iniciativas anticorrupción desarrolladas por el estado peruano en … · 2019-12-01 · Águila...

Iniciativas Anticorrupción desarrolladas por el Estado Peruano

en el Período 2001 – 2010

Serie Documentos Defensoriales - Documento N° 14

Defensoría del PuebloJirón Ucayali 388Lima – PerúTeléfono: (511) 311-0300Fax: (511) 426-7889E-mail: [email protected] Portal: http://www.defensoria.gob.peLínea gratuita: 0800-15170

Primera edición: Lima, Perú, mayo del 2011.1000 ejemplares

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú.Nº 2011-06080

El Documento Defensorial Nº 14 fue elaborado por un equipo del Programa de Ética Pública, Prevención de la Corrupción y Políticas Públicas de la Defensoría del Pueblo, adscrito a la Adjuntía para la Prevención de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad e integrado por los comisionados Marcia Águila Salazar, Alison Hospina Papuico, Francisco Macedo Bravo, Jessie Trevejo Núñez y Carlo Mario Velarde Bazán, la practicante Susana Chia Odar, la asistencia administrativa de July Armas Rojas, y bajo la dirección del doctor Rolando Luque Mogrovejo, Jefe del Programa y Adjunto para la Prevención de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad.

La edición del texto estuvo a cargo de Mario Razzeto.

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ÍNDICE

INTRODUCCIÓN

CAPÍTULO 1COMPETENCIA Y LABOR DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO PARA PREVENIR LA CORRUPCIÓN

CAPÍTULO 2PRINCIPALES INICIATIVAS ANTICORRUPCIÓN EN EL PERÚ (2001–2010)

2.1. Iniciativas que presentan propuestas de articulación y coordinación de diversos actores

2.2. Iniciativas sobre el sistema de justicia

2.3. Iniciativas que promueven las capacidades de control político del Congreso de la República

2.4. Iniciativas que fomentan el fortalecimiento de las acciones de control y lucha contra la corrupción de la Contraloría General de la República y los otros órganos del Sistema Nacional de Control

2.5. Iniciativas que promueven la transparencia y la rendición de cuentas en el Estado peruano

2.6. Iniciativas que alientan la participación y la vigilancia ciudadanas

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Defensoría del Pueblo

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2.7. Iniciativas que promueven la difusión del Código de Ética de la Función Pública

CONCLUSIONES

ANEXO

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INTRODUCCIÓN

Los diagnósticos más serios sobre la realidad del Perú identifican a la corrupción como uno de los problemas de mayor envergadura. Sus consecuencias en los ámbitos del desarrollo, la gobernabilidad y los derechos fundamentales revisten tal gravedad que no es exagerado sostener que ponen en riesgo el proyecto político democrático en el que está encaminado el país y lesionan la moral de los ciudadanos.

El problema se torna aún más difícil de enfrentar cuando se advierte que las iniciativas desde el Estado, hasta hoy, no han logrado marcar un camino certero de lucha contra la corrupción en el que se combinen tanto voluntad política y estrategia inteligente como recursos suficientes para su implementación.

Pese a ello, o sobre todo por ello, resulta indispensable analizar continuamente la corrupción en el Perú, así como idear las mejores formas de reducirla a niveles controlables e inocuos para el sistema. En ese empeño se ha comprometido la Defensoría del Pueblo, cuyo mandato de supervisión del cumplimiento de los deberes de la administración pública y de defensa de los derechos fundamentales de las personas y la comunidad constituyen el fundamento suficiente para sus intervenciones en esta materia.

El documento de trabajo que se presenta a continuación se inscribe dentro de este esfuerzo de estudio de la corrupción con fines de prevención. Anteriormente, la Defensoría del Pueblo publicó el Documento Defensorial N° 12, «Defensoría del Pueblo, Ética Pública y Prevención


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de la Corrupción». Asimismo, elaboró el Informe de Adjuntía N° 001-2011-DP/APCSG-PEPPCPP, «Aportes de la Defensoría del Pueblo a la promoción de la Ética Pública en los Programas Sociales del Estado», que será publicado próximamente gracias al apoyo del Programa Umbral Anticorrupción.

Es nuestro propósito que el Documento de Trabajo N° 14, «Iniciativas Anticorrupción desarrolladas por el Estado Peruano en el Período 2001–2010» sirva como un recuento de las políticas, estrategias o medidas que se han adoptado en la pasada década, a fin de producir una primera evaluación sobre su pertinencia, pero, sobre todo, para obtener una visión panorámica del interés que el Estado ha mostrado en estos temas y dar pie a la evaluación de sus resultados.

No hay que olvidar que durante las campañas electorales, o al inicio de los períodos de gobierno, se suelen renovar los compromisos de “lucha a fondo” contra la corrupción. En esas circunstancias, el repaso de las últimas experiencias y su contraste con la realidad actual constituye un ejercicio indispensable si los propósitos que animan al Estado y a la sociedad implican agregarle contundencia a esta lucha.

En esa medida, el documento da cuenta de las principales iniciativas desplegadas por las diferentes entidades públicas, referidas al sistema de justicia, a la articulación y a la coordinación entre actores estatales, a las capacidades de control político del Congreso de la República, al fortalecimiento de las acciones de control y lucha contra la corrupción de la Contraloría General de la República y los demás órganos del Sistema Nacional de Control, así como a la transparencia y la rendición

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Iniciativas Anticorrupción desarrolladas por el Estado Peruano en el Período 2001 - 2010

de cuentas en el Estado peruano, a la participación y vigilancia ciudadanas y a la difusión del Código de Ética de la Función Pública.

Confiamos en que este documento de sistematización y primer análisis de las iniciativas anticorrupción se convierta en una herramienta de trabajo, tanto en el Estado como en los distintos sectores de la sociedad, especialmente de aquel sector cada vez más numeroso de ciudadanos y ciudadanas que ha decidido asumir con coraje su responsabilidad frente a los valores públicos de integridad, transparencia, legalidad, que sustentan la vida en un Estado de derecho.

Finalmente, deseo expresar nuestro agradecimiento al Programa Umbral Anticorrupción porque su gentil auspicio nos ha permitido publicar este documento.

Lima, abril del 2011.

Eduardo Vega LunaDefensor del Pueblo (e)

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CAPÍTULO 1

COMPETENCIA Y LABOR DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO PARA PREVENIR LA

CORRUPCIÓN

La Defensoría del Pueblo, de conformidad con el artículo 162 de la Constitución Política del Perú y el artículo 1 de su Ley Orgánica,1 tiene la responsabilidad de defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y la comunidad, así como de supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración estatal y la adecuada prestación de los servicios públicos.

Para cumplir su mandato constitucional, la Defensoría del Pueblo está facultada para iniciar y proseguir de oficio cualquier investigación conducente al esclarecimiento de actos y resoluciones de la administración pública que afecten a la vigencia plena de derechos fundamentales.2 Con tal propósito, la institución emite recomendaciones, recordatorios y sugerencias a las autoridades para instarlas a cumplir sus deberes y a remediar los actos que vulneren o pongan en riesgo los derechos de la personas.

La corrupción, además de dañar el sistema económico, el régimen democrático y la vida en sociedad, causa vulneraciones de derechos fundamentales,3 por lo que, 1 Ley N° 26520 del 8 de agosto de 1995, Ley Orgánica de la Defensoría

del Pueblo.2 Artículo 9, numeral 1 de la Ley Nº 26520.3 Defensoría del Pueblo. Defensoría del Pueblo, Ética Pública y

Prevención de la Corrupción. Documento Defensorial N° 12. Lima: Defensoría del Pueblo, 2010. p. 18.


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en el marco de su mandato constitucional, la Defensoría del Pueblo busca contribuir con la prevención y la lucha contra la corrupción.

El Estado peruano tiene la obligación de diseñar e implementar una política clara e integral contra la corrupción. Al suscribir los principales instrumentos internacionales relacionados con la tarea anticorrupción –como la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (Cnucc),4 la Convención Interamericana contra la Corrupción (Cicc),5 y la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (Cnudot)—,6 se asumieron diversas obligaciones en la materia.

En ese contexto, una de las labores que la Defensoría del Pueblo considera indispensable es la supervisión del cumplimiento de los compromisos adquiridos por el Estado al suscribir los tratados sobre corrupción,7 así como verificar la implementación de disposiciones y medidas destinadas a prevenir y enfrentar la grave

4 Organización de las Naciones Unidas. Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción. Aprobada el 9 de diciembre del 2003 e incorporada al ordenamiento jurídico peruano mediante Decreto Supremo Nº 075-2004-RE del 19 de octubre del 2003.

5 Organización de los Estados Americanos. Convención Interamericana contra la Corrupción. Entró en vigor el 6 de marzo de 1997 y fue incorporada a nuestro ordenamiento jurídico mediante el Decreto Supremo Nº 012-97-RE del 21 de marzo de 1997.

6 Organización de las Naciones Unidas. Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional. Aprobada por la Resolución 55/25 de la Asamblea General de las Naciones Unidas del 15 de noviembre del 2000, ratificada e integrada al ordenamiento jurídico peruano el 23 de enero del 2002.

7 De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 y el artículo 200.4 de la Constitución Política del Perú, los tratados internacionales forman parte del derecho nacional y tienen rango de ley.

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situación de corrupción que percibe la ciudadanía.8 Supervisar que las políticas e iniciativas anticorrupción se ajusten a los preceptos señalados por los instrumentos internacionales y las normas legales debe contribuir, de manera eficaz, con el cometido de prevenir y luchar contra este flagelo.

Para producir aportes a su labor de supervisión, la Defensoría del Pueblo creó un órgano de línea —el Programa de Ética Pública, Prevención de la Corrupción y Políticas Públicas— que orienta la actuación institucional en la materia, elabora lineamientos de intervención para la atención de casos individuales y coadyuva a la investigación de aquellos que exigieran un tratamiento especializado.

El Programa de Ética Pública, Prevención de la Corrupción y Políticas Públicas ha elaborado el repaso de las principales iniciativas anticorrupción desarrolladas por el Estado peruano entre los años 2001 y 2010 que se incluye en este documento con el propósito de aportar una mirada panorámica a la respuesta estatal a la corrupción y, de este modo, dar el primer paso hacia la tarea —más amplia— de evaluar la eficacia de las políticas públicas implementadas para prevenir y enfrentar al flagelo.

8 V. Proética, Ipsos Apoyo, Opinión y Mercado y Confiep. Sexta Encuesta Nacional sobre Percepciones de la Corrupción en el Perú. En: <http://www.proetica.org.pe/Descargas/sexta%20encuesta.ppt> (consulta del 15 de febrero del 2011).

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CAPÍTULO 2

PRINCIPALES INICIATIVAS ANTICORRUPCIÓN EN EL PERÚ (2001-2010)

Este capítulo presenta las iniciativas anticorrupción más relevantes emprendidas por las instituciones del Estado, durante el período comprendido entre los años 2001 y 2010,9 para prevenir y luchar contra un flagelo tan complejo y pernicioso como la corrupción.

El Acuerdo Nacional y la lucha contra la corrupción

En el Perú, el acuerdo político macro es, formalmente, el Foro del Acuerdo Nacional, en el que se han aprobado 32 políticas de Estado. Éste constituye el marco de referencia de planes y estrategias de todos los actores de la sociedad peruana —a saber, instituciones públicas y privadas, organizaciones no gubernamentales y partidos políticos—. Dichas políticas de Estado son reconocidas como grandes lineamientos para el desarrollo del país en el largo plazo.10

Entre las políticas de Estado aprobadas por el Acuerdo Nacional, las siguientes se encuentran vinculadas con la prevención y la lucha contra la corrupción:

y Vigésimo Cuarta Política: «Afirmación de un Estado eficiente y transparente».

9 La relación de iniciativas no pretende ser taxativa ni exhaustiva. Solo da cuenta de aquellas que, de acuerdo con la consideración de la Defensoría del Pueblo, resultan más relevantes.

10 V. página Web del Acuerdo Nacional. En: <http://www.acuerdonacional.pe/> (consulta del 25 de marzo del 2011).


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y Vigésimo Sexta Política: «Promoción de la ética y la transparencia y erradicación de la corrupción, el lavado de dinero, la evasión tributaria y el contrabando en todas sus formas».

y Vigésimo Octava Política: «Plena vigencia de la Constitución y de los derechos humanos y acceso a la justicia e independencia judicial».11

y Vigésimo Novena Política: «Acceso a la información, libertad de expresión y libertad de prensa».

Se debe advertir que, en busca de aportar a la realización de las políticas de Estado, el Acuerdo Nacional pone énfasis en la necesidad de disponer de mejores herramientas de seguimiento y transferencia de información sobre las actividades de las instituciones, así como de mecanismos idóneos para articular esfuerzos.

Tras aludir al Acuerdo Nacional, este documento organiza las iniciativas desarrolladas en el país para prevenir y luchar contra la corrupción —en el período 2001–2010—, en ocho grupos temáticos:

y iniciativas que presentan propuestas de articulación y coordinación de diversos actores;

y iniciativas sobre el sistema de justicia; y iniciativas que promueven las capacidades de

control político del Congreso de la República;

11 En la medida en que requiere el fortalecimiento de los órganos jurisdiccionales, que se tornen más transparentes y accesibles, y que se refuercen sus órganos de control.

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y iniciativas que fomentan el fortalecimiento de las acciones de control y lucha contra la corrupción de la Contraloría General de la República;

y iniciativas que promueven la transparencia y la rendición de cuentas en el Estado peruano;

y iniciativas que alientan la participación y vigilancia ciudadanas;

y iniciativas que promueven la difusión del Código de Ética de la Función Pública.

2.1. Iniciativas que presentan propuestas de articulación y coordinación de diversos actores

Las principales iniciativas orientadas a diseñar e implementar una política nacional anticorrupción se han formulado desde el Poder Ejecutivo y han tenido una vocación articuladora de todas las instituciones del Estado. A continuación se hace un recuento de ellas:

2.1.1. Iniciativa Nacional Anticorrupción (INA)

En el gobierno de transición del presidente Valentín Paniagua se identificó la necesidad de contar con un diagnóstico que permitiese verificar la dimensión, las características, los niveles, las condiciones y el costo de la corrupción producida durante la década previa en todo el ámbito nacional. Con tal fin, en abril del año 2001, se creó el Programa Nacional Anticorrupción,12

12 Creado mediante Resolución Suprema Nº 160–2001–JUS, publicada el 16 de abril del 2001.


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y se formó el grupo de trabajo denominado Iniciativa Nacional Anticorrupción (INA).13

Según la norma, la INA tuvo por función generar un espacio de encuentro para discutir las bases éticas y democráticas del país, así como formular un diagnóstico sobre la corrupción y promover una agenda nacional para enfrentar al fenómeno.14 Los primeros resultados de su trabajo se exhibieron en el documento «Compromiso ético por el Perú»15 y, antes de concluir su mandato, presentó el documento «Un Perú sin corrupción: diagnóstico de la corrupción y áreas vulnerables».16

La INA puso énfasis en dos elementos: el fortalecimiento institucional y la elaboración de diagnósticos para la formulación de iniciativas. Con relación al fortalecimiento institucional, remarcó la necesidad de institucionalizar la lucha contra la corrupción, ya sea mediante el otorgamiento de capacidades a una institución pública para liderarla o la formación de una nueva entidad con competencias claras para ello. Años después, la referida propuesta fue recogida por el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción presentado en el 2006 y por el Plan Nacional vigente.

Respecto de la elaboración de diagnósticos para la

13 Mediante la Resolución Suprema N° 160–2001–JUS del 11 de abril del 2001.

14 Así como las demás necesarias para el cumplimiento de sus objetivos. V. Resolución Suprema Nº 160–2001–PCM, artículo 3.

15 Cf. Iniciativa Nacional Anticorrupción. Compromiso ético por el Perú. En: <http://www.alertanet.org/pe-INA.htm> (consulta del 23 de marzo del 2011).

16 V. Iniciativa Nacional Anticorrupción. Un Perú sin corrupción: diagnóstico de la corrupción y áreas vulnerables. Lima: Ministerio de Justicia, 2001.

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formulación de iniciativas, la INA dio cuenta de la importancia de los diagnósticos y análisis de la corrupción como presupuestos para el diseño de intervenciones. Además, la INA señaló como temas prioritarios que debe atender el Estado para combatir la corrupción a la transparencia y la rendición de cuentas, la ética pública y la participación ciudadana.

Si bien la INA fue creada e impulsada por el Poder Ejecutivo, integró, además de representantes de instituciones del Estado, a personas que participaron en nombre de la sociedad civil organizada y del sector empresarial. Se caracterizó por alentar la participación y, de este modo, intentar responder a las necesidades y aspiraciones de la ciudadanía —dos de los principios del buen gobierno—.17

Asimismo, la iniciativa debió enfrentarse a la falta de recursos para realizar un seguimiento de sus propuestas, así como para difundirlas con mayor amplitud. Adicionalmente, la labor de la INA se centró, principalmente, en el aspecto represivo y sancionador de la corrupción, obteniendo un desarrollo más limitado del componente preventivo de dicho fenómeno. En tal sentido, es del caso señalar que, adicionalmente al aspecto represivo, en la lucha anticorrupción se debe

17 Los principios del buen gobierno son la transparencia, la rendición de cuentas, la responsabilidad, la participación, y la sensibilidad frente a las necesidades y aspiraciones de la ciudadanía. V. Defensoría del Pueblo. Defensoría del Pueblo, Ética Pública y Prevención de la Corrupción. Op. cit., pp. 19–21; Comisión de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas. La función del buen gobierno en la promoción de los derechos humanos. Resoluciones N° 2000/64, 2001/72, 2002/76, 2003/65, 2004/70, 2005/68, y Consejo de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas. La función del buen gobierno en la promoción de los derechos humanos. Resolución N° 7/11 L.29.


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tomar en cuenta elementos como el fortalecimiento institucional —que podría sostener un sistema anticorrupción—, así como el impulso de la carrera judicial y la carrera pública, además del fomento de la ética pública, entre otros factores.

2.1.2. El Consejo Nacional Anticorrupción

Finalizado el trabajo de la INA, en noviembre del 2001, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) creó la «Comisión Nacional de Lucha contra la Corrupción y la Promoción de la Ética y Transparencia en la Gestión Pública».18 Tras sucesivas modificaciones,19 el grupo de trabajo pasó a denominarse Consejo Nacional Anticorrupción (CNA) e introdujo cambios en su conformación y funciones.20

18 Instancia encargada de proponer la política nacional de prevención y lucha contra la corrupción. Fue creada mediante Decreto Supremo Nº 120–2001–PCM, publicado el 18 de noviembre de 2001.

19 Así, mediante el Decreto Supremo Nº 047-2003–PCM, publicado el 30 de abril del 2003, su denominación pasó a ser «Comisión Nacional de Lucha contra la Corrupción y Promoción de la Ética y Transparencia en la Gestión Pública y en la Sociedad». En dicho período, la PCM presentó un Plan de Acción contra la Corrupción, que fue puesto en conocimiento de la ciudadanía el 3 de febrero del 2004. V. Consejo Nacional para la Ética Pública (Proética). Informe del Estado de la Lucha Anticorrupción en el Perú. 2002–2004. En: <http://www.proetica.org.pe/Descargas/informe%202002-2004PDF.pdf> (consulta del 28 de marzo del 2011). Sin embargo, mediante el Decreto Supremo Nº 035–2005–PCM, publicado el 7 de mayo del 2005, la comisión sufrió una nueva modificación. Más tarde, mediante Decreto Supremo Nº 082–2005–PCM, publicado el 27 de octubre del 2005, la Comisión fue adscrita al Ministerio de Justicia, y dejó de depender directamente de la PCM.

20 Decreto Supremo Nº 002–2006–JUS, publicado el 17 de enero del 2006. Se incorporó como integrantes a representantes de los sectores Justicia, Educación y Relaciones Exteriores, así como a miembros de la Dirección contra la Corrupción de la Policía Nacional (Dircocor) y de la Unidad de Inteligencia Financiera del Perú (UIF). Asimismo se invitó a participar al Poder Judicial, el Ministerio Público, a la Contraloría General de la República y a la Defensoría del Pueblo –en condición de observadora–.

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Al margen de las modificaciones introducidas en su denominación e integrantes, a estas instancias se les asignó un conjunto de funciones relacionadas con la articulación de la política nacional anticorrupción, así como aquellas vinculadas con su seguimiento.

Bajo el supuesto de recoger el trabajo realizado por la INA, el CNA estableció las siguientes ideas–fuerza sobre la corrupción:

y la definió como el acto de usar y abusar de una condición que otorga poder a un funcionario público, quien busca su beneficio y perjudica tanto al Estado como a los ciudadanos;

y señaló que la corrupción reduce el bienestar social, daña el interés público, menoscaba la legitimidad de las instituciones y la gobernabilidad democrática, además de afectar a la dignidad humana.

2.1.3. El Grupo de Trabajo liderado por el Ministerio de Justicia (2006)

El 26 de enero del 2006, mediante el Decreto Supremo Nº 004–2006–JUS, el Ministerio de Justicia constituyó el Grupo de Trabajo Multisectorial encargado de elaborar el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción.21 El grupo estuvo conformado por representantes de los Ministerios de Justicia y Educación, del CNA, de la PCM, de la Policía Nacional del Perú (PNP) y tuvo un plazo de 60 días para concluir la labor encomendada.

21 Publicado el 26 de enero del 2006.


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El grupo de trabajo retomó los avances realizados por las distintas comisiones que lo habían precedido. La propuesta final fue el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción (2006–2011) que el Ministerio de Justicia presentó y publicó en su página Web con el propósito de motivar la revisión y los aportes de la sociedad en general.22

El documento consta de dos partes. La primera contiene las definiciones fundamentales de corrupción que sostienen al documento, así como una revisión de los antecedentes de corrupción en el país. La segunda parte presenta la formulación de las líneas de acción que orientan las tareas de prevención y lucha contra la corrupción en el país, basadas en el diagnóstico que formuló la INA. Asimismo, contempla una matriz de trabajo, medidas de desempeño, metas y responsables.

2.1.4. LaOficinaNacionalAnticorrupción(ONA)

A pesar de que ya se contaba con una propuesta de plan de acción para la lucha contra la corrupción, el Poder Ejecutivo estimó necesaria la existencia y el funcionamiento de un ente responsable de la coordinación de sus líneas de acción, el cual tendría, además, autonomía administrativa y capacidad para reunir a los diversos actores públicos considerados para ejecutar el referido Plan.

Por ello, mediante el Decreto Supremo N° 085–2007–PCM se creó la Oficina Nacional Anticorrupción (ONA),23 adscrita a la PCM y con autonomía técnica y funcional

22 Resolución Ministerial Nº 253–2006–JUS, publicada el 23 de junio del 2006.

23 Publicado el 19 de octubre del 2007.

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para activar mecanismos de prevención e investigación de hechos de corrupción, así como para promover la ética pública y la lucha contra la corrupción en el país. Con la creación de la ONA, el CNA desapareció.

A pesar de las atribuciones conferidas y la relevancia de su rol, la ONA exhibió una breve existencia. Luego de casi nueve meses de funcionamiento, el 7 de julio del 2008, mediante la Resolución Suprema Nº 157–2008–PCM, el Presidente de la República aceptó la renuncia de su titular, Carolina Lizárraga, por motivos de salud.

Después de dicha renuncia, en agosto del 2008, mediante el «Decreto Supremo que modifica el Reglamento de Organización y funciones de la Presidencia del Consejo de Ministros», la PCM entregó el acervo y los compromisos asumidos por la ONA a su Secretaría de Gestión Pública (SGP), a la vez que le asignó competencias en temas de ética y transparencia.24 El artículo 2 de dicha norma derogó el Decreto Supremo Nº 085–2007–PCM, con el que había sido creada la ONA.

2.1.5. El Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción

El actual Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción fue promovido por la PCM, que retomó la propuesta de Plan elaborada por el Grupo de Trabajo del Ministerio de Justicia y, el 18 de noviembre del 2008, la puso a consideración de la opinión pública para que fuese sometida a debate y pudiese recibir aportes. Una vez recibidas e incorporadas las propuestas pertinentes, la PCM presentó el «Plan Nacional de Lucha contra

24 Decreto Supremo Nº 057–2008–PCM, publicado el 15 de agosto del 2008. Artículo 1.


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la Corrupción: Un compromiso de todos», el 23 de diciembre del 2008.

En el marco del Decreto Supremo N° 027–2007–PCM, se considera que el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción es una política nacional de obligatorio cumplimiento.25 Dicho Plan incluye siete objetivos estratégicos y 19 estrategias diseñadas para alcanzarlos. En su formulación, se buscó involucrar a actores estatales, privados y de la sociedad civil.26

En el aspecto metodológico, en dicho Plan cabe destacar lo siguiente: a) prevé una matriz con metas e indicadores básicos de cumplimiento; b) señala el ente público o privado encargado de su cumplimiento; y c) mantiene una visión integral, pues sus siete objetivos y 19 estrategias están interrelacionados.

25 Artículo 2, numeral 11 del Decreto Supremo N° 027–2007–PCM del 25 de marzo del 2007.

26 Entre los actores estatales que deben cumplir tareas de acuerdo con el Plan se encuentran diversos ministerios del Poder Ejecutivo, el Congreso de la República, la Contraloría General de la República, el Organismo de Supervisión de Contrataciones del Estado, Proinversión, el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), el Poder Judicial, el Ministerio Público, la Academia Nacional de la Magistratura, el Tribunal Constitucional, el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (Fonafe), la Superintendencia de Banca y Seguros, el Consejo Nacional de la Magistratura, la Asamblea Nacional de Rectores (ANR), la Autoridad Nacional del Servicio Civil, la Defensoría del Pueblo, las universidades públicas, y, los gobiernos regionales y locales. Entre los actores no estatales considerados se encuentran los gremios empresariales, los medios de comunicación, las universidades privadas y los partidos políticos.

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2.1.6. Comisión de Alto Nivel para la implementación del Plan Nacional y Grupo de Trabajo Multisectorial encargado de su seguimiento y coordinación (2009)

Durante los años 2009 y 2010, la PCM ensayó una serie de fórmulas para activar una entidad directamente responsable de la implementación del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción. Entre ellas cabe mencionar a dos órganos colegiados que, durante el 2009, impulsaron acciones destinadas a concretar dicho objetivo.

El primer órgano fue la Comisión de Alto Nivel encargada de proponer medidas para la ejecución efectiva del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción.27 La Comisión tuvo la finalidad de proponer las medidas necesarias para la implementación del Plan de manera gradual, así como monitorear, evaluar y articular el avance de las medidas ejecutadas. Su rol era directivo y propositivo, no ejecutivo. Por ello, compartiría responsabilidades con el Grupo de Trabajo Multisectorial encargado del seguimiento y coordinación de las acciones de ejecución del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción y que, hasta hoy —y en el marco de la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción—, se encarga de realizar el monitoreo de las acciones de seguimiento del Plan en el Ejecutivo Nacional.28

El Grupo de Trabajo inició sus funciones el 17 de marzo del 2009 y estableció una serie de mecanismos para la coordinación y la transmisión de información

27 Creada mediante Resolución Suprema Nº 034–2009–PCM, publicada el 27 de febrero del 2009.

28 Artículo 5 de la Resolución Ministerial Nº 044–2009–PCM, publicada el 27 de febrero del 2009.


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relativa a la implementación del Plan en cada sector. Los mecanismos fueron, principalmente, informes mensuales de los ministerios del Ejecutivo Nacional acerca de los avances en la aplicación de medidas contra la corrupción y la resolución de denuncias de ciudadanos sobre la materia.29

2.1.7. La Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (2010)

El 28 de enero del 2010, la PCM emitió el Decreto Supremo N° 016–2010–PCM, mediante el cual refundó la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción y dejó sin efecto la Resolución Suprema N° 034–2009–PCM.

A diferencia de la Comisión de Alto Nivel, que dejaba de existir, la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción está constituida, ad-honorem, por personalidades representativas del ámbito público y la sociedad civil, antes que por ministros de Estado.

Las entidades públicas están representadas por los titulares del Poder Judicial, el Tribunal Constitucional, el Consejo Nacional de la Magistratura, la Fiscalía de la Nación, la PCM, el Ministerio de Justicia, la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, la Asociación deMunicipalidades del Perú30 y la Municipalidad

29 Obligación de los titulares de los pliegos prevista por la acción 1.1.1. del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción, que debe ser cumplida antes del quinto día hábil del mes siguiente al informado. De acuerdo con tal obligación, se aprobó la «Guía para la elaboración del Informe Mensual de Avances en la Aplicación de Medidas contra la Corrupción y para la Resolución de Denuncias». V. Resolución Ministerial Nº 051–2009–PCM.

30 El presidente de la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE) fue incorporado a la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción mediante el Decreto Supremo N° 099-2010-PCM.

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Metropolitana de Lima. Por parte de la sociedad civil asisten el Presidente de la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (Confiep), la Directora Ejecutiva del Consejo Nacional para la Ética Pública (Proética), el Secretario Técnico del Foro del Acuerdo Nacional, entre otras instituciones. La Defensoría del Pueblo participa como entidad observadora.31

La nueva Comisión de Alto Nivel Anticorrupción se instaló el 2 de febrero del 2010 con la responsabilidad de colaborar con la articulación, coordinación y planificación —a mediano y largo plazo— de las acciones que realizan entidades públicas y privadas para prevenir y combatir la corrupción, así como para supervisar y realizar el seguimiento del cumplimiento del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción.32

Se puede apreciar que la Comisión ha puesto énfasis en la recuperación de valores éticos vinculados con la honestidad, el profesionalismo y la transparencia en el manejo de recursos del Estado y la confianza de la ciudadanía en el funcionamiento de la administración pública. Asimismo, busca promover la actuación eficaz de las instituciones públicas responsables de la lucha contra la corrupción para que puedan ejercer los procesos de detección, investigación y sanción de actos de tal naturaleza. Por otra parte, desarrolla lineamientos de control preventivo que intentan evitar y detectar oportunamente cualquier acto ilícito en las entidades públicas, mediante la promoción del

31 Mediante el Decreto Supremo N° 039–2010–PCM se especificó que la Defensoría del Pueblo, participa en condición de observadora.

32 Decreto Supremo N° 016–2010–PCM, artículo 1.


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monitoreo y el mejoramiento de los procesos críticos de la gestión pública de alto riesgo: obras, adquisiciones y contrataciones, rendiciones de cuentas y contratación de personal.33

Se puede anotar que en la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción no participan la Contraloría General de la República ni el Congreso de la República. Asimismo, el presidente del Tribunal Constitucional ha suspendido su participación en la comisión. Su presencia era altamente relevante para lograr el propósito de articulación interinstitucional.34

Como se puede apreciar, la necesidad de contar con una entidad responsable de las acciones anticorrupción del Estado peruano ha sido una de las principales preocupaciones del Poder Ejecutivo en el período 2001–2010.

Es importante rescatar algunos elementos comunes a todas las iniciativas mencionadas en este punto:

y Se crearon instancias nuevas. En el período 2001–2010 se ha pensado que la lucha contra

33 Los lineamientos de trabajo de la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción fueron aprobados por unanimidad. En: <http://historico.pj.gob.pe/noticias/noticias.asp?codigo=15369&opcion=detalle> (consulta del 28 de marzo del 2011).

34 La carta, remitida por el entonces presidente del Tribunal Constitucional, Carlos Mesía, informó que suspendía su participación en la Comisión ante el continuo desacato de los jueces a los fallos de dicho órgano con relación a la importación de vehículos con más de cinco años de uso. Según Mesía, tales sentencias hacían que la participación del presidente del Poder Judicial, en tanto presidente de la Comisión, resultara incongruente. V. Acta de la Quinta Sesión de la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción. En: <http://can.pcm.gob.pe/files/Acuerdos_Adoptados/ACTA_005.pdf> (consulta del 25 de marzo del 2011).

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la corrupción está relacionada con la aparición de una nueva entidad encargada de articular, coordinar o dirigir las acciones emprendidas por el Estado.

y Se entiende que la lucha contra la corrupción requiere articulación interinstitucional. Aun cuando se hayan creado nuevas instancias, se les ha encomendado articular los esfuerzos de otras instituciones con competencia en la materia o de establecer lazos de comunicación y coordinación con ellas. Las iniciativas no pierden de vista la existencia de instituciones competentes para luchar contra la corrupción, y proponen el funcionamiento de una instancia especializada que promueva la articulación.

y Se entiende que la lucha contra la corrupción debe ser formulada como un plan —es un proceso programático—. Las instancias mencionadas han recibido el encargo, además de articular la labor de las instituciones, de formular un plan que reúna a todas las iniciativas o que las oriente en función de objetivos comunes.

Tras la formulación, la instancia articuladora ha debido cumplir funciones ejecutivas, así como de seguimiento y evaluación. A pesar de que, en el Perú, los planes y programas anticorrupción han sido elaborados con el concurso de diversos actores políticos y sociales, posteriormente no se han implementado con éxito por falta de coordinación, de representatividad o de recursos para llevar a cabo las actividades asignadas o para facilitar el flujo de información.


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y Se entiende que los planes de acción deben contar con herramientas de seguimiento y evaluación. Pese a que las instancias creadas se han propuesto, entre sus objetivos, realizar el seguimiento y evaluación de los planes anticorrupción, éste es, probablemente, el aspecto que ha sido menos desarrollado. Ello ha obedecido, fundamentalmente, a la falta de recursos para llevar a cabo la tarea; vale decir, una vez elaborado el plan, su proceso de implementación quedó trunco.

Se ha identificado, asimismo, la dificultad para acceder a la información requerida para el seguimiento de actividades. Como se ha visto, solamente la PCM, mediante su Secretaría de Gestión Pública, ha podido recabar la información periódica sobre las actividades que realizan los ministerios en cumplimiento del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción. Empero, carece de competencia para exigir que otros poderes del Estados u organismos autónomos le brinden información.

Del mismo modo, la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción, a pesar de los avances registrados en la planificación de sus acciones, enfrenta problemas para reunir periódicamente a los representantes de las instituciones que la integran. Hasta hoy exhibe la señalada falta de representación de la Contraloría General de la República y del Poder Legislativo.

La existencia de un ente articulador para la formulación, la implementación o el seguimiento

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constituye un elemento importante para la eficacia de los planes anticorrupción. Ello responde a varias razones. La primera tiene que ver con la dimensión de la problemática de la corrupción en el Perú. El problema involucra a diversas entidades y sectores del gobierno y la sociedad y, por ello, cabe señalar que todos los sectores —incluida la sociedad civil— deberán transformarse en actores con responsabilidades claras y ajustadas a sus competencias dentro del Plan. Precisamente, para coordinar los esfuerzos de los diversos actores es necesaria la presencia de un ente articulador.

En segundo lugar se halla la necesidad de integrar las diferentes iniciativas institucionales en planes consensuados que permitan un despliegue integral para obtener los objetivos de prevención y lucha contra el fenómeno. La articulación permite entender a un plan como una política nacional que cuenta con el apoyo y compromiso de diversos actores y que puede ser aplicada o replicada en diversas instituciones públicas.

En tercer lugar, la aplicación de una política de carácter nacional necesitará, asimismo, el concurso de diversas entidades para ser monitoreada y evaluada. Aun cuando exista una entidad articuladora, ella precisará del apoyo, la información y los buenos oficios de otras entidades implementadoras para realizar el seguimiento de sus avances. Por ello, la entidad debe disponer de las competencias necesarias para solicitar la información, en tanto que el resto de las entidades involucradas necesita contar con directivas y normas que les permitan entregar esa información siempre que sea necesario. Los sistemas informáticos y las estrategias de gestión de la información cumplen un papel relevante para las tareas de monitoreo y evaluación.


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En conclusión, si bien la labor de articulación es fundamental para atacar un problema de las dimensiones sociales de la corrupción, es especialmente importante reparar en las facultades, competencias y facilidades para la coordinación y flujo de la información que necesita una institución para realizar tal tarea.

Además, se debe prestar atención a otros elementos comunes a las iniciativas presentadas en este subcapítulo:

y Respecto de la formulación de diagnósticos, las instancias han formulado diagnósticos como primer paso para plantear lineamientos o planes concertados para luchar contra la corrupción.35 Sin embargo, una vez cumplida dicha tarea, no han obtenido éxito en su implementación. La ineficacia está íntimamente relacionada con la carencia de recursos y sistemas, pero, asimismo, está estrechamente ligada a la ausencia de reconocimiento que otras entidades otorgan a los planes propuestos —en el caso de que no hayan sido elaborados por consenso— o a la referida falta de competencias y facultades de las entidades a las que se encargó el manejo de las tareas de coordinación.

y Directamente vinculada con la formulación de diagnósticos se encuentra la necesidad de

35 No obstante, habría que cuestionarse, teniendo en consideración la constante mutación de un fenómeno como la corrupción en la sociedad peruana, si el diagnóstico realizado para formular el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción (2006–2011) seguía siendo válido para el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción aprobado en diciembre del 2008.

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que las iniciativas que pretenden ser políticas nacionales sean participativas y respondan a las necesidades y aspiraciones de la ciudadanía.

Es posible identificar, en los casos revisados, algunas instancias que reunieron a diversos actores para elaborar diagnósticos y diseñar la política pública. Sin embargo, ello no ha garantizado la operatividad de la implementación de sus propuestas, lo cual se podría explicar en razón de la apuntada ausencia de un ente articulador o la insuficiencia de sus atribuciones. Asimismo, podría responder a la carencia de directrices claras respecto del cumplimiento de los objetivos determinados.

Acerca de la participación en las iniciativas, es de destacar que la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción cuenta con una Secretaría General encargada de articular las acciones y acuerdos adoptados por sus miembros. La Secretaría General ha funcionado activamente en el proceso de formulación de los lineamientos y selección de estrategias para implementar el Plan Nacional Anticorrupción, con gran nivel de participación de otras entidades.

2.2. Iniciativas sobre el sistema de justicia

En el período comprendido entre los años 2001 y 2010, el Estado peruano adoptó una serie de medidas para reforzar al sistema de justicia, responsable de procesar los casos de corrupción. Entre las medidas se debe destacar las siguientes:


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i. La concentración de los procesos en juzgados anticorrupción.

ii. La concesión de facultades al Fiscal de la Nación para que designe un equipo de fiscales para casos complejos, mediante la Ley N° 27380.36

iii. La creación de fiscalías especializadas en delitos de corrupción de funcionarios para acumular las investigaciones existentes contra Vladimiro Montesinos por la comisión de delitos en agravio del Estado (Resolución Nº 020–2000–MP–FN).37

iv. La creación de la Dirección contra la Corrupción de la PNP (Dircocor).

v. La constitución de una Procuraduría Ad hoc.

vi. La promulgación de un paquete legislativo anticorrupción, que comprendió:a. Beneficios por colaboración eficaz en el

ámbito de la criminalidad organizada mediante la Ley Nº 27378.38

b. Reglamento sobre el procedimiento de colaboración eficaz (Decreto Supremo Nº 035–2001–JUS).39

c. Reglamento de medidas de protección de colaboradores, testigos, peritos y víctimas (Decreto Supremo Nº 020–2001–JUS).40

36 Publicada el 21 de diciembre del 2000.37 Publicada el 10 de noviembre del 2000.38 Publicada el 20 de diciembre del 2000.39 Publicado el 21 de diciembre del 2001.40 Publicado el 6 de julio del 2001.

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d. Procedimiento para adoptar medidas excepcionales de limitación de derechos en investigaciones preliminares (Ley Nº 27379).41

e. Extensión de los alcances de las medidas excepcionales de limitación de derechos a los altos funcionarios públicos comprendidos en el artículo 99 de la Constitución (Ley Nº 27399).42

f. Otorgamiento de facultades al Ministerio Público para la intervención y control de comunicaciones y documentos privados en caso excepcional (Ley Nº 27697).43

g. Modificación de las normas sobre recusación de jueces y medidas cautelares previstas en el Código de Procedimientos Penales (Ley Nº 27652).44

h. Creación de la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) (Ley Nº 27693).45

i. Otorgamiento de beneficios penitenciarios a aquellos que cometen delitos graves contra la Administración Pública (Ley Nº 27770).46

j. Ley del Fondo Especial de Administración del dinero obtenido ilícitamente en perjuicio del Estado (Fedadoi), Ley Nº 28476 47.

41 Publicado el 20 de diciembre del 2000.42 Publicada el 12 de enero del 2001.43 Publicada el 10 de abril del 2002.44 Publicada el 21 de enero del 2001.45 Publicada el 11 de abril del 2002. 46 Publicada el 27 de junio del 2002.47 Publicada el 22 de marzo del 2005.


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En la experiencia judicial se pueden verificar esfuerzos dirigidos a mejorar los niveles de coordinación y a involucrar a diversos actores para generar mayor eficacia en la labor jurisdiccional. Esto la convierte en la experiencia más próxima a la conformación de un sistema articulado de actuación contra la corrupción, sin que haya llegado a constituirse en un «sistema» –pese a la denominación habitualmente empleada de «subsistema judicial anticorrupción»–. Para la existencia de un sistema eran necesarias medidas que trascendiesen la judicialización, y que aspirasen a la integralidad en la prevención y sanción de las manifestaciones del fenómeno,48 así como que las iniciativas relacionadas con el sistema de justicia reuniesen otras características como los mecanismos de seguimiento y evaluación.

A continuación se describirán otras iniciativas surgidas dentro del sistema de justicia peruano que muestran la voluntad de luchar contra la corrupción.

2.2.3. Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia (Ceriajus)

Un esfuerzo importante para fortalecer la administración de justicia contra la corrupción fue la creación de la Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia (Ceriajus).49 El grupo de trabajo elaboró una propuesta concertada de reforma de la administración de justicia, formulada con el aporte de instituciones y entidades públicas invitadas a formar parte de la comisión.

48 Cf. Consejo Nacional para la Ética Pública (Proética). Op. cit., p. 20.49 Creada mediante la Ley Nº 28083 del 4 de octubre del 2003.

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Respecto del impacto del Plan de la Ceriajus, el Informe Defensorial Nº 109 formuló observaciones relacionadas con la urgencia de agilizar su implementación.50 En dicho informe se detectó que uno de los mayores problemas en la ejecución de programas como el planteado residía en la falta de articulación de esfuerzos interinstitucionales.51

Finalmente, otro de los factores que, según el Informe Defensorial N° 109, dificulta la implementación de programas como el formulado por la Ceriajus, es la ausencia de sistemas o mecanismos de seguimiento de sus metas y resultados. Dicho obstáculo se verificó pese a que, tanto en el Poder Legislativo52 como en el Poder Ejecutivo,53 se crearon comisiones especiales encargadas de brindar apoyo a la puesta en práctica de las medidas sugeridas por el grupo de trabajo en cuestión.

2.2.4. Ministerio Público

Dentro del Ministerio Público se debe destacar dos iniciativas relacionadas con la lucha contra la corrupción: las Fiscalías Especializadas y la Fiscalía Suprema de Control Interno.

50 Defensoría del Pueblo. Propuestas básicas de la Defensoría del Pueblo para la reforma de la justicia en el Perú. Generando consensos sobre qué se debe reformar, quiénes se encargan de hacerlo y cómo lo harán. Informe Defensorial N° 109. Lima: Defensoría del Pueblo, 2006.

51 Se apunta que ello generó iniciativas simultáneas con competencias similares como el Grupo de Trabajo de Alto Nivel (GTAN) y el Acuerdo Nacional por la Justicia (ANJ).

52 Comisión Especial de Estudio del Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia, creada por Ley N° 28083.

53 Comisión Especial encargada de impulsar la implementación del Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia, creada por el Poder Ejecutivo mediante Decreto Supremo N° 009–2004–JUS.


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2.2.4.1. Fiscalías Especializadas

Las fiscalías especializadas, creadas para conocer los delitos relacionados con el ex asesor Vladimiro Montesinos, recibieron el encargo de dedicarse a todas las investigaciones por tipos penales contra la administración pública.54

Más adelante se amplió su competencia para conocer los delitos de corrupción cometidos después de la administración de Alberto Fujimori. Además, desde mayo del 2010, las seis fiscalías provinciales especializadas existentes y las seis fiscalías superiores tienen competencias funcionales y territoriales para conocer delitos conexos a los de corrupción y otros hechos punibles perpetrados por una pluralidad de personas, siempre que estén relacionados con órganos nacionales. Son competentes, además, para conocer casos trascendentes o complejos que demanden una investigación especializada, determinada por el fiscal coordinador. 55

2.2.4.2.La Fiscalía Suprema de Control Interno (FSCI)

La Fiscalía Suprema de Control Interno (FSCI) es el órgano encargado del control disciplinario y de la evaluación permanente de los fiscales de todas las instancias, con excepción de los supremos.56 A su 54 V. Resoluciones de la Fiscalía de la Nación Nº 182–200–MP–FN del

27 de enero del 2004 y N° 309-2004–MP–FN del 13 de febrero del 2004.

55 V. Resolución de la Fiscalía de la Nación Nº 798–2010–MP–FN del 3 de mayo del 2010.

56 V. sitio en la Internet de la Fiscalía Suprema de Control Interno. En: <http://www.mpfn.gob.pe/fsci/> (consulta del 30 de marzo del 2011).

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vez, tiene la responsabilidad de investigar los delitos cometidos en el ejercicio de la función por los fiscales y jueces, con excepción de los magistrados supremos, en todo el territorio nacional.

De acuerdo con sus atribuciones formales, la FSCI cumple una función doble: investiga inconductas disciplinarias de los fiscales y tiene capacidad para sancionarlos administrativamente; e investiga delitos de función cometidos por fiscales y jueces.

Los magistrados de la FSCI enfrentan diversas limitaciones como la insuficiente capacitación del personal en técnicas de investigación, el escaso número de fiscales y de unidades operativas, la necesidad de elaborar un nuevo Reglamento de Organización y Funciones (ROF), así como de generar sistemas de confianza entre los magistrados, entre otras.

No obstante ello, el Ministerio Público ha avanzado en la adopción de medidas para combatir la criminalidad organizada, preparándose para la implementación del nuevo Código Procesal Penal y modernizando su gestión en busca de ajustarse a estándares de calidad internacionales. Sin embargo, tales medidas no se han implementado en el marco de un plan de largo plazo, ya que no existe un diagnóstico, lineamientos ni objetivos que prevean un crecimiento institucional para luchar contra la corrupción.57

57 Como puede corroborarse revisando el Plan Estratégico del Ministerio Público para el período 2007– 2013. V. Ministerio Público–Fiscalía de la Nación: Plan Estratégico 2007–2013. En: <http://www.mpfn.gob.pe/descargas/pei_07_13.pdf> (consulta del 30 de marzo del 2011).


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2.2.5. ElPoderJudicial:laOficinadeControldela Magistratura (OCMA)

La Oficina de Control de la Magistratura (OCMA) es el órgano disciplinario del Poder Judicial, goza de autonomía funcional, tiene competencia nacional y desarrolla actividades de control preventivo, concurrente y posterior respecto de todos los magistrados del Poder Judicial con excepción de los vocales de la Corte Suprema. Asimismo, su actividad contralora comprende a los auxiliares jurisdiccionales.

La OCMA actúa en función de las quejas de los usuarios contra funcionarios del Poder Judicial con quienes han hecho contacto. Las quejas se basan en la existencia de una irregularidad o inconducta funcional, ya sea de un magistrado, un servidor o un auxiliar judicial dentro de un proceso de cualquier naturaleza.

Se han registrado algunos resultados de la labor que desarrolla la OCMA. Las estadísticas muestran una intensa actividad del organismo durante el período 2006–2010. En total, en esos años, se emitió un total de 9,548 sanciones disciplinarias. En los años 2008 y 2009, el número de sanciones fue el más elevado: 2,128 y 2,157, respectivamente.58

58 V. Portal Web de la Oficina de Control de la Magistratura. En: <http://ocma.pj.gob.pe/index.asp?warp=esta> (consulta del 1 de marzo de 2011).

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2.2.6. El Poder Ejecutivo

2.2.6.1. La Procuraduría Ad hoc para los casos de Alberto Fujimori y Vladimiro Montesinos

La Procuraduría Ad hoc para los casos de Alberto Fujimori y Vladimiro Montesinos cumplió un rol central en la lucha judicial contra la corrupción en el período 2001– 2010. Asimismo exhibió una destacada participación en la extradición del ex presidente.

La Procuraduría Ad hoc desplegó estrategias destinadas a fortalecer su labor. Por ejemplo, desde su formación, buscó coordinar acciones con todas las personas relacionadas con la lucha contra la corrupción y, más aún, asumir un rol protagónico en ésta. En tal sentido, realizaron coordinaciones efectivas con jueces, fiscales y agentes de la PNP; con el Congreso de la República, donde funcionaban las comisiones de investigación previamente descritas; con la prensa de investigación; y con la sociedad civil.

No obstante, la Procuraduría Ad hoc debió enfrentar obstáculos, como la actuación de ciertos jueces o fiscales cuyas dilaciones demoraban procesos, así como su propia pérdida de protagonismo en el sistema judicial peruano.

2.2.6.2. Dirección contra la Corrupción de la Policía Nacional del Perú (Dircocor–PNP)

El 17 de agosto del 2001 se creó la Dirección contra la Corrupción de la Policía Nacional del Perú (Dircocor),59

59 Mediante Resolución Ministerial Nº 1000–2001–IN/PNP del 17 de agosto del 2001.


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órgano especializado que se formó para respaldar las investigaciones del Poder Judicial y el Ministerio Público en casos de corrupción.60

Posteriormente, la Dirección amplió sus funciones y empezó a brindar apoyo a otros organismos del Estado dedicados a labores de control y fiscalización de delitos contra la administración pública y otros delitos conexos.61 Se creó, por ejemplo, la División de Apoyo al Ministerio Publico (Divam–Dirpocc) y la Unidad Especializada de Investigación, Comprobación y Protección (Uecip),62 encargada de proteger a los colaboradores, las victimas, los testigos y los peritos que brinden información, al amparo de la Ley N° 27378.

2.3. Iniciativas que promueven las capacidades de control político del Congreso de la República

De acuerdo con la Constitución Política del Perú y su reglamento, el Congreso de la República desarrolla funciones legislativas, de representación y de control político. La función de control político resulta especialmente importante para las tareas de prevención y lucha contra la corrupción. En este acápite se exponen las iniciativas desplegadas por el Congreso de la República en el período 2001–2010.

Es menester apuntar que las iniciativas anticorrupción en el Congreso de la República se pueden agrupar en dos

60 Artículo 1 de la referida Resolución Ministerial Nº 1000–2001–IN/PNP.61 Mediante Resolución Ministerial Nº 1544–2002–IN/PNP publicada

el 29 de agosto del 2002.62 Mediante Resolución Directoral Nº 2068–2001–DIRGE–PNP/EMG

del 7 de noviembre del 2002.

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etapas claramente diferenciadas. La primera se produjo bajo el impulso del gobierno de transición del presidente Valentín Paniagua, y se prolongó durante los primeros años del gobierno del presidente Alejandro Toledo. Dicha fase estuvo marcada por el funcionamiento de comisiones parlamentarias de investigación. La segunda etapa, extendida hasta hoy, se caracteriza por poner mayor atención al Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción.

2.3.1. Primera etapa: Comisiones parlamentarias de investigación

En el contexto de transición democrática y los primeros años del gobierno del presidente Alejandro Toledo se constituyeron comisiones parlamentarias con el encargo de investigar casos de corrupción de la década previa.

a. La Comisión Investigadora sobre la actuación, el origen, el movimiento y el destino de los recursos financieros deVladimiro Montesinos Torres y su posible relación con Alberto Fujimori Fujimori (Comisión Waisman) 63

El 13 de noviembre del 2000, el Pleno del Congreso de la República acordó conformar una comisión investigadora que determinara el origen, el movimiento y el monto del dinero existente en las cuentas bancarias de Vladimiro Montesinos en el Perú y el extranjero.

La Comisión Waisman fue una de las principales fuentes de referencia sobre Vladimiro Montesinos y sus cuentas bancarias. Su labor la condujo a formular 350 63 Revisar el Informe Final de la Comisión Investigadora, emitido por

el Congreso de la República el 12 de junio del 2001.


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denuncias penales y constitucionales y a levantar el secreto bancario de casi 400 individuos implicados en actos de corrupción o sospechosos de ello.

Una vez culminado su mandato, el Congreso formó otras cinco comisiones:

1) Comisión encargada de sistematizar y profundizar las conclusiones de la Comisión Waisman, presidida por Ana Elena Townsend;

2) Comisión para la investigación de la gestión de Alberto Fujimori Fujimori como Presidente de la República, presidida por Mauricio Mulder;

3) Comisión para la concertación y renegociación de la deuda pública externa contraída por el gobierno peruano durante el periodo 1990–2000, presidida por Rafael Valencia Dongo;

4) Comisión para la investigación de los delitos económicos y financieros perpetrados en el proceso de privatización, salvataje de empresas bancarias y licitaciones públicas, presidida por Javier Diez Canseco;

5) Comisión de investigación de la influencia irregular ejercida durante el gobierno de Alberto Fujimori sobre el Poder Judicial, el Ministerio Público y otros poderes e instituciones del Estado vinculadas a la administración de justicia, presidida por Fausto Alvarado.64

En razón de su especial trascendencia se revisará el trabajo de la comisión encargada de sistematizar y profundizar las conclusiones de la Comisión Waisman.

64 A pesar del importante trabajo, estas comisiones afrontaron una serie de problemas que Proética resume y describe con detalle. V. Consejo Nacional para la Ética Pública (Proética). Ob. cit., p. 29 y ss.

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b. La Comisión encargada de sistematizar y profundizar las conclusiones de la Comisión que presidió el congresista Waisman (Comisión Townsend)

La Comisión organizó seis áreas de trabajo: fondos, cuentas y operaciones bancarias de Vladimiro Montesinos, Alberto Fujimori y su entorno delictivo; derechos humanos; narcotráfico y lavado de dinero; adquisiciones irregulares del Estado; tráfico de influencias; y corrupción de funcionarios.

El informe final de la Comisión recomendó la promoción de la transparencia en la administración de los fondos públicos, la implementación de una Unidad de Inteligencia Financiera, la programación de auditorías obligatorias durante el período anual siguiente a la adquisición pública, la imposición de impedimentos a los condenados por delitos contra la administración pública para que sean postores en contratos con el Estado, la implementación definitiva del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) en los sectores Defensa e Interior, la regulación de los procesos de adquisiciones con carácter de secreto militar o de orden interno, así como la desclasificación de la documentación de los Estados Unidos de Norteamérica relativa a Montesinos Torres, y la revisión de la ley de arrepentimiento en los casos de delitos de tráfico ilícito de drogas y lavado de activos, entre otras medidas.

Como resultado de la labor del grupo de trabajo se formularon decenas de denuncias constitucionales y penales.


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c) La Comisión encargada de cumplir las conclusiones y recomendaciones de las cinco comisiones investigadoras del período legislativo 2001–2002 (Comisión Herrera)

En diciembre del 2002, el Pleno del Congreso de la República formó una Comisión encargada de cumplir las conclusiones y recomendaciones de las cinco comisiones investigadoras del período legislativo 2001–2002. Fue presidida por el congresista Ernesto Herrera. Su objetivo era culminar las investigaciones de los hechos acontecidos durante el gobierno de Alberto Fujimori.65

En julio del 2003, la Comisión planteó las siguientes recomendaciones:

Al Congreso de la República:

y convocar a los organismos del sistema anticorrupción y a las organizaciones sociales a un compromiso nacional para elaborar un plan nacional anticorrupción;

y debatir propuestas sobre nuevas leyes del Poder Ejecutivo —ley orgánica—, de carrera pública, y de contrataciones y adquisiciones del Estado;

y debatir la posible inclusión de nuevos tipos penales contra la administración pública y el incremento de las penas previstas ante los delitos existentes.

65 V. página Web del Congreso de la República. En: <http://www.congreso.gob.pe/historico/ciccor/mandato.html> (consulta del 1 de marzo de 2011).

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Al Poder Ejecutivo:

y institucionalizar medidas preventivas anticorrupción;

y favorecer la participación ciudadana, así como la transparencia y la rendición de cuentas de las autoridades;

y dotar de fondos a la Unidad de Inteligencia Financiera para su funcionamiento autónomo.

Al Poder Judicial:

y conformar un sistema anticorrupción permanente;

y consolidar los mecanismos de control al interior de la judicatura.

2.3.2. Segunda etapa: Comisión Especial de Carácter Permanente y Multipartidario encargada del Control, Seguimiento y Evaluación al Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción

A propósito de la publicación del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción, el Congreso de la República formó, en una sesión celebrada el 7 de octubre del 2009, la Comisión Especial Permanente y Multipartidaria encargada del Control, Seguimiento y Evaluación de dicha política nacional.66

66 V. la página Web del Congreso de la República. En: <http://www.congreso.gob.pe/comisiones/2009/anticorrupcion/documentos/PLAN_TRABAJO-APROBADO-021209.pdf> (consulta del 1 de marzo de 2011).


48

La Comisión Especial se reúne regularmente con representantes de las diferentes instituciones comprometidas en la lucha contra la corrupción —especialmente con los miembros de la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción—, pese a lo cual aún no ha formulado estrategias, documentos o planes conjuntos para articular sus acciones. Tampoco ha establecido los lazos requeridos con organizaciones de la sociedad civil.

El grupo de trabajo se ha concentrado en impulsar iniciativas legislativas. Cabe destacar la asignación de mayor presupuesto para la implementación del Código Procesal Penal, la ampliación de los contenidos que forman parte de las declaraciones juradas de funcionarios públicos, además de la evaluación del rol de las instituciones internacionales intermediadoras en los procesos de licitación y contratación.

Las comisiones constituidas durante la primera etapa fueron parte de un sistema de instituciones que llevó a cabo acciones contra los actos de corrupción sucedidos en la última década del siglo XX. La creación y el funcionamiento de comisiones parlamentarias de investigación no pueden constituir el resultado de políticas anticorrupción, sino, más bien, iniciativas que tendieron a favorecer el adecuado desarrollo de políticas. Más precisamente, fueron medidas específicas que el Congreso de la República llevó a cabo frente a circunstancias que demandaron su intervención.

En tanto, los grupos de trabajo permanentes —como la Comisión de Ética— o que tienden a la permanencia —como la Comisión Especial encargada del Seguimiento del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción— tampoco son políticas de Estado, aun cuando muestran

49


la voluntad de prevenir y luchar contra la corrupción. Sin embargo, se podría considerar que se trata de acciones que forman parte de un plan con tales propósitos.

En tal sentido, el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción contempla como uno de sus actores fundamentales al Congreso de la República en temas como la promulgación de leyes relacionadas con la carrera pública y la carrera judicial, la imprescriptibilidad de los delitos de corrupción, la homogeneización de delitos de acuerdo con las convenciones internacionales, los mecanismos de vigilancia ciudadana, así como el mejoramiento de procedimientos que garanticen la celeridad en la investigación de casos de corrupción, entre otros.

2.4. Iniciativas que promueven el fortalecimiento de las acciones de control y lucha contra la corrupción de la Contraloría General de la República y los otros órganos del Sistema Nacional de Control

En julio del 2001, la Contraloría General de la República aprobó el Documento Institucional «Rol de la Contraloría General en la Lucha contra la Corrupción: Fortalecimiento Institucional», que reconoce su rol fundamental en las tareas para enfrentar al flagelo.67 Posteriormente, en el 2002,68 se constituyó el Sistema Nacional de Control.69

67 Resolución de Contraloría Nº 110–2001–CG, publicada con fecha 19 de julio del 2001.

68 Vía la promulgación de la Ley Nº 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, publicada el 23 de julio del 2002.

69 Definido como «[…] el conjunto de órganos de control, normas, métodos y procedimientos, estructurados e integrados funcionalmente, destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del control gubernamental en forma descentralizada […]». Artículo 12 de la Ley Nº 27785.


50

En el período 2006–2008, la Contraloría General continuó mostrando preocupación por dotarse de herramientas que reforzaran el control preventivo,70

importante para evitar la corrupción en los procesos de operación y gestión a través del incremento de la transparencia y el mejoramiento de la gestión.

Las veedurías constituyen una modalidad de control preventivo, de acuerdo con la Resolución de Contraloría Nº 094–2009–CG.71 Según dicha norma, implican observar el desarrollo de las operaciones de las instituciones para alertar sobre la existencia de riesgos que pueden afectar la transparencia y la probidad de sus gestiones, disuadir intentos de corrupción, así como recabar información útil para el control posterior.

Las veedurías son realizadas por la Contraloría General, por un Órgano de Control Institucional (OCI) o por ambos en estrecha coordinación. Centran su atención en los procesos de selección y ejecución de contratos de adquisición de bienes y servicios y obras, así como en los procesos de contratos y concesión de las entidades públicas. Asimismo se desarrollan sobre los procesos administrativos de los programas sociales.

En los últimos años, la Contraloría General ha realizado acciones de veeduría en el Programa «Agua

70 Entre estas normas se cuenta con la Directiva que establece el Procedimiento de Veeduría Ciudadana en las Entidades, aprobada mediante Resolución de Contraloría Nº 155–2006–CG; la Directiva «Ejercicio del Control Preventivo por la Contraloría General de la República (CGR) y los órganos de Control Institucional (OCI)», aprobada mediante Resolución de Contraloría Nº 094–2009–CG.

71 Publicada el 21 de agosto del 2009.

51


para Todos»72 y en el marco de la atención del gobierno nacional a los damnificados por el sismo ocurrido en Ica en agosto del año 2007.73

Los esfuerzos de la Contraloría General por reforzar su tarea anticorrupción se vieron incrementados en el año 2009 por una reorganización institucional. Una de las medidas adoptadas fue la creación de un órgano especializado dentro de la institución: la Gerencia Central Anticorrupción.74 Las Gerencias de Prevención de la Corrupción, de Denuncias y Acciones Especiales, y de Verificación Patrimonial de los Servidores Públicos estaban adscritas a la mencionada Gerencia Central Anticorrupción.

Sin embargo, en el 2010, la Contraloría General introdujo nuevas variaciones en su Reglamento de Organización y Funciones (ROF), con lo cual terminó de definir su organización interna.75 En la actualidad, el Órgano Superior del Sistema Nacional de Control cuenta con una Gerencia Central de Prevención y Atención de Denuncias, a la que están adscritas la

72 Informe Consolidado N° 07–2010–CG/COT: Control preventivo bajo la modalidad de Veedurías a proyectos y actividades de estado–"Programas Agua para Todos", del período mayo–junio 2010.

73 Informe Consolidado N° 08–2010–CG/COT: Control preventivo bajo la modalidad de Veedurías a proyectos y actividades de estado-"Programas Sociales" y "Otros Proyectos", del período julio–agosto 2010.

74 Aprobado mediante Resolución de Contraloría Nº 200–2009–CG, publicada el 6 de enero del 2010. Antes de esta Resolución fueron publicadas también las Resoluciones de Contraloría Nº 193–2009–CG, de fecha 23 de diciembre del 2009 y la Nº 139–2009–CG, de fecha 16 de octubre del 2009.

75 Capítulo XII del actual Reglamento de Organización y Funciones de la Contraloría General de la República, aprobado con Resolución de Contraloría Nº 028–2011–CG , publicado el 29 de enero del 2011.


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Gerencia de Prevención de la Corrupción y la Gerencia de Denuncias y Acciones Especiales.76

En el período 2001–2010, la Contraloría General ha adoptado una serie de acciones orientadas a incrementar sus capacidades para el control y la lucha contra la corrupción. Dichas medidas permiten que se encuentre en mejor posición para integrarse a un sistema anticorrupción junto con otras entidades públicas competentes.

El Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción comprende a la Contraloría General como un actor importante y, por ello, le encarga el cumplimiento de acciones como la activación de una central de denuncias en el ámbito nacional, con procedimientos rápidos y sencillos e, incluso, contempla el fortalecimiento de la institución en la estrategia 1.5. «Desarrollar fortalezas en los órganos de control y supervisión».

Sin embargo, la ausencia del Órgano Superior del Sistema Nacional de Control en la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción puede ocasionar dificultades en la ejecución articulada y coherente del Plan Nacional de

76 Es de extrañar que, en la nueva organización de la Contraloría General, la Gerencia de Verificación Patrimonial de los Servidores Públicos se encuentre adscrita a la Gerencia de Control Especializado y deje de estar supeditada a la Gerencia de Prevención de la Corrupción. Es decir, que la verificación de los ingresos de los funcionarios se haya desligado –por lo menos, formalmente– de la Prevención de la Corrupción para ser una temática más entre las variadas que forman parte del Control Especializado. En este punto, cabe mencionar que la mayoría de las áreas de la Gerencia Central de Control Especializado se encuentra muy ligada con la prevención y lucha contra la corrupción como el control de las contrataciones, de obras y evaluaciones adicionales, y del presupuesto público.

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Lucha contra la Corrupción. Por ello, su incorporación sería muy positiva para las tareas anticorrupción.

Por otro lado, se puede afirmar que las reformas emprendidas por la Contraloría General buscan fortalecer sus capacidades de acción frente a la corrupción, y es conveniente que tales medidas puedan afianzar la comunicación y articulación con otras entidades del Estado.

Aun cuando la Contraloría General trabaja en coordinación con el Ministerio Público y el Poder Judicial, en casos especiales, sería ideal que los niveles de articulación se amplíen en el marco de una política nacional anticorrupción. Por ejemplo, el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción exige que la articulación de actividades de distintos actores trascienda la relación habitual que mantienen las instituciones, y demanda la generación de estrategias comunes de acción, como las oficinas de sugerencias y centrales de denuncias que comprendan al Ministerio Público, la Contraloría General y la Defensoría del Pueblo —acción estratégica 6.2.1 del Plan—.

2.5. Iniciativas que promueven la transparencia y la rendición de cuentas en el Estado peruano

Se han seleccionado las iniciativas que promueven la transparencia y la rendición de cuentas que las instituciones públicas han difundido en sus portales Web y que permiten conocer sus avances en los esfuerzos anticorrupción, ya sea en cumplimiento del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción o en concordancia con políticas sectoriales o internas.


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Cabe destacar que, en su gran mayoría, las entidades públicas han mejorado la información existente en sus sitios en la Internet respecto de las tareas emprendidas contra la corrupción. Por ejemplo:

y La OCMA ha puesto a disposición de la ciudadanía información sobre las resoluciones disciplinarias que impone y respecto de las quejas que tramita. Asimismo, en su página Web se pueden emplear dos herramientas importantes para conocer su carga procesal: el Mapa Disciplinario del Perú y la página de Consulta Virtual de Expedientes.

El Mapa Disciplinario del Perú es una herramienta interactiva que permite consultar la cantidad de casos en trámite o concluidos por región durante los años 2007–2010. Mediante la página de Consulta Virtual de Expedientes es posible visualizar el estado de los casos procesados por la OCMA.

y El Congreso de la República ha implementado mecanismos mediante los cuales la ciudadanía puede acceder a diversos documentos: actas, agendas, acuerdos de comisiones y del Pleno, proyectos de Ley, dictámenes, mociones, debates, así como un archivo digital de leyes que, además del contenido de normas, permite conocer sus procesos de aprobación.

y El Ejecutivo Nacional ha creado dos páginas Web destinadas a publicitar sus actividades contra la corrupción. El Portal Web Perú Íntegro contiene información sobre el cumplimiento del

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Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción por parte de los ministerios y otros órganos del Ejecutivo Nacional. Además, contiene los informes trimestrales de avance que cada ministerio remite a la PCM para su conocimiento.

A su vez, la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción cuenta con una página Web que exhibe las actas de sus sesiones y los acuerdos adoptados, así como las estrategias de actuación priorizadas y otras publicaciones que brindan información sobre el avance en la ejecución del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción.

y El Sistema Nacional de Control y su órgano superior, la Contraloría General de la República, poseen herramientas virtuales que permiten a los ciudadanos conocer sus iniciativas para prevenir y luchar contra la corrupción. Se encuentra, por ejemplo, la iniciativa Únete al Control para la fiscalización ciudadana, la central de atención de denuncias directivas, las normas y los informes de sus actividades de control, como informes de supervisión del Programa del Vaso de Leche, informes anuales de uso de bienes públicos en entidades del Estado, entre otros documentos.

Las acciones reseñadas son procesos que promueven la transparencia y la rendición de cuentas en el Estado, mediante reformas. En este caso, la reforma fue impulsada por la promulgación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y ha generado la renovación de los mecanismos que las instituciones públicas utilizan para difundir la información sobre sus gestiones. La obligación de mantener actualizados los portales institucionales, así como el deber de poner a disposición


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de la ciudadanía información sobre el uso de los recursos públicos garantizan la transparencia y el acceso a la información pública.

Sin embargo, las iniciativas mencionadas no son suficientes para afirmar que existe una política anticorrupción basada en la promoción de la transparencia y la rendición de cuentas. Para ello resultaría necesario encontrar conexiones y puntos de encuentro entre las medidas reseñadas y otras destinadas al cumplimiento de objetivos claramente dirigidos a combatir la corrupción.

2.6. Iniciativas que promueven la participación y la vigilancia ciudadanas

A continuación se reseñan algunas de las más importantes iniciativas que promueven la participación y la vigilancia ciudadanas:

2.6.1 Las iniciativas en el Sistema Nacional de Control

y Las veedurías ciudadanas en las entidades. En el 2006, las veedurías fueron ampliadas para fomentar la participación ciudadana, mediante la Directiva Nº 002–2006–CG.77

La directiva señala que los ámbitos de actuación de los veedores ciudadanos son los programas sociales, las obras públicas y los procesos de adquisiciones y contrataciones del Estado.

77 Directiva «Procedimiento de Veeduría Ciudadana». Aprobada mediante Resolución de Contraloría Nº 155–2006–CG del 27 de mayo del 2006.

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Los veedores asumen la responsabilidad de participar de las capacitaciones que ofrece la Contraloría General de la República y de ejercer la vigilancia en un área previamente elegida.78

y El Programa «Juego Limpio». Es parte de la estrategia de prevención de la corrupción de la Contraloría General de la República. Se está desarrollando el objetivo de comprometer al sector privado empresarial en tareas preventivas de la corrupción respecto de sus vínculos con el Estado. 79 80

La estrategia «Juego Limpio» se despliega sobre un tema fundamental para la lucha contra la corrupción: las adquisiciones del Estado. El programa propone, también, la elaboración de un mapa de probidad del Estado en su relación con los gremios empresariales,

78 La «Guía para el Desarrollo de las Veedurías Ciudadanas en Apoyo a la Contraloría General de la República», aprobada mediante Resolución de Contraloría Nº 374–2006–CG, explica con detalle el procedimiento.

79 Resolución de Contraloría Nº 233–2006–CG, de fecha 8 de agosto del 2006.

80 El programa fue creado mediante Resolución de Contraloría Nº 234–2006–CG de fecha 8 de agosto del 2006. El Órgano Superior del Sistema Nacional de Control suscribió diversos convenios con gremios –la Asociación de Exportadores del Perú, la Sociedad Nacional de Industrias (SIN), la Cámara de Comercio de Lima y Perú Cámaras– en busca de conseguir su adhesión en el intento de fomentar la aplicación de reglas transparentes en las operaciones entre empresarios y el Estado. Es importante destacar el enfoque innovador del programa respecto de las responsabilidades sobre la corrupción. La Contraloría General entiende que los actos de corrupción no son solamente responsabilidad de los funcionarios públicos, sino también de los ciudadanos. En tal sentido, comprende que la responsabilidad por la transparencia y la ética pública es compartida entre la ciudadanía y la burocracia pública.


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así como la confección de códigos de ética y responsabilidad social empresarial, además de la realización de continuas capacitaciones de la Contraloría General de la República a los empresarios en temas como funcionamiento y gestión gubernamental, ética y responsabilidad empresarial, así como políticas públicas.

y Brigadas Ciudadanas de la Contraloría General de la República – Brigadas CGR. Fueron creadas mediante Resolución de Contraloría Nº 273–2007–CG, de fecha 25 de agosto del 2007, con el objetivo de que se transformen en un mecanismo de apoyo al control preventivo y vigilancia que realiza la Contraloría General. Las brigadas están conformadas por miembros de instituciones públicas o privadas con las que la Contraloría General celebra convenios.

y Otros instrumentos operativos de la Estrategia Preventiva Anticorrupción (EPA). Establecidos mediante Resolución de Contraloría Nº 013–2009–CG de fecha 20 de enero del 2009, consideran, además del Programa «Juega Limpio», a otras tres estrategias: - «Difusión para la Prevención de la Corrupción

en la Niñez y la Juventud» (Programa Juega Limpio, Niñez y Juventud).

- «Participación de la Sociedad Civil en la Prevención de la Corrupción» (Programa Juega Limpio – Sociedad Civil).

- «Interacción de Acciones para la Prevención de la Corrupción» (Programa Juega Limpio–

Interacción).

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2.6.2. La iniciativas en el sistema de justicia

y Diálogos de la OCMA con la comunidad para «competir» con la corrupción

Los diálogos de la OCMA con la comunidad constituyen una iniciativa que busca fomentar la participación ciudadana para la prevención y lucha contra la corrupción mediante denuncias y a través del recojo de sus opiniones sobre las acciones necesarias para combatir el flagelo en los órganos jurisdiccionales.81

En el marco de esta iniciativa se han realizado 18 diálogos entre los años 2008 y 2009.

Asimismo, la OCMA ha puesto a disposición de la ciudadana líneas directas de denuncia telefónica y un portal de presentación de quejas mediante su página Web.

2.7 Iniciativas que promueven la difusión del Código de Ética de la Función Pública

Desde la promulgación de la Ley Nº 27815, Ley del Código de Ética de la Función Pública, se ha emitido una serie de directivas y normas internas en diferentes entidades y sectores con la finalidad de promover la cabal aplicación de la norma. Es menester destacar:

y Resolución de Contraloría N° 430–2008–CG que aprueba la Directiva Nº 010–2008–CG, «Normas para la Conducta y Desempeño del Personal de

81 Iniciativa instituida mediante Resolución de Jefatura N° 042–2008–J–OCMA–PJ, publicada el 2 de junio del 2008.


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la Contraloría General de la República y de los Órganos de Control Institucional».

y Resolución Ministerial N° 378–2004–JUS, «Crean Comisión de Transparencia y Anticorrupción del Ministerio de Justicia».

y Resolución Jefatural N° 243–2004–AGN–J, «Crean la Comisión de Ética, Transparencia y Anticorrupción del Archivo General de la Nación».

y Resolución Nº 350–2004–SUNARP–SN, modificada por Resolución Nº 010–2006–SUNARP–SN, «Modifican el Código de Ética de la Sunarp, adecuándolo al Código de Ética de la Función Pública, precisando funciones de los Comités de Ética, Transparencia y Anticorrupción».

y Resolución Ministerial N° 936–2005–DE-SG, «Aprueban el Código de Ética de las Fuerzas Armadas del Perú».

y Resolución Jefatural Nº 5387–2005–INACC-J, «Aprueban Directiva Nº 007–2005–INACC–J, Normas de Ética para los Empleados Públicos del Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero». Documento relacionado con la Resolución Jefatural Nº 0178–2006–INACC–J, «Constituyen Comisión Permanente de Procesos Administrativos Disciplinarios del Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero».

y Resolución Ministerial Nº 295–2009–PRODUCE, «Aprueban la Directiva General Nº 006,

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Disposiciones para la aplicación del Código de Ética de la Función Pública y su respectiva difusión en el Ministerio de la Producción».

y Resolución del INPE N° 261–2006–INPE–P, «Aprueban Directiva Mecanismos de protección, estímulos e incentivos para los servidores del INPE que denuncien el incumplimiento de las disposiciones de la Ley del Código de Ética de la Función Pública».

y Resolución de Secretaría General N° 0279–2007–ED, «Aprueban Normas de Transparencia en la Conducta y Desempeño de Funcionarios y Servidores Públicos, que bajo cualquier Régimen Laboral y Forma o Modalidad Contractual, desempeñen Actividades o Funciones en los Órganos de Gestión y Administración del Ministerio de Educación».

y Resolución Ministerial N° 550–2007–MTC-01, «Aprueban Directiva sobre incentivos y estímulos por el cumplimiento de lo establecido en el Código de Ética de la Función Pública y mecanismos de protección para quienes denuncien el incumplimiento de dicho Código».

Adicionalmente, muchas de estas entidades conformaron, en su interior, comisiones destinadas a analizar los casos que contraviniesen al Código de Ética de la Función Pública y las disposiciones complementarias. El caso más destacable es la Comisión de Ética y Transparencia del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (Mimdes), creada mediante Decreto Supremo Nº 011–2004–MIMDES. Dicha norma modificó


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la estructura orgánica de la institución para incorporar a la Comisión de Ética y Transparencia como órgano de carácter consultivo, adscrito al despacho ministerial.

El objetivo de la Comisión fue fomentar la cultura de la ética y transparencia en dicho sector. Desde su creación estuvo conformada por personas de reconocido prestigio que ejercieron esa labor ad honorem. El primer grupo de comisionados estuvo conformado por representantes de la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza, del Colegio de Ingenieros del Perú, de la CNA, de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), de la Asociación Civil Transparencia, así como de la Defensoría del Pueblo –en condición de observadora–. Sin embargo, por razones propias de la institución, la Comisión dejó de sesionar durante los años 2006–2008.

Durante el mes de enero del 2009, bajo el mandato de Carmen Vildoso como titular del Mimdes, la Comisión volvió a funcionar. Sin embargo, luego de que la ministra Vildoso dejase el cargo, en junio del 2009, las reuniones de la Comisión se suspendieron y, con ello, la participación de sus miembros.

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CONCLUSIONES

Competencia y labor de la Defensoría del Pueblo en materia anticorrupción

1. La corrupción constituye uno de los principales problemas que enfrenta la sociedad peruana. Además de dañar al sistema económico, el régimen democrático y la vida en sociedad, la corrupción causa la vulneración de derechos fundamentales, lo que demanda la decidida actuación del Estado peruano para enfrentarla.

2. Al suscribir y ratificar la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, la Convención Interamericana contra la Corrupción y la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, el Estado peruano ha asumido una serie de compromisos internacionales en materia de prevención y lucha contra la corrupción.

3. La Defensoría del Pueblo busca contribuir a las tareas de prevención y lucha contra la corrupción desde su misión constitucional. En ese contexto, supervisa que las políticas e iniciativas anticorrupción se ajusten a los preceptos señalados en los instrumentos internacionales y que las normas legales y las acciones que se implementen sean aportes efectivos al cometido de prevenir y luchar contra este flagelo.


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Principales iniciativas anticorrupción en el Perú (2001–2010)

4. El Ejecutivo Nacional ha creado diferentes organismos e instancias que han recibido el encargo de formular planes anticorrupción, así como la responsabilidad de implementarlos. El resultado del trabajo de gran parte de esas instancias se encuentra, de algún modo, condensado en el vigente Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción. Dicho instrumento contiene una serie de propuestas planteadas sobre la base de diagnósticos elaborados por esas entidades o instancias.

5. El Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción es una política nacional de obligatorio cumplimiento que contiene objetivos y acciones estratégicas concretas, y requiere, con urgencia, para su seguimiento y evaluación, un sistema de indicadores. La Comisión de Alto Nivel Anticorrupción ha seleccionado estrategias de trabajo. Sin embargo, hasta la fecha no ha presentado un sistema de indicadores que avale el seguimiento de la implementación del Plan.

6. El Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción incluye, como actores, a instituciones públicas y privadas, responsables de alcanzar los objetivos, de manera individual o conjunta. Es decir, el Plan promueve la articulación y coordinación de entidades de distinto nivel jerárquico o pertenecientes a diversos poderes del Estado. Como se sabe, ellas están reunidas en la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción cuya

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responsabilidad de articulación debe contar con las atribuciones y competencias que sean necesarias para conferirle eficacia a su gestión.

7. Otra iniciativa que cabe destacar es aquella que creó el denominado subsistema de justicia anticorrupción orientado al procesamiento penal de casos de delitos contra la administración pública cometidos por funcionarios públicos. Aunque representó un ejemplo de articulación es necesario que incorpore mecanismos de seguimiento y evaluación.

8. Es pertinente subrayar las propuestas de la Ceriajus. Si bien la Ceriajus no elaboró un plan articulado para contrarrestar la corrupción, se trató de un programa integral para mejorar el funcionamiento del sistema de justicia que debía tener implicancias directas y estables en la lucha contra el flagelo. Sin embargo, el Plan de la Ceriajus no fue implementado por falta de presupuesto y de entidades comprometidas. Algunas de sus propuestas, no obstante, se encuentran recogidas en las grandes temáticas determinadas por el actual Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción vigente.

9. La formación de fiscalías especializadas en el Ministerio Público, el funcionamiento de la Fiscalía Suprema de Control Interno y la labor de la OCMA del Poder Judicial son, asimismo, iniciativas que se debe relevar. De igual manera, se debe señalar la labor cumplida por la Procuraduría Ad hoc para los casos de Vladimiro Montesinos y Alberto Fujimori, así como el apoyo


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brindado por la Dircocor a las investigaciones fiscales y judiciales.

10. Las iniciativas del Congreso de la República estuvieron representadas, fundamentalmente, por las comisiones especiales que se formaron para investigar la corrupción producida en la década de 1990, así como la Comisión Especial de Seguimiento del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción. Las comisiones especiales de investigaciones realizaron importantes hallazgos con relación a los actos de corrupción cometidos durante esa década.

11. Son relevantes, del mismo modo, los esfuerzos de la Contraloría General y otros órganos del Sistema Nacional de Control por fortalecerse institucionalmente para enfrentar a la corrupción. La creación de instrumentos como las veedurías y de órganos como la Gerencia de Prevención de la Corrupción deben contribuir a la tarea anticorrupción. Sin embargo, es necesario que el Sistema Nacional de Control procure una mayor articulación de sus iniciativas con aquellas que emprenden otras instituciones públicas y de la sociedad civil.

12. Con relación a la promoción de la transparencia, el acceso a la información pública y la rendición de cuentas, se ha constatado la actualización de los portales Web de diversas entidades, realizada en cumplimiento de la legislación de transparencia y acceso a la información pública. Cabe indicar que las iniciativas de fortalecimiento de la transparencia son el

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resultado de procesos de reforma general del Estado y, por tal motivo, tienen un carácter más estable que otras iniciativas que responden a coyunturas o situaciones concretas de corrupción que las entidades pretenden atacar.

13. Respecto del fomento de la participación y vigilancia ciudadanas, entidades como la OCMA y la Contraloría General de la República cuentan con estrategias para incorporar al ciudadano en la prevención y la lucha contra la corrupción. Los Diálogos con la OCMA, así como las Veedurías Ciudadanas y el Programa «Juego Limpio» de la Contraloría General son iniciativas importantes que deben buscar mecanismos de comunicación entre las entidades que las llevan a cabo.

14. En el caso de las iniciativas para la promoción de la ética en la función pública, se ha advertido que diversas instituciones alentaron la elaboración de códigos de ética institucionales, así como la formación de comisiones de ética para evaluar casos concretos y promover sanciones adecuadas. Se ha subrayado el caso paradigmático de la Comisión de Ética y Transparencia del Mimdes.

Un primer esbozo de balance sobre las iniciativas desarrolladas en el período 2001–2010.

15. La Defensoría del Pueblo entiende que las tareas de prevención y lucha contra la corrupción exigen un trabajo conjunto, cuya coordinación debe recaer en una instancia dotada de las competencias y atribuciones necesarias para


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articular eficazmente las labores de los organismos autónomos e integrantes de diferentes poderes del Estado competentes para enfrentar al flagelo.

La institución asevera, asimismo, que la tarea anticorrupción debe desarrollarse en el marco de un programa, como el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción, que oriente a todas las iniciativas en función del objetivo común de prevenir, controlar y enfrentar la ocurrencia del fenómeno.

La Defensoría del Pueblo estima que el conocimiento de las iniciativas para prevenir y enfrentar la corrupción desplegadas por las diferentes entidades públicas, en la década pasada, resulta útil para evaluar y mejorar los esfuerzos estatales en la materia en los próximos años. La prevención y la lucha contra la corrupción deben ser una prioridad del Estado peruano en su conjunto.

Lima, 11 de abril del 2011.

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ANEXO 1

OBLIGACIONES CONTENIDAS EN LOS INSTRUMENTOS INTERNACIONALES SOBRE CORRUPCIÓN Y DESARROLLO NORMATIVO

EN EL DERECHO INTERNO82

De manera ilustrativa, en el siguiente cuadro se pueden apreciar las temáticas que ponen en agenda los instrumentos internacionales sobre corrupción —la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, la Convención Interamericana contra la Corrupción y la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional—; se señala qué tratado los menciona; e indica su desarrollo normativo en el derecho interno:83

Temas preventivos83

Instrumentos internacionales Desarrollo normativo

Existencia de un órgano independiente encargado de prevenir la corrupción.

Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, artículo 6.

Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, Ley Nº 27785, y otras normas de la Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control. Decreto Supremo Nº 016-2010-PCM que creó la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción.

82 La inclusión de normas en este cuadro no implica un juicio de valor de la Defensoría del Pueblo respecto de su suficiencia para abordar las temáticas referidas. Solo pretende dar cuenta de su relación con el tema mencionado. El listado tampoco tiene pretensiones de exhaustividad sobre el desarrollo normativo en el derecho interno.

83 Los temas han sido determinados en función de las disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción.


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Temas preventivos


Implementar sistemas de convocatoria, contratación, retención, promoción y jubilación de funcionarios públicos.

Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, artículo 7.1.Convención Interamericana contra la Corrupción, artículo III. 5.

Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del sector público, Decreto Legislativo N° 276 y su reglamento, Decreto Supremo Nº 006-90-PCM.Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, Decreto Supremo N°003-97-TR, y su reglamento, Decreto Supremo N° 001-96-TR.Decreto Legislativo que regula el régimen de Contratación Administrativa de Servicios, Decreto Legislativo N° 1057 y su reglamento, Decreto Supremo N° 075-2008-PCM.Ley Marco del Empleo Público, Ley N° 28175.Texto Único Ordenado de la Normatividad del Servicio Civil, Decreto Supremo Nº 007-2010-PCM. Ley que establece la reestructuración integral de la Oficina de Normalización Previsional (ONP), Ley Nº 28532, y otras normas del sistema previsional.Normativa de la Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control.

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Temas preventivos


Establecer criterios para la candidatura y elección de cargos públicos, así como respecto del financiamiento de las postulaciones de personas y de partidos políticos.

Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, artículo 7.2 y 7.3.

Constitución Política del Perú.Ley de Partidos Políticos, Ley Nº 28094. Normativa del Jurado Nacional de Elecciones y del Sistema Electoral.Normativa de la Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control.

Establecer sistemas que promuevan la transparencia y eviten los conflictos de intereses en el sector público.

Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, artículo 7.4.

Ley que establece prohibiciones e incompatibilidades de funcionarios y servidores públicos, así como de las personas que presten servicios al Estado bajo cualquier modalidad contractual, Ley Nº 27588, y su reglamento, Decreto Supremo N° 019-2002-PCM.Ley que establece la prohibición de ejercer la facultad de nombramiento y contratación de personal en el sector público en casos de parentesco, Ley Nº 26771, y su reglamento, Decreto Supremo N° 021-2000-PCM.

Ley que regula la gestión de intereses en la administración pública, Ley Nº 28024, y su reglamento, Decreto Supremo N° 099-2003-PCM.Ley del Código de Ética de la Función Pública, Ley Nº 27815, y reglamento, Decreto Supremo Nº 033-2005-PCM.


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Temas preventivos



Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, Ley Nº 27785, y otras normas de la Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control.Ley del Código de Ética de la Función Pública, Ley Nº 27815, y reglamento, Decreto Supremo Nº 033-2005-PCM.

Aplicar sanciones contra los funcionarios públicos que vulneren los códigos o normas de conducta.


Código Penal, Decreto Legislativo N° 635, título XVIII. Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República. Ley Nº 27785, y Ley que modifica la Ley N° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, y amplía las facultades en el proceso para sancionar en materia de responsabilidad administrativa funcional, Ley Nº 29622.Reglamento de la Ley del Código de Ética de la Función Pública, Decreto Supremo N° 033-2005-PCM.

73


Temas preventivos


Establecer medidas y sistemas que faciliten la denuncia de actos de corrupción que los funcionarios públicos conozcan en el ejercicio de sus labores.


Ley de protección al denunciante en el ámbito administrativo y de colaboración eficaz en el ámbito penal, Ley Nº 29542, y su reglamento, Decreto Supremo Nº 038-2011-PCM.Nuevo Código Procesal Penal, título V, sección II, libro II.Ley que establece beneficios por colaboración eficaz en el ámbito de la criminalidad organizada, Ley N° 27378, y su reglamento, Decreto Supremo N° 020-2001-JUS.

Establecer medidas y sistemas para exigir a los funcionarios públicos declaraciones respecto de sus actividades externas, otros empleos, inversiones, activos, regalos o beneficios importantes que pudiesen causar conflictos de intereses.


Constitución Política del Perú, artículo 41.Ley que regula la publicación de la Declaración Jurada de Ingresos y de Bienes y Rentas de los funcionarios y servidores públicos del Estado, Ley Nº 27482.Ley que establece prohibiciones e incompatibilidades de funcionarios y servidores públicos, así como de las personas que presten servicios al Estado bajo cualquier modalidad contractual, Ley Nº 27588, y su reglamento, Decreto Supremo N° 019-2002-PCM.Ley que establece la prohibición de ejercer la facultad de nombramiento y contratación de personal en el sector público, en casos de parentesco, Ley Nº 26771, y su reglamento, Decreto Supremo N° 021-2000-PCM.


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Temas preventivos


Establecer sistemas transparentes para la contratación pública que alienten la competencia, se basen en criterios objetivos para la adopción de decisiones y sean eficaces para prevenir la corrupción.


Texto Único Ordenado de la Normatividad del Servicio Civil, Decreto Supremo Nº 007-2010-PCM.Decreto Legislativo que regula el régimen especial de Contratación Administrativa de Servicios, Decreto Legislativo N° 1057, y su reglamento, Decreto Supremo N° 075-2008-PCM.

Adoptar medidas apropiadas para promover la transparencia y las obligaciones de rendir cuentas en la gestión de la hacienda pública.

Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, artículo 9.2.Convención Interamericana contra la Corrupción, artículo III. 6

Ley General del Sistema Nacional de Endeudamiento, Ley Nº 28563. Ley de Endeudamiento del Sector Público para el Año Fiscal 2011, Ley Nº 29627.Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública, Ley Nº 27293, y su Reglamento, Decreto Supremo N° 102-2007-EF.Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Contrataciones del Estado, Decreto Legislativo Nº 1017, y su reglamento, Decreto Supremo Nº 184-2008-EF.Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, Ley Nº 27785 y otras normas de la Contraloría General y el Sistema Nacional de Control.

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Temas preventivos


Normativa del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), el Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado (Seace) y el Registro Nacional de Proveedores (RNP).

Adoptar medidas civiles y administrativas para preservar la integridad de libros y registros contables, estados financieros y otros documentos relacionados con gastos e ingresos públicos así como para prevenir su posible falsificación.


Texto Único Ordenado del Código Tributario, Decreto Supremo N° 135-99-EF, y normas complementarias. Ley del Registro Único de Contribuyentes, Decreto Legislativo Nº 943.Aprueban el Texto Único Ordenado de la Ley del Impuesto a la Renta, Decreto Supremo Nº 179-2004-EF.Texto Único Ordenado de la Ley del Impuesto General a las Ventas e Impuesto Selectivo al Consumo, Decreto Supremo Nº 055-99-EF.Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444.Ley Penal Tributaria, Decreto Legislativo Nº 813.

Adoptar medidas para incrementar la transparencia en la administración pública, su organización, funcionamiento y procesos de adopción de decisiones.


Normas del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE). Normas de la Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e Informática (Ongei). Por ejemplo: Resolución Ministerial Nº 061-2011-PCM, Establecen lineamientos del contenido mínimo de los Planes Estratégicos de Gobierno Electrónico.


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Temas preventivos


Reforzar medidas para fomentar la integridad y reducir los riesgos de corrupción en el Poder Judicial y el Ministerio Público, incluidas normas de conducta para magistrados.


Ley del Código de Ética de la Función Pública, Ley Nº 27815, y reglamento, Decreto Supremo Nº 033-2005-PCM.Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, Decreto Supremo Nº 017-93-JUS.Reglamento de Organización y Funciones de la Oficina de Control de la Magistratura (OCMA), Resolución Administrativa Nº 191-2006-CE-PJLey de la Carrera Judicial, Ley N° 29277.Aprueban el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Auxiliares Jurisdiccionales del Poder Judicial, Resolución Administrativa Nº 227-2009-CE-PJ.Ley Orgánica del Ministerio Público, Decreto Legislativo Nº 052.Aprueban Reglamento de Organización y Funciones de la Fiscalía Suprema de Control Interno, Resolución Nº 001-2004-MP-FN-JFS.

77


Temas preventivos


Fomentar la activa participación de personas y grupos que no pertenezcan al sector público –como la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones de base– en la prevención y lucha contra la corrupción, así como para la sensibilización respecto de las amenazas que representa.

Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, artículo 13.Convención Interamericana contra la Corrupción, artículo III. 11.

Ley que incluye la participación de la sociedad en los órganos de control del Poder Judicial y del Ministerio Público, Ley Nº 28149, y reglamento, Decreto Supremo Nº 001-2004-JUS.Aprueban Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, Decreto Supremo Nº 043-2003-PCM, y su reglamento, Decreto Supremo Nº 072-2003-PCM.

Difundir entre la ciudadanía la lógica del funcionamiento de los órganos responsables de prevenir la corrupción y facilitar el trámite de denuncia, incluso anónima, por casos de tal índole.

Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, artículo 13.2.

Aprueban Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, Decreto Supremo Nº 043-2003-PCM, y su reglamento, Decreto Supremo Nº 072-2003-PCM. Decreto Supremo N° 063-2010-PCM que aprueba la implementación del Portal de Transparencia Estándar en las entidades de la Administración Pública.Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley Nº 28056, y reglamento, Decreto Supremo N° 171-2003-EF.


78

Temas preventivos83


Ley de Protección al Denunciante en el ámbito administrativo y de colaboración eficaz en el ámbito Penal, Ley N° 29542, y su reglamento, Decreto Supremo N° 038-2011-PCM

Adoptar medidas para prevenir el blanqueo de dinero.


Ley Penal contra el Lavado de Activos, Ley Nº 27765.Ley que modifica el Decreto Legislativo Nº 992, Decreto Legislativo que regula el Proceso Pérdida de Dominio, Ley Nº 29212.

Dictar leyes que eliminen los beneficios tributarios para cualquier persona o sociedad que efectúe asignaciones en violación de la legislación contra la corrupción de los Estados– Parte.

Convención Interamericana contra la Corrupción, artículo III.7.

Ley Penal Tributaria, Decreto Legislativo N° 813, y normas conexas.Ley que establece beneficios por colaboración eficaz en el ámbito de la criminalidad organizada, Ley N° 27378, y su reglamento, Decreto Supremo N° 020-2011-JUS.Nuevo Código Procesal Penal, Sección VI, Libro V.

Funcionamiento de órganos de control superior.

Convención Interamericana contra la Corrupción, artículo III.9.

Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, Ley Nº 27785 y otras normas de la Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control.

79


Temas preventivos


Mecanismos para asegurar que las sociedades mercantiles y otros tipos de asociaciones mantengan registros que reflejen con exactitud y razonable detalle la adquisición y enajenación de activos y que establezcan suficientes controles contables internos que permitan detectar posibles actos de corrupción.

Convención Interamericana contra la Corrupción, artículo III. 10.

Decreto Legislativo del Notariado, Decreto Legislativo Nº 1049Normativa registral.Ley General de Sociedades, Ley Nº 26887.Texto Único Ordenado del Código Tributario, Decreto Supremo N° 135-99-EF, y normas complementarias.Ley del Registro Único de Contribuyentes, Decreto Legislativo Nº 943. Aprueban el Texto Único Ordenado de la Ley del Impuesto a la Renta, Decreto Supremo Nº 179-2004-EF.Texto Único Ordenado de la Ley del Impuesto General a las Ventas e Impuesto Selectivo al Consumo, Decreto Supremo Nº 055-99-EF.Ley para la Lucha contra la Evasión y para la Formalización de la Economía, Ley Nº 28194, y reglamento, Decreto Supremo Nº 047-2004-EF.


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Temas de penalización

Instrumentos internacionales

Desarrollo normativo

Soborno de funcionarios públicos nacionales.

Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, artículo 15.Convención Interamericana contra la Corrupción, artículo VI, literales a, b y c; artículo XI. c.Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, artículo 8, literales a y b.

Código Penal, título XVIII, capítulo II: sección I, sección II, sección IV.

Soborno de funcionarios públicos extranjeros y de funcionarios de organizaciones internacionales públicas.

Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, artículo 16.Convención Interamericana contra la Corrupción, artículo VIII.

Código Penal, artículo 397-A.

Malversación o peculado, apropiación indebida u otras formas de desviación de bienes por un funcionario público.

Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, artículo 17.Convención Interamericana contra la Corrupción, artículo XI, b, d.

Código Penal, título XVIII, capítulo II, sección III.

Tráfico de influencias.


Código Penal, artículo 400.

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Abuso de funciones. Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, artículo 19.

Código Penal, título XVIII, capítulo II, sección I.

Enriquecimiento ilícito.

Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, artículo 20.Convención Interamericana contra la Corrupción, artículo IX.

Código Penal, artículo 401

Soborno en el sector privado.


Malversación o peculado de bienes en el sector privado.


Blanqueo del producto del delito.

Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, artículo 23.Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, artículo 6.

Ley Penal contra el Lavado de Activos, Ley Nº 27765.

Encubrimiento. Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, artículo 24Convención Interamericana contra la Corrupción, artículo VI. d.

Código Penal, artículos 403, 404, 405.


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Obstrucción de la justicia.


Código Penal, artículo 409-A.

Aprovechamiento indebido en beneficio propio o de un tercero, por parte de un funcionario público o una persona que ejerce funciones públicas, de cualquier tipo de información reservada o privilegiada de la cual ha tenido conocimiento en razón o con ocasión de la función desempeñada.

Convención Interamericana contra la Corrupción, artículo XI. a.

Código Penal, artículo 399.Ley que establece prohibiciones e incompatibilidades de funcionarios y servidores públicos así como de las personas que prestan servicios al Estado bajo cualquier modalidad contractual, Ley N° 27588, y su reglamento, Decreto Supremo N° 019-2002-PCM.

83


Otras medidas Instrumentos internacionales


Establecer responsabilidades civiles, penales o administrativas para las personas jurídicas que participen en los delitos señalados por la Convención.

Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, artículo 26.Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, artículo 10.

Código Penal, artículo 105.

Penalizar la participación —sea en forma de cómplice, colaborador o instigador—, así como la tentativa y los actos preparatorios en los hechos punibles contemplados por la Convención.

Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, artículo 27.Convención Interamericana contra la Corrupción, artículo VI. e.

Código Penal, título II, capítulo IV.

Ampliar los actos de prescripción de los hechos punibles señalados, así como la interrupción de la prescripción cuando el presunto delincuente haya evadido la administración de justicia.


Constitución Política, artículo 41. Código Penal, título V.

Evaluar la gravedad de los delitos para establecer sanciones, para conceder la libertad durante el desarrollo del proceso, así como para el eventual otorgamiento de libertad anticipada o condicional a quienes hayan sido condenados.

Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, artículo 30, numerales 1, 4 y 5.

Código Penal. título III. capítulo II. Nuevo Código Procesal Penal, sección VI, libro V.


84



Establecimiento de procedimientos de destitución, suspensión o reasignación para las personas acusadas por los delitos previstos en la Convención, así como de inhabilitación de los individuos condenados.

Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, artículo 30, numerales 6 y 7.

Código Penal, artículos 36, 37, 38, 39. Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General: Registro Nacional de Sanciones, de Destitución y de Despido.

Adoptar las medidas necesarias para autorizar el decomiso de bienes que son producto de los delitos señalados por la Convención o que pretendan utilizarse para su comisión. Ello implica el desarrollo de medidas para identificar, localizar, realizar embargos preventivos e incautaciones.

Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, artículo 31.Convención Interamericana contra la Corrupción, artículo XV.Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, artículo 12.

Código Penal, artículos 102 y 103.

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Adoptar medidas orientadas a proteger a denunciantes, testigos, peritos y víctimas –así como familiares y personas cercanas a ellos– de los delitos tipificados conforme con la Convención.

Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, artículos 32 y 33.Convención Interamericana contra la Corrupción, artículo III. 8.Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, artículo 24.

Ley de protección al denunciante en el ámbito administrativo y de colaboración eficaz en el ámbito penal, Ley Nº 29542, y su reglamento, Decreto Supremo N° 038-2011-PCM.Ley que establece beneficios por colaboración eficaz en el ámbito de la criminalidad organizada, Ley Nº 27378 y su reglamento, Decreto Supremo N° 020-2001-PCM .

Adoptar medidas orientadas a alentar que las personas que han cometido delitos proporcionen información útil para su investigación y juzgamiento. Ello puede implicar la reducción de penas para los colaboradores e, incluso, la concesión de inmunidad judicial.


Ley que establece beneficios por colaboración eficaz en el ámbito de la criminalidad organizada, Ley Nº 27378 y su reglamento, Decreto Supremo N° 020-2001 PCM.Nuevo Código Procesal Penal, sección VI, libro V.


86



Adoptar medidas que alienten la cooperación entre Estados.

Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, artículos 38 y 39.

Nuevo Código Procesal Penal, libro VII.

Crear o fortalecer mecanismos que permitan superar el obstáculo que impone el secreto bancario a las investigaciones de los delitos señalados por la Convención.

Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, artículo 40.Convención Interamericana contra la Corrupción, artículo XVI.

Constitución Política del Perú, artículos 2.5 y 97.Texto concordado de la Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros, Ley Nº 26702, capítulo II.

La obligación de los Estados de brindarse cooperación mutua en materia penal relacionada con los delitos señalados por la Convención. Los Estados–parte considerarán, además, la posibilidad de prestarse asistencia en investigaciones y procedimientos civiles y administrativos.


Constitución Política del Perú, artículos 37, 55, 56, 57.

87




La Convención podrá operar como tratado de extradición entre los Estados–parte que no hubiesen suscrito dichos instrumentos bilaterales.

Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, artículo 44.Convención Interamericana contra la Corrupción, artículo XIII.Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, artículo 16.

Constitución Política del Perú, artículo 37.

Los Estados–parte se brindarán la más amplia asistencia judicial recíproca respecto de investigaciones, procesos y actuaciones judiciales relacionadas con delitos comprendidos por la Convención.

Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, artículo 46.Convención Interamericana contra la Corrupción, artículo XIV. 1.Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, artículo 18.

Nuevo Código Procesal Penal, libro VII, sección III.


88



La recuperación de activos es un principio fundamental de la Convención que prevé un conjunto de medidas para prevenir y detectar las transferencias del producto del delito y para la recuperación de bienes, mediante la creación de un marco civil y penal para el rastreo, congelamiento, confiscación y devolución de fondos obtenidos a través de actividades corruptas. Además, se recomienda adoptar requisitos para una contabilidad transparente, que facilite la investigación y el procesamiento de transferencias ilícitas.

Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, capítulo V.Convención Interamericana contra la Corrupción, artículo XV.

Ley Penal contra el Lavado de Activos, Ley Nº 27765.Ley que modifica el Decreto Legislativo Nº 992, Decreto Legislativo que regula el Proceso Pérdida de Dominio, Ley Nº 29212.Normas del sistema de administración tributaria.

Asistencia técnica e intercambio de información para prevenir y luchar contra la corrupción.

Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, capítulo VI.Convención Interamericana contra la Corrupción, artículo XIV. 2.

Nuevo Código Procesal Penal, libro VII, sección III.

en el mes de Julio de 2011.

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