la exclusión”, panel sobre “ Reforma del Estado y Políticas Públicas, Rosario, setiembre de 1996, pág. 3. DIAZ, C., "Alcances y límites de la perspectiva analítica del carácter local de la justicia social en contextos de ciudadanía incierta", Ponencia presentada ante la Sociedad Argentina de Anáisis Político, Primer Congreso "El malestar en la democracia, Panel Estado y justicia social: el debate contem poráneo, Huerta Grande, noviembre de 1993, pág. 12. DIAZ, C., "El ciclo de las políticas públicas locales: notas para su abordaje y je y reconstrucción", en Venesia, J. (comp.) "Políticas públicas y desarrollo local , FLACSO- IDR - UNR, ( Rosario, 1998 ). Pág. 73. EQUIPO TECNICO DEL PROGRAMA (DelNet) a Distancia de Formación, Asistencia Técnica, Información y Trabajo en Red en apoyo al Desarrollo Local, CENTRO INTERNACIONAL DE FORMACION DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO, Curso de Formación a Distancia, Módulo I, Teoría y Evolución del Desarrollo Local, Unidad didáctica 1: "El desarrollo local como motor de cambio", (Torino, 1998), pág. 6 a 10.

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3. 2. EL PROGRAMA DE MODERNIZACION Y DESCENTRALIZACIÓN MUNICIPAL UNA HERRAMIENTA INNOVADORA

Lic. Patricia Nari

Nuestra preocupación central está dirigida a estudiar ciertos procesos de cambio que se están produciendo en Rosario en los últimos 2 años; niveles de innovación que permitan inferir si tienden a fortalecer no sólo las capacidades propias del gobierno local, sino también en qué medida se está modificando la relación Estado- Sociedad Civil en un sentido más democrático. Lo que en algún momento dimos en llamar “el sentido de los cambios”. El proceso de descentralización que se inicia en 1996 a través del “Programa de Descentralización y Modernización del Municipio” puso en marcha, lo que hasta ese momento había sido una consigna prioritaria para el partido hoy en el gobierno...... ”un proceso administrativo, político y social, mediante el cual se transfieren funciones, competencias y recursos desde una administración central única o central hacia entes, ámbitos u organismos de menor jurisdicción”..... En ese marco se definió como objetivo final del proceso “lograr mayor proximidad entre las decisiones políticas y administrativas de la gestión municipal y el ciudadano”; y como objetivos generales: “desconcentrar servicios y competencias, modernizar la gestión, haciéndola más transparente, ágil y eficaz, mejorando la calidad en la prestación de los servicios y fortalecer la sociedad civil incentivando la participación en la toma de decisiones y control de la gestión”. La tarea fue planificada por objetivos específicos: “definir zonas de gestión, crear Centros Municipales por distrito, simplificar y agilizar los procedimientos correspondientes a los servicios descentralizados; crear en cada CMD espacios de articulación de los actores sociales zonales y entre ellas y el municipio; incentivar la participación ciudadana y el control de gestión; promover la formulación y ejecución de programas y proyectos por parte de los actores sociales zonales, así como la detección y priorización de las problemáticas de cada zona”. La primera acción concreta fue estudiar la ciudad en sus desequilibrios, sus homogeneidades, sus fortalezas y sus “depresiones”.

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El proceso de delimitación de distritos involucró al menos dos momentos de decisión/ consenso: uno intramunicipal y otro societal. El primero fue la instalación en la agenda municipal del tema como prioritario, o al menos importante como viabilizador de soluciones para los problemas comunitarios, es decir se evidenció la existencia de la voluntad política para transformaciones de este tipo y la convicción de que un instrumento necesario, el momento el justo y la coyuntura óptima para el lanzamiento e implementación. Además, las negociaciones entre los diferentes grupos, áreas, direcciones de la municipalidad, porque un proceso de descentralización implica “distribuir cuotas de poder” allá donde no la había o era insuficiente para desarrollar la gestión. El segundo momento es el que se relacionó con la búsqueda de consenso en la sociedad civil, con aquellas organizaciones, entidades, agrupaciones, de vecinos, etc. porque de su aceptación e involucramiento dependía en gran medida el éxito del Programa. La delimitación de los distritos puso al equipo de técnicos “sobre” Rosario a pensar sus particularidades, contrastes y sus lugares consolidados histórica y socialmente. El tamaño de la ciudad (extensión y número de habitantes), la heterogeneidad espacial, sus desigualdades socioeconómicas y la existencia de una centralidad muy fuerte y desequilibrante eran el marco para hacer un nuevo diseño político-adminstrativo de la ciudad. El resultado fue la delimitación de la ciudad en seis distritos. Esta primera etapa comportó un avance muy significativo ya que se recogió y sistematizó un cúmulo de información referida a condiciones, particularidades, problemas y potencialidades de cada sector de la ciudad fundamental para dar respuesta a los problemas locales. La primera experiencia fue la habilitación del Centro Municipal de Distrito Norte “Villa Hortensia", un año después el del Distrito Oeste “Felipe Moré “. La experiencia evaluable, hasta el momento es la primera, la otra, por su escaso desarrollo en el tiempo, sólo habilita a una serie de interrogantes.

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CMD Norte Villa Hortensia La elección de la zona norte para instalar el primer Centro Municipal de Distrito, fue acertada. Esta parte de la ciudad, a pesar de sus desequilibrios, es la que a más corto plazo registrará las mayores transformaciones urbanas y las de impacto regional: las obras de recuperación de la costa y el Puente Rosario-Victoria respectivamente. Por otro lado también fue acertada la decisión de que fuera la antigua "mansión Rouillon", luego "Villa Hortensia", la que albergara al CMD. La casona enclavada en el centro del barrio Alberdi, es reconocida y querida por los vecinos y las obras de restauración y funcionalización fueron seguidas con entusiasmo por los ellos. Se inauguró en octubre de 1997. El concepto de Centro Municipal de Distrito es de Centro comunitario, Centro administrativo, de coordinación de políticas a llevar adelante por las diferentes áreas municipales, Centro de promoción y gestión, para integrar y coordinar los distintos organismos oficiales, comunitarios y privados y Centro de participación ciudadana. 3. 2. 1. Servicios y funciones descentralizables Esta tarea nodal para la determinación de los alcances y el sentido del proceso descentralizador se realizó atendiendo al entrecruzamiento de las lógicas involucradas que se consideraron prioritarias desde la Unidad Ejecutora del Programa: la lógica política y la técnico-burocrática. Es desde el punto de vista de esta última que, si bien se partió de la consigna general “Todo trámite es descentralizable", la fijación de prioridades en función de la mayor afluencia de público y de la realización directa por el ciudadano común, terminó por establecer diferentes clasificaciones. A saber: 1. - por su posibilidad de descentralización en función de la práctica y el encuadre normativo actual (descentralizables, semidescentralizables, no descentralizables) 2. - por el nivel de capacitación requerido por el empleado operador/administrativo que los recibe (complejos, medianos, simples según la complejidad del sistema informático involucrado, el número de

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reparticiones intervinientes y la cantidad y valor legal de la papelería soporte y producto). Atento a las carencias de información organizada en función de las nuevas delimitaciones territoriales introducidas por los Distritos, la cuantificación del público esperado se constituyó en una forma débil de medición a través de la fórmula CTT*PP/100 (es decir cantidad de trámites a diligenciar en función del porcentaje de población involucrada en la zona de gestión). Consideramos importante la evaluación técnica de los grados potenciales de descentrabilidad en razón de la normativa vigente, pues este ingrediente aseguró el grado de realismo de las propuestas efectivizadas -como una de las condiciones de factibilidad- contribuyendo a evitar objeciones y “empantanamientos prematuros”. El nivel de capacitación requerido por el empleado operador/administrativo que los recibe también es un revelador de la lógica del horizonte deseable del proceso descentralizador: con el adecuado sostén del sistema informático en instalación, se espera que buena parte de los trámites se sustancie y hasta se termine frente al mismo empleado, disminuyendo el número de reparticiones intervinientes y la cantidad de la papelería soporte y producto. Una asignatura pendiente al respecto, es la resolución de los problemas emergentes del hacer más operativa la validación legal de algunos procedimientos (la producción de expedientes casi virtuales, como práctica aún no muy extendida ni siquiera en los segmentos más modernizados del Estado Nacional, pero que en pocos años serán práctica corriente). De hecho, el rediseño ha alcanzado sus niveles más elaborados en los siguientes ámbitos: • dependientes de la Secretaría de Gobierno: * Dirección General de Registración e Inspección de Comercio e Industria - Dirección de Registración - Oficina de Publicidad - Dirección de Despacho * Tribunal Municipal de Faltas

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* Dirección General de Tránsito • dependientes de la Secretaría de Hacienda: * Dirección General de Finanzas - Dirección de gravámenes al comercio e industria - Dirección de gravámenes sobre inmuebles - Dirección de contribución de mejoras * Dirección General de Rentas * Dirección de Topografía y Catastro - Dirección de Catastro - Dirección de Cartografía - Mesa General de Entradas * Dirección General de Obras Particulares * Dirección General de Defunciones y Cementerios Este listado, si bien da cuenta del avance del proceso, también nos permite observar y decir que no todas las áreas de gestión - particularmente algunas de las "sociales" - se han integrado de la misma manera al proceso descentralizador, aunque en algunos casos operan con esquemas descentralizados de actuación. Esto podría interpretarse en términos de desarrollos paralelos de integración por programas de muchas de las acciones sectoriales y de focalización territorial en zonas altamente críticas, lo que equivale a plantear que están en marcha otros procesos de aprendizaje de sesgo innovador, que una vez avanzados y evaluados podrán confluir o no con la línea descentralizadora. Ahora bien, cómo se llega al rediseño de circuitos de trámites? Principalmente, por considerarlo la única alternativa para no repetir la estructura burocrática del Palacio en los Centros Municipales de Distrito (CMD), alternativa que se plasmó en un Proyecto General de Rediseño del Circuito de Trámites, que contempló las siguientes etapas: 1. fijación de prioridades para hacer el relevamiento por Secretarías 2. determinación de la metodología de trabajo

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3. relevamiento y documentación de circuitos de trámites actuales y propuestos 4. estimación de recursos físicos y humanos para los CMD tomando como base los datos poblacionales de cada distrito 5. organización de la atención al ciudadano en los CMD 6. organización de la capacitación del personal 7. definición de la distribución física y función de cada puesto de atención 8. definición de sistemas para medir el funcionamiento de los CMD . Las etapas se han concretado. Es para resaltar que en la tercera, se incluyó la formulación de estándares de cursogramas de trámites actuales y propuestos, su interpretación, y los correspondientes organigramas resultantes y tablas comparativas, que permiten visualizar las acciones tendientes a obtener una de las metas establecidas para la descentralización del área de Servicios Administrativos: “- mejorar la atención al ciudadano y la calidad de la prestación de los servicios... eliminando la burocracia en los procedimientos administrativos para acortar los tiempos de respuesta ”. y no tanto la otra: " - maximizar la efectividad de los recursos de personal, simplificando sus funciones", por cuanto del desagregado analítico de los puestos de trabajo futuro y sus requerimientos nos muestra un cambio cualitativo del perfil del empleado municipal, no necesariamente simplificador, sino más bien exigente de mayores niveles de conocimiento, sensibilización y redefinición del compromiso con su tarea. El Centro Municipal de Distrito (CMD), está organizado operativamente en tres áreas: Servicios Urbanos (que tiene por finalidad implementar los programas en el ámbito de distrito por Parte de la Municipalidad abarcando las áreas de Planeamiento, Obras Públicas y Servicios Públicos), Servicios Administrativos (municipales y complementarios ya sea provinciales o

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privados) y Servicios Socioculturales (coordina los programas de Promoción Social, Producción, Salud Cultura y Deportes) Esta lógica, reforzadora de la pretensión de factibilidad, también parece romper en principio con una de las más serias problemáticas que hoy enfrentan los municipios para ponerse a la altura de los desafíos planteados por las recientes transformaciones económicas y sociopolíticas a escala planetaria: la necesidad de eliminar la compartimentalización estanca entre áreas de gestión proveedoras de ingresos y otras provocadoras de “gasto”. Al menos en la concepción y el diseño, está planteado avanzar en tal sentido. Si relacionamos lo que se está pensando respecto de las funciones y el trabajo que deberán realizar los empleados de los distritos, el éxito de su tarea se relaciona directamente con la eficacia de la puesta en acción del diseño informático. Para llevar adelante esta mecánica fue necesario introducir cambios en el diseño de los instrumentos/ trámites y en forma de trabajo de los empleados. Para ambas situaciones se plantearon estrategias: - Se diseñó un sistema informático en red que le permite estar conectado con el área central y seleccionar rápidamente los datos propios del Distrito. El soporte informático está pensado para resolver tres niveles de complejidad: - el interno, del propio Centro Municipal de Distrito - el que relaciona el CMD con el Area central - el que vincula organismos municipales, distritales o central con organismos no municipales. La complejidad del diseño de los sistemas y softwares que se requieren para esta tarea compromete a las áreas específicas de la Municipalidad, pero además -y particularmente- a todas aquéllas cuyas funciones son parte del proceso de descentralización. - Se implementó una política de selección y capacitación de recursos humanos específica para el Programa. Los cambios que se produjeron en esta política son muy significativos, y requieren de un estudio específico, que no se desarrollará en este esquema.

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3. 2. 2. Mecanismos de participación ciudadana El componente político-decisional que convertirá a los vecinos en co-gestores de la acción se encuentra aún en una etapa embrionaria. Por un lado, la actual estructura normativa de la Municipalidad de Rosario no contempla mecanismos de participación vinculantes para la toma de decisiones. Es por eso que se prevé en el estado actual del proyecto, la implementación de formas de carácter consultivo. De todas maneras estas estrategias están ubicadas en un nivel declarativo, dado que existe una ausencia de legislación general que enmarque todos los aspectos de las nuevas formas de gestión. Si a esto le sumamos el impacto que este núcleo de cambio organizacional podría ejercer sobre el contexto político-institucional, podemos entender la demora en su concreción y afirmar que este tema será, probablemente, uno de los más conflictivos. Determinar cómo, con qué actores, con qué alcances y con qué legitimidad se producirá el proceso de distribución del poder - verdadero sentido de la descentralización - genera incertidumbre y por ello requiere un alto nivel de compromiso político y cohesión interna. Como experiencia positiva en este sentido fueron los talleres de discusión de Políticas Urbanas para el Distrito Norte en el que participaron las distintas instituciones de la zona y donde se pusieron en discusión prioridades y alcances de diferentes proyectos. Por qué el PDM representa una innovación para la gestión? Existe un cambio respecto a la anterior forma de llevar adelante ciertas actividades • Más eficaz en cuento a resultados, está comprobado que la simplificación

del trámite redujo también el tiempo hasta la conclusión del mismo • Más eficiente respecto al procedimiento- calidad del servicio, agilidad en la

atención. • Más cercano por que es utilizado por los más próximos Se perciben modificaciones en la concepción de quienes son la cara de la gestión. - Preocupación por la formación de los agentes, existe un diseño particular

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de política de reclutamiento y formación de los recursos humanos para este Programa - Capacitación de los recursos humanos en la comprensión global del

proceso de descentralización. El personal es sometido a talleres, seminarios y workshops especiales para compenetrarlos no solo con lo que va a ser su trabajo específico, sino también comprometerlos con el sentido del proceso entendido como globalidad.

Se introdujeron tecnologías de “soporte horizontal” - Informática para la gestión: que supone la construcción de información

técnica estandarizada, confiable, compatible, comparable y actualizada sobre la gestión.

- Tecnología de control y evaluación: que implica evaluación de resultados, impacto y perfomance institucional.

En este sentido, se llevan adelante instrumentos para conocer por un lado, la opinión de los usuarios de Villa Hortensia (performance del CMD) y por otro la de los vecinos del Distrito Norte en general para conocer acerca de las percepciones sobre la política de descentralización en general, grado de concurrencia al CMD y niveles de expectativas. Las primeras se hacen mensualmente, las otras con menor regularidad Por ellas se sabe que un 60 % de los habitantes del Distrito Norte dice conocer el proceso de descentralización municipal, asociándolo como minimunicipio , reconociendo haber ido a realizar trámites y calificar la prestación del servicio como muy buena igual que la atención al público. Qué va a ocurrir con los otros CMD? Recientemente se inauguró, el del distrito Oeste. Zona muy conflictiva en Rosario. 23% de la población con NBI (la ciudad tiene de promedio 15,5%). Serios problemas de marginalidad. El 30% de la población del distrito vive en asentamientos irregulares (33.000 personas). El edificio del CDM está enclavado en una zona densamente poblada y muy pobre. Un verdadero desafío para la imaginación y las estrategias políticas. Esto permite verificar que la experiencia no se podrá replicar como si fuera una plantilla que se va instalando en cada una de las zonas. Las diferencias de cada distrito marcarán las distintas estrategias para la puesta en marcha del mismo programa.

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Pensamos que es un acierto, pero a la vez un desafío probar, por contraste, la experiencia. 3. 2. 3. Algunas consideraciones finales Creemos que esta gestión local se ha planteado diferentes estrategias: algunas, con un enfoque macro o abarcativo y otras, desde una intervención focalizada o sectorial. Se trata de diseñar políticas locales a diferentes niveles. En un nivel macro, recuperando la idea de ciudad como escenario global para el desarrollo de un proyecto colectivo. Es en estas políticas donde podemos poner en juego la idea de universalismo, en tanto la descentralización encarna “la ciudad para todos los ciudadanos que la habitan", con un componente de progresividad que estaría dado por la idea del “derecho a la inserción”. En otro extremo de este continuo de producción de políticas, se trata de encontrar respuestas concretas y parciales a los particularismos. Estas estrategias selectivas van dirigidas a áreas acotadas, lo cual no significa que sean de importancia secundaria o menor. Pueden manifestarse ya sea en lo territorial - micro-espacios urbanos: demandas barriales, por ejemplo-, por las características de ciertas poblaciones -niños, desocupados- o por la naturaleza de los problemas -servicios públicos-. Queda claro que las diferencias planteadas entre estos tipos de política están dadas por las condiciones de su producción, sus alcances, el acceso a las mismas, la cobertura que ofrecen, pero partiendo de la base que todas están dirigidas al ciudadano como sujeto. Este es el sentido que pretenden recuperar las estrategias globales: poner en juego la capacidad del Estado y la sociedad local para aprovechar sus recursos materiales y simbólicos y transformarlos en una mejor calidad de vida para todos. Para ello necesitaremos una profunda transformación de la cultura administrativa tradicional, que se exprese en procesos y formas organizacionales concretas, de las cuales las propuestas arriba analizadas no son más que un punto de partida. Esos cambios -que se dan en un ambiente organizacional complejo, si tenemos en cuenta la dimensión de la ciudad, el número de grupos de poder involucrados y la alteración en los ritmos consuetudinarios de la administración- requieren de una buena evaluación del contexto político intra y extra municipal.

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En el caso en estudio nos inclinamos a pensar que la evaluación de las condiciones extramunicipales arrojaba como resultado la existencia de un acuerdo amplio sobre la necesidad de descentralizar junto a serias resistencias a resignar la paternidad del proyecto. En ese contexto, el único modo de “marcar la diferencia” fue el comenzar a implementar el Programa. En lo intramunicipal, desde el inicio mismo del proceso fueron detectables diferentes niveles de compromiso entre las distintas secretarías del DEM y hasta oscilaciones en la densidad de los apoyos brindados aún por los funcionarios más involucrados. De acuerdo a las diferentes percepciones y necesidades de las agencias sobre el ciclo político local la descentralización parece ocupar el centro de la escena y alternativamente replegarse hasta casi perder visibilidad, sin que esta lógica esté bajo el control de la conducción del Programa. Pensamos que hay un espacio de incertidumbre que se encuentra focalizada en dos temas, cómo se dinamiza y se le da contundencia a lo referido a la participación ciudadana y el otro, como se “comprenden y manejan” las diferencias de distrito para que efectivamente se apliquen las estrategias correctas en cada lugar. Somos conscientes que los grados de incertidumbre están, en este caso, con relación al fuerte componente innovador de este proyecto. Si tomamos como indicadores de la innovación la predicción de resultados y la exigencia de las tareas 50 es posible afirmar que estamos en presencia de un conjunto de políticas altamente innovadoras, para todos los niveles de la organización y para todos los actores sociales rosarinos. En cuanto a la predicción de resultados, si bien hay un intento de proponer para el conjunto de los procesos en curso secuencias ajustadas, con objetivos precisos, con claridad normativa y una prescripción firme de los resultados esperados, la variedad y complejidad de las tareas encaradas incorporan márgenes de incerteza. En lo referente a la exigencia de las tareas, se proponen dos factores a estimar: los grados de desviación respecto de las prácticas actuales y la escala de la innovación perseguida.

50 Rondinelli, Dennis y otros, “La planeación de reformas en la educación para los aíses en desarrollo: el modelo de contingencia”, Duke Press Policy Studies, trad.al español

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En los dos casos se observan metas que exigen variaciones de gran amplitud. En el primer caso porque las tareas y especialidades requeridas imponen el abandono del paradigma burocrático, dando paso a formas adhocráticas, flexibles, participativas. En el segundo, por la cobertura geográfica amplia -escala ciudad (179 Km 2, 1.000.000 de habitantes) - y el número y complejidad de las instituciones involucradas. Más allá de que el proceso aún no está concluido, éste cuenta en su favor con haber introducido elementos que han marcado una direccionalidad innovadora para el contexto de gestión vigente. La informatización de áreas nodales de la administración, la generación de bases de datos para la gestión social y urbana, la sensibilización respecto de la necesidad de los cambios, el bajo margen de conflictividad expresado en torno a lo actuado en el ámbito deliberativo, pueden leerse en clave positiva, apropiables y perfectibles por administraciones sucesivas.

Referencias bibliográficas AROCENA, JOSÉ, “Desarrollo local, un desafío contemporáneo”, ed. Nueva sociedad, ( Caracas, 1995) BORJA Y CASTELL , “Local y Global. La gestión de las ciudades en la era de la información”, ed. Taurus, ( Madrid, 1997) MUNICIPALIDAD DE ROSARIO “Documento base para la descentralización” ed. municipal , (Rosario, 1996) MUNICIPALIDAD DE ROSARIO, “Rosario parte por parte” – Distritos Norte, Centro, Oeste, Sur, ed. municipal , (Rosario, 1996) CUNIL, NURIA, “Repensando lo público a través de la sociedad”, ed. Nueva Sociedas, (Caracas, 1997) RONDINELLI, DENNIS, “La planeación de reformas en la educación para los países en desarrollo: el modelo de contingencia”, Duke Press Policy Studies, trad.al español por INDES, s/f.

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3. 3. EL PLAN ESTRATÉGICO ROSARIO

Lic. María Julia Reyna 3. 3. 1. Precisiones conceptuales en torno a la Planificación Estratégica Urbana. En los últimos años la Planificación Estratégica Urbana (PEU) ha sido asumida como una modalidad técnica de intervención orientada a facilitar el desarrollo integral de las ciudades y regiones. Las nuevas modalidades de funcionamiento de los sistemas económicos mundiales replantean el rol que las ciudades desempeñan. En este nuevo marco las ciudades y regiones se presentan como “subregiones” que intentan captar inversiones, producir competitivamente bienes y servicios y, socializar –teóricamente- esos beneficios entre sus ciudadanos. La planificación estratégica urbana aparece como una modalidad de análisis y de gestión pública aplicada tanto a escala local y/o regional, a la que cada día se suman diferentes ciudades o conglomerados, que pretenden redireccionar sus energías, de modo integral, en función de objetivos de desarrollo socialmente compartidos. Cuestiones como: plan integral, objetivos, estrategias, lobbies de ciudades, marketing urbano, van ocupando un lugar en las distintas agendas de gobierno de los grandes centros urbanos de Europa y de América Latina, sumándose en un segundo momento ciudades de escala menor a esta iniciativa. En este nuevo contexto competitivo, CIDEU51 reconoce que se hace necesaria: “una planificación estratégica que plantee los objetivos y las líneas estratégicas más adecuadas que habiliten – a partir del reconocimiento previo de debilidades y fortalezas- posicionarse en el mercado de ciudades y, establecer una política de cooperación entre ellas con el fin de balancear, las crecientes exigencias por parte de los demandantes de este mercado”. Las ciudades en este esquema se ubicarían en el mercado como las empresas privadas, influyendo con sus tomas de posición en las decisiones de sus sectores productivos. De esta manera, por ejemplo, con las intervenciones urbanísticas planteadas, la política social que se implementa, el costo de los

51 Primer Seminario Técnico del Centro Latinoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano (CIDEU), Barcelona , 4/12/93, pág 9.

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servicios y el nivel de calificación de la población, se incidiría en parte, en las decisiones empresariales y en las potenciales inversiones a realizar por el sector en el mercado urbano. En lo relativo a su formalización técnica es menester reconocer a la ciudad de Barcelona el haber sido pionera aportando a la modelización y difusión ampliada de la misma, como así también al resto de las ciudades que la adoptan el establecer las variaciones y/o innovaciones pertinentes52. Nuestras sociedades atraviesan situaciones drásticas de tensión debido al proceso de progresiva exclusión que amplios sectores de la población padecen; la ecuación demandas sociales crecientes y satisfactores escasos se cristaliza en un cada vez mayor número de asistidos por las políticas sociales que desarrollan los municipios. Pareciera que el desborde se encontrara latente en la vida cotidiana de las ciudades. Ante este cambio las ciudades se integran en un sistema global más complejo, viéndose afectadas por el mismo, al tiempo que también, pueden llegar ellas a incidir en los demás elementos. Desde esta perspectiva y en contextos de alta incertidumbre “ciudades y regiones” se replantean jugar un rol más diversificado y dinámico que impacte en su estrategia de crecimiento de un modo más autónomo y marcando diferencias hasta en sus propios contextos nacionales. Como señala Precedo Ledo53 la dinámica competitiva entre ciudades va cobrando relevancia y merece por tanto ser planificada con relación a tres aspectos: 1- mejorar el posicionamiento de la ciudad en el sistema global; 2- mejorar la dotación de infraestructuras (transporte, comunicaciones, aplicación de nuevas tecnologías de gestión) y 3- Disponibilidad de Recursos Humanos más calificados. En términos generales y observando las experiencias comparadas la planificación estratégica urbana surge en contextos críticos. Nos preguntamos por ello si debe ser comprendida como una estrategia alternativa de actuación adoptada por los actores políticos y sociales ante la crisis - en términos de Offe

52 Este tipo de planificación tiene su origen en el sector privado y es aplicado al sector público en numerosas ciudades del mundo y de América Latina ; en Argentina las ciudades de Córdoba, La Plata, Buenos Aires y Rosario conforman el bloque más antiguo de ciudades que están realizando esta experiencia. 53 Ver este análisis de Andrés PRECEDO LEDO en “Ciudad y Desarrollo Urbano” , Colección Espacio y Sociedades, Serie Mayor Nº 6, Ed. Síntesis, España 1996.

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por “oportunismo equilibrante”- o si habilita un " intercambio político intensificado”. ¿Se constituye ella en un mero mecanismo de defensa frente al quiebre del modelo de desarrollo asumido en el que la dimensión de lo local se presenta como la ideal para generar concertación de intereses y voluntades o trasunta algo más? ¿ Qué tiene de nuevo esta modalidad de planificar y de gestionar lo local? Esta estrategia, que es apropiada por los sistemas urbanos y se homologa a la desplegada por las organizaciones empresariales, reconoce un entorno cambiante, un mercado, una demanda de localizaciones / inversiones y una oferta de ventajas locativas. Distintos autores identifican en este sistema: • Nivel de Alta Gerencia de Ciudad, de carácter político. • Nivel de Alta Dirección, conformado por los ciudadanos, sus

organizaciones y empresarios (alude a la propiedad de la ciudad). • Nivel de Productos, conformado por los bienes y servicios que se

desarrollan. • Nivel de Clientes de la ciudad, integrado por sus habitantes y agentes

económicos que invierten en ella. • Sistema de Ciudades, en el que se integra y se producen intercambios. • Relaciones de competencia entre ciudades por la captación de clientes. Este planteo inspirado en el modelo de Harvard: SWOT (Strenghts – Weaknesses – Opportunities – Threats) aplicado al territorio, nos conduce a identificar un rol más activo de las ciudades en el que se destacan rasgos “emprendedores y competitivos” y es el que más ha influido hasta ser tomado como el básico de referencia. Se trata de un esquema instrumental innovador que puede ser interpretado también como herramienta eficaz en “la forma actual de construcción que han adoptado los actores sociales en este momento particular del devenir histórico, y que representa un modo político diferente de producción de políticas publicas - asumido o en proceso – por parte de la sociedad local”54. Esta afirmación merece algunas precisiones: 54 REYNA, M. J., La Planificación Estratégica Urbana como facilitadora del desarrollo local. El caso de la ciudad de Rosario, VII Coloquio Internacional sobre Poder Local, Núcleo de Pos - Graduación en Administración, Universidad de Salvador Bahía, abril 1996. Parte de estas reflexiones fueron trabajadas en la ponencia de referencia.

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1- Cuando se plantea la PEU como forma de construcción social debemos interpretar ampliamente el término “social", ya que alude a la sociedad como colectivo y a las múltiples determinaciones que la atraviesan. 2- Es necesario destacar el papel particular del estado en ese proceso de producción - reproducción social; participa como el principal regulador en la producción del orden social (ello implica lo político, económico, formas de gobierno y gestión, la vida cotidiana). 3- La escala de actuación -ciudad/región- está dada por la cualidad de los agentes que promueven estos procesos y las modalidades de producción política que materializan, lo que destaca el grado de complejidad que las relaciones sociales presentan en el ámbito local. 4- Se entiende a local como la ciudad y desde nuestra perspectiva la ciudad no constituye un mero espacio físico o,...“unidades de aglomeración de necesidades y satisfactores,...” (P. Pírez, 1997) orientados a intervenir en una realidad cada vez más heterogénea, sino que es el lugar en el que se articulan relaciones sociales, económicas y culturales estructurándose “instituciones específicas de autogobierno” (Borja y Castells, 1997). En ella conviven y se relacionan personas, organizaciones, se constituyen identidades y significaciones particulares. La ciudad en tanto unidad de acción colectiva no es un conjunto armonioso y articulado sino que en ella se expresan tensiones, conflictos y se definen acuerdos. 5- Lo local es un espacio privilegiado de actuación a partir del cual se pueden romper inercias, pero se encuentra vinculado con otros niveles organizativos como lo son: la región, la provincia, la nación y el mundo. Concebida e internalizada por los actores sociales involucrados la PEU podría constituirse en una política pública -de alcance local o regional- en la que las organizaciones económicas, sociales y políticas, decidan gestionar los desequilibrios antes mencionados de un modo concertado y participativo. De esta manera se estaría sustantivizando, y perdería peso relativo la dimensión meramente tecnocrática de la estrategia. Plantearemos algunas reflexiones a partir del caso de la ciudad de Rosario, que den cuenta de las particularidades de la aplicación de esta estrategia innovadora de planificación y su impacto en el nivel local.

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Oscar Oszlak55 define las políticas públicas “como un conjunto de tomas de posición del estado frente a situaciones socialmente problematizadas”. En Rosario es el poder público local - intendente - quien decide incorporar a la agenda de actuación la discusión del futuro de la ciudad, el posible horizonte de crecimiento de la misma en el mediano y largo plazo, trascendiendo con ello los límites de la propia gestión. El perfil holístico y participativo del Plan, es quizá, su rasgo más destacado. Los problemas que se aborda implican cuestiones físicas, políticas, económicas y sociales, la identificación de los mismos, el análisis de las alternativas de intervención y la definición de los proyectos estratégicos; compromete en su definición al estado y a los actores más relevantes de la ciudad. Por ello se diferencia de otras modalidades de planificación tales como el Plan de Gobierno o los Planes Urbanos/Reguladores. Este tipo de iniciativa ha sido impulsada por el estado local en forma asociada con otros actores; y, es el estado, en general, el principal incentivador - animador en la formulación y gestión del plan. En la mayoría de los casos responde a una apuesta fuerte de los gobiernos municipales para alcanzar umbrales más amplios y consolidados de lo que Mario Dos Santos denomina - retomando a Offe-“intercambio político intensificado"56 Este proceso de agregación de intereses es iniciado por el estado quien, actuando como catalizador, intenta captar los enfrentamientos entre los actores para convertirlos en consensos hegemónicos. Desde esta perspectiva las ciudades y regiones deciden jugar un papel importante y dinámico en la estrategia de desarrollo local. Los supuestos que norman el funcionamiento de la administración burocrática (legalidad, jerarquía, división del trabajo), generan situaciones de marcada incompetencia que se plasman en acciones - políticas - con escasos niveles de eficacia y eficiencia en un entorno cuyo ritmo de cambio es cada vez más acelerado. 55 OSZLAK, O., “Políticas Públicas y Regímenes Políticos : Reflexiones a partir de algunas experiencias Latinoamericanas”, CEDES, pág 5. 56Este concepto es desarrollado por Mario DOS SANTOS, retomándolo de Offe, en “Estrategias de gobernabilidad de la crisis”, mimeo, versión preliminar , PNUD-UNESCO-CLACSO, 1994. El autor intenta superar con él los dos tipos de gobernabilidad- sistémica y progresiva -construidos por Barrington Moore. Por gobernabilidad progresiva entiende la fundada en “recoger, elaborar y agregar (en la acción gubernamental) la demanda de la sociedad civil haciéndola valer como criterio de utilidad colectiva.... lo progresivo incluye lo sistémico más elaboradamente. Y, viceversa, lo sistémico - sobre todo a largo plazo - debería incluir notas progresivas.” Pág. 2.

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La PEU constituiría una modalidad de construcción técnico - política, en la que el estado junto con los actores sociales pretenden clarificar el futuro de la ciudad, impulsar la participación ciudadana en su definición, atenuar los intereses contrapuestos y priorizar -de modo consensuado las actuaciones- capitalizando las sinergias del sector privado. Las modalidades de los procesos de actuación no se modifican de un día para el otro, implican más allá de la voluntad de cambio, una modificación real en la cultura y las capacidades de los actores. En este sentido la Municipalidad de Rosario ha encarado firmemente un proceso de modernización de la gestión esencialmente a través de los programas de Descentralización, Participación Ciudadana y Plan Estratégico. En ellos se reconoce como rasgo común la necesidad de establecer nuevos límites entre el sector público y la sociedad. Evidentemente, estas fronteras no están configuradas y, como toda situación de transición, en ella perviven elementos tradicionales con elementos innovadores. Los documentos técnicos del PER reconocen potencialidades en esta metodología de elaboración y de gestión pública: a- Pensar a la ciudad como un espacio de innovación democrática b- Romper con las tendencias negativas del pasado c- Capitalizar sinergias d- Facilitar la integración de las ciudades e- Promover la cooperación público privada f- Estimular el desarrollo integral g- Concebir al Plan Estratégico de la ciudad como “Utopía posible” No cabe duda que los diferentes agentes de la vida colectiva de las ciudades interactúan conflictiva y dinámicamente, que el orden es un proceso nunca acabado de construcción, que tiene sus avances y retrocesos. Los equipos técnicos abocados a elaborar el Plan presentan el trabajo de planificación como orientado a “desarrollar una serie de ideas y propuestas técnicamente sólidas con capacidad de entusiasmar y movilizar a la ciudad, de ...convencer y conmover”. Este escenario de relaciones de fuerzas complejas que son las ciudades requiere para poder promover este impulso innovador algo más que voluntarismo técnico. Supone, el despliegue y uso de recursos de poder, que incidan en los

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contenidos y los alcances de las políticas orientadas a mejorar la calidad del régimen democrático. La dimensión técnico - instrumental del Plan entra en tensión con las realidades simbólicas de los diferentes actores sociales, políticos y económicos. Estos procesos planteados en términos graduales deberían incidir en las estructuras culturales de los actores y producir un conjunto de acciones encadenadas que incidan positivamente, y más allá de su propia dimensión, en la calidad del sistema urbano. Otra de las cuestiones que debe ser ponderada son riesgos de que las modelizaciones técnicas de estos procesos los constituyan en un conjunto de rituales estériles, en formatos compartidos por grupos no mayoritarios de la ciudad, que no tengan capacidad de incidir realmente en las decisiones futuras. En ese caso se correría el riesgo de fracasar tal como sucedió con las experiencias de Planificación Normativa operadas en la Región a partir de los mandatos de la Alianza para el Progreso décadas del 60 y 70. Consideramos valioso rescatar el planteo crítico a la planificación estratégica tradicional que realiza Mario Testa57 y su propuesta de hablar de “pensamiento estratégico". El autor sostiene que ésta no es una mera mutación terminológica sino que expresa un cambio de significado en el contenido de lo político y lo científico en vías de avanzar en la integración de ambos. Lo estratégico se vincula con ganar organizacionalmente posiciones para aproximarse a la meta: “ganar espacio, ganar tiempo, establecer condiciones favorables al propio desempeño. parafraseando a Beaufre la estrategia es una maniobra destinada a ganar libertad de acción”58. En el caso que nos ocupa son más importantes los contenidos sustantivos de la acción de agregación de intereses que los procesos litúrgicos. Un ejemplo de ello lo constituye la experiencia curitibana. La pretensión de ruptura con “las tendencias negativas del pasado"... vincula a la ciudad a la creación de nuevos escenarios y actividades” 59. La búsqueda de oportunidades de desarrollo para las ciudades, el posicionamiento ventajoso tanto a nivel del mercado interno e internacional, requiere el replanteo del perfil productivo. 57 Mario Testa, “ Pensamiento Estratégico y Lógica de Programación. El caso de salud.”, Lugar Editorial, 1995. 58 Ibídem, pág. 11. 59 Miguel Lifschitz, Ponencia Op. Cit.

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En este sentido las ciudades son pensadas como mercancía; ellas auto - promueven su marketing enfatizando las ventajas que poseen en infraestructuras, servicios, para atraer inversiones. Si bien la generación de riqueza puede ser una meta lograble para el Plan, es a partir de la ubicación del segmento de mercado que le corresponde en la economía nacional, regional e internacional que la potencialidad podrá traducirse efectivamente en una ampliación de la acumulación de riqueza. Es importante, sin embargo, tener en cuenta que ello no implica necesariamente una apropiación colectiva de ese beneficio; no se produce mecánicamente una baja en los niveles de desocupación o cambios en la distribución del ingreso. Una opción a considerar es si en vez de competitividad de la ciudad (noción que remite a que algunos ganan y otros pierden, ciudades de primera y de segunda) se planteara una ciudad competente, en la que la articulación social y regional constituyan sus rasgos más destacados. Para atenuar el efecto antes descripto es que se espera de los Estados el papel de armonizador de los intereses en pugna. Obviamente la capacidad de organización y de demandar al poder público que ejercen los agentes económicos más importantes de la ciudad no es la misma que la de los grupos excluidos del sistema. Por ello, objeto del Plan es la no-institucionalización del lobby de los poderosos: el estado haciendo uso de su capacidad reguladora viabilizará proyectos sociales en los que se garantice una distribución más justa que permita alcanzar mayores niveles de equidad. Rosario presenta una alta tasa de desocupación; los sectores productivos se hallan fuertemente castigados; se encuentra en una situación de transición de un modo de organización y desarrollo de cuño industrialista hacia otro, que no se sabe a ciencia cierta cuál es y el alcance que va a tener en términos de inclusión social. La ciudad por lo tanto manifiesta situaciones disfuncionales complejas de difícil abordaje. Ante la necesidad de gestionar estos desequilibrios, superar la apatía y el desencanto, rearticular un arco de solidaridad social, direccionar equilibradamente la vida colectiva la pregunta es hasta qué punto esta estrategia es adecuada y suficiente. 3. 3. 2. Planes Estratégicos y Bancos Multilaterales de Desarrollo. Los Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMDs), Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo han promovido la formulación de estos planes. La

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declaración de Bilbao, III Conferencia de CIDEU - 1995 -, reconoce que la planificación estratégica de ciudades “favorece grandemente la labor de las instituciones financieras, al tener éstas un conocimiento más global e integrado de los principales proyectos a financiar y facilita la acción de las empresas privadas al disponer de un entorno más planificado en el que actuar y obtener así mayores garantías de rentabilizar sus inversiones.” Nos preguntamos hasta qué punto los BMDs son creíbles con relación a sus preocupaciones sobre la ampliación de la base productivas de las ciudades y la lucha contra la pobreza. Y, por otra parte, si es sustentable una política de desarrollo basada en niveles crecientes de endeudamiento externo. Los mandatos de estos organismos condicionan los criterios y orientaciones la formulación de las políticas públicas; en nuestro país se produjo un cambio en los criterios de asignación de los fondos disponibles que transitaron de créditos de ajuste sectorial también llamados de rápido desembolso destinados a equilibrar las balanzas de pago hacia otros que privilegian las inversiones, la reforma del estado y el fortalecimiento de la sociedad civil. Otra orientación claramente incorporada es la exigencia de componentes participativos en las actividades a financiar: los Bancos privilegian el financiamiento de proyectos presentados por agencias de gobierno que incluyan elementos participativos que legitimen las metas planteadas y garanticen ciertas modalidades de ejecución. En un futuro podría plantearse un cambio en la cartera de clientes de los Bancos, en el que las agencias estatales serían reemplazadas por ONGs, empresas y asociaciones de base 60 como modo de apuntalar el fortalecimiento de la sociedad civil y el desarrollo social. Esto no aleja dudas en torno a la operacionalización de la dimensión participativa de los proyectos ni en lo referido a la transparencia en las asignaciones.

En particular en el caso de Rosario esta iniciativa de planificación no está condicionada por estos mandatos sino que surge como iniciativa local inspirada por los modelos de Barcelona y Bilbao. Hay una fuerte vinculación con la Agencia de Cooperación Española (ACE) y por lo tanto un apoyo al desarrollo de estas iniciativas en la ciudad vía “Fondo Mixto de Cooperación”. De esta

60 Para un mejor tratamiento del tema ver Diana Tussie, Marcos Mendiburu, Patricia Vásquez, “Los nuevos mandatos de los BMDs : su aplicación en la Argentina”, , Serie de Documentos e Informes de Investigación, Sede Académica FLACSO - Argentina, 1997.

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forma se produce un fuerte intercambio entre técnicos locales y españoles para la aplicación de esta metodología. 3. 3. 3. El caso Rosario 1. Génesis y desarrollo Recuperando trabajos desarrollados por la anterior gestión y aprovechando la integración, como miembro pleno, en 1995, de la ciudad de Rosario a CIDEU, (Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano, organismo que nuclea a ciudades que transitan similares experiencias, cuya sede está en Barcelona), la Municipalidad de Rosario en el marco de la política de Modernización de la Gestión, promovió en 1996 la elaboración de un Plan Estratégico Urbano -PER-tarea que fue asumida por la Secretaría General siendo su máximo responsable el Coordinador General del Plan. El Plan Estratégico Rosario se planteó en diferentes etapas y presupone a lo largo de todas ellas un alto grado de implicancia de los actores sociales que involucra. A continuación se plantearán brevemente las principales acciones realizadas en los distintos momentos del PER: 1- Diagnóstico: en el mismo llegó a un consenso en torno a los diferentes problemas de la ciudad, como así también a identificar aquellos aspectos positivos a potenciar en el desarrollo futuro. La presentación de los resultados concernientes a esta etapa, se efectuó en una matriz DAFO (debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades) general de la ciudad y desagregada por ejes temáticos; Eje Económico Productivo, Eje Socio –Institucional, Eje Físico Ambiental y Eje de Centralidad Regional y de Proyección Internacional. EI diagnóstico formalmente se inició con la Constitución de la Junta Promotora del Plan (Intendente y 25 instituciones) el 10 de octubre de 1996 prolongándose hasta setiembre de 1997, momento en el que se arribó al diagnóstico definitivo. Dentro de las modalidades de trabajo desarrolladas para esta etapa podemos destacar: entrevistas a informantes claves, reuniones de comisiones temáticas, recopilación de estudios y relevamientos existentes sobre la ciudad y grupos de trabajo por áreas de interés. Según datos suministrados por la Oficina Técnica del Plan, hubo 611 participantes y 127 instituciones convocadas.

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En forma simultánea, pero con mayor énfasis desde febrero a abril de 1997, se trabajó en la constitución del Consejo General del Plan; considerado como la instancia más amplia y participativa, está compuesto por más de cien instituciones (universitarias, gremiales, culturales, deportivas, de la producción, etc.). La tarea operada fue comunicar y sensibilizar a las mismas para convertirse en protagonistas del proceso estratégico a elaborar y gestionar, para lo que se las convocó a adherir voluntariamente a esta iniciativa. En este sentido podemos destacar que junto con la resolución técnico - operativa del Plan se fueron constituyendo y consolidando las diferentes estructuras de organización previstas, Junta Promotora, Consejo General, Oficina de Coordinación y Comisiones Temáticas. 2- Formulación: este momento abarcó el período que va desde junio de 1997 a octubre de 1998. Implicó la definición del horizonte estratégico para la ciudad, clara determinación de cinco líneas estratégicas, 22 programas y 70 proyectos a implementar, materializados en el documento de planificación o plan propiamente dicho. En esta etapa se advierte un refuerzo y profundización en materia de opiniones a considerar para la producción del PER. Se realizaron 315 consultas técnicas y 1062 encuestas a personas calificadas. Un aporte novedoso efectuado por los equipos técnicos fue dejar de lado la división por ejes temáticos y adoptar como criterio proyectual la estructuración de sueños. Es decir se configuró en primer lugar un horizonte (planteado metodológicamente como el objetivo general o de mayor alcance): “Rosario, una ciudad sustentada en el trabajo y la creación, con oportunidades de vida y de progreso para todos sus habitantes, que recupera el río y se constituye en punto de integración y encuentro en el Mercosur”.61 Este quiebre posibilitó definir pautas de trabajo más creativas que estimularon la generación de estrategias de transformación de mediano y largo plazo de carácter transversal. Para ello fue necesario consensuar en el ámbito de la Junta Promotora “cinco temas que se habían detectado como los sueños más fuertes de la ciudad: construir. la ciudad del trabajo; de las oportunidades; de la integración; del río y de la creación".

61 La información respecto del PER ha sido tomada de los diferentes documentos elaborados por la Oficina Técnica. En especial se ha trabajado con el Documento Final del PER aprobado en Asamblea / octubre de 1998.

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El desafío en esta etapa fue movilizar institucionalmente, sostener la participación, consensuar los objetivos y las líneas estratégicas, definir los programas y proyectos que materializarían esos sueños. Un cúmulo de instancias de trabajo que- como lo manifiesta el cuadro que se detalla a continuación-, se plasmaron en diferentes niveles, los que -invariablemente- demostraron a lo largo de todo el proceso, el mantenimiento y crecimiento de la convocatoria (sea a través del número de instituciones participantes sea por la totalidad de personas convocadas).

Diagnóstico

Formulación

Primera reunión de comisiones temáticas, julio 97

Tercera reunión de comisiones temáticas, setiembre 97

Segunda reunión de comisiones temáticas, agosto 97

Cuarta reunión de comisiones temáticas, Diciembre 97

Quinta reunión de comisiones temáticas, junio 98

611 participantes

885 participantes

127 instituciones

132 instituciones

Elaboración propia: según datos suministrados por la Oficina Técnica del PER. La labor de los equipos técnicos fue promover el debate situacional de la ciudad, momento diagnóstico por excelencia, y articular intereses en torno al futuro, gestando consensos en la percepción de las ventajas potenciales de Rosario para modificar el rumbo de aquellas situaciones disfuncionales que ubican a la ciudad en declive. En el momento de formulación se reafirman los temas que los protagonistas del plan consideran emblemáticos, es decir aquéllos que por su contundencia y significación los rosarinos difícilmente pueden estar en desacuerdo. Este desafío al que aportaron también destacados especialistas puso a los protagonistas del PER en una situación de priorizar cuestiones, definir problemáticas y seleccionar, más allá de sus intereses particulares, aquellas intervenciones que impactaran y orientaran con relación al horizonte prefijado. El resultado material de ese esfuerzo inédito fueron, como lo expresáramos, 20 programas y 70 proyectos estratégicos.

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De acuerdo a su actual situación los setenta (70) proyectos estratégicos seleccionados pueden discriminarse del siguiente modo: EN EJECUCION 44.28 % EN ESTUDIO 8.58 % EN PROYECTO 5.72 % A DESARROLLAR 41.42 % Es interesante destacar de la lectura del cuadro cómo la modalidad de trabajo adoptada permitió al conjunto de organizaciones visualizar proyectos en marcha de la ciudad y sentirlos significativos en su impacto en el mediano y largo plazo, a la vez que generar una importante usina de ideas luego plasmadas en documentos de proyectos a desarrollar. Estos dan cuenta del nivel de movilización en la generación de iniciativas desde las organizaciones de la sociedad civil en un porcentaje cuasi proporcional al estatal. 3- Implementación: Las dos primeras etapas fueron concluidas en su totalidad e involucraron 4838 personas y 13.980 horas de trabajo voluntario. Queda pendiente aún la tercera etapa del PER que es la de ejecución, para la que se plantea un período de cuatro años de labor. La puesta en marcha del Plan constituye el mayor desafío que -en términos de proceso- presupone esta modalidad de trabajo colectivo; por ello será interesante monitorear, en el futuro, qué proyectos se escogen para iniciar la tarea, qué actitud se asume respecto de aquéllos que fueron considerados prioritarios y que son ejecutados o no por el gobierno local, para verificar hasta qué punto esta virtualidad innovadora es captada, valorada y apropiada por parte de los actores sociales involucrados, es decir hasta qué punto hacen suyo el PER.

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2. El PER como estrategia innovativa de planificación y gestión urbana. Intentaremos revisar esta modalidad particular de actuación analizando su potencialidad innovadora, es decir identificando en especial aquellos rasgos que denotan “un incremento de las formas de racionalidad social y política a los fines de los actores involucrados” y ponderar si coadyuvan a “promover una mayor capacidad interpretativa de la realidad y también una mayor productividad práctica” (Donolo y Fichera). El PER implica una ruptura con los patrones político - administrativos establecidos. Constituye un proceso de cambio promovido desde la administración municipal; está en proceso de ejecución, involucra tanto al sector público estatal como a una compleja red de actores sociales.

Podemos sostener que estas iniciativas constituyen un acto de innovación desde la perspectiva teórica definida, en tanto "un cambio es innovador cuando: ! Es autotransformación de los sujetos involucrados (en el sentido de su

disponibilidad a aprender). ! Es producción o invención de la realidad con los materiales existentes, en

formas intrínsecamente plurales y ancladas en la especificidad de esos materiales."

Fue posible constatar que a lo largo del proceso en las instituciones tanto estatales como privadas, de base, del "privado-social" o público no-estatal y como producto de las interacciones a que la experiencia en curso los sometía, se operaron cambios de estructuras, organizaciones, poderes y usos de los recursos. En el ámbito de los sujetos se produjeron cambios -asimétricos, desiguales, en combinaciones inéditas y fuertemente contradictorias- pero aún es prematuro siquiera "soñar" que ha iniciado su instalación una nueva cultura de los involucrados. Siguiendo los criterios adoptados para la valoración de las innovaciones podemos afirmar en cuanto a: a. La prioridad institucional del PER en la agenda municipal. En el caso de Rosario la promoción de esta política estratégica de desarrollo holístico de la ciudad se implementó desde la Secretaría General; las pretensiones de globalidad de sus planteamientos entraron inicialmente en conflicto con el resto de las Secretarías que integran el gabinete en tanto ellas

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reclamaron protagonismo en sus temas sectoriales. Se pudo reconocer que en cierto modo, les resultó preocupante que se convocara a sus interlocutores “naturales” a discutir cómo debería ser la ciudad en el mediano y largo plazo. No quedaba en claro la diferencia con el Plan de Gobierno y otros Planes y Proyectos en ejecución.62

El PER, no logró, al menos hasta el momento, insertarse masivamente en la conciencia o el imaginario colectivo de los ciudadanos y sus instituciones aunque esto está condicionado por el tipo de tarea, la estrategia comunicacional, las dificultades arriba señaladas y el nivel de desarrollo en que se encuentra esta experiencia.

Como producto, técnicamente hablando, es de alta calidad, comparado con

otras experiencias nacionales e internacionales ampliamente conocidas y no ha caído en lo que definíamos como estereotipaciones tecnocráticas. Hay un esfuerzo puesto en dar contenido sustantivo a esta experiencia en términos de apertura y participación progresiva de los actores del plan.

Ahora bien, independientemente de este esfuerzo de articulación horizontal,

un emprendimiento de esta naturaleza requiere un liderazgo contundente que le imprima ritmo y transparencia al proceso de construcción colectiva de consensos.

En cuanto a los apoyos – tanto del gobierno municipal como de las

organizaciones participantes- son frágiles y oscilan. Los resultados del PER son expectables en el mediano y en el largo plazo razón por la cual compiten con otros nudos problemáticos coyunturales que acaparan energía por parte de las autoridades gubernamentales y de las instituciones involucradas (25 en la Junta Promotora y 122 en el Consejo General). Esta oscilación en el orden de prioridades a nivel del gabinete se vincula con lograr ciertos márgenes de confianza y credibilidad en este estilo amplio y participativo de definir el contenido de las políticas estatales. Implica cambiar una modalidad fragmentada de abordar la gestión urbana abriendo un espacio que pretende romper con las fronteras establecidas y, por el otro, superar recelos derivados de las apropiaciones temáticas. 62 A modo de ejemplo la Secretaría de Planeamiento Urbano invocaba su autoridad en la materia ya que pretendía desarrollar un conjunto de proyectos participativos que si bien operaban privilegiadamente a nivel de intervención urbanística , tenían vocación integral e integradora, tomando lo sectorial como de su incumbencia.

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Una de las claves de éxito para la instalación del Plan es la estrategia comunicacional. CIDEU reconoce que un Plan estratégico es válido en la medida que logra comprometer e involucrar instituciones, agentes económicos y sociales, en forma sostenida. Entonces... ¿Qué política comunicacional le corresponde? ¿Debe ser homogénea a lo largo de todo el proceso? ¿ Cómo instalar la existencia del Plan en la ciudad y convocar a la participación? ¿Cómo convocar a su implantación? ¿Cómo comunicar lo hecho? El PER ha tenido una debilidad relativa en materia de comunicación, esencialmente en las dos primeras etapas. Sumada a la oscilación que tuvo en el orden de prioridades en el ámbito de gabinete, esta situación afectó la posibilidad instalar socialmente valores propios de los nuevos modos de obrar, relacionarse y diseñar el futuro común.

b. Direccionamiento de los procesos en curso y la calidad de los resultados.

En este sentido nos hemos formulado algunas preguntas a lo largo de la investigación: 1- ¿para qué se cambia? Son estas decisiones formalizadas en el PER estrategias adaptativas en su relación con el entorno o configuran un nuevo estilo de producción de las políticas estatales en el ámbito local? 2 – ¿hasta qué punto estas estrategias de cambio han mejorado los procesos y servicios municipales o son actos de invención estereotipados? 3- ¿para quién se cambia, es decir quiénes son los beneficiarios?

Es evidente que estas preguntas no tienen un ingenuo o neutro contenido técnico. La pregunta que subyace es estrictamente política: ¿cuál es el modelo de relación estado – sociedad civil que está en juego? Nos estamos preguntando cuál es el sustrato ideológico de los procesos, quiénes los conducen, cuál es la metodología con que se los lleva adelante. Si bien el liderazgo por parte del ejecutivo municipal ha sido clave para la iniciación del PER durante su devenir se fueron ampliando sus apoyos e instalando espacios de encuentro con el sector privado y público no municipal. Advertimos niveles crecientes –aunque no lo suficientemente sostenidos y autónomos- de articulación entre el gobierno local y la sociedad civil – en la estructuración de lo que podríamos denominar una red interinstitucional.

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Podría decirse que en torno al PER se ha constituido una red plural cuyos objetivos básicos son la formulación de opciones estratégicas de desarrollo con amplios niveles de consenso en el que se promueve lo dialógico como premisa básica de relacionamiento. Reconocemos en la pluralidad “rasgos diferenciados” e “intereses particulares” en los actores intervinientes y, como lo plantea claramente Suzana Moura, (1996) también un espacio para el ejercicio del lobby ya que se movilizan un conjunto de recursos externos a la red que presionan a favor de propuestas minoritarias. Estos cambios en las modalidades de producción de políticas públicas nos llevan necesariamente a considerar transformaciones en el perfil de los actores tradicionales, dentro de las cuales se reconoce un aumento de visibilidad de las organizaciones no gubernamentales y una potencial institucionalización de formas mixtas de gestión de lo social. La experiencia constituye un hacer diferencial que trasunta: • Una ruptura con los patrones establecidos, plantea un nuevo esquema

organizativo de asociación interinstitucional – red pública- para orientar la gestión urbana en contextos de cambio, persiguiendo un doble objetivo 1- lograr el posicionamiento competitivo de la ciudad mediante el reconocimiento de un pool ventajas estratégicas a instalar y 2- ser una arena de debate y disputa de proyectos en forma democrática. .

• Un permiso: para racionalizar “procesos de interacción entre lo político y lo

social” instalando un estilo de relación más horizontal entre el sector público – privado y público - público promoviendo acciones orientadas a la cooperación. En este proceso es el estado municipal quien encarna el liderazgo cumpliendo un papel de gestor y movilizador de los recursos existentes, es quien ordena y cataliza las diferencias sectoriales, procura superar los intereses estrictamente corporativos a la vez que participa en la disputa de los proyectos y en la definición de sus contenidos.

• La promoción de “una mayor capacidad interpretativa de la realidad y

también una mayor productividad práctica” (Donolo y Fichera) en la medida en que se establecen las debilidades, fortalezas, oportunidades y amenazas que atraviesa el espacio social urbano y se define colectivamente un conjunto de escenarios alternativos aunque de fronteras difusas y cambiantes, que requerirá la reformulación de problemas y estrategias durante la implementación.

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En cuanto a los niveles de participación institucional y ciudadana en la producción de la iniciativa y en el plan proceso hay una diferencia significativa; en el primer caso responde a esquemas más tradicionales de relación Estado – Sociedad Civil, y en el segundo configura un modo diferente – inédito – que trasciende los umbrales de lo informativo y de consulta para dar inicio a una forma concertada de producción de deliberaciones y acuerdos en el desarrollo de políticas urbanas de desarrollo. Esto moviliza capacidades estatales y no estatales que inauguran esquemas institucionales alternativos que recuperan el lugar de la política y perfilan un nuevo modo de gestión. En este sentido coincidimos con Chantal Nicod63 en rescatar esta actitud integradora de los actores en la que el gobierno municipal desempeña un rol destacado. Esta capacidad de articulación de una red interinstitucional interna (con otros niveles del estado y entre los diferentes órganos de administración municipal) y externa con los actores sociales, responde a las nuevas formas que se presentan - en la generación de iniciativas o en el acompañamiento a proyectos integrales - para la gestión de los espacios locales. La calidad del proceso, leída con relación a la capacidad de desarrollar proyectos nuevos y de defender los iniciados; en los vínculos establecidos entre los actores (calidad de la articulación), en las formas y metodología de funcionamiento (criterios de eficacia, eficiencia, equidad, transparencia) sugiere elementos para inferir la posibilidad de que el PER se sostenga autónomamente en el tiempo.

63 Chantal Nicod, Elementos para impulsar una nueva gestión municipal en Dirección de Desarrollo y Gestión Local, ILPES, 3/3/98.

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Referencias bibliográficas CIDEU , Primer Seminario Técnico del Centro Latinoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano, Barcelona , 4/12/93 DOS SANTOS,M., “Estrategias de gobernabilidad de la crisis”, mimeo, versión preliminar , PNUD-UNESCO-CLACSO, 1994. LIFSCHITZ, M. Ponencia La Planificación Estratégica Urbana como facilitadora del desarrollo local. El caso de la ciudad de Rosario, VII Coloquio Internacional sobre Poder Local, Núcleo de Pos - Graduación en Administración, Universidad de Salvador Bahía, abril 1996. NICOD, Chantal, Elementos para impulsar una nueva gestión municipal en Dirección de Desarrollo y Gestión Local, ILPES, 3/3/98. OFICINA TÉCNICA DEL PER. Documento Final del PER aprobado en Asamblea / octubre de 1998. OSZLAK, O., “Políticas Públicas y Regímenes Políticos : Reflexiones a partir de algunas experiencias Latinoamericanas”, CEDES, PRECEDO LEDO, A. , en “Ciudad y Desarrollo Urbano” , Colección Espacio y Sociedades, Serie Mayor Nº 6, Ed. Síntesis, España 1996. REYNA, M. J.,. Parte de estas reflexiones fueron trabajadas en la ponencia de referencia. La Planificación Estratégica Urbana como facilitadora del desarrollo local. El caso de la ciudad de Rosario, VII Coloquio Internacional sobre Poder Local, Núcleo de Pos-Graduación en Administración, Universidad de Salvador Bahía, abril 1996 TESTA, M. “ Pensamiento Estratégico y Lógica de Programación. El caso de salud.”, Lugar Editorial, 1995.

TUSSIE, D. ,MENDIBURU, M., VÁSQUEZ, P., “Los nuevos mandatos de los BMDs: su aplicación en la Argentina”, , Serie de Documentos e Informes de Investigación, Sede Académica FLACSO - Argentina, 1997.

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3. 4. “COORDINACIÓN MEDIANTE REDES”: UNA INNOVACIÓN EN MATERIA DE REGULACIÓN/

GESTIÓN SOCIAL?

Lic. Mónica Bifarello Dentro de los aspectos la gestión social de la ciudad que pueden considerarse innovativos, se observan estrategias tendientes a incorporar activamente a las organizaciones de la sociedad civil en la gestión de los programas. Este es un dato significativo a la hora de analizar los cambios producidos en el Estado Social en las últimas dos décadas. Para caracterizar el paradigma que sirvió de sustento al Estado de Bienestar clásico, podemos tomar los elementos que Lechner64 plantea como constitutivos de la “coordinación política” de lo social. En este modelo, el Estado aparece como instancia privilegiada -aunque no la única- de coordinación social, y es reconocido como autoridad máxima capaz de tomar decisiones vinculantes para toda la población. Esta forma de gestión, basada en procedimientos legales establecidos por el derecho y la administración pública, es centralizada y jerárquica. A pesar de los cambios radicales y sostenidos sufridos por las instituciones propias de la política social tradicional, y de los intentos de incorporación de variadas fórmulas de reforma de los mecanismos aplicados, continúa arraigada en nuestro país una concepción de la gestión social aún muy marcada por la forma específica de la coordinación política. Este modelo, si bien pierde su carácter de predominante, subyace en la práctica y se expresa en rigideces en la forma entender las relaciones de coordinación/ subordinación entre actores institucionales.

64 LECHNER, NORBERT, “Tres formas de coordinación social”, en revista de la CEPAL 61, abril de 1997.

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Frente a la crisis de este tradicional paradigma de construcción de políticas, administración y gestión, aparecen intervenciones de tipo neoliberal, minimizando la acción social del Estado, y revalorizando el papel que las reglas de juego del mercado tienen en la generación de crecimiento económico y desarrollo social. El acento estaría puesto en el manejo de los instrumentos de política monetaria y fiscal con el objetivo de lograr estabilidad económica y confianza en que las reglas de juego del mercado generarán crecimiento. La acción distributiva del Estado debe estar estrictamente reservada a los grupos de extrema pobreza. Aparece, en este modelo, un tipo de política social focalizada y destinada a evitar la fragmentación y los conflictos sociales. Esta vuelta al esquema clásico del mercado como regulador abandona la idea de un Estado compensador de las desigualdades económicas. En un sistema económico-privado desestatizado, los intereses privados pueden ser fragmentados. Opera descentralizadamente, valoriza el lugar de los actores privados, supone una igualdad formal. Se introduce el concepto de “política compensatoria”, como una política focalizada, financiada con fondos internacionales, que incluye fuertes componentes técnicos y de gerencia social y con exigentes niveles de evaluación. Según Lechner, esta estrategia neoliberal tiene éxito en tanto ajuste estructural en los países de la región, pero fracasa en su intento de reorganizar la coordinación social bajo las reglas del mercado. Además, se enfrenta una vez más a una paradoja: en la práctica, la misma estrategia destinada a desmantelar la intervención estatal sólo tiene perspectivas de éxito si se apoya en una fuerte intervención política. La experiencia latinoamericana pone de manifiesto que el mercado por sí solo no genera ni sustenta un orden social. Además, no encarna en el imaginario colectivo ninguna orientación hacia “el bien común”. Le faltan dos dimensiones típicas de la coordinación política: la representación y el liderazgo. Debemos tener en cuenta, además, que en la experiencia latinoamericana la figura del Estado ha sido históricamente fuerte, y su intervención, necesaria para promover y garantizar la esfera de la producción capitalista. Ante este fracaso del mercado, un nuevo modelo pretende depositar la responsabilidad de la coordinación social en las redes sociales. Concibe la sociedad actual como una constelación multicéntrica (Luhmann): desaparece cualquier instancia “superior” capaz de coordinar al conjunto social. Esta tendencia estaría basada en el supuesto de una sociedad en la que se multiplican los intereses y se abre el juego a una mayor pluralidad de actores en la elaboración de políticas. Por su parte, el Estado central delega funciones a los niveles de

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gobierno local y aumenta su interacción con actores sociales, creando instancias mixtas de gestión de los asuntos públicos. En este modelo, la gestión social mediante el enfoque de redes es una coordinación horizontal entre diferentes actores interesados en un mismo asunto con el fin de consensuar soluciones. En la misma orientación, Rosanvallon (1995) y Laville (1998) analizan nuevos mecanismos de regulación social no centrados exclusivamente ni en el Estado ni en el mercado. Se habla de una economía tripartita, en la cual se produce una combinación entre las fuerzas del mercado, la garantía de la redistribución a través del estado, y el componente de reciprocidad (Polanyi), donde las redes sociales aparecen como recursos valorados por las iniciativas locales. 3. 4. 1. El lugar cada vez más importante de las organizaciones de la sociedad civil En diversos trabajos hemos considerado la existencia una tendencia creciente hacia la cooperación público-privada en la forma de asociación de dos actores: el gobierno local y las organizaciones del tercer sector. Hemos llamado este fenómeno “gestión mixta”. En este trabajo en particular nos interesa enfocar las relaciones entre las organizaciones del tercer sector y el gobierno local en la producción de políticas sociales, especialmente las referidas al área de provisión de servicios sociales. Hemos observado específicamente el complejo conjunto de relaciones que se generan entre instituciones privadas y públicas que operan en la ciudad de Rosario, Argentina, en la mayoría de los casos, prestando servicios sociales y en menor medida –aunque no por ello menos importante- cumpliendo la misión de promover la defensa de los derechos. Estamos pensando en términos de nuevos mecanismos y nuevas relaciones entre actores, en las cuales la responsabilidad de la política social se comparte, mediante mecanismos de cooperación público- privada. Ahora bien: cómo se compone el universo de las organizaciones privadas sin fines de lucro?. Según Salamon y Anheier (1997), este sector tiene un carácter multidimensional y heterogéneo. Está formado por entidades con las siguientes características: organizadas, privadas, sin fines de lucro, autogobernadas y voluntarias. De acuerdo con estos autores, nos parece conveniente no incluir a los partidos políticos y las iglesias como parte del

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sector. Sin embargo, consideraremos aquellas organizaciones de asistencia social sostenidas y promovidas por grupos religiosos.65 Con estas características básicas, la segunda pregunta sería: cómo nombramos a este complejo conjunto institucional? Aquí entendemos importante detener nuestra mirada, dado que no existe en nuestro país un consenso unánime respecto del término más conveniente para nombrar a las organizaciones del tercer sector. Normalmente, tanto en el uso corriente como en la literatura específica, los conceptos de “Organizaciones del Tercer Sector”, “Organizaciones No Gubernamentales”, “Organizaciones sin fines de lucro”, “Organizaciones Voluntarias”, “Sector Social”, se usan en forma indistinta. Recientemente ha sido incorporado el concepto de “Organizaciones de la Sociedad Civil”. Los términos “Organizaciones No Gubernamentales” y “Organizaciones sin fines de lucro”, presentan la su connotación de estar en oposición con otro sector, en este caso, el estado o la empresa respectivamente. Esta misma dificultad se plantea para la idea de “Tercer sector”, que evoca un orden de jerarquías con relación al estado y al mercado. El término “Organizaciones Voluntarias” resulta un tanto ambiguo, dado que la naturaleza y alcances del trabajo voluntario es tema de controversia en Argentina. Esto se debe a que los voluntarios han asumido roles cambiantes a lo largo de la historia. Por ejemplo, el voluntariado tradicional, basado en el socorrismo y la asistencia, ha dejado paso a un amplio conjunto disperso de esfuerzos voluntarios informales generados para resolver los problemas colectivos. En este marco, hemos elegido usar el concepto de “Organizaciones de la Sociedad Civil” (en adelante, OSCs), dado que éste permite incluir a las organizaciones de base, las que, sin ser consideradas entre las clásicas ONGs, juegan un rol importante en la política social argentina actual. 3. 4. 2. Sociedad civil y Estado local La siguiente clasificación66 puede resultarnos útil para analizar las relaciones entre el estado local y las OSCs, caracterizándolas según la mayor o menor intensidad de las articulaciones:

65 BIFARELLO, MÓNICA, “Mixed management in social policy-making. The case of Rosario, Argentina”. Ponencia presentada a la Tercera Conferencia Internacional de ISTR (International Society for Third- Sector Research), Universidad de Ginebra, Suiza, 8 al 11 de julio de 1998

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1. Interacción contractual Ciertas organizaciones se relacionan negociando con el gobierno sus tareas y obligaciones, específicamente detalladas en un contrato. Generalmente, estas OSCs dependen de los contratos estatales, lo cual las obliga a ser un mero productor de servicios integrado totalmente al sistema de políticas sociales estatales. 2. Colaboración crítica También señala una colaboración cercana, pero en este caso la organización voluntaria tiene mayor autonomía en la elección de tareas y métodos, y es portadora de un mayor potencial crítico. Estos dos tipos están caracterizados por un abordaje profesionalizado de los problemas sociales, incluidas totalmente en la red de políticas públicas locales. La diferencia entre éstas últimas y el primer tipo es que las contractuales tienden a adaptar el discurso, mientras las colaboradoras críticas tienen mayor influencia en el debate público. 3. Autonomía Cuando las organizaciones se caracterizan por su independencia en la relación con el gobierno local con respecto a la resolución de tareas, con actividades construidas sobre principios de autoorganización y ayuda mutua. 4. Con pautas privadas de interacción La focalización en un exclusivo grupo- objetivo y la independencia de los financiamientos públicos produce una relación distante con el gobierno local en términos de comunicación, contacto y control. Dependen exclusivamente de donaciones privadas y a menudo poseen un monopolio referente a cierto tema - ciertas enfermedades, por ejemplo.- El término “privado” designa, en este caso, aislamiento respecto del sistema de estado de bienestar. Al mismo tiempo, esta posición muestra que el gobierno local no tiene interés en una cooperación directa.

66 HENRIKSEN, LARS SKOV, "Voluntary organisations and local government in Denmark", en Revista Voluntas, vol. 7, n° 2, 1996.-

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5. Cerradas y autolegitimadas Las interpretaciones respecto de los problemas sociales y sus soluciones desengancha y separa estas organizaciones del sistema público, y las fuerza a una posición marginal. De acuerdo a esta clasificación, y habiendo observado específicamente el caso de Rosario, podríamos caracterizar el estilo de relación entre organizaciones y estado local como sigue:

TIPO DE ORGANIZACIÓN

67

INCLUYE ESTILO DE RELACION

Asociaciones de afinidad

Mutuales Cooperadoras escolares Cooperadoras hospitalarias Clubes sociales y deportivos Centros de jubilados Sindicatos/ Asociaciones de Trabajadores Asociaciones de colectividades Colegios y asociaciones profesionales Cámaras empresarias

Autónomas. En general, su accionar se legitima entre pares y no en relación con sus vinculaciones estatales. En realidad, es importante señalar que históricamente ha sido el estado nacional (para el caso de los sindicatos y cámaras) o provincial (para el caso de las asociaciones cooperadoras) quien ha dado el reconocimiento a estas instituciones, con lo cual se minimiza la reciprocidad con el gobierno municipal.

Fundaciones empresarias

De Familia De Empresas Mixtas

Cerradas. Cabe destacar que en la ciudad existen muy pocas fundaciones de este tipo. Sin embargo, un caso paradigmático es la

67 La tipología propuesta fue tomada de la Etapa de medición Piloto del Indice de Desarrollo de Sociedad Civil en Argentina, PNUD- BID, 1999. 68 La Fundación del Banco Municipal de Rosario, creada en 1988, es patrocinada por el mencionado Banco, el cual se maneja como un ente autárquico del gobierno municipal. Esta institución busca promover programas de desarrollo técnico, económico, comunitario y social, basándose en dos objetivos básicos:a)promoción y desarrollo -actividades sociales y culturales- y b)asistencia técnica -

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Fundación Banco Municipal68 que se encuadraría dentro de este tipo y sin embargo mantiene una vinculación estrecha con el gobierno local.

Organizaciones de base

Asociaciones vecinales Comedores comunitarios Clubes barriales Bibliotecas Populares Comunidades aborígenes

Colaboración crítica. En algunos casos, interacción contractual. Por su dinámica de funcionamiento, existen fuertes interacciones entre el estado local y las OB, resultando éstas canalizadoras de lazos comunitarios diversos entre el Estado y los ciudadanos. La identidad y supervivencia de las organizaciones comunitarias posee una clara referencia estatal. Su accionar depende frecuentemente las intervenciones o subsidios del gobierno local.

Organizaciones de Apoyo

Organizaciones de prestación de servicios sociales y culturales Promoción y desarrollo Ampliación de derechos Centros Académicos

Frecuente interacción contractual. Los lazos de la gestión municipal con el mundo académico se han ido formalizando y fortaleciendo. La gestión mixta propuesta desde el estado demanda la acción de estas ODA.

creación de un centro de estudios sobre problemas municipales- Entre sus fines complementarios están “crear herramientas para la toma de decisiones... y generar propuestas de cambio” para Rosario. En este sentido, la Fundación generó fuertes relaciones interinstitucionales con organismos públicos. Si bien en estos últimos a�4os su accionar se ha acotado, la Fundación se presenta como un espacio intermedio entre Estado y sociedad civil desde el cual gestionar propuestas locales de magnitud, complementando la acción del estado local en aquéllos temas más críticos en cuanto al desarrollo presente y futuro de la ciudad.

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Redes Federaciones Confederaciones Foros y redes

Autónomas

3. 4. 3. Algunas razones de los cambios: Por qué la política social se basa en la cooperación público-privada Nuestra hipótesis para explicar por qué, en el campo de las políticas sociales, se produce una cada vez mayor cooperación entre actores, es la siguiente: Los principales cambios externos que impactan en la lógica de los gobiernos locales, en el sentido de la incorporación de formas de gestión mixta son: la disponibilidad de fuentes de financiamiento que la promueven, la descentralización de los servicios sociales y la búsqueda de una mayor eficiencia en la administración de los programas sociales. a) Fuentes alternativas de financiamiento Uno de los cambios más evidentes en la presente década en las políticas de asistencia social argentinas es la disponibilidad de financiamientos proveniente de fondos internacionales. Los organismos financieros internacionales han promovido el desarrollo de un nuevo tipo de políticas conocido como “políticas compensatorias” o “políticas de emergencia”. Estas proveen servicios sociales a los grupos más vulnerables, mitigando las consecuencias de las políticas de ajuste estructural. Las políticas compensatorias son focalizadas: la provisión de servicios está dirigida a los más necesitados. Los fondos destinados a este tipo de proyectos suelen administrarse través de instituciones autónomas, paralelas al estado. Estas no sólo proveen apoyo financiero; también promueven proyectos y obtienen financiamiento internacional. Los organismos extranjeros proveen el aporte económico para que los gobiernos puedan llevar adelante los proyectos. Los gobiernos, por su parte, son responsables de administrar los recursos y evaluar el proceso. Las OSCs son responsables ante el gobierno de tomar parte activa en la implementación de los programas. A mayor participación de la sociedad civil en los programas, mayores posibilidades de obtener recursos financieros. Si bien esta nueva fuente de financiamiento puede pensarse como un fortalecimiento de la sociedad civil, produce una fuerte competencia por la obtención de recursos limitados. Algunas OSCs aseguran que la distribución de los fondos internacionales no es equitativa:

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las comunidades más necesitadas no son necesariamente las que se encuentran en mejor situación para presentar iniciativas y diseñar proyectos. En estas circunstancias, se torna necesario que las OSCs aprendan a manejar instrumentos de negociación y a manejar mejor sus recursos para tener mejores posibilidades de conseguir financiamiento para sus proyectos. b) Descentralización de servicios sociales En la Argentina actual, el gobierno central no puede considerarse el único responsable de proveer servicios sociales ya que la responsabilidad por la provisión de bienes públicos ha sido desplazada hacia el nivel local. Este proceso de descentralización es a menudo una mera transferencia de deberes y responsabilidades desde la administración central hacia los gobiernos provinciales y locales, sin la correspondiente transferencia de recursos para llevarlos adelante. Si bien la descentralización ha llevado la toma de decisiones más cerca de la gente, las comunidades locales son cargadas frecuentemente con mayores responsabilidades de las que son capaces de aceptar. Para complejizar aún más la situación, muchas administraciones locales carecen de la autonomía necesaria y deben además coordinar sus políticas con los mandatos de los niveles más altos de gobierno. Un problema que ha sido delegado al nivel local es el de la gobernabilidad. Con el fin de facilitar la gobernabilidad, las autoridades locales promueven tanto la formación de asociaciones como la participación ciudadana en esas organizaciones. En consecuencia, la acción de las OSCs en la planificación e implementación de políticas sociales surge de la sobrecarga del estado. Es un complemento de la decisión política local y un canal alternativo para resolver el conflicto. La participación en las OSCs permite a las personas involucrarse en los asuntos públicos y ayuda al gobierno a alcanzar un consenso con los ciudadanos. En consecuencia, la creación de condiciones favorables para un acuerdo entre las OSCs y el estado aparece como un desafío importante en la agenda de prioridades de los gobiernos locales.

c) Mayor eficiencia en la administración de programas sociales La capacidad de gestión del estado es un factor crucial para el éxito de la política social. Diseñar e implementar políticas sociales eficaces y eficientes puede ayudar a compensar las desigualdades económicas y promover el desarrollo social. Podemos afirmar con Mario dos Santos (1994a) que los estados latinoamericanos tienen escasas capacidades para actuar sobre la sociedad. Este

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hecho se debe no sólo a la falta de recursos económicos sino también a las culturas de estado, a la inadecuación de la estructura administrativa y al grado de corrupción. Respecto de la política social en estos países, podemos observar que el gobierno es más eficiente en el control de los grupos excluidos que en la promoción de la ciudadanía. Si el estado pretende mejorar su capacidad de gestión, debe ser capaz de adaptarse a los rápidos cambios sociales. Para ello, debe modernizarse. Algunas características de las OSCs –tales como transparencia, flexibilidad, responsabilidad para rendir cuentas (accountability), horizontalidad, posibilidad de interacción, confianza, estructura organizacional simple, capacidad de auto- evaluación, apertura a la innovación- son atractivas para el estado como un modo de reforzar su capacidad de gestión y en consecuencia de mejorar la administración de los programas sociales. Estas condiciones han sido incorporadas en un nuevo estilo de gestión en el cual la asociación entre actores públicos y privados ha hecho la estructura organizacional más flexible. Por supuesto, estas características no están presentes en todas las OSCs, sin embargo, es más común encontrarlas en ellas que en la tradicional estructura del estado. Como resultado, el gobierno está involucrando al tercer sector en el diseño y la implementación de la política social como un modo de mejorar su propia capacidad de gestión. 3. 4. 4. Gestión mixta- Welfare mix La sociología contemporánea ha reflejado un activo interés en el concepto de redes. Esta categoría explica algunas de las características de la sociedad actual. La sociedad en sí misma es una red, entendida como un sistema de múltiples conexiones (Dabas y Najmanovich, 1995). La participación y la colaboración de diversos actores sociales constituye lo que Lechner (1997) llama “coordinación mediante redes”. Como vimos, el análisis de Lechner brinda una tipología de modelos de interacción entre el estado, el mercado y el tercer sector analizando, como resultado de diferentes combinaciones, la coordinación política, la coordinación por el mercado y la coordinación mediante redes. Este último tipo funciona como una nueva manera de regulación social. Desde la perspectiva teórica de las redes, las sociedades contemporáneas son “constelaciones”. Existen múltiples centros de poder: ninguna entidad coordina la sociedad en su conjunto. Este modelo presupone la aceptación de algunos elementos presentes en las sociedades modernas, por ejemplo: creciente heterogeneidad, una multiplicidad de intereses y una gran diversidad de actores. Además, el estado está delegando sus tradicionales deberes y funciones a las organizaciones sociales, produciendo una combinación de diferentes estructuras

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para gestionar la política pública. Este tipo de gestión social puede ser entendido como una nueva forma institucional que combina diferentes organizaciones para producir un nuevo modo de toma de decisiones. Sin embargo, el estado tiene un rol específico –aunque no predominante—en organizar, moderar y tomar la iniciativa en el tratamiento de las desigualdades. En el nivel del gobierno local actualmente hay un consenso amplio respecto de los roles complementarios de las organizaciones públicas y privadas en el proceso de producción de políticas. Frecuentemente en Argentina el análisis empírico muestra un cuadro mixto: es difícil distinguir entre la acción del estado y la acción de la comunidad, en especial respecto de la provisión de servicios sociales. La Gestión Mixta de políticas sociales –especialmente en el nivel de gobierno local – es una combinación de actores públicos y privados, con las siguientes características: • No existe siempre un acuerdo contractual; en realidad en muchos casos la relación entre actores públicos y privados es informal. La tendencia, sin embargo, es a acrecentar los lazos legales. • Tanto el gobierno local como las organizaciones sociales pueden iniciar programas con este tipo de gestión. • Las funciones más importantes del estado son la provisión de fondos, capacitación, información e infraestructura. • La tarea central de las OSCs es contribuir con su capacidad organizacional, recursos humanos, flexibilidad e interacción personal. De acuerdo a lo observado y analizado en esta etapa del trabajo, creemos que esta tendencia de gestión mixta se expresa, en la gestión local de Rosario: • en el área de servicios sociales • en las acciones de salud y educación • en la filosofía y acciones de la planificación estratégica • en los espacios de intervención conjunta generados a partir de la habilitación de los Centros Municipales de Distrito (CMD), soporte físico de la descentralización municipal. Los dos últimos ámbitos son analizados en capítulos específicos de este informe. Entendemos que ambos han permitido la inclusión de actores sociales en las decisiones políticas locales. El proceso de descentralización comenzó en

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1995 y se encuentra actualmente en desarrollo. En conjunto con la Universidad local, la Municipalidad ha realizado un estudio para determinar seis distritos descentralizados en la ciudad. El Centro Municipal de cada distrito es no sólo un centro administrativo, sino también un centro comunitario y un espacio cultural que promueve la participación de los vecinos. De esta forma, han comenzado a aparecer nuevas formas de diálogo con los ciudadanos. En dos de los seis distritos, los vecinos junto con representantes de OSCs se han reunido a discutir el plan urbano con las respectivas autoridades, y se espera discutir el plan social de la misma manera. Simultáneamente, el Plan Estratégico Rosario (PER) promueve la cooperación entre el estado, las empresas locales y una amplia variedad de organizaciones del tercer sector, las cuales están preocupadas por el futuro de la ciudad. Estas incluyen organizaciones medioambientales, centros de estudio e investigación, sindicatos y asociaciones de mujeres, entre otras. Los diferentes actores que participan de este proceso de planificación estratégica están discutiendo los proyectos más importantes para el futuro de la ciudad. Además, en algunas áreas específicas se han formado grupos de trabajo para estudiar o promover algún proyecto en particular. Las diferentes áreas de la Municipalidad están involucrándose en forma creciente en este nuevo estilo de gestión.

Las acciones de salud y educación serán una tarea pendiente en nuestro trabajo de investigación. Por su parte, hemos realizado un estudio de tres casos de programas que involucran participación público – privada en el área de promoción social, que incluiremos a continuación. 3. 4. 5. El estudio de caso y los programas analizados Nuestro objetivo es brindar un panorama cualitativo de algunos programas significativos en la ciudad de Rosario, los cuales involucran diferentes modos de asociación público-privada. La decisión de focalizar en el área de servicios sociales está basada en la constatación de que en los últimos años esta área viene llevando adelante sustanciales transformaciones en su modelo de gestión en el ámbito local. Realizaremos una breve descripción de los objetivos, las actividades y las características que asume la cooperación público-privada en tres programas sociales considerados representativos de la gestión mixta en el área de la política social. Ellos son la Red Social Institucional- Violencia y Género, el programa “Crecer” y La Ciudad de los Niños. Nuestra investigación se basó en entrevistas en profundidad, semiestructuradas a representantes del gobierno local y de las OSCs, así como en la observación y el análisis de

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informes, registros de las organizaciones y publicaciones de los respectivos programas. La Municipalidad proveyó las estadísticas de la ciudad de Rosario. Red Social Institucional: Violencia y Género La Red Social Institucional- Violencia y Género comenzó a operar en 1997. Los principales objetivos de esta red son solucionar y prevenir la violencia familiar y promover la no-violencia desde una perspectiva de género. Las autoridades locales han propuesto la constitución de un espacio integral, interinstitucional e interdisciplinario para superar esta problemática, considerada un problema público. La propuesta está basada en el trabajo que diferentes OSCs –especialmente las de mujeres y las de derechos humanos—han venido realizando en Rosario desde aproximadamente 1985. La red parece ser el mejor instrumento para canalizar las preocupaciones respecto de la compleja problemática de la violencia familiar. Este instrumento permite optimizar recursos, evitar la multiplicación de esfuerzos y terminar con la fragmentación de los beneficiarios, quienes son frecuentemente atendidos por diferentes instituciones o programas sin conexión entre sí. El propósito de la primera etapa del programa fue realizar un relevamiento de las organizaciones gubernamentales y sociales que venían trabajando en este tema en cada distrito descentralizado de la ciudad. De esta etapa del proyecto se recopiló un registro completo de OSCs. Alrededor de 80 instituciones participan desde el comienzo del programa. En cada distrito se fue generando un debate respecto de la mejor forma de continuar gestionando la red y de coordinar futuras actividades.

Actualmente la red está en su segunda etapa. Los objetivos principales son llegar a un consenso alrededor de la forma de funcionamiento de la red, crear el Comité de Gestión de la Red y formular estrategias de trabajo a corto y largo plazo. La red se encuentra llevando adelante dos tipos de programas. Por una parte, ofrece cursos de capacitación, seminarios y asistencia técnica; por otra parte, provee asistencia a los casos individuales que demandan atención. En contraste con los programas tradicionales, la solución ofrecida no consiste en brindar subsidios o proceder a la institucionalización. La intervención tiende a relacionar a las personas con sus redes primarias, tales como la familia o las asociaciones de vecinos. Estas redes pueden mediar para encontrar una solución a los problemas individuales, a la vez que enseñan a las personas a defender sus derechos.

Claramente, la mayor fortaleza de esta iniciativa es hacer que las personas

reconozcan la existencia de las OSCs, y valorar los enormes esfuerzos que

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vienen realizando, en forma auto-organizada, para brindar asistencia parcial a las personas que necesitan ayuda. Probablemente esta sea la clave del éxito de las primeras convocatorias. Respecto de sus debilidades, desarrollar una intervención en red tiene algunos problemas. Por ejemplo, es difícil mantener la red sin convertirla en una nueva instancia burocrática. Los factores más comunes de fracaso de las redes en nuestra ciudad han sido la burocratización, los conflictos de autoridad y cierta lentitud en la ejecución de las acciones. Además, se hace difícil coordinar la participación en el proceso de toma de decisiones de la gran variedad de instituciones participantes, incluido el estado.

La Red de Violencia Familiar y Género busca constantemente la integración

de actores públicos y privados. También promueve la cooperación “público- público” entre diferentes áreas del gobierno local, tales como educación, salud, cultura y servicios sociales, las cuales son --directa o indirectamente-- responsables de brindar soluciones al problema de la violencia familiar. Las principales características de esta gestión mixta son:

• Es promovida por el estado. • Está basada en redes de confianza más que en un acuerdo contractual. • Todos los actores involucrados contribuyen con sus recursos para respaldar la iniciativa. • La red es dinámica y cambiante porque es abierta: en este sentido, está basada en el principio de no-exclusión. Programa “Crecer”

Este Programa se inició en 1997, luego de un conflictivo y complicado proceso de transformación del Area de Emergencia Alimentaria de la Municipalidad. Actualmente existen dieciocho Centros en la ciudad; su objetivo es crear catorce centros más en 1998. El propósito principal del Programa es atender las necesidades nutricionales, psicológicas y sociales de los niños, garantizando las condiciones de igualdad para el acceso a la escuela; promoviendo hábitos de convivencia; favoreciendo la adquisición de conocimientos y habilidades para la solución de los problemas cotidianos y fortaleciendo los diferentes tipos de organización comunitaria. Los beneficiarios de la acción de los Centros “Crecer” son 5.000 familias que incluyen a 3.500 niños menores de 5 años. Se estima que el Programa tenga un impacto final sobre 120.000 personas residentes en las zonas de acción de los centros, es decir, el total de población de los asentamientos irregulares de la ciudad.

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El gobierno ha propuesto una gestión mixta transfiriendo la administración de los centros al Rotary Club y al Club de Leones. Estas son organizaciones de larga data en nuestro país, las cuales poseen un alto grado de autonomía. El problema es que el gobierno local debe encontrar suficientes organizaciones para apadrinar todos los centros, y este es un objetivo difícil. La mayor ventaja ofrecida en este caso por la gestión mixta es otorgar mayor flexibilidad y reducir la burocratización en comparación con la gestión estatal. Una debilidad de este tipo de administración es la diferencia en las condiciones de trabajo que podría establecerse entre los diferentes centros de acuerdo al estilo de la organización patrocinante. Esto podría constituir una fuente de descontento entre los trabajadores del programa. Sumado a esto, hay cierta desconfianza en nuestro medio respecto de los programas que intentan flexibilizar las condiciones de trabajo. Las características de la gestión mixta en el Programa “Crecer” son: • Es promovida, diseñada y dirigida por la administración local. • Las OSCs patrocinan los centros. Los acuerdos están expresados en forma de convenios escritos. • Algunos programas nacionales financiados con fondos externos proveen la infraestructura del programa. Los costos de funcionamiento son financiados por el gobierno local. La Ciudad de los Niños En América Latina, aproximadamente la mitad de la población es menor de 18 años. (CEPAL, 1995). Rosario refleja la misma tendencia. Alrededor del 30% de su población es menor de 14 años, y cerca del 50% de los habitantes son menores de 30 años. En consecuencia, como los niños constituyen una significativa porción de la población, las autoridades deben tenerlos en cuenta cuando diseñan la política social. Los niños tienen algo que decir respecto de cómo proyectar la ciudad, y a su vez, pueden generar ideas para mejorar su calidad de vida.

El gobierno nacional a través del Ministerio de Cultura y Educación, en coordinación con UNICEF ha iniciado un Programa conocido como La Ciudad de los Niños. El mismo está basado en una idea del pedagogo italiano Francesco Tonucci. Algunos gobiernos locales se han unido a la iniciativa. En Rosario el programa fue lanzado en 1996, luego de ser adaptado a las características y necesidades de la ciudad. Las autoridades locales consideran que la propuesta es

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“un nuevo y efectivo instrumento para planificar la ciudad que queremos para el año 2000”. El programa tiene una clara función de promoción de derechos. No provee ningún servicio social, sino que difunde la idea de considerar al niño como un ciudadano con plenos derechos. La Ciudad de los Niños no es un proyecto orientado hacia los niños: es un proyecto que incluye a los niños en la planificación y en la discusión de los asuntos de la ciudad. La idea es convertir a la ciudad en un sitio seguro para los niños y aumentar el número y la calidad de los lugares de juego y de encuentro. El programa recomienda tener en cuenta las necesidades de los niños cuando se planifica la infraestructura de la ciudad, por ejemplo: hospitales, sistema de tránsito, parques, restaurantes, etc. También difunde actitudes de respeto, escucha y ayuda de los adultos hacia los niños.

Una Comisión Intergubernamental formada por representantes de todas las áreas de la Municipalidad es la encargada de llevar adelante la experiencia, y esto constituye una característica distintiva. Dos iniciativas del programa que fortalecen la participación de las OSCs locales son el Consejo de Niños y la Red de Abrazo a la Infancia Rosarina. Consejo de Niños El Primer Consejo de Niños se reúne en un barrio de Rosario con una importante tradición de participación ciudadana en OSCs, tales como vecinales y cooperadoras escolares. El Consejo está conformado por 35 niños cuyas edades oscilan entre 8 y 12 años, elegidos por veintidós organizaciones barriales (escuelas, iglesias, clubes, bibliotecas populares, centros culturales y vecinales). La tarea del Consejo de Niños es discutir los principales problemas de la ciudad y realizar propuestas para ser presentadas al Intendente. Red de abrazo a la infancia rosarina La Red de abrazo a la infancia rosarina es una campaña que propone a los individuos, empresas, medios de comunicación, instituciones gubernamentales y no gubernamentales adoptar el compromiso de ser “padrinos” de los niños de la ciudad. Las principales tareas de los padrinos son proteger los lugares donde los niños juegan, colaborar en la defensa de sus derechos, atender sus necesidades y ayudarlos a realizar sus sueños. En resumen, deben realizar acciones que promuevan el bienestar infantil. Esta iniciativa se propone incrementar la solidaridad entre los miembros de la sociedad. Actualmente la campaña cuenta con más de 2.000 padrinos, los cuales han firmado un acuerdo con el Programa.

A pesar de que la idea de transformar la ciudad de acuerdo con las

necesidades de los niños es realmente atractiva, los diseñadores del proyecto

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deben evitar que ésta se transforme en una estrategia de marketing o que quede sólo en una buena propuesta. Otra desventaja que puede ofrecer es que no puede imponerse ningún tipo de sanción si las autoridades se niegan a tomar en consideración las sugerencias del Consejo de Niños. El gran desafío del proyecto es lograr que los adultos miren la ciudad a través de los ojos de los niños. La creciente intervención de las OSCs coincide entonces con los cambios que, como mencionáramos anteriormente, se van produciendo en los estilos del Estado de Bienestar, en el sentido de su preocupación por descubrir nuevas necesidades, crear nuevos trabajos y brindar servicios de calidad para mejorar la calidad de vida, culturales, ocio, medio ambiente. Las preguntas que surgen, desde nuestro análisis de la innovación, serían: Estas nuevas formas de gestión, son respuestas adaptativas, se diseñan desde algún ámbito de la política pública? Se construyen desde los propios actores ? Las ideas expuestas están basadas en el supuesto de que hay una cierta inevitabilidad en el sentido de los cambios. Pensamos que estos mecanismos concretos de innovación en la gestión local se introducen en primer lugar como respuesta adaptativa a una fuerte tendencia que viene dada, y en un segundo momento comienzan a generarse proyectos para gestionar las transformaciones. En síntesis, una vez adaptados al sentido de los cambios, comienzan a aparecer las acciones para darle una dirección acorde a las realidades locales. 3. 4. 6. Lo local como escenario Cada ciudad tiene su característica especial. En consecuencia, la noción de “lo local” no puede ser la misma en cualquier lugar. La comparación entre contextos locales es difícil, aunque consideramos un rasgo común a todas las ciudades: ellas son sistemas sociales. Hoy las ciudades no sólo proveen servicios sociales, sino también vínculos sociales. Las comunidades locales parecen ser además los lugares privilegiados para construir y practicar la ciudadanía. La mayoría de los ciudadanos forma parte de asociaciones formales e informales. Se estima que en Argentina más de tres millones de personas adultas forman parte de asociaciones sin fines de lucro69. En la provincia de Santa Fe se encuentran registradas más de seis mil organizaciones, y la municipalidad de Rosario cuenta con un registro de más de 800 OSCs.

69 MORA Y ARAUJO, Manuel, El tiempo de las organizaciones sociales, en De las Buenas intenciones a los buenos resultados, Primera Jornada Argentina del Sector Social, Colección Fundación Compromiso, 1998.

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Las organizaciones de la Sociedad Civil buscan reforzar las relaciones entre los ciudadanos. Ellas juegan un papel importante como canales de participación y de representación. En este sentido, las OSCs pueden ser vistas como actores sociales. Este hecho es particularmente importante en el campo de la política social. Trabajando en forma conjunta con el estado y el sector empresario, estos actores sociales complementan o proveen alternativas a las tradicionales formas de acción política. En general, para las áreas urbanas de nuestro país, estamos de acuerdo en considerar que cuanto más fuerte es el capital social, más democrática es una sociedad. (Luna y otros, 1998). Por lo tanto, el gobierno local será más democrático si aumenta su capacidad de involucrar actores sociales en el diseño e implementación de la política social. Por otra parte, podemos considerar, con Laville, que las iniciativas locales son una excelente una “vía de exploración”. Aquí aparece el concepto de servicios de “proximidad” (household and community services), para caracterizar el tipo de servicios que se genera desde esta conjunción de actores: # proximidad objetiva (se desenvuelven dentro de un área local acotada en términos espaciales) # proximidad subjetiva (se basan en una actividad “relacional” que privilegia la interacción entre actores) 3. 4. 7. Impactos sobre las capacidades estatales y sociales Algunos de los impactos que estos nuevos modelos de gestión producen sobre las capacidades estatales pueden ser vistos en términos de: 1- Servicios relacionales vs. servicios que pueden ser estandarizados: es decir, una mayor atención puesta en la personalización de los vínculos entre quienes brindan y quienes reciben el servicio, una gestión estratégica de los mismos y por consiguiente una baja en la burocratización. 2- Refuerzo de la democracia a través de la participación. Esto se refleja, según Laville, en externalidades positivas –integración de las personas discapacitadas- excluidas- desempleadas; protección del medio ambiente- y en criterios de equidad y accesibilidad a bienes y servicios. 3- Obtención de recursos monetarios y no monetarios alternativos para ser aplicados a la producción de bienes públicos

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Los impactos negativos sobre la capacidad pueden verse reflejados en: 1. Peligros de la tecnocracia o de los modelos de gerenciamiento: el acento puesto en aumentar la eficiencia de los programas puede resultar desmovilizador de las iniciativas sociales 2. Desequilibrio entre los esfuerzos invertidos versus los resultados esperados: muchas veces los esfuerzos puestos son excesivos con relación al beneficio obtenido y eso provoca desgaste. 3. Descompromiso del Estado al tener resueltos los problemas sociales por otras vías. Falta de control y dirección. 3. 4. 8. Innovación Una nueva relación entre las esferas pública y privada está emergiendo. La gestión mixta se presenta como un modo innovador de organizar los servicios sociales y de promover la defensa de los derechos. Los críticos de este tipo de gestión argumentan que el estado –especialmente en países con tradición de autoritarismo y paternalismo—puede absorber a las OSCs y restarles autonomía. Desde otro punto de vista, las OSCs podrían sacar ventajas del financiamiento y apoyo brindado por el estado sin aceptar controles o monitoreo de sus acciones. Otra crítica es la que señala que, si dependen de los contratos con el estado, la capacidad crítica de las organizaciones se puede ver comprometida.

Nuestra experiencia indica que es muy difícil establecer generalizaciones. Las relaciones entre gobierno y tercer sector oscilan entre el conflicto y el consenso. En numerosas oportunidades hay verdadera cooperación entre ambos actores. En la mayoría de los casos, sin embargo, es cierto que el estado monopoliza el proceso de toma de decisiones, reduciendo la participación de las organizaciones a la etapa de implementación de los programas. Otro problema se presenta cuando el estado favorece a las organizaciones más fuertes: esto causa divisiones en el seno de la sociedad civil. Es evidente que el éxito de la gestión mixta depende del contexto local, los estilos y la ideología del estado y de las organizaciones.

En el caso de Rosario, a pesar de que los términos de la cooperación nunca son los mismos, hemos encontrado una tendencia fuerte de parte del gobierno local a promover la gestión mixta y a tomar la iniciativa en trabajar junto con las OSCs. El estado necesita de la cooperación con el tercer sector para facilitar la gobernabilidad y para flexibilizar la estructura de los

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programas. Por otra parte, incluir a las organizaciones del tercer sector en los programas es un requerimiento frecuente del financiamiento internacional. De todas formas, con el objetivo de obtener una mirada global sobre el sistema de políticas sociales, queda pendiente estudiar la interacción entre la administración local y las organizaciones en las áreas de educación y salud.

La gran heterogeneidad del tercer sector hace difícil incluir a todas las organizaciones en similares iniciativas. El éxito de las experiencias de cooperación público-privada radica en su utilización para temáticas acotadas y desarrollando actividades en áreas locales específicas. Otro problema a resolver es que las OSCs no siempre poseen capacidad de representación frente al estado. Además, existe una carencia de instrumentos legales apropiados para poner en funcionamiento experiencias de gestión mixta.

Para que el estado cumpla su papel insustituible en cubrir la satisfacción de las necesidades sociales, es necesario que oriente el sentido global de las políticas y que acepte la autonomía de las organizaciones para no transformarlas en sus propios instrumentos. Por último, el estado tiene la función de proveer información y garantizar la comunicación entre los diferentes actores.

Es difícil evaluar los resultados de los programas analizados, dado que éstos están en marcha. Sin embargo, las tres experiencias son consideradas exitosas. Si tomamos en cuenta a otras ciudades y provincias del país, podemos afirmar que es el nivel local el que mejor se presta para desarrollar este tipo de gestión. Esto se debe principalmente a que es el gobierno local quien posee el contacto más cercano con las OSCs. El hecho de que la mayoría de estas organizaciones operan en un área local claramente definida ayuda a fortalecer sus lazos con la administración local.

Y aunque estas iniciativas pueden fracasar, el impacto más significativo de la gestión mixta en la sociedad civil local es que ha promovido el debate público acerca de los espacios públicos y privados y de las responsabilidades de lo público y lo privado. En este sentido, la gestión mixta puede ser considerada un nuevo paradigma de política social.

Si la innovación es (Donolo y Fichera) un cambio que presupone autotransformación de los sujetos involucrados y producción de la realidad con materiales existentes, estos nuevos modos de gestión pueden ser considerados innovadores en tanto se constituyen en:

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• Nuevas formas organizacionales: redes- empresa social- gestión mixta. Nuevas formas de interacción. Es decir, una innovación en las formas de intervención pública más que una opción intermedia entre Estado y Mercado. • Nuevos ámbitos de negociación y concertación. • Cambios en los mecanismos institucionales, pero sobre todo, cambios en los actores y en las culturas de esos actores. Se puede indagar cuáles son las condiciones de creación de estos nuevos actores. Por ejemplo, lo que no se da y podría ser innovador es la incorporación de las OSC en el debate sobre asignación de recursos con una directa participación institucional. • Cambios en la forma de utilización de los recursos: las organizaciones reciben recursos provenientes de los tres sectores (estado, mercado, sociedad).

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3. 5. PROGRAMAS SOCIALES INTEGRALES: LA INNOVACIÓN EN LA GESTIÓN SOCIAL DE LAS

POLÍTICAS ASISTENCIALES Y DE PROMOCIÓN SOCIAL.

Lic. Adela Campostrini

3. 5. 1. Introducción

La presente investigación intenta reconocer en la gestión social actual de la ciudad avances hacia una reforma política-administrativa en la implementación de las políticas asistenciales del municipio que a nuestro entender pueden ser considerados innovativos. Esta conclusión, si se quiere anticipada, parte de las reflexiones teórico-conceptuales, que sobre innovación se han venido realizando por parte de nuestro grupo de investigación y que aquí se pretende rescatar. Partimos, entonces, de considerar a la innovación como “la producción o invención de la realidad con los materiales existentes anclada en la especificidad de esos materiales, autotransformando a los sujetos en el sentido de disponibilidad a aprender”. Es por ello que los avances hacia un cambio en la gestión social son altamente significativos para poder ver si la materialidad de las modificaciones en proceso configuran elementos innovativos de gestión. 3. 5. 2. Configuración histórica del sistema de políticas sociales Para analizar y reflexionar sobre las transformaciones actuales en la gestión es necesario hacer referencia a la gestión social del Estado de Bienestar dado que es imprescindible recuperar su trayectoria para poder aprehender dichas transformaciones. El Estado benefactor autóctono se configura bajo un esquema jerárquico y centralizado, capaz de ordenar y dar coherencia al conjunto social. Su alcance práctico fue una planificación global racional,70 que se caracterizo por ser

70 N. Lechner, Tres formas de coordinación social. Revista de la CEPAL 61. 1997, pág. 8.

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tecnocrática centralizada y burocrática. La misma fue operacionalizada por una administración pública cuya dinámica de funcionamiento fue alcanzando altos grados de rigidez acorde a una institucionalización fundada sobre la base de derechos garantizados jurídicamente y adquiridos en el imaginario de la población. Bajo el supuesto de una sociedad homogénea y poco diversificada, el Estado asume un rol regulador, interventor, planificador y social; permitiendo así el funcionamiento de un nuevo modelo de desarrollo orientado hacia adentro (mercado interno) a través de un proceso de industrialización por sustitución de importaciones, que opero divorciando las dimensiones económicas y sociales en su conjunto. Esta planificación del desarrollo sentó sus bases en los fundamentos teóricos de la teoría económica de “derrame”, que suponía que de alcanzarse un crecimiento económico sostenido, sus beneficios se derramarían al conjunto social produciendo el bienestar social esperado. En este marco, el sistema de políticas sociales se constituyo en un híbrido 71 cuya dinámica era la de un régimen corporativo/meritocrático legitimado por una imagen redistributiva con escasos elementos residuales. Esto se tradujo en programas y proyectos sociales cuyos aspectos más sobresalientes son los de una institucionalidad única y central donde la financiación, diseño e implementación caía bajo la responsabilidad de un solo actor: el Estado. Partiendo del principio de que el Estado era el único agente capaz de estimar la cantidad y calidad de los beneficios sociales; el proceso de decisión se irá conduciendo a través de circuitos regulados por un sector público burocratizado. La posibilidad de financiar un gasto público social creciente asignado a la provisión de bienes y servicios implicaba una orientación hacia la oferta que se concretizaba, entonces, a través de múltiples organismos sectorializados según el tipo de prestación. Así asentado sobre un imaginario de universalidad, en el que todos tenían derechos a beneficios máximos, se garantizaba el acceso a una oferta homogénea que favorecería a aquellos grupos más organizados e informados; de ahí que una clase media organizada y con capacidad de presión sería la más beneficiada y los sectores más pobres recibían por efecto cascada los beneficios de la inclusión de esa clase media, no existiendo por lo tanto políticas masivas de asistencia. Dentro de este sistema las políticas de asistencia y promoción social tuvieron como característica principal la desestructuración, fragmentación y discontinuidad. Los programas sociales tenían un carácter difuso e indefinido,

71 LO VUOLO, R., La nueva oscuridad de la política social. Del Estado populista al neoconservador. 1997. Pág. 183

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con objetivos amplios 72 puesto que no se limitaban a la provisión de bienes y servicios sino que intentaban generar cambios actitudinales y valores entre los beneficiarios. Su definición se realizaba teniendo en cuenta la población a la que se dirigía más que por el tipo de necesidad que pretendía satisfacer lo que lleva a no considerarlas sobre la base de derechos sociales legalmente sancionados. Esta lógica, que se estructuro en forma sectorial- vertical según su especificidad y se materializo en Ministerios/Secretarias de la administración central extendiendo una acción uniforme en todo el país, relego la acción social de los gobiernos locales, que vieron reducidas sus áreas de intervención a los servicios básicos urbanos; la intervención social es casi inexistente. Esporádicamente encontramos algunas instituciones asistenciales dependientes del gobierno municipal como por ejemplo en Rosario el Gerontocomio municipal. Su creación surge de la preocupación por una población carenciada con signos de envejecimiento y en el marco de los postulados políticos del gobierno nacional respecto de los derechos de los ancianos. En los 70 la complejidad de la sociedad moderna y sus problemáticas pondrán límites a este sistema. La capacidad interventora, reguladora y de coordinación del Estado será puesta en entredicho, abonada por ideas provenientes del neoliberalismo que operacionalizará un conjunto de medidas, todas tendientes a minimizar el rol social del Estado y revalorizar al mercado como la instancia más apta para generar el crecimiento económico y el desarrollo social. Para ello se establece una estrategia que busca: 1) culpabilizar al Estado de obstaculizar el desarrollo social y, 2) impulsar un conjunto de medidas macroeconómicas de estabilidad y ajuste estructural. Puesto bajo las reglas de mercado, el sistema de políticas sociales experimentó “reformas” que introdujeron precariedad en las modalidades de producir bienes y servicios sociales, generando un proceso creciente de asistencialización que acentúa el componente residual del sistema. La lección que dejan las ideas y prácticas del neoliberalismo se materializaron en un proceso de privatización, focalización y descentralización de las políticas sociales cuyo eje fundamental era reducir el gasto público. A mediados de los 90 comienzan a percibirse las falencias de la regulación social del mercado que si bien exhibe algunos “acierto económicos” produce una fuerte disgregación social acentuando las desigualdades sociales y fomentando los procesos de vulnerabilidad y exclusión social.

72 LO VUOLO, R. , Idem., 1997. Pág.179.

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En pocos años el desencanto con lo privado ha dado lugar al retorno del interés por el Estado apostando a su intervención nuevamente pero con pautas renovadas, cualitativamente diferente a su anterior operatoria: “la reconversión económica solo es viable (económica-social) si se apoya en instrumentos nuevos y específicos de una sociedad de mercado y sobre todo en redes de seguridad social” 73. El Estado en América Latina tuvo y tiene una presencia activa en la generación de las condiciones del desarrollo socioeconómico, por lo que su “redescubrimiento” implica volver a depositar, a través de un rol distinto, la confianza en sus intervenciones. Se perfila como alternativa importante, rescatar su papel regulador y coordinador del conjunto social; es decir retomar su papel de conductor del desarrollo socioeconómico. El cambio es percibido a partir de algunas recomendaciones 74 que proponen que es preciso tener en cuenta que allí donde no estuviesen dadas las condiciones para este tipo de desarrollo, la intervención estatal directa deberá garantizarse. En un marco de reestructuración obligada del Estado, es viable pensar que su actuación en el campo de lo social debe orientarse a asegurar el acceso a los servicios sociales creando mecanismos e instrumentos de política social que ayuden a promover el desarrollo en el conjunto de la población. Al perder legitimidad social las reformas impulsadas desde el mercado, aparece como inminente recuperar los espacios públicos transformando su capacidad de gestión. 3. 5. 3. La gestión social local en escena Múltiples factores asociados a la crisis del Estado Benefactor y su posterior reforma, llevan a poner la mirada en lo local como el espacio capaz de sintetizar las demandas sociales y establecer soluciones acordes a las mismas. La agudización de los problemas sociales y económicos (desindustrialización, desempleo, precarización laboral, pobreza, etc.) fueron entre otros los ingredientes que abonaron el terreno reformista con instrumentos desregulativos, privatizadores, descentralizadores, que produjeron lo que algunos

73 LECHNER, N. ,Tres formas de coordinación social. Revista de la CEPAL 61. 1997, pág. 11. 74 “Una nueva gestión pública para América Latina", Documento del CLAD. 1998. . Pág.8.

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autores denominan “municipalización de la crisis”75, que puede sintetizarse como derivar a los gobiernos locales los problemas que generan los efectos y consecuencias de la crisis. Históricamente las políticas sociales se desarrollaron en el espacio local guardando la centralidad nacional. Dicha centralidad irá cambiando a partir de las transformaciones del funcionamiento estatal en su esfera superior produciendo grandes impactos en sus instancias inferiores carentes de capacidad de gestión para afrontar las demandas sociales. La ciudad de Rosario fue tradicionalmente considerada un importante polo de crecimiento económico, visión que fue sostenida por una población migrante, proveniente fundamentalmente del interior del país. Este tipo de población venia en busca de fuentes de trabajo e ingresos que les permitieran mejorar sus condiciones de vida. En el marco de una política económica que había enfatizado la inversión productiva en desmedro de lo social, evidenciado en los límites del desarrollo de su infraestructura urbana, los migrantes se irían asentando en distintas zonas de la ciudad engrosando en número a los sectores poblacionales carenciados, imposibilitados para acceder a una vivienda digna. En las últimas décadas estas condiciones se ven agravadas por la migración de contingentes proporcionalmente significativos que van llegando a la ciudad, debido a que sus condiciones de vida en sus lugares de origen han empeorado como consecuencia de las transformaciones estructurales del país. A las carencias de los "pobres históricos" se agregan las de los “recién llegados” y también las de grandes sectores pauperizados de las capas medias que ven reducidas y/o eliminadas sus fuentes de trabajo por el cierre de fábricas, de empresas comerciales, etc. El aumento de la desocupación llega en 1985 al 10,95%. La pobreza urbana se torna, entonces, más heterogénea y abarcativa. El acelerado proceso de empobrecimiento que se irá agudizando progresivamente así como el número elevado de demandas, irá dando lugar a iniciativas gubernamentales que implicaron la creación de espacios institucionales tendientes a paliar la situación cada vez mas critica de los sectores pobres.

75 GARCÍA DELGADO, D., " Estado y Sociedad. La nueva relación a partir del cambio estructural", citando a trabajos de Daniel Arroyo. 1994. Pág.94

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Inicialmente se plantea, la necesidad de crear 76 una serie de servicios en el ámbito de la Secretaría de Gobierno, los cuales genéricamente se denominaran Departamentos de Promoción Social con la finalidad de encontrar y dar solución a los problemas sociales de dichos sectores. Esta instancia aparece como el primer antecedente formal previo a la creación de la Secretaría de Promoción Social y significa fundamentalmente el reconocimiento por parte del gobierno local de las consecuencias de la profunda crisis que empezaba a desatarse y que era necesario paliar. Ya en la década de los ’80 dada la velocidad con que se producen y aceleran los procesos de marginalidad y pobreza, se plantea la creación de la Secretaría de Promoción Social77 tendiente a otorgar a los procesos de resolución de problemas sociales una “mayor rapidez y fluidez” posibilitando un accionar ágil, “sobre todo allí donde el poder comunal debe estar presente en la atención de las demandas”. En un contexto adverso, de baja capacidad operativa y de asistencialización de las políticas sociales, las organizaciones estatales en el ámbito local tuvieron como respuesta un funcionamiento desordenado y anárquico. La creación de una organización abocada a resolver los problemas sociales de urgencia en tanto emergencias sociales fue creciendo en forma acelerada y fragmentaria según el tipo de iniciativas de resolución de las mismas, conformando una suma de cuerpos autónomos que se insertaron en la estructura organizativa inicial. Esta organización que crecía en sus funciones asistenciales necesitaba generar controles de los circuitos administrativos y contables que le permitieran agilizar la toma de decisiones respecto de la entrega de subsidios en dinero y /o materiales así como otorgar cierta racionalidad al estudio de las cuestiones sociales dentro de un marco de planificación de las mismas. De esta manera se fueron incorporando instancias de apoyo tales como: Direcciones de Despacho; Administración Contable, Departamento de Planificación Social. En los años sucesivos con la complejidad y la diversificación de las cuestiones sociales se habilitaran nuevos Departamentos: Departamento de Minoridad y Familia; Departamento de la Mujer; Departamento de Trabajo Social; de forma tal que se pudiera diferenciar a la población beneficiaria y también se establecieron espacios barriales de contención de las demandas (ver anexo Organigrama 1987). 76 Decreto Nº 45.682/72 77 Decreto Nº 0714/81

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En 1989, Rosario vivía en una gran inseguridad social, producto de la critica situación que se había desencadenado por la falta de trabajo e inestabilidad económica ahondada por la ola de saqueos a supermercados y comercios pequeños, en el marco de un proceso inflacionario sin precedentes. Surgieron, entonces, ollas populares en distintos barrios marginales que empezaron funcionado en casas de familias y en algunas instituciones barriales ya existentes, asistido por el gobierno municipal, cuya operatoria dependía estrechamente del Poder Ejecutivo. El acrecentamiento de las demandas alimentarias en la ciudad y la necesidad de regularizar las prestaciones de este tipo llevo a establecer dentro del ámbito de la Secretaría de Promoción Social el Departamento de Emergencia Alimentaria cuya función era entregar alimentos fundamentalmente secos para que mediante la participación de los propios beneficiarios se pudieran elaborar y distribuir. Alrededor de estos espacios comunitarios se fue generando una clientela difusa según el grado de inserción de los vecinos en dichos espacios. También y casi simultáneamente aparecen los Espacios de Juventud atentos a la proliferación de una serie de problemáticas que presentan un mayor riesgo en este grupo etáreo como la drogadicción y el ocio de los jóvenes por la falta de expectativas. El funcionamiento sectorizado de la intervención social trae como consecuencia el recorte y parcialización de la realidad imposibilitando la comprensión de las problemáticas sociales y complejizando la articulación de propuestas integrales de resolución. En síntesis, es posible observar que la SPS no ha escapado al fenómeno que envolvió al Sector público: crecimiento desordenado, en función de responder a las diversas necesidades sociales producto de demandas crecientes de una sociedad en crisis. La multiplicación y diversificación de órganos, poderes y actores estatales se correspondió con un aumento y diversificación de funciones tendiente a satisfacer dichas demandas. De ahí el tipo de conformación estructural y funcional de la SPS que la convierte en una sumatoria de áreas que crecieron con objetivos diversos tendientes a afrontar problemas coyunturales y se transformaron en organismos burocráticos rígidos y permanentes, carentes de una planificación acorde a la complejidad de los problemas que debió abordar y solucionar. A través de sus organigramas y normativas, podemos ver que las diferentes áreas (Departamentos, Oficinas, Direcciones, etc.) que se fueron estableciendo dentro de su jurisdicción, se insertaron en dicha estructura sin tener un continente programático. De este modo se configuró una estructura orgánica y funcional amorfa e hipertrofiada.

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Las características principales del estilo de gestión de estas políticas asistenciales están asociadas a una tradición asistencialista de concebir la pobreza. Esta concepción78 remite a un conjunto de situaciones individuales; al sujeto (individuos o familias pobres) que la padece. Esto se refuerza con una gestión social de las deficiencias sociales individuales que consiste en una serie de intervenciones puntuales, aleatorias y desarticuladas que se apuntalan en la voluntad o el deber estatal de asistir estableciendo una relación de tutela. 3. 5. 4. Razones que posibilitaron las reformas La magnitud de las transformaciones generadas en el país y algunos fenómenos internacionales que acentuaron la recesión económica, potencializaron las situaciones de empobrecimiento generalizado de la población, acrecentando la fragmentación social y una crítica disolución de las redes de contención social. Algunos estudios79 realizados en los primeros años de la década estimaban que el 21,75% del total de la población rosarina se hallaba con sus necesidades básicas insatisfechas, lo que equivale a 70.634 hogares carenciados. Otro dato sumamente importante es el grado de desnutrición crónica: 4%, alcanzado por niños menores de cinco años localizados en zonas periféricas, que evidencia los problemas de insuficiencia calórico – proteica en las familias con escaso o nulo poder adquisitivo. El aumento progresivo de la desocupación, estimada entre un 16% y 18%, la precarización laboral registrada en los primeros años de los 90` y su vinculación directa con la pobreza arroja cifras alarmantes: más de medio millón de personas en un total de 120 mil hogares se encontraban afectados por algún síntoma de pobreza. La política asistencial municipal se concentraba fundamentalmente en la distribución de alimentos y evolucionaba vertiginosamente en el marco de la

78 TENTI FANFANI,E., “Pobreza y Política Social: Más alla del neoasistencialismo”, El Estado Benefactor : un paradigma en crisis. Bs. As. Ciepp/ Miño y Dávila editores. 79 CRUCELLA ,C.– ROBIN,S. “La dimensión de la pobreza en los Aglomerados Urbanos del Interior del País. El caso del Gran Rosario durante el segundo semestre de 1992", en Serie de Estudios Especiales Nº 1. Servicio Público del Empleo . Municipalidad de Rosario. Julio de 1996.

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coyuntura política del proceso eleccionario, llegando a la habilitación de más de cien “comedores” con un funcionamiento precario. La intervención social tendría, entonces, una motivación política en sentido amplio: mantener el orden social y obtener al mismo tiempo rendimientos electorales. La problemática de la alimentación había enfrentado ya a los poderes Legislativo y Ejecutivo municipal en la búsqueda de una política alimentaria más eficaz para los sectores pobres cada vez más numerosos. Mientras una nueva normativa propone crear un Programa de Atención Alimentaria y su implementación en comedores municipales lo que posibilitaría mejorar el servicio que ya se venía desarrollando a través de las copas de leche y comedores barriales; el Ejecutivo argumentará que ya se dispone de un programa alimentario que viene implementándose en un ámbito encargado de suministrar alimentos a los comedores comunitarios existentes en la ciudad y que no es conveniente coartar la participación de la población ni generar espacios que impondrían altas erogaciones al gobierno municipal. La existencia del Departamento de Emergencia Alimentaria dependiente de la Secretaria de Promoción Social tiene por objetivo “trabajar en la corrección y control” de todo el proceso que demanda la asistencia alimentaria en el municipio. Sin embargo, los mecanismos de distribución se habían vuelto extremadamente conflictivos en estos espacios y entre los vecinos, dada la discrecionalidad con la que se producía la entrega de raciones a los beneficiarios y el escaso control existente por parte de las autoridades municipales favorecido por la presencia de “intermediarios” (punteros políticos) en los barrios. En este marco, en diciembre de 1995, se delinearon intervenciones innovativas. Innovaciones que en un principio se establecen adaptativamente a las situaciones del contexto y que irán avanzando progresivamente en tanto buscan cambiar las modalidades de prestación de los servicios sociales con mejoras sustantivas de los procesos y productos brindados. A partir de la elaboración de un Programa de Gobierno (Documento Base) se sientan las bases de un “nuevo modelo de gestión”. Se establece políticamente la misión de trabajo de la organización: “la reconstrucción del tejido social y los derechos que lo posibilitan”80 y se delimita el campo de actuación a través de

80 Documento Base. Programa de gobierno. Sec. de Promoción Social. Año 1996

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dos ejes íntimamente vinculados: la asistencia y el fortalecimiento de la sociedad civil. Para la implementación de políticas sociales tendientes a abordar dichos ejes se establecerán instrumentos, herramientas y estrategias acorde a los objetivos fijados, por lo que se considera que es necesario y fundamental transformar la forma en que las mismas se venían gestionando. La propuesta de una modalidad nueva busca dar cuenta de las falencias de una estructura departamentalizada con superposición de funciones, de la burocratización de las prácticas sociales llevada adelante por agentes poco calificados. La reforma político-administrativa de la gestión social encarada tiende a: • conformar áreas de diseño de políticas en vez de departamentos y

direcciones • elaborar programas y proyectos utilizando elementos de planificación

estratégica tales como diagnostico de situaciones, sistematización de la programación, mecanismos de evaluación -monitoreo y seguimiento.

• presupuestación por programa. • modificar la intervención localizada en distintas zonas de la ciudad acorde

al programa de descentralización iniciado a escala municipal. La formulación política del nuevo modelo de gestión implicaba darle un sentido al accionar de la institución intentando producir una ruptura con las prácticas precedentes. Dicho sentido estuvo orientado a conjugar la necesidad de reformular los mecanismos y procedimientos de intervención con la urgencia de responder y solucionar los problemas planteados por el crecimiento de la pobreza. Vista la necesidad de otorgar racionalidad a la administración se piensa en establecer una planificación acorde a la misma. Se crea la Oficina de Programación y Gestión con el propósito de concentrar todos los mecanismos apropiados de definición de los problemas sociales y el desarrollo de una programación más eficiente y eficaz. 3. 5. 5. La innovación

Admitiendo que la innovación puede darse en niveles diferentes que pueden sucederse en un continuum, el referente empírico seleccionado para dar cuenta de ese proceso, aparece como una política inducida –reactiva orientada a

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desencadenar una movilidad que permite situarse en una posición de ese continuo. Una variable interesante a tener en cuenta es el origen del impulso innovador y el cruce con la variable de relacionamiento al interior de la administración y con la ciudadanía. A través de este entrecruzamiento es posible, quizás, rescatar elementos para interpretar el sentido de las innovaciones y fundamentalmente “valorizar formas más ricas de racionalidad ya sea en lo que respecta a la interacción entre actor y contexto o en la interacción entre actores y saberes relevantes” 81. También es importante ver ese recorrido en un continuum entre procesos innovativos inducidos y reactivos. La construcción de una matriz de análisis del proceso innovativo a partir de las variables mencionadas anteriormente contribuiría a dar cuenta de alguno de esos aspectos.

RELACIONAMIENTOS INTERIOR A LA ADMINIST.

PUBLICA CON LA SOCIEDAD

INNOVACION INDUCIDA

Proceso innovativo orientado a una rápida reestructuración interna para hacer posible los objetivos político- instituciona- les.

Reformulación de la oferta de bienes y servicios a través de la: • Optimización de los

recursos. • Profesionalización de las

prestaciones de servicios. Racionalización de la recepción de demandas para dar respuestas efectivas.

O R I G E N I

M P U L S O

INNOVACION REACTIVA

Proceso innovativo orientado por la búsqueda de mayor eficiencia y eficacia interna que posibilite una intervención estatal acorde a las necesidades/demandas de la sociedad.

- Incrementar las capacidades técnicas de la institución. - Alcanzar mayor legitimidad Fortalecer el vínculo con las organizaciones de la sociedad civil para una gestión consensuada.

81 DIAZ, C., " Notas para leer la innovación", Documento de trabajo de circulación electrónica, Año 1998.

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3. 5. 6. Contenidos de las innovaciones Es necesario aquí mostrar la interrelación de esos aspectos relacionales novedosos al interior de la administración y con la ciudadanía, los que comienzan a mostrarse significativamente en campo de la política alimentaria. El contexto socio económico en el que asume el gobierno electo, está marcado por la profundización de la crisis y el consecuente incremento de las demandas de asistencia que complejizaban el accionar de la SPS bajo las presiones coyunturales. Para analizar el contenido de las novedades que se fueron produciendo es preciso tener en cuenta dos aspectos fundamentales en el inicio de la gestión: • La profundización de la crisis • La lógica política que se vive en la ciudad Respecto del primer aspecto podemos mencionar algunos de los indicadores que el impacto de la crisis generaba en la población. Según los resultados presentados por el Instituto de Ciencias Económicas82 las características de la marginalidad existente en la ciudad, teniendo en cuenta cinco indicadores de NBI, en promedio son los siguientes: el 9,20% de hacinamiento; el 24,75% de salud; el 7,96% de escolaridad; el 24,06% de viviendas precarias y 3,90 de viviendas sin retrete. Para afianzar la información sobre marginalidad, este estudio estima también la cantidad de 53 asentamientos irregulares con más de 500 personas, que se corresponden con un alto grado de necesidades insatisfechas. Otro dato significativo es el de la tasa de desocupación abierta registrada en el gran Rosario entre mayo de 1994/95 que alcanza el 20,9 % cuya composición estaba dada fundamentalmente por hombres entre 29 y 45 años de edad considerados jefes de hogar con bajo y/o medio nivel de instrucción. Con relación al segundo aspecto podemos mencionar que la contienda electoral genera un accionar social abocado por la lucha por el poder político; el voto era determinante para ganar las elecciones en la provincia. La conjugación de intereses políticos y las necesidades de la población se tradujeron en un incremento de las prestaciones alimentarias en el municipio distribuidas en 161

82 Estudio preliminar para la descentralizaciòn de la ciudad de Rosario. Facultad de Ciencias Económicas y Estadística. UNR. Año 1996.

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espacios (entre copas de leche y comedores), ubicados en zonas marginales e instrumentadas por prácticas clientelísticas. Es en este marco que la reconversión de los comedores comunitarios y de otros servicios sociales que se irían sucediendo en el corto plazo como el de los jardines maternales, la intervención en terreno , las huertas comunitarias y familiares pueden ser considerados elementos innovativos de gestión social. Estos elementos novedosos fueron produciéndose en forma adaptativa al contexto crítico en que se encontraba el gobierno local, alcanzando, en un tiempo relativamente corto, cierto grado de legitimidad, lo que le permitió aumentar y profundizar progresivamente el proceso innovativo. El relevamiento83 de la asistencia alimentaria iniciado en los primeros meses del 96 arrojo una serie de resultados de los que se permitió inferir algunas conclusiones respecto del funcionamiento de la política alimentaria: • existencia de superposición de servicios alimentarios (provinciales,

municipales, religiosos y otros) • condiciones ineficientes de distribución de los alimentos (tiempo y lugar)

entre los mismos beneficiarios y entre los colaboradores/as de estos centros y Emergencia Alimentaria.

• discrecionalidad en el uso del poder interno en estos espacios, respecto de los mecanismos de selección: ejercicio arbitrario mediante el cual se definía quienes “reunían la condición de beneficiarios”

• existencia de conflictos generados por la detentación del poder entre colaboradores; posiciones que los acreditaban como merecedores de “otros favores”.

• existencia de beneficiarios que recibían simultáneamente prestaciones en distintos comedores mientras que un porcentaje importante de la población carenciada se quedaba sin recibir alimentos.

• Aumento desmesurado, en la ciudad y fundamentalmente en zonas marginales, de comedores producto del proceso electoral reciente.

• Funcionamiento en casas de familias en condiciones muy precarias para la conservación e higiene tanto de los elementos utilizados para la elaboración de la comida, como de los alimentos procesados y la baja calidad nutricional de los alimentos.

Como primera medida se introdujeron algunos criterios de funcionamiento en estos espacios:

83 Informe producido por el Departamento de Emergencia Alimentaria

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• se confeccionaron listas nuevas de familias beneficiarias estableciendo

cantidad de miembros y edades de los mismos para una mejor provisión alimentaria.

• se establecieron pautas de higiene en cuanto a las condiciones ambientales y sanitarias en la que debía desenvolverse el proceso de provisión y elaboración de alimentos, acorde y favorable a las necesidades alimentarias de la población

• el cercenamiento de prácticas clientelares a través de reuniones periódicas con la población y colaboradores/as y un control permanente en los momentos de distribución de la alimentación.

• concentración en el Area de Emergencia Alimentaria de toda la asistencia alimentaria municipal (traspaso de comedores y copas de leche dependientes del Departamento de Minoridad y Familia)

En el Area de Emergencia Alimentaria recaerá, entonces, la responsabilidad de articular una serie de actividades como la confección de un padrón único de beneficiarios; tramitar los recursos necesarios para remodelar las edificaciones existentes; brindar capacitación en nutrición, etc. La estrategia de una política integral de alimentación, culminaría con el cierre de los comedores que funcionaban en casas de familia y de aquéllos que no reunían las condiciones de salubridad requeridas. Con este objetivo se irán sucediendo paralelamente otras modificaciones que acompañarán dicha estrategia. La presencia simultánea en el ámbito municipal de Centros de Desarrollo Infantil dependientes del Programa Materno Infantil (ProMIn) – que en su última etapa supone el traspaso de su ejecución a la órbita municipal –; de Centros de Cuidado Infantil – en etapa de construcción – dependientes de Programa PRANI de la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación; y de Jardines Maternales - dependientes del Departamento de Minoridad y Familia de la Secretaría de Promoción Social - permitió, a esta Secretaría encarar rápidamente negociaciones con la Provincia y en el nivel Nacional en busca de una coordinación unificada a través de un programa integral de asistencia alimentaria. Se da lugar entonces al diseño y formulación del Programa Crecer84 sobre la base de dos objetivos fundamentales y en estrecha relación con los objetivos institucionales: 84 Decreto Nº 0107/97. Secretaría de Promoción Social. Municipalidad de Rosario.

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• Prevenir la disolución de lazos familiares y sociales y los procesos de

violencia que conlleva a la situación de disgregación social • Promover procesos de inclusión social posibilitando a los beneficiarios e

instituciones cercanas a los Centros el ejercicio de la participación en la resolución de sus problemáticas.

Programáticamente se busca articular todos los recursos asistenciales (económicos- financieros, materiales, de infraestructura y equipamiento, recursos humanos) tratando de evitar la marginalidad y la exclusión social de las familias carenciadas con un fuerte acento en la protección de la infancia en situación de riesgo. Se intervendrá directamente en dicha población a través de una red de protección al niño/a y su familia, con una oferta amplia de servicios sociales programados y ejecutados por equipos interdisciplinarios de profesionales con perfiles acordes a las funciones a desempeñar , se articulara con otros servicios sociales existentes en el municipio (programas sociales provinciales, nacionales, comunitarios de salud, educación, vivienda, empleo, etc.). Este accionar es promovido en espacios localizados allí donde la pobreza extrema y la vulnerabilidad social se agudizan, brindando contención, alimentación y estimulación que garantice a la población infantil menor de cinco años el ingreso al sistema educativo formal en condiciones psico-físicas y sociales adecuadas y en igualdad de oportunidades. También en estos espacios se configura la propuesta de atención integral a las familias ex-beneficiarias de los comedores, ofreciendo servicios que si bien tienen como base la alimentación generan mecanismos de participación en la solución de las problemáticas cotidianas. Dicha propuesta se concretiza en servicios de orientación familiar, actividades recreativas y deportivas, entrega de una cuota nutricional complementaria (cajas de alimentos), capacitación en nutrición y atención de la salud, y de autoproducción de alimentos. Este último servicio proviene de la reconversión y posterior disolución del Departamento de Huertas Comunitarias. Se busca promover actividades de producción de alimentos (huertas familiares y cría de animales con aplicación de metodologías relacionadas con la agricultura urbana). A través de las mismas se intenta contribuir a lograr seguridad alimentaria, cuidado del medio ambiente y

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fundamentalmente fortalecer lazos y relaciones sociales a partir de la cooperación comunitaria. La localización, en distintas zonas marginales de la ciudad, de Centros Crecer permitirá también reformular la atención de “cuestiones sociales “dispersas en la comunidad que no contemplaban la organización sistemática de actividades". Esta concentración de múltiples servicios reformulados y transformados en cuanto a calidad fue el origen de una programación integral centralizada, en un único espacio de coordinación general y descentralizada operativamente en distintos barrios de los distritos establecidos por el Programa de Descentralización Municipal. Este tipo de gestión social parece tener sus raíces en la idea de riesgo. Este riesgo social hoy involucra a toda la sociedad en situación de vulnerabilidad como consecuencia de la desarticulación del eje integrador del trabajo asalariado. Es una característica del todo social por lo que es necesario atacar los medios que la producen sabiendo que hay causas estructurales difíciles de vencer. Esta nueva forma de hacer política social descansa en la idea del derecho social: por el solo hecho de existir “se tiene derecho a tener derechos”. El Estado tiene entonces la responsabilidad de reducir la inseguridad incorporando la idea de solidaridad social repensando las relaciones de los sujetos como relaciones de interdependencia (tejido social) que deben fortalecerse. La prestación de servicios sociales integrados buscan incluir a toda la población en situación de riesgo tratando de impedir la generación y ampliación de la misma; de allí la existencia de múltiples actividades generadoras y potenciadoras de relaciones sociales de reciprocidad entre agentes sociales y estatales. La población en situación de vulnerabilidad necesita ser conocida y observada detalladamente por lo que necesita desarrollar institucionalmente diagnósticos evaluativos, informes, sistematización de datos, etc. que posibilite información confiable e identificación de los factores de riesgo. Estas políticas de carácter preventivo pueden presentar escollos importantes que pueden producir efectos “no deseados” producto de la puja entre una lógica tradicional clientelística, paternalista y una lógica racional casi científica y también las propias de este sistema como la de un saber tecnocrático. Los rasgos anteriormente descriptos en las transformaciones de la política social local son consecuencia o efecto del liderazgo político sostenido en un

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estilo de gestión que procura obtener altos grados de gobernabilidad del sistema a través de un proceso centralizado de toma de decisiones produciendo logros “exitosos” en los resultados, evitando los ruidos del exceso de burocratización. Sin embargo, el fuerte control desde la cúspide restringe la participación, indispensable para una mayor democratización del sistema, generando comportamientos indeseados fundamentalmente cuando hay que intercambiar recursos que acotan los grados de poder existente entre los actores, así como también introduce mucha incertidumbre difícil de controlar por los escollos y resistencia que se generan a la hora de recabar la información (duplicaciones, irrelevancia, ocultamiento, etc.) 3. 5. 7. Sentido y alcance de las innovaciones en la gestión local: algunas consideraciones finales La gestión de programas sociales integrados sobre la base de los derechos reconoce algunas líneas innovadoras que permiten inferir conclusiones aproximadas acerca de dicho proceso: a) introduce racionalidad en los criterios organizativos y administrativos en

dirección a:

• Producir mayor flexibilidad orgánica y funcional reformulando los procedimientos y actitudes de la regulación burocrática tradicional.

• Conjugar objetivos institucionales y políticos tendientes a desmantelar la fragmentación y las especificidades por áreas de competencia.

• Promover el uso de tecnologías de gestión como la formación de equipos de trabajo, diseño de procesos y procedimientos, etc.

• Introducir racionalidad en el uso de los recursos económicos financieros utilizando la metodología de presupuesto por programa.

• Permitir el registro de la información sobre la situación socioeconómica de la población beneficiaria a través de base de datos ( Registro Unico de Beneficiarios).

En síntesis, una mayor flexibilidad organizativa y operativa para manejarse en el contexto de manera que pueda, a través de las políticas definidas, introducir los cambios propuestos. Esto implica por un lado producir “desorden” para obtener los datos fragmentados que cada unidad tiene o posee y por otro lado, producir un sistema de información que permita conocer ese contexto sobre el que se pretende intervenir.

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b) Reformula los criterios en el uso de los recursos existentes:

• Entrecruzamiento, en la prestación de servicios, de recursos propios de la administración municipal y de otros niveles gubernamentales e internacionales con recursos provenientes de la población beneficiaria utilizando la colaboración de la comunidad a quien van dirigidos los servicios (madres colaboradoras en el proceso aprendizaje de los niños y en la elaboración de los alimentos)

• Establecimientos de convenios con instituciones de la sociedad civil que permiten compartir responsabilidades frente a la sociedad representada transparentando las inversiones sociales producidas

• Valoración de los recursos provenientes de la población beneficiaria apoyando sus potencialidades a través de la formación permanente en el servicio, favoreciendo la autovaloración y adquisición de conocimientos, hábitos y destreza para la resolución de problemas con el propósito de producir un efecto multiplicador en la comunidad.

• Generación y apoyatura de los vínculos de cooperación entre los vecinos a partir de compartir experiencias en producción de alimentos dando lugar a la reafirmación de lazos de vecindad y al mismo tiempo cooperación para la resolución de problemas en el proceso productivo: compras comunitarias de semillas y alimento para la cría de animales.

En definitiva, rasgos que muestran un incremento de la creatividad en el uso de los recursos institucionales potenciadores de legitimidad. Esto supone encadenar las unidades (departamentos, direcciones, oficinas) a través de relaciones de interdependencia: una red interactiva para el intercambio de recursos de índole variada y conjugarla con las interacciones interinstitucionales y de la sociedad en general. c) Rediseño y variaciones de la producción de bienes y servicios de la

institución

• Establecimientos de pautas de interrelación entre productos intermedios y finales

• Definición de roles y funciones de los agentes encargados de la programación y ejecución de los servicios

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• Establecer en cada servicio el proceso productivo de los mismos, su flujo operativo, los agentes intervinientes (estatales-sociales) y sus funciones.

• Formular indicadores de desempeño que garanticen calidad en los servicios prestados.

• Involucramiento casi-directo de la población en la producción de dichos indicadores ya que para la elaboración de los mismos se parte del reconocimiento del grado de inclusión y participación generada en la población beneficiaria.

En síntesis esto permite medir el grado de compromiso de los agentes involucrados en las prestaciones de los servicios, a la vez que posibilita el control social indispensable para solidificar la legitimidad. d) Establecimiento de actividades de aprendizaje/formación permanente:

• Posibilidad de reuniones periódicas de trabajo que facilitan el intercambio de ideas, experiencias, planeamiento de estrategias, resolución de problemas, etc. y que movilizan el potencial humano de los actores estatales y sociales

• Existencia regular de cursos de capacitación atendiendo a los aspectos esenciales para una gestión social efectiva.

Esto conlleva por un lado a un abordaje multidisciplinar de las problemáticas sociales posibilitando el tratamiento integral de las mismas y, por otro lado incorporar los saberes de la población para una resolución más efectiva de dichas problemáticas.

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3. 6. ASPECTOS INNOVADORES EN LA GESTION DE RECURSOS HUMANOS

EN EL AMBITO PUBLICO LOCAL

Lic. Rita Grandinetti

3. 6. 1. Introducción En los ’90 la combinación de reforma del Estado y globalización acentúa una dinámica novedosa: gobiernos locales con mayores competencias y con similares recursos, pero, a su vez, con una mayor evaluación de la sociedad. Lo municipal, que aparecía en la política argentina como algo marginal, como un peldaño para alcanzar un destino superior, comienza a revitalizarse y adquirir protagonismo”85 La consolidación de estas transformaciones - recíprocamente implicadas en los planos estatal y societal - hace del nivel local un lugar privilegiado para la indagación de nuevas formas gestión. Siguiendo a Elenice Monteiro Leite podemos decir que en este marco caracterizado por las transformaciones aceleradas y constantes, y las demandas crecientes, ya no aparecen como determinantes los recursos financieros o tecnológicos, sino los recursos humanos por su calidad, y capacidad de cambio y desarrollo.86 No obstante, en el sector público, éste área suele aparecer relegada, o al menos alejada de esta supuesta centralidad defendida por los analistas, estando generalmente sus funciones ligadas estrechamente al cumplimiento de las normas administrativas.

85 GARCÍA DELGADO, DANIEL, ( comp., “ Hacia un nuevo modelo de gestión local. Municipio y Sociedad Civil en la Argentina”, Oficina de Publicaciones del CBC, Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires, 1997.- 86 MONTEIRO LEITE, ELENICE, "El rescate de la calificación”, OIT Cinterfor Montevideo, 1996.

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Promover una nueva gestión es, entonces, aceptar el desafío de poner en cuestión la validez de las formas tradicionales de administración de personal; caracterizadas por: · Una gestión de tipo administrativista, ligada al seguimiento de las normativas sobre trabajo. · La superposición de Regímenes, Funciones y Escalafones · Una escasa atención a las potencialidades y la capacitación del personal · Puestos de trabajo desvinculados de la remuneración, la carrera y los objetivos organizacionales.87 En este período (1995-98) ha habido un notable incremento de las acciones “innovadoras”, directa o indirectamente vinculadas a la problemática del personal de la administración. Estas promueven una serie de interrogantes en orden a su consolidación como lineamientos de política en el ámbito local. Estos interrogantes fueron los que estructuraron el presente trabajo 1. A qué se encuentra vinculada la adopción de nuevas herramientas en el ámbito de lo institucional: · A un reconocimiento del problema desde los ámbitos de dirección, y a una efectiva toma de posición en torno al mismo, con una política específica para el área · A intentos de respuesta intraburocráticas, desde diferentes lugares y niveles de la organización, con un alto grado de inarticulación, a situaciones coyunturales más o menos significativas. · A eslabonamientos hacia atrás o hacia adelante de políticas implementadas en otros ámbitos de la Institución.

87 MARTÍNEZ NOGUERA, ROBERTO, “La reforma del Estado en Argentina: La lógica política de su desarrollo organizacional”. FORGES doc. 25/93, Buenos Aires

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· A exigencias en el marco de negociaciones para la obtención de mejoras en términos de coparticipación o financiación para planes o proyectos sectoriales por parte de organismos supra-organizacionales (Provinciales, Nacionales o Internacionales), ligadas a una mejora en la eficiencia del uso de los recursos. O como consecuencia del desarrollo de estos Planes y Proyectos. 2) Cómo visualizan estas nuevas modalidades los diferentes actores involucrados en las mismas. 3) Qué eslabonamientos, hacia atrás y adelante, se producen al interior de la organización con el resto de las políticas públicas locales. 4) Cuáles son las características de las relaciones Estado / Sociedad Civil que posibilitan o promueven. · Implican mejoras en orden al procesamiento de las demandas sociales? · Prevén el uso productivo del cruce Recursos Público - Privados? · Mejoran el grado de satisfacción de los ciudadanos? 3. 6. 2. La problemática investigada a) Estado de la cuestión En los ’90 es muy marcado el énfasis puesto en la centralidad de los Recursos Humanos en las organizaciones por parte de teóricos de la gestión, entre ellos, Elenice Monteiro Leite, que, en “El rescate de las calificaciones” trabaja el pasaje de las organizaciones desde estructuras rígidas hacia formas más flexibles e innovadoras y el lugar central que le cabe a la gestión de recursos humanos en esta transformación. Por otra parte, y en la misma línea, el trabajo compilado por Jean Marie Peretti “Todos somos directores de recursos humanos” profundiza la postura al establecer que “gestión” en los ’90 es “gestión de recursos humanos”, al postular que cualquier tipo de dirección en una organización es fundamentalmente una dirección de personal, siendo el resto de las habilidades técnicas necesarias un complemento de ésta, la capacidad de conducción para el logro de los objetivos organizacionales.

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En este sentido son significativos los resultados de los estudios presentados por Leonard Mertens en “Competencia laboral: sistemas, surgimiento y modelos” donde aporta la experiencia europea, norteamericana y australiana en la materia, avanzando en el estudio del estado de la gestión integral de personal en América Latina a través de una investigación realizada en 323 establecimientos de las ramas alimentarias y metalmecánicas. Por otra parte el tema también ha sido objeto de estudio de organismos internacionales como CEPAL/UNESCO: “Educación y Conocimiento: Ejes de la transformación productiva con equidad”, la Organización Internacional del Trabajo (OIT): “Las 30 preguntas más frecuentes sobre competencias laborales”, del Centro Interamericano de Investigación y Documentación sobre Formación Profesional, donde se trabajan experiencias y ejes para desarrollar una gestión de recursos humanos integral a partir de la sistematización de las competencias necesarias para el desempeño de las diferentes ocupaciones, entendidas estas competencias como la efectiva capacidad por parte del trabajador de llevar adelante su función en el momento preciso para la resolución satisfactoria de los objetivos planteados. Hay un importante desarrollo de trabajos en la misma línea, vinculados al Sector Público; en los mismos se postula la urgencia de la innovación en la gestión de recursos humanos para el logro de las capacidades necesarias por parte de las agencias públicas. Entre ellos, el Consejo Latinoamericano para el desarrollo (CLAD) en su documento “ Una Nueva Gestión para América Latina”, Crozier en “ El actor y el sistema”, “Como reformar el Estado” y otros, López Camps y Gadea Carrera, “Servir al ciudadano”, Olías, Blanca (comp.) “La gestión de los R.R.H.H. en las Administraciones Públicas”, Oszlack, Oscar “Las demandas de formación de administradores públicos frente al nuevo perfil del Estado”, Bonifacio, José Alberto ”Formación de Administradores y profesionalización de la carrera administrativa”. Sin embargo no hay trabajos que se detengan estrictamente en la gestión de recursos humanos en el ámbito local, que indaguen sus modalidades, desafíos, límites y potencialidades. Asimismo en las revistas especializadas (Aportes de la Asociación de Administradores Gubernamentales, Reforma y Democracia, editada por el CLAD, etc.) se presentan experiencias de trabajos realizados y estudios sobre gestión publica de recursos humanos, pero estos están vinculados a los ámbitos nacional y provincial ( “La reforma del Estado y los Recursos Humanos de Alicia Cuñaro en Aportes Nº 9 –1997-, “Reflexiones Preliminares para entender y reformar la burocracia en la Argentina” de Santiago Urtizbondo, ídem, por

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mencionar sólo los más recientes); o si abordan la problemática de la gestión local lo hacen en general, incorporando la temática de la gestión de R.R.H.H. en este marco, no existiendo estudios en particular (“Entablar relaciones más amistosas entre los ciudadanos y la administración” de Rolla, G. y Cecherinni, E, en Reforma y Democracia Nº 12, CLAD) Por último, en la Red de Centros Académicos dedicados a la Investigación en Gestión Local, dependiente del Instituto Nacional de Administración Pública, que concentra los trabajos referidos a la temática en nuestro país sólo se encuentran desarrollos vinculados a la problemática de la empleabilización del régimen de empleo municipal, por parte de investigadores de la Universidad de Mendoza. b)Objetivos de la investigación Como se ha señalado anteriormente, la finalidad del proyecto fue la de profundizar sobre las posibilidades actuales de transformación innovativa en la gestión de recursos humanos en el ámbito local. La concreción del presente proyecto intentó cubrir el vacío de trabajos descriptivos y analíticos de las modalidades de gestión de recursos humanos desde un acompañamiento simultáneo al proceso político - administrativo. Es en este sentido que consideramos se aporta a la producción de conocimientos: · avanzando en una temática escasamente abordada en su especificidad · abriendo espacios a la comparabilidad de resultados y procesos de investigación con otras experiencias nacionales y extranjeras El objetivo general del trabajo estuvo constituido por detectar la aparición de elementos innovadores en gestión de los Recursos Humanos, en la Administración Local, identificando las diferentes dimensiones involucradas en los mismos. Siendo los objetivo específicos,

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1) Reconocer la génesis de estos elementos, su lugar en la agenda decisional de la Institución. 2) Identificar sus particularidades y la existencia o no, en torno a los mismos, de una política orgánica. 3) Describir las características de estos elementos innovadores 4) Avanzar en la comprensión del direccionamiento que propone la innovación planteada. 5) Conocer cuál es el posicionamiento de los diferentes actores (internos y externos a la Organización) involucrados en estos procesos y el grado de protagonismo que posibilitan los mismos. 6) Identificar sus eslabonamientos con el resto de las Políticas Públicas. 7) Profundizar sobre las potencialidades dinamizadoras de una gestión innovadora en R.R.H.H. con respecto al resto de las Políticas Públicas en el Ámbito de lo Local. c) Hipótesis 1. Existen al interior de la organización aspectos innovadores en la gestión de R.R.H.H., que aparecen como iniciativas aisladas más vinculados a la necesidad de gobernabilidad que a una Política específica diseñada e implementada para el área. 2. Estos contenidos innovadores de la gestión de R.R.H.H. - que promueven prácticas flexibles y no rutinarias facilitando el involucramiento y el desarrollo de un rol activo en los agentes públicos -, en sucesivos encadenamientos potencian los aspectos innovadores de gestión presentes en las diferentes políticas locales; lo que los hace un componente valioso en orden a desarrollar patrones de vinculación Estado Local - Sociedad Civil reforzadores de ciudadanía.

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d) Construcción del objeto Indagar en torno a la innovación en gestión de Recursos Humanos en el espacio local es indagar la innovación no visible, oculta, “puertas adentro” la innovación que la organización se da para sí misma y que le habilita reconstruir, recrear su identidad, su estilo y su relacionamiento con la sociedad civil. Qué considerar innovación en Gestión de Recursos Humanos? En un marco de gestión caracterizado por las transformaciones constantes y la creciente complejidad88, interna y externa, ya no aparecen como únicos determinantes de la innovación los recursos financieros o tecnológicos, como lo pretendía el modelo lineal de innovación. productos ciencia tecnología Nuevos organización CAPACIDADES procedimientos Este modelo prevé una “ innovación” por estadios, a partir de nuevos desarrollos tecnológicos, suponiendo una profunda ruptura y transformación organizacional en cada acto “innovador”. Dando lugar a un nuevo estándar de capacidades organizacionales que se establecen de un modo más o menos permanentes, hasta el próximo “ salto tecnológico” A partir de los ’8089 se comienza a considerar la sinergia entre organización e innovación como la habilitante de múltiples recorridos posibilitadores del logro de las capacidades necesarias. Donde una “arquitectura organizacional” más dinámica y abierta posibilita la divergencia y el aprendizaje cotidiano, en pos de nuevas capacidades o la recreación de las existentes.

88 MONTEIRO LEITE, ELENICE, "El rescate de la calificación” , OIT Cinterfor Montevideo, 1996. 89Ídem.

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organización actitud favorable a renovación la innovación de procesos CAPACIDAD90 divergencia aprendizaje Esta concepción de innovación como sistema abierto supone contar con la educación, conocimiento, creatividad e inteligencia del trabajador; que se convierten en las bases del desarrollo de capacidades organizacionales en sistemas complejos.91 Estamos frente a un pasaje de la innovación como excepción hacia la innovación como sustento cotidiano, del quehacer organizacional. Esto requiere una autotransformación de los sujetos involucrados y por lo tanto, de tiempo. Ambos modelos de innovación coexisten en las organizaciones, en diferentes ámbitos, momentos y lugares y en combinaciones más o menos exitosas. En este sentido, haremos énfasis en aquellos elementos innovativos que se propongan incorporar conocimiento y capacidad de pensar, aptitudes para la de creación y recreación de los hechos y los procesos, facilitadores de desarrollos incrementales permanentes o transformaciones radicales en los momentos necesarios a partir de los actores directamente involucrados. 92 Es decir, en el desarrollo de competencias laborales; entendidas como la capacidad efectiva para el desempeño de funciones específicas.

90 ibídem 91 CEPAL/UNESCO: “Educación y Conocimiento: Ejes de la transformación productiva con equidad”. Santiago de Chile, Naciones Unidas 1992. 92OIT: “Las 30 preguntas más frecuentes sobre competencias laborales” , Centro Interamericano de Investigación y documentación sobre formación profesional, Montevideo, 1998

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La competencia laboral es una compleja combinación de atributos (conocimientos, actitudes y habilidades) y funciones a desarrollar, integrando ambas en una cultura de trabajo determinada. Supone resolución de problemas en forma autónoma y flexible, en estrecha colaboración con su entorno profesional. 93 La innovación en gestión de personal en este sentido supone el acento en determinadas dimensiones: Generar participación que potencie el compromiso e involucramiento en la misión organizacional. Promover el apoyo de todos los niveles y no restringido a una minoría pensante, compartiendo los objetivos organizacionales, los objetivos de desarrollo individual y programando las tareas en común desde el comienzo.94 Buscar el trabajo hecho con calidad y en el tiempo preciso: generando responsabilidad por las acciones a cargo, de modo tal que se valore cada oportunidad como única A tales efectos no basta la simple competencia técnica: es necesario que el trabajador active o movilice un bagaje de conocimientos tácitos o formales, que lo habiliten para hacer diagnósticos, proponer soluciones y tomar medidas en una cadena de decisiones cada vez más corta. Reconocer al personal : Es necesario conocer las necesidades de los empleados a fin de posibilitar este punto, ya que es imprescindible brindar un marco de seguridad y bienestar al trabajador, lo las potencie. Por otra parte, la práctica de la dirección participativa es, en sí misma, una fuente de motivación de los trabajadores. Trabajos en equipo: es considerada la principal, ya que una decisión adecuada exige contemplar diferentes opiniones y lógicas, para poder lograrlo se hace necesario: Involucrar, Hablar con los partícipes, hace conocer y comprender los fines y la misión de la organización, traspasando espacios de decisión, posibilitando el asumir responsabilidades por el personal a cargo. Compartir conocimientos y habilidades. Dar método a los empleados a fin que sepan analizar los problemas cotidianos, hallar alternativas viables y resolverlos. Impulsar un ambiente dinámico: alejado de lo normativo - prescriptivo, trabaja con diagnósticos y formación. Facilitar la comunicación; generando condiciones para el diálogo a partir de la escucha atenta.95 Asumir el liderazgo: este punto 93 OIT, ibídem 94 PERETTI, JEAN MARIE: “ Todos directores de Recursos Humanos, un desafío para los responsables jerárquicos” en “Todos somos directores de Recursos Humanos” Ediciones Gestión 2000, Barcelona 1999) 95 LÓPEZ CAMPS Y GADEA CARRERA, “Servir al ciudadano”, Ediciones Gestión 2000 Barcelona, 1995.

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está íntimamente vinculado con el anterior , ya que el líder promueve equipos atentos , involucrados en la búsqueda de respuestas a las necesidades externas e internas. Acepta sugerencias. Sitúa a las personas en el lugar más adecuado a su perfil profesional. Respeta y fomenta el desarrollo personal de sus colaboradores. Es accesible y sensible a los problemas. Desarrolla las posibilidades de aprendizaje permanente y la búsqueda de la excelencia, a partir del error, trabajando sobre quejas, reclamos y sugerencias a conciencia.96 Esta modificación en el perfil de la gestión del personal no puede desarrollarse sin una revisión de las políticas - no políticas - de personal vigentes97 y su impacto sobre el personal, proceso éste sólo asumible desde departamentos de gestión de personal bien estructurados y organizados para este fin; que actúen como promotores de una nueva visión; definan políticas globales y estén especialmente involucrados en la concreción de criterios comunes que puedan luego ser operativizados descentralizadamente.98 No basta con el compromiso de la cumbre estratégica de la organización, ni con el diseño de criterios desde el departamento de Recursos Humanos. Desde este enfoque cobra particular relevancia la responsabilidad de los directivos de niveles medios sobre el personal adscripto a su departamento, por lo se constituyen en “los gerentes de recursos humanos”. Son ellos quienes pueden asumir con mayor posibilidades una gestión participativa que genere las condiciones concretas necesarias para el aprendizaje; por lo cual es necesario, a su vez, que cuenten con la posibilidad de incentivar, motivar y desarrollar a su personal; reservándose las unidades centrales de R.R.H.H. la definición de políticas.99 Señalaremos, no obstante, elementos innovativos que sin caracterizarse estrictamente en este sentido, están posibilitando el desarrollo de capacidades previas inexistentes, imprescindibles para poder alcanzar estadios innovativos como el señalado. 96 THEVÉNET, MAURICE,"Implicar a sus colaboradores” en “Todos somos directores de Recursos Humanos” Peretti, Jean Marie (comp.) Ediciones Gestión 2000, Barcelona 1997 97 OZLAK, OSCAR, “Las demandas de formación de administradores públicos frente al nuevo perfil del Estado”. Primeras jornadas sobre formación de Administradores Públicos, La Plata, 1993. 98 JENKINS, ALAN., “ Rediseñar la organización del trabajo “ en Peretti, Jean Marie, Opus cit. 99 LÓPEZ CAMPS Y GADEA CARRERA, Op. cit.

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e) Metodología I. Estrategia metodológica Los objetivos que nos planteamos en nuestro Proyecto de Investigación pretendían avanzar en el conocimiento de la innovación en gestión de políticas de recursos humanos a nivel local, en un grado que podríamos denominar exploratorio. En éstos estudios “el mayor énfasis está puesto en el descubrimiento de aspectos profundos del objeto de estudio. Consecuentemente, estos estudios requieren diseños de investigación lo suficientemente flexibles como para permitir la consideración de numerosos aspectos distintos de un fenómeno”.100 Hemos trabajado con una estrategia de tipo cualitativa que nos permitió avanzar en la comprensión del fenómeno en sus diferentes dimensiones al contar con un diseño flexible que posibilitó la incorporación al análisis de variables no consideradas en primer instancia. II. Universo y Marco Contextual Nuestro universo de estudio estuvo dado por las acciones de gestión de personal de la municipalidad de Rosario durante el período 1995/98. Rosario, municipio del sur de la Provincia de Santa Fe, con una población de 956.573 habitantes (E.P.H., 1997) - la tercera parte del total provincial- y una superficie de 179 km2, constituye el núcleo de un importante sistema metropolitano. La ciudad productiva aporta el 60% del PBI provincial, el 53% del empleo y el 62% de la industria.101 Por otra parte presenta importantes índices de desempleo, que tienden a consolidarse por encima del 10% de los puestos de trabajo en la década.

100 Infesta Domínguez, G., “Diseños experimentales: su utilidad en la formación metodológica en Sociología”, trabajo presentado a las Jornadas de Sociología de la Universidad de Buenos Aires: “1976-1986. Veinte años después: las huellas del pasado reciente en la Argentina de hoy”, 1996 101Plan Estratégico Rosario, 1997 Municipalidad de Rosario

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La municipalidad tiene aproximadamente 6.000 empleados de planta y se calcula que alrededor de 4000 fuera de planta vinculados a través de diferentes convenios y contratos, cifra que no está registrada y difícil de relevar con exactitud, ya que desde distintos ámbitos vinculados a la problemática se dan datos confusos y contradictorios (Oficina de Personal, Sindicato, Secretarías, etc.). Las erogaciones en personal son el rubro más importante del presupuesto municipal, abarcando aproximadamente el 42% del mismo102 ; esta cifra se magnifica si consideramos lo expuesto en el punto anterior, una gran proporción de personal no ingresado como tal, y que por lo tanto figura en otras partidas de gastos, pudiendo quizás, según algunas aproximaciones, duplicar los montos manifestados. III. Procedimiento La presente investigación se realizó en dos etapas: A- Estudio Preliminar: a- Revisión bibliográfica b- Trabajo con documentación secundaria. c- Entrevistas con informantes claves. En esta etapa se definió la muestra a investigar, conformada por aquellas áreas donde se pudieron relevar (a través de la puesta a punto bibliográfica, el trabajo con documentación y la realización de entrevistas a informantes claves) la existencia de acciones innovadoras en gestión de personal . Se realizaron entrevistas a informantes clave, en general directores de Areas y Programas Municipales. 102 Ver en el documento de aprobación, pág. 14.

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Se trabajó con la siguiente documentación secundaria · Decretos y ordenanzas que rigen el régimen de personal · Convenios de pasantías · Contratos de trabajo, contraprestación de servicios y servicios de terceros · Proyectos de Ordenanzas para una nueva Carrera Profesional en el área Salud · Informes del Proyecto para la definición de puestos, selección y capacitación del personal para los distritos municipales descentralizados. · Encuestas realizadas a usuarios en el Distrito Norte Descentralizado · Diagnóstico y Proyectos del Plan Estratégico Rosario · Evaluaciones de procesos de capacitación (encuestas realizadas por los participantes en los mismos) · Noticias periodísticas aparecidas en el diario local “La Capital”, a través de las mismas se realizó el seguimiento de diferentes conflictos que se dieron vinculados con la problemática de investigación. Más allá del orden cronológico se siguió incorporando bibliografía que apareció en instancias más adelantadas del trabajo y que presentaba aportes importantes para el análisis (Peretti, 1997, Organización Internacional del Trabajo (OIT, 1998). Del mismo modo, durante la 2º Etapa, se continuó la recolección y análisis de documentación secundaria relevante para el Proyecto. B- Trabajo de Campo a- Entrevistas al personal En este momento del estudio nos detuvimos particularmente en la mirada de los sujetos - actores sobre las innovaciones en curso. Dado el carácter exploratorio de nuestro trabajo, esta instancia fue clave, al posibilitar el abordaje de las diferentes lógicas de apropiación por parte de los actores involucrados en el proceso de las políticas de personal, asimismo posibilitó la incorporación de nuevas dimensiones de análisis.

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Se entrevistó a personal de las siguientes áreas municipales · Escuela Superior de Administración Municipal · Plan Estratégico Rosario · Secretaría de Relaciones Internacionales · Secretaría de Empleo y Producción · Secretaría de Promoción Social · Secretaría de Salud Municipal · Hospitales Públicos Carrasco y Alberdi · Centros Crecer b- Observación Directa Al ser uno de los propósitos de la investigación indagar en los vínculos entre los contextos institucionales y la innovación en políticas de personal del mismo, la observación directa se presentaba como uno de los métodos apropiados para registrar los comportamientos y las experiencias vitales de los sujetos involucrados. La observación directa fue una constante en la observación y posibilitó el relevamiento de datos no registrados de modo formal y no abordables desde las entrevistas, asimismo adquirió suma importancia como modo de verificación de elementos presentes en las instancias documentales o manifestados en las entrevistas. IV. Procesamiento y análisis de datos · En una primera instancia se pasaron en limpio las anotaciones de entrevistas y observaciones a fin de completarlas, sistematizarlas y ordenarlas.-

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· Los datos relevados (gravados o registrados por anotaciones) a través de ambas técnicas (observación directa y entrevistas) fueron procesados a fin de permitir el trabajo con datos cualitativos.- · El modo de análisis de ambas técnicas fue semejante: relevar y construir, a partir del análisis, las relaciones significativas entre los datos y los objetivos de trabajo.- 3. 6. 3. Exposición y análisis 1. La política de personal del Municipio La Gestión de los Recursos Humanos del municipio no se constituye como prioridad en la agenda de decisiones del ejecutivo; ni aparece con una entidad propia en la Administración Central, donde la Oficina de Personal continúa desarrollando acciones típicamente administrativas y no se ha desarrollado hasta el momento otro espacio que tome para sí la problemática en términos de diseñar lineamientos de política para toda la organización. Un aspecto innovador son las demandas sociales en torno a la necesidad de un nuevo perfil de empleado municipal; estas demandas se manifiestan crecientemente de modo particular e inarticulado y aún más, han sido formalizadas en instancias de diálogo promovidas por la gestión, como es el caso del P.E.R. (Plan Estratégico Rosario), donde uno de los proyectos asumidos promueve la capacitación del personal municipal. Por otra parte el gremio de trabajadores municipales, con una fuerte presencia entre los empleados viene desarrollando una política de defensa de derechos adquiridos, renuente y resistente a cualquier negociación centrada en incorporar herramientas de gestión de personal. En el último tiempo han aparecido signos en el sentido de tomar la decisión de dar una Política de Recursos humanos para la Municipalidad en su totalidad, que no se han concretado hasta el momento y de los cuales resta por conocer la dimensión y alcance esperado. Por lo tanto las múltiples iniciativas y acciones innovadoras existentes aparecen en diferentes espacios de la organización, con ritmos y génesis diferenciadas.

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Resultan innovadoras, en relación con la historia y la cultura de la organización, aunque, en sí mismas sean herramientas ya conocidas y probadas en gestión de recursos humanos, en ámbitos públicos y privados. Siguiendo el criterio que proponemos para indagar en torno a la innovación - rescate de lo factible con relación a lo óptimo -, nos centramos en el análisis de la calidad interna de estos procesos, a fin de, en una instancia posterior, avanzar en torno a los productos de las mismas. Las acciones que describiremos adquieren sentido innovador en nuestra institución, considerando las características históricas de la gestión de personal. 2. Régimen de Empleo Consideramos necesario enmarcar estas experiencias innovativas en la situación vigente en torno al "empleo municipal", ya que es indispensable conocer las características marco de la gestión de personal como elemento constitutivo que está formateando la relación con los empleados, marcando límites, posibilidades e imponiendo un claro sesgo a la gestión. El personal municipal se encuentra regido por el escalafón de Empleados Municipales de la Provincia de Santa Fe, el mismo define las condiciones de ingreso, ascenso y egreso del personal; como asimismo fija los parámetros para la estructura de remuneraciones. El ingreso a planta y el ascenso se encuentran congelados y sólo se habilitan a partir de la generación de vacantes. Sin embargo ha habido durante la actual gestión una masiva incorporación de personal a la administración municipal, incorporación que no se refleja ni en los números oficiales de la planta de personal ni en el presupuesto y que es sumamente dificultosa de relevar y conocer en su magnitud exacta103, ya que se trata de contrataciones realizadas en diferentes niveles organizacionales y a través de variados convenios y/o formas contractuales (contratos transitorios, honorarios a terceros, pasantías de alumnos y docentes, contraprestatarios, contratos de locación y gestión, etc.). Estas formas variadas de contratación han ido apareciendo a lo largo del tiempo como modos de hacer frente a situaciones de emergencia o necesidad 103“Rosario en números, una ciudad en Crecimiento”, 1997, Municipalidad de Rosario

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(cobertura de reemplazos, necesidades temporarias, etc.) y se han ido convirtiendo en formas de contratación permanentes (hay casos de más de 10 años de trabajo bajo la forma de un contrato de locación y gestión). Los regímenes marco son paralelos al del personal municipal, con diferentes obligaciones, derechos y beneficios en cada caso; existiendo casos, como el de los contraprestatarios que no reciben ningún tipo de beneficio social, sólo el estipendio monetario. Esta extensión del fenómeno de "empleabilización", que prácticamente se da en todos los ámbitos municipales, presenta múltiples consecuencias para la gestión de los recursos humanos: · Permite contar con personal por tiempos precisos, flexibilizando la planta en cuanto a contar con el personal con las calificaciones necesarias en los momentos necesarios, facilitando la concreción de trabajos con tiempos determinados o en horarios o situaciones diferentes de los previstos por el régimen. · Da lugar a diferentes remuneraciones para funciones semejantes, en disímiles condiciones de contratación (licencias, continuidad en el puesto, responsabilidades a cargo, etc.). Esto se constituye en un importante foco de disconformidad entre el personal involucrado, ya que se generan susceptibilidades sobre las condiciones de contratación de cada uno y lo que recibe a cambio. · No existe una transparencia en las condiciones laborales, habiendo demasiados espacios de “secreto” institucionalizado y condiciones diferentes por lo pactado en los distintos convenios, lo que agrava el cuadro descripto en el párrafo anterior. · La mayoría de personal de planta permanente tiene mayor antigüedad en el trabajo, siendo las contrataciones y pasantías las formas de contratación que más se desarrollaron durante la actual gestión. · Genera numerosas dificultades en orden a prever un desarrollo de carrera para el personal o desarrollar políticas de previsión de personal. · Los regímenes salariales, a más de estar congelados son muy inferiores (alrededor del 50 % en la mayoría de los casos, hablando de por sí de valores muy bajos - $500 un contratado y $250 un puesto de planta, ambos administrativos -, siendo en otros casos las diferencias aún más marcadas, con

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contratos que superan los $1000.-) a los pagos que se realizan a personal contratado o pasante. Por otra parte, estas condiciones descriptas se transforman en una importante fuente de conflictos con el gremio de empleados municipales, que mantiene una oposición marcada, dificultando las posibilidades de diálogo al tratarse de núcleos duros de resolver y sobre los que no se manejan con certeza las dimensiones en cada área afectada. Sin embargo, existen áreas donde se está avanzando en el diálogo, como por ejemplo en el área de Salud. En éste área ha surgido un nuevo gremio: el de Profesionales de la Salud Pública Municipal, con quienes se está trabajando en la búsqueda de consensuar un régimen de carrera sanitaria para el Personal Profesional. Sin embargo las dificultades no son menores ya que medidas tendientes al pasaje a planta de personal contratado como contraprestatario son resistidas fuertemente por los destinatarios, que ven en este pasaje una reducción de sus ingresos al tener que hacerse cargo del porcentaje correspondiente a aportes previsionales. Este punto de conflicto entre intereses colectivos y particulares se presenta como de difícil resolución y aparecería como un punto a considerar a fin de poder definir la direccionalidad de las acciones a encarar en orden a la reestructuración del empleo municipal: es posible generar estructuras más flexibles que den cuenta de las ventajas marcadas por estas formas de contratación más ligadas a la figura de empleo que de carrera sin dejar de lado un marco común que garantice articulación y cooperación? Este tema no parece ser menor y de hecho excede el ámbito de nuestro caso de estudio; ya que signa y atraviesa las organizaciones de los ’90 apareciendo como un desafío a resolver: Llevar adelante un nuevo tipo de diálogo social que abra algún espacio a formas más personalizadas; sin perder de vista su finalidad de armonizar las finalidades de la organización con las reinvindicaciones de quienes contribuyen a su realización.104

104 MARCHAND, D. ,“Conocer el contrato de trabajo”, en “Todos somos directores de Recursos Humanos” comp. por Peretti, Jean Marie, Ediciones Gestión 2000, Barcelona 1997

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Creemos que se abre aquí un camino para innovar en gestión de personal, ya que el régimen marca muy fuertemente la “gestión posible” y a su vez puede transformarse en una importante herramienta de gestión. 3. Ingreso de personal. Reclutamiento y selección Sin embargo, en diferentes ámbitos se promueven procesos que intentan llevar adelante acciones transformadoras. En este sentido se pueden señalar algunas experiencias que tienen como eje común el llamado a concurso a partir del diseño de perfiles para las funciones necesarias. a) Secretaría de Promoción Social: Se diseñan los perfiles necesarios para las funciones a llevar adelante; luego se procede a reclutar el personal por una convocatoria abierta a través de los medios de comunicación y a través de las Facultades. El paso siguiente se vincula con la capacitación del personal preseleccionado a través de acciones que permitan desarrollar las habilidades y destrezas que necesiten para sus funciones. Este tipo de convocatoria que cruza tecnología de diseño de posiciones, selección de personal y capacitación se aplicó en la Reestructuración del Hogar Deliot como centro de día, las coordinaciones de Centros Crecer y para la contratación de pasantes universitarios. b) Distritos Descentralizados: Este programa, ya desarrollado en este trabajo, presenta una particular mirada sobre el personal municipal, ya que al estar proponiendo una nueva relación vecino - institución necesita, de modo insoslayable, el compromiso de los agentes involucrados para su éxito. Incorporando una nueva visión de los Recursos Humanos, con una ampliación de los márgenes de autonomía, libertad y responsabilidad, resignificándolos y proponiendo una valorización de los mismos en orden a construir una nueva realidad organizacional. En torno a esta clave el municipio está realizando un proceso particularmente significativo de reclutamiento, selección, capacitación e inducción del personal que participa de los diferentes centros – Se ha desarrollado para los distritos Norte y Oeste. El proceso incluye los siguientes pasos: Diseño de perfiles para los puestos de trabajo: A partir de un estudio de las tramitaciones que se realizan en el Municipio para lograr los productos organizacionales se ha propuesto un recorrido alternativo para las mismas, que permita optimizar los recursos

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eliminando acciones, recorridos y tiempos innecesarios en las prácticas a descentralizar. Como resultante de este trabajo se elaboraron los perfiles del personal para cada puesto de trabajo. Proceso de reclutamiento del personal: interno, se realiza por medio de una convocatoria a todos los empleados municipales, quienes pueden optar por presentarse según sus particulares intereses. Es de destacar el material de difusión utilizado, que propone como “beneficios de presentarse a la convocatoria” la posibilidad de trabajar cerca de la casa, con una capacitación específica, con “condiciones de trabajo especialmente cuidadas”. Estos elementos muestran un sesgo innovador en lo comunicacional a la vez que interpelan a los agentes en su subjetividad apartándolos del lugar de receptores pasivos de las rutinas burocráticas tradicionales. Esta búsqueda interna del personal, que ha sido una clara definición política, tiene sus limitaciones en cuanto “la selección del más apto”, al acotar el universo de búsqueda; pero presenta un importante sesgo innovador de valorización del personal propio y de las capacidades del mismo para el aprendizaje y la transformación; a partir de un modo creativo de reasignación y resignificación de los recursos propios. Selección del personal: Es realizada según los perfiles requeridos entre los "curriculums" que se presentan a la búsqueda. Entre los preseleccionados a partir de un proceso de entrevistas se realiza la selección definitiva. c) Secretaría de Salud: La Secretaría de Salud viene trabajando en la consolidación de su planta de personal, ya que es el núcleo mayor de personal municipal: concentrando prácticamente el 40% de la planta, aproximadamente 3.800 agentes. En la misma se da la superposición de regímenes de los que hablábamos anteriormente, por lo cual la preocupación mayor está dada por el saneamiento de la misma. Por lo cual se está llevando adelante un proceso de pasaje de personal contratado a planta a través de la implementación de un nuevo régimen de ingresos por concursos (abiertos e internos) y selecciones de personal. La magnitud del proceso y la clara definición política del mismo ameritan señalarlo; ya que esta misma definición no es observable en otros ámbitos municipales. Asimismo se está trabajando en el diseño de las funciones para el personal a seleccionar para el CEMA (Centro Medico Ambulatorio), que será puesto en marcha a la brevedad. Para ello se está trabajando sobre la base de lo realizado en los distritos descentralizados; ya que la experiencia realizada ha marcado una impronta al reconocerse las potencialidades que encierra para el personal, la gestión y los usuarios.

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Estas acciones son cuestionadas por personal que ha participado de las selecciones y no ha sido seleccionado demandando una mayor información sobre las capacidades buscadas Asimismo personal seleccionado por la definición final de niveles y responsabilidades, al no aparecer con criterios los suficientemente explicitados. Estas acciones enumeradas significan una transformación profunda de los patrones tradicionales de gestión en el Municipio y se desarrollan con diferentes grados de tensión y resistencias entre las áreas afectadas, sin embargo, es innegable su efecto movilizador. Por otra parte queremos señalar un punto significativo; una innovación profunda como fue la adoptada en su momento en la selección del personal para los distritos descentralizados y que encontró no pocas resistencias y desconfianzas entre directivos del área, de otras áreas, y personal involucrado; al año de haber sido puesta en marcha señala un nuevo estilo de gestión posible con considerables niveles de éxito que es tomado desde otras áreas municipales (como el caso de Salud), donde se lo recrea a partir de las particularidades y necesidades propias. 4. Organización del trabajo La situación general de la Municipalidad presenta algunos puntos críticos a la hora de reflexionar sobre su política de personal: No existe claridad en las misiones, funciones y estándares de trabajos esperados. Hay superposición de tareas y mandos, en parte debido a que coexiste una organización tradicional departamentalizada con áreas definidas a partir de programas, sin una correcta articulación de tipo matricial. No se llevan adelante instrumentos de política de personal (no hay evaluación de personal, ni un proceso coherente y definido de selección para el municipio, ni un programa de incentivos, ni una política de remuneraciones vinculada al trabajo, etc.) Existen bolsones diferenciados en cuanto a la carga de trabajo que no está repartida de un modo más o menos planificado o equitativo, generando espacios donde los agentes no tienen posibilidades reales de alcanzar en su horario de trabajo las metas previstas (lo que genera jornadas de más de 10 o 12 hs. sin

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pago compensatorio, cuando el régimen habla de 7 hs. diarias) y personal sin tareas claramente asignadas desaprovechando sus competencias y capacidades. No hay un conocimiento de las competencias actuales del personal y de sus potencialidades; ni siquiera en sus aspectos más formales (grado de formación alcanzado, experiencia previa, capacitación, etc.), lo que impide trabajar las necesarias reasignaciones de personal generadas por los cambios en la gestión. Esto actúa incrementando el fenómeno detallado en el punto anterior y generando nuevas contrataciones que tienden a reforzar la problemática. Hay malestar en el personal operativo y de contacto de diversas reparticiones, que se encuentra sobrecargado de demandas (por sus clientes externos e internos), aspecto que se manifiesta en disconformidad, trabajo a desgano y manifestaciones explícitas y públicas contrarias a la conducción. 5. Capacitación En las diferentes áreas municipales es posible relevar acciones de capacitación para el personal. Las mismas surgen a partir de diferentes problemáticas y están pensadas con distintas direccionalidades. Dadas la magnitud del fenómeno (Capacitación para el trabajo preventivo en Salud Odontológica, Capacitación en Calidad Total para el personal de la Dirección de Tránsito, Acciones de Capacitación para la Gestión de la Secretaría de Promoción Social, Proyecto de Atención al Público y calidad de servicios en la Dirección de Gravámenes sobre inmuebles, etc.), no las desarrollaremos en detalle; señalando solamente aquellas más significativas a)Capacitación para los distritos descentralizados: Proceso de capacitación e inducción: El personal seleccionado para cada centro descentralizado es capacitado a través de un Proyecto general que integra: - Acciones de alcance generalizado: para la totalidad del personal involucrado (Capacitación en: procedimiento administrativo, trámite de expedientes, relaciones interpersonales, actuación en emergencias, etc.) - Acciones particularizadas según el sector de trabajo: estas acciones se desarrollan en las diferentes dependencias municipales como forma de articulación entre los centros descentralizados y el ámbito central. - Acciones para las jefaturas: Según áreas de trabajo y otras de carácter general.

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Este proyecto de Capacitación actúa también como instancia de inducción del personal a su nuevo espacio, ya que integra acciones de información y sensibilización sobre los objetivos y la estructura del nuevo Centro descentralizado, los lugares que ocuparán en el mismo cada uno de los actores, la dinámica de trabajo que se utilizará, etc. Estas acciones se realizan, como partes de la capacitación total, en un ámbito diferenciado de trabajo y con una dedicación full del personal seleccionado. · Capacitación permanente: Está previsto, y se está desarrollando un proceso de capacitación permanente que posibilite mantener la dinámica del personal involucrado en torno a los objetivos planteados. Creemos que estos procesos descriptos son un salto cualitativo en orden a promover la autoestima, la responsabilidad y el ejercicio de capacidades de los agentes municipales como actores con un rol crítico en la producción de los bienes y servicios que brinda el municipio. Este avance permite otra lectura, ya que es dable pensar que, un agente municipal posicionado como actor - sujeto, en el trato cotidiano, se relacionará con los usuarios en un registro que involucre y promueva una nueva dimensión de “ciudadano” en el otro. Si bien no podemos desconocer las múltiples variables involucradas en este cambio de relación agente - ciudadano, nos parece propicio señalar el posible impacto de estas acciones en este sentido. b)Capacitación en gestión de Presupuestos por Programas: impulsada por la Secretaría de Hacienda, se realiza a través de un convenio de la Secretaría con expertos vinculados al Área de Economía de la Nación para todo el ámbito municipal. El objetivo de la misma es capacitar a los agentes involucrados en la presupuestación de cada unidad organizativa en Presupuestos por Programas, a fin de introducir el uso de esta tecnología de modo progresivo, hasta lograr que todo el ámbito municipal presupueste según esta técnica. Los participantes son seleccionados en cada área, según los siguientes criterios: no pertenecer al área contable de cada unidad, y formar parte de instancias vinculadas a la gestión global de las mismas (Ej. : Oficinas de Programación y gestión, Oficinas técnicas, etc.). Si bien su génesis es posible vincularla con exigencias de Organizaciones Supraorganizacionales, la adopción de la presupuestación por Programas en los

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ámbitos Provinciales y nacionales, encierra potencialidades importantes en orden a una innovación en la gestión. El desarrollo global de este modo de presupuestación involucra la necesidad de repensar las acciones de cada Unidad desde objetivos y productos organizacionales que respondan a problemáticas comunes, lo cual propone un modo no rutinario (como era el existente, mecánico y departamentalizado) de valorar y gestionar los recursos. C) Capacitación en informática: Su objetivo es involucrar a los agentes en el proceso de informatización de la gestión. Para ello, se realiza, a través de un convenio con la Universidad Tecnológica Nacional, como una oferta para la totalidad de los agentes municipales, quienes optan sobre su necesidad o no de participar, estando en la práctica esta decisión determinada por la necesidad impostergable de adquirir el herramental necesario para operar en el nuevo entorno tecnológico. Esta incorporación masiva de nuevas tecnologías (hard + soft) actúa exigiendo nuevos parámetros de capacidades y arrastra una serie de transformaciones en torno al personal. Fija un nuevo piso de exigencias para reclutamiento de nuevos agentes (manejo de PC), transforma las pautas culturales de manejo de información, la posibilidad de compartir, ocultar o disponer de la misma y modifica los mismos parámetros del trabajo burocrático tradicional . Si bien no queremos desconocer el potencial de las acciones de capacitación emprendidas parece necesario señalar algunos límites: · en la mayoría de los casos aparecen desvinculadas de un efectivo relevamiento de necesidades que les otorgue productividad. · generalmente aparecen ligadas a un proceso lineal (transformación tecnológica – capacitación para abordarla – desempeño de tareas) ver por ejemplo el caso de las capacitaciones en informática y presupuesto por programas (por marcar sólo las más abarcadoras en cuanto número de personal participante), existiendo escasas experiencias, y vinculadas a núcleos muy pequeños (personal seleccionado para el distrito oeste), que trabajen desde un esquema más abierto, con un potencial mayor de innovación, que prevea la incorporación de capacidades para la toma de decisiones en el propio ámbito de

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trabajo, la resolución de problemas, la recreación de situaciones y el abordaje de la complejidad. ; en suma, de competencia laboral. 6. Desarrollo En cuanto el diseño de estrategias de desarrollo para el personal y el manejo de los tiempos de gestión (provisión de recursos humanos), no aparecen innovaciones significativas, siendo campos aún no abordados por estos procesos antes descriptos. Esto cual estaría marcando una tendencia en cuanto a la génesis de las innovaciones en cuanto se dan más vinculadas a necesidades coyunturales que a procesos o planes pensados a un mediano o largo plazo. Aún en los casos en que las innovaciones aparecen ligadas a planes o proyectos no coyunturales (Descentralización, CEMA), no es visible en el tratamiento del personal, líneas de abordaje que permitan pensar en una mirada que prevea carreras personales y reemplazos institucionales con un grado mayor de planeamiento y articulación. Asimismo aparece como asignatura pendiente una mayor fluidez de intercambio de personal entre las diferentes Secretarías, ya que los pocos traspasos que se realizan están más ligados a conflictos o “sanciones” que a un uso potenciador del capital humano existente. Es dable pensar que existen elementos más “estructurales” a resolver previamente, como ser la existencia de inventarios actualizados en tiempo real del personal o la existencia de una política común articuladora de estas acciones. 7. Comunicación Por último nos interesa señalar en orden a la construcción de un nuevo estilo de comunicaciones, centrado en la búsqueda del consenso y el trabajo por equipos, espacios de discusión grupales como los asumidos por la Secretaría de Salud; donde a través de reuniones periódicas y frecuentes (cada 15 días) de los directores de los diferentes Hospitales y los directores generales por un lado, y con los Jefes de las Oficinas de personal de cada una de las dependencias por otro se está llevando adelante un trabajo participativo de discusión de pautas comunes para la gestión del personal (descentralización de la gestión del personal, redefinición de perfiles de las jefaturas, régimen de subrogancias, etc.).

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Si bien hasta el momento sus funciones son sólo informativas y consultivas, aparecen como instancias muy tenidas en cuenta a la hora de las decisiones en políticas de Recursos Humanos en la Secretaría y existe la inquietud de profundizar su accionar dándoles atribuciones que permitan la toma de decisiones horizontalmente. Estas acciones son promovidas y coordinadas por la Dirección de Recursos Humanos de la Secretaría, única existente en el municipio (en el resto de las áreas sólo existen oficinas de personal) y que presenta un importante sesgo innovador en su accionar. Estas acciones orientadas a la gestión por equipos hace posible prever impactos más profundos al afianzar la competencia de los actores involucrados al promover diferentes instancias con espacio para la resolución, por parte de los mismos actores, de las problemáticas en las que se encuentran insertos. En este sentido aparecen como herramientas de gestión innovadoras y con un gran potencial al incorporar y poner en juego nuevas lógicas y racionalidades al proceso de decisión y gestión 3. 6. 4. A modo de conclusión Luego de este recorrido creemos necesario avanzar en algunas líneas de interpretación: Aparece como innovador en un primer lugar la multiplicación de acciones en torno al personal y la diversificación de las mismas; es decir, una creciente “preocupación” por parte de la gestión, que, a lo largo del relevamiento se ha ido profundizando en las diferentes áreas de la Organización. Esto marca innovación en dos sentidos; es multiplicación de los ámbitos considerados dentro de la gestión de personal; se incorporan problemáticas inexistentes es estadios previos (diseño de perfiles para selección, reuniones periódicas entre directores de áreas para el desarrollo de políticas de personal) y se profundizan y extienden de un modo significativo acciones que ya se venían desarrollando (capacitación), adquiriendo nuevos sentidos, contenidos y connotaciones. Las innovaciones relevadas en gestión de personal:

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§ No permiten reconstruir una política articulada de gestión de Recursos Humanos. Esta es una limitación que no queremos pasar por alto, si bien rescatamos como positivo el hecho que cada ámbito desarrolle sus propias acciones por la cercanía con el fenómeno, la falta de criterios comunes sólidos actúa frenando o recortando la magnitud de las acciones a emprender y de hecho lleva a que se generen importantes tensiones intrainstitucionales. § Determinadas áreas de gestión aparecen más “inquietas” en orden a promover transformaciones en el estilo de gestión, reconociendo la importancia estratégica de la incorporación de herramental tecnológico para la gestión de personal. La caracterísica común de estas áreas de gestión es el contacto directo con las demandas ciudadanas, lo que actúa promoviendo búsquedas permanentes para las cuales una especial adecuación y motivación del personal se presentan como necesidades insoslayables. Sin embargo persisten sectores resistentes a las transformaciones, lo que configura un escenario accidentado: compuesto por ámbitos de gestión sumamente modernizada: donde se acciona en redes que incorporan a pleno la capacidad de su personal; estructuras tradicionales que subutilizan el capital humano y tecnológico que poseen y ámbitos intermedios donde se realizan esfuerzos por dinamizar “el espacio de gestión¨ pero las iniciativas poseen un alto grado de fragmentación y discontinuidad que imposibilita el logro de los objetivos planteados. Este fenómeno restringe los alcances de los logros de los ámbitos más comprometidos con el nuevo modelo, impidiendo avanzar en acciones más integrales, planteando avances y retrocesos en líneas de acción y promoviendo el desafío de lograr ¨engranarlo todo¨, como capacidad necesaria en la gestión de la complejidad. En este sentido la incorporación de NTI y los procesos de reclutamiento y selección internos en diferentes ámbitos municipales han promovido un rasgo positivo: comienzan a tomar forma relaciones de transversalidad entre las distintas agencias del estado local. Contribuyen así a generar nuevas redes que van reconfigurando la tabicación de la estructura organizacional. Las experiencias que pueden considerarse ¨exitosas¨ se revelaron, a su vez, como dinamizadoras de nuevas acciones que profundizaron el rumbo asumido, en el propio ámbito de gestión o "apropiadas" por otros ámbitos donde se las recrea. Este plantea nuevos escenarios organizacionales, promoviendo el pasaje hacia esquemas más abiertos y elevando los estándares considerados como adecuados hasta el momento, imponiendo nuevos pisos sobre los que construir

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aprendizaje. Sin embargo, presentan un eje que aparece como más problemático y férreo: la gestión del núcleo estructural (régimen de empleo, contrataciones), el cual no ha sido encarado con la magnitud y profundidad que requiere, ya que se presenta como lo suficientemente rígido e inmovilizador para promover prácticas de gestión innovadoras y creativas. Asimismo es en torno a él que se dan las principales tensiones y conflictos entre los actores involucrados § Estas acciones que la organización se da para sí, generan impactos, a través de sucesivos encadenamientos en las acciones, Programas o Proyectos donde participan los actores involucrados, ya que estarían incrementando las capacidades de gestión en un recurso clave como es el personal. § En cuanto a su adopción, aparecen ligadas a otros procesos innovadores, como necesidad para el éxito de los mismos (descentralización, transformaciones organizacionales, adopción de nuevas tecnologías), siendo escasas las experiencias donde surjan de un reconocimiento de la problemática por parte de las direcciones y a una efectiva toma de posición (Salud). Aparece aquí un importante límite estructural, la no-existencia de espacios institucionales vinculados directamente a la problemática de personal · Las acciones más integrales realizadas han mejorado considerablemente el grado de satisfacción de los ciudadanos por el tipo de atención recibida y las nuevas disposiciones y desempeños de los agentes públicos (Descentralización). Sin embargo, persiste un alto grado de indefinición en la evaluación del desarrollo y afianzamiento de capacidades que trasciendan la gestión para alcanzar difusión y arraigo en el plano estatal y societal, aún cuando parte de tal indefinición sea atribuible a la insuficiencia de tiempo para la consolidación de los cambios culturales que ellas suponen (C. Diaz y R. Grandinetti, 1998). · Estas acciones emprendidas de cambio de la gestión del personal presentan, sin embargo, algunos interrogantes en torno a la factibilidad de profundizar el rumbo asumido sin repensar los ámbitos de responsabilidad y libertad de los agentes, la relación más estrecha entre las retribuciones y el trabajo real, o la posibilidad de un desarrollo de carrera vinculada al “mérito", entre otras variables, estas son asignaturas pendientes. · Aparecería necesario profundizar las líneas de trabajo que permitan un pasaje del personal como desafío para la innovación hacia el personal como actor y sujeto de la innovación; es decir, recrear una arquitectura social donde éste se transforme en el impulsor y gestor del cambio. Nos parece interesante señalar la mutua determinación entre innovación y capacidad, ya que estas acciones innovadoras, como señalábamos promueven y desarrollan nuevas capacidades en

202

el Estado local, afianzando por otra parte, su capacidad de innovar, lo cual aparece como “la capacidad “ necesaria para gestionar la incertidumbre. Estas líneas presentan algunos límites y potencialidades de las acciones emprendidas; en suma... algunos desafíos en orden a construir una cultura de gestión pública cuya capacidad básica sea la capacidad de todas las personas, en todos los niveles operativos, para cooperar, asociada a una segunda característica, la capacidad de comunicarse, a través de todas las barreras de la especialización (Crozier, 1997). En lugar del modo de producción burocrática, estandarizada y vertical, cuyo motor era y sigue siendo la racionalización, nos dirigimos a un nuevo ciclo de alta tecnología y servicios cuyo motor es la innovación cada vez mayor. Pero la innovación es ajena al modelo burocrático. La situación de subordinación y fragmentación que implica el modelo burocrático paraliza las comunicaciones, y por ende, restringe la innovación (Crozier, 1997). La transición a una cultura de la gestión local de la complejidad requiere, ciertamente, de tiempos que garanticen, más allá de la incorporación de nuevas tecnologías, una transformación cultural. Necesitaremos de generaciones sucesivas de innovadores bien entrenados en el análisis, el diagnóstico y la orientación al cambio, a la vez que en uso del sentido común, acompañado de una extraordinaria filosofía para la acción (Crozier, 1997)

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4. UN ESTUDIO COMPARATIVO DE LOS CASOS ANALIZADOS

Lic. Cristina Diaz - Lic. Rita Grandinetti Lic. Patricia Nari - Lic. Mónica Bifarello

4. 1. De las "Lecciones sobre innovación" El título que tomamos prestado corresponde a Alan Altshuler, director del Programa de Innovaciones en el Gobierno de los Estados Unidos de América y profesor de Planeamiento y Política Urbana de la Universidad de Harvard. Lo acuñó en ocasión del Décimo Aniversario de dicho programa y a requerimiento de la Fundación Ford, interesada en saber qué podía aprenderse de los programas innovadores premiados a lo largo de esa década. Desde ya que esas lecciones provienen de innovaciones inducidas intencionalmente y por ende sólo en los procesos atravesados dominantemente por una racionalidad tal serán de utilidad para el actor que se las apropie. Vale no obstante la pena examinarlas, pues resulta fácil constatar que buena parte de nuestros casos en estudio caen dentro de esa lógica. He aquí los rasgos compartidos por esas experiencias innovativas exitosas, traducidos a un decálogo que reza, en clave de prescripciones (traducción nuestra"): "1. Definir la misión hacia adentro y hacia fuera de la organización muy claramente y en términos de problemas acuciantes. 2. Definir productos alcanzables que constituyan desafíos pero respecto de los cuales pueda evaluarse el desempeño. 3. Colaborar con otras agencias gubernamentales siempre que sea posible. 4. Construir sociedades con el sector privado y las organizaciones sin fines de lucro. 5. Respetar los talentos y la experiencia de los trabajadores de "contacto".

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6. Identificar claramente a los ciudadanos y grupos que tienen derecho a ciertos servicios y focalizar la atención tan agudamente como se pueda en sus necesidades. 7. Si las tareas refieren a regulaciones, considerar trabajar junto a las partes involucradas para encontrar objetivos comunes por consenso más que depender enteramente de la capacidad coactiva tradicional. 8. Considerar cómo las fuerzas del mercado pueden complementar la provisión de bienes y servicios públicos. 9. Usar las tecnologías de la información para mejorar los servicios a los ciudadanos. 10. Ser flexible, asumir riesgos, no abandonar." Salvadas todas las distancias - globalización y difusión de nuevas tecnologías de la información y comunicación mediante - también entre nosotros se han instalado el paradigma de la nueva gerencia pública (NGP) y su... secuela ¿ reactiva? de la "new governance". Preocupado por el impacto esas las nuevas tendencias en la realidad mexicana, Roberto Ávalos Aguilar se ha explayado sobre las distinciones que aclaran la sutil diferencia que va del "generador" de cambios al "catalizador" de los mismos, en un entorno más público que gubernamental. A tenor de sus reflexiones nosotros bien podemos preguntarnos: hasta qué punto quienes siguen en nuestro ámbito el decálogo de Altshuler se diferencian de los "funcionarios estrategas" de Ávalos Aguilar? Pero sobre todo interesa ver si esas u otras son las tendencias que se verifican en nuestro entorno inmediato. Creemos que las experiencias revisadas en el capítulo precedente - individualizadas como campo empírico de investigación - proporcionan material de referencia para el estudio comparativo según discriminadores básicos extraidos de las elaboraciones teóricas formalizadas en nuestra propuesta para leer la innovación. 4. 2. Tendencias en las manifestaciones locales de la innovación Una primera cuestión remite a los modos en que los productos, procedimientos y/ o servicios se han visto afectados por la innovación. Lo han

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sido radicalmente, o por la introducción incremental de transformaciones sucesivas?

Cuadro 1

Caracterización de las transformaciones operadas en la gestión municipal de Rosario

(1995-99)

Caso innovación radical o de ruptura innovación progresiva o

incremental Programa Descentrali-zación

En el modo de pensar la ciudad

En la implementación

P.E.R.

X

Gestión mixta

X

Promoción social

X

Recursos humanos

X

Elaboración: propia Fuente: (de los criterios de distinción) Donolo y Fichera (ver bibliografía) Parece dominar un estilo definido por la progresividad en el hacer, aún cuando "en la concepción" de la ciudad y su gestión existan ideas que para el ámbito local constituyen una innovación radical. Atendiendo asimismo a que toda innovación puede ser leída a la vez como producto y como proceso, pero también como desarrollo-presencia de una cultura de innovación compartida, podemos adentrarnos en los casos examinados para ver qué sustancia o materia opera como "soporte" (en el sentido de sustento) del influjo transformador:

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Cuadro 2

Materia enfatizada en las transformaciones operadas en la gestión municipal de Rosario

(1995-99)

Caso producto proceso cultura

Programa Descentralización

X

X

X

P.E.R.

X

X

X

Gestión mixta

X

X

X

Promoción Social

X

X

X

Recursos humanos

X

X

Elaboración: Propia Fuente: ídem anterior Observamos que en todos los casos se han relevado componentes innovativos sea como productos, procesos o notas culturales: esto habla de la extensión de la innovación, a excepción del ámbito de los Recursos Humanos, donde no se manifiesta una cultura de gestión; en ese sentido, sólo se detectó innovación -focalizadamente- en determinadas áreas. Atendiendo a las distinciones producidas por Suárez e Isuani en "Innovación en las organizaciones. Una perspectiva comparada entre organizaciones públicas y privadas" publicada en la Revista de Investigaciones del INAP, también nos ocupamos, en el nivel global, del origen de la innovación, es decir de quiénes la impulsan y de cuál es el origen de tal impulso. La propia organización política que como fuerza en el gobierno conduce el municipio, la ola o fase de este ciclo del capital y las enseñanzas de la experiencia de otros sistemas políticos, mediadas por la cooperación internacional o la sapiencia de equipos técnicos contratados ad-hoc, parecen estar motorizando las instancias más dinámicas de la gestión, adecuadamente acompañadas por el personal de planta.

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Cuadro 3

Origen de las transformaciones operadas en la gestión municipal de Rosario

(1995-99) endogeneradas exogeneradas

Caso

inicia-tiva

perso-nal

la

orga-niza-ción

políti-ca

gesto-

res profe-siona-

les

perso- nal de planta

equi-

po con-trata

do ad-hoc

org.

inter-nac. de

cooper.

otros siste-mas

políti cos

sist. em-pre

sario priva-

do

org.

inter-nac. de

finan-ciam.

ola o

fase

ProgramaDescentralización

X

X

X

X

X

P.E.R.

X

X

X

X

X

Gestión mixta

X

X

X

X

X

Promo-ción social

X

X

X

X

X

X

X

Recursos humanos

X

X

X

X

X

X

X

X

Elaboración: propia Fuente: atendiendo a las distinciones producidas por Suárez e Isuani en "Innovación en las organizaciones. Una perspectiva comparada entre organizaciones públicas y privadas" publicada en la Revista de Investigaciones del INAP, (Bs. As., 1998). Resulta significativa la bajísima responsabilidad en el origen de las innovaciones en curso de los exponentes del sector privado, tanto en el plano empresarial como el de sus gestores o lobbystas profesionales. Que los organismos internacionales de financiamiento no sean reconocidos como fuente del impulso innovador parece responder a que ninguno de los casos en estudio depende esencialmente de ese componente de financiamiento para existir. Esto no implica que los contenidos de las innovaciones dejen de estar en línea con las orientaciones de política predominantes en el relacionamiento de estos organismos con los gobiernos locales. En el nivel procesal, dispuestos a determinar cuáles son los caracteres que tornan a las innovaciones más o menos atrayentes, encontramos

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Cuadro 4

Caracteres calificadores de los procesos de las transformaciones operadas en la gestión municipal de Rosario

(1995-99)

Caso

renta- bili-dad

incerti dum-bre

comu-nica- bili-dad

com-

pa tibili- dad

com-pleji-dad

status cientí fico

rever- sibi- lidad

artic. públi-co-pri vado

malea bili-dad

faci

li ta-dor

ProgramaDescentralización

X

X

X

X

X

X

P.E.R.

X

X

X

X

X

X

X

X

Gestión mixta

X

X

X

X

X

X

X

X

Promo-ción social

X

X

X

X

X

X

X

X

Recursos humanos

X

X

X

X

X

X

X

X

Elaboración: propia Fuente: atendiendo a las distinciones producidas por Suárez e Isuani en "Innovación en las organizaciones. Una perspectiva comparada entre organizaciones públicas y privadas" publicada en la Revista de Investigaciones del INAP, (Bs. As., 1998). que la comunicabilidad, la complejidad, la compatibilidad, la maleabilidad y el carácter facilitador para la introducción de nuevos componentes innovativos son los rasgos que predominan en las transformaciones en curso. Ni la reversibilidad ni la rentabilidad son comunes a muchas de las experiencias en estudio, lo que puede leerse como "signo de los tiempos": innovamos allí donde no es necesario obtener ingresos o beneficios? O es que aún no hay conciencia de la necesidad de introducir criterios de rentabilidad en toda la gestión? La reversibilidad es una fortaleza o una debilidad en una innovación? O mejor dicho...en cuáles de los casos es una fortaleza y en cuáles una debilidad? De qué depende la irreversibilidad atribuida a otras experiencias? De elementos presentes en la propia innovación? De factores contextuales que marcan fuertes condicionantes? O más bien de la relación que se establece entre ambos tipos de variables?

214

Sabido es que las características organizacionales afectan los procesos de innovación. Veamos entonces qué tendencias muestran las organizaciones "innovadoras" en el espacio rosarino:

Cuadro 5

Caracteres situacionales de los procesos de las transformaciones operadas en la gestión municipal de Rosario

(1995-99)

Caso

centrali- zación

del poder

estrati-

fica- ción

formali- zación

cantidad

de produc-

ción

calidad

de produc-

ción

capacit. profes.

compleja

satisfac. interna

ProgramaDescentralización

X

X

X

X

X

X

X

P.E.R.

X

X

X

X

X

X

X

Gestión mixta

X

X

X

X

Promo-ción social

X

X

X

X

X

X

X

Recursos humanos

X

X

X

X

X

X

Elaboración: propia Fuente: atendiendo a las distinciones producidas por Suárez e Isuani en "Innovación en las organizaciones. Una perspectiva comparada entre organizaciones públicas y privadas" publicada en la Revista de Investigaciones del INAP, (Bs. As., 1998). El reconocimiento de altos niveles de cantidad y calidad de la propia producción, la pluralidad y complejidad de las competencias profesionales de los involucrados y buenos niveles de satisfacción al interior de la organización parecen ser las líneas dominantes. Si complementamos esa mirada con la de Hall, orientada a encontrar el papel de los valores en la innovación - en particular los presentes en el ambiente organizacional y los propios de las conducciones - el panorama se hace más nítido:

215

Cuadro 6

Valores movilizados hacia las transformaciones operadas en la gestión municipal de Rosario

(1995-99)

Compromiso de la coalición dominante

Ambiente organizacional

Caso

bajo

medio

alto

favorable

indiferente

desfavora-

ble Programa Descentra-lización

X

X

P.E.R.

X

X

Gestión mixta

X

X

Promoción social

X

X

Recursos humanos

X

X

Elaboración: propia Fuente: Hall, citado por Avalos Aguilar, R. (ver bibliografía) El ambiente organizacional bien dispuesto y niveles de compromiso medio-alto en la coalición dominante en los procesos se perfilan como valores indispensables para la producción de innovación. Este involucramiento no se presenta como una "pura disponibilidad": fluctúa según los productos esperables o, al decir de Lahera, (1994) según la pertenencia de éstos a alguna de las cuatro grandes vertientes: a. Fortalecimiento de la gestión pública b. Fortalecimiento de los servicios públicos c. Fortalecimiento de las finanzas locales. d. Fomento en la participación ciudadana. Nuestro intento de clasificar los productos reconocidos dio por resultado el cuadro que sigue:

216

Cuadro 7

Niveles susceptibles de experimentar innovación en las transformaciones operadas en la gestión municipal de Rosario

(1995-99)

Fortalecimiento

Caso

de las finanzas locales

de la gestión pública

de la participación

ciudadana

de los servicios públicos

Programa Descentra-lización

X

X

X

P.E.R.

X

X

Gestión mixta

X

X

Promoción social

X

X

X

Recursos humanos

X

X

Elaboración: propia Fuente: propuestas de Lahera (1994), ver bibliografía. que sugiere que los niveles tendencialmente más expuestos a verse afectados por las transformaciones en curso son los directamente vinculados al diseño organizacional y a la disponibilidad de herramental de intervención - en sentido amplio - de la propia gestión. Esta, indirectamente también se fortalecería vía el reforzamiento de la participación ciudadana y la prestación de algunos servicios. No deja de ser llamativo que lo referido a las finanzas locales no se haya visto afectado en ningún caso. Podemos comparar esta lectura con la emergente de aplicar la deconstrucción que Cabrero y Arellano hacen de los procesos de cambio en la administración pública, reconociendo como niveles 1) el referido al proceso administrativo y al uso de los recursos, 2) a las estructuras y formas organizacionales, 3) a las nuevas actitudes y valores y 4) a las nuevas formas de relación: organización- sociedad.

217

Cuadro 8

Enfasis en las transformaciones operadas en la gestión municipal de Rosario

(1995-99)

Caso funcional estructural comportamental relacional

Programa Descentra-lización

X

X

X

X

P.E.R.

X

X

Gestión mixta

X

X

X

Promoción social

X

X

X

X

Recursos humanos

X

X

X

Elaboración: propia Fuente: propuestas de Cabrero y Arellano, ver bibliografía. El aporte de este nuevo foco es el que nos permite profundizar sobre las vías privilegiadas para el fortalecimiento de la propia gestión: parece dominar en las innovaciones introducidas un interés en lo funcional por sobre lo estructural, -quizás por lo reciente de su irrupción y su escasa consolidación- impresión que se refuerza al capturar el reiterado énfasis en lo relacional y comportamental. Otra vuelta más en torno a las organizaciones comprometidas en los procesos de innovación, ahora desde una perspectiva si se quiere más política - ya que parte del tema político por excelencia, el de la decisión - nos la facilita Clayton. Este autor proporciona una taxonomía para el estudio de los modelos decisorios dominantes. Creemos que la decisión es un analizador por excelencia dado su carácter intrínsecamente relacional, develador de procesos al interior de las organizaciones y a la vez del vínculo de éstas con su "afuera". El cuadro 9 pone de manifiesto la tendencia compartida hacia la consulta pública segmentada y la decisión modificada de la autonomía gerencial. Las formas de decisión pública parecen alojarse sólo en las experiencias de gestión mixta, de las que son un co-constitutivo.

218

Cuadro 9

Modelos decisorios predominantes en las transformaciones operadas en la gestión municipal de Rosario

(1995-99)

Caso

Decisión gerencial autónoma

Decisión

modificada de la autonomía gerencial

Consulta pública

segmentada

Consulta pública unitaria

Decisión pública

ProgramaDescentralización

X

X

P.E.R.

X

Gestión mixta

X

Promo-ción social

X

X

Recursos humanos

X

X

Elaboración: propia Fuente: remitimos a nuestra cita de Clayton en el capítulo 2. Estos hallazgos ponen en tensión la preocupación que parecía evidenciarse en torno a la participación ciudadana, al permitir ahondar en el tipo de participación que resulta privilegiada: se practica la consulta previa a la toma de decisiones, y el producto de la consulta logra permear la estructura operando la modificación de las decisiones gerenciales. Pero la consulta pública dominante es la segmentada y no hemos registrado ningún caso de consulta pública unitaria. Para considerar las dimensiones nodales que se vieron modificadas en los casos estudiados - es decir, para pasar del cómo se tomó la decisión al sobre qué de decidió- recurrimos al auxilio de los criterios analíticos elaborados por Ciai, Darmorhraj y Schweinheim, utilizados en su trabajo "De la modernización a la innovación en el sector público" que publicara la Revista de Investigaciones del INAP ya mencionada:

219

Cuadro 10 Dimensiones nodales afectadas por el proceso de

Modernización, adaptación e innovación en la gestión municipal de Rosario (1995-99)

Caso

Política pú-bli ca

Dise-

ño insti-tucio-

nal

Prod.

y servi-cios

Proce-sos

Sist.

plani-fica-ción

Sist. inf.

gerencial

Sist. de

con-trol

Sist. eva- lua-ción

Sist. RR. HH.

Sist. ad-

min. fin.

Sist. inf. ope-rati-va

Programa Descen-tra-lización

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

P.E.R.

X

X

X

Gestión mixta

X

X

X

X

X

Promo-ción social

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

Recur-sos huma-nos

X

X

X

X

Elaboración propia Fuente: Ciai, Ariadna Darmorhraj, Adrián y Schweinheim, Guillermo,"De la modernización a la innovación en el sector público", Revista de Investigaciones del INAP, (Bs. As., 1998) Desde esta perspectiva se evidencia claramente que el Programa de Modernización y Descentralización Municipal y la gestión de la Promoción Social son, de los casos en estudio, los que aportan mayor movilización de recursos al proceso innovativo y donde la innovación parece estar más extendida, desplegando toda su complejidad. Ante la existencia de estos contrastes en la extensión y profundidad de los cambios, cabe que nos interroguemos por las condiciones operantes en terreno, que estimulan o desalientan la producción de innovación, inducida, programada, gestada en el día a día o emergente. Es la pregunta por los "estímulos de los procesos de aprendizaje en general y de la creatividad y la innovación" en

220

particular, identificadas por Schweinheim y su equipo como factores explicativos.

Cuadro 11

Factores explicativos de las transformaciones operadas en la gestión municipal de Rosario (1995-99)

Caso

Cri- sis

Mo-

derniza-

ción

Im-

plan-tac. T.I.

Li-de-raz-go

Incorpora-ción NGP

Cli-ma y cultu-

ra

Dise-

ño orga-nizac.

Desa-rrollo

de RR. HH

Orientac. al ciudadano

Vinc.

a think tanks

Vin-cul. tec-no

lóg. e investig.

Progra-ma Descen-traliza-ción

X

X

X

X

X

X

X

P.E.R.

X

X

X

Gestión mixta

X

X

Promo-ción social

X

X

X

X

X

X

X

X

Recur-sos huma-nos

X

X

X

X

X

X

X

Elaboración propia Fuente: Ciai, Ariadna Darmorhraj, Adrián y Schweinheim, Guillermo,"De la modernización a la innovación en el sector público", Revista de Investigaciones del INAP, (Bs. As., 1998) Se destaca la incidencia de la incorporación de criterios de la "nueva gerencia pública" en todos los casos estudiados, la que aparece acompañada por la cuasi generalización de la "orientación al ciudadano". En un tercer plano, el ambiente favorable a la modernización se apoya en la implantación de nuevas tecnologías de la información. Todos estos elementos apuntan a consolidar la idea de que en Rosario la gestión de la innovación contiene un alto componente tecnológico y de orientación modernizante.

221

Pero así como es posible reconocer estímulos facilitadores de aprendizajes y de creatividad, también son identificables obstáculos a la innovación, provenientes de las orientaciones de política, del estado de los recursos humanos, de los bajos niveles de movilidad de los recursos de toda ídole, de la financiación difícil y del entorno jurídico-reglamentario. Examinando nuestros casos comparativamente, como sigue,

Cuadro 12

Obstáculos que afectan las transformaciones operadas en la gestión municipal de Rosario

(1995-99) Entorno jurídico

reglamen- tario

Financiación difícil

Movi- lidad

R ecursos humanos

Orientaciones de política

Caso

for- ma- lis- mo

in-compati bili dad

hos ti- li-dad

in-dis po-ni- bil.

in- terju- risdic

crisis fis-cal

esca-sez de

inter-cam- bios

rigidez forma-tiva

ba-ja

apli cac. de co-noc.

efec tos de la ex clus.

im-pul-so in-suf.

es-fuer zos dis persos

desco-no-ci-mi-en-to

des con fian za

in- suf an-ti-cip

ProgDes-cen-tra-liza-ción

X

PER

X

Ges-tión mix-ta

X

X

X

X

X

X

Pro-mo-ción so-cial

X

X

X

Re-cur-sos hu-ma-nos

X

X

X

X

Elaboración propia Fuente: Clasificación de los obstáculos a partir de sugerencias presentes en los documentos de la OCDE sobre Innovación.

222

podemos concluir que salvo para el caso de la gestión mixta, no hay registro de que los enunciados en nuestra propuesta metodológica sean los que la comunidad de actores reconoce como obstáculos. Tal vez porque la convicción sobre el hecho de "estar innovando" hace perder perspectiva sobre lo que ya se superó. No deja de acuciarnos sin embargo el interrogante en torno a si no será precisamente porque no se vieron afectados por dichas trabas que estas experiencias pudieron concretarse. Con todos estos elementos en nuestro haber, podemos hacernos acompañar por Schweinheim para establecer una tipología de las transformaciones en la gestión local de Rosario:

Cuadro 13

Tipología de las transformaciones operadas en la gestión municipal de Rosario (1995-99)

Caso

Moder-nización

Moderniza-ción con

adaptaciones

Adaptación

Adaptación con

innovaciones

Innova-ción con

adaptaciones

Innova-

ción

Programa Descentralización

X

X

P.E.R.

X

X

Gestión mixta

X

X

Promo-ción social

X

X

Recursos humanos

X

X

Elaboración propia Fuente: Ciai, Ariadna Darmorhraj, Adrián y Schweinheim, Guillermo,"De la modernización a la innovación en el sector público", Revista de Investigaciones del INAP, (Bs. As., 1998) Queda graficada para nuestro caso la tendencia dominante a adaptar, a adaptar con innovaciones y en grado algo menor a innovar e innovar con adaptaciones. Esta agrupación de las experiencias introduce un matiz diferenciador entre los dos casos que se exponían a nuestra vista como los más

223

movilizantes: mientras el Programa de Modernización y Descentralización Municipal adapta, y adapta innovando, la gestión de la Promoción Social suma a la movilización integral de los componentes del proceso una nítida tendencia a la innovación franca y a la innovación con adaptaciones. Párrafos atrás insistíamos en el alto contenido tecnológico de los procesos en curso.

Cuadro 14

Incorporación de tecnologías en las transformaciones operadas en la gestión municipal de Rosario

(1995-99)

Caso

análisis

organiza-cio-nal

Inter ven ción

orga- niza- cio-nal

estu- dio de mi- cro es-

truc.

sist. de

com- pen-sac.

NT I

Tec-nol.

de RR. HH.

Pla- nif. es-tra-tég.

Pla- nif. ope-rati-va

Pro- gra-ma-ción

Aná- li- sis de

deci-cio- nes

Con-trol de

ges-tión

Eva lua-ción de re-sul ta-dos

Des-cen-tra-liza-ción

X

X

X

X

X

X

X

X

X

PER

X

X

X

X

X

X

X

X

Ges-tión mix-ta

X

X

X

Pro-mo-ción so-cial

X

X

X

X

X

X

X

X

X

Re- cur-sos hu-ma-nos

X

X

X

X

Elaboración propia Fuente: Ciai, Ariadna Darmorhraj, Adrián y Schweinheim, Guillermo,"De la modernización a la innovación en el sector público", Revista de Investigaciones del INAP, (Bs. As., 1998)

El cuadro precedente lo confirma para la los casos de la descentralización, del Plan Estratégico Rosario y la gestión de la asistencia y

224

promoción social, al par que pone en evidencia que las tecnologías más utilizadas son la intervención organizacional, la planificación operativa, la programación y el control de gestión y en menor medida las nuevas tecnologías de la información, las de evaluación de resultados y las específicas de recursos humanos. Si se admite que la innovación puede darse por ámbitos (como política de reforma programada, innovación inducida), "más en grande" (a l calor de la fase o ciclo), más en pequeño" (en el día a día) y "localmente" (que simplemente sucede),

Cuadro 15 Modos predominantes de la innovación en la gestión municipal de Rosario

(1995-99)

Caso

Propia de la fase o ciclo

Reforma

programada

En la política

del día por día

Irrupción

"local" Programa Descentra-lización

X

X

P.E.R.

X

X

X

Gestión mixta

X

X

Promoción social

X

X

X

Recursos humanos

X

X

Elaboración propia Fuente: Sobre la base de los criterios de C. Donolo y F. Fichera (ver Bibliografía) El caso rosarino, parece orientarse a responder a los desafíos propios del clima epocal, reinterpretándolos en clave de reforma programada desde el "gobierno político" de la gestión, el que induce adaptaciones con componente innovativo desde equipos técnicos contratados ad-hoc. Estos, junto al personal de planta y los ciudadanos, protagonizan la innovación adaptativa en las tareas del día a día, pero no se detectaron ejemplos de "recuperación institucional" de innovación local ni de la cuota de sorpresa que ésta conlleva. Sin embargo, una mayor penetración en la experiencia, obliga a atender a otros aspectos: por ejemplo a las formas de racionalidad imperantes, para determinar si la innovación aparece también no ya como objetivo intencionalmente alcanzable

225

sino como "subproducto", como aprendizaje "reconocido". Decimos esto porque..." Una hermenéutica de la innovación sociopolítica debería desarrollar al menos los siguientes componentes discursivos (decirnos algo de): - los actores ( en términos de capacidad, aprendizaje y comunicación) - una reinterpretación del sistema político (como comunidad de actores,

ecología de juegos, culturas y estructuras comunicativas) - una analítica para las materias de la política - una idea de democracia como proceso de aprendizaje y auto-corrección

colectiva - ideas y modelos para procesos co-evolutivos, morfogenéticos y

acumulativos - categorías y problemáticas muy diferenciadas en temas de racionalidad

imperfecta y difícil"105 Intentamos seguir esa línea aunque sabemos que estamos recién en los comienzos de una empresa tan difícil. Por eso no teorizamos para otros niveles de realidad que los analizados y no tenemos pretensión normativa, racionalística, sino que más bien nos guían intereses interpretativos, donde lo discursivo-comunicativo, inmanente y material se tornó imprescindible. Con esa finalidad nos adentramos en los casos particulares, sus peculiaridades, las diferencias, las materias, los límites y los estándares. Para enfatizar la relación no exclusivamente instrumental entre actor y saber (subrayado nuestro) tuvimos que $ reconstruir qué acontecía en los casos en estudio, con los tres tipos

fundamentales de relación que la literatura reconoce entre actor e innovación: proyectar, reconocer y valorizar.

$ rastrear su articulación en una "cultura de la innovación" en la que se

integran conocimientos utilizables (lenguajes sectoriales, cuadros cognitivos, criterios de juicio, métodos de estudio, visión, interpretación y proyectación de la innovación) y saberes en uso (ideologías, prácticas corrientes, expectativas, horizontes de experiencias, formas de saber práctico (cinismo, emprendimiento, sabiduría) para proporcionar máximas para la acción, su proyectación y valorización.

105 DONOLO, C. Y FICHERA, F., op. cit, (pag. 213)

226

Reducir tal complejidad sólo fue posible mediante la adopción de algunos criterios para la leer la innovación más que por parámetros de medición o indicadores empíricos rígidos. No dejamos de percibir que "la cosa" en estudio seguirá irreductiblemente siendo una caja negra, pero nos acercamos a ella en aproximaciones sucesivas pues cada criterio elegido "contiene virtualmente una teoría para el reconocimiento de la innovación"106

Cuadro 16

Componentes culturales de la innovación operada en la gestión municipal de Rosario

(1995-99)

Caso

Alta cali-dad de

saber incor porado

Au-men- to de la

com- ple ji-dad

Au-men- to de las op-cio-nes

Irre- ver- sibi- li-

dad

Im-pre- visi- bili- dad

Mez-clas

Idea endógena

Idea exó gena

Pre-dominio uni-for-me

Pre- visi- bili- dad

Re-versi bili- dad

Re-duc-ción de las op-cio-nes

Re-duc-ción de la com- ple ji-dad

Ba-ja

cali-dad sa-ber in-cor por

Descen-traliza-ción

X

X

X

X

X

X

X

PER

X

X

X

X

X

X

X

Gestión mixta

X

X

X

X

X

X

X

Promo-ción so-cial

X

X

X

X

X

X

X

Recur-sos hu-manos

X

X

X

X

X

Elaboración propia Fuente: sistematización de información recogida sobre la base de criterios proporcionados por Donolo y Fichera.

La línea vertical que trazamos intenta delimitar - en términos teóricos - el campo de los caracteres propios de una cultura de la innovación de aquellos otros más recurrentes donde ella no se da. Las oblicuas corresponden a nuestra evaluación del caso rosarino en función de esos mismos criterios. Allí donde se

106 DONOLO, C. Y FICHERA, F., op. cit, (pag. 214)

227

da la innovación, aparece acompañada - en la mayoría de los casos - de incorporación de saberes complejos y de alta calidad, lo que aumenta las opciones de manejo y resolución de problemas con relación a un "antes". Esto puede deberse al ensanche - por complejidad y cruce de lógicas- del horizonte de comprensión de las situaciones. A pesar de ello, no se pueden inferir tendencias firmes en torno a la irreversibilidad de los procesos descubiertos. Su imprevisibilidad también es relativa, pues persiste una cultura en el nivel político de la gestión que apuesta fuerte al "control" de los resultados y productos. Hay pocas "sorpresas". Pero se avanza en la mezcla de recursos en aquellos espacios donde no está expuesta la gobernabilidad de lo cotidiano o allí donde la crisis impide al estado seguir atendiendo prestaciones sólo con sus recursos. Una vez más, las experiencias de gestión social mixta, el Plan Estratégico Rosario y las acciones de asistencia y promoción social se muestran como espacios más abiertos al desarrollo de una cultura de la innovación. Exploremos entonces si esto coincide con orientaciones "de partida", presentes en una intencionalidad declarada o en un registro ideológico orientador del obrar:

Cuadro 16

Orientación de partida de las innovaciones operadas en la gestión municipal de Rosario (1995-99)

Oportunismo equilibrante Intercambio político intensificado Caso eficacia eficiencia legitimación progresividad

Programa Descentra-lización

X

X

X

X

P.E.R.

X

Gestión mixta

X

X

Promoción social

X

X

X

X

Recursos humanos

X

X

Elaboración propia Fuente: los discriminadores seleccionados combinan propuestas de Dos Santos, Mario y de los Documentos del Banco Mundial (ver Bibliografía).

228

El cuadro muestra con claridad que la eficacia y la eficiencia fueron motivos fundantes en la mayoría de los procesos innovativos bajo estudio; legitimación y progresividad están presentes como objetivos deseables en las mismas experiencias en las que reconocimos mayor potencial innovador. En ellas se da lo que dos Santos hipotetizaba en 1994: en condiciones de intercambio político intensificado, lo sistémico contiene, al menos embrionariamente, elementos de progresividad. Que esos embriones se desarrollen depende en parte de que pervivan condiciones y subjetividades proclives a la innovación; en otras palabras su condición de posibilidad radica en principio en la sustentabilidad de lo ya existente. El otro elemento -que no exploramos- es el futuro de esas mismas variables en escenarios alternativos más o menos factibles. Concentrados en la dimensión sustentabilidad, trabajamos en la línea de Dennis Rondinelli, haciéndola depender de los niveles de exigencia que suponen - en las tareas - las experiencias innovadoras y del grado de predictibilidad que sus resultados presentan a la conciencia de los involucrados.

Cuadro 17

Criterios de evaluación de sustentabilidad de las transformaciones operadas en la gestión municipal de Rosario

(1995-99)

Predictibilidad de los resultados

Exigencia de las tareas

Caso baja media alta baja media alta

Programa Descentra-lización

X

X

P.E.R.

X

X

Gestión mixta

X

X

Promoción social

X

X

Recursos humanos

X

X

Elaboración propia Fuente: las variables escogidas son las suministradas por Dennis Rondinelli (ver Bibliografía).

229

La elipse marca la zona de alta predictibilidad de resultados y baja- media exigencia en las tareas necesarias, que se corresponde con la probabilidad más alta de sustentabilidad. Podemos ver que nuestras experiencias sólo rodean esa zona; no sería aventurado afirmar que salvo el proceso de modernización y descentralización, los restantes casos enfrentan su futuro con altísima incertidumbre. Siendo la principal fuente de incertidumbre la libertad e indeterminación de algunos actores, todo intento de reducirla comienza - antes de la puesta en marcha de múltiples juegos de poder - por tornarlos de algún modo más "previsibles" en la relación. Y esto se logra reconstruyendo su racionalidad, expresada en prácticas discursivas, jugadas, movilizaciones, presentes y pasadas. Nuestra tentativa de armar el "puzzle" de las variadas racionalidades cruzadas en el campo de cada experiencia innovativa produjo las siguientes resultantes:

Cuadro 18 Racionalidad del gerenciamiento de las innovaciones operadas en la gestión municipal de

Rosario (1995-99)

Leídas desde la vertiente estratégica

Leídas desde la vertiente sociológico-organizacional

Caso

Enfoque

tradicional

Enfoque crítico

Enfoque

tradicional

Enfoque crítico

Programa Descentra-lización

X

X

P.E.R.

X

X

Gestión mixta

X

X

Promoción social

X

X

Recursos humanos

X

X

Elaboración propia Fuente: Diaz, Cristina, "La lógica de la innovación tecnológica en la empresa agrícola. Aportes para su reconstrucción desde las Ciencias Sociales", (Milán, febrero 1997) Se hace evidente la coexistencia de racionalidades diferentes - y hasta antagónicas - en tres de los cinco espacios en estudio, lo que prefigura instancias de conflictividad potencial. Sólo en los procesos de gestión mixta y en menor

230

medida en los de la planificación estratégica para la ciudad, las racionalidades diferentes parecen encontrar rangos de compatibilidad para el procesamiento de la conflictividad. De todos modos, la unánime orientación hacia un enfoque crítico, marca una importante tendencia a la adopción de formas de gestión flexibles, dinámicas, adaptables a los cambios de contexto y a las capacidades dinámicas de aprendizaje de organizaciones, individuos y grupos. Este hallazgo nos sería de poca utilidad si no lo complementáramos con un esfuerzo por reconstruir - allí donde se hacen presentes - las estrategias proyectuales dominantes, que constituyen una dimensión importante de la racionalidad.

Cuadro 19

Estrategias proyectuales dominantes en las transformaciones operadas en la gestión municipal de Rosario (1995-99)

Tipo de estrategia

Caso

funcionalista

heurística

discursiva

Programa de Descentralización

X

P.E.R.

X

Gestión mixta

X

Promoción social

X

Recursos humanos

X

Elaboración propia Fuente: reconstrucción de información recogida en base a criterios proporcionados por Donolo y Fichera. Como típicos casos de transformación innovativa resulta natural que se haya operado en ellos el total abandono de formas funcionalistas en el planteamiento de estrategias, pasando a ser la predominante en todos los casos -a excepción del P.E.R.- la de corte heurístico, que a través de aproximaciones sucesivas aspira al máximo refinamiento interpretativo posible. De igual modo, la baja inclinación hacia formas discursivas de racionalidad proyectual es coherente con los modelos decisorios dominantes y los tipos de participación habilitados.

231

Un pasaje como el señalado - de la estrategia proyectual funcionalista a otra de tipo heurístico - supone en sus actores un cambio de estándares. A juzgar por lo que muestra el siguiente cuadro predominan en los casos analizados mutaciones debidas a la intencionalidad y actividad de actores bien determinados y a las sucesivas resoluciones de sus conflictos de intereses, junto a formas de tipo "oscilatorio", como corrección o integración sucesiva de excesos precedentes, o como búsqueda de otras vías.

Cuadro 20

Cambios de estándares en las innovaciones operadas en la gestión municipal de Rosario

(1995-99)

intencional

resultante

Caso

continuo

discreto

oscilatorio

En el largo plazo

Programa Descentra-lización

X

X

P.E.R.

X

X

Gestión mixta

X

Promoción social

X

X

X

Recursos humanos

X

Elaboración propia Fuente: reconstrucción de información recogida sobre la base de criterios proporcionados por Donolo y Fichera. Hasta allí podemos llegar en nuestra reconstrucción a posteriori. En todos los casos, junto a los estándares prefijados intencionalmente, alcanzados y no, se detectaron otros, resultados históricos no intencionales, que llevaron a la retematización de las cuestiones afectadas y a reorientaciones de política, recursos e incluso a cambios organizacionales.

232

Indudablemente, aunque se esbozan tendencias, no es tiempo aún de hablar de cambios culturales como los supuestos en cortes temporales de larga duración: las experiencias consideradas no han entrado en el largo plazo. Siendo uno de nuestros objetivos de investigación determinar en lo posible la direccionalidad de las innovaciones en curso, decidimos proceder metodológicamente, reconstruyéndola en tres diferentes niveles de análisis: el de los criterios administrativos y organizacionales prevalentes, el de la definición, computo y empleo de recursos -el ámbito más opaco- y en el de los roles adjudicados a los ciudadanos. Los resultados obtenidos se exponen en los cuadros que acompañan estas notas:

Cuadro 21

Direccionamiento presente en los criterios administrativos y organizacionales de las transformaciones operadas

en la gestión municipal de Rosario (1995-99)

Caso

Flexibiliza-

ción organizativa

Coalición

por objetivos locales

Procedi-

mientos por experimen-

tación

Planes

orgánicos

Especializa-

ción por competenciay problemas

Regulación

burocrá- tica

Programa Descen-traliza-ción

X

X

X

P.E.R.

X

X

X

Gestión mixta

X

X

X

Promo-ción social

X

X

X

Recur-sos huma-nos

X

X

X

Elaboración propia Fuente: nos hemos inspirado en algunos discriminadores propuestos por Ota de Leonardis en sus borradores de investigación.

233

En casi todos los casos analizados - excepción hecha de la política de recursos humanos - se condensan rasgos de experimentación, flexibilidad organizativa y la constitución de coaliciones por objetivos como forma de trabajo, mientras que la ausencia de planes orgánicos marca otra constante.

Cuadro 22

Direccionamientos presentes en la definición, cómputo y empleo de recursos en las innovaciones

en la gestión municipal de Rosario (1995-99)

Caso

Mezcla

de recursos

El

destinatario como

recurso

Formas de economía

social

Tratamien-

to tradicional del interés

público

El

destinatario como

problema o costo

Recursos fundamentalmente estatales

ProgramaDescentralización

X

X

X

P.E.R.

X

X

Gestión mixta

X

X

X

Promo-ción social

X

X

X

Recursos humanos

X

X

X

Elaboración propia Fuente: nos hemos inspirado en algunos discriminadores propuestos por Ota de Leonardis en sus borradores de investigación. En las innovaciones trabajadas los recursos afectados siguen siendo fundamentalmente estatales; se nota una preocupación creciente a orientar acciones según el criterio de que el destinatario es también un recurso y también que persiste una responsabilidad estatal de tipo tradicional respecto al interés público. Sólo en el Plan Estratégico Rosario podemos hablar de "mezcla de recursos", más allá de las formas de gestión mixta de lo social, en las que tal combinación es la que precisamente las define y les da existencia. Estas tendencias abonarían nuestra hipótesis de que la gestión de recursos -sobre todo

234

los económicos financieros- es fuente de rigidez, en tanto una de las áreas de más difícil penetración para las formas de racionalidad innovadoras. En cuanto a los roles identificables de los ciudadanos - sea como destinatarios, usuarios y/o consumidores - y a su formalización en instrumentos normativos y medidas organizativas, la innovación asume ribetes cuanto menos ambiguos. Es evidente que hay un fuerte interés en diseñar procedimientos e instancias organizativas orientadas a "resolver problemas promoviendo capacidades". Los dos términos de nuestro encomillado, que en las hermenéuticas de la innovación de origen europeo aparecen como tendencias contrapuestas, no asumen para nosotros carácter contradictorio: resolver problemas es lo urgente y es la obligación ineludible; lo importante es el tipo de resolución instrumentada, leído en función del horizonte de proyectualidad que ésta contenga. Aquí volvemos a establecer un nexo con la cuestión de las capacidades: inferimos estar en un punto en que se construye progresividad desde lo sistémico.

Cuadro 23 Direccionamientos presentes en el rol adjudicado a los ciudadanos en las innovaciones

operadas en la gestión municipal de Rosario (1995-99)

Caso

Coparticipación en las

elecciones y en la

producción

"cartas de derechos"

para el ejercicio de capacidades

Orientación

a las capacidades a promover

Orienta-

ción a proble-

mas a resolver

Garantiza-ción de la

seguridad y protección

social

Consulta

al ciudada-

no

ProgramaDescentralización

X

X

P.E.R.

X

X

X

Gestión mixta

X

X

X

X

Promoción social

X

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X

Recursos humanos

X

X

Elaboración propia Fuente: nos hemos inspirado en algunos discriminadores propuestos por Ota de Leonardis en sus borradores de investigación.

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La normativa vigente no contiene ni promociona las "cartas de derechos". Las consultas al ciudadano son fundamentalmente modos de "chequear satisfacción del usuario" y en los casos más progresivos apuntan a generar consenso interinstitucional para propuestas formuladas desde las oficinas de gobierno. Establecidas estas tendencias, estamos ya en condiciones de arriesgar en el próximo capítulo algunas aseveraciones de índole conclusiva.

236

5. INNOVACIÓN, CAPACIDADES Y APRENDIZAJES

Lic. Cristina Diaz

Estas líneas conclusivas se inscriben en un planteo argumental que parte de: a.- el reconocimiento de límites estructurales operantes al juego activo del estado local como promotor de transformaciones en el patrón de desarrollo, (de los que los regímenes de coparticipación vigentes - federal y provincial, la Constitución de la Provincia de Santa Fe y la Ley Orgánica de Municipalidades no son sino ejemplos en un nivel alto de formalización) b.- la afirmación de que pese a ellos el estado municipal está en condiciones de incidir eficazmente sobre el grado y tipo del desarrollo local. Habiendo reconocido la existencia de algunos procesos innovativos en la actual gestión de la ciudad de Rosario y analizado específicamente cinco de ellos, es hora de releer nuestros hallazgos para intentar identificar tendencias -no ya al interior de la innovación misma- sino referidas a su productividad política y a su potencial de replicabilidad y sustentabilidad. 5. 1. Una gran diversidad Una primera afirmación resulta de la observación del ámbito en el cual tienen lugar los procesos innovativos. Si bien reconocemos que en el nivel global se conjugan condiciones favorables para el desarrollo de un cierto tipo de innovación (la de reforma programada) las decisiones innovativas se dan por sectores o áreas -verdaderas islas de creatividad y adaptación- sin constituir una política global que afecte extendidamente las estructuras de gestión ni llegar a involucrar activamente a grandes masas de población. De ahí que las situaciones en materia de innovación sean muy diversas. Las estructuras organizacionales, competencias, especializaciones, normativas, productos esperados, rutinas y culturas son extremadamente diferentes de una "repartición" municipal a otra. Los niveles tecnológicos también son muy dispares, al igual que el rendimiento en materia de innovación y los recursos que

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se dedican a ella. Las diferencias de los recursos destinados a innovar y sus modos de empleo también fluctúan notablemente según los espacios sectoriales. Cada agencia aplica soluciones diferentes, aunque en cuanto a las de carácter tecnológico recurren cada vez más insistentemente a la intervención organizacional, a la planificación operativa y progresivamente a la introducción de las nuevas tecnologías de la información. En menor medida, algunas áreas comienzan a aplicar la programación y el control de gestión y en grado ínfimo la evaluación de resultados. No obstante, es posible reconocer ciertas convergencias en las políticas de innovación. 5. 2. Convergencias reales Hasta el presente nos ha sido posible constatar: 1. - Un escaso desarrollo de capacidades direccionadas en el sentido de posicionar competitivamente a la ciudad en el contexto regional rearticulando y reactivando vínculos con actores sociopolíticos locales y extrajurisdiccionales -tradicionales y nuevos- en modo tal de posicionar competitivamente a la ciudad en el contexto regional. 2. - Un predominio de intervenciones orientadas a garantizar la gobernabilidad en un contexto intrínsecamente crítico y en una correlación de fuerzas políticamente adversa en el plano de la microregión y la provincia. • En general, las acciones de innovación observadas están sesgadas por la progresividad en el hacer, siendo pocas las que se atreven a mutar radicalmente el modo de pensar "cómo hacer ciudad". Se orientan prioritariamente al fortalecimiento de la propia capacidad de gestión del aparato municipal, más por vía funcional, relacional, que estructural. • En lo relativo a la prestación de servicios, a la mejora de la calidad de vida y de la competitividad y al fortalecimiento de la ciudadanía, prevalece la orientación a tratarlos como una modalidad de resolución de problemas, aunque algunas prácticas se desvían e incorporan como norte la promoción de capacidades. • En ese sentido se orientarían, por ejemplo, los esfuerzos por conciliar los criterios de urgencia impuestos por los altos índices de pobreza y

238

desocupación, con la prioridad otorgada a la transformación del estilo de gestión en el área de la promoción social. • El abandono abrupto de las prácticas más ostensiblemente clientelares -como modo de marcar inequívocamente diferencias con la gestión anterior, de la que se había desprendido turbulentamente - se logró con bajos niveles de conflictividad de parte de sus anteriores beneficiarios. De hecho, los pequeños focos de crítica instalados - pese al tratamiento espectacular de los medios- coincidieron con procesos electorales y se originaron en grupos integrantes de la alianza gobernante. • De igual modo, la continuidad en la implementación de programas sociales financiados por organismos internacionales y delegada por el estado nacional, se caracterizó por la introducción de algunos rasgos distintivos con relación a la práctica de otras jurisdicciones (nos referimos al intento de convertirlos en integrados e integrales). Pero quizás el más notable hasta ahora sea el que hemos denominado - siguiendo a Carlo Donolo -“cientifización de la gestión”, por cierto no privativo de esta área. Con esta acepción nos referimos a la introducción de otra racionalidad en el campo históricamente cruzado por las lógicas políticas y burocráticas. Cada una de éstas continúa operando y aportando su carga “técnica", pero ahora el juego se complica en la confrontación y el diálogo con saberes académicos que se refuerzan por ejemplo, desde los convenios de consultoría y trabajo con unidades dependientes de las Universidades locales, las pasantías pre y post-profesionales y otras prácticas similares. El impacto de la “cientifización” parece operar en tres direcciones: - ensancha y flexibiliza la disponibilidad de recursos a bajo costo en un contexto rígido y restrictivo de contratación y/o incorporación de personal. - reafirma la legitimación - al proporcionar trabajo- en una base social que le es proclive (capas medias universitarias). - desalienta y disminuye posibilidades de oposición, al dotar a sus iniciativas de una “coraza” argumentativa “técnica e informativa” difícil de desmontar a menos que se cuente con equipos igualmente consolidados. Estos efectos - que tributan hasta ahora con eficacia a la lógica de la gobernabilidad - no dejan de plantearnos, en un plano controversial, dudas en torno a:

239

- su sostenimiento en el tiempo sin generar desgastes y resistencias - los riesgos de deslizamientos hacia posiciones de creencia en la su- puesta superioridad de la racionalidad científica sobre la política y ha cia intentos de sustitución de una por la otra.

Otros hallazgos que deben tomarse como asertos provisorios - es decir como las nuevas hipótesis que guiarán futuras investigaciones - están referidos a la apertura del juego a la gestión mixta, lo que promueve por una parte tipos de relación de carácter más horizontal y estrategias de reconocimiento mutuo entre actores internos y externos al proceso, y por otra, sujetos capaces de liderar estas acciones.

• En tanto las formas de gestión mixta impactan no sólo sobre la capacidad de gestión del interés público, sino también en su definición - lejos de avizorarse una direccionalidad prevalente en la experiencia rosarina actual, puede constatarse un alto grado de ambigüedad concomitante con la apropiación multívoca de sus contenidos, según los actores involucrados en los diferentes ámbitos y momentos de la gestión.

• Estas modalidades asociativas parecen incidir muy levemente sobre los sesgos que conducen a participar de las mismas a aquéllos actores sociales con mayor posibilidad de llegada a los ámbitos de gestión estatal, por lo que suelen reproducir y acentuar subjetividades y orientaciones cercanas a los poderes constituidos o reequilibrar cuotas de distribución de capacidad entre los mismos.

• Determinadas áreas estatales (Promoción Social, Secretaría General, Salud) aparecen más permeables a experiencias innovadoras, mientras otras (Obras y Servicios Públicos, Hacienda y Finanzas) se muestran más herméticas.

• Entonces, la ambigüedad del interés público perseguido parece explicarse más por la racionalidad acotada de las agencias y las imposiciones de la fragmentación social que por el déficit de cohesión y coherencia de las políticas implementadas, pues no se descarta la existencia de arreglos institucionales - permanentemente reformulados- en el nivel político de la gestión para combinar lo tradicional y lo innovador en aras de garantizar la gobernabilidad de lo cotidiano mientras se proyecta el futuro.

• Aún cuando los resultados parciales de las experiencias son heterogéneos, las capacidades que aparecen más fortalecidas son las comprometidas en necesidades de la propia administración (rediseño organizacional, informatización, formación de consensos, legitimación por resultados) y en menor medida las que insinúan progresividad (mayor transparencia, reasignación de poderes, inclusión de actores sociales).

240

• Esto se expresa en la trabajosa "adecuación mutua" que supone el encuentro y convivencia con la/s "contraparte/s adecuada/s" sea para los actores sociales como para los estatales, que urgidos por la lógica expresada en el apartado precedente suelen ceder a la tentación de confundir "fortalecimiento de la sociedad civil" con el de dichos "actores sociales adecuados".

• Estos últimos son los que con su aparición reiterada en diferentes experiencias aportan contradictoriamente un sesgo si se quiere positivo: vinculadas a estas formas de gestión mixta comienzan a tomar forma relaciones de transversalidad entre las distintas agencias del estado local. Contribuyen así al "pensar en horizontal”, reconstituyendo espacios que aparecían fragmentados, incrementando la capacidad de gobernar la complejidad.

• Persiste un alto grado de indefinición en la evaluación del desarrollo y afianzamiento de capacidades que trasciendan la gestión para alcanzar difusión y arraigo en el plano estatal y societario, aún cuando parte de tal indefinición sea atribuible a la insuficiencia de tiempo para la consolidación de los cambios culturales que ellas suponen.

• Esto se reforzaría con la constatación del claro predominio en las formas innovativas de gestión del interés público de los relacionamientos entre organizaciones de la sociedad civil y ciertas áreas del Ejecutivo Municipal, con un alto componente "técnico" aportado por el encuentro de racionalidades afines de miembros de equipos técnicos de la gestión y profesionales de las organizaciones sociales.

• Si bien esto se explicaría por ser co-constitutivo de la idea de gestión, deja sin explicar la presencia sólo marginal en las fases de adopción, diseño e implementación de las instancias más típica o clásicamente políticas (las deliberativas propiamente dichas). ¿Es puro producto de estrategias pragmáticas? ¿Otra manifestación de la crisis de representación?¿Convalida la hipótesis de la funcionalidad de estas "formas de gestión" a los niveles de desestructuración de las subjetividades sociales existente? De aquí podrían desprenderse múltiples interrogantes en torno a la persistencia, la plausibilidad y sobre todo el sentido de formas innovativas de gestión que ponen en segundo plano a instituciones mismas del aparato estatal local, lo que convocaría a debatir formulaciones que van desde la crisis de representación a la de la política misma.

241

5. 3. Innovación, capacidad y direccionalidad Hasta aquí, la investigación revela -como respuesta a la pregunta de los colegas del INAP- que en el escenario rosarino las políticas, planes, programas y tecnologías, suponen acciones que conducen solapada y simultáneamente (aunque no necesariamente de modo coordinado o deseado) a procesos combinados de modernización, adaptación e innovación.107 Y también intenta valorar las prestaciones de los entes locales, respondiendo a los también clásicos interrogantes del para qué y para quién sirven. Para qué y para quién que se conjugan en el a qué se orientan esos instrumentos innovativos. En esta ponderación nos resultaron de utilidad algunas sugerencias metodológicas contenidas en el Proyecto "Políticas territoriales: invención social e innovación institucional". 108 En el mismo, las innovaciones locales son reagrupadas en dos áreas "distintas pero conectadas entre sí a) innovaciones orientadas a la eficacia de la interacción entre actores públicos y no-públicos (con horizonte de fondo en la crisis y redefinición de la esfera pública: privatización de lo público y publificación de lo privado) en las que el énfasis parece ponerse en las formas de institucionalización y en los procedimientos diseñados en la perspectiva de tornar "emprendedores" a los operadores públicos y definir formas nítidas de cooperación público-no público. b) innovaciones orientadas a la formación de consensos (con el horizonte de fondo de asumir pluralmente la multiplicidad de intereses mutuamente irreductibles, respecto de los cuales el consenso es un problema pero a veces una necesidad y otras un estilo elegido de hacer política) en las que el énfasis está en la estructuración de políticas orientadas a la formación del consenso a través de vías como la participación y la cooperación, sin que el objetivo sea la

107 IAI, A., DARMORHRAJ, A. y SCHWEINHEIM, G. Op. cit. 108 Progetto Nazionale di Ricerca: Politiche territoriali: invenzione sociale e innovazione istituzionale. Integrantes: A. Zeppetella, Politecnico di Torino, Pier Luigi Crosta, Responsable Nacional, Iuav-Daest, L. Mazza, Politecnico di Milano, G. Ferraro, Roma La Sapienza

242

modificación del sistema de los múltiples intereses subyacentes, sino más bien la redefinición interactiva de su puesta en juego."109 Vemos que también nuestros colegas italianos encuentran como presupuesto común de las formas de innovación institucional y procedural, la tendencia a reducir el problema de la crisis de lo público y de la administración pública con una gerencia de nuevo cuño. Al igual que a nosotros, les interesa verificar el trasfondo que subyace a las innovaciones operadas, para comprobar la remisión a esos supuestos y a la noción misma de interés público que logran plasmar. Como estrategia metodológica, proponen relevar en los casos en estudio los procesos a través de los cuales se produce consenso. Esa sugerencia fue la explotada en nuestro trabajo, cuando clasificamos los mecanismos de producción de consenso en los casos estudiados según respondieran al... cómo se produce? ! Sobre la base de objetivos validados en la interacción a través de la simple

referencia a un " bien común" definido implícitamente por decisión gerencial autónoma y no puesto como objeto de deliberación?

! Como proceso de construcción interactiva del interés colectivo por una

pluralidad de sujetos que individualizan y explicitan sus diferencias de interés en un encuadre de significación, los que pueden llegar a terminar siendo compartidos como un logro de la política misma? 110

Salvo en las experiencias de gestión mixta y del Plan Estratégico Rosario, los casos analizados se encuadran netamente en la primera alternativa. Quedan, claro está muchas cuestiones abiertas que podrían encararse en futuros trabajos: 109 CROSTA, PIER LUIGI, recepción vía e-mail. Traducción nuestra. 110 DE CUGIS, ALESSANDRA E CENGARLE, MARISA. "Puede ser que enfrentados al problema de la acción colectiva sobre objetos comunes los sujetos de política traten de conferir un sentido a sus acciones y proyectos de actuación sobre los marcos de significación que son producto de la interacción, que no preexisten a ella, y en ese caso la investigación aportaría sobre el conocimiento de los mecanismos a través de los cuáles en políticas específicas, emergen condiciones para la generación de marcos de interpretación compartidos a partir de los cuales no sólo se reconoce la innovación sino que se redefine permanentemente el propio "interés público" perseguido". En el Tavolo progettuale del commercio, in attuazione del Piano Regolatore degli Orari (PRO) della città di Milano, 23/2/98.

243

* Están dadas las condiciones que favorecen la creación de visiones comunes entre partes diversas implicadas en un mismo proyecto? Qué se hace para que existan? * Cómo se superan los lineamientos impuestos por los proyectos piloto de base tecnocrática que pre-elabora la propia administración? * Cómo se procede a identificar y convocar en la ciudad a todos los sujetos que pueden entrar en una red de proyecto o política? Quiénes quedan fuera? Por qué? * Cuál es el rol que se reservan administradores y políticos en la realización de estos proyectos que suponen trabajo en red? * Es posible, más allá de lo cualitativo, evaluar cuantitativamente el valor agregado por las innovaciones en la gestión? * Las innovaciones en estudio están incidiendo positivamente en las capacidades de la ciudad? Intuitivamente aparece una respuesta afirmativa a esta pregunta. Sin embargo muchos autores111 nos advierten sobre algunos supuestos que convendría verificar: * Un mayor conocimiento recíproco de los actores- bien si contribuye a liberar prejuicios y estereotipos - aporta condiciones favorables tanto para la confrontación conflictiva como para la cooperación. * El conocimiento y la conciencia de las posiciones e intereses propios y ajenos le quita dramaticidad a la relación con el otro, haciendo que las diferencias puedan aparecer imprevistamente como fuentes de recursos más que como obstáculos o amenazas.

111 Nos referimos a observaciones recogidas en Comune di Milano, Piano Regolatore degli Orari per la città di Milano, Tipografia Comunale, 1994; L. BIFULCO, O. DE LEONARDIS (a cura di) L’innovazione difficile, studi sul cambiamento organizzativo nella pubblica amministrazione, Franco Angeli, 1997; DE CUGIS, A., "Problemi di gestione delle politiche temporali nell’ente pubblico", in Urbanistica Dossier, gennaio-febbraio 1997; BONFIGLIOLI en AA.VV., Il Piano Regolatore degli Orari per la Città di Milano, in "Urbanistica" n. 103 febbraio 1995; S. BARRETT C. FUDGE, Policy and Action, traducido al italiano en Politica-politiche pubbliche, Azione di governo ed uso pubblico della conoscenza, a cura di Alessandra De cugis, supplemento al número 2/1989 del quadrimestrale "Il Nuovo Governo Locale", Franco Angeli editore.

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* Si se llega a construir una visión compartida se determina un espacio en el cual las diferencias pueden convivir creando valor (enriquecimiento) para la ciudad. * El conocimiento de la ciudad que tienen las otras partes involucradas, cualesquiera que éstas sean es un recurso precioso para aportar a los procesos innovativos. Ninguno "conoce" y "escucha" solo a la ciudad, en tanto conocimiento y escucha son funciones que se resuelven relacionalmente e implican poder. * Para poder crear valor en y para la ciudad es necesario primero identificar y compartir los objetivos comunes y subsiguientemente adoptar los comportamientos de negociación consecuentes. * Es importante que las partes involucradas perciban un cierto sentido de desafío, de apuesta, en los objetivos propuestos, porque el mismo es consustancial a la noción de aprendizaje que comporta la innovación. * Desafío, proyecto y resultado son siempre dimensiones a futuro, y por ello es la perspectiva que cada parte tenga sobre esa dimensión temporal la que "regula su reloj" en el modo en que se posiciona y actúa en el proceso presente. * Cuanto más ambiciosos con relación a la situación de partida son los objetivos a realizar, más centralidad cobra la capacidad de las partes involucradas (área de la administración, responsable político, equipos técnicos de apoyo, unidad ejecutora, actores político-sociales e individuales involucrados). * La capacidad debe ser entendida en su doble faz de disponibilidad de recursos facilitadores de la gestión en general y de facilitador para emprender y aprender sea aislada o conjuntamente (es decir, de innovar). A tal punto compartimos tal interés, que las relaciones entre innovación y capacidad en el estado local están ya siendo exploradas por nosotros.112 En cuanto a la direccionalidad resultante de las innovaciones estudiadas -no la direccionalidad técnica, ya abordada, sino la específicamente política- nos formulamos la pregunta que concita el máximo interés: hay elementos de “progresividad” en las innovaciones en proceso?

112 Lo hacemos desde el Proyecto PID 202/ 92 Secretaría de Ciencia y Técnica de la Universidad Nacional de Rosario, "Innovación y capacidad en el estado local: hacia una matriz de análisis", (Rosario, 1997).

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Creemos que sí, aunque no con la contundencia pretendida por sus mentores. La gestión del área social proporciona un buen ejemplo: si bien no es posible hoy “redefinir alcances de la ciudadanía” en un sentido expansivo desde lo local, Rosario se caracteriza por el sostenimiento -inestable y defensivo- del reconocimiento estatal local de ciertas garantías emergentes de la ciudadanía, materializado en prestaciones de salud y asistencia alimentaria que continúan atrayendo migrantes. Estos vínculos, catalogables como de naturaleza socioeconómica, no logran ingresar al nivel de lo “formalizable”, pero desde su facticidad se procesan en la conciencia de administradores y administrados, y constituyen -a su modo- aprendizajes e introducen irreversibilidad. En concomitancia con este enfoque, hemos privilegiado en nuestro análisis la temática de los recursos humanos, vital para el “cambio desde adentro”, es decir, para innovar desde el “uso activo intencionado de las instituciones”. Y el exhaustivo trabajo de Grandinetti permite ver las distancias que persisten para el logro de progresividad. Si observamos la innovación en grande, de fase o ciclo de inflexión, podemos constatar tensiones entre lo global y lo sectorial, cuando su lógica se despliega transversalmente. Así, por ejemplo, los esfuerzos de Hacienda por generalizar la presupuestación por programas para el próximo ejercicio, (la que por otra parte no responde exclusivamente a la lógica interna de la gestión sino que le viene impuesta por presiones extrajurisdiccionales) encuentran resistencias en otras áreas, acuciadas por otras urgencias y con una cultura de manejo más discrecional, al punto que se ritualiza un modo de presentar presupuesto sin alterar en absoluto las prácticas de presupuestación, gerenciamiento y ejecución. Puede que aquí subsistan resabios de otro componente: la inadecuación de la tradicional división del trabajo por Secretarías; al nivel de Intendente suele disponerse de información global sobre la marcha de la gestión, pero ésta se torna altamente fragmentaria ya en el nivel de Secretarios, con las obvias diferencias producto de factores políticos, de proyecto y personales. Esa disponibilidad se usa como moneda de cambio, porque sigue siendo útil dentro de esquemas de gestión en los que algunos espacios son “recaudatorios’, otros “prestadores de servicios” y muy pocos revisten carácter mixto. En la innovación por ámbitos, sectorial, notamos un predominio de los procedimientos por experimentación, como la conformación de las Areas de Servicios Urbanos en los CMD, o la experiencia de la Carpa Cultural. Esta suma otro rasgo innovador: la coalición por objetivos locales, al identificar y trabajar conjuntamente problemáticas particulares de zonas o barrios, con equipos

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integrados provenientes de las Secretarías de Salud, Cultura y Promoción Social y de distintas organizaciones comunitarias. Aún queda mucho por recorrer hasta que pueda efectuarse una evaluación del producto de esta mezcla o potenciación sinérgica de recursos. En la innovación cotidiana - del día a día- se destacan las intervenciones de “unificación simbólica” que van desde la incorporación de nuevos estándares de atención al público, a las estrategias comunicacionales coordinadas y hasta la “estetización” homogénea de los espacios estatales. En todos los niveles de análisis, hay rasgos comunes que marcan las dificultades del pasaje a roles más innovadores- con desigual compromiso y desempeño- de los cuadros políticos de la gestión. Estos se articulan a las limitaciones tradicionales al reconocimiento de nuevos y más activos “lugares” para el personal y los ciudadanos sumándolas al peso de la inercia que campea en la mirada y el gesto de éstos hacia la Administración. Quizás sea más oportuno pensar que en estas innovaciones se cruzan todas esas lógicas y que en tal multidimensionalidad, adquieren visibilidad algunas "tensiones que podrían constituirse en límites del proceso": a- tensión entre cuestiones coyunturales – diferencias personales entre los actores, posicionamientos políticos a futuro- y estruc- turales - cómo superar la tradicional división entre áreas de recursos y áreas de gasto; cómo “derribar muros” para plan- tear la articulación de áreas. Estas tensiones afectan la posibilidad de avanzar en sentido de redes, ya sean éstas informáticas, organizacionales o sociales, que subyace en las orientaciones propuestas. b- Tensión entre una direccionalidad global del proceso y las “múltiples” direccionalidades que se imprimen a través de las acciones sectoriales.

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Este tipo de tensiones impone limitaciones en el sentido de la dificultad de producir desde la política cambios en los estándares reales, que son sin embargo, impulsados y consensuados desde lo técnico."113 Esta constatación no hace más que reafirmarnos en los supuestos subyacentes a nuestro enfoque de investigación: la innovación política no resiste una interpretación en clave epidémica; la emulación sólo obra como disparador de un complejo proceso cultural, que sólo puede leerse como logrado cuando pueden verificarse mutaciones en los estándares que animan a administradores y administrados. Y esto requiere ciertos usos del tiempo. 5. 4. En cuanto a la reproductibilidad: Avancemos algo más sobre el particular. Cualquier entusiasmo sobre la introducción de estas nuevas prácticas en la gestión de lo público-local podría ser relativizado desde simples afirmaciones -que sin duda también podríamos hacer- relativas a su todavía bajo impacto o a las dificultades de una probable generalización. Nicoletta Stame se ha ocupado del tema expresando magistralmente la tensión que se opera entre el juego reasegurante de innovar en pequeño y demostrar así que "se puede" y la angustia del no saber como extender las prácticas y sus efectos, una vez que se asume - como lo hemos hecho - que aún una administración municipal es compleja, no uniforme, un conjunto de organizaciones capaces de aprender. "Tengo en efecto la impresión... (de que una aproximación que piense que un proyecto piloto exitoso por tal razón puede replicarse lineal y exactamente)... no permitirá ni a las administraciones que hayan logrado innovar atesorar las lecciones aprendidas, ni a las innovaciones difundirse a otras administraciones".114

113 BIFARELLO, M.; CAMPOSTRINI, A.; DÍAZ, C.; GRANDINETTI, R.; MAXERA, L.; NARI, P.; "Innovación política y espacio local: la gestión municipal actual de la ciudad de Rosario", III Congreso Nacional de Ciencia Política: Democracia, Reforma Económica y Cuestión Social, Sociedad Argentina de Análisis Político Mar del Plata, 5 al 8 de noviembre de 1997, pág. 24. 114 STAME, N. "L'esperienza della valutazione, Collana di Studi sociali, Edizioni SEAM, (Ro ma, 1998), traducción nuestra.

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Por eso, prefiere sacar provecho de la vasta literatura norteamericana en materia de proyectos y su evaluación para acercar algún enfoque más productivo. Remontándose a la obra de Suchman, recomienda distinguir entre tipos de proyectos y programas, para estar recién entonces en condiciones de establecer que forma de evaluación es la más adecuada a cada uno, pues en cualquier caso, siempre habrá un nexo entre evaluación y apropiación para la reproducción. Siguiendo a ese autor distingue entre programas demostrativos (como los programas piloto, los programas modelo y los prototipos) y los programas operativos (a los que corresponden formas de evaluación en absoluto experimentales, sino más bien sistemas de monitoreo, análisis de proceso, evaluación continua del personal, etc.). Pero el caso de los programas demostrativos reviste mayor dificultad. Los programas piloto exigen una evaluación rápida, con gran énfasis en la "realimentación" que su incorporación comporta para el sistema. En tanto no cabe usar diseños experimentales de indagación, la tarea se confía a observaciones y estudios de casos. Los programas modelo prevén diseños de valoración de tipo experimental en los que se confronta el ámbito organizacional al que se le asigna la experiencia con otra agencia que opera como grupo de control. En el caso de los prototipos el diseño de evaluación debe acercarse a lo experimental a través de lo cuasi-experimental: vale decir tomando la situación actual del programa como grupo experimental y la situación precedente como grupo de control. Es desde estas aclaraciones que Stame concluye que las intervenciones innovativas se asimilan a los proyectos piloto y que por ello no pueden conformarse con un único éxito para poder ser consideradas reproducibles. Y avanza en su interpretación hasta sostener que de entre los proyectos demostrativos sólo los prototipos, por definición, pueden considerarse reproducibles. Sin embargo toda su dureza teórico-técnica tropieza con la pregunta que demuestra su profunda honestidad intelectual - y las limitaciones del enfoque de Suchman-: "Por otra parte. Cómo podemos estar seguros al marcar el confín entre programas modelos y prototipos?"115

115 Ídem anterior.

249

Podemos agregar otras: cuál es la lógica del pasaje de lo demostrativo a lo operativo? Una de difusión y generalización? Una entrada racionalística respondería afirmativamente amparada en la secuencia conocimiento vía evaluación de los efectos de una innovación en pequeña escala- difusión a gran escala. Stame reconoce que esta perspectiva sólo le daría a lo local el valor de lo "pequeño". Hemos ya visto que esta lógica ha recibido fuertes críticas y desde frentes diversos. Quizás ninguna tan frontal como la de quienes han llegado a preguntarse qué sentido tiene generalizar cuando precisamente a causa de la importancia del contexto local y del correspondiente mapa de actores, puede considerarse que cada experiencia se desarrolla de modo diferente a como se la previó, distinta a la del mismo programa de acción en un contexto análogo y diversa de un programa similar en el mismo contexto. Así, como cita Stame "la idea de reproducibilidad de un programa, es una mera figura retórica". Esta perspectiva se reencuentra con aspectos del enfoque del aprendizaje aplicado al estudio de las organizaciones. Una de sus premisas sostiene que actores y contextos logran hacer uso del conocimiento general disponible sólo si están en condiciones de recontextualizarlos (Rullani). Se trata de una aproximación más interesante y cercana a nuestras premisas en las que lo local no puede sino verse como el lugar concreto en que contextualizado, se plasma lo global. Esto y no otra cosa era lo que preanunciábamos al afirmar nuestra cercanía a modelos explicativos de la innovación, que abrevando en las vetas del simbolismo organizativo contraponían a la idea de "difusión" las de "desafío", "traducción", "impulso", "mediación", "generación de nuevos vínculos".116 La radical novedad e incerteza contenidas en cada situación obliga a complejos procesos de y en los actores involucrados para reapropiarse de significados, posicionarse, tomar decisiones, utilizando sus capacidades, descubriendo nuevas, transformándose mientras con otros transforman esa porción de realidad. Coincidimos ahora sí con Stame, cuando admite que "Si no hay reglas que generalizar después de la experimentación, hay sin embargo lecciones que pueden aprehenderse - con un procedimiento exploratorio- y ser reapropiadas por otros."117

116 Ver capítulo 2. 117 STAME, N. Op.cit.

250

Y tomamos buena nota de las conclusiones del trabajo que nos recomendara Diana Mauri y que perfecciona esta línea de reflexión: el libro de Judith Tendler "Good Government in the Tropic", que a partir de las investigaciones conducidas sobre proyectos innovativos en el estado de Cearà (Brasil), contradice buena parte de la teoría tradicional; en particular nos resultaron de interés sus observaciones en torno a cómo ideas innovadoras logran difundirse antes que se perfeccionen como modelos, sin depender de un centro único operador de ese proceso; de cómo sin apegarse a modelos completos, enteros, se han tomado las partes de ellos que se consideraron adecuadas a determinadas situaciones por los actores prevalentes y que a veces sólo era la que se había visto aplicar en un ámbito vecino; de cómo el afán de inspirarse en la experiencia ajena logra producir movilización en las administraciones locales, desembocando en adaptación. Son lecciones que reafirman que en la agenda de la nueva gerencia pública y de la nueva ¿buena? gobernabilidad deben tener su lugar discusiones acerca de los nuevos modos de enfrentar problemas, liberadores de las energías existentes y recanalizadores de las mismas, con espacios para la flexibilidad y la oscilación y para el tratamiento "autónomo" de la novedad.

5. 5. De aprendizajes y capacidades

Las lecciones que terminamos de enumerar nos devuelven a difícil terreno de los aprendizajes y de sus niveles de autonomía.

Lo habíamos abordado ya en nuestra hoja de ruta "Para leer la innovación" y lo retomamos aquí porque creemos importante recordar las advertencias de Carlo Donolo y Franco Fichera sobre algunas implicancias de la innovación programada:

"El empeñarse consigo mismos en la programación deliberada de un cierto carácter que signifique la inversión racional de recursos sobre la conservación y/o modificación de ciertos rasgos discriminantes NO impiden de por sí el aprendizaje pero sí disminuyen la flexibilidad de respuestas o hacen más difícil la gestión de los efectos indeseados o perversos... y la persistencia en el tiempo puede llevar a coincidir... en los resultados, con un cambio adaptativo de las preferencias, que al inicio era lo que se quería evitar".118

118 DONOLO,C. Y FICHERA, F., op.cit, pág. 241.

251

Comprender en profundidad esos mecanismos supone poder diferenciar las características peculiares de los aprendizajes posibles en el campo de la política junto a las formas de racionalidad que ellos conllevan. Es interesante la asociación y el corte que estos mismos autores hacen en función de la temporalidad. Es que el tiempo del político difiere del del historiador: en política hay un tiempo contenedor, pero coexisten también diversas estructuraciones de los propios tiempos debidas a cada actor y hay disputa permanente por la posibilidad de estructurar los tiempos ajenos. a)

APRENDIZAJES

TIPOS DE APRENDIZAJE EN POLÍTICA FORMAS DE RACIONALIDAD CONEXAS

En el ámbito de las políticas sectoriales y de la política del día a día

• corrección de errores y descartes respecto al objetivo

• modificación de las preferencias • incremento de competencias • redefinición incremental de la

relación problema-solución • valoración cada vez más

consensuada de la misma

• lógica oportunística, adaptativa, mezcla de cooperación y conflicto

• preferencias en relación instrumental, no siempre coherente con los motivos para obrar

• metapreferencias operantes como

motivos ad-hoc • aprendizaje librado a las

modaliddaes de interacción comunicativa de los actores involucrados

Elaboración propia

Fuente: DONOLO, C. Y FICHERA, F., op.cit. , sobre traducción nuestra

252

b)

APRENDIZAJES

TIPOS DE APRENDIZAJE EN POLÍTICA FORMAS DE RACIONALIDAD CONEXAS

En el ámbito de "la política" no de las políticas

• Aprendizaje de naturaleza más reflexiva vía discusión sobre objetivos y líneas de acción

• Cuestionamiento de variables más

estructurales, culturales y estratégicas

• Juegos en los que el actor está

obligado a preguntarse si sabe lo que quiere y por qué y qué relación hay entre lo que quiere y lo que es

• Racionalidad estratégica en un contexto de mucha incerteza e indeterminación

• Valor nodal de la comunicación y

la comprensión de los ritos y especificidades retóricas

• Intento de reducir las

incoherencias introducidas por el sistema de preferencias de cualquier actor complejo

• Procesos de estabilización del

propio control y la capacidad de disponer de sí mismos

Elaboración propia

Fuente: DONOLO, C. Y FICHERA, F., op.cit. , sobre traducción nuestra

253

c)

APRENDIZAJES

TIPOS DE APRENDIZAJE EN POLÍTICA FORMAS DE RACIONALIDAD CONEXAS

En el ámbito de la larga duración y fuera del alcance del accionar estratégico

• Aprendizaje como experiencia acumulativa

• Coincidencia con la gestión de la

propia autorrepresentación del actor (memoria e identidad)

• Reporte reflexivo al pasado y aporte a la reelaboración de la propia historia

• Mejoramiento de la auto-

interpretación (imagen de sí) como posibilidad de "hacer" en el futuro

• Aprendizaje coincidente con el

proceso de formación: no hay errores sino límites de capacidad política, el síntoma dice lo que se es y lo que no se puede ser

• Continuidades y fracturas emergentes de la dificultad de gestionar la coherencia de las preferencias en el tiempo

• Cambios de preferencias por cambio de constitución del actor, por recambio generacional o no del personal, etc.

• Deslizamientos en la semántica de

las preferencias, inconscientes tanto como deliberados

• Cambio de argumentos para

explicar y legitimar los cambios

Elaboración propia

Fuente: DONOLO, C. Y FICHERA, F., op.cit. , sobre traducción nuestra.

Ejemplos de todas estas modalidades de aprendizaje coexisten y pudieron ser relevadas - en mayor o menor medida- en el complejo campo de la innovación en el ámbito local. Cuando se trabaja para reconstruirlos, en el discurso político de autorrepresentación de los actores, el acento aparece puesto

254

generalmente sobre la voluntad, como si éstos fueran transparentes y estuvieran en situación de disponer de sí mismos. Como si sólo las dificultades para definir la voluntad - producto de los procesos de negociación y compromiso - fuera la causa de los fracasos.

En esta concepción subyacen los supuestos de que la política es siempre producto de acción, elección y decisión deliberadas, expresión de libertad interna y autoafirmación en el juego estratégico, deslizamiento hacia el paradigma de la intelección.

Pero voluntad no es capacidad ni ésta es sólo inteligencia, autorreflexividad, tolerancia. No todas las materias son igualmente politizables, existen obstáculos a la acción y la carencia de recursos no siempre se resuelve con incrementos. Sobre todo cuando hablamos de límites:

- contactos difíciles -cuando no imposibles- entre preferencias y resultados queridos

- zonas de tensión, reveladoras de cómo obtener o no

modificaciones en la relación querer-poder-lograr Además la voluntad misma ya tiene problemas, sea por defecto o por exceso (cuando se renuncia los objetivos antes de tiempo, cuando se oscila entre hacer y no hacer, cunde la incerteza entre preferencias opuestas, o se insiste en lo que no se puede, sea que dependa de procesos incontrolables - en cuyo caso se debe apelar a estrategias indirectas- o porque se persigan a la vez fines opuestos - lo que obliga a atenuar las metas perseguidas.) Por todo lo expuesto, a la hora de hablar de innovación parece imprescindible asociar el tema al de ciertas capacidades y pasarles revista: a saber, capacidad a) de definición precisa del objeto de intervención y de categorización distinta

de las cuestiones b) de la correcta contextualización del mismo: - sus términos

- liberación de instrumentos - delicadeza de movimientos - elevación de los umbrales de tolerancia

c) de hacer cuentas estrechamente con el desarrollo de las propias capacidades d) de valorizar la tensión entre las formas perseguibles y los estados sub-

productos, tematizando y reconceptualizando

255

e) de constitución: estructura, praxis, culturas, recursos en acto f) de inteligencia: capacidad de aprendizaje, formas de racionalidad accesibles

y practicables g) de activismo: voluntad de hacer, intenciones, autoafirmación del actor,

respuestas solicitadas por su ecología de juegos h) de iniciativa (individual y colectiva) en la articulación simbólica y la

intervención mediada i) de saber hacer: lograr en situaciones bloqueadas, abrir vías, generar reglas

de juego Elementos todos que reenvían a niveles más profundos, a cristalizaciones del proceso de socialización, de la experiencia vivida y efectivamente representada por los actores que importan.

256

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262

6. INDICE

Prólogo Prof,. Lylia Maxera...............................................................2 1. PENSAR LO LOCAL Lic. Cristina Diaz....................................................................6 1. Sobre el nuevo contexto de la innovación y la necesidad de

contextualizar.................................................................................................6 1. 1. Un proceso-contenedor.................................................................................6 1. 2. El nuevo contexto en alguna literatura crucial...........................................7 1. 3. El replanteamiento del Estado en todo el mundo y la búsqueda de "estados capaces"..........................................................................................9 1. 4. Sobre la necesidad de volver la mirada a lo local......................................16 1. 5. De la reestructuración productiva y sus efectos locales............................17 1. 6. De los ejes de cambio percibidos desde lo local.........................................19 1. 7. De la nueva agenda para las administraciones locales.............................27 1. 8. De las dimensiones involucradas o áreas de competencia y capacidad a contenidas en las innovaciones en el nivel local........................................32 2. PARA LEER LA INNOVACIÓN (Notas de teoría y método) Lic. Cristina Diaz...................................................................38

2. 1. De la innovación en general.......................................................................38 2. 2. De la innovación político administrativa....................................................40 2. 3. Recorridos y niveles de la innovación........................................................46 2. 4. Innovación y tecnologías de gestión..........................................................51 2. 5. Sobre la génesis, “naturaleza” y difusión de la innovación tecnológica..55 2. 6. Política y tecnologías de gestión.................................................................59 2.7. Cómo estudiar entonces la innovación como proceso social?..................60 2.8. El reconocimiento y la valoración de la innovación.................................62 2.9. El reconocimiento de la innovación y los cambios de estándares.............64 2.10.Organizaciones e innovación....................................................................65 2.11. Innovación y gobernabilidad.....................................................................67 2.12. Innovación y racionalidades......................................................................68 2.13. Dimensiones susceptibles de experimentar innovación............................70 2.14. Innovación, decisión y estrategias proyectuales.......................................71 2.15. Innovación y productos de la innovación..................................................74 2.16. Innovaciones y procesos............................................................................75 2.17. Obstáculos a la innovación.......................................................................76

263

2. 18. Una nota final sobre las peculiaridades de la lectura de la innovación para el ámbito de la política......................................................................78 Referencias bibliográficas.................................................................................. 79 3. INNOVACIÓN Y ESPACIO LOCAL EN LA GESTIÓN MUNICIPAL DE LA CIUDAD DE ROSARIO (1995- 1999)...............................................................................................84 3.1. ROSARIO EN TIEMPO DE INNOVACION Lic. Cristina Diaz...................................................................86

3. 1. 1. Rosario en la encrucijada: revisando el equipaje, para afrontar el futuro reduciendo incertidumbres......................................................87 3. 1. 2. Rosario en marcha: los riesgos a sortear en el rumbo elegido............92 Referencias bibliográficas.................................................................................. 95 3. 2. EL PROGRAMA DE MODERNIZACION Y DESCENTRALIZACIÓN MUNICIPAL.UNA HERRAMIENTA INNOVADORA Lic. Patricia Nari...................................................................96 3. 2. 1. Servicios y funciones descentralizables..................................................98 3. 2. 2. Mecanismos de participación ciudadana.............................................103 3. 2. 3. Algunas consideraciones finales...........................................................105 Referencias bibliográficas.................................................................................107 3. 3. EL PLAN ESTRATÉGICO ROSARIO Lic. María Julia Reyna.......................................................108 3. 3. 1. Precisiones conceptuales en torno a la Planificación Estratégica Urbana...................................................................................................108 3. 3. 2. Planes Estratégicos y Bancos Multilaterales de Desarrollo...............115 3. 3. 3. El caso Rosario 1. Génesis y desarrollo...........................................................................117 2. El PER como estrategia innovativa de planificación y gestión urbana................................................................................................121 Referencias bibliográficas.................................................................................126 3. 4. “COORDINACIÓN MEDIANTE REDES”: UNA INNOVACIÓN EN MATERIA DE REGULACIÓN/ GESTIÓN SOCIAL? Lic. Mónica Bifarello...........................................................128 3. 4. 1. El lugar cada vez más importante de las organizaciones de la sociedad civil..........................................................................................130 3. 4. 2. Sociedad civil y Estado local.................................................................131

264

3. 4. 3. Algunas razones de los cambios: Por qué la política social se basa en la cooperación público-privada...........................................................135 3. 4. 4. Gestión mixta- Welfare mix................................................................137 3. 4. 5. El estudio de caso y los programas analizados.................................139 Red Social Institucional: Violencia y Género....................................140 Programa “Crecer”.............................................................................141 La Ciudad de los Niños......................................................................142 Consejo de Niños.......................................................................... .....143 Red de abrazo a la infancia rosarina.................................................143 3. 4. 6. Lo local como escenario.....................................................................144 3. 4. 7. Impactos sobre las capacidades estatales y sociales...........................145 3. 4. 8. Innovación.....................................................................................,.....146 Referencias bibliográficas.................................................................................149 3. 5. PROGRAMAS SOCIALES INTEGRALES: LA INNOVACIÓN EN LA GESTIÓN SOCIAL DE LAS POLÍTICAS ASISTENCIALES Y DE PROMOCIÓN SOCIAL. Lic. Adela Campostrini................................................152 3. 5. 1. Introducción.........................................................................................152 3. 5. 2. Configuración histórica del sistema de políticas sociales...................152 3. 5. 3. La gestión social local en escena.........................................................155 3. 5. 4. Razones que posibilitaron las reformas...............................................159 3. 5. 5. La innovación.......................................................................................161 3. 5. 6. Contenidos de las innovaciones...........................................................163 3. 5. 7. Sentido y alcance de las innovaciones en la gestión local: algunas consideraciones finales.........................................................................168 Referencias bibliográficas................................................................................171 3. 6. ASPECTOS INNOVADORES EN LA GESTION DE RECURSOS HUMANOS EN EL AMBITO PUBLICO LOCAL Lic. Rita Grandinetti..........................................................174 3. 6. 1. Introducción..........................................................................................174 3. 6. 2. La problemática investigada.................................................................176 3. 6. 3. Exposición y análisis.............................................................................188 1. La política de personal del Municipio..............................................188 2. Régimen de Empleo..........................................................................189 3. Ingreso de personal. Reclutamiento y selección..............................192 4. Organización del trabajo..................................................................194 5. Capacitación......................................................................................195 6. Desarrollo..........................................................................................198 7. Comunicación...................................................................................198 3. 6. 4. A modo de conclusión..........................................................................199

265

Documentación Consultada..............................................................................203 Referencias bibliográficas.................................................................................204 4. UN ESTUDIO COMPARATIVO DE LOS CASOS ANALIZADOS Lic. Cristina Diaz - Lic. Rita Grandinetti Lic. Patricia Nari - Lic. Mónica Bifarello 4. 1. De las "Lecciones sobre innovación" ....................................................208 4. 2. Tendencias en las manifestaciones locales de la innovación..................209 5. INNOVACIÓN, CAPACIDADES Y APRENDIZAJES Lic. Cristina Diaz......................................................................236 5. 1. Una gran diversidad.................................................................................236 5. 2. Convergencias reales................................................................................237 5. 3. Innovación, capacidad y direccionalidad...............................................241 5. 4. En cuanto a la reproductibilidad.............................................................247 5. 5. De aprendizajes y capacidades..................................................................250 Referencias bibliográficas.................................................................................256 6. INDICE.........................................................................................................262

266

Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales

Departamento de Políticas y Planificación

Rosario, diciembre de 1999