infraestructura en guatemala -...
TRANSCRIPT
1
CENTRO DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS NACIONALES
Infraestructura en Guatemala
Lineamientos de Política Económica, Social y de
Seguridad 2012-2020
Guatemala, junio 2011
Documento preparado por el Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN). Su contenido
(información, metodología, procesos y procedimientos) está sujeto a los respectivos derechos de autor. Cualquier
reproducción del mismo, sea total o parcial, y sin importar el medio que se utilice para ello, requiere de la
autorización previa, expresa y por escrito de la Junta Directiva del CIEN. Este documento fue elaborado por
Yolanda Mayora de Gavidia con base en un trabajado realizado por Mario Cuevas para el BID y diagnósticos
recientes del Banco Mundial.
2
LISTADO DE SIGLAS Y ABREVIATURAS
APP Alianza Público-Privada GDM Metodología para el Diagnóstico del Crecimiento ANADIE Agencia Nacional para Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica ENCOVI Encuesta Nacional de Condiciones de Vida GDM GrowthDiagnosticsMethodology (Metodología para el Diagnóstico del Crecimiento) PIB Producto Interno Bruto CEPAL Comisión Económica para América Latina PMOIT Plan Multimodal de Obras de Infraestructura de Transporte RDC Railroad Development Corporation FVG Ferrovías Guatemala ANADIE Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica CONADIE Consejo Nacional para el Desarrollo de Infraestructura Económica AMG Área Metropolitana de Guatemala AMM Administrador del Mercado Mayorista CA Carreteras Centroamericanas CAAP Comités Administradores de Agua Potable CITO-180 Carretera Inter-Troncal de Occidente – 180 CNEE Comisión Nacional de Energía Eléctrica COCATRAM Comisión Centroamericana de Transporte Marítimo CONAGUA Comisión Nacional de Agua COVIAL Unidad Ejecutora de Conservación Vial CPN Comisión Portuaria Nacional DEOCSA Distribuidora Eléctrica de Occidente DEORSA Distribuidora Eléctrica de Oriente DGAC Dirección General de Aeronáutica Civil DGC Dirección General de Caminos EEGSA Empresa Eléctrica de Guatemala EMAPET Empresa Municipal de Agua de Peten EMAX Empresa Municipal de Agua de Quetzaltenango EMPAGUA Empresa Municipal de Agua de Guatemala EMT Empresa Municipal de Transporte ETCEE Empresa de Transporte y Control de Energía Eléctrica FAA Federal AdministrationAviation FTN Franja Transversal del Norte GUATEL Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones IED INDE Instituto Nacional de Electrificación INE Instituto Nacional de Estadísticas
3
INFOM Instituto Nacional de Fomento Municipal MAGA Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación MARN Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales MCIV Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda MEM Ministerio de Energía y Minas MINECO Ministerio de Economía MTBE PER Plan de Electrificación Rural PRONACOM Programa Nacional de Competitividad PPA acuerdos de compra de energía a largo plazo PPMN Política Portuaria Marítima Nacional PQP Puerto Quetzal Power RD Rutas Departamentales RN Rutas Nacionales SAT Superintendencia de Administración Tributaria SEGEPLAN Secretaria General de Planificación y Programación de la Presidencia SIEPAC Sistema de Interconexión Eléctrica para América Central TRT Tropical Radio and Telegraph Company UCD Unidad de Concesiones y Desincorporaciones UNEPAR Unidad Ejecutora de Acueductos y Alcantarillados Rurales
4
Contenidos 1. Introducción .............................................................................................................................................. 6
2 Contexto General de la Economía Guatemalteca ................................................................................. 8
2.1 Antecedentes ................................................................................................................................ 8
2.2 Diagnóstico.................................................................................................................................... 8
2.3 Marco conceptual ....................................................................................................................... 10
2.4 Retos del crecimiento económico............................................................................................... 11
3 La infraestructura como pilar de desarrollo ....................................................................................... 13
3.1 Estado General de la Infraestructura en Guatemala .................................................................. 13
3.2 Fallas de Mercado en el Sector Infraestructura .......................................................................... 17
4 Diagnostico por sector ........................................................................................................................ 20
4.1 Infraestructura y Servicios de Transporte ................................................................................... 20
4.1.1 Estructura, Marco Institucional y Regulatorio .................................................................... 21
4.1.2 Calidad de la Infraestructura de Transporte ....................................................................... 23
4.1.3. Calidad de los Servicios de Transporte ............................................................................... 26
4.1.4. Necesidades de Inversión en el Sector ............................................................................... 27
4.1.5. Participación Privada en el Sector....................................................................................... 27
4.1.6. Consideraciones Finales sobre la Agenda Actual de Políticas ............................................. 28
4.2. Electricidad .................................................................................................................................. 31
4.2.1 Estructura de Mercado, Marco Institucional y Regulatorio ................................................ 31
4.2.2. Demanda, Oferta y Cobertura ............................................................................................ 35
4.3. Agua y saneamiento .................................................................................................................... 38
4.3.1 Marco Legal e Institucional ................................................................................................. 38
4.3.2. Proveedores del Servicio ..................................................................................................... 40
4.3.3. Demanda y Cobertura ......................................................................................................... 40
4.3.4. Consideraciones sobre el marco institucional y las políticas .............................................. 42
5. Conclusiones ....................................................................................................................................... 45
6. Propuesta de Lineamientos de Política ............................................................................................... 47
6.1 Desafíos en el sector de Infraestructura ..................................................................................... 47
6.2 Transporte y Logística ................................................................................................................. 47
5
6.2.1 Impulsar un enfoque integral de las políticas de infraestructura, Transporte y Logística: 48
6.2.2 Modernizar el marco regulatorio e institucional que rige al sector, para fomentar
competencia y eficiencia en la prestación de servicios de infraestructura ........................................ 48
6.2.3 Incrementar la participación del sector privado en el sector, buscando una eficiente
provisión de servicios y asegurar el financiamiento necesario para la ampliación y modernización
de la infraestructura en el país. .......................................................................................................... 49
6.2.4 Asegurar la sostenibilidad de los proyectos de infraestructura ......................................... 50
6.2.5 Priorización de Inversiones ................................................................................................. 50
6.3 Sector Electricidad ...................................................................................................................... 51
6.3.1 Asegurar el incremento de inversiones en el sector, para satisfacer de forma eficiente las
necesidades de la creciente demanda: ............................................................................................... 52
6.3.2 Diversificar la matriz energética para asegurar la sostenibilidad ambiental, aprovechar el
potencial de recursos renovables, disminuir la dependencia de recursos fósiles y precios
competitivos. ...................................................................................................................................... 53
6.3.3 Impulsar la interconexión eléctrica de Guatemala con la región para ampliar la oferta y
propiciar inversiones con visión regional. ........................................................................................... 54
6.3.4 Aumentar la cobertura de los servicios de electricidad a las áreas rurales y asegurar su
acceso a los sectores menos favorecidos ........................................................................................... 54
6.3.5 Promover la eficiencia energética....................................................................................... 55
6.4 Agua y Saneamiento ................................................................................................................... 55
6.4.1 Promover un marco legal y regulatorio, que promueva la eficiente prestación de los
servicios y gobernabilidad del sector .................................................................................................. 56
6.4.2 Incrementar los recursos destinados a inversión en el sector y racionalizar los existentes
para lograr un aumento de cobertura, especialmente en las áreas rurales. ...................................... 56
6.4.3 Promover una cultura de racionalización del uso el agua .................................................. 57
7 Puestos Claves ..................................................................................................................................... 58
Bibliografía .................................................................................................................................................. 62
6
1. Introducción Desde principios de la década de los 90’s, y con cada nueva administración pública que se
elige, el CIEN ha implementado el proyecto de lineamientos de política económica y social.
Estos proyectos han correspondido, no por azar, con los distintos períodos presidenciales,
ante el reto del desarrollo de nuestro país. El objetivo de cada uno ha sido hacer
propuestas de política pública coherentes y consistentes, en distintas áreas económicas,
sociales y de seguridad ciudadana, que permitan a los distintos funcionarios públicos
focalizar sus esfuerzos en acciones que se traduzcan en mejoras sensibles de la calidad de
vida de todos los guatemaltecos. Este documento es parte del proyecto “Lineamientos de
Política Económica, Social y de Seguridad 2012-2020”.
El propósito principal de este documento es analizar la situación general de la
infraestructura de transporte, electricidad y agua potable, y delinear lineamientos de
política pública con el objetivo de convertir a estos sectores de infraestructura en pilar del
desarrollo económico y social, pues es innegable el importante efecto que los mismos
tienen sobre la productividad y la eficiencia del sector productivo, y sobre la conectividad y
mejoramiento de calidad de vida de la población, elementos que se convierten en
esenciales para detonar el desarrollo regional, la integración nacional e internacional.
En términos generales, los lineamientos de la política pública hacia el desarrollo de la
infraestructura deben orientarse a proveer bienes complementarios para la acumulación
del capital físico y a realizar reformas que tiendan a elevar la rentabilidad del capital dentro
del país, la modernización de la infraestructura existente, el incremento de cobertura de
servicios básicos y la provisión eficiente de los mismos. En este contexto, y ante el estrecho
margen fiscal del gobierno nacional, es necesario ofrecer condiciones propicias y señales
claras para que la inversión privada participe en el sector y se encamine hacia proyectos
de alto valor agregado.
Con base a información contenida en estudios recientes (BID, CEPAL, BM, entre otros), así
como información recolectada a través de entrevistas y consultas con empresarios, gremiales y
funcionarios de instituciones responsables de la temática, el presente documento presenta un
diagnostico general y recomendaciones organizadas en cinco partes. La primera de ellas,
ofrece un marco conceptual general de la problemática de crecimiento de Guatemala,
ubicando la importancia de la infraestructura en el contexto de la productividad total de los
factores. En la segunda se presenta un panorama específico de la situación de la
infraestructura del país, su rol en el desarrollo nacional y un análisis de las fallas de
mercado existentes que afectan su desempeño.
Las tercera y cuarta partes, presentan un diagnóstico del estado de la infraestructura en
Guatemala enfocada en algunos sectores considerados prioritarios por su impacto sobre el
7
desarrollo económico y social del país (electricidad, carreteras, puertos, aeropuertos y
agua y saneamiento).
Finalmente, luego de las conclusiones respectivas, se desarrollan recomendaciones sobre
lineamientos de política en cada uno de los subsectores de infraestructura abordados y se
describen los puestos claves de instituciones involucradas en la implementación de las
políticas en cada uno de los sectores estudiados.
8
2 Contexto General de la Economía Guatemalteca
2.1 Antecedentes
Durante las últimas dos décadas, el crecimiento de Guatemala se puede considerar como
modesto. El Producto Interno Bruto –PIB- apenas ha logrado mantener una trayectoria de
crecimiento de aproximadamente 3%, escasamente por arriba de la tasa de crecimiento de
la población de 2.6% y muy vulnerable a las condiciones externas del país. A este ritmo de
crecimiento económico, el país duplicaría sus ingresos en más de 20 años, mientras otros
países en desarrollo lo están haciendo en menos de una década. Sin embargo, y todavía
más importante, cuando se compara este crecimiento con las tasas de pobreza y otras
necesidades sociales, el mismo resulta insuficiente.
Los Lineamientos de Política Económica, Social y de Seguridad 2012-2021 proponen, en el
Área Económica, como objetivo principal “mejorar el crecimiento económico”. El mismo se
presenta tomando en cuenta los principales factores del crecimiento: 1) inversión en
capital físico; 2) mano de obra; 3) capital humano; 4) y, productividad total de los factores.
Asimismo, es importante resaltar que este crecimiento económico debe ser sostenible o,
dicho de otra manera, por lograr mejores tasas de crecimiento en el corto plazo no debe
comprometerse la estabilidad macroeconómica.
A continuación se presenta un breve diagnóstico y un marco conceptual en lo que se basa la
investigación realizada en el Área Económica.
2.2 Diagnóstico
Uno de los principales retos que afronta Guatemala consiste en elevar la productividad del
guatemalteco para ayudar a solucionar los problemas de pobreza y subdesarrollo. Si bien,
es importante contar con una política social que permita el rol subsidiario del Estado para
grupos vulnerables, es necesario crear las condiciones para generar riqueza en el país. Por
ello, los lineamientos de política económica en el ámbito macroeconómico están orientados
a alcanzar y superar el crecimiento potencial del país. El diagnóstico realizado por el CIEN
inicia por reconocer las principales limitaciones al crecimiento económico y realiza un
análisis de los resultados observados en las últimas décadas.
En términos generales, en los últimos 20 años el nivel de producción per cápita del país no
ha despegado. Al compararlo con otros países y regiones geográficas, Guatemala no ha
crecido de forma significativa y la producción per cápita se encuentra por debajo de la
media de crecimiento de América Latina. Incluso se ha visto superada por países que tenían
condiciones similares a las del país, como lo fue Malasia antes de 1970 y la República de
Corea en 1960.
Gráfica 1. Comparación de crecimiento económico entre distintos países y regiones
(porcentajes).
9
Fuente: elaboración propia en base a información del Banco Mundial (2010)
Históricamente la tasa del crecimiento económico de Guatemala ha sido modesta y esto
explica porque la economía guatemalteca se ha estancado comparada con otras economías
similares. Una parte de este crecimiento se explica por una mayor cantidad de trabajadores
o de inversión; en ambos casos, elevando la capacidad productiva en el país. Otra fuente de
crecimiento es la acumulación de capital humano de los trabajadores guatemaltecos para
que sean más capaces de producir, sin alterar la cantidad de inversión ni de empleo en el
país. La última fuente de crecimiento económico se llama productividad total de los
factores (PTF) y proviene de ser capaces de potencializar la capacidad productiva del país
sin modificar la cantidad de empleo, inversión o educación en el país.
Al desagregar el crecimiento económico de Guatemala, según los factores descritos
anteriormente, se distinguen los siguientes resultados (CIEN, 2010):
La contribución del capital (inversión en bienes físicos) es la más importante en el país y ha
explicado más de un 50% del crecimiento económico en los últimos 60 años de historia.
El capital humano es una variable relevante al crecimiento económico. Al omitir esta
variable, se sobreestima la contribución del empleo o de la productividad al crecimiento
económico.
La productividad de los factores o productividad del país ha mostrado una contribución al
crecimiento cercano a cero. Los mayores incrementos de la productividad total de los
factores (PTF) se dieron en la década anterior al terremoto de 1976.
10
A partir de este análisis, existen cuatro preocupaciones sobre el crecimiento económico de
Guatemala: a) la contribución del empleo al crecimiento económico ha sido baja después de
la década de 1980, b) el capital humano ha contribuido poco al crecimiento económico a
pesar del alto rendimiento observado en el país, c) la baja productividad de los factores de
producción en Guatemala, d) el capital físico ha sido el principal motor de crecimiento
económico en los últimos 60 años, pero hoy las condiciones macroeconómicas del país
pueden poner en riesgo el financiamiento de su futura inversión. A continuación se
explicará cada tema en detalle.
Gráfica 2. Contribución de los factores de producción al crecimiento económico en
los últimos 60 años de la historia guatemalteca (porcentajes).
Fuente: elaboración propia con base en información del BANGUAT (2010).
2.3 Marco conceptual
En él Área Económica se han preparado propuestas de lineamientos de política pública en
los campos siguientes: Fiscal; Laboral; Economía Globalizada y Competitiva; Economía
Rural y Mitigación de Impacto del Cambio Climático; Infraestructura; Vivienda; y, Micro,
Pequeñas y Medianas Empresas. Cada uno de estos campos contribuye de distinta manera
a cada uno de los factores de producción identificados para mejorar el crecimiento
económico de Guatemala.
Sin embargo, más que las contribuciones puntuales, existe el reto de elevar la
productividad total de los factores o, dicho de otra manera, “cómo producir más con lo
mismo”. Para esto, se propone una visión integradora de cada uno de los elementos de
propuesta dentro del marco de la competitividad sistémica. Ésta consta de cuatro
11
dimensiones: a)meta b)macro c)meso y d)micro, las cuales se describen en la siguiente
gráfica (Política de Comercio Exterior, 2002).
Gráfica 3. Esquema de Competitividad Sistémica
Fuente: Esser,K / W. Hillebrand / D. Messner / J. Meyer-Stamer (1994)
El nivel Meta se refiere al conjunto de valoraciones de la sociedad acerca de la importancia
de la competitividad –conciencia colectiva-; el nivel Macro envuelve las políticas que dan
forma a las “condiciones generales” de la economía –leyes y variables macroeconómicas-; el
nivel Meso, es el espacio en el cual se desarrolla el marco institucional donde colaboran el
Estado y la sociedad en la construcción de un adecuado marco institucional; y, el nivel
Micro, donde las empresas buscan la eficiencia y la cooperación entre ellas.
2.4 Retos del crecimiento económico
Para generar un cambio significativo, que permita a Guatemala retomar las sendas de
crecimiento económico, es necesario discutir los siguientes puntos:
Generar las condiciones para elevar la productividad en Guatemala de forma general
y sostenida. En la historia, los períodos con mayor nivel de productividad en el país
van, en su mayoría, de la mano de condiciones internacionales favorables, como
12
altos precios de los bienes de exportación del país. El reto a plantear en los
lineamientos de política económica es generar un impulso en la productividad desde
los fundamentos de la economía del país para que sea sostenible y
generacionalmente transferible.
Sentar las bases de largo plazo para elevar el nivel de capital humano de la
población. Para esto, es importante invertir en el capital humano como una política
que busque captar los retornos que existen en el mercado para que las familias
guatemaltecas puedan beneficiarse. Para ello, el reto principal es reducir las
barreras de entrada al acceso de educación de calidad y financiarlas de forma
sostenible.
Crear las condiciones para elevar el empleo en el corto plazo y elevar el crecimiento
económico por medio de esta vía. Es importante crear políticas que permitan
ampliar los mercados laborales formales, para impulsar el crecimiento económico
por parte del sector laboral. Para esto, es importante contar con un marco
consistente entre la atracción de inversión nacional e internacional de alto impacto
económico en el país.
Propiciar un ambiente macroeconómico estable para sostener el endeudamiento en
bienes de inversión. Actualmente el mayor riesgo es una contracción en las tasa de
inversión, ante la caída en el ahorro privado y la expansión de la deuda pública. Este
efecto ha generado una presión sobre el déficit fiscal y la cuenta corriente. Si no se
sientan las bases para que el sector privado ahorre y el gobierno modere su gasto,
entonces estamos ante las puertas de un desbalance macroeconómico que puede
ajustarse mediante una contracción en la inversión, lo cual presionará el
crecimiento económico hacia la baja.
13
3 La infraestructura como pilar de desarrollo
3.1 Estado General de la Infraestructura en Guatemala
El papel de la infraestructura en la sociedad es proporcionar los servicios básicos para que
los ciudadanos y empresas puedan desarrollar sus actividades. Entre los servicios básicos
se encuentran la oferta de energía eléctrica y telecomunicaciones, la provisión de agua
potable por tubería, alcantarillado y riego, los servicios de transporte que incluyen
infraestructura de carreteras, ferrovías, aeropuertos y puertos.
La cantidad y calidad de la infraestructura de un país condiciona el desarrollo económico y
social, y, en términos generales, la disponibilidad de una infraestructura eficiente es acorde
con el desarrollo económico de los países. Estudios del Banco Mundial han demostrado
que el aumento de la infraestructura y el crecimiento de la producción nacional, están
fuertemente relacionados: un incremento de 1% en el capital de infraestructura se asocia
con un crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) del 1%1. No se sabe si la relación
causal corre de infraestructura a desarrollo o de desarrollo a infraestructura.
Probablemente existe una influencia recíproca: una infraestructura de buena calidad
propicia las condiciones para que la economía de un país crezca, y, en sentido inverso, un
país desarrollado tiene la capacidad financiera adecuada para desarrollar una mejor
infraestructura. Sin embargo, es importante subrayar que la infraestructura no es el único
factor que influye en el desarrollo de un país, pues existen otros elementos con los que se
debe interactuar, como el nivel de educación de la población, mercados eficientes, recursos
naturales, instituciones dinámicas, etc., que afectan el progreso económico. De cualquier
forma, la infraestructura es un factor de desarrollo económico de primer orden y nadie
duda que la carencia de ella pueda ser un freno en el crecimiento y desarrollo económico y
social.
Después de sucesivas olas de reforma durante la década de los noventa, el Estado de
Guatemala comenzó a promover la participación del sector privado en infraestructura e
inició la modernización del marco regulatorio para dicho sector. Las reformas
implementadas durante los noventas incluyeron la descentralización, desregulación y
apertura del sector eléctrico, las telecomunicaciones y el sector aéreo, la concesión de la
operación de los ferrocarriles y un contrato de gestión de los servicios de correos, además
de acciones adicionales para la liberalización de la inversión extranjera, entre otras
medidas de reforma estructural. Estas reformas tuvieron un fuerte impacto sobre la
economía de Guatemala y sobre la infraestructura en particular, pero aún quedan
importantes medidas por realizarse que vendrían a complementar los procesos
previamente iniciados.
1 World Development Report: Infrastructure for Development, Banco Mundial, 1994.
14
Según la Metodología para el Diagnóstico del Crecimiento (GDM)2 Guatemala podría
describirse como un caso de crecimiento lento debido a una mezcla de factores adversos,
entre los que históricamente se cuentan un pobre desempeño en la evolución de la
productividad, al igual que una lenta acumulación de capital físico y humano.
Particularmente, en el contexto del GDM cabe subrayar que los retornos sociales a la
inversión en capital físico (ajustados por riesgo) de hecho son elevados en Guatemala, pero
los retornos privados se ven mermados debido a las dificultades causadas por el clima de
inversión y la escasez de bienes complementarios a la inversión física—como
determinados tipos de capital humano e institucional.3
Debe señalarse que la acumulación de capital físico en Guatemala ha sido lenta, con
promedios históricos de inversión agregada inferiores al resto de Latinoamérica4.
Asimismo, el conflicto armado incidió sobre la tasa de inversión en el país, pues durante los
ochentas, conforme se agravaba el conflicto, los niveles de inversión agregada declinaron5.
A partir de la firma de los Acuerdos de Paz en 1996 se han realizado importantes esfuerzos
para incrementar la disponibilidad de infraestructura básica en el país. Sin embargo, los
indicadores de infraestructura básica de Guatemala son aún adversos en relación con los
promedios de países en categorías de desarrollo económico comparable (ver Cuadro 1).6
2 Inicialmente propuesta por Hausmann, Rodrik y Velasco (2004).
3Para más información, referirse a Artana, Auguste y Cuevas (2007).
4 Aproximadamente 13% del PIB en Guatemala, en comparación con niveles típicos por encima del 20% en
Latinoamérica. 5 La formación privada de capital bruto alcanzó un mínimo de 7% del PIB durante los peores años del conflicto, a
principios de la década de los ochentas. 6 De acuerdo al "ranking" del Foro Económico Mundial (WEF) Guatemala se encuentra en la posición 74 por el
desarrollo de Infraestructura tanto de transportes como de comunicaciones.
15
Cuadro 1. Guatemala. Disponibilidad y Calidad de la Infraestructura Básica
Guatemala
Promedio mundial de países de ingreso medio bajo
Promedio países de ALC Reciente** WDI*
Infraestructura Vial
Carreteras Pavimentadas km/1000h 0.47 0.47 1.4 1.6
Carreteras Totales km/1000h 1.12 1.14 2.6 5.8 Puertos y Transporte Marítimo
Tráfico de Contenedores TEUs/1000h 60.9 27.4 26.4 Transporte Aéreo y Aeropuertos
Pasajeros Transportados por 1000h 134.6 130.7 183.7
Carga Aérea millón Ton/km 4203 11601
Sector Eléctrico
Consumo Per Cápita kWh 361 1374 1667
Acceso a la Electricidad % población 85.1 77.46 90*** Sector Agua y Saneamiento**** Agua Potable Segura % población 95 80 91 Saneamiento Adecuado % población 86 50 77
Fuentes: *WorldDevelopmentIndicators (WDI) del Banco Mundial para el último año disponible. **Datos de instituciones nacionales para 2006. ***World Energy Outlook 2006, cifracorrespondiente a 2005. **** OMS y United Nations Children’s Fund – UNICEF (2006): “Meeting the MDG drinking water and sanitation target: the urban and rural challenge of the decade”, WHO Press, Geneva. Los datos corresponden al año 2004.
En general, puede concluirse que el ritmo de acumulación de capital físico, ya sea por
fuentes públicas o privadas, hasta el momento ha sido insuficiente para apoyar los ritmos
de crecimiento necesarios para reducir significativamente la pobreza en el país.
Como resultado de la relativa escasez de capital físico—incluyendo infraestructura—la
rentabilidad anual de la inversión agregada realizada por el sector privado alcanza niveles
promedio de 28% a 30% en términos reales. Sin embargo, debe señalarse que los retornos
sociales de la inversión han variado según el ritmo económico del país, pues estos fueron
excepcionalmente elevados en los sesentas y setentas. Los retornos a la inversión
colapsaron durante los ochentas y, finalmente, se recuperaron durante la década de los
noventas, después de los Acuerdos de Paz. Esto lleva a concluir que la inversión en capital
16
físico es altamente rentable desde el punto de vista de la sociedad guatemalteca y que su
dinamismo depende fuertemente del entorno de negocios en el país7.
De la anterior discusión se deduce que la infraestructura es uno de los pilares del
crecimiento económico en Guatemala. Como ha sido diagnosticado, siguiendo la GDM, el
país enfrenta múltiples barreras que, conjuntamente, han desembocado en un pobre
desempeño económico. De particular interés para el sector de la infraestructura es que los
inversionistas no ven hoy en Guatemala suficientes oportunidades para invertir, al menos
no para invertir recursos en el orden de magnitud requerido para inducir una substancial
aceleración del crecimiento económico y una palpable reducción en los índices de pobreza.
En vista de lo anterior, la política pública hacia el desarrollo de la infraestructura básica
debe orientarse a proveer bienes complementarios para la acumulación del capital físico y
a realizar reformas que tiendan a elevar la rentabilidad del capital dedicado a inversiones
en infraestructura dentro del país.
Finalmente, un factor importante que debe considerarse especialmente sobre el estado
actual de la infraestructura en Guatemala es el efecto de las adversidades climáticas -
Huracán Mitch 1998, Tormenta Stan 2005, la erupción del Volcán Pacaya y la Tormenta
Agatha 2010. Lo anterior, además de haber impactado en la escasa y frágil infraestructura
existente, ha afectado directamente el marco macroeconómico8 y la producción nacional
(ver Cuadro 2). Según la CEPAL (2010), el impacto total de la tormenta Ágata representara
el 2.6% del PIB, las perdidas significaran 1% del PIB y el déficit del 3.1% del PIB.
En los últimos años, las amenazas recurrentes y vulnerabilidades acumuladas se deben a
una combinación de factores, entre ellos el patrón de crecimiento demográfico combinado
con un patrón de asentamiento sin normativa de ordenamiento territorial municipal, una
economía poco diversificada así como una pobreza concentrada y desigual. Un incompleto
marco de regulaciones en cuanto a la calidad de las construcciones y de los procesos de
contratación combinado con una vulnerabilidad ambiental creciente, hace que Guatemala
sea cada vez más afectado en términos económicos, por el cambio climático.
7 Para más información, referirse a Artana, Auguste y Cuevas (2007).
8Según CEPAL (2010), los daños y pérdidas estimadas para el huracán Mitch fueron de USUS$748 millones,
tormenta Stan de USUS$ 988.3 millones y finalmente la combinación erupción Pacaya-tormenta Agatha USUS$
982 millones.
17
Cuadro 2. Resumen de daños y pérdidas económicas: Erupción volcán Pacaya – tormenta tropical Agatha (en Millones)
Sector Daños Perdidas TOTAL Publico Privado
Social 1333.6 234.2 1567.8 765.9 779.4
Vivienda 646.3 127.1 773.4 773.4
Salud 27.9 88.8 116.7 110.7 6
Educación 640.4 14.9 655.2 655.2 Patrimonio cultural y deportes 19.1 3.4 22.5 22.5
Productivo 230.4 802.9 1033.3 25.6 1007.7
Agropecuario 84.2 562.6 646.7 25.6 621.1
Industria 123.3 194.3 317.6 317.6
Comercio 9.8 23.8 33.7 33.7
Turismo 13.1 22.3 35.4 35.4
Infraestructura 2615.7 221 2836.7 2620 171.8
Transporte 2456.4 168.4 2624.8 2456.4 168.4
Energía 78.1 16.6 94.7 49.7
Agua y Saneamiento 81.1 36.1 117.3 113.8 3.4
Transversal 620.8 1797.1 2471.9 756.6 373.8
Medio ambiente 335.6 1756.6 2092.2 605.9 198.7
Impacto sobre la mujer 150.5 40.6 191 16 175
Gestión de riesgo 134.7 134.7 134.7
TOTAL Quetzales 4800.5 3055.3 7855.7 4168.2 2332.6
TOTAL US$ 600.1 381.9 982 521 291.6 Fuente: CEPAL (2010).
3.2 Fallas de Mercado en el Sector Infraestructura
Desde la década de los noventa, el papel que ha jugado el sector público en la prestación de
servicios de infraestructura en los países ha ido cambiando: de tener la propiedad y la
gestión de los activos, el Estado ha pasado a compartir responsabilidades con el sector
privado.
Si bien es cierto la participación de los privados en el suministro de infraestructura puede
aumentar la eficiencia y reducir el gasto público, los activos de este sector por su
naturaleza de bien público tienen ciertas características que hacen que el mercado no sea
un sistema del todo idóneo para asignar los recursos, y que se requiera algún grado de
intervención del sector público (principalmente en el tema de planificación y regulación).
El alto volumen de inversión, las economías de escala y de alcance, la dificultad para
reutilizar estas inversiones para otros fines, los efectos externos que tales inversiones
llevan asociadas y el carácter de bien no comercializable de los servicios de infraestructura,
18
hacen que el mercado no genere asignaciones de recursos optimas, por lo que se
recomienda la participación del sector público para mitigar los impactos de los fallos del
mercado.
En Guatemala, las fallas de mercado del sector de infraestructura afectan los distintos
sectores, y muchas de ellas tienen su origen en la misma intervención de la política pública.
A continuación se detallan algunas fallas de mercado en el sector de infraestructura, lo que
pretende ser únicamente un marco ilustrativo, sin pretender ser exhaustivos.
Cuadro 3. Resumen y ejemplos de fallas de mercado para el sector de Infraestructura
Fallas de mercado Ejemplos por subsectores
Imperfección de derecho de propiedad
Riesgo de expropiación
Contaminación ambiente
Falta de definición
Volatilidad macroeconómica
Incrementa riesgo de proyectos de gran envergadura
Falta bienes y servicios complementarios
Falta de vías de acceso reduce valor de puertos y aeropuertos, así como de desarrollo de infraestructura (bancos y telecomunicaciones para la población)
Ausencia de servicios de electricidad disminuyen penetración de servicios de telecomunicaciones
Asimetría de información
El responsable de la política pública y potenciales inversionistas tiene diferentes puntos de negociación
Fallas de coordinación Carácter de servicio público/semipúblico de muchos. Si la vía de acceso se construye existen muchos beneficiarios potenciales, pero ninguno de ellos individualmente está dispuesto o tiene capacidad de realizar la inversión
Servicios complementarios no son planificados
19
Subdesarrollo de mercado capital
Falta de capital interno de largo plazo y poca satisfacción en atracción de capitales externos
Riesgo climático No existen seguros climáticos para inversionistas
Marco para reestructuración y liquidación de proyectos es incompleto
No existe ley de quiebras
Reestructuración de proyectos implica proceso altamente politizado
Competencia imperfecta en los mercados
Elevadas barreras de ingreso
Monopolios naturales
Regulaciones que fomentan concentración o monopolio legal a favor de un ente gubernamental (por ejemplo el agua municipal o la gestión de los puertos y aeropuertos)
Fallas de regularización sectorial
Dificultades para definición de precio de venta al público de la electricidad
Falta de definición de ente regulador para la gestión del agua
Transporte
Deuda flotante del gobierno
Red vial , deuda capital de trabajo a constructores
Portabilidad número de teléfonos
Hostilidad a determinadas inversiones o tecnologías son trasladadas a temas de política publica
Hidroeléctricas
Petroleras
Activos muertos económicamente
Por ejemplo el caso de FEGUA
20
4 Diagnostico por sector
4.1 Infraestructura y Servicios de Transporte
El sistema de transporte de un país (infraestructura y servicios) es la estructura que
sostiene todas las actividades productivas y sociales. Sin carreteras ni caminos accesibles
los productores no pueden sacar sus productos al mercado; sin servicios de manejo de
carga, el transporte de los productos es más difícil y caro, y las empresas recurren a costos
extras, retrasos y deterioro en sus mercaderías.
Durante los años noventa se lograron avances importantes en el desarrollo del transporte
en Guatemala, aunque aún quedaba un largo camino por recorrer. Persisten en el país
restricciones considerables en cuanto a la calidad de los servicios de transporte y sus
costos son elevados en comparación con otros países de similar nivel de desarrollo.
Además, Guatemala enfrenta serios problemas y cuellos de botella, tal como la necesidad
de una reforma profunda del sistema regulatorio en algunos sectores específicos (puertos,
por ejemplo).
De acuerdo al exhaustivo índice de Desempeño Logístico del Banco Mundial, la puntuación
absoluta de Guatemala mejoro entre 2007 y 2009, pero su ubicación cayó casi 15 lugares,
ubicándose en la posición 90 de 150 países (Cuadro No.4). Se muestra preocupación en las
áreas de transporte terrestre, calidad de la infraestructura vial y capacidad de los puertos
para acomodar barcos de más grande escala. Por lo tanto, esta área se vuelve crítica y es
necesaria verla de forma integral, para que las medidas a implementarse tengan el impacto
deseado.
Cuadro No.4: Índice de Desempeño Logístico
2007 2009
Rank Score Rank Score
Guatemala 75 2.53 90 2.63
El Salvador 66 2.66 86 2.67
Costa Rica 72 2.55 56 2.91
Nicaragua 122 2.21 107 2.54
Honduras 80 2.5 70 2.78
México 56 2.87 50 3.05
Chile 32 3.25 49 3.09
Fuente: BM 2010
21
4.1.1 Estructura, Marco Institucional y Regulatorio
El Sector infraestructura de transporte consta de una red de carreteras, tres puertos
principales (Canto Tomas de Castilla, Puerto Quetzal y Puerto Barrios), una red de
ferrocarril (que actualmente no está en operación), dos aeropuertos internacionales (La
Aurora y Flores), además de varios aeropuertos locales.
El Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (MCIV) es el ente rector del
sector transporte en el país. Del Ministerio dependen: (i) la Dirección General de Caminos
(DGC), responsable de la planificación estratégica, la supervisión de la construcción,
rehabilitación, mejoramiento y mantenimiento de carreteras y caminos; (ii) la Unidad
Ejecutora de Conservación Vial (COVIAL), encargada de administrar los recursos del fondo
para el mantenimiento vial, así como de la programación y supervisión del mantenimiento
por contrato; (iii) la Unidad de Concesiones y Desincorporaciones (UCD), encargada de
llevar a cabo los programas en el área de infraestructura; (iv) unidades descentralizadas
para velar por el transporte marítimo y aéreo (Grafica No.4).
Grafica No. 4
Estructura del Ministerio de Comunicaciones, infraestructura y Vivienda
Fuente: MCIV
22
La ley de Transportes y sus reglamentos, que data de 1946, junto con la Ley 134-96 que
establece el impuesto para alimentar el fondo para la conservación de la red vial, son los
principales instrumentos legales del sector de transporte terrestre.
Para velar por el sector portuario, el MCIV cuenta con una unidad descentralizada, pero
que depende funcionalmente de él: la Comisión Portuaria Nacional (CPN). La CPN tiene el
objetivo de “coadyuvar con los puertos y otras instituciones vinculadas al sector transporte
por medio de asesoría, asistencia técnica, capacitación y acciones de gestión, coordinación
y enlace, al logro de un funcionamiento eficiente de los procedimientos y operaciones de
apoyo al comercio exterior”. Para ello cuenta con dos unidades estratégicas: i) la Dirección
de Desarrollo Humano, encargada de atender actividades vinculadas con la gestión del
conocimiento en el contexto del Sistema Portuario Nacional; ii) la Dirección de Asesoría y
Estudios, tiene a su cargo funciones de asesoría a los puertos en aspectos de mejoramiento
en la eficiencia y eficacia de las operaciones portuarias, incluyendo la realización de
estudios e investigaciones sobre el manejo de la carga y las deficiencias en el libre flujo
físico de las mismas a través de los puertos.
Cada uno de los Puertos existentes tiene su propia ley de creación que los constituye en
empresas descentralizadas y autónomas, con personería jurídica propia, lo que les da
potestad para operar de forma independiente. Es interesante mencionar que en el Decreto
de Creación de la CPN se contempla, entre sus funciones (artículo 2, numeral 2), el efectuar
un estudio sobre la mejor forma de llevar a cabo la fusión de los activos y la unificación
administrativa de las empresas portuarias nacionales, buscando la eficiencia en la
operación del sector.
De forma similar, la Dirección General de Aeronáutica Civil, (DGAC), dependencia del
MCIV, es la institución responsable de “Normar, Administrar, Fortalecer, Facilitar y Vigilar
la prestación de los servicios aeroportuarios, de navegación y transporte internacionales
ratificados por el Estado de Guatemala”. Mantiene una estructura orgánica de tipo
funcional donde se destacan tres áreas importantes: (i) área técnico-operativa; (ii) área
administrativa; y, (iii) área operativa, que se refiere a la administración de los aeropuertos
internacionales.
En cuanto al establecimiento de Políticas en el sector, el MCIV cuenta con un Plan Maestro
Nacional de Transporte 1996 – 2015, que plantea como política básica y prioridades
“mejorar la red vial, dando prioridad al mantenimiento y prevención; fortalecer
participación privada en la gestión y conservación de carreteras; reorganizar la
administración del CIV y comercializar sus operaciones; desarrollar nuevas fuentes
definanciamiento; realizar medidas en campo de seguridad vial y auto transporte y; reforzar el
control ambiental”. Dentro del Plan se recomiendan tareas claves como: (i) la elaboración
23
del Plan de Desarrollo Vial;9 (ii) la conformación de una autoridad marítimo-portuaria, la
privatización de servicios y reformas tarifarias y financieras; y (iii) la construcción del
nuevo aeropuerto internacional, el mejoramiento del aeropuerto La Aurora10 y la
reorganización de la administración aeronáutica.
Por su parte, el Programa Nacional de Competitividad (PRONACOM) ha realizado un
importante esfuerzo complementario al impulsar un Plan Multimodal de Obras de
Infraestructura de Transporte (PMOIT) que establece los lineamientos para un sistema de
transporte multimodal integrado, determinando 10 proyectos estratégicos en las áreas:
vial, aeroportuario, portuario y de mantenimiento (2008). Los objetivos específicos del
PMOIT son: (i) identificar proyectos prioritarios de infraestructura; (ii) construir la visión
estratégica a largo plazo del Sistema Nacional de Transporte; y, (iii) definir los objetivos
estratégicos, planes de acción y de seguimiento necesarios tanto a nivel general (Sistema
Nacional de Transporte) como al nivel de los diferentes subsistemas (Portuario, Logístico,
Aeroportuario, Ferroviario y Vial).
Tanto el PMOIT como el Plan Maestro Nacional de Transporte, contienen recomendaciones
que se han implementado parcialmente, encontrándose a la fecha desactualizados, por lo
que merece la pena iniciar con la revisión, actualización y validación de los mismos.
4.1.2 Calidad de la Infraestructura de Transporte
La Red Vial de la República de Guatemala está conformada por más de 15,000 kilómetros
de carreteras, incluidos 3,600 kilómetros de Caminos Rurales11. Esta Red está clasificada
de la siguiente forma: i) Según tipos de rutas: Centroamericanas, Nacional y
Departamentales, a las que habría que añadir los Caminos Rurales de conexión entre
aldeas12; ii) según aspectos estratégicos de comunicación: Primaria,13 Secundaria14 y
Terciaria15
9 El Plan de Desarrollo Vial 2008 – 2017 (PDV) fue aprobado y entró en vigencia a partir de diciembre 2007.
10 El mejoramiento del aeropuerto internacional La Aurora se inició en 2007 sin embargo se ha quedado estancado
desde el 2008, no siendo prioridad del gobierno actual. 11
Datos actualizados al 2006. 12
Esta primera clasificación data de los años treinta y se consolidó con la Ley de Derecho de Vía de 1942 en la que
se establecen los anchos de reserva a mantener en la red de carreteras y en la que se utiliza ya esta denominación. 13
La Red Primaria tiene como propósito la comunicación directa a nivel regional e internacional (comunicar de y
hacia los principales puertos marítimos y fronteras). Actualmente la Red Vial Primaria está conformada por casi
todo el conjunto de carreteras Centroamericanas (CA), por un porcentaje significativo de Rutas Nacionales (RN) y
Departamentales (RD), y por las rutas de nomenclatura especial como la Franja Transversal del Norte (FTN) y
Carretera Inter-Troncal de Occidente – 180 (CITO-180). 14
La Red Secundaria facilita la comunicación regional y entre las cabeceras de departamentos contiguos, al igual que
hacia y desde los mayores centros de población y/o producción, conformando una red complementaria y/o alterna a
la Red Vial Primaria. La constituyen la Ruta CA-9 Sur “A” en sus tramos “Palín – Escuintla” y “Escuintla – Puerto
San José”, la mayoría de las Rutas Nacionales (RN) y parte del total de las Rutas Departamentales (RD). 15
La Red Terciaria complementa las redes Primaria y Secundaria, comunicando las cabeceras departamentales con
municipios y aldeas. Está constituida en su mayoría por Rutas Departamentales (RD), con rodadura de terracería y/o
balasto, y por el resto de vías registradas por la DGC bajo la denominación “Caminos Rurales” (CR).
24
De acuerdo a los datos del 2008 de la DGC, del total de los 15,187 kilómetros que
componen la Red Vial de Guatemala, más de 6,400 kilómetros están asfaltados (42% del
total). A los 5,127 km (34 %) de caminos sin asfaltar hay que añadirle más de 3,642
kilómetros de Caminos Rurales y cerca de 10,000 kilómetros de caminos no registrados
que dependen de las municipalidades.
En los últimos años se ha realizado un importante esfuerzo para mejorar la red vial, no
obstante el débil mantenimiento aplicado a la red existente ha resultado en un deterioro de
las condiciones de la red vial en general. En el año 2000, cerca del 60% de la red se
encontraba en buenas condiciones y un 10% en mal estado; para 2008, únicamente un
tercio de la red se encontraba en buenas condiciones y las carreteras en mal estado habían
incrementado a un tercio de la red vial (Banco Mundial 2010).
El instrumento diseñado para asegurar los recursos para el mantenimiento de las
carreteras fue creado por Decreto legislativo No.134-96, donde se crea un fondo vial
(COVIAL) con recursos provenientes del impuesto recaudado por consumo de
combustibles. Por las necesidades apremiantes de recursos, el COVIAL ha estado siendo
además utilizado para expandir la red vial e incrementar su capacidad, en lugar de
canalizar los recursos a únicamente al mantenimiento, como originalmente estaba previsto.
Lo anterior, sumado a la vulnerabilidad de la infraestructura a los desastres naturales y el
incremento del comercio con su consecuente incremento en el tráfico, ponen en constante
riesgo la red vial guatemalteca, lo que vuelve más crítico aun el asegurar los recursos
financieros para el mantenimiento.
Finalmente, dado que la red vial no puede ser visualizada únicamente desde el punto de
vista de competitividad, sino que también desde su función social de conectar e integrar a
las comunidades rurales con servicios sociales y económicos. Los casi 19,000 kms de
caminos rurales, que constituyen cerca del 70% de la red de caminos del país, solo un
tercio de esta red recibe mantenimiento y probablemente menos del 5% a través de un
programa rutinario de mantenimiento; lo que también se constituye en un importante reto
para el sector, principalmente porque estos no son elegibles dentro del COVIAL
Otro de los factores que han afectado el estado de la red vial en Guatemala son los
conflictos contractuales y las pugnas existentes desde el 2008, entre constructores y el
Estado, debido a la falta de pago de deudas de trabajos realizados (Fallas de mercado
mencionado en la Cuadro 3).
En cuanto a transporte marítimo, Guatemala tiene un gran potencial por su ubicación
geográfica dado que cuenta con acceso a los dos océanos. Los puertos en Guatemala
mueven el 19% de la carga a nivel centroamericano (segunda en importancia, después de
Panamá), que equivale a más de 11 millones de toneladas por año. No obstante lo anterior,
el potencial transporte marítimo-portuario del país está desaprovechado debido a
25
deficiencias en la operación de los puertos y su capacidad para acomodar buques de mayor
tamaño, ante su poco calado y el tamaño de las grúas existentes. El factor de ocupación de
los puertos es relativamente bajo.
La forma de administración de los puertos es mediante el modelo de “tool-port”, donde la
propiedad es estatal y algunos servicios son dados en concesión al sector privado para su
operación (mediante licencia o concesión). Puerto Barrios lleva 12 años operando bajo una
concesión privada a 25 años y su productividad supera en cuatro veces a la de Puerto
Quetzal (de propiedad pública con alguna participación privada) y en ocho veces a la de
Puerto Santo Tomás de Castilla (de propiedad estatal y pocas actividades encomendadas al
sector privado).
En términos generales, la principal barrera del subsector puertos es la obsolescencia del
marco legal e institucional acompañado por un ordenamiento jurídico que se muestra
fragmentado. No hay leyes y políticas específicas que contemplen temas marítimos,
portuarios o cabotaje, entre otros aspectos. Otras debilidades a destacar son: (i) la excesiva
extracción de beneficios; (ii) el alto gasto operativo y administrativo; (iii) las restricciones
de entrada a la inversión; (iv) la falta de incentivos; (v) la ineficiencia en la gestión y
excesiva burocracia; y, (vi) elevados costos de operación (Cuevas, et al 2006)
Por su parte, el transporte aéreo juega un rol fundamental, no solo para el comercio sino
para el turismo en Guatemala. La infraestructura se reduce a dos aeropuertos
internacionales, La Aurora y Flores, y alrededor de 400 aeródromos, la mayoría de ellos en
pobres condiciones.
Más del 36% de los visitantes que llegan a Guatemala lo hacen por el aeropuerto
internacional de La Aurora, ya que existen vuelos directos desde varias ciudades de los
Estados Unidos, Centroamérica, México, Europa y Sudamérica, y operan cerca de 12 líneas
aéreas que ofrecen cerca de 177 vuelos semanales de itinerario internacional. La limitada
capacidad de La Aurora de recibir aviones con mayor capacidad de pasajeros o mayor número de
vuelos, hacen que el precio del pasaje hacia Guatemala se mantenga alto con relación a países
como El Salvador y Costa Rica, reduciendo así la competitividad del sector.
Entre las debilidades importantes se puede mencionar: ausencia de un sistema Hub&Spoke, o
sea, que hoy no existen conexiones domésticas o regionales; que la red de aeropuertos no se
comporta como un sistema y existe una centralización de todo el tráfico en La Aurora; que la red
de destinos es limitada; que prevalece una confusión entre regulador y operador público; la
elevada concentración del mercado; la politización del tema aeroportuario; las operaciones del
ejército en Aeropuertos comerciales; la falta de definición sobre los aspectos de manejo de carga
de forma integral, aunque se contempla en algunos aeropuertos; las insuficientes terminales
desarrolladas en el interior del país, entre otras.
26
4.1.3. Calidad de los Servicios de Transporte
El sistema de transporte urbano de la Ciudad de Guatemala consta de aproximadamente
3,000 autobuses que transportan alrededor de 2 millones de pasajeros diariamente. Dicho
servicio es prestado por la Empresa Municipal de Transporte (EMT) y por operadores
privados (propietarios de la mayoría de autobuses). Buena parte de los recorridos de
buses ya tenían en 1992 secciones con velocidades de operación menores a 4 km/h. Se
calcula que actualmente la velocidad de operación promedio de los autobuses es entre 6 y
10 km/h. La situación de estos servicios merece una discusión especial, por su impacto en
la productividad de los trabajadores y de las actividades económicas (el Área
Metropolitana de Guatemala/AMG concentra el 62% de todos los vehículos registrados a
nivel nacional). El parque automotor viene incrementado a una tasa de 5.6% en promedio
en los últimos años, mientras que la red vial en la Ciudad de Guatemala ha aumentado sólo
1.2% anualmente en los últimos 25 años. Este desequilibrio ha dado lugar a crecientes
niveles de congestionamiento en el transporte urbano, particularmente del transporte
colectivo, aparte de que el sistema de transporte en el AMG sufre de inequidad modal, pues
la mayor cantidad del recurso espacio público es utilizado para transportar a una minoría
de la población16.
De acuerdo a un estudio del Banco Mundial (2009), los servicios de carga terrestre, son
provistos por un parque de aproximadamente 10,000 camiones en Guatemala, con una
antigüedad en promedio de 20 años. Su proceso de modernización es bastante lento
debido a limitaciones en la capacidad financiera, resistencia a la adopción de nuevos
procedimientos y bajo profesionalismo. Muchas firmas utilizan su propia flota en vez de
subcontratar servicios. La seguridad es una de las preocupaciones más serias en el sector,
que hace incrementar los costos de operación pues muchas veces se ven obligados a
contratar guardias armados y en algunas áreas no puede circularse en horas nocturnas.
En cuanto a los servicios aéreos, por el tamaño del mercado puede afirmarse que en
términos generales, en la región los servicios de transporte de pasajeros y carga muestran
un alto grado de concentración, y por ende, precios poco competitivos (CEPAL, 2009). No
obstante, en Guatemala la apertura de este sector es una de las más ambiciosas de la
región, pues otorga la tercera, cuarta y quinta libertad de manera unilateral y sin necesidad
de existir reciprocidad a cualquier aerolínea de cualquier país. A su vez, es el único país del
Istmo que no restringe el servicio de transporte aéreo doméstico a una empresa nacional.
16
Por ejemplo, aunque sólo el 23% de los viajes realizados en el AMG se realizan en automóvil particular, este
modo de transporte ocupa el 76% del espacio disponible de circulación sobre las vías públicas. Por su parte, el
transporte colectivo, que es utilizado para realizar el 68% de los viajes dentro del AMG, utiliza únicamente el 22%
del espacio de las calles.
27
Esto último hace que en Guatemala, no obstante de adolecer de una ley de competencia, los
servicios aéreos muestren un comportamiento más competitivo que el resto de la región.
4.1.4. Necesidades de Inversión en el Sector
Por mucho, está claro que el sector de transporte (principalmente carreteras) es el mayor
componente de necesidades de inversión futura en infraestructura, lo que predice el
potencial rol crucial que el sector privado puede jugar en el financiamiento de estas
necesidades.
Por ejemplo, en 2007 el MCIV actualizó y reformuló el Plan de Desarrollo Vial (PDV), que
orientará en el periodo 2008 – 2017 las actividades del subsector de transporte por
carretera en materia de: i) gestión e inversiones en la infraestructura vial (construcción,
mejoramiento, rehabilitación y mantenimiento); ii) modernización de la infraestructura
vial existente; y iii) implementación de programas de seguridad vial. El PDV 2008 -2017
estima las necesidades de inversión vial en US$4.59 miles de millones. Por su parte, el
estudio del PMOIT impulsado por PRONACOM estimó que US$570-650 millones de
inversión vial podrían ser adecuados para concesionar.
En 2009, el MCIV elaboró el Plan de Movilidad Estratégica para el Área Central de
Guatemala y propone estudios detallados para proyectos radiales y de anillos en el área de
la Ciudad de Guatemala, con costos de inversión preliminares de US$4 miles de millones.
Más allá de carreteras, el PMOIT identificó un juego integrado de proyectos prioritarios
desde 2008 hasta 2015, que requieren una inversión total en Puertos e infraestructura
logística de US$410-470 millones; y en Aeropuertos de US$122-142 millones.
4.1.5. Participación Privada en el Sector
Ante las necesidades crecientes de inversión en infraestructura, el gobierno en el pasado
ha desarrollado planes para promover la inversión privada en el sector, otorgando dos
concesiones al sector privado (en 1997, una concesión de 25 años para operar y dar
mantenimiento a una vía de peaje de 22 kilómetros entre Palín y Escuintla; y en 1998, una
concesión por 50 años para operar los servicios de ferrocarril, actualmente en suspenso
considerándose lesiva a los intereses nacionales y sujeta a un arbitraje internacional).
Estas concesiones estaban basadas en el marco legal general contenido en la Ley de
Contratos del Estados de 199217.
17
Un breve capítulo de esta ley establecía las condiciones para el otorgamiento de concesiones, además de los
referidos a las adquisiciones por el gobierno. Entre las condiciones se estipulaba: un término máximo de 25 años, el
retorno del activo libre de cargo al Estado al final de la concesión y el requisito de que un porcentaje de los ingresos
de la concesión se paguen al Estado. En adición, cada concesión individual debía ser objeto de una ley especial a
aprobarse por el Congreso.
28
Un paso trascendental en este sentido se da en 2010, con la aprobación por el Congreso de
la Ley sobre Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica, conocida como
Alianzas Público-Privadas (APP; Decreto 16-2010), de la cual está pendiente la aprobación
de su reglamento. Esta Ley establece el nuevo marco para concesiones y participación
privada en proyectos de infraestructura y el nuevo marco institucional para su
implementación. En cuanto a esto último, se contempla la creación de una nueva Agencia
Nacional para Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica (ANADIE),
encargada de administrar el proceso, la cual estará supervisada por un Consejo (CONADIE),
conformado por ministros, funcionarios y representantes de las profesiones pertinentes.
La nueva ley APP es un paso prometedor para dar un salto de calidad en la infraestructura
de Guatemala y es mucho más integral que las breves cláusulas de la Ley de Contratos del
Estado. No obstante, las cláusulas de concesión de la ley de 1992 no han sido derogadas y
presumiblemente podrían usarse para asignar concesiones fuera del nuevo marco.
4.1.6. Consideraciones Finales sobre la Agenda Actual de Políticas
Con la Agenda de Competitividad 2005-2015, Guatemala inicio un esfuerzo que tiene como
objetivos fomentar el crecimiento de la economía y ayudar en la reducción de la pobreza.
Como uno de los pasos para alcanzar dichos objetivos, la Agenda busca posicionar a
Guatemala en cuatro perspectivas principales: (i) destino turístico, ecológico y cultural; (ii)
plataforma exportadora agrícola, industrial y forestal; (iii) centro logístico; y, (iv) centro
energético. En este contexto, debe subrayarse que uno de los ejes estratégicos de la Agenda
Nacional de Competitividad es precisamente el desarrollo de la infraestructura productiva
y tecnológica a través de: (i) la reducción de los costos de energía; (ii) ampliación y mejora
de la infraestructura vial; (iii) la modernización del sistema portuario nacional; (iv)
ampliación y mejora del sistema aeroportuario; y, (v) reducir la brecha digital,
especialmente en las áreas rurales.18 La Agenda de Competitividad ha tenido altos y bajos
en cuanto a su ejecución y apoyo, dependiendo las prioridades de los gobiernos de turno,
pero da una guía sobre la integralidad de una agenda de logística y transporte.
18
Un primer ejercicio realizado con PRONACOM dio como resultado la siguiente lista de proyectos o programas
prioritarios en el área de infraestructura: Construcción del Anillo Metropolitano; fortalecimiento de los principales
tramos carreteros y los principales puntos fronterizos; desarrollo de los Ejes Troncales CA-2 (Occidente – Oriente) y
CA-9 (Pacífico – Atlántico) a 4 carriles; construcción de las terminales de contenedores, cruceros, graneles y
mejoramiento de la infraestructura portuaria común en Santo Tomás de Castilla y en Puerto Quetzal; desarrollar dos
centros logísticos en Puerto Santo Tomás de Castilla, Puerto Quetzal y otro centro logístico en el Occidente del país;
consolidar un sistema aeroportuario integrado por 5 aeropuertos internacionales y 17 aeródromos nacionales;
impulsar de forma centralizada iniciativas para establecer sistemas integrales de transporte intermunicipales;
construcción de la Franja Transversal del Norte; ampliación de la red vial existente; y, consolidar las mejoras en el
aeropuerto internacional La Aurora. Una aproximación sugiere los siguientes montos de inversión: (i) para la
infraestructura vial US$2,500 millones; (ii) para la infraestructura aeroportuaria US$140 millones; y, (iii) para la
infraestructura portuaria y logística US$470 millones.
29
La estrategia del país hacia del desarrollo vial tiene como meta garantizar la accesibilidad
de todos los núcleos de población a las cabeceras departamentales y sus municipios,
incrementando la cobertura de la red vial pavimentada, incluyendo la parte norte del país
que en parte no se ha podido desarrollar por la falta de infraestructura vial adecuada. Sin
embargo, entre las principales debilidades del actual marco de políticas se puede
mencionar: i) no existe coordinación entre los gobiernos municipales y el central; ii) no se
tiene un inventario de la extensión de la red vial; iii) no existe una actualización de
proyectos prioritarios e inversiones; iv) no se ha implementado aun la legislación que
regula la participación privada en las carreteras; v) la inversión pública es muy baja; vi) la
responsabilidad en la construcción de caminos está fragmentada en diversas instituciones;
vii) no existe una adecuada coordinación ni rectoría, que incluye la ausencia de un sistema
de planeación estratégica.
Por otro lado, desde la firma de los Acuerdos de Paz en 1996 se ha dado prioridad a la
creación de una estrategia nacional de desarrollo rural y reducción de la pobreza. Con la
participación de la sociedad civil, el Gobierno creó una Agenda Estratégica para el
Desarrollo Rural Integral que fue aprobada en marzo de 2005 y busca ir más allá de la
visión del desarrollo rural como desarrollo agropecuario, combinando el desarrollo de las
instituciones y la infraestructura, con el fomento de las oportunidades de crecimiento en
las zonas rurales.19 En dicha política se han identificado algunas prioridades, entre ellas, la
necesidad de adelantar un programa de pavimentación de caminos rurales en la zona del
altiplano; la ampliación de la capacidad vial en los corredores principales; la rehabilitación
y mantenimiento de vastas porciones de la red; y la construcción de obras como la Franja
Transversal del Norte, y en anillo metropolitano.
El gobierno actual ha identificado como zona prioritaria de inversión de la Franja
Transversal del Norte, la región del Litoral del Pacifico con el refuerzo de las carreteras que
se dirigen hacia las fronteras y los municipios del litoral, así como la Región Central con la
habilitación de un anillo regional en donde el Plan de Movilidad Estratégica para el Área
Central de Guatemala (MCIV 2009), propone estudios detallados para proyectos radiales y
de anillos en el área de la Ciudad de Guatemala y su región de influencia.
Contando con una Política de Desarrollo Vial también es posible definir de qué manera se
deben enfocar las Políticas de Intervención en Políticas Básicas para el MCIV, y
particularmente de la DGC. Ambas Políticas se interrelacionan, puesto que cualquier
decisión que afecte a la economía en su totalidad, tiene efectos sobre sus distintos sectores
económicos y aquella política que afecte sólo a un sector, repercute también sobre el
conjunto.
19
Además, debe señalarse que recientemente se ha logrado avanzar en la armonización de los marcos jurídicos,
regulatorio e institucional en los países del Plan Puebla – Panamá, donde se han propuesto estrategias financieras y
fiscales similares en todos los países beneficiarios para facilitar la participación privada.
30
Pasando al tema portuario, la Comisión Portuaria Nacional (CPN) ha logrado algunos
avances en los últimos años y se ha posicionado como la institución que representa,
asesora, capacita y certifica en seguridad a los puertos del país. Hoy, la CPN es una
institución sólida, pero con alcances limitados por su Acuerdo de Creación y el estatus legal
del Sistema Portuario Nacional actual. Por ello, se requiere de una nueva institución que
sustituya a la CPN, para que pueda convertirse en una verdadera entidad rectora. Este
objetivo, está claramente identificado en la Política Portuaria Nacional 2006 – 2016.
Una propuesta de Ley ha sido revisada por instituciones de gobierno y por la COCATRAM.
Actualmente se cuenta con una propuesta técnica dentro de la que resalta la definición de
la política portuaria y marítima del país, así como la política de tarifas, régimen de
sanciones y un mecanismo de solución de controversias. Sin duda, el punto más
importante para lograr que todo el contenido se ejecute es la creación de la Autoridad
Portuaria Marítima, cuya integración y funcionamiento se incluye en la propuesta de ley.
Finalmente, es pertinente señalar que para el Subsector marítimo y portuario existe una
nueva propuesta de Política Portuaria Marítima Nacional (PPMN) que ha sido discutida por
los diferentes actores del sector, la cual plantea la creación de una autoridad marítimo-
portuaria nacional y el establecimiento de un marco regulador de las operaciones y
actividades en el sector.
En cuanto a los servicios aéreos, a pesar de que Guatemala ha legislado e implementado
una política unilateral de cielos abiertos, las altas tarifas aéreas siguen representando una
de las mayores amenazas para el turismo. También se han firmado acuerdos de apertura de
aeropuertos entre los países del Mundo Maya y se suscribió el Convenio Bilateral de cielos
abiertos con Estados Unidos. Tal y como se menciono anteriormente, entre las principales
fortalezas del subsector se puede mencionar la ampliación y mejora del aeropuerto La
Aurora durante el gobierno anterior, pero este proyecto ha quedado inconclusa la
finalización del proyecto completo. Asimismo, cuenta a favor que la ley permite la
privatización de operaciones (al menos no la bloquea explícitamente) y que Guatemala ha
obtenido la Categoría 1 por parte de la FAA (Federal Administration Aviation) de Estados
Unidos.
Finalmente, en cuanto al transporte urbano, para enfrentar la crisis del momento, se creó
en el 2000 una Comisión Multisectorial que investigó la problemática y desarrolló
numerosas propuestas, de las cuales se seleccionaron las siguientes recomendaciones para
el sistema de transporte colectivo futuro: (i) sustitución del sistema actual por un sistema
de transporte masivo; (ii) construcción de vías exclusivas para buses; y, (iii) traslado de la
venta de boletos afuera de las unidades de transporte. Para iniciar con un sistema de
transportes masivo, la Municipalidad de Guatemala seleccionó el sistema de bus rápido
(BRT) que ha sido exitosamente implementado en varias ciudades latinoamericanas y del
31
resto del mundo, teniendo, al mismo tiempo, una capacidad de transporte equiparable a las
de un metro o un tren ligero. La red de Transmetro20 se diseñó para cubrir las necesidades
de viajes en el centro del municipio de Guatemala, sin visión de área metropolitana en su
amplitud, esperándose la conclusión de la red en el año 2015 y su consolidación para el año
2020. La Municipalidad de Guatemala enfrenta ahora el reto de continuar el desarrollo
exitoso del sistema hacia los otros troncales los ejes Norte-Norte y Norte-Oriente los
primeros en desarrollarse.
4.2. Electricidad
4.2.1 Estructura de Mercado, Marco Institucional y Regulatorio
Hasta 1990, el sector eléctrico en Guatemala era de propiedad Estatal casi en su totalidad y
estaba integrado verticalmente (generación, trasmisión y distribución). El crecimiento
constante de la demanda y el estancamiento de las inversiones en generación, ante las
limitaciones fiscales del Estado, llevaron a una crisis aguda que llevo a racionamientos de
energía, agravados por la vulnerabilidad ante sequías de un sistema de generación
predominantemente hidroeléctrico.
En 1992, las empresas estatales EEGSA e INDE comenzaron la contratación del suministro
de energía a largo plazo con generadores privados a través de acuerdos de compra de
energía de largo plazo (PPA por sus siglas en inglés), negociados directamente entre las
partes (sin licitación pública). Este mismo año, tuvo lugar la primera inversión privada
donde un consorcio de inversionistas, encabezados por la empresa Enron de los Estados
Unidos, firmó un contrato con EEGSA para construir y operar una planta térmica de energía
de 110MW, Puerto Quetzal Power (PQP). En los años siguientes, se puso en vigor una
política de crecimiento por medio de participación privada donde el gobierno continuaba
negociando PPAs, que incluían cláusulas “tome o pague”, en las cuales estaba obligado a
pagar por una cantidad de energía acordada se usase o no, con precios de combustible
indexados a los precios internacionales del petróleo, e incentivos fiscales
generosos21.También otorgaban otras condiciones favorables a las compañías
suministradoras debido a la necesidad de atraer inversionistas en un tiempo de crisis y los
altos riesgos de invertir en Guatemala, incluida una subida anual en precios de la
capacidad22. Es relevante mencionar los antecedentes anteriores, ya que el cumplimiento
de las cláusulas de los PPA está entre las principales razones del incremento regular de los
precios de la electricidad durante la primera fase de las reformas.
20
Diseñado por el gobierno local del municipio de Guatemala, sin interacción con el gobierno nacional. 21
Se ofrecieron incentivos adicionales a proyectos basados en recursos renovables. La Ley 20 de 1986 aportó
deducciones del 100 por ciento del impuesto sobre la renta a las inversiones en energía renovable, por ejemplo
hidráulica. 22
Esto representa los costos fijos de una planta eléctrica más los pagos para cubrir el combustible
32
En 1996 se promulga la Ley General de Electricidad (entra en operación en 1998) y se
rompe el monopolio en el sector eléctrico, abriéndolo a la participación total del sector
privado y dividiendo sus diferentes actividades (generación, transmisión, distribución y
venta). La ley también creó un mercado mayorista de electricidad y estableció un nuevo
marco institucional y regulador para el sector. El Ministerio de Energía y Minas (MEM) se
convirtió en la institución gobernadora del sector, la Comisión Nacional de Energía
Eléctrica (CNEE) fue establecida como autoridad reguladora y el Administrador del
Mercado Mayorista (AMM) como operador independiente del sistema (Grafica No.5).
Grafico No. 5: Funcionamientos del Sector Eléctrico Guatemalteco
Los principios que inspiran la ley que entró en vigor en 1998, fueron la promoción de la
competencia, el establecimiento de tarifas basadas en costos reales, la regulación de tasas o
tarifas en el "mercado regulado” bajo la supervisión de la CNEE y el establecimiento de
estándares de calidad para el servicio. La ley también creó el Fondo de Electrificación Rural
para financiar un programa agresivo de electrificación rural de naturaleza subsidiaria,
conceptualizado como devolución de “deuda social”.
A partir de esto el Gobierno adopto una política de evitar nuevas inversiones públicas en
generación, e invitó a la inversión extranjera a participar en todos los segmentos
Modelo de Mercado de Costos
Es Libre acceso a la Capacidad de Transporte
Generación y Comercialización con condiciones efectivas de competencia
Distribución y Transmisión son
actividades reguladas.
Generación
Se desarrolla en un ambiente libre, constituido por un
mercado de oportunidad a costo marginal de corto plazo y
establecimiento de contratos de largo plazo
Comercialización
Es libre la comercialización de energía eléctrica entre los participantes productores y consumidores reflejando un equilibrio entre la Oferta y la
Demanda
Transmisión:
Su desarrollo refleja economías de escala y establecimiento de monopolios naturales por lo que los costos de transmisión deben ser fijados por el Ente Regulador
Distribución:
Su desarrollo refleja economías de escala y establecimiento de
monopolios naturales por lo que los costos deben ser fijados
por el Ente Regulador
33
(generación, transmisión y distribución). Lo anterior, generó una percepción de
privatización en el sector que afectó la aprobación del marco legal que le daría a la nueva
comisión reguladora (la CNEE).total independencia y autonomía, quedando solo con
independencia de funciones23.
El año 2000 se adoptó el mecanismo de "Tarifa Social" estableciendo un precio subsidiado
para la mayoría de pequeños usuarios (tanto residenciales como comerciales). Un proceso
de licitación de contratos de suministro para suministrar electricidad a tarifas favorable fue
adjudicado al INDE como único contendiente. Mientras tanto, el INDE también amplió el
sistema de transmisión.
Conforme empezó a llegar la IED en el sector, el gobierno decidió en 2001 “modernizar” y
renegociar las condiciones que guiaban los contratos PPA con el objetivo de eliminar
algunas de las cláusulas que se consideraban abusivas. La escalada anual en el precio de la
capacidad fue eliminada; el precio de la capacidad en sí se redujo, tomando como base los
precios de contratos de 1998; y se consideraron responsables los generadores ante la
AMM de las penalidades incurridas.
En 2003, se dio un importante paso para promover las energías renovables en Guatemala,
con la aprobación de una ley de incentivos para para promover el uso de este tipo de
energías, la cual incluye: exención de impuestos de importación e IVA para la importación
de maquinaria, equipo y materiales para la fases de pre inversión y ejecución de proyectos;
y exenciones del pago del impuesto sobre la renta para los primeros 10 años de operación.
En 2004, la CNEE también inició una revisión importante de los reglamentos de la Ley de
Electricidad y el Mercado Mayorista, y en 2007 fueron reformados rebajándose el umbral
de capacidad mínima requerida para que los generadores participaran en el mercado
mayorista y otorgando a la CNEE mayores poderes de cumplimiento. También
reconocieron la necesidad de un Plan de Ampliación de Generación y Transmisión
garantizando el papel del capital privado junto al papel de planificación del Estado (a través
del MEM).
Entre otras reformas, se requirió que los distribuidores hicieran una oferta pública para
sus compras de electricidad. Se prohibían las ampliaciones automáticas de contratos
existentes (debido a la preocupación de que esa práctica estaba llevando al abuso) y
también se introdujo la posibilidad de establecer contratos a largo plazo (15 años) entre
distribuidores y generadores para reforzar la viabilidad financiera de los proyectos de
generación.
23
Ley General de electricidad, art. 4.
34
A más de una década de las reformas, Guatemala ha registrado resultados positivos en el
sector eléctrico, como por ejemplo, el incremento de la cobertura eléctrica que paso de un
55% a un84% en la década de los dos mil; se han realizado inversiones en el sistema
eléctrico superiores a los 2 mil millones de dólares; mejoraron los estándares de calidad y
confiabilidad, y los racionamientos prácticamente se eliminaron. No obstante, el precio de
la energía en Guatemala continua siendo uno de los más elevados, y hay importantes retos
a futuro ligados a la necesidad de asegurar las inversiones en generación y transmisión,
diversificar la matriz energética, asegurar la interconexión eléctrica con la región y
fortalecer el marco regulatorio del sector, incluyendo sus instituciones.
Tabla No. 5 Estructura del Sector de Electricidad en Guatemala
NIVEL NORMATIVO
Ministerio de Minas y Energía (MEM)
NIVEL REGULATORIO
Comisión Nacional de Energía Eléctrica (CNEE)
NIVEL EMPRESARIAL
Administración del Mercado
Administración del Mercado Mayorista (AMM)
Centrales Generadoras 11 centrales públicas (9 hidroeléctricas y 2 térmicas); 44 centrales privadas (15 hidroeléctricas, 2 geotérmicas y 27 térmicas)
Empresa de Transporte y Control de Energía Eléctrica (ETCEE)
Transmisión EEGSA (EPM, 40%), DEOCSA (38%, ACTIS) y DEORSA (22% ACTIS)
Distribución COMEEGSA; EXELERGIE; ELECTRONOVA; MEL y ENERG
Comercialización CIDEGUA, Cementos Progreso S.A., MARLIN
Grandes Consumidores
Fuente: Elaboración propia
35
4.2.2. Demanda, Oferta y Cobertura
Por el lado de la oferta, en el 2011 la capacidad instalada de generación en Guatemala es de
2,181 MW, de los cuales las energías fósiles representan un 62% (bunker, diesel, gas y
carbón) y las renovables un 38% (Geotérmica, hidroeléctrica y biomasa). Por su parte, la
demanda máxima alcanza los 1,505 MW, con un crecimiento anual estimado de 4.5% en los
últimos 10 años.
Es importante notar que la capacidad máxima instalada se ha duplicado desde la reforma
del mercado de 1996, crecimiento que no tiene paralelo en la historia de Guatemala, y gran
parte del mismo se debe a la participación de la inversión extranjera (ver grafica 6).
Gráfica 6. Capacidad Instalada y Demanda máxima, 1995 – 2009(en MW)
Fuente: CEPAL (2009) Nota: El día con demanda pico en un año específico se toma como “demanda máxima” anual para ese año
Las grandes inversiones realizadas en plantas térmicas en los últimos años han llevado a
un cambio estructural en la matriz de generación eléctrica. Así, el aporte de la energía
hidráulica generada anualmente (aun mayoritariamente en manos del INDE de propiedad
estatal), se redujo de 92 % en 1990 a 36 % en 2010, mientras la participación de la energía
térmica generada anualmente subió de 8 % a alrededor del 38% en el mismo período
(GraficoNo.7).
0
250
500
750
1000
1250
1500
1750
2000
2250
2500
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
MW
Installed Capacity Maximum Demand
36
Grafica No. 7: Energía Generada por Fuente (2010)
Fuente: CNEE 2011
La dependencia en los hidrocarburos para satisfacerlos requerimientos energéticos,
aunado al acelerado incremento en los precios de petróleo en años recientes, han tenido un
impacto importante en los precios de marginación, en el costo de la energía y en la
economía guatemalteca en su conjunto. En contraste, Guatemala cuenta con importantes
recursos renovables aun no desarrollados, tanto geotérmicos, como hídricos y eólicos, que
le permitirían disminuir esta dependencia (Ver Tabla 7).
Tabla No.7 Potencial de Generación con Recursos Renovables
Fuente Potencial (MW)
Utilizado (MW)
Utilizado (%)
Hidroeléctrico 5,000 800 16
Geotérmico 1,000 36 3.6
Eólico 1,000 0 0
Biomasa 1,000 315 31.5
Total 8,000 1,151 14%
Fuente: AGER, 2011
Uno de los factores que han influido en el cambio de la matriz energética en Guatemala ha
sido la ausencia de una política energética integral. No fue sino hasta fines del año 2007,
37
cuando se aprobó la Política Energética y Minera 2008-2015, y se integran las políticas de
hidrocarburos y electricidad, incluyendo otros temas como biocombustibles, minas y
aspectos ambientales.
En cuanto a cobertura del servicio, si bien es cierto que Guatemala registra niveles por
encima del promedio regional (84% vrs 82% respectivamente), también es cierto que
enfrenta retos importantes especialmente en las áreas rurales (68% de cobertura vrs
93.7% en las áreas urbanas). A nivel de departamentos, seis cuentan con un 90% de
cobertura; once han superado el 75%, y cinco departamentos, mayoritariamente rurales,
solo poseen cobertura eléctrica entre el 43% y el 70%, presentando el departamento de
Alta Verapaz una cobertura eléctrica menor al 50%.24
El Programa de Electrificación Rural, PER, es un programa que financia incentivos para
promover la electrificación rural a través de proyectos de conexión de la red eléctrica,
incluyendo la infraestructura de distribución y transmisión. También ayuda a promover y
desarrollar proyectos de electrificación en sistemas aislados empleando energía renovable.
Los recursos para este programa provienen de préstamos externos y uno de los retos es la
obtención de mayores recursos para incrementar las inversiones.
Existe un esquema de tarifa social para permitir el acceso de los sectores más necesitados
al servicio, pero dicho esquema de subsidio cruzado, tiene serios errores de inclusión y
exclusión y recarga las tarifas para los sectores económicos.
A pesar de los avances en cobertura de electricidad y crecimiento de la capacidad instalada,
la demanda de electricidad crece más rápido que la oferta. En el período 2002–2006, la
tasa de crecimiento de demanda de energía promedió alrededor de 26% mientras que el
suministro ofrecido creció sólo 20%. El escenario de crecimiento del plan indicativo de
ampliación de generación 2008–2022 estima que se necesitará instalar un promedio anual
de 190 MW durante el período de 15 años y que sólo durante los cinco primeros años se
necesitará agregar 1500 MW para satisfacer la demanda. Teniendo en cuenta que las
inversiones en generación serán realizadas por privados, la viabilidad de este plan
dependerá del aspecto económico de las nuevas plantas, de las estrategias de inversión y
de la política para la toma de riesgos de los nuevos inversores.
Un informe preparado en 2009 por la IFC encontró planes para instalación de 360 MW
provenientes de energías renovables y 472 MW de térmica convencional, para el 2014. En
cambio, el plan indicativo de la CNEE estimaba 560MW y 567 MW en energía renovable y
térmica convencional para 2012. Lo anterior sugiere que Guatemala debe promover
24
Estas cifras pueden compararse con una cobertura total de 90% en Latinoamérica (98% en zonas urbanas y 65.6%
en zonas rurales). Para países en desarrollo, las cifras equivalentes son 68.3% (cobertura total), 85.2% (urbana) y
56.4% (rural). A nivel mundial la cobertura alcanza 75.6%, 90.4% y 61.7% en total, zonas urbanas y zonas rurales,
respectivamente. Las cifras corresponden al año 2005, según el WorldEnergy Outlook 2006.
38
activamente la ejecución de sus planes de expansión de la capacidad de generación si
pretende contar con reservas adecuadas y disminuir los costos marginales de generación.
La licitación de contratos de largo plazo lanzada recientemente para la compra de 800 MW
es un paso en la dirección correcta para el logro de este objetivo. No obstante, uno de los
retos más grandes para asegurar nuevas inversiones de generación a base de recursos
renovables (principalmente hidroeléctricas), es lograr manejar los conflictos generados
por pobladores aledaños a los proyectos de inversión que se oponen a la construcción de
represas, lo que está causando serios daños a la inversión.
En cuanto a la distribución, también será necesario atender los conflictos que se han
generados por desconexiones en algunas localidades, principalmente rurales, debido al
hurto de energía; así como asegurar el cumplimiento de los estándares de calidad
establecidos25.
Finalmente, además de emprender medidas nacionales para tratar los problemas de
electricidad del país, Guatemala debe promover activamente su participación en el Sistema
de Interconexión Eléctrica para América Central (SIEPAC). Este proyecto busca
interconectar las redes de energía de los seis países participantes de Centro América y
promover la creación de un mercado regional único, lo que ofrecería dos ventajas a
Guatemala: i) la posibilidad de importar energía y hacer frente a la demanda creciente; y ii)
la oportunidad para ampliar el mercado de generación y promover la instalación de plantas
generadoras de mayor tamaño para abastecer la región, con su consecuente beneficio en
precios por economías de escala. Actualmente ya está en operación la interconexión con
México y se ha registrado un incremento en las importaciones provenientes de ese país.
4.3. Agua y saneamiento
4.3.1 Marco Legal e Institucional
En Guatemala se destaca el rol de los municipios como prestadores del servicio de agua y
saneamiento, rol que viene dado a éstas desde la constitución Nacional, reafirmándose
dicha responsabilidad en el Código Municipal. La Ley General de Descentralización por su
parte, enuncia los principios y objetivos en la prestación de servicios: la eficiencia y
eficacia, la universalización de la cobertura, y el mejoramiento de la calidad.
25
Al comparar los resultados de las encuestas realizadas por el Banco Mundial a las empresas en 2003 y 2006, hay
un notorio deterioro de la percepción de los empresarios respecto al sector eléctrico. Una de las causas posibles
podría ser que los cortes de energía aumentaron de 1.5 (2003) a 5 (2006) veces al mes. Estos cortes fueron
responsables de una perdida promedio de 6.1% de las ventas anuales; y en las áreas rurales, donde el problema es
más alarmante, los cortes pueden llegar a representar una pérdida de 6.7% de las ventas, teniendo una duración
promedio de 37 horas al mes, en comparación con ocho horas para las áreas urbanas.
39
El Código de Salud de 1997 establece la obligación de las municipalidades de proveer
abastecimiento de agua a sus pobladores. Asimismo, asigna al MSPAS el desarrollo de
normas relacionadas con la administración construcción y mantenimiento de los servicios,
y la vigilancia de la calidad del agua.
En 1965, se establece el Instituto de Fomento Municipal (IFOM) para dar asistencia técnica
a los municipios en la realización de programas de servicios básicos y, en 1975, se crea un
programa de acueductos rurales (UNEPAR), dentro del ámbito del MSPAS. En 1997, dicho
programa es trasladado al IFOM.
Los Consejos de Desarrollos cumplen en la actualidad un importante rol en el proceso de
identificación y selección de proyectos de servicios de agua y saneamiento, participando en
la asignación de partidas del presupuesto nacional para la ejecución de las obras. Además,
existen otros organismos e instituciones que poseen competencias con relación al sector:
SEGEPLAN, el MARN y el MAGA, con funciones de planificación, regulación de normativas y
políticas que propicien el desarrollo sustentable del recurso.
En cuanto a la legislación, el sector carece de un cuerpo o conjunto de normas articulado,
consistente e integral que regule el comportamiento de los prestadores del servicio y que
sirva como base para sancionar eventuales desvíos de las obligaciones establecidas. Este
vacío legal alcanza lo relacionado al aprovechamiento y manejo del recurso en los
diferentes usos: agrícolas, domésticos e industriales.
En 2008, intentando superar las limitaciones señaladas respecto al marco legal, normativo
e institucional del sector, el gobierno creó el Gabinete Específico del Agua. Tiene el
propósito de coordinar los esfuerzos gubernamentales de diseño y gestión de políticas,
planes y presupuestos del agua. Este Gabinete aprobó en el 2008 el Plan Nacional de los
Servicios Públicos de Agua Potable y Saneamiento para el Desarrollo Humano 2008 - 2011.
Sin embargo, hasta la fecha no se cuenta con una Política sectorial, una ley del agua y de
servicios públicos, reglamentos económicos y tarifarios, o normas técnicas que aseguren la
integralidad del sector. En cuanto a la regulación y el control, estas funciones están
ausentes en el horizonte sectorial.
Debe subrayarse que hay muy poca integración del agua a los temas ambientales y que las
intervenciones no se hacen con una perspectiva de gestión integral de los recursos hídricos.
Existen zonas en las cuales ya se manifiesta stress hídrico, en los sitios tradicionalmente
llamados zonas secas del país, Zacapa, Chiquimula y Jutiapa, y en las partes altas del
altiplano. De otra parte, SEGEPLAN señala la presencia de eventos hidrológicos extremos
que han generado pérdidas de recursos económicos para la población y, en algunos casos,
hasta pérdidas de vidas humanas y resalta eventos de sequías recurrentes en diversas
zonas del país y temporadas ciclónicas extendidas.
40
4.3.2. Proveedores del Servicio
En cuanto a la provisión de los servicios, se destaca la importancia del rol de los municipios
como responsables de la prestación de los servicios de agua por red y saneamiento.
En las áreas urbanas, las formas más comunes de organización para la prestación de
servicios son la gestión pública municipal directa y la gestión pública municipal
delegada. En la primera, los servicios están a cargo de una dependencia municipal y no
cuentan con autonomía presupuestaria; registrándose en la mayor parte de las
municipalidades del país. La segunda, corresponde a empresas o entidades municipales
administrativamente separadas o autónomas del sector público, y es la modalidad
registrada en la ciudad de Guatemala a través de la empresa EMPAGUA (creada en 1972),
considerada como una de las pocas entidades prestadoras que es gestionada con prácticas
empresariales (a pesar de las deficiencias que registra). En escala menor se encuentran
EMAX en Quetzaltenango y EMAPET que abastece a los municipios de Flores y San Benito
en Peten.
Una tercera modalidad de prestación en las zonas urbanas es la gestión privada,
correspondiente a empresas o emprendimientos privados de pequeña escala, en general
para abastecer condóminos o clientes comerciales e industriales.
En el área rural, los servicios son gestionados por las mismas comunidades a través de
Comités, creados con poca participación de la municipalidad local.
Respecto a la sustentabilidad económica de los servicios, salvo en casos aislados de
condominios o barrios privados, las tarifas no llegan a cubrir los costos de operación y
mantenimiento. Lo anterior, se ve agravado por la facturación mediante un cargo fijo en la
mayoría de proveedores, ante la ausencia de medidores que cuantifiquen el consumo de
los hogares (excepto en EMPAGUA).
4.3.3. Demanda y Cobertura
Según el Censo Nacional de Población y Vivienda (2002), Guatemala presentaba una
cobertura del 66% para el servicio de agua con chorro de uso exclusivo26, que se
ampliaba al 74% si se agregaba a los hogares con chorro compartido para varios hogares o
instalado fuera del local (INE, 2002). Por su parte, la Encuesta Nacional de Condiciones de
Vida 2006 (ENCOVI), registraba una cobertura de agua por red y chorro público del 78% a
nivel nacional.
Si bien es cierto Guatemala es el segundo país con mayor cobertura de servicios de agua
potable en la región, después de Costa Rica (Ver Tabla No.8), la cobertura y el tipo de
26
El “chorro de uso exclusivo” se refiere al servicio de agua por tubería, instalado dentro del local de habitación,
utilizado por un solo hogar en forma exclusiva, y “chorro para varios hogares” el instalado fuera del local de
habitación, en la calle, callejón, vereda o parque.
41
servicio difieren por zonas geográficas; particularmente, hay grandes desafíos en las zonas
rurales del país. Según el Censo de Población y Vivienda (2002), la cobertura de los
hogares urbanos con chorro de agua en las zonas urbanas era del 80%, más 7% de hogares
con chorro fuera de la vivienda; en las zonas rurales en cambio la cobertura era del 53% de
hogares con chorro exclusivo, más un 2% de hogares con chorro exterior.
Tabla No. 8Cobertura de Servicios de Agua Potable y Saneamiento en CA (2008)
Agua por Red Saneamiento por Red
% Total Urbana Rural Total Urbana Rural
Costa Rica 99 100 98 26 39 5
El Salvador 68 81 44 34 50 2
Guatemala 76 90 61 40 68 8
Honduras 34 52 16 37 63 6
Nicaragua 65 89 30 21 36 0
Promedio AL 86 94 65 57 70 12
Fuente: CEPAL
Otro problema relevante en Guatemala es el relacionado a la calidad del agua. Se estima
que solo el 15% del agua abastecida por los sistemas de redes es desinfectada previamente
de acuerdo con los parámetros mínimos que exigen las normas, y que solo el 25% de los
municipios cuentan con algún sistema de desinfección, desconociéndose el estado de
funcionamiento de los mismos (Samper, 2008).
Por otro lado, la discontinuidad y la falta de presión de los servicios pueden agravar los
problemas de calidad del agua. Prácticamente la totalidad de los servicios de agua del país
se prestan de forma intermitente. Se estima que el 80% de los sistemas opera en forma
discontinua, entre 6 y 12 horas al día y que 3.6 días al mes los usuarios no cuentan con el
servicio (Foster y Araujo, 2004).
En cuanto a servicios de saneamiento, en 2002 la cobertura del servicio de saneamiento
mejorado era a nivel nacional de 47% de hogares, que surge como promedio de 77% en
zonas urbanas y el 17% de hogares en zonas rurales. A su vez, del 47% señalado solo el
42
36% contaba con conexión a las redes de drenajes. Con base a información arrojada por la
ENCOVI 2006, el porcentaje de viviendas con saneamiento mejorado ha pasado al 54% y el
servicio a través de conexión a una red de drenajes aumento a 40%.
En cuanto al tratamiento de aguas residuales, Guatemala se encontraba entre los países
latinoamericanos con el menor nivel de tratamiento de aguas residuales. Se estima que en
la actualidad se trata un 5% de las aguas residuales recolectadas y el resto se vuelve a los
cuerpos de agua sin ningún tipo de tratamiento. Asimismo, de las 87 plantas de tratamiento
de aguas residuales que existen en el país, solo funciona una ínfima parte debido a
problemas de mantenimiento (SEGEPLAN, 2006 y 2008; Samper, 2008).
Esta situación de deterioro en algunos de los servicios es explicable y se podría estar
acentuando si para su análisis se toman en consideración los bajos niveles de inversión en
el sector. Considerando tasas de crecimiento del orden del 3.0% para la población urbana y
del 2.5% para la población rural a partir del censo del 2002, las necesidades de inversión,
sólo para mantener las condiciones de cobertura en los mismos niveles del 2002, tendrían
que haber sido anualmente entre US$55 y US$60 millones de dólares. Estos niveles de
inversión anual no se han presentado de manera sostenida, lo que se agrava con el pobre
impacto de estas inversiones originado en una desordenada intervención en el sector.
4.3.4. Consideraciones sobre el marco institucional y las políticas
En términos generales, el sector carece de una visión compartida sobre su desarrollo
institucional, en el que las responsabilidades se han venido diluyendo en un número de
actores que cuentan con poca capacidad. Por un lado, dada la autonomía de la gestión
municipal, cada uno de los 333 municipios define su propia institucionalidad para la
prestación del servicio dentro de su jurisdicción, y por otro, no hay una visión concertada y
clara en cuanto a la intervención del Gobierno Central. Esta es una realidad se traduce en la
práctica en la ausencia de políticas explícitas de financiamiento y de inversión.
El Gabinete Especifico del Agua antes mencionado, ha tratado de suplir la ausencia de
coordinación del sector, pero el mismo no cuenta con una Política sectorial, ni con una ley
del agua y de servicios públicos, ni reglamentos económicos y tarifarios o normas técnicas,
elementos que asegurarían la integralidad del sector. Y en cuanto a la regulación y control,
estas funciones están ausentes en el horizonte sectorial.
En cuanto a los prestadores de los servicios, destaca el papel de EMPAGUA por ser la
empresa que atiende a la Ciudad de Guatemala y su zona metropolitana27. Esta entidad
carece de una visión de largo plazo y enfrenta importantes retos de corto plazo. En la
actualidad la empresa tiene una capacidad de producción de 120 millones de m3/año, esto
27
En este caso el área metropolitana está conformada por los municipios vecinos de Mixco, Villa Nueva, Villa
Canales, San Miguel Petapa, Chinautla, San José Pinula y Santa Catarina Pinula, así como sobre otros municipios
del departamento de Sacatepéquez (totalizando una población del orden de 2.150.000 habitantes).
43
es un promedio de 3.85 a 4 m3/s, lo cual realiza a través de la combinación de sistemas de
pozos y captaciones superficiales por fuera del perímetro urbano, correspondiendo los
primeros a cerca del 56 % de los recursos disponibles. La Empresa cuenta
aproximadamente con 1400 empleados lo que resulta en un promedio de 7 empleados por
cada 1000 usuarios, que en principio y en términos comparativos es un número alto para
una empresa eficiente de tamaño similar en la región.
Los programas de inversión de la empresa para mejorar su capacidad de producción en los
últimos años se han apoyado en cooperaciones no reembolsables (para recuperar algunas
plantas de tratamiento y para ampliar la capacidad de la producción de agua subterránea),
pero estas acciones generalmente se han realizado sin tener una visión de largo plazo. Hoy,
la Ciudad de Guatemala carece de un plan que oriente su gestión y sus inversiones en el
largo plazo. La Empresa contrata con terceros los servicios de lectura, elaboración de las
facturas y repartición de las mismas, pero carece de una organización y estructura acorde
con una ciudad de su envergadura. La empresa no cuenta con una planeación estratégica, ni
con un sistema de seguimiento estructurado con base en indicadores de gestión, ni su
desempeño es controlado por su Junta Directiva en estos términos.
La estructura tarifaria actual fue aprobada en 2003 y cuenta con un sistema de ajustes
basado en índices de devaluación y costos de energía, de gran incidencia en la operación de
la empresa. Dichas tarifas deben ser aprobadas por la Corporación Municipal. El sistema
tarifario no está fundamentado en “costos reales” del servicio y para el rango de consumo
más bajo e incluso para el rango superior siguiente, está definitivamente por debajo del
costo. La facturación del alcantarillado de acuerdo a la Ley no deber ser mayor al 20% de
la factura de agua28y dicha facturación se estaría realizando aún para los usuarios que no
reciben agua del sistema. Como conclusión de la situación descrita se puede inferir que el
panorama de EMPAGUA es delicado y que por consiguiente la confiabilidad del servicio de
agua de una importante proporción de la población metropolitana y de cerca del 70 % de
los 1.200.000 habitantes que actualmente conforman la población de Ciudad de Guatemala,
corre riesgos; la sostenibilidad financiera de la empresa es aparentemente precaria y sus
condiciones de operación hacen prever que una situación de crisis se podría presentar en
un plazo relativamente corto.
Como se dijo anteriormente, a nivel rural, la gestión de los servicios es realizada a través de
organizaciones basadas en la comunidad, las cuales son apoyadas por la Unidad Ejecutora
de Acueductos y Alcantarillados Rurales -UNEPAR- adscrita al INFOM en 1997, cuya gestión
se ha basado en la aplicación del denominado Modelo Básico cuyas características
generales son: (i) integridad de los proyectos (agua, saneamiento, desechos sólidos); (ii)
desarrollo bajo esquema tripartito: coordinación gubernamental o privada, municipio y
28
Información de la subgerencia técnica de EMPAGUA.
44
comunidad; (iii) maximización de la utilización de los recursos operativos del estado; (iv)
participación comunitaria en todas las instancias del proyecto, incluyendo su operación y
sostenibilidad. Cabe anotar que se estima que las comunidades rurales ascienden a cerca
de 24,000. Las acciones en al ámbito rural no han estado al nivel de las necesidades
reportadas, pues los datos indican que las mayores carencias de estos servicios están
justamente en las zonas rurales indígenas.
En el pasado reciente se pueden identificar algunos esfuerzos y acciones orientadas hacia
una necesaria reforma del sector, pero su alcance ha sido limitado, esporádico y, a la fecha,
han perdido dinamismo. Además, se ha querido dar un importante alcance a la Ley General
de Aguas que, de acuerdo con la Constitución Nacional, debe promulgar el Estado. Sin
embargo, las versiones para discusión de dicha Ley no han hecho mención específica al
sector de Agua y Saneamiento. Lamentablemente, la Comisión Interinstitucional
responsable del Proceso de Reforma y Modernización del Sector Nacional de Agua Potable
y Saneamiento creada en el 2000 fue desmontada en el 2005 y sustituida por la Comisión
Nacional de Agua (CONAGUA). El papel de CONAGUA es menos específico con relación al
agua potable y el saneamiento, pues su propósito es promover una política hídrica
nacional. El mencionado cambio de enfoque también se refleja en las últimas versiones de
la Ley de Aguas.
45
5. Conclusiones
Debe reconocerse que en los últimos años Guatemala ha hecho en enorme esfuerzo
por incrementar la calidad y disponibilidad de la infraestructura existente y, si bien
el capital físico ha sido el principal motor de crecimiento económico en los últimos
años, al evaluar el sector como factor de competitividad y como herramienta para
mejorar la calidad de vida de la población, aun deja mucho que desear. De acuerdo al
índice del Foro Económico Mundial, la infraestructura en Guatemala es catalogada
como uno de los factores más desventajosos, junto con otros como las instituciones,
la educación y capacitación, la innovación y la sofisticación de los mercados
financieros.
Si bien es cierto la cobertura de los servicios básicos en términos generales han
presentado mejoras en sus notables, al hacer un análisis por zonas geográficas se
encuentra que todavía hay enormes retos para llevar los servicios, especialmente
hacia las áreas rurales. Lo anterior permitiría no solo incrementar la calidad de vida
de los guatemaltecos sino abrir importantes oportunidades productivas en esas
zonas y, eventualmente, contribuir a reducir las tasas de pobreza existentes.
En la década de los noventa se llevaron a cabo importantes reformas estructurales
(en sectores como telecomunicaciones y electricidad), que permitieron abrir a la
competencia y atraer inversiones importantes, que tuvieron su impacto en la calidad
y cobertura de los servicios. Sin embargo, hay sectores, como el de agua y
saneamiento y el de transporte, que se han quedado rezagados y presentan marcos
regulatorios e institucionales obsoletos. En algunos casos, como en el sector de
transporte, donde se llevaron a cabo algunas reformas (la creación de un fondo de
mantenimiento vial, por ejemplo), se han registrado retrocesos que han incidido en
la calidad de la infraestructura.
El sector infraestructura presenta retos muy grandes en términos de financiamiento
para incrementar las inversiones (tanto para el mantenimiento y la ampliación o
modernización de la infraestructura existente, como para nuevas obras), que
permita poner a Guatemala en condiciones de dar un salto de calidad en su
crecimiento y desarrollo sustentable. La nueva legislación de APP representa una
enorme oportunidad para incrementar las inversiones privadas en el sector, por lo
que su pronta implementación se vuelve realmente crítica.
Para fomentar la eficiencia y calidad de los servicios públicos de infraestructura en
los que tiene participación el sector privado, será necesario promover un marco
institucional que vele de forma independiente por una sana competencia.
46
FORTALEZAS Y DEBILIDADES DE LA COMPETENCIA EN EL MARCO LEGAL VIGENTE EN GUATEMALA
El problema de mercados que no garantizan el funcionamiento sin restricciones a la competencia es un grave
obstáculo para la modernización de la economía. En Guatemala, se necesita establecer una armonización de
los instrumentos legales en materia de competencia con los demás países centroamericanos, tomando en
cuenta el incremento de las inversiones externas, la regionalización de algunas empresas del área y los
compromisos adquiridos en la materia en los tratados comerciales (especialmente el Acuerdo de Asociación
con la UE).
El tema de los monopolios está regulado a nivel constitucional y en leyes ordinarias. En el Código de
Comercio, en el artículo 361, se establece la obligación de toda empresa de contratar con cualquiera que
solicite los productos o servicios que prestan, debiendo observar igualdad de trato entre diversas categorías
de consumidores. Esta norma es declarativa, pero no impide que cualquier proveedor decida no contratar con
un consumidor o usuario, así como no permite llegar muy lejos para corregir un abuso dado.
En el Código Penal, se tipifica el Monopolio como un delito en los artículos 340 y 341. Estos hacen alusión a
una conducta ilícita, que no necesariamente tienen un relación directa con un acuerdo vertical u horizontal,
más bien se refieren a un dolo que no necesariamente exista en un actividad empresarial que busca tener más
poder de mercado.
En la Constitución Política de la República, el artículo 130 establece en forma clara la prohibición de
Monopolios y Privilegios. Además establece que el Estado deberá proteger la economía de mercado e impedir
asociaciones que tiendan a restringir la libertad del mercado o a perjudicar a los consumidores.
Debilidades:
(a) existe una tipificación del orden penal del delito de
monopolio, que tiene como elemento esencial el dolo para
su tipificación, lo cual supone un elemento interno que es
muy difícil de comprobar; y además una política de
competencia tiene que tener como fines básicos la eficiencia
económica y la protección del consumidor, no la
persecución de los monopolios como tales.
(b) La regulación del Código de Comercio se queda corta, al
regular una restricción a la competencia, existiendo muchas
más que deja de considerar, además de no contemplar
sanciones por incumplimiento.
(c) Con la apertura comercial, se inició una etapa de
eliminación de restricciones al mercado interno en cierto
sectores de la economía (telecomunicaciones y electricidad
por ejemplo), lo cual fue muy positivo, pero no se cuenta
con un marco legal que garantice que esos nuevos agentes
económicos compitan libremente, o no se den abusos de
posición de dominio de los agentes económicos con mayor
poder de mercado.
Fortalezas:
(a) Se cuenta en el estamento jurídico (en la
Constitución), donde se establecen los
objetivos para proteger el mercado y buscar la
eficiencia económica y la protección del
consumidor; y sobre el cual se puede construir
un marco legal, a nivel de ley ordinaria, que
desarrolle estos principios constitucionales,
acorde a las prácticas más modernas y a la
estructura del mercado nacional y de sus
agentes económicos.
(b) Otra fortaleza es la experiencia de otros
países de la región que se manifiestan
dispuestos a compartirla. Esta fortaleza se hace
más efectiva en razón de la existencia del
Grupo de Trabajo de Política de Competencia
de la Integración Centroamericana.
Fuente: Boletín Centroamericano de Competencia, Julio 2008
47
6. Propuesta de Lineamientos de Política
6.1 Desafíos en el sector de Infraestructura
Para incrementar la competitividad, acelerar el crecimiento económico y satisfacer las
necesidades de la población, en los próximos años el Gobierno de Guatemala deberá hacer
frente al reto de incrementar la disponibilidad y mejorar la calidad de la infraestructura
básica. Para ello, deberá incrementar y focalizar la inversión pública para satisfacer
aquellas necesidades que no pueden ser atendidas con inversión privada, al igual que
realizar las reformas necesarias para incrementar la inversión privada en infraestructura
básica.
Del diagnóstico precedente, se pueden desprender con claridad los desafíos de política
pública que Guatemala enfrenta relacionados al sector de infraestructura, los cuales
impactaran en la capacidad del país para reducir las tasas de pobreza y avanzar en el
camino del crecimiento. Dichos desafíos relacionados con infraestructura se pueden
resumir en:
Incrementar la cobertura de abastecimiento de infraestructura social básica,
particularmente caminos y agua y saneamiento en las zonas rurales.
Mejorar los servicios de uso de la infraestructura, como la logística, para mejorar la
productividad de las empresas y la competitividad de las exportaciones
Incrementar los recursos financieros para responder a las necesidades de inversión
y mantenimiento de la infraestructura del país
Mejorar la eficacia de las inversiones y la eficiencia en la prestación de servicios
públicos.
6.2 Transporte y Logística
Tal y como se mencionó en el diagnóstico, en lo referente al transporte terrestre, los
principales retos del sector están relacionados con intervenciones en las áreas de
inversiones, mantenimiento y marco institucional. En términos de inversiones, hay que
reconocer que en Guatemala, para superar las deficiencias en calidad y cobertura de su
infraestructura de transporte, la inversión pública debe ser complementada con una mayor
participación de la inversión privada.
Por otro lado, el principal reto del transporte aéreo y marítimo es el institucional. Los
desafíos primordiales del sector pueden dividirse en aquellos relacionados con las mejoras
de toda la infraestructura del sector y aquellos relacionados el manejo y la administración
de las instalaciones marítimo portuarias. Específicamente entre los principales desafíos del
sector aeroportuario en general, se pueden mencionar: fomentar el desarrollo de tráficos
48
al interior del país y la entrada de nuevos operadores para aumentar la competencia;
implementar un esquema de APP para realizar mejoras en la infraestructura y el
mantenimiento de los aeropuertos al interior como Mundo Maya, Puerto Barrios,
Quetzaltenango, Retalhuleu; realizar obras de infraestructura enfocadas a la carga aérea; y
fomentar la coordinación entre SAT y distintos actores relacionados con la carga aérea y el
comercio internacional.
Con respecto al transporte de pasajeros y el rol de La Aurora: el Plan Multimodal identifica
en primer lugar, la consolidación de un sistema aeroportuario integrado por cinco
aeropuertos internacionales (con tráficos de interconexión a La Aurora) con
infraestructura para la carga aérea y los pasajeros y de 17 aeródromos nacionales que
cuenten con la infraestructura mínima adecuada; y, en segundo lugar, la continuación de las
mejoras en La Aurora para garantizar su capacidad a largo plazo, tanto para la carga aérea
como para los pasajeros.
En todo caso, la principal recomendación en términos generales es abordar al sector de
forma integral, con una visión que vaya más allá de la infraestructura, con una visión que
incluya el eficiente funcionamiento en función de una visión logística. Por tanto, los
lineamientos de política sugeridos persiguen el objetivo de impulsar una política integral
para mejorar las condiciones de infraestructura y la provisión de servicios de transporte y
logística en el país, coadyuvando al incremento de la productividad y la competitividad de
la producción nacional y las exportaciones
Para alcanzarlo, se proponen los siguientes objetivos operativos:
6.2.1 Impulsar un enfoque integral de las políticas de infraestructura, Transporte y
Logística:
a. Corto Plazo (hasta 2 años):
Establecer un ente de alto nivel (Consejo Nacional de Logística) que asegure la
coordinación de acciones y la implementación de una agenda integral, el cual
debiese contar con la participación de todas las instituciones gubernamentales
involucradas y representantes de los sectores privados, contando con indicadores
de desempeño que puedan medir el impacto de las acciones en los temas logísticos
(observatorio logístico).
Definir una Agenda o Plan de desarrollo de largo plazo, bajo un enfoque integral
y Multimodal de Transporte y servicios logística
6.2.2 Modernizar el marco regulatorio e institucional que rige al sector, para
fomentar competencia y eficiencia en la prestación de servicios de
infraestructura
a. Corto Plazo (hasta 2 años):
49
Modernizar el Marco Legal del Sector Puertos y reorganizar el marco
institucional. Para ello, se pueden retomar algunos estudios y propuestas como los
realizados por PRONACOM y la CNP, y recomendaciones de la COCATRAM y el Banco
Mundial, tomando en cuenta algunos puntos como: i) la centralización de la política
nacional de puertos y la reorganización del manejo operativo para optimizar la
utilización de recursos. Ii) el promover incentivos para la participación privada en
proyectos de infraestructura, iii) los procesos de planificación a largo plazo, iv)
mecanismos efectivos para la participación de los usurarios, v) establecimiento de
un ente con capacidades regulatorias.
b. Mediando Plazo (2-4 años):
Revisar el marco legal del sector transporte terrestre, incluyendo revisión de
procedimientos de comercio exterior. Un paso previo importante es la revisión de la
definición y clasificación de la red de carreteras de Guatemala, básicamente en lo
que a su nomenclatura se refiere, con el fin de adecuar la denominación a su
clasificación. Para ello, el PDV recomienda que la red primaria esté compuesta por
rutas centroamericanas y nacionales, que la red secundaria esté compuesta por
rutas nacionales y departamentales, que la red terciaria esté compuesta únicamente
por rutas departamentales y que los caminos rurales queden como una cuarta
categoría de la red vial con su propia denominación y características, todo lo cual se
considera pertinente como una forma de ordenar la priorización de las inversiones.
Definir un marco institucional y regulatorio que permita proteger y promover
competencia, principalmente en servicios aéreos y marítimos. Se deberán buscar
opciones para la creación de una autoridad marítimo-portuaria y para la aceleración
de la elaboración de una estrategia de largo plazo para el desarrollo portuario.
Revisar el marco institucional del sector aéreo. Las autoridades podrían
considerar distintas opciones para impulsar la separación de las funciones de
operación de la DGAC, ya sea mediante la realización de asociaciones público-
privadas (APP) o bien, mediante la creación de una empresa de operación pública.
Además, podría reenfocarse el rol de la DGAC en un ente público que se encargue de
fijar políticas y estrategias a largo plazo, así como de la regulación aeronáutica.
Promover la homologación de normativa de transporte en la región,
incluyendo a México, al menos para la circulación de tráileres en fronteras.
6.2.3 Incrementar la participación del sector privado en el sector, buscando una
eficiente provisión de servicios y asegurar el financiamiento necesario para la
ampliación y modernización de la infraestructura en el país.
a. Corto Plazo (2 años):
Poner en operación la Ley sobre Alianzas para el desarrollo de
infraestructura económica, desarrollando e implementando un mecanismo de
50
APP para proyectos en infraestructura de transporte, empezando con proyectos
piloto en carreteras y puertos.
b. Mediano Plazo (2-4 años):
Priorizar los proyectos de inversión elegibles para APP de cara a las
necesidades logísticas de mejoramiento de corredores comerciales.
Establecer un programa modernización de los servicios de carga terrestre y
promover programas de seguridad para el transporte terrestre. Podría incluirse un
programa para renovación de la flota, programas de profesionalización de pilotos,
entre otros.
6.2.4 Asegurar la sostenibilidad de los proyectos de infraestructura
a. Corto Plazo (2 años) :
Asegurar los recursos necesarios para el mantenimiento de carreteras, que
garanticen la sostenibilidad de la infraestructura de transporte, asignando los
fondos necesarios.
Revisar el sistema de supervisión y monitoreo de las condiciones de las
carreteras que tiene el COVIAL para asegurar la calidad de las obras y detectar
necesidades.
b. Mediano Plazo (2-4 años):
Revisar la normativa de pesos y dimensiones, que facilite el trasporte de
cargas competitivas sin dañar las carreteras. En términos de mantenimiento, con
el propósito de mejorar la conservación de la red vial, se deberían consolidar las
políticas en la actualidad encomendadas mayoritariamente a COVIAL y establecer
estaciones de control de pesos y dimensiones, para reducir la desproporción que
existe actualmente entre porcentaje de sobrecarga y daño estructural que esta
ocasiona en los pavimentos. En este orden de ideas, es recomendable que se haga
una revisión de la normativa jurídica para el derecho de vía en la red vial y con ella,
de los estándares de pesos y dimensiones que facilite el transporte de cargas más
competitivas sin dañar la estructura de las carreteras.
Reducir la vulnerabilidad de la infraestructura ante desastres naturales y
minimizar sus impactos fiscales, para lo cual será necesario modernizar la
normativa de construcción de infraestructura incorporándole criterios de gestión de
riesgo y explorar mecanismos para minimizar el impacto fiscal de los efectos de
desastres naturales sobre infraestructura (seguros de desastres).
6.2.5 Priorización de Inversiones
En el establecimiento de prioridades para inversiones en infraestructura vial,
especialmente para apoyar el desarrollo del área rural, deberían considerarse diversas
51
variables, una de las cuales es el potencial para la producción hortícola, así como las
necesidades que surjan de las políticas de encadenamientos productivos y clústeres.
Asimismo, no debe subestimarse la importancia de las carreteras pavimentadas desde
distintas perspectivas, incluyendo el mejoramiento de las carreteras no pavimentadas
existentes reconociendo la importancia de los conglomerados (o clústeres) de producción–
quizás haciendo énfasis en áreas relativamente extensas como para formar o fortalecer
conglomerados productivos.
Sin embargo, las prioridades del sector no solo tienen que ver con el hecho de que la
infraestructura de transporte es un bien público complementario al sector privado. En este
sentido, buscando solventar problemas de equidad y con el fin de conectar las aldeas que
carezcan de una infraestructura mínima de conexión con la red vial, es importante la
realización de un estudio específico previo para determinar la correcta aplicación de los
recursos. Aparte de los proyectos ya identificados en el Plan de Desarrollo Vial 2008-2017,
como caminos en el área rural, el CIV recibe anualmente solicitudes por parte de vecinos,
Comités de Desarrollo, autoridades locales, gobierno central, Congreso de la República que,
en promedio, representan un total de 200 kilómetros. Por tanto, las autoridades podrían
considerar distintas opciones para responder a las demandas de la población, procurando
incorporar las rutas seleccionadas en el Plan de Desarrollo Vial.
Asimismo, sería recomendable que se analizaran las necesidades de infraestructura y se
discutieran los planes de negocio para desarrollar las terminales de contenedores en los
puertos Quetzal y Santo Tomás de Castilla, recordando que el desarrollo portuario cobra
aun mayor importancia en el contexto del Corredor Logístico Interoceánico Guatemala - El
Salvador.
6.3 Sector Electricidad
Tal y como se mencionó en el diagnóstico precedente, el sector eléctrico enfrenta múltiples
retos de cara a garantizar un suministro adecuado y confiable de electricidad a costos
económicos. Entre los factores que afectan al sector podemos mencionar: (i) la
composición desfavorable de la matriz de energía (p.ej., la dependencia en energía térmica
cara) que mina el uso racional de recursos energéticos nacionales; (ii) la falta de habilidad
del sistema para cubrir la demanda creciente que amenaza un margen de reserva de
seguridad ya de por sí bajo exacerbado por una tasa de crecimiento demográfico alta; y (iii)
la necesidad asegurar las reformas del sistema de transmisión que es propenso a pérdidas
e incapaz de incorporar recursos renovables de energía, y, iv) la necesidad de aumentar la
cobertura hacia las áreas rurales.
De cara a estos retos, el objetivo perseguido en los lineamientos de política en este sector
tan estratégico es el contar con un sector eléctrico que provea energía segura, de calidad y
52
a precios competitivos, para satisfacer las necesidades básicas de los guatemaltecos y
contribuir a la competitividad del país.
Para ello, las autoridades gubernamentales deberán considerar un amplio rango de
intervenciones, buscando los siguientes objetivos operativos:
Asegurar el incremento de inversiones en el sector, para satisfacer de forma
eficiente las necesidades de la creciente demanda
Diversificar la matriz energética para asegurar la sostenibilidad ambiental,
aprovechar el potencial de recursos renovables, disminuir la dependencia de
recursos fósiles y precios competitivos
Impulsar la interconexión eléctrica de Guatemala con la región para ampliar la
oferta y propiciar inversiones con visión regional
Aumentar la cobertura de los servicios de electricidad a las aéreas rurales y
asegurar su acceso a los sectores menos favorecidos
Promover la racionalización y la eficiencia energética
6.3.1 Asegurar el incremento de inversiones en el sector, para satisfacer de forma eficiente
las necesidades de la creciente demanda:
Muchos de los problemas críticos en el sector eléctrico guatemalteco provienen en su
mayoría de la oferta y los altos precios. Asegurar la implementación del Plan Indicativo de
Expansión va a ayudar a disminuir los costos marginales de generación y mantener el
suministro confiable de electricidad.
Las últimas reformas realizadas a los reglamentos y normativas del mercado de energía,
del transporte de electricidad y de la dirección del órgano Operador del Mercado fueron
pensadas para lograr una mejora de la eficiencia en el servicio eléctrico, por lo tanto, es
recomendable continuar con su implementación. Cabe recordar que con las reformas se
busca fortalecer el marco legal en cuanto al cumplimiento de los principios establecidos en
la Ley General de Electricidad (LGE), creando las condiciones propicias para el fomento de
las inversiones en generación para el desarrollo del sistema de transporte de energía
eléctrica que permita el aprovechamiento de los recursos hídricos existentes y el
establecimiento de las condiciones para que haya transparencia en el funcionamiento del
mercado, aportando información actualizada a todos los interesados en participar en él.
En este marco, se recomienda:
a. Corto Plazo (2 años):
Supervisar y asegurar la adjudicación de la licitación en marcha para la compra de
800MW y dar seguimiento cercano a su implementación.
53
Dar seguimiento cercano a la ejecución de los planes de expansión de la red de
trasmisión y su finalización en el 2013 (la CNNE está ejecutando un plan de
expansión de la trasmisión, adjudicado a una empresa por medio de un proceso de
licitación).
b. Mediano Plazo (2-4 años):
Promover los contratos de energía de largo plazo entre distribuidoras y
generadores bajo procesos competitivos.
Asegurar una sana competencia en el sector de generación, para lo cual se deberá
trabajar en un marco de políticas de competencia.
6.3.2 Diversificar la matriz energética para asegurar la sostenibilidad ambiental,
aprovechar el potencial de recursos renovables, disminuir la dependencia de
recursos fósiles y precios competitivos.
Las inversiones en energías renovables, particularmente hidroeléctricas, son importantes
no solo porque sustituirán la generación proveniente de energías fósiles con sus
consecuentes impactos ambientales, sino porque ayudaran a desplazar del mercado las
unidades que tienen un alto costo de generación. Para ello será necesario que el gobierno:
a. Corto Plazo (2 años):
Buscar una inmediata solución a los conflictos sociales que están afectando la
inversión en proyectos hidroeléctricos.
Revisar la propuesta de ajustes al reglamento de la ley de incentivos para
inversiones en generación con recursos renovables, actualmente en manos del MEM.
Fomentar el desarrollo de proyectos de energía renovable, asegurando la
implementación del marco de incentivos, propiciando los proyectos de generación
mediante las licitaciones de contratos de largo plazo y agilizando los permisos
necesarios para este tipo de inversiones. La sostenibilidad de los proyectos,
especialmente hidroeléctricos, requiere prestar la debida atención a los problemas que se
han presentado con la gestión ambiental y social de los mismos
b. Mediano Plazo (2-4 años):
Promover la construcción de pequeñas centrales hidroeléctricas, lo que ayudara
también al incremento de la cobertura y el suministro de servicio de electricidad en
las áreas rurales.
Promover proyectos de energías renovables diferentes a la hidroelectricidad
(geotermia, eólica, biomasa), para lo cual será necesario investigar que incentivos
específicos son necesarios para aprovechar el potencial existente.
54
6.3.3 Impulsar la interconexión eléctrica de Guatemala con la región para ampliar la oferta
y propiciar inversiones con visión regional.
En este contexto es importante asegurar la iniciativa de interconexión eléctrica del Plan
Puebla-Panamá, que impulsa el proyecto Sistema de Interconexión Eléctrica para América
Central (SIEPAC), proyecto que busca mejorar la infraestructura eléctrica de la región y
crear un mercado eléctrico regional con el propósito de reducir el costo de energía y
promover un rápido crecimiento de la capacidad a través de la atracción de inversiones del
sector privado. Para ello, será necesario:
a. Corto Plazo (2 años):
Buscar soluciones inmediatas para resolver las barreras que están afectando el
intercambio energético regional.
Asegurar la activa participación de Guatemala en el proyecto SIEPAC, mediante los
trabajos técnicos necesarios para poner en implementación el reglamento del
Tratado Marco
b. Mediano Plazo (2-4 años):
Promover la seguridad jurídica sobre la libre entrada y salida de energía, de y hacia
la región, que permita asegurar las inversiones regionales
6.3.4 Aumentar la cobertura de los servicios de electricidad a las áreas rurales y asegurar
su acceso a los sectores menos favorecidos
La tarifa social puede ser reorientada y focalizada en los beneficiarios que más lo necesitan.
El actual esquema tiene una débil focalización, con grandes errores de inclusión y
exclusión. Una mejor focalización podría dar como resultados más beneficiarios e incluso
con menos recursos.
Con el apoyo al programa de Cohesión Social, será importante evaluar si se cumplieron las
metas de cobertura de electricidad previstas y avanzar en definir una estrategia para
ampliar la cobertura rural, una vez culmine la ejecución del actual Programa de
Electrificación Rural (PER). Para lo anterior, se deberán completar los aportes pendientes
al PER. Por lo anterior se recomienda:
a. Corto Plazo (2 años):
Asegurar los recursos de contrapartida necesarios para la implementación del PER
Promover proyectos de electrificación rural, incluyendo proyectos para
comunidades aisladas fuera de red
b. Mediano Plazo (2-4 años):
55
Revisar los esquemas de la tarifa social, para asegurarse que va dirigida a los
sectores más necesitados y que el origen de los fondos sea independiente al IDE,
para evitar distorsiones en la tarifas
6.3.5 Promover la eficiencia energética
A nivel nacional, puede estimarse la conveniencia de impulsar un programa de ahorro de
energía y eficiencia energética que reducir por un lado la demanda energética, pero por
otro el hacer un uso más eficiente del recurso. Para ello se propone:
a. Corto Plazo (2 años):
Promover normativa específica para el consumo de productos eficientes, en la cual
el gobierno debe demostrar liderazgo
b. Mediano Plazo (2 – 4 años):
Promover programas de eficiencia energética en la industria y en las edificaciones
(comerciales, edificios públicos, residenciales)
6.4 Agua y Saneamiento
Como se mencionó en el diagnostico precedente, el sector de agua y saneamiento enfrenta
importantes desafíos en el corto y mediano plazo, como baja cobertura de los servicios,
baja calidad de su prestación y dudas sobre su sostenibilidad. Guatemala debe adoptar una
visión del valor del agua, reconociéndola no solo como un derecho (por razones sociales y
de dignidad humana), sino como un bien promotor del desarrollo de cualquier comunidad.
Es preciso desarrollar un plan estratégico, con políticas explícitas y objetivos claros para
las distintas instancias involucradas con el sector que provea señales adecuadas a los
distintos actores, y promover una reforma profunda. Lamentablemente, en este momento
no existe en Guatemala un movimiento activo que continúe estudiando la reforma del
sector haciendo planteamientos concretos para su implementación.
En términos generales, los lineamientos de política tienen como objetivo asegurar la
provisión de servicios de agua potable y saneamiento a la población, bajo un esquema de
calidad y sustentabilidad del recurso hídrico. Para lo anterior será necesario promover una
reforma estructural en el sector.
Como objetivos operativos se buscara:
Promover un marco regulatorio e institucional, que promueva la eficiente
prestación de los servicios y gobernabilidad del sector
56
Incrementar los recursos destinados a inversión en el sector y racionalizar los
existentes para lograr un aumento de cobertura, especialmente en las áreas rurales.
Promover una cultura de racionalización del uso el agua
6.4.1 Promover un marco legal y regulatorio, que promueva la eficiente prestación de los
servicios y gobernabilidad del sector
Sera necesario una reestructuración de la institucionalidad del sector, con las reformas
jurídicas pertinentes y su implementación, para lo cual debe promoverse la puesta en
discusión de los aportes y conclusiones de múltiples estudios y aportes, como el estudio
realizado por el INFOM en el 2003 para tal propósito. La gobernabilidad del sector debe
lograrse a partir de una visión unificada del desarrollo sectorial, a través de instituciones,
políticas públicas y mecanismos de asignación de recursos públicos diseñados con
incentivos adecuados a este propósito único nacional. Para ello se deberán tomar en
cuenta las siguientes consideraciones:
a. Corto Plazo (2 años):
Definir en el corto plazo una estructura de gobierno que pueda fungir como ente
rector
Diseñar una estrategia de reforma en el sector y gestionar los recursos necesarios.
b. Mediano Plazo (2-4 años):
Organizar a los prestadores con mayor autonomía de gestión, eficiencia y
transparencia, normando las obligaciones que debe cumplir y responsabilizándolos
de su gestión.
Organizar estructuras independientes para las funciones de regulación y rectoría en
el sector
Promover la promulgación de una Ley de Servicios de Agua Potable y Saneamiento
Formular planes de inversión y planeación estratégica del sector
Definir regímenes tarifarios y esquemas de subsidios para lograr eficiencia y
sostenibilidad financiera
6.4.2 Incrementar los recursos destinados a inversión en el sector y racionalizar
los existentes para lograr un aumento de cobertura, especialmente en las
áreas rurales.
Diversas estimaciones sugieren que Guatemala deberá dedicar cerca de US$ 80 millones
anuales en promedio (2004-2015) en inversiones en agua y saneamiento para cumplir con
los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Para ello, el Gobierno debe:
a. Corto Plazo (2 años):
57
Partir de un Plan de Desarrollo Sectorial que, congruente con otros esfuerzos como
el plan de gestión integrada de recursos hídricos, defina actores, políticas públicas e
intervenciones que orienten el desarrollo sectorial con una visión sostenible del
sector en el largo plazo.
b. Mediano Plazo (2-4 años):
Establecer programas específicos para el abordaje de los servicios en las áreas
rurales, permitiendo la participación de las comunidades en la prestación de los
mismos, pero asegurándoles asistencia técnica para aumentar sus capacidades de
administración y eficiencia de los recursos.
Coordinar de forma conjunta el financiamiento con los cooperantes internacionales
y la planificación eficiente del uso de fondos municipales para lograr una mayor
eficiencia de las inversiones
6.4.3 Promover una cultura de racionalización del uso el agua
a. Corto Plazo (2 años):
Desarrollar un sistema de información sectorial para la mejor planificación, control
y transparencia
b. Mediano y Largo Plazo (2-4 años):
Establecer programas específicos de educación y comunicación sobre los beneficios
y uso racional de los servicios
Finalmente en cuanto a los servicios de en AMCG, y no obstante sea competencia de la
municipalidad y no del gobierno central, es relevante mencionar que EMPAGUA debe ser
objeto de atención prioritaria ya que su aparente estabilidad oculta, en la práctica, una
situación de crisis inminente, que debe ser llevada al nivel de discusión requerido. En
efecto, su capacidad de producción de agua está en el límite de las fuentes actualmente en
explotación, su sistema de alcantarillado presenta problemas graves de estabilidad y su
situación financiera no le permite adelantar inversiones en obras de ampliación y
recuperación. En los últimos años, las obras de ampliación de suministro de agua se han
adelantado con base en recursos de cooperaciones no reembolsables. En el marco de su
naturaleza jurídica y autonomía actual y contando con la experiencia de su gerencia actual
en procesos de reforma, se podría plantear la exploración de programas y estrategias
orientados a la trasformación y fortalecimiento empresarial con una activa vinculación del
sector privado.
58
7 Puestos Claves
Esta sección tiene por objetivo el identificar los funcionarios clave en las instituciones del
Gobierno que tienen alguna atribución decisoria, normativa, regulatoria o ejecutiva, en la
temática relacionada a la propuesta de lineamientos de las políticas de infraestructura.
Transporte y Logística
Institución Puesto clave Funciones relacionadas a
la Política
Ministerio de
Comunicaciones,
Infraestructura y transporte
Ministro
Viceministros Relacionados
a los temas de: transporte,
infraestructura, puertos y
aeropuertos
Director General de
Caminos, Jefe de la Unidad
de Planificación de la DGC
Director de COVIAL
Director de PROVIAL
Director de la DGAC
Rector del Sector: definición
de las política de transporte
y logística
Coordinar y participar en la
implementación de la
política de transporte y
logística
Priorización de inversiones
con base a necesidades
estratégicas
Asegurar la conservación y
mantenimiento vial
Impulsar programas de
seguridad vial, incluyendo la
revisión de normativa
Finalización de la fase de
modernización del
aeropuerto e impulsar una
visión integral
CPN, Empresa Portuaria
Quetzal, Empresa Portuaria
JD y Director de la CPN,
Presidentes de las Empresas
Promoción e
implementación del nuevo
59
Sto. Tomas de Castilla Portuarias marco legal e institucional,
asegurar la modernización y
ampliación de la
infraestructura y la
provisión eficiente de
servicios portuarios
MINECO Ministro
Director de PRONACOM
Participar en la definición de
la política, impulso en el
nuevo marco de
competencia, asegurar la
implementación de la Ley de
APP
SAT Intendente de Aduanas Promover la facilitación y
simplificación de trámites
aduaneros
MAGA Viceministro de Sanidad
Agropecuaria y regulaciones
Promover la facilitación de
tramites sanitarios en
fronteras
Ministerio de Gobernación Director de Migración Promover la facilitación de
trámites migratorios en
fronteras
Ministerio de Finanzas Ministro Apoyo en la implantación de
la ley de APP, impulso al
seguro de desastres, apoyo a
inversiones
60
Electricidad
Institución Puesto clave Funciones relacionadas a
la Política
Ministerio de Energía y
Minas
Ministro
Viceministro de Energía
Rector del Sector
Definición de la Política
Coordinación y promoción
de programas de eficiencia
energética
Ministerio de Medio
Ambiente
Viceministerio de Desarrollo
Sostenible
Coordinación en proyectos
de generación con base en
recursos renovables
Comisión Nacional de
Energía
Presidente Asegurar el cumplimiento de
la normativa, velar por las
funciones reguladoras
Instituto de Electrificación
Rural
Gerente, Gerente de EGEE,
ECOE, ETCEE
Programas de electrificación
rural y apoyo a programas
de subsidios a la demanda
Agua Potable y Saneamiento
Institución Puesto clave Funciones relacionadas a
la Política
Municipalidades Alcaldes, COCODES Acciones regulatorias,
impulso de proyectos de
introducción de servicios de
agua potable, asegurar
recurso financieros para la
implementación de
proyectos, velar por la
calidad en la prestación de
servicios
61
SEGEPLAN Secretario
Apoyo en la definición del
nuevo marco legal y la
planificación del sector
INFOM Gerente Apoyo y asistencia técnica a
municipalidades y
asociaciones comunitarias
en la presentación de los
servicios
MAGA, Ministerio de Salud,
Ministerio de Medio
Ambiente, Ministerio de
Salud
Ministros Coordinar las actividades
normativas y regulatorias en
el sector, apoyo a la
implementación de nuevo
marco regulatorio
62
Bibliografía AMM. 2008. Informe Estadístico 2008. Administrador del Mercado Mayorista. Guatemala.
CEPAL. 2010. “Evaluación de daños y perdidas sectoriales y estimación de necesidades
ocasionados por el paso de la tormenta tropical Agatha y la erupción del volcán Pacaya”.
Guatemala, Guatemala, Julio 2010.
Gobierno de Guatemala. 2010. “Una alianza para nuestro futuro común, Conferencia
internacional de cooperantes para la reconstrucción con transformación de Guatemala”
Guatemala, Guatemala Octubre 2010.
González, R. 2007. Condiciones Generales de Competencia en Guatemala. Economic
Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC), Mexico City.
Ministerio de Construcción, Infraestructura y Vivienda. 2009b. Strategic Mobility Plan for
the Central Area of the Republic of Guatemala.
Ministerio de Construcción, Infraestructura y Vivienda. 2009a. Infrastructure Projects:
Land Transport.
Ministerio de Energía y Minas. 2007. Lineamientos de Política Energética 2008-2015.
Guatemala.
Ministerio de Energía y Minas. 2009. Política Energética y Minera. Guatemala.
Ministerio de Energía y Minas; Comisión Nacional de Energía Eléctrica. 2007. “Plan de
Expansión Indicativo del Sistema de Generación 2008 – 2022”. Guatemala.
Ministerio de Energía y Minas; Comisión Nacional de Energía Eléctrica. 2008. “Plan de
Expansión Indicativo del Sistema de Transporte 2008 – 2018”. Guatemala.
Ribeiro. 2007. Perspectivas para el biodiesel en Centroamérica: Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Honduras. Samper, O. 2008. Informe final. Plan Estratégico del Sector de Agua Potable y Saneamiento.
Guatemala, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Washington, D.C.
Secretaria General de Planificación y Programación. 2006. Diagnostico de la Estrategia
para la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos de Guatemala, Guatemala.
Secretaria General de Planificación y Programación. 2008. Plan Nacional de Servicios
Públicos de Agua Potable y Saneamiento para el Desarrollo Humano, 2008 – 2011,
Guatemala.