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Informe Temático sobre los Sistemas de Representación Política existentes en Latinoamérica y los problemas de la representación

política en el Perú

VICTOR HUGO NECIOSUP SANTA CRUZ Especialista Parlamentario

Lima, agosto de 2010

Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria -DIDP

Jr. Huallaga N° 364 Lima 1 Teléfono 311-7777 anexos 6195-6196

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I. INTRODUCCIÓN

Con fecha 13 de abril de 2010, el congresista Luis Daniel Wilson Ugarte solicitó al Centro de Investigación, Análisis Temático y Estadística (CIAE) la elaboración de un informe temático sobre los sistemas de representación política que existen en los países de Latinoamérica y los problemas en el sistema de representación política peruano.

Al respecto, la representación política es un tema extenso y de controversias difíciles de resolver entre la teoría (concepciones de representación y diferentes nociones de democracia) y lo empírico (estudios sobre los procedimientos de distribución de cuotas y espacios de poder, donde se concentran en su mayoría los actuales estudios sobre representación política). Sin embargo, existen elementos que ayudan a explicar el marco institucional en la región que configura una determinada representación política parlamentaria.

El informe se centrará en dos elementos importantes: primero, las características de la Representación Política en América Latina desde la composición de los parlamentos unicamerales o bicamerales y segundo, las características del diseño electoral como factor que establece composiciones parlamentarias mayoritarias o proporcionales. Lo anterior también está considerado en el análisis de los problemas de la representación en el Perú.

Finalmente, el CIAE, a través de este informe, espera haber atendido el pedido de información solicitado por el congresista Luis Wilson Ugarte.

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A. REPRESENTACIÓN POLÍTICA EN LATINOAMÉRICA

En Latinoamérica y en el mundo, se refleja lo que Bernard Manin llama “la metamorfosis de la representación”1 donde existe un declive de la representación política vinculado al incremento en la volatilidad electoral2, a niveles crecientes de abstención y a la caída en los niveles de identificación de los votantes con los partidos que conforman el sistema establecido3.

Los partidos políticos y las elecciones son los ejes centrales de la representación en las actuales democracias (Alcántara), razón por la cual la mayoría de los estudios sobre el fenómeno de la representación política en los parlamentos se centra en el papel que cumplen los partidos políticos y los sistemas electorales.

En este contexto, se plantea como problema principal, la incongruencia entre los mecanismos que configuran la legitimidad de origen como sistema que permite el acceso al poder de representantes políticos en la sociedad y la legitimidad de desempeño que mide la eficacia de los representantes y las instituciones como canales de participación que brindan un cauce a sus demandas y expectativas, sobre todo a los sectores subalternos.4

Para resolver estos dilemas, el problema se aborda desde diversas perspectivas, siendo las más importantes los estudios sobre la estructura y composición de las cámaras y los vínculos con la representación territorial; los estudios del procedimiento y fórmulas que convierten votos en escaños; los estudios del vínculo entre partidos y electores a partir de sus preferencias programáticas y como estos los partidos pujan por llenar el vacío de representación5; y, los estudios de los indicadores de opinión pública para conocer algunas raíces o vínculos permanentes entre los partidos y la sociedad.6

1. Características de la representación territorial en América Latina desde la composición de los parlamentos

La estructura de las cámaras y el diseño del sistema electoral, generan efectos en la representación política de las unidades territoriales de un estado, es decir,

1 Manin, Bernard (1992); “Metamorfosis de la representación” en “Que queda de la Representación Política”; Editorial Nueva Sociedad, Caracas, Venezuela; pp. 9 2 Se entiende como volatilidad electoral el desplazamiento del voto entre los diferentes partidos, en dos elecciones sucesivas. 3 Se recomienda observar los indicadores comparados del Latinobarómetro 2008

que presentan cuantitativamente los niveles de satisfacción de los ciudadanos con la democracia, de los ciudadanos con los partidos políticos como articuladores de intereses sociales y de la confianza en las instituciones públicas como el parlamento. 4Weyland Kurt (2005), “The Growing Sustainability of Brazil’s Low-Quality Democracy”, en Frances Hagopian y Scott Mainwaring (eds.), The Third Wave of Democratization in Latin America. Advances and Setbacks, Cambridge, Cambridge University Press. pp. 90-120 5 Para el presente informe estos dos últimos factores no serán considerados. Sin embargo, se recomienda la lectura de Juan Pablo Luna; Representación Política en América latina. El estado de la cuestión y una propuesta de agenda. En: Política y gobierno; volumen XIV; N°2; setiembre de 2007; pp. 391-435. 6 Payne, Mark; Zovatto, Daniel; Carrillo, Fernando y Allamand, Andrés (2003), La política importa: democracia y desarrollo en América Latina, Washington D.C., Inter-American Development Bank, International Institute for Democracy and Electoral Assistance. pp. 297-326.

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permite saber si el sistema permite o restringe el acceso de las múltiples identidades políticas en uno o varios demos a representar (Alcántara7).

Todo sistema electoral necesita de un número mínimo de distritos electorales, lo cual no siempre coincide con la división política administrativa del territorio ya que algunas zonas siempre tendrán alguna desproporcionalidad poblacional respecto a otras, para lo cual, estos sistemas deben adoptar medidas que permiten elevar la magnitud de los distritos8.

La observación del Cuadro N° 1 permite detectar los criterios de formación de los distritos electorales y los factores de distorsión en los países (federales o no federales) en función de las estructuras de la cámaras.

Por ejemplo, los países federales de representaciones fuertes y a la vez bicamerales como Argentina, Brasil y México, los senados y las cámaras bajas actúan como cámaras de representación territorial. Es decir, son Cámaras a las que todas las unidades territoriales acceden, en igualdad de condiciones, sin importar su población o territorio. Esta misma característica se encuentra en Chile9 o República Dominicana, pero hay otro grupo que tiene la particularidad de que la Cámara Alta es elegida en distrito único nacional representando a todos los ciudadanos de la república y la Cámara Baja se corresponde con subunidades territoriales que consideran además criterios poblacionales (Colombia10, Paraguay y Uruguay11).

En los países unicamerales existe una suerte de combinación de múltiples criterios siendo el poblacional y el territorial los más importantes. De esta afirmación se pueden a la vez distinguir dos grupos: un primer grupo de países (Costa Rica, Chile, Ecuador, Honduras, Panamá12 y Perú) que comparten un sistema de elección relacionado con las unidades territoriales donde muestran diferencias que marcan distintos grados de vínculo entre las regiones y los mecanismos de elección (Alcántara) y, un segundo grupo (El Salvador, Guatemala y Nicaragua) que conservan la misma característica del primer grupo, adicionándoseles la elección de un grupo de legisladores elegidos en distrito único nacional como forma de recompensar la elección departamental.

7 Alcántara, Manuel; García Montero, Mercedes y Sánchez López, Francisco (2005); Funciones, procedimientos y escenarios: Un análisis del Poder Legislativo en América Latina; Ediciones Universidad Salamanca. 8 Para Alcántara la utilización de distritos electorales coincidentes con la división interna de un país puede generar que los legisladores actúen como defensores de intereses del territorio como un todo y no sólo de los ciudadanos que en él habitan. Pero hay otro tipo de identidades políticas que también pueden estar representadas en los sistemas unicamerales establecidas por la posibilidad de que el sistema electoral genere espacios de representación espacial para minorías étnicas, sociales, o la recurrencia a la preasignación de cuotas de legisladores o candidatos por género. En: Alcántara, Manuel; García Montero, Mercedes y Sánchez López, Francisco (2005); Funciones, procedimientos y escenarios: Un análisis del Poder Legislativo en América Latina; Ediciones Universidad Salamanca. pp. 190. 9 En este caso la excepción la da la Cámara de Diputados que se conforma considerando además un criterio poblacional. 10 Hay características particulares del sistema que permiten que cinco senadores del total sean elegidos por circunscripción territorial y dos por criterios de inclusión étnica. 11 El sistema electora combina las elecciones de senadores y diputados considerando la votación obtenida de los partidos a nivel nacional y territorial. 12 Las provincias que son la base de la distribución de curules deben a la vez dividirse en circuitos electorales en función al número de electores.

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CUADRO N°1 Criterios de formación de los distritos electorales y factores de distorsión en los países de Latinoamérica

Países Estructura de la Criterios de formación de los distritos electorales Factor de distorsión de la representación

territorial Federales

Cámara

Cámara de Diputados

Cámara de Senadores

Argentina Bicameral Subunidades territoriales

(provincias y capital federal) Subunidades territoriales (provincias y capital federal)

Proporcional por población en Cámara de Diputados. Preadjudicación por partidos y cuota de género en Senado.

Brasil Bicameral Subunidades territoriales (estados, territorios y distrito federal)

Subunidades territoriales (estados y distrito federal)

Proporcional por población en Cámara de Diputados y asignación fija en el Senado.

México Bicameral

Subunidades territoriales y nacional (circunscripciones de las que un porcentajes es estatal)

Subunidades territoriales y nacional (por estados)

Subdivisión de circunscripciones no siempre coincidentes. Sistema electoral mixto y adjudicación preestablecida por partido.

Países No Estructura de la Criterios de formación de los distritos electorales Factor de distorsión de la representación

territorial Federales

Cámara

Cámara de Diputados

Cámara de Senadores

Chile Bicameral Subunidades territoriales (distritos binomiales con base regional)

Subunidades territoriales (distritos binomiales con base regional)

Subdivisiones en distritos no siempre coincidentes entre las dos Cámaras. Senadores institucionales y ex Presidentes como senadores vitalicios.

Colombia Bicameral

Subunidades territoriales (Departamento y distrito capital de Bogotá y circunscripciones especiales – población minorías, etnias, residentes en el exterior.

Nacional (único nacional)

Proporcional por población en Cámara de Diputados y circunscripciones especiales en las dos cámaras.

Paraguay Bicameral

Subunidades territoriales y nacional (Departamentos más Asunción)

Subunidades territoriales y nacional (único nacional)


República Dominicana Bicameral Subunidades territoriales

(Provincias y distrito nacional)

Subunidades territoriales (Provincias y distrito nacional)

Proporcional por población en Cámara de Diputados, vinculación de listas entre las dos cámaras.

Uruguay Bicameral Subunidades territoriales (Departamental)

Nacional (único nacional)


Costa Rica Unicameral Coincidente - Subdivisiones en distritos no siempre

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(provincias) coincidentes entre las dos Cámaras. Senadores institucionales y ex Presidentes como senadores vitalicios.

Ecuador Unicameral Coincidente (provincias) -

Proporcional por población en Cámara de Diputados y circunscripciones especiales en las dos cámaras.

El Salvador Unicameral Coincidente (Departamental y nacional)

Un distrito único nacional de 20 diputados


Guatemala Unicameral Coincidente (Departamental, Nacional y local)

Un distrito único nacional de 31 diputados


Honduras Unicameral Coincidente (Departamental) -


Nicaragua Unicameral Coincidente (Departamental, regional y nacional)

Distrito único nacional. Derecho a escaño de los candidatos a la presidencia y vicepresidencia que superen un determinado porcentaje de votos.

Variaciones del tamaño del distrito de acuerdo a la población. Asignación proporcional de los escaños.

Perú Unicameral Coincidente Departamentos -

Variaciones del tamaño del distrito de acuerdo a la población. Asignación proporcional de escaños. La división de distritos no está regulada constitucionalmente.

Fuente. Elaboración propia a partir de los datos consignados en “Funciones, procedimientos y escenarios: Un análisis del Poder Legislativo en América Latina”. pp.194, 200 y 201.

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2. Características de la representación política en América Latina desde los sistemas electorales

Como bien menciona Tuesta en sus precisiones sobre los Sistemas Electorales en América Latina13, todo sistema electoral pocas veces es repetible ya que entre una realidad y otra, son aplicados diversos métodos y técnicas del sistema electoral, donde las consecuencias de sus resultados reflejan lo que aspira dicho sistema: construir mayorías parlamentarias que le permitan gobernar o expresar una representación más o menos pluralista de diferentes sectores de la sociedad en el parlamento.

En los diversos estudios sobre sistemas electorales (de autores como Duverger, Lijphart, Rae, Nohlen o Sartori) existe consenso sobre dos aspectos fundamentales que no debemos dejar de considerar: la afirmación de que tanto los sistemas de mayoría como los proporcionales14 tienen un efecto reductor sobre el mismo número efectivo de partidos que consiguen escaños parlamentarios y que todos los sistemas electorales tienden a sobrerepresentar a las agrupaciones políticas más votadas y a subrepresentar a los que consiguieron menos votos, resaltando la incidencia en los sistemas mayoritarios.

Las reformas electorales en América Latina de las últimas décadas15, denotan una marcada tendencia hacia un sistema de representación inclusivo con el propósito de fortalecer el vínculo entre electores y representantes; la consolidación de un sistema partidario marcadamente fragmentado y la reversión de los cuestionamientos del carácter representativo de las dirigencias partidarias. En ese sentido, las principales medidas en Latinoamérica han sido: el umbral de representación mínimo para elegir Presidente y legisladores16, la proporcionalidad creciente17, la utilización de sistemas electorales mixtos para un voto personalizado y el uso del voto preferencial (Negretto).

Respecto a las medidas que regulan el umbral de representación mínimo para elegir Presidente y legisladores, en América Latina para la elección del presidente (Ver Cuadro N° 2 ) sólo cinco países lo eligen por la formula de mayoría relativa18 (Honduras, México, Panamá, Paraguay y Venezuela), de

13 Tuesta Soldevilla, Fernando (2005); Representación Política: Las reglas también cuentan; Fundación Friedrich Ebert. 14 Representación por mayoría es aquél sistema en el que se elige al candidato que obtiene la mayoría (absoluta o relativa). Representación proporcional es aquél sistema en el que la representación política refleja, si es posible exactamente, la distribución de los sufragios entre los partidos. Diccionario del Centro de Asesoría y Promoción Electoral (CAPEL). Fecha de búsqueda: 7 de mayo de 2010. 15 Negretto, Gabriel (2008); La Reforma Electoral en América Latina: Entre el interés partidario y las demandas ciudadanas; División de Estudios Políticos, CIDE; Santiago de Chile. 16 Está referido al umbral para obtener escaños y no a los requisitos para que una agrupación mantenga registro electoral. 17 El aumento esta dado por: la adopción de una fórmula que mejora la posición de los partidos pequeños, por el aumento de la magnitud promedio de los distritos como resultado del aumento del tamaño del congreso o porque se elimina un umbral legal preexistente para obtener representación. 18También se le llama sistema de mayoría simple. En cada distrito uninominal obtiene el triunfo el candidato que ha recibido la más alta votación.

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otros trece, nueve utilizan la fórmula de mayoría absoluta19 (Chile, El Salvador, Guatemala, Perú, República Dominicana, Bolivia, Brasil, Colombia y Uruguay), y cuatro la formula de mayoría relativa calificada20 (Costa Rica, Argentina, Ecuador y Nicaragua).

CUADRO N° 2 Sistemas utilizados para elegir presidentes

País

Sistemas para elegir presidentes Chile Mayoría absoluta El Salvador Mayoría absoluta Guatemala Mayoría absoluta Perú Mayoría absoluta Rep. Dominicana Mayoría absoluta Bolivia Mayoría absoluta Brasil Mayoría absoluta Colombia Mayoría absoluta Uruguay Mayoría absoluta Honduras Mayoría relativa México Mayoría relativa Panamá Mayoría relativa Paraguay Mayoría relativa Venezuela Mayoría relativa Argentina Mayoría relativa calificada Ecuador Mayoría relativa calificada Nicaragua Mayoría relativa calificada Costa Rica Mayoría relativa calificada

Fuente. Elaboración propia a partir de los datos de la Unión Interparlamentaria.

En la elección de representantes, la mayoría de países latinoamericanos adopta variantes del sistema de representación proporcional que por principio permite la participación de minorías y es el que mayor frecuencia conduce a la creación de mayorías legislativas apoyadas por una mayoría de los votantes. Aquí hay que destacar -por definición- que la proporcionalidad para elegir legisladores no depende exclusivamente de la fórmula, sino de su interacción entre ésta y la magnitud del distrito (Powell21) que al final determina no sólo el grado de proporcionalidad de la representación sino además, el número de partidos que forman grupos parlamentarios en el Congreso, su carácter cohesivo y programático y la vinculación entre representantes y representados.

Asimismo, las posibilidades de ser inclusivos con las agrupaciones políticas que obtuvieron menor cantidad de votos; el aumento del tamaño del

19 En el sistema de mayoría absoluta, un candidato resulta electo sólo si obtiene más del 50% de los sufragios emitidos. Asimismo, el partido perdedor por mayoría de votos populares en múltiples distritos, puede convertirse en ganador de una mayoría de escaños 20 Mayoría con un umbral mínimo de votos menor al 50%. 21 Powell, Jr; G. Bingham (2000) Elections as Instruments of democracy: Majoritarian and proportional Visions. New Haven: Yale University Press.

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congreso y la magnitud promedio de los distritos; y la reducción o eliminación del umbral mínimo para obtener escaños, han sido tres factores que han mantenido o posibilitado el aumento de la proporcionalidad en países como Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México y Paraguay. (Ver Cuadro N° 3)

CUADRO N° 3 Tendencia de las reformas que buscaron mayor proporcionalidad para

la elección de representantes

PAÍS REFORMA TENDENCIA Ecuador Se restablece la representación

proporcional (Método D’Hont) para elección de representantes

Mayor proporcionalidad

El Salvador Aumento de una circunscripción nacional y aumento de la magnitud promedio del distrito


Guatemala Aumenta la magnitud promedio del distrito por incremento del tamaño del congreso


Honduras Aumenta la magnitud promedio del distrito por incremento del tamaño del congreso


México Límite del 8% a la sobrerepresentación


Paraguay Reemplazo de sistema mayoritario por proporcional


Fuente. Elaboración propia a partir de “La Reforma Electoral en América Latina: entre el interés partidario y las demandas ciudadanas”. pp. 87.

Otro factor importante en la elección de representantes ha sido la concurrencia o proximidad de las elecciones legislativas con las presidenciales ya que la fórmula que se utiliza en la elección de presidente afecta de manera indirecta22, en combinación con el ciclo electoral, el número efectivo de partidos que compiten en elecciones para el congreso (Laakso y Taagepera23) destacándose de algunos estudios de elecciones que:

a) Habiendo elecciones concurrentes y número de candidatos menor a tres: el número de partidos tiende a decrecer (Golder24).

b) Cuando la fórmula para elegir presidentes es la de mayoría absoluta, la proximidad o concurrencia de las elecciones legislativas no ejerce un efecto de arrastre puesto que el número de candidatos presidenciales

22 Aquí se debe considerar si los diseñadores de sistemas electorales buscan gobiernos con suficiente apoyo legislativo o cambio en la preferencia de los votantes y fomento del pluralismo partidario. 23 Laakso, Markku y Rein Taagepera (1979); Effective Number of Parties. A measure with Aplication of Western Europe. Comparative Political Studies, pp. 3-27. 24 Golder, Matt. 82006) Presidential cottails and legislative fragmentation. American Journal of Political Science, 50: pp. 34-48.

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aumenta por encima de dos con dicha fórmula (Negretto25). Incluso la concurrencia con la primera vuelta pudiera ser un factor que incremente el número efectivo de partidos que compiten en las elecciones legislativas.

c) El número de partidos legislativos tiende a ser bajo cuando el presidente se elige por la regla de la mayoría relativa y las elecciones legislativas son concurrentes con la presidencial (Shugart y Carey26; Shugart27; Jones28; Mainwaring y Shugart29; Cox30).

d) Cuando las elecciones legislativas son estrictamente concurrentes o próximas a la elección presidencial, el “efecto arrastre” de la misma tiende a disminuir el número efectivo de partidos legislativos aún cuando se usen fórmulas de representación proporcional en distritos de magnitud relativamente grande31.

En la mayoría de países de América Latina (Ver Cuadro N° 4), existe simultaneidad electoral para la elección de presidente –en primera vuelta- y parlamentarios, destacándose en algunos de ellos las reformas cuya tendencia refleja un aumento de la simultaneidad (Argentina, Brasil, Chile y Ecuador) y/o reducción de la misma (Colombia, República Dominicana y Venezuela).

CUADRO N° 4 Tendencia a la mayor simultaneidad en la concurrencia o proximidad en

las elecciones legislativas

PAÍS REFORMA TENDENCIA Argentina De ciclo mixto con dos elecciones de

medio periodo a ciclo mixto con una elección de medio período

Mayor simultaneidad

Brasil De ciclo no concurrente a concurrente con la primera vuelta de la elección presidencial

Mayor simultaneidad

Ecuador De ciclo no concurrente a concurrente con la primera vuelta de la elección presidencial

Mayor simultaneidad

Chile De ciclo no concurrente a concurrente con la primera vuelta de la elección presidencial

Mayor simultaneidad

Colombia Del ciclo concurrente a no Menor simultaneidad

25 Negretto, Gabriel (2007); Propuesta para una reforma electoral en México. Política y Gobierno, pp. 215-27. 26 Shugart, Matthew S. y John M. Carey. (1992). President and assemblies: Constitutional design and eElectoral dynamics. Cambridge: Cambridge University Press. 27 Shugart, Matthew Soberg. (1995). The electoral cycle and institutional sources of divided government. American Political Science Review, 89 (2): pp. 327-43. 28 Jones, Mark. (1995a). Electoral laws and the survival of presidential democracies. Notre Dame: University of Notre Dame Press. 29 Mainwaring, Scott y Mattew S. Shugart (eds.) (1997). Presidentialism and Democracy in Latin America. Nueva York: Cambridge University Press. pp. 394-437 30 Cox, Gary W. (1997). Making votes count: Strategic coordination in the world’s electoral systems. Cambridge: Cambridge University Press. pp. 269-277. 31 Generalmente las circunscripciones plurinominales se clasifican en pequeñas (entre dos y cinco escaños), medianas (entre seis y diez escaños) y grandes (más de diez escaños).

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concurrente República

Dominicana

Del ciclo concurrente a no concurrente Menor simultaneidad

Venezuela Del ciclo concurrente a no

concurrente Menor simultaneidad

Fuente. Elaboración propia a partir de “La Reforma Electoral en América Latina: entre el interés partidario y las demandas ciudadanas”; pp. 82.

Los procesos de nominación de candidatos y estructura de la boleta de votación (personalización del voto) son variables que afectan los niveles de competencia al interior de los partidos políticos, la orientación localista o nacional de las propuestas de los legisladores y el grado creciente o no del vínculo entre los representantes y representados. En ese sentido podemos decir que en América Latina estos procesos son variables y están en función no solo de la naturaleza de las listas32 sino de fórmulas33 utilizadas para la adjudicación de escaños, observándose una mayor personalización del voto en países como Ecuador, Honduras, Perú, República Dominicana, Panamá y Venezuela al haber votaciones nominales, listas abiertas o inclusiones de voto preferencial en anteriores listas cerradas y/o bloqueadas (Ver Cuadro N° 5).

CUADRO N° 5 Tendencia a la personalización del voto en las elecciones legislativas

PAÍS REFORMA TENDENCIA Ecuador De lista cerrada a lista

abierta y desbloqueada Mayor personalización del

voto Honduras De lista cerrada a lista

abierta Mayor personalización del

voto Perú De lista cerrada a lista

cerrada pero no bloqueada Mayor personalización del

voto Republica De lista cerrada a lista Mayor personalización del

32 Existen diferentes tipos de listas en las boletas de votación para elegir representantes, siendo las más importantes: las listas cerradas y bloqueadas, cerradas y no bloqueadas, abiertas y voto personal. En las listas cerradas y bloqueadas, el elector puede votar a única lista electoral, sin posibilidad de expresar preferencia alguna por algún candidato en particular. Todos los sistemas de listas cerradas actúan como sistemas de voto único que transfiere al conjunto de la lista. En las listas cerradas y no bloqueadas, se otorga al elector la posibilidad de elegir entre diversos candidatos presentados por el mismo grupo político. En el caso de listas abiertas, el elector tiene la posibilidad no sólo de beneficiar con su voto a candidatos presentados por diferentes grupos políticos sino también de expresar un orden de preferencia entre los candidatos presentados por el mismo partido. En el caso del voto personal, el elector beneficia con su mandato al candidato o candidatos por él indicados y no al partido o grupo político por el que se presenta. 33 Las fórmulas que se utilizan en América Latina para convertir votos en escaños varían de país en país siendo los más importantes los procedimientos de divisor (conocidas como fórmulas del promedio mayor Ej. El método D’Hont) y los procedimientos de cociente (se establece una un cociente electoral o cuota mínima de votos para obtener un escaño. Ej. Método del cociente simple o Hare). El Método D’Hont el cual parte del supuesto de que a un determinado número de votos (cociente electoral) le corresponde puesto a cubrir. Para obtener este cociente, se toma como dividendo la cantidad de votos emitidos en la circunscripción electoral, mientras que el divisor es una serie de números naturales consecutivos (1, 2, 3,…). Este método es el más usado por que según sus operadores es de fácil aplicación y sus efectos son previsibles. En el Método Hare, el total de votos válidos emitidos por circunscripción se divide entre el número de escaños que se disputan. Cada partido obtiene los escaños correspondientes a la cantidad de veces que el cociente de la circunscripción quepa en la cantidad de votos válidos obtenidos por el partido

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Dominicana

flexible (inclusión de un voto preferencial)

voto

Panamá De lista cerrada a lista flexible (inclusión de un voto preferencial)

Mayor personalización del voto

Venezuela

Creación de sistema mixto con circunscripciones uninominales

Mayor personalización del voto

Fuente. Elaboración propia a partir de “La Reforma Electoral en América Latina: entre el interés partidario y las demandas ciudadanas”; pp. 88.

Para una mayor comprensión de cómo está estructurado el sistema de elección de representantes en América Latina, se ha elaborado el siguiente cuadro con quince países que permitirá tener una panorama general sobre los tipo de estado (federales o no) comparados con su estructura parlamentaria (unicameral o bicameral); el número de parlamentarios (senadores y diputados); el tipo de voto (obligatorio o voluntario); el sistema electoral predominante (proporcional, mayoritario o mixto); las fórmulas predominantes para representación proporcional; el umbral mínimo; los tipos de lista; los tipos de distritos y la magnitud promedio de la circunscripción (Ver Cuadro N° 6).

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CUADRO N° 6 Sistema de elección de representantes en 15 países de América Latina

Países Federales

Estructura del Parlamento

Número de Parlamentarios

Tipo de voto Sistema Electoral

Fórmula predominante

para RP Umbral34 Lista Tipo de distritos

Magnitud promedio de la circunscripción

35

Argentina Bicameral 257 diputados 72 senadores Obligatorio

Proporcional

(D)

Mayoritario

(S) D’Hont

3% del padrón electoral

Listas cerradas y bloqueadas

24 circunscripciones plurinominales 5.29

Brasil Bicameral 513 diputados 81 senadores Obligatorio Proporcional (D)

Mayoritario (S)

D’Hont 1 cociente36

Lista cerrada y no bloqueada (para elección de diputados) Lista abierta (para elección de senadores) Puede expresarse un voto de preferencia.

27 plurinominales circunscripciones correspondientes a 26 estados del país y el Distrito Federal.

18.6

México Bicameral 500 diputados 128 senadores Voluntario

Mixto

Simple mayoría de votos

(para elegir 300 diputados)

Representación proporcional de las listas de partidos regionales par 200 restantes.

En el caso del senado 96 escaños se eligen por el sistema de mayoría de los cuales 64 asientos se asignan a los dos candidatos que reciban mayor cantidad de votos en los estados y 32 escaños se ocupan por el sistema de representación proporcional.

Límite de 8% a la sobre representación

. Candidato en distrito uninominal y listas cerradas y bloqueadas.

300 distritos electorales uninominales (D) Una circunscripción plurinominal nacional de otros 200 diputados (D) 32 plurinominales (S) Una circunscripción única nacional (S)

1.7

Países no Federales

Estructura del Parlamento

Número de Parlamentarios

Tipo de voto Sistema Electoral

Fórmula predominante

para RP Umbral Lista Tipo de distritos

Magnitud promedio de la circunscripción

Chile Bicameral 120 diputados 38 senadores Obligatorio Mayoría Binomial37 .

Lista cerrada y no bloqueada. La mayoría de listas

60 plurinominales (D) 15 circunscripciones plurinominales

2

34 Umbral: Mínimo de votos que debe obtener un partido para ganar asientos legislativos. Se calcula sobre los votos válidos emitidos en el distrito a menos que se indique de otra manera. 35 Magnitud promedio de la circunscripción: número de escaños en la legislatura dividido por el número de distritos 36 Cociente: votos válidos emitidos en el distrito dividido por los asientos en disputa en el distrito. 37 Los resultados de la aplicación de un sistema binominal están destinados a la formación de un sistema bipartidista en torno a dos grandes partidos políticos o coaliciones.

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de partido, se distribuyen los escaños de manera binomial.

correspondientes a las regiones del país

Colombia Bicameral 166 diputados 102 senadores Voluntario Proporcional (D y S) D’Hont

½ cociente

Listas cerradas no bloqueadas o bloqueadas. Los partidos tienen derecho a determinar si el votante puede seleccionar candidatos dentro de la lista o si debe elegir la lista completa.

33 circunscripciones plurinominales (D)

1 circunscripción plurinominales (100 S)

1 circunscripción plurinominales nacional especial para las comunidades indígenas (2S)

5

Paraguay Bicameral 80 diputados 45 senadores Obligatorio Proporcional D’Hont . Listas cerradas y

bloqueadas

18 de los cuales varios miembros pertenecientes a 17 divisiones administrativas del país (D) 1 plurinominales (45 escaños) circunscripción nacional (S).

4.4

República Dominicana

Bicameral 178 diputados 32 senadores

Obligatorio Proporcional (D) Mayoritario (S)

D’Hont . Flexible

29 provincias y el Distrito Nacional (D) 30 circunscripciones uninominales (S)

3.2

Uruguay Bicameral 99 diputados 31 senadores Obligatorio Proporcional D’Hont .


19 plurinominales (D) 1 plurinominales (S) 99

Costa Rica Unicameral 57 parlamentarios Obligatorio Proporcional Hare, el mayor residuo

½ cociente


7 circunscripciones plurinominales 8.1

Ecuador Unicameral 124 parlamentarios Obligatorio

Mixto (para elegir 103 miembros) Proporcional (para elegir 15) Mayoría (para elegir 6 del extranjero en circunscripciones plurinominales)

D’Hont . Abierta

103 distritos electorales uninominales Una circunscripción de ámbito nacional

3 circunscripciones plurinominales

4.5

El Salvador Unicameral 84 parlamentarios

Voluntario (Votar es considerado como un deber cívico)

Proporcional (Para elegir 64 miembros). Los otros 20 miembros son elegidos a nivel de la circunscripción nacional)

Hare, mayor residuo

. Listas cerradas y bloqueadas

14 circunscripciones plurinominales 1 circunscripción nacional plurinominal

6

Guatemala Unicameral 158 parlamentarios Voluntario

Mixto (Mayoría para elegir 127 cabeceras departamentales) Proporcional (para elegir 31 miembros)

D’Hont

.

Listas nacionales y distrital cerradas

22 circunscripciones plurinominales correspondientes a los departamentos del país

1 circunscripción nacional plurinominales

6.9

Honduras Unicameral 128 parlamentarios Obligatorio

Mixto (Representación proporcional con asientos asignados sobre la base

Hare, mayor residuo . Abierta

18 de los cuales corresponden a los departamentos del país

7.1

15

de los más grandes restos de las circunscripciones plurinominales) Simple mayoría de votos para los distritos electorales uninominales.

Nicaragua Unicameral 92 parlamentarios Voluntario Proporcional Hare, mayor residuo

Cociente regional promedio

Listas nacionales y departamentales cerradas

17 circunscripciones plurinominales Una circunscripción nacional

5

Perú Unicameral 130 parlamentarios

(con última reforma)

Obligatorio Proporcional D’Hont .

Lista cerrada y no bloqueada. Puede expresarse más de un voto de preferencia. Sistema de ordenación partidaria.

26 circunscripciones plurinominales (con nueva reforma).

5 (con nueva modificación)

Fuente. Elaboración propia a partir de “La Reforma Electoral en América Latina: entre el interés partidario y las demandas ciudadanas” pp. 84-85, Tratado de Derecho electoral Comparado de América Latina y Base de Datos de la Unión Interparlamentaria -datos sobre Sistema Electoral y Fórmula predominante en la Representación proporcional (RP).

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B. PRINCIPALES PROBLEMAS DEL SISTEMA DE REPRESENTACIÓN POLÍTICA PERUANO.

1. TAMAÑO DE LAS CIRCUNSCRIPCIONES Y PROPORCIONALIDAD

Las elecciones parlamentarias a diferencia de las elecciones presidenciales que se convocan en distrito electoral único, se desarrollan bajo la modalidad de múltiples distritos electorales, aplicando la cifra repartidora con doble voto preferencial opcional, excepto en Madre de Dios donde se elige menos de dos congresistas, en cuyo caso hay un solo voto preferencial opcional.

En el Perú, existen veintiséis circunscripciones de diversos tamaños38

considerando uno por cada departamento más el distrito electoral de Lima Provincias y la Provincia Constitucional del Callao, debiendo sumar el número de escaños que asigna cada circunscripción un número de ciento treinta39.

Hay consenso en la literatura respecto a que el tamaño de las circunscripciones determina el efecto proporcional de un sistema electoral (Tuesta, Nohlen, Sartori). Considerando lo anterior, el Cuadro N° 7 nos permite observar por ejemplo cómo existe disparidad entre el tamaño de las circunscripciones y la distribución demográfica de la población censada.

Siguiendo con lo anterior, se detecta que la mayoría de nuestras circunscripciones electorales plurinominales son pequeñas (que asignan entre dos a cinco escaños) o comparativamente grande como Lima Metropolitana que asigna por ella sola treintaicinco escaños. De igual modo, en la estructura demográfica departamental del Perú existen zonas de la sierra y selva con efectos proporcionales reducidos como consecuencia de las migraciones hacia las zonas urbanas de la costa, sierra o capital, siendo esto último reflejado en ciudades como Piura, la Libertad, Callao y Lima que tienen una mejor asignación de escaños.

CUADRO N° 7 Descripción de circunscripciones electorales y población en el Perú

Tipo de circunscripción40

Tipo de circunscripción

Denominación

Población censada al

2007

N° de escaños por circunscripción

Uninominal Pequeña Madre de Dios 109 555 1 Plurinominal Pequeña Moquegua 161 533 2 Plurinominal Pequeña Tumbes 200 306 2 Plurinominal Pequeña Pasco 280 449 2 Plurinominal Pequeña Tacna 288 781 2 Plurinominal Pequeña Amazonas 375 993 2 Plurinominal Pequeña Apurímac 404 190 2

38 Mencionadas en el pie de página 31. 39 Este número se cumplirá a partir de las elecciones generales de 2011 (Ley N° 29403). 40 En las circunscripciones uninominales se elige sólo un candidato y en las plurinominales se pueden tener muchas formas sólo con variar el número de candidatos que se ha de elegir en cada una de ellas.

17

Plurinominal Pequeña Ucayali 432 159 2 Plurinominal Pequeña Huancavelica 454 797 2 Plurinominal Pequeña Ayacucho 612 489 2 Plurinominal Pequeña San Martín 728 808 3 Plurinominal Pequeña Huánuco 762 223 3 Plurinominal Pequeña Loreto 891 732 3 Plurinominal Pequeña Lima provincias 839 469 4 Plurinominal Pequeña Ica 711 932 4 Plurinominal Pequeña Callao 876 877 4 Plurinominal Pequeña Ancash 1 063 459 5 Plurinominal Pequeña Lambayeque 1 112 868 5 Plurinominal Pequeña Arequipa 1 152 303 5 Plurinominal Pequeña Junín 1 225 474 5 Plurinominal Pequeña Puno 1 268 441 5 Plurinominal Pequeña Cusco 1 171 403 5 Plurinominal Pequeña Cajamarca 1 387 809 5 Plurinominal Mediana Piura 1 676 315 6 Plurinominal Mediana La Libertad 1 617 050 7 Plurinominal Grande Lima 7 605 742 35

Fuente. Elaboración propia a partir de los datos del Jurado Nacional de Elecciones e Instituto Nacional de Estadística e Informática.

Para explicar mejor los niveles de proporcionalidad entre el modelo de distribución de escaños que actualmente se aplica, en el Cuadro N° 8 hacemos una comparación con tres modelos ofreciendo varias alternativas de representación: uno en función de lo que establece las disposiciones del último párrafo del artículo 21° de la Ley Orgánica de Elecciones41, otro que divide los escaños en función del distrito electoral más pequeño (Madre de Dios) y un tercero que considera una ratio de cien mil electores.

Los resultados obtenidos nos permiten observar que para el caso de Lima y La Libertad, la aplicación de lo establecido en la Ley Orgánica de Elecciones genera en aplicación algunas imperfecciones como el caso de Lima a quien le correspondería un congresista más y a la Libertad uno menos. Sin embargo, aún cuando la tendencia en el Congreso de la República es hacer modificaciones que busquen equilibrar aquellas circunscripciones que tienen déficit en representación o crear nuevas, es tarea pendiente plantear otras alternativas que permitan mejorar una densidad poblacional creciente y confianza de la población en la institución legislativa42.

El segundo modelo que divide los escaños en función del distrito electoral más pequeño43 es el que brinda mejores resultados respecto a incrementar el número de congresistas ya que termina generando una variación

41 El último párrafo del artículo 21° de la Ley Orgánica de Elecciones modificada por la Ley N° 29403 dispone que: “(…) Para efectos del segundo párrafo, el territorio de la República se divide en veintiséis (26) distritos electorales, uno (1) por cada departamento, y los distritos restantes correspondientes a Lima Provincias y a la Provincia Constitucional del Callao. Los Electores residentes en el extranjero son considerados dentro del Distrito Electoral de Lima. El Jurado Nacional de Elecciones asigna a cada Distrito Electoral un escaño y distribuye los demás escaños en forma proporcional al número de electores que existe en cada distrito." 42 Se recomienda la lectura del Plan Estratégico del Desarrollo Nacional (Plan Perú 2021) elaborado por el Centro Nacional para el Planeamiento Estratégico. 43 Para el caso de Lima se considerar la representación de peruanos en el exterior que según los cálculos estimados para la elecciones de 2006, estuvieron registrados 457 mil 891 electores hábiles (décimo lugar de la población electoral nacional).

18

porcentual respecto al modelo actual a favor en 288.33% ó doscientos veintiséis congresistas más.

El tercer modelo plantea que la ratio sea de cien mil electores como número entero fijo. Los resultados evidencian que habría un incremento moderado del número de Congresistas hasta ciento setenta variando porcentualmente respecto al modelo actual en sólo 141.7%.

19

CUADRO N° 8 Número de congresistas por distrito electoral (no incluye modificaciones para elecciones del año 2011)

44 Fuente: Padrón electoral EG2006, aprobado por el JNE 45 Se aplica la siguiente fórmula: Número de electores/ratio, donde ratio=Número total de electores/95 (que es el número de Congresistas que queda por distribuir después de aplicar uno por distrito electoral). Se aplica el redondeo por fracción superior al 0.5. 46 Se aplica la siguiente fórmula: Número de electores/número de electores de Madre de Dios, con redondeo a la fracción mayor de 0.42. 47 Se aplica la siguiente fórmula: Número de electores/ratio, donde ratio=Número total de electores/144 (que es el número de Congresistas que queda por distribuir después de aplicar uno por distrito electoral). Se aplica el redondeo por fracción superior al 0.56. 48 Se incluye a los 50 congresistas por Lima –según ratio- 6 congresistas de Lima provincias (5 en proporción al número de electores y 1 por mandato de ley).

MODELO 1

variación

MODELO 2

variación

MODELO 3

variació

n

Distrito Electoral

Nº de electores

44

Congresistas a elegir según modelo actual

Congresistas por mandato

de la ley

Congresistas en proporción al

Nº de electores45

Congresistas a elegir según proporción

% Congresistas en proporción

al No. de electores46

% Congresistas en

proporción al No. de

electores47

Congresistas por

mandato de la ley

Total de congresistas a elegir

%

Amazonas 179,331 2 1 1 2 - 4 100 1 1 2 -

Ancash 611,881 5 1 4 5 - 13 260 5 1 6 120

Apurímac 195,954 2 1 1 2 - 4 100 2 1 3 150

Arequipa 770,535 5 1 4 5 - 16 320 7 1 8 160

Ayacucho 306,662 3 1 2 3 - 6 100 3 1 4 133.3

Cajamarca 721,239 5 1 4 5 - 15 300 6 1 7 140

Callao 541,730 4 1 3 4 - 11 275 5 1 6 150

Cusco 643,629 5 1 4 5 - 14 280 5 1 6 120

Huancavelica

203,844 2 1 1 2 - 4 100 2 1 3 150

Huánuco 354,416 3 1 2 3 - 8 266.7 3 1 4 133.3

Ica 451,197 4 1 3 4 - 10 250 4 1 5 125

Junín 701,190 5 1 4 5 - 15 300 6 1 7 140

La Libertad 942,656 7 1 5 6 14.3 20 285.7 8 1 9 128.6

Lambayeque 676,735 5 1 4 5 - 14 280 6 1 7 140

Lima 6 063 109 35 1 35 36 2.9 127 362.9 5648

1 57 162.9

20

Fuente. Elaboración propia a partir de los datos consignados por el Jurado Nacional de Elecciones. Nota1: Para efectos de una cuestión explicativa, los cuadros no referencian el total de escaños incrementados a partir de la última modificación para las elecciones 201149 (10 representantes) de los cuales 4 serán para Lima provincias y los otros 6 estarán distribuidos en función de la población electoral de las circunscripciones. Nota 2: La población electoral de Lima provincias es de 524 457.

49 De conformidad con lo dispuesto por el artículo 21° de la Ley Orgánica de Elecciones, el distrito electoral de Lima incorpora a los votantes en el exterior.

Loreto 416,419 3 1 2 3 - 9 300 3 1 4 133.3

Madre de

Dios 47,742 1 1 0 1 - 1 - 0 1 1 -

Moquegua 99,962 2 1 1 2 - 2 - 1 1 2 -

Pasco 135,670 2 1 1 2 - 3 150 1 1 2 -

Piura 914,912 6 1 5 6 - 18 300 8 1 9 150

Puno 674,865 5 1 4 5 - 14 280 6 1 7 140

San Martín 357,124 3 1 2 3 - 8 266.7 3 1 4 133.3

Tacna 172,427 2 1 1 2 - 4 100 1 1 2 - Tumbes 110,335 2 1 1 2 - 2 - 1 1 2 - Ucayali 201,342 2 1 1 2 - 4 100 2 1 3 150 TOTAL 16’494,906 120 25 95 120 - 346 288.33

144 26 170 141.7

21

Una última opción es la reinstauración -vía reforma constitucional- del sistema bicameral50 donde la sola composición inicial permitiría no sólo deducir que habrá un mayor número de representantes, sino que es una oportunidad de corregir errores en el diseño institucional. La observación del Cuadro N° 9 permite detectar a nivel comparativo en los diferentes países unicamerales medianos actuales, como el Perú tiene una gran subrepresentación parlamentaria.

CUADRO N° 9 Congresos unicamerales medianos actuales

País

Población (millones de habitantes)

N° de representantes en el Congreso

Nacional

Proporcionalidad (N° de habitantes

por cada representante)

Perú 28.0 13051

215 385 Ecuador 11.7 121 96 694

Guatemala 10.9 116 93 965 Camboya 10.5 120 87 500 Portugal 9.8 235 41 702 Bulgaria 8.7 240 36 250

El Salvador 5.9 84 70 238 Israel 5.8 120 48 334

Honduras 5.8 128 45 312 Dinamarca 5.2 179 29 050 Finlandia 5.1 200 25 500 Nicaragua 4.6 92 50 000 Noruega 4.4 165 26 657

Nueva Zelanda 3.6 99 36 363 Costa Rica 3.5 57 61 403

Panamá 2.7 72 37 500

Fuente. Elaboración propia a partir de los datos de la Unión Interparlamentaria. Los datos de Perú son tomados del Instituto Nacional de Estadística e Informática.

2. PERSONALIZACIÓN DEL VOTO

En el Perú se ha venido discutiendo la necesidad de eliminar el voto preferencial como parte de las propuestas de reforma electoral ya que sus efectos han resultado inconvenientes en el sistema político52.

Si bien este mecanismo - en su sentido más noble del término – permite un acercamiento entre los candidatos y los electores y aspira a la democratización de las organizaciones políticas, la competencia electoral en

50 Al respecto se recomienda leer las transcripciones del debate de fecha 15 de noviembre de 2004 en la Comisión de Constitución del Grupo de Trabajo de Reforma Constitucional del Acuerdo Nacional. 51 Incluye las últimas modificaciones. 52 Ver los antecedentes legislativos de los proyectos de ley presentados y debatidos en el Congreso Peruano son los proyectos de ley 1275-2006-CR y 1353-2006-CR que describen la problemática.

22

más de dos décadas permite afirmar que existe un incremento en las relaciones temporales de intercambio elector y el político (clientelaje a partir de los recursos logísticos del político53) que no solo generan un debilitamiento de las dirigencias partidarias (por la lógica individual del representante al considerar que los que ganaron fueron ellos y no sus partidos54) sino problemas de fragmentación de los grupos parlamentarios en el Congreso, ausencia de cohesión en decisiones legislativas y transfuguismo55.

De igual forma, el voto preferencial muchas veces puede imponer un resultado generado por una minoría de electores que decidió en el momento de la elección usar sus casilleros sobre el voto mayoritario que optó por la lista presentada por el partido o alianza de partidos correspondiente.

Una mejor explicación de lo manifestado se puede apreciar en el Cuadro N° 10 donde los resultados del distrito electoral de Amazonas evidencian la modificación del orden en que fueron elegidos los Congresistas en este distrito electoral. Así tenemos, que en la lista presentada por Unión por el Perú fue elegido quien ocupó el puesto 3, mientras que en la lista del Partido Aprista Peruano resultó elegido quien ocupó el puesto 2.

Sin embargo, en ambos casos la votación del elegido es muy inferior de la obtenida por la lista del partido (en el caso de Unión por el Perú representa el 41.82%, y en el caso del Partido Aprista Peruano el 35.59%) razón por la cual podemos indicar que el voto preferencial establece como en este caso una distorsión donde es la minoría la que determina el orden en el que salen elegidos los Congresistas, lo cual afecta su carácter representativo.

53 El voto preferencial también incrementa los gastos de la campaña electoral, ya que no solo se invierte en la candidatura individual, sino además en el respaldo a la candidatura del partido. Ello no solo tiene efectos en el financiamiento de las campañas electorales sino que genera dos distorsiones: primera, tiene mayores posibilidades de ser elegido quien gasta más dinero en su campaña individual, lo cual debilita las posibilidades de representación de sectores con escasos recursos; segunda, genera una publicidad excesiva en función del número de candidatos existente. 54 El voto preferencial dispersa el debate de las propuestas parlamentarias, ya que los candidatos presentan propuestas que son “suyas” pero no necesariamente son respaldadas por el partido que lo postula. De ahí que se genere la siguiente distorsión: existen tantas propuestas de trabajo parlamentario como candidatos hay, lo que es fuente de diversos conflictos una vez que se constituye el Congreso, pues cada congresista tiene sus prioridades, en función de las promesas que ha hecho a su electorado, dificultándose el logro de consensos y la formulación de la agenda legislativa, la cual solo será viable si cuentan con el respaldo de los grupos parlamentarios. 55 Sobre el particular el doctor Delgado Guembes sostiene que las posibilidades más altas de transfuguismo se registran entre los congresistas que mejoran su posición de llegada al Congreso producto del voto preferencial y se da con mayor incidencia en distritos de baja magnitud. Delgado Guembes, César; Fragilidad Partidaria y Racionalidad del Transfuguismo en Latinoamérica; pp. 236. En: Transfuguismo Político: Escenario y Respuestas; Thomson Reuters, Civitas; España; 2009.

23

CUADRO N° 10 Evaluación del voto preferencial en la elección de congresistas

– El Caso Amazonas

PARTIDO VOTOS POR LA LISTA

VOTOS PREFERENCIALES

No. 1 No. 2 No. 3

Unión por el Perú

23,440 3,384 2,026 9,804 Partido Aprista Peruano

22,336 6,834 7,951 4,084

Fuente. ONPE a partir de los resultados de las elecciones 2006.

3. FRAGMENTACIÓN PARLAMENTARIA DE LA REPRESENTACIÓN y SIMULTANEIDAD

3.1 Fragmentación parlamentaria y Simultaneidad

El tamaño de las circunscripciones electorales, no ha degenerado una alta fragmentación inicial de los grupos parlamentarios que componen el congreso peruano (cinco grupos tanto en el 2001 y 2006) La razón para estos resultados se puede encontrar en el tamaño de las circunscripciones electorales, ya que de las veinticinco que existieron hasta la última modificación legislativa, se dan los siguientes resultados (Ver Cuadro N° 11):

a) Tres eligen más de cinco congresistas. b) Veinticuatro circunscripciones, en las cuales se elige un total de

ochenticinco congresistas, solo tres o cuatro partidos o alianzas de partidos accedan a la representación parlamentaria.

c) En el distrito más grande, Lima, solo obtienen representación seis partidos o alianzas de partidos.

CUADRO N° 11 Congresistas elegidos por distrito electoral y partido al que están

afiliados56

Distrito Electoral Partidos con representación parlamentaria

No. de congresistas a

elegir Amazonas APRA (1), UPP (1) 2 Ancash APRA (2), UPP (2), UN (1) 5 Apurímac UPP (2) 2 Arequipa UPP (3), APRA (1), UN (1) 5 Ayacucho UPP (3) 3

Cajamarca UPP (2), APRA (1), UN (1), AF (1) 5

Callao APRA (2), UPP (1), UN (1) 4

56 Fuente: ONPE. No considera la última modificación al distrito electoral de Lima.

24

Cusco UPP (4), APRA (1) 5 Huancavelica UPP (2) 2 Huánuco UPP (2), APRA (1) 3 Ica APRA (2), UPP (1), UN (1) 4

Junín UPP (2), APRA (1), UN (1), AF (1) 5

La Libertad APRA (5), UPP (1), UN (1) 7

Lambayeque APRA (2), UPP (1), UN (1), AF (1)

5

Lima UN (8), AF (8) , APRA (7), UPP (6), FC (3), PP(2), RN (1) 35

Loreto UPP (1), FC (1), APRA (1) 3 Madre de Dios RN (1) 1 Moquegua UPP (1), APRA (1) 2 Pasco UPP (1), AF (1) 2 Piura APRA (3), UPP (2), UN (1) 6 Puno UPP (3), APRA (1), FC (1) 5 San Martín UPP (1), APRA (1), AF (1) 3 Tacna UPP (1), APRA (1) 2 Tumbes UPP (1), APRA (1) 2 Ucayali UPP (1), APRA (1) 2

TOTAL UPP (45), APRA (36), UN (17), AF (13), FC (5), PP (2), RN (2)

120

Fuente. ONPE a partir de las elecciones 2006.

Sin embargo, existe una presunción “(…) que la elección presidencial -por su importancia- produce un "efecto de arrastre" sobre la elección parlamentaria (…)”57. Por ello, al cambiar la fecha de las elecciones presidenciales y parlamentarias (mismo proceso pero en días distintos) se manifiesta que habría un efecto concentrador alrededor de los partidos más votados en la elección presidencial, una mayor concentración de propuestas en las campañas congresales y existe la posibilidad que el elector manifieste su voto de modo estratégico.

CONCLUSIONES

1. En América Latina el diseño de los sistemas electorales y la composición de las cámaras configuran una determinada representación política parlamentaria. Para el caso de los países bicamerales (a diferencia de los unicamerales) los criterios de formación de los distritos electorales están basados mayoritariamente en subunidades territoriales y nacional no coincidentes con la división política administrativa del territorio. En ambos sistemas se observa que el factor de distorsión de la representación territorial es la combinación de criterios para la asignación de escaños.

57 Valladares Molleda, Jorge; Razones, nociones y opciones para la reforma electoral ene le Perú; Asociación Civil Transparencia 2004, pp.87.

25

2. En América Latina, las reformas electorales más importantes de las últimas décadas (umbral para conseguir de representación parlamentaria, modificaciones a la proporcionalidad, voto personalizado y voto preferencial) estuvieron orientadas hacia una sistema de representación política mucho más inclusivo que permita fortalecer el vínculo entre electores y representantes y que facilite una mínima presencia en el sistema a las organizaciones que obtuvieron menor cantidad de votos.

3. En el Perú existen algunos problemas institucionales que afectan la representación política como el tamaño de las circunscripciones que afecta la proporcionalidad en la asignación de escaños; la personalización del voto como factor que incide en relaciones de clientelaje entre el elector y político, fragmentación de grupos parlamentarios y la cohesión en las decisiones legislativas. Asimismo, la simultaneidad de las elecciones presidenciales y parlamentarias podría resultar un elemento que no permite un efecto concentrador en los partidos más votados en la elección presidencial.

4. En el Perú, el modelo de distribución de escaños señalado en la Ley Orgánica de Elecciones distribuye las curules en función del número de electores por cada distrito luego de asignarle un número de congresistas igual para cada distrito electoral. Sin embargo, existe una tendencia creciente de hacer mayores modificaciones a la composición del Congreso para lo cual existen otros criterios que se pueden considerar como el uso del distrito electoral más pequeño, una nueva ratio de cien mil electores o restitución de la bicameralidad.

5. En el Perú, la personalización del voto ha generado distorsiones como el caso de Amazonas donde la minoría determina el orden en el que salen elegidos los congresistas, lo cual termina afectando el carácter representativo de los mismos.

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