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INFORMESOBRE LADEMOCRACIAEN ESPAñA2013Un gran saltohacia atrás

IDE 2013_03 Losdistintosnivelesde 87-128 14/05/13 13:08 Página 1

Ninguna parte ni la totalidad de este documento puede ser reproducida, grabada o

transmitida en forma alguna ni por cualquier procedimiento, ya sea electrónico,

mecánico, reprográfico, magnético o cualquier otro,

sin autorización previa y por escrito de la Fundación Alternativas.

©Fundación Alternativas

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ISBN: 978-84-8319-820-9

Depósito Legal: M-15.325.2013

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©Los Libros de la Catarata, 2013

Fuencarral 70, 28004 Madrid

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COORDINACIÓN: Julio Embid. EDICIÓN: Iosu Latorre.

MAQUETACIÓN: Chano del Río y José Carlos Sáiz (gráficos)

EDITA: Fundación Alternativas. Calle Zurbano 29, 3º izq. 28010 Madrid. España.

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Para la realización del Informe sobre la Democracia en España (IDE-2013), elLaboratorio de la Fundación Alternativas designó un Consejo Asesor que, juntocon el director del IDE, debatió su estructura y orientación a lo largo de variassesiones, conoció los trabajos en curso y la propuesta de documento final.Un equipo de investigadores contratado por el Laboratorio llevó a cabo la recogidade la información, la elaboración de los datos relevantes y la redacción inicial delos diferentes capítulos que componen este IDE. La edición final correspondió alequipo de dirección del mismo.

CONSEJO ASESOR

Joaquín Estefanía MoreiraDirector del Informe

Rubén Ruíz-RufinoSubdirector del Informe

Marian Ahumada Ruiz

Joaquín Arango Vila-Belda

Mercedes Cabrera Calvo-Sotelo

Juan Manuel Eguiagaray Ucelay

José Fernández Albertos

Jesús Leguina Villa

Sandra León Alfonso

Cayetano López Martínez

José María Maravall Herrero

Emilio Ontiveros Baeza

Julián Santamaría Osorio

Belén Barreiro Pérez-PardoDirectora del Laboratorio de Alternativas

Julio EmbidSubdirector del Laboratorio de Alternativas

Equipo del Informe sobre laDemocracia en España, 2013

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Luis Ayala CañónCatedrático de Economía Aplicada en la Universidad

Rey Juan Carlos de Madrid. Doctor en Económicas por

la Universidad Complutense de Madrid. Ha sido Sub-

director General de Estudios del Instituto de Estu-

dios Fiscales. Ha publicado numerosos trabajos sobre

desigualdad y pobreza.

Modesto Escobar MercadoCatedrático de Sociología de la Universidad de Sala-

manca y Doctor en Sociología por la Universidad Com-

plutense de Madrid. Especializado en técnicas de in-

vestigación social, en la actualidad dirige el Grupo de

Análisis Sociológicos de la Universidad de Salamanca.

Joaquín Estefanía Moreira Licenciado en Ciencias Económicas y en Ciencias de la

Información por la Universidad Complutense de Ma-

drid. Ha sido director de El País y director de opinión

de este periódico. En la actualidad dirige la escuela de

periodismo UAM/El País. Premio Europa de Perio-

dismo por su defensa de las libertades democráticas.

José Fernández AlbertosDoctor en Ciencia Política por la Universidad de Harvard.

Doctor miembro del instituto Juan March, y licenciado en

Ciencias Políticas y de la Administración por la Univer-

sidad Complutense de Madrid. Actualmente es científico

titular en el Instituto de Políticas y Bienes Públicos del

Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC).

Soledad Gallego-DíazPeriodista y cronista política del diario El País. Ha sido

directora adjunta y Defensora del Lector del mismo pe-

riódico. Actualmente es columnista y miembro del co-

mité editorial de El País.

Ferran Martínez i ComaInvestigador de la Universidad de Sídney (Australia)

y Doctor miembro del Instituto Juan March. Ha tra-

bajado como asesor en la Oficina de Presidencia del Go-

bierno, en el Ministerio del Interior, en el Ayuntamiento

de Barcelona y como profesor en el Centro de Inves-

tigación y Docencias Económicas (CIDE) en México

y en la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona.

Rosa Martínez LópezProfesora de Economía Pública en la Universidad Rey

Juan Carlos. Licenciada en Económicas y en Sociolo-

gía por la Universidad Complutense de Madrid. Ha sido

investigadora del Instituto de Estudios Fiscales y sus tra-

bajos se han especializado en distribución de la renta,

análisis de la pobreza y la privación y política social.

4

INVESTIGADORES


5

Marta RomeroLicenciada en Ciencias Políticas y Máster en Gestión

Pública por la Universidad Complutense de Madrid.

Su trayectoria profesional está ligada al ámbito de la

investigación social, el análisis político y la consulto-

ría estratégica. Ha trabajado como analista política

en Presidencia del Gobierno. Actualmente colabora

con varias fundaciones de investigación.

Jesús Ruíz-Huerta CarbonellCatedrático de Economía Aplicada en la Universidad

Rey Juan Carlos. Ha sido director del Instituto de Es-

tudios Fiscales (IEF) y vicerrector de la Universidad de

Salamanca. En su calidad de director del IEF coordinó

el programa EUROSOCIAL-Fiscalidad de la Unión Eu-

ropea. Trabaja en el campo de los efectos de las polí-

ticas públicas, fiscalidad y distribución de la renta.

Rubén Ruiz-RufinoProfesor de Política Internacional del King’s College

de Londres (Reino Unido). Doctor miembro del Ins-

tituto Juan March. Ha sido investigador Max Weber en

el Instituto Universitario Europeo (IUE), investigador

Juan de la Cierva en el Consejo Superior de Investi-

gaciones Científicas (CSIC) e investigador García

Pelayo en el Centro de Estudios Políticos y Constitu-

cionales (CEPC). También es sub-director del IDE ade-

más de colaborador del Laboratorio de Alternativas

J.Ignacio TorreblancaProfesor de Ciencias Políticas en la Universidad Espa-

ñola a Distancia (UNED) y Doctor miembro del Insti-

tuto Juan March. En la actualidad es Investigador Prin-

cipal y Director de la Oficina en Madrid del Consejo Eu-

ropeo de Relaciones Exteriores (European Council on

Foreign Relations, ECFR). Desde junio de 2008 escri-

be todos los viernes una columna sobre relaciones in-

ternacionales y política exterior en el diario El País y

escribe en el blog Café Steiner del mismo periódico.

Ignacio UrquizuProfesor de Sociología en la Facultad de Ciencias de la

Información de la Universidad Complutense de Ma-

drid. Doctor en Sociología por la Universidad Com-

plutense de Madrid y Doctor miembro del Instituto

Juan March. Trabajó como subdirector de Estudios de

Progreso de la Fundación Alternativas y en la actua-

lidad es colaborador del Laboratorio de Alternativas.

Xavier Vidal-FolchPeriodista del diario El País. Ha sido director adjun-

to, director de la Edición Catalunya y Jefe de Economía

del mismo periódico. Ha sido Presidente de World Edi-

tors Forum y de Global Editors Network.


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Prólogo

En este último año, nuestro país ha dado “un gran salto hacia atrás”. Esta es laprincipal conclusión del Informe sobre la Democracia en España de 2013. La crisiseconómica y la gestión que se está haciendo de ella, entre otros factores, han pro-vocado una crisis social, política e institucional sin precedentes en la historia de la Es-paña democrática. El estado de nuestra democracia ha empeorado dramáticamen-te, hasta el extremo de situarnos en posición de cola, tanto si tenemos en cuenta a lospaíses con mejor salud democrática como a los que tradicionalmente han estado peor.

Los datos comparados apuntan todos en la misma dirección. El porcentaje de in-satisfacción con el funcionamiento de la democracia se sitúa en España 17 puntosporcentuales por encima de la media europea. Si nos comparamos con otros con-tinentes, en una muestra de 21 países, España es el que tiene un porcentaje me-nor de ciudadanos satisfechos con el rumbo emprendido por su país, únicamentesuperada por Grecia. La desconfianza en el gobierno y en el parlamento naciona-les son la segunda y tercera más altas de la Unión Europea. Igualmente, la des-confianza en la Unión se sitúa en segunda posición.

Las bases de apoyo a nuestro sistema político y económico se han roto: la con-sideración de la democracia como mejor forma de gobierno ya no es unánime; elrespaldo a la economía de mercado ha dejado de ser mayoritario; la crítica a lospartidos políticos se ha agudizado tanto como para que la mayoría dude ahora de sunecesidad; el europeísmo ha descendido; el cuestionamiento del bipartidismoimperfecto, que caracteriza a nuestro sistema de partidos, se ha extendido enor-memente entre la población; el apoyo a la monarquía está quebrándose; y la opiniónpública se polariza entre los que prefieren un Estado centralizado y los que de-fienden posiciones independentistas.

La encuesta a expertos de este Informemuestra también una caída en la valoraciónde la democracia, que alcanza una nota media de 5,2, un punto menos que en2008. Llama la atención que en solo un año se concentre el 60% del total del des-censo de la calificación de la democracia desde que se inició la consulta a expertos.

En este contexto, la lectura del Informe sobre la Democracia en España es másnecesaria que nunca. El Informe aporta una visión rigurosa de la relación de Españacon Europa, de la acción de un gobierno superado por las circunstancias, de los par-tidos en la oposición, de la protesta social, de las decisiones económicas en el


contexto de la crisis, de la creciente desigualdad social y de la cuestión territorial,mediante el análisis del “desencaje” de Cataluña. Este es, pues, un estudio im-prescindible para todas las personas comprometidas e interesadas en la calidadde nuestra democracia.

Belén BarreiroDirectora del Laboratorio de Alternativas


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ÍndiceEDITORIAL

Un gran salto hacia atrás 131. Las tres heridas 13

2. Cuanto peor, mejor 14

3. Desacreditada, pero no suspensa 18

4. Zapatero, Rajoy, Miterrand… 20

5. Vivir por debajo de nuestras posibilidades 22

6. Patrimonialización de las instituciones 24

7. PP, tocado; PSOE, hundido 27

8. Dos nacionalismos sostenidos de modo mutuo 30

9. Hablar el futuro, mirar hacia el futuro 32

UE: del “superávit democrático” al “déficit democrático” 351. Introducción 35

2. Un consenso acrítico 36

3. El déficit democrático 38

4. La politización de la integración europea 40

5. Un estado de excepción tecnocrático 44

6. Las mutaciones constitucionales 48

7. Una federación económica sin legitimida política 51

Conclusiones 56

PP: romper las promesas con escasos réditos 591. 2012: ¿el cambio era esto? 59

2. Gobernar contra las expectativas creadas 62

3. Gobierno y opinión pública 73

Conclusiones 85


10

La convivencia entre la oposición tradicionaly los nuevos movimientos sociales 871. Introducción 87

2. El PSOE 88

3. Los partidos minoritarios: IU y UPyD 99

4. Los partidos nacionalistas 102

5. La sociedad 104

Conclusiones 109

Bibliografía 110

Las formas “poco democráticas” de la política económica 1111. El agravamiento de la crisis económica en 2012 111

2. Las políticas de consolidación fiscal. Continuidades y cambios 114

3. Las consecuencias sociales de los nuevos ajustes 122

4. Gobierno y democracia durante el ajuste permanente 126

Conclusiones 130

Bibliografía 131

Apéndice 132

Cómo conseguir que España sea el país más desigualde Europa 1331. Introducción 133

2. El crecimiento de la desigualdad y la pobreza en la crisis 136

3. Consecuencias de la crisis sobre la pobreza y la privación material 139

4. ¿Por qué han aumentado más en España la desigualdad y la pobreza

en la crisis 145

5. ¿Qué futuro nos espera en términos de pobreza y desigualdad? 148

Conclusiones 150


11

La aguda merma de la confianza en todas las instituciones 1531. Introducción 153

2. La transparencia 157

3. El Tribunal Constitucional 158

4. El Consejo General del Poder Judicial 159

5. El Parlamento 160

6. Los partidos políticos 163

7. La monarquía 165

8. Los medios de comunicación 167

Conclusiones 170

Cataluña se siente desencajada 1731. Introducción 173

2. Lo que piensan los catalanes 174

3. Las causas de la desafección 178

4. Las causas políticas de la radicalización 181

5. Las causas económicas 186

6. Laboratorio de austeridad 189

7. Hacia las elecciones anticipadas 196

8. Los debates más candentes 201

9. Reacciones españolas 208

10. Las tensiones de 2013 212

Conclusiones 216

Sexta medición de la democracia en España:al límite del suspenso 2211. Introducción 221

2. La democracia en 2013 222

3. Diseccionando la democracia 227

Conclusiones 239

Apéndice I. Diferencias en ítems 240

Apéndice II. Nota metodológica 242

Apéndice III. El cuestionario 244

Apéndice IV. Listado de participantes en la encuesta de 2012 que aceptaron

la publicación de su nombre 250


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Un gran salto hacia atrás

| EDITORIAL |

La democracia “es un estado de la sociedad en que cadaindividuo tiene en el punto de partida todas lasoportunidades, y en el que una minoría de privilegiados nomantiene a la mayor parte del país en una condición indigna”

Albert Camus en Combat

1. Las tres heridas

Si la buena política, la buena economía o las buenas instituciones deben conducir albienestar de los ciudadanos (“la buena vida”, lo denominaba Keynes), el año 2012 ha su-puesto para la mayoría de los españoles un enorme salto atrás. Todo lo que se refierea sus intereses fue en sentido inverso al progreso.

Parafraseando al poeta Miguel Hernández, la gente se ha encontrado en el primeraño de Gobierno del Partido Popular (PP) con la confluencia de tres heridas: la pro-fundización de una crisis económica que por su profundidad y duración constituyeya el acontecimiento central de nuestra época, y que cambiará sin duda la forma de pen-sar y de vivir; una deriva política en la que se pone en cuestión casi todo lo consegui-do y ante la cual las principales formaciones políticas no solo no han encontrado mo-dos de consenso, sino que se han visto afectadas por fenómenos de corrupción que hangenerado decepción y una fuerte alarma social; y un deterioro institucional acentua-do, que conlleva la percepción de que pocos de los organismos de los que nos habíamosdotado para convivir en la joven democracia española (desde el más alto de ellos, la mo-narquía, como forma de Estado, hasta la propia configuración territorial autonómica)continúan vigentes y son eficaces para seguir transitando.


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Todo ello no es un fenómeno estrictamente español, pero en nuestro país ha ad-quirido cotas muy acentuadas. El premio nobel de Economía, Joseph Stiglitz, hablade una crisis de gobernanza generalizada en tres puntos: primero, los mercados no fun-cionan, y el ejemplo más notable de ello es el mercado de trabajo (el principal efectode la crisis económica en las zonas más afectadas por ella es el crecimiento del paro);segundo, el sistema político –la democracia– no es capaz de corregir los fallos deesos mercados, por lo que se deslegitima crecientemente; tercero, y como conse-cuencia de lo anterior, aumenta la desafección respecto de la economía de mercado yrespecto de la democracia, lo que recuerda a otros momentos trágicos de la historiareciente del mundo.

2. Cuanto peor, mejor

La crisis económica es el factor dominante de este tiempo. Durante 2012, todos losdatos fueron a peor, lo cual tiene relevancia política (no solo económica), al coincidireste período con un cambio de legislatura: cuando llegó Rajoy a La Moncloa, a finalesde 2011, la economía estaba casi estancada (producto interior bruto [PIB] del 0,4%), yun año después estaba en recesión (PIB del –1,4% interanual); el déficit del Estadohabía quedado en el 9,4% del PIB y cerró 2012 en el 10,6%; la deuda pública subiódel 69% al 84,1% del PIB; el paro pasó de un 22,85% de la población activa al 26,02%,también el mayor porcentaje de toda la serie histórica (de 5,2 millones de desemplea-dos a 5,9 millones); por último, una salida de capitales del país que pasó de 73.000millones de euros a 179.000 millones, según datos del Banco de España.

El balance macroeconómico no puede ser más negativo. Ello no es solo responsa-bilidad del PP –aunque al Ejecutivo de este partido le corresponde la brutal acelera-ción de las tendencias en el último año–, sino que la raíz se hunde en la acción de lasadministraciones de Rodríguez Zapatero, sobre todo a partir de mayo de 2010, cuan-do tuvo que dar un giro copernicano a su política económica, exigido por la UniónEuropea (UE), so pena de una intervención inmediata. Precisamente, el único activoque puede exhibir el PP durante 2012 es haber evitado esa intervención del país, aun-que la hubo en el sistema financiero a cambio de una póliza de crédito de hasta 100.000millones de euros (lo que equivale a alrededor del 10% del PIB anual español), de dis-posición inmediata, para asistir a las entidades con problemas.

De todos estos desequilibrios, el que representa un factor diferencial respecto alos países de nuestro entorno (excepto a Grecia) es la tasa de paro (26,02%), desco-nocida en cualquier otro período contemporáneo. Al finalizar el primer trimestre deeste año, esa tasa había vuelto a batir otro récord: 6,22 millones de personas, el27,16% de la población activa. Una Tasa de Paro Insoportable (TPI), como las definie-ra (las de una magnitud equivalente) el hoy comisario de la UE, Joaquín Almunia, cuan-


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do todavía no lo era. Para hacerse una idea de lo que supone un paro superior al26%, baste recordar que ni los Estados Unidos de la Gran Depresión, en el año 1932,llegaron a ese porcentaje. Durante 2012, el ejército de reserva español se incrementó en850.000 personas y el cuadro macroeconómico del Gobierno (muy optimista) de2013, antes de revisar, preveía otros 500.000 desempleados para el año en curso. Ellorefleja no solo el problema absoluto que supone una cifra superior a los seis millonesde parados, sino la velocidad de vértigo con que se ha incrementado: en los cincoaños de crisis en nuestro país se ha multiplicado por tres el desempleo, y ha pasadode un 7,95% a un 26,02% de la población activa. En la anterior crisis económica de nues-tro país, la de principios de los años noventa, se tardaron 13 años en recuperar por-centajes de paro europeos (menores del 8%) desde el máximo del 22% de 1993.

Ello significa no solo un inmenso déficit social (que más de una persona de cada cua-tro de la población activa no pueda trabajar), sino un fracaso económico estrepitoso. Nohay país del mundo en el que los inversores quieran entrar con esos porcentajes de des-empleo. Por el peligro de un estallido social, pero también por lo que supone de mo-rosidad latente, falta de consumo, etc.

Todos estos datos se agudizan si se desagregan: el paro de los menores de 25 añossupera el 57%, lo que tiene una gran significación en términos de pobreza y de des-igualdad. Si antes de la crisis los más vulnerables eran los ancianos, ahora lo son losjóvenes, y especialmente los menores de 16 años, el grupo de edad con un mayorporcentaje de sus miembros en peligro de exclusión (alrededor de un 30% del total).Esta discriminación de los jóvenes no se produce solo en el mercado de trabajo (en prác-ticamente todos los países europeos el paro juvenil dobla el general), sino tambiénen las políticas de bienestar, ya que los planes de ajuste no se han reorientado hacia unamayor protección a los más jóvenes, sino que han mantenido su tradicional acomo-dación hacia los sectores más envejecidos de la sociedad.

El número de familias en el que no entra ningún sueldo avanza hacia los dos mi-llones, y se multiplica el de parados de larga duración que no tienen derecho ya a cobrarel seguro de desempleo (más de dos años, en el mejor de los casos, sin puesto de tra-bajo). Al concepto tan extendido de “generación perdida” (jóvenes que no encuentransu oportunidad estando muy preparados) se añade el de “generación abandonada”, com-puesta por aquellos ciudadanos, a partir de los 35 años más o menos, que se quedanal margen del progreso por sumergirse en un desempleo estructural (el fenómenodenominado histéresis) y que no volverán a encontrar un puesto de trabajo adecuadoa sus capacidades (o ningún puesto de trabajo) cuando la economía española recobre lasenda del crecimiento. O porque ya se habrán hecho mayores (en una coyuntura queno los contrata) o porque se habrán convertido en inempleables, obsoletos tecnológi-ca o profesionalmente. Esta “generación abandonada” está sufriendo de plano los ri-gores de la crisis económica: como el seguro de desempleo, pieza capital del Estadode bienestar, no dura en el mejor de los casos más de dos años, ello significa que una


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buena parte de los parados que lo son desde el inicio de la crisis en el año 2008 y queno han encontrado trabajo hace tiempo que han tenido que abandonar este sistemade protección. Los parados de larga duración de hoy, con seguro de desempleo, sehan renovado al cien por cien respecto de aquellos de los años 2008, 2009 y hasta 2010.De los 6,2 millones de parados, hoy son mayoría los que llevan buscando trabajomás de un año, y un tercio de ellos (casi dos millones) llevan dos años al menos en paro.

De todos los incumplimientos de los objetivos de la política económica, el más la-cerante para el PP es el de la reducción comprometida del déficit público, pues desde elprimer momento el Gobierno optó por esta absoluta prioridad en detrimento de las de-más. Después de diversas negociaciones con Bruselas, la Comisión Europea aceptó queel déficit del año 2012 debía llegar a un tope del 6,3% del PIB, y que este sería tansolo una estación intermedia para obtener un 3% máximo de desequilibrio de las cuen-tas públicas en el año 2014 (y un 4,5% en 2013). Pues bien, el déficit de las cuentaspúblicas españolas de 2012 alcanzó el 10,6%. Este porcentaje se descompone en cer-ca de un 7% de desequilibrio ordinario de las cuentas públicas y un 3,6% de ayudas alos bancos en dificultades.

Independientemente de cómo se compute, el déficit público es la diferencia entreingresos y gastos públicos: lo que hay que pagar. Está correctamente expresado que eldéficit público español en 2012 fue del 10,6%, del cual más de tres puntos y mediocorresponden a las inyecciones de dinero público de ayudas a la banca, y está mal dicho,como hicieron el presidente de Gobierno y su ministro de Hacienda, Cristóbal Mon-toro, que el déficit público de 2012 ha sido del 7%, pues ese porcentaje no contabilizalas ayudas perdidas a la banca que hay que pagar con cargo a los impuestos de eseaño; que son una socialización de pérdidas.

Ese porcentaje del 10,6% de déficit ha de mirarse bajo dos perspectivas. La másimportante, hacia el futuro: España estaba a finales del año pasado a 7,6 puntos de cum-plir con el 3% de déficit público máximo que exigía el Tratado de Maastricht para per-tenecer al club del euro y que le demanda Bruselas en la actualidad. Aunque las pér-didas de la banca no sean recurrentes (quedan por contabilizar unos 20.000 millo-nes de euros más, que también irían al déficit en el futuro en caso de que se perdiesen),el esfuerzo que les queda a los ciudadanos sigue siendo muy grande. Reducir estos pun-tos de déficit supondrá nuevos sacrificios incluso concedida por Bruselas la morato-ria de dos años (en 2016) para conseguirlo.

La otra perspectiva tiene que ver con el pasado inmediato: 2012 empezó con el dé-ficit público del 9,4%, según las cifras revisadas por el Gobierno de Rajoy nada másllegar a La Moncloa, y ha terminado en el 10,6%, 1,2 puntos más de desequilibrio des-pués de las impresionantes subidas de impuestos (renta, sociedades, valor añadi-do…), retraso de devoluciones (IVA, sociedades…), no reconocimiento de gasto en co-munidades autónomas y ayuntamientos y, sobre todo, de los enormes recortes eneducación, sanidad, dependencia, salarios públicos y pensiones. Los fondos aporta-


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dos a la banca para su reflotamiento y que, en buena parte, se dan por perdidos sehan comido este gigantesco esfuerzo de consolidación fiscal.

Cuentan el economista Emilio Ontiveros y el periodista Ignacio Escolar en sulibro El rescate que, durante la Gran Depresión de los años treinta del siglo pasado, seformaron dos grandes colas: la de la beneficencia para todos aquellos que se habí-an quedado sin empleo y querían comer (no existía el seguro de paro ni el Estadode bienestar), y la de delante de los bancos para recuperar los ahorros (no habíafondo de garantía de depósitos) y evitar el pánico financiero. Ocho décadas des-pués, las autoridades han optado por suprimir una de ellas, la de los bancos, ase-gurando la supervivencia del sector al precio que sea: los ciudadanos están más o me-nos seguros de que recuperarán su dinero depositado en las entidades financieras,excepto en los casos de escándalo o abuso, como el de las preferentes, que hanafectado a unos 700.000 ciudadanos (o al menos así se creía hasta el rescate aChipre en marzo de 2013). Pero han incrementado la otra cola, la del desempleo, quese ha surtido de todo tipo de gente.

El porcentaje de déficit público del 6,7% aportado inicialmente por el Gobiernode Rajoy a la Comisión Europea hasta que esta lo rectificó al alza (se insiste, sin con-tabilizar las ayudas a la banca) tenía más efectos especiales que una película de Ta-rantino. ¿Significa ello que la contabilidad creativa utilizada para cerrarlo en ese por-centaje es ilegal? No en sentido estricto. Muchas empresas y administraciones cie-rran sus cuentas anuales con parecidos trucos contables (retraso de devoluciones alcontribuyente, contabilización como ingresos del año anterior algo que correspondía alejercicio siguiente…). La diferencia es que tales empresas y administraciones no se handedicado durante mucho tiempo y con especial ferocidad a atacar a los gestores ante-riores (los socialistas) y a acusarlos de mentir con alevosía. En este caso, el PP ha sido elaguacil aguacilado.

No es la primera vez que el PP utiliza la ingeniería contable para hacer sus cuen-tas. A mediados de los años noventa, el equipo de Rodrigo Rato (al que pertenecía elactual ministro de Hacienda) las cerró a capón –como muchos otros países europe-os– para conseguir que España ingresase en el primer momento en la moneda úni-ca, adelantando ingresos, retrasando pagos y utilizando el dinero de las privatizacio-nes del sector público empresarial para engordar el macroequilibrio.

Poco después de conocerse el porcentaje del déficit público aparecieron los datosde la deuda pública, otro de los instrumentos para conocer la sanidad de las cuentas ma-croeconómicas: aquella superaba a final del ejercicio el saldo de 884.000 millones deeuros (un 84,1% del PIB), con tres peculiaridades: España es el país europeo en elque más ha avanzado la deuda pública durante el último ejercicio; supone, además,el crecimiento de la deuda a mayor ritmo en toda la historia de las cuentas públicas (casi15 puntos porcentuales en un solo año); y es el mayor porcentaje de deuda desde queexisten series históricas, desde el año 1910.


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3. Desacreditada, pero no suspensa

De esta involución económica, los ciudadanos responsabilizan tanto al Gobierno comoa Europa. La limitación europea se manifiesta en toda su significación, mucho más queotros años, en la medición de la democracia que hace el Informe sobre la democracia (IDE)todos los ejercicios mediante un sondeo a expertos. En la medición cuantitativa deeste año, la democracia española retrocede 0,6 puntos respecto a un año antes (del5,8 al 5,2 en una tabla de 0 a 10 puntos), lo que significa la mayor caída en un soloejercicio desde que se lleva haciendo (año 2008). El deterioro se manifiesta en aspectoscomo la rendición de cuentas por parte del Gobierno, el débil papel de la oposicióntradicional, la peor aplicación de políticas sociales como la protección a la salud o lagarantía a la educación y, sobre todo, las injerencias internacionales (sobre todo, laseuropeas) en los procesos de decisión política. A pesar de ello, la democracia españo-la no entra aún en la condición de suspensa, gracias a la estabilidad de los gobiernosy la participación ciudadana.

Más allá de la opinión de los expertos del IDE, la percepción ciudadana de la UEy sus instituciones es doble, según todo tipo de encuestas: la mayor parte de las me-didas económicas que se aplican y que llegan inspiradas por Bruselas no se discu-ten en los parlamentos, como correspondería, sino que son analizadas –y aproba-das– en lugares opacos de los que no se conocen las actas de la polémica ni las posi-ciones a favor o en contra de ellas. El último ejemplo (last but not least) se produceen el mes de marzo pasado, cuando un pequeño país de la zona euro, Chipre (tan soloel 0,2% del total de la economía de la eurozona) es intervenido mediante un proce-dimiento hasta entonces peculiar, como es hacer responsables de un sector finan-ciero engordado y débil a los depositantes de las entidades bancarias (en un primermomento se pretendió que entre esos responsables estuviesen los pequeños depo-sitantes, que tenían asegurados sus ahorros de menos de 100.000 euros cada uno através del fondo de garantía de depósitos). Pues bien, cuando se interviene Chipre, ape-nas habían pasado unas semanas de unas elecciones generales en ese país –concambio en el partido gobernante– y ninguna de las formaciones en liza llevaba ensus programas o en sus declaraciones públicas nada que pudiera recordar al corrali-to que se instaló en la parte grecochipriota de la isla. Y, sin embargo, en el Eurogru-po (17 ministros de Economía), hubo unanimidad en tomar esas decisiones (elimi-nar la garantía de los pequeños depósitos a través de un impuesto a los mismos, y sus-pensión de la movilidad de los capitales, principio básico de la Unión Económica yMonetaria), inmediatamente corregidas a raíz del escándalo montado sobre la quitaa los depositantes y su posible efecto contagio al resto de los países del euro, con unaumento de la incertidumbre y de la alarma social ciudadana. Por otra parte, la ma-yoría de las políticas económicas tomadas en Europa van en la misma dirección(austeridad, recortes, consolidación fiscal…), en una especie de pensamiento único


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compacto, independientemente de las distintas circunstancias en que se encuentracada país, aunque la aplicación de esta austeridad haya acelerado la pobreza, el paroy la desigualdad entre los ciudadanos.

Además, las reformas adoptadas en Bruselas tienen como único objetivo reducirla soberanía de los parlamentos y de los gobiernos nacionales en beneficio de unasinstituciones y unos funcionarios difícilmente reconocibles como democráticos, in-cluyendo en ellas al Parlamento Europeo, y no sometidas al poder del voto para casti-garlos o premiarlos por su acción. No se trata de una cesión de soberanía desde lasdemocracias nacionales a una democracia regional, sino desde las primeras a no se sabequé ni quién. Son instituciones autónomas del voto, al menos en primera instancia, conlo que sus incentivos para obtener el bienestar de los ciudadanos a corto plazo sonmás bien escasos.

La percepción de que las políticas aplicadas por Bruselas o Fráncfort (sede delBanco Central Europeo) no responden a las demandas de los ciudadanos y son sub-sidiarias del poder político europeo (Alemania) es cada vez mayor, y el alejamien-to de Europa aumenta. La opinión de cada vez más gente de que se delega la políticaeconómica principal en manos de tecnócratas y de organismos supranacionalesno elegidos directamente debilita el sentido de la democracia. Así pues, el des-contento se manifiesta no solo en el contenido de la política de consolidación fis-cal a ultranza y de talla única, sino también en las formas poco democráticas conlas que se está imponiendo.

Es la primera vez, desde que España ingresó en la UE a mitad de la década de losaños ochenta del siglo pasado, en que la Unión no es vista por los ciudadanos como unasolución a los problemas nacionales, sino como un problema en sí misma. Desdeque comenzó la crisis económica, España es el país en el que más se ha deterioradola imagen de la UE: un malestar desconocido por su intensidad. Se ha perdido eseunanimismo, ese implícito “consenso primitivo” entre los partidos y los ciudadanos, se-gún el cual estar en Europa, pertenecer a Europa, operar con las reglas europeas ha-cía a nuestro país más democrático. Se ha pasado sin solución de continuidad de unaespecie de “superávit democrático” derivado de la pertenencia a la UE (Claudio SánchezAlbornoz escribía: “En Europa, con Europa, frente a Europa, al margen de Europa,en busca de Europa, angustiados por Europa… ¿Cómo hemos vivido los españoles enel extremo promontorio sureste de Europa que es España?”) al “déficit democrático”descrito en el párrafo anterior, mediante el cual los españoles perciben por primeravez que las políticas europeas no son neutras, sino que generan vencedores y perde-dores en función de la clase social, la edad o la ocupación, y que jerarquizan a los ciu-dadanos y a los Estados de la UE en función de una escala de valores no debatidosdemocráticamente ni compartidos por todos.

La percepción ciudadana, que con tanto ímpetu se manifiesta también en el son-deo de los expertos del IDE, de que se está produciendo una creciente colonización


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de las políticas nacionales por parte de una tecnocracia europea (Draghi, Monti, Pa-pademos…) da lugar al acuñamiento de un nuevo concepto, el de “Estado de excep-ción tecnocrática”, al que se atribuyen cuatro características:a) La marginación de las opciones ideológicas y la propuesta de gobiernos de unidad

nacional con carácter supuestamente experto y no político.b) La marginación de las elecciones como elemento decisorio principal del que

dispone la ciudadanía para el cambio de políticas y de gobernantes.c) La conversión de los parlamentos nacionales en máquinas de legitimación ex post

de las políticas ya adoptadas en el contexto europeo, anulando su papel de legitima-dores ex ante, vía deliberación y producción legislativa. d) La suspensión, por ahora temporal, pero con la intención de convertirse en de-

finitiva, de las reglas que marcan la delimitación de competencias entre la UE y losEstados miembros, situándose un gran número de áreas de políticas de enorme sen-sibilidad (fiscalidad, pensiones, mercados laborales…), hasta hace poco en el ámbito na-cional, bajo supervisión directa de las instituciones europeas.

4. Zapatero, Rajoy, Mitterrand…

En este contexto, y con estas limitaciones, ¿cómo ha funcionado en Europa el primeraño de la legislatura del PP? No hay discontinuidad en el tratamiento que las institu-ciones europeas han dado a los dos últimos gobiernos de España. Recuérdese que el9 de mayo de 2010 se inicia una nueva etapa de la política económica de nuestropaís, cuando la UE le gana el pulso al presidente de Gobierno, Rodríguez Zapatero,advirtiéndole de que o rectifica el rumbo de sus medidas o el país será intervenido.Ese giro en la política económica, impuesto en 24 horas, sin explicar a los ciudada-nos, supuso el fin de Zapatero como candidato electoral del socialismo español y elestrepitoso fracaso del PSOE en las elecciones generales de 2011. Hay analistas quehacen una analogía entre lo sucedido a Zapatero y lo que en el año 1981 le ocurrió al pre-sidente francés François Mitterrand, cuando la presión de los mercados le obligó a aban-donar la política de izquierdas con la que había comenzado su mandato (incrementodel salario mínimo, expansión de la demanda con inversión pública, reducción de la jor-nada de trabajo, nacionalización de hasta 36 bancos, incremento del déficit público,etc.). La diferencia principal es que el socialismo francés ha debatido mucho desdeentonces sobre la autonomía de los mercados y el papel de la política en la Europaunida, y el socialismo español ha brillado por su ausencia en las interpretaciones so-bre los mismos temas desde esa amenaza de intervención.

En las pocas declaraciones públicas que ha hecho Zapatero desde que dejó la se-cretaría general del PSOE y la presidencia del Gobierno, ha subrayado que uno de losactivos de la última etapa de su legislatura fue, precisamente, evitar la intervención


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de la troika (Fondo Monetario Internacional, Banco Central Europeo y Comisión Eu-ropea) sobre la economía española. Es lo mismo de lo que ha presumido MarianoRajoy durante el primer año de su legislatura. Sin embargo, aunque en 2012 se haevitado el rescate de España como país, se ha producido otro rescate sobre su sistemafinanciero, con una línea de crédito de hasta 100.000 millones de euros para las enti-dades bancarias débiles o sobredimensionadas, acompañada de dos muletas debilitantesdesde el punto de vista político: un acuerdo de condicionalidad (el célebre memorán-dum) por el que el sistema financiero español será supervisado por los hombres de negrode la troika; y la negativa de Alemania a permitir la recapitalización directa de losbancos españoles con ayudas europeas, lo que supondrá que el Gobierno tendrá que in-cluir y contabilizar los préstamos como deuda pública y, si son fallidos, como déficit pú-blico (como ya ha ocurrido en 2012).

Al igual que Rodríguez Zapatero durante el último año y medio de su mandato,Rajoy perdió nada más llegar a La Moncloa la autonomía que hubiera pretendidopara conducir autónomamente la salida a la crisis económica, quedando en manosdel Eurogrupo. Así lo reconocía el presidente español, cuando declaró en el Congresode los Diputados: “Los españoles no podemos elegir, no tenemos libertad”. Son,pues, ya dos gobiernos españoles, de distinto signo ideológico, los que, al intentaraplicar sus propias recetas para superar las dificultades económicas, se ven obligadosa rectificar. Gobiernos que, de facto, no gobiernan, al menos con los programas conlos que fueron elegidos.

El estrechamiento del rango de las medidas que se pueden adoptar en el marconacional (que es el que por ahora tiene las estructuras constitucionales y democráti-cas más garantistas) es tan notable que, para frustración de los ciudadanos, los cambiosde gobierno no desembocan en cambios de políticas. Si se entiende por soberanía nosolo la autonomía del Estado respecto de los otros Estados, sino la capacidad de losciudadanos de decidir acerca de su futuro y obligarse solo por aquellas normas a las cua-les han prestado su consentimiento expreso por un debate político, la percepción do-minante en la sociedad española (y en otras muchas naciones) es que la soberanía,entendida como márgenes para decidir, se ha reducido hasta la mínima expresión.

Resumiendo: si la legitimidad de un sistema político tiene tres dimensiones, labasada en los resultados, la centrada en los procedimientos y la que tiene en cuentalas identidades, es evidente que la legitimidad de la UE nunca ha sido tan débil:a) Las políticas europeas no están siendo eficientes a la hora de superar la crisis y ge-

nerar crecimiento y empleo.b) El modo tecnocrático-burocrático, en el que se ha tomado un gran número de

las decisiones, ha reforzado el déficit democrático.c) La reaparición de estereotipos nacionales, la ruptura de la confianza entre acre-

edores y deudores, norte y sur, centro y periferia, debilitan las bases transnacionalesde la integración.


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5. Vivir por debajo de nuestras posibilidades

Como la crisis económica es tan larga, cada vez hay más datos que permiten hacerun análisis profundo de sus efectos en términos de bienestar ciudadano, de redistri-bución de los costes de la austeridad y de los ajustes en el seno de la sociedad españo-la. El balance no puede ser más negativo, también en este terreno: en renta per cápi-ta, nuestro país se sitúa en términos similares a los del año 2002, por lo que ya sepuede hablar de una década perdida. En términos de desigualdad, la cosa está aún peor;según los datos de Eurostat (la oficina de estadísticas de la Comisión Europea), Espa-ña es el país más desigual de Europa, junto con Portugal, Bulgaria y Letonia, lugaresmuy alejados de nuestro nivel de renta, y por encima, por ejemplo, de Grecia.

Estos datos y tendencias, que figuran en el IDE-2013, están desarrollados con másamplitud en el Primer Informe sobre la Desigualdad en España de la Fundación Alter-nativas. De su lectura se pueden desprender, entre otras, las siguientes tendencias prin-cipales: que la caída en los niveles de bienestar ha sido más intensa en España queen la mayoría de los países de la UE; y que se ha ampliado la diferencia de rentaentre los ciudadanos españoles de forma acelerada, rompiéndose en un margen tem-poral muy breve la tendencia a su moderación que se había producido durante la ma-yor parte de la etapa democrática (sobre todo, hasta el año 1996).

Frente a la idea que se ha tratado de transmitir intencionadamente de que la en-vergadura de la crisis económica ha sido tal que sus efectos se han extendido de manerageneralizada a todas las capas sociales, los datos son contundentes en sentido contra-rio: mientras que se han hundido las rentas más bajas, las más altas han seguido cre-ciendo, haciéndolo, además, a mayor ritmo que cualquier otro grupo de renta. Lasclases medias se han empobrecido también, y una parte de ellas han devenido envulnerables, a punto de ingresar en la clase baja. La pobreza se ha hecho simultánea-mente más intensa (más pobreza) y más extensa (afecta a más personas). Son las fa-milias en las que se pierde el empleo el principal receptor de ingresos, las principalesperjudicadas de la Gran Recesión.

Se distinguen cuatro grandes causas de que España sea uno de los países másafectados por la desigualdad y la pobreza:a) La espectacular destrucción de empleo: el paro, como ya se ha analizado, ha

crecido nada menos que 18 puntos (de menos del 8% en 2007 al 26,02% a final de 2012)en un lustro.b)La tasa de paro entre los sustentadores principales de los hogares ha alcanzado un

máximo histórico, pasando en el mismo período de un 6% a un 21,4%.c) Los muy relevantes cambios en la estructura salarial, pues la distancia entre los

asalariados con las rentas más altas y más bajas aumentó considerablemente.d) Por último, y no menos importante, pues ello afecta directamente a las políti-

cas públicas, la reducida capacidad del sistema de impuestos y de protección social


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para combatir el incremento de la desigualdad, si se compara con los de otros paí-ses europeos; esa capacidad reductora de la desigualdad es en España casi la mitad quela de algunos países nórdicos y queda lejos todavía de la observada en los principa-les de nuestro entorno.

En la etapa previa a la crisis no se aprovechó la capacidad política para aproximarel gasto social al nivel existente en términos porcentuales en los países europeos máspoderosos y reducir así las brechas ciudadanas, concluyendo que, en contra de lo quemil veces se ha repetido, en el ámbito de la protección social lo que hicimos fue “vivirpor debajo de nuestras posibilidades”. Se llegó, por tanto, a la crisis económica, con unainsuficiencia de las redes de protección para responder al drástico aumento de las ne-cesidades sociales. La cobertura proporcionada ha sido insuficiente para poder conte-ner los menores ingresos derivados del espectacular incremento del desempleo.

Una tendencia común a muchos países, que se observa también en España, es lamejora de la posición relativa de los pensionistas, menos directamente afectados porla crisis que los adultos en edad activa. Ello no implica, en todo caso, que las perso-nas mayores hayan permanecido inmunes a las dificultades económicas, dado que a losefectos directos de los recortes en materia de protección social se suman en muchos ca-sos los efectos indirectos derivados de que los hogares cuyo sustentador principal es unpensionista han debido asumir el mantenimiento económico de los hijos adultos u otrosfamiliares expulsados del mercado de trabajo.

En resumen, el IDE desarrolla el hecho de que las expectativas sociales se han de-rrumbado en España, afectadas por la escasa esperanza de cambios a corto plazo enla tendencia de la economía (y también por la sucesión de escándalos de corrupción);que el bienestar sicológico de los hogares ha tocado fondo, lo que repercute inclusoen el hecho de consumir; que la devaluación que se ha obtenido con las políticas apli-cadas en términos de salarios y de empleo es difícilmente repetible; y que la austeri-dad presupuestaria –lo muestran los datos– no reduce la pobreza y genera más des-igualdad, especialmente si la reducción de servicios o la pérdida de intensidad pro-tectora afectan especialmente a las actuaciones públicas más relacionadas con el bienestaren los hogares.

Una lectura continua de la medición de la democracia que el IDE hace desde haceseis años manifiesta en toda su crudeza cómo, ejercicio a ejercicio, en especial du-rante 2012, la democracia española va perdiendo calidad. Ya hemos analizado el pa-pel que desempeña en esa tendencia la injerencia externa en el proceso de las deci-siones políticas. El pasado año no fue solo el del rescate financiero a nuestro país,sino el de la continua presencia de actores relevantes multilaterales (OCDE, Fondo Mo-netario Internacional, Banco Central Europeo…) que buscaban influir en las políticascotidianas que afectaban a territorios donde escapaban al control del votante. Por ejem-plo, en diciembre de 2012, la OCDE propuso a España “subir más el IVA, abaratarmás el despido, suprimir con carácter restrictivo algunas deducciones por vivienda y


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endurecer las condiciones para cobrar el desempleo”. En estas circunstancias no esdifícil entender las razones por las que los expertos (y los ciudadanos, en general)perciben fuertemente esta pérdida de soberanía desde una democracia nacional ha-cia zonas regionales en las que no se han reproducido, con la misma intensidad, lasestructuras de control existentes en los Estados-nación. Si la independencia del poderpolítico respecto al poder económico está en cuestión, si los organismos internacio-nales u otros países (Alemania) interfieren en cuestiones domésticas, cabe cuestionarsetanto los límites como el poder del Estado.

6. Patrimonialización de las instituciones

En la medición se refleja también la clara erosión social (que ya se ha descrito antes)e institucional que padece nuestro país, la reducción del papel del Parlamento, la au-sencia de credibilidad de muchas de las instituciones que nos hemos dotado paraconvivir, el débil control de la oposición sobre el Gobierno, la corrupción rampante,la falta de independencia del poder político respecto al poder económico o la profun-dización de las tensiones de la estructura territorial del Estado visualizadas en el con-flicto Cataluña-España (por denominarlo de algún modo), etc.

No está claro que la crisis económica sea la principal explicación para comprendereste declive institucional, si bien es cierto que las dificultades económicas que lo hanacentuado magnifican sus fallos. O, dicho de otro modo, el papel que desempeña el Par-lamento (como mera correa de transmisión de las órdenes del Gobierno, por el abu-so de su mayoría absoluta a través de la figura del decreto ley, forma de legislar con-templada en la Constitución tan solo para casos “de extraordinaria y urgente necesidad”)o la corrupción poco tienen que ver directamente con la crisis económica.

Es, precisamente, el Congreso de los Diputados una de las instituciones más dete-rioradas en la percepción ciudadana (ya que el Senado, la otra cámara legislativa, es con-siderada casi como inútil por una parte significativa de los expertos). Las reiteradas ma-nifestaciones de los indignados rodeando un Parlamento blindado por las fuerzas de se-guridad al grito de “¡No nos representan!” o “¡Que se vayan todos!” no han contribuidoprecisamente a mejorar esa imagen de Parlamento bloqueado por una mayoría abso-luta usada abusivamente, en donde la rendición de cuentas que debería conceder al ejer-cicio no solo legitimidad de origen, sino también de funcionamiento al ejercicio depoder político, no ha funcionado. Por el método del decreto ley se han legislado, en-tre otros aspectos, asuntos tan centrales como el saneamiento financiero, la reforma la-boral, los ajustes en materia sanitaria o el régimen de administración de RTVE. El ejem-plo más burlesco puede ser el primero: mientras que en otros parlamentos naciona-les de la UE se discutía acerca del rescate que se iba a conceder a las entidades financierasespañolas para que sobreviviesen a la crisis, en el español no se hacía pese a las enor-


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mes cantidades de dinero público que se han movilizado. La crisis bancaria no hasido objeto de ninguna investigación parlamentaria seria, y subcomisiones de nom-bre tan rimbombante como Reestructuración Bancaria y Saneamiento Financiero yde Transparencia de Productos Financieros e Hipotecarios (ambas dependientes dela Comisión de Economía y Competitividad) no han dado origen a ningún documen-to analítico que haya podido ser discutido públicamente.

Ese mismo grado de deterioro afecta a los órganos de la Justicia y, especialmente,al Tribunal Constitucional. Hace mucho tiempo que el prestigio de la institución estáembarrado, entre otros aspectos por su utilización por los partidos como una especiede “tercera cámara legislativa”. Las burocracias de los principales partidos han re-nunciado a buscar un consenso sobre “todos” los magistrados y se han aplicado en “apro-piarse” de sus respectivas cuotas, sobre las que podían decidir sin interferencias ninegociaciones. En parte como consecuencia de ello, el Tribunal Constitucional arrastraun retraso de hasta 13 años en la resolución de algunos recursos. Solo en 2012 ha co-menzado a resolver sobre decisiones como la de no actualizar las pensiones, impo-ner tasas judiciales inusitadamente altas, el copago farmacéutico, las restricciones deacceso a la sanidad pública de los inmigrantes en situación irregular, la reforma labo-ral, la amnistía fiscal, los cambios en la legislación para la elección de presidente deRTVE… ¿Qué va a suceder con todos estos recursos? ¿En qué momento de la vidapública se va a constitucionalizar sobre ellos?

La consecuencia es una merma creciente de la confianza ciudadana respecto alfuncionamiento y al valor de las instituciones nacidas del proceso de la Transición y plas-madas en la Constitución. Todas las instituciones democráticas, sin excepción, hansufrido una pérdida de valoración ante la consideración de que están alejadas de lavida de la ciudadanía, y son crecientemente percibidas por esta como instrumentosal servicio de intereses particulares. Cada vez más, la gente cree que el debate públicoestá controlado por grupos de presión económicos o por grandes conglomerados de ex-pertos, de manera que sus voces no llegan a la esfera común, o por partidos políticosque han “patrimonializado” las instituciones y que hacen un simple reparto de estas en-tre ellos, con negociaciones opacas a extramuros del Parlamento y, en ocasiones, en blo-que, es decir, intercambiando nombres para varias instituciones al mismo tiempo. Elcaso más espectacular es, de nuevo, el del Tribunal Constitucional, donde no ha sido po-sible durante cuatro años efectuar el relevo ordenado de sus miembros por discre-pancias partidistas. Pero, en este mismo capítulo, podríamos mencionar al Consejo Ge-neral del Poder Judicial, el Tribunal de Cuentas, el Defensor del Pueblo, la Junta Elec-toral y hasta las antiguas cajas de ahorro. Se percibe una insuficiencia de la culturademocrática en el comportamiento de un generalizado reparto de cargos asociado ala alternancia política.

Otra institución que experimenta una caída estrepitosa es la Monarquía. La impu-tación de la infanta Cristina por un asunto de corrupción y de tráfico de influencias


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ha desbordado definitivamente el debate sobre la Corona, después de una acumulaciónde traspiés y escándalos que han acelerado el desgaste y han llevado a medios de co-municación extranjeros a utilizar titulares como “Tiembla la Corona en España”. La Co-rona ha pasado de ser un asunto tabú, al margen de la agenda política, a ser objeto depolémica y crítica pública, con un reflejo claro en un descenso de su valoración en to-das las encuestas. La controversia ha desbordado, también en este caso, a los principalespartidos políticos, y se ha hablado de una serie de cambios con distintas graduacio-nes: desde los que proponen transformaciones legales en el funcionamiento de la Casadel Rey, pasando por quienes propugnan la abdicación de don Juan Carlos en su hijoFelipe, hasta los que pretenden abrir la formulación de la forma de Estado entre mo-narquía y república. El episodio de la cacería de elefantes en Botsuana, la relevancia pú-blica de Corinna zu Sayn-Wittgenstein y, sobre todo, la investigación judicial de un casode corrupción que afecta al yerno del rey, Iñaki Urdangarin, y que, según el juez,tuvo lugar en los aledaños de la Zarzuela, han acelerado el deterioro.

La crisis económica y la desafección ciudadana hacia las instituciones actúancomo lupa que agranda notablemente el problema. Lo novedoso es que, en los últi-mos tiempos, se ha levantado el velo de silencio y opacidad sobre la Casa del Rey: sepublican informaciones sobre el caso Corinna, se investiga en los juzgados, se ampli-fica el eco en las redes sociales, y en el Congreso se demanda información exhaustivasobre las cuentas de la Casa Real. Según algunas declaraciones aparecidas en los me-dios de comunicación, que pueden servir para resumir la situación, el problema resi-de en el final de lo que fue considerado una virtud clave del juancarlismo: el rey era el ac-tivo de la Corona y ahora que está empezando a dejar de serlo se convierte en un las-tre por desgaste de su imagen personal y la pérdida galopante de prestigio.

Corrupción y opacidad son dos conceptos que se conjugan negativamente cadavez con más frecuencia en la vida pública española, y que afectan a demasiadas insti-tuciones, incluyendo a los partidos políticos (especialmente con la trama Gürtel –PP–y los expedientes de regulación de empleo en Andalucía –PSOE– como los casos mássignificativos, aunque no los únicos). Del modo ejemplar y la rapidez con que sen-tencien los tribunales sobre ellos dependerá, asimismo, que se profundice o no entre laciudadanía una sensación de impunidad que arrasaría, de paso, la imagen de la justiciay probablemente la del sistema en su conjunto. En cuanto a la opacidad, parece que porfin se ha abierto la posibilidad de una ley de transparencia, a imagen de la FreedomInformation Act. España es el único país de la UE que no tiene una ley reguladora del de-recho de la información –y que, por tanto, no somete a reglas de transparencia a su sec-tor público– pese a haber ido en los programas de los principales partidos durantevarias legislaturas. Según datos de Transparencia Internacional, existen en España másde 400 entes públicos de ámbito estatal, así como unos dos centenares de ámbito au-tonómico y casi 20.000 de ámbito local, que a día de hoy continúan esquivando sus obli-gaciones de control y vigilancia.


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7. PP, tocado; PSOE, hundido

Con todas estas circunstancias, la mayor parte de ellas negativas o muy negativas, se po-dría pensar que el PP hubiera debido sufrir un descalabro electoral en el año 2012.Entonces se celebraron elecciones en cinco comunidades autónomas: Andalucía, As-turias, Galicia, País Vasco y Cataluña. Pese a su carácter autonómico, la lectura enclave nacional fue constante. Pues bien, en ningún caso se puede hablar de un con-tundente castigo electoral a la derecha por sus incumplimientos y por su práctica po-lítica, aunque en Andalucía tenía expectativas de gobernar y en las otras comunida-des perdió voto (cuando lo normal es ampliarlo tras una reciente mayoría absoluta). Ade-más, su retroceso queda atemperado por el estancamiento o la caída de las expectativaselectorales del PSOE, cuyo nivel de apoyo a lo largo del pasado año se situó siempre pordebajo del 30% en voto estimado.

El PP ganó las elecciones generales el 20 de noviembre de 2011 con tres principiosgenerales (véase su programa electoral, Lo que España necesita): en economía, recupe-ración y empleo; en política, regeneración de la vida pública, con el Parlamento enuna situación de centralidad; en lo social, el reparto equitativo de la austeridad nece-saria. Pues bien, un año después se puede decir que el balance es exactamente elcontrario. Pocas veces ha habido una distancia tan exuberante entre el ideal y la reali-dad. El resultado de la acción de gobierno del PP ha sido, como ya hemos visto, un agra-vamiento de la crisis económica, con una multiplicación exponencial del desempleo; elrecurso al instrumento excepcional del decreto ley como fórmula de aprobación desus medidas, desdeñando toda necesidad de construir consensos o incluso de informarapropiadamente a los ciudadanos, evitando las comparecencias en el Congreso y enel Senado de los ministros e incluso del presidente del Ejecutivo; y un incrementoacelerado de la desigualdad social, sea cual sea el indicador que se utilice.

El argumento del PP, que no puede disimular la situación por más que utilice un ne-olenguaje para facilitar el acolchamiento de sus decisiones, es que la coyuntura seríamucho peor si no se hubieran tomado las medidas de recortes sociales y las reformasestructurales que caracterizan ese modelo de actuación. En líneas generales, el PP haactuado durante 2012 en cuatro direcciones. Primero, en materia de ingresos públi-cos, subiendo los impuestos con más capacidad recaudatoria: renta de las personasfísicas, valor añadido y bienes inmuebles, así como decretando una amnistía fiscal que,más allá de haber sido perfectamente ineficaz en la consecución de sus fines de aflo-ramiento de dinero negro, generó en la opinión pública una situación de agraviocomparativo. En el capítulo del gasto público, numerosos recortes en las áreas más sen-sibles del Estado del bienestar (educación, sanidad, dependencia, desempleo, pensio-nes…), así como en el gasto corriente de los funcionarios (sueldos y pagas). Asimis-mo, se aprobó una reforma laboral (“extremadamente agresiva”, según palabras del mi-nistro de Economía, Luis de Guindos) que, ni generó puestos de trabajo, ni hizo remitir


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el problema central de la dualidad del mercado de trabajo español; por el contrario,sus principales efectos han sido incrementar espectacularmente el número de despe-didos, reduciendo el coste de ese despido, y devaluar los salarios en el seno de lasempresas (un efecto buscado por la reforma laboral, pero que no aparecía entre susargumentos en el texto legal, en un nuevo caso de engaño a la opinión pública).

Por último, la acción del Gobierno dedicó mucho tiempo a la reestructuración delsistema financiero, de modo que el mapa de salida de este se parece muy poco al deentrada: se ha producido una oligopolización del sector, con la desaparición de un buennúmero de cajas de ahorro y de bancos, quedando concentrado el negocio en un nú-mero aún no definitivo, pero muy menor, de grupos financieros. El camino para ellofue la aprobación de tres decretos leyes para garantizar la solvencia del sistema finan-ciero, la creación de un banco malo en el que aglutinar toda la basura inmobiliariaque las entidades tenían en sus balances, la nacionalización de algunas entidadescon problemas en una suerte de socialización de pérdidas (Bankia, Novacaixagalicia,CataluñaCaixa…), y, por último, la petición de la citada línea de crédito a Bruselas de has-ta 100.000 millones de euros (de los cuales se han utilizado hasta ahora unos 40.000millones) para los bancos en dificultades, a cambio de la cual los hombres de negro eu-ropeos pueden pasear por las salas de operaciones de los bancos españoles.

Además de estas actividades, el Gobierno de Rajoy ha tenido una segunda líneade presencia con su programa ideológico, que recoge sus señas de identidad más pro-fundas: su nacionalismo español, con la utilización territorial como argumento eco-nómico, bajo la premisa de que una mala ordenación del Estado autonómico es loque ha generado el déficit y la deuda de las Administraciones públicas (y no la ex-traordinaria bajada de la recaudación de ingresos, con motivo de la larga y profundarecesión). Cada vez que el PP vuelve al Gobierno se reavivan las tensiones territoria-les, algo que forma parte de su estrategia electoral, pues este es un asunto transversalque, además, divide al electorado de izquierdas. Lo ha hecho con cierto éxito, pues laidea del despilfarro autonómico como uno de los responsables de la crisis está colan-do entre la población, como manifiestan los sondeos, que indican que las preferen-cias por un Estado centralizado y sin autonomías ha crecido de modo significativo.

Otros aspectos de ese programa ideológico han sido los intentos de hacer prevalecerel sector privado sobre el público por una supuesta superioridad de gestión del pri-mero sobre el segundo, casi nunca demostrada (lo que está llevando, por ejemplo, aun intento de privatización de parte de la sanidad pública), la exclusión de los inmi-grantes irregulares de la atención sanitaria o la activación –todavía no concretada– deuna reforma en sentido restrictivo de la ley del aborto, etc.

A pesar del carácter de marcha atrás de la mayor parte de estas medidas, el poder delPP sigue siendo mayor que el de cualquier otro partido político en el gobierno en los úl-timos 35 años: además de la mayoría absoluta parlamentaria (185 diputados de 350),mantiene el Gobierno central, el de 11 de las 17 comunidades autónomas y el de la in-


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mensa mayoría de los ayuntamientos de las principales capitales de provincias (ex-cepto Barcelona o Zaragoza).

Frente a una hegemonía política tan poderosa del PP, o acaso en parte en razónde ella, en pocas ocasiones ha habido una oposición tan débil y atomizada. España esun país en el que hasta ahora había arraigado un sistema de bipartidismo imperfec-to, que da señales muy significativas de cambio, de aquí en adelante. Ha habido le-gislaturas en las que la suma de diputados del PP y del PSOE superaba el 80% del to-tal y, aunque en la última ello varió porcentualmente por el crecimiento de las forma-ciones políticas minoritarias, sigue siendo muy relevante la situación y el papel delprimer partido de la oposición, en este caso del PSOE. Pues bien, los socialistas ini-ciaron esta legislatura con el peor resultado obtenido en unas elecciones generalesdurante la democracia; con la imagen de su líder Alfredo Pérez Rubalcaba muy dete-riorada (incapaz de separarse del estatus de haber formado parte de los Gobiernos deRodríguez Zapatero, responsables para la derecha de “la herencia recibida”), sobre todoen relación con la de los demás líderes de la oposición (y no tanto respecto a la de Ra-joy, también escasamente valorado en los sondeos de opinión); con unos apoyos elec-torales que parecen haber ido disminuyendo incluso de los ya magros de los comi-cios de noviembre de 2011, y con un goteo a la baja en todos los grupos ideológicos yen casi todos los grupos de edad (especialmente en los mayores de 60 años, los pen-sionistas, verdadero granero socialista en el pasado); y con un grupo parlamentarioen el que permanecen muchos altos cargos de las anteriores legislaturas (con lo quecomparten con Rubalcaba la falta de credibilidad, siendo esta para los ciudadanosmás negativa que el hecho de que tengan un mayor grado de conocimiento de losproblemas y de experiencia para resolverlos). Por último, los socialistas se han en-contrado con un problema latente desde hace bastante tiempo, que se ha hecho ex-plícito en 2012: las diferencias de criterio con el Partido Socialista de Cataluña (PSC)a raíz del conflicto territorial surgido, del que hablaremos a continuación.

Así pues, un PSOE debilitado, junto con el avance de las formaciones hasta ahora máspequeñas, como Izquierda Unida (IU) y Unión Progreso y Democracia (UPyD), quepasaron de 2 a 9 escaños y de 1 a 5 diputados en las últimas elecciones, respectivamen-te, y que tendencialmente siguen creciendo según todas las encuestas, constituyen unpanorama nuevo en el área de la oposición al Gobierno. A ello se le unen las formacio-nes nacionalistas: en las tres comunidades históricas (Cataluña, País Vasco y Galicia)hubo elecciones durante 2012, y en las tres los principales partidos nacionalistas (CiU,PNV y BNG) perdieron apoyos a favor de partidos nacionalistas más radicales (ERC,Bildu y AGE). Nada muy diferente de lo que sucede en el resto de España. Como con-clusión, se puede afirmar que los partidos tradicionales han debilitado sus posiciones,mientras que los hasta ahora minoritarios o extraparlamentarios avanzan.

Y ello se complementa con una presencia creciente de los movimientos sociales (Pla-taforma de Afectados por las Hipotecas, Movimiento 15-M, Marea Blanca, Afectados por


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las Preferentes, Marea Negra…) en la vida pública española, hasta el punto de que sepuede afirmar que durante 2012 la oposición a las medidas de ajuste y de austeridad delPP las han compartido estos movimientos, si no las han liderado, bajo las banderasdel “No nos representan” o la de “Que se vayan todos”, referidas, sobre todo, al mun-do de la política. Una parte de la sociedad española se ha organizado en la protesta alGobierno, en la calle y al margen de partidos y sindicatos. Ello es un síntoma más dela creciente brecha entre representantes y representados, que subraya una deficienciamás en la calidad de la democracia española. Desde julio de 2012, los sondeos delCentro de Investigaciones Sociológicas (en un momento en que no hay elecciones ala vista) indican que uno de cada dos ciudadanos no sabe a quién votar o se declara abier-tamente abstencionista. El abstencionismo ha devenido en la primera opción de los ciu-dadanos españoles. El mapa se completa con las respuestas que aparecen en otrossondeos. Por ejemplo, en el realizado por la empresa MyWord para la Cadena SER,en abril de 2013, los encuestados contestan del siguiente modo: un 88% entiendeque “los políticos forman parte de una élite, junto con los grandes empresarios y losbanqueros, y trabajan sobre todo en la defensa de los intereses de unos pocos”; soloun 43% opina que “los partidos políticos, aunque tienen imperfecciones, son necesa-rios para el funcionamiento de la democracia”; y el 57%, que “la democracia podría fun-cionar sin partidos políticos, mediante plataformas sociales que los ciudadanos elegi-rían para la gestión de los asuntos públicos”. Respecto al bipartidismo imperfecto es-pañol, el 87% es favorable a “un sistema con más partidos de menor tamaño”.

8. Dos nacionalismos sostenidos de modo mutuo

Frente al nacionalismo español del PP se ha alzado, al menos con la misma intensidad,el nacionalismo catalán. Durante 2012, ambos se han estimulado mutuamente y sos-tenido posiciones extremas. ¿Cuáles han sido las decisiones tomadas, o anunciadas, delGobierno central respecto a Cataluña en este período de tiempo, consideradas como re-vigorizadoras del discurso nacionalista catalán o propias de prácticas recentralizado-ras?: inversiones públicas en Cataluña inferiores a las pactadas; voto del PP en Euro-pa en contra de proyectos como el corredor mediterráneo, considerado estratégicopor la sociedad catalana; recentralización de competencias, como la paralización dela privatización del aeropuerto barcelonés de El Prat, iniciada por el anterior Gobier-no socialista; otras recentralizaciones, como la de la Comisión del Mercado de las Te-lecomunicaciones o los hospitales (la unificación de siete organismos reguladores enuna única Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia hace que la Co-misión del Mercado de las Telecomunicaciones desaparezca como ente con entidad pro-pia), algo parecido ocurre con los hospitales públicos (siete) cedidos a la Generalitat porlos socialistas y suprimido dicho traspaso en los Presupuestos 2012; desaparición de las


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cajas de ahorro, que suponían la mitad del sistema financiero en Cataluña (de las 10cajas de ahorro autóctonas solo queda una, la Caixa-Caixabank, y el Banco de Saba-dell, en una especie de duopolio); “españolizar” a los niños catalanes (José Ignacio Wert),dentro de una Ley Orgánica de Mejora de la Calidad Educativa; etc.

El discurso soberanista catalán se acentuó a partir de la manifestación de la Diadade septiembre de 2011, que dio lugar a una convocatoria anticipada de las eleccionesautonómicas por parte del presidente Mas, con el objetivo de recibir una mayoría sufi-ciente y más cómoda para iniciar un proceso de decisión propia del pueblo catalán. El dis-curso de CiU fue girando desde la necesidad de un pacto fiscal a imagen y semejanza delmodelo de concierto vasco (un sentimiento independentista de carácter económico)hacia el derecho a decidir (de carácter más netamente político). En el intermedio, elGobierno de la Generalitat hubo de pedir un rescate financiero al Gobierno de Madrid,accediendo al Fondo de Liquidez Autonómico, establecido para sortear la exclusión delos mercados financieros internacionales a las autonomías. Ello fue considerado hu-millante, pues Cataluña aparecía empobrecida y sin recursos a pesar de su potencial eco-nómico y su solidaridad con el resto de España. En el interior de su territorio no suele ge-nerar apenas polémica la sensación de que la financiación autonómica de Cataluña es in-suficiente, entre otros aspectos porque mantiene un excesivo déficit fiscal con el resto deEspaña; según la balanza fiscal, es excesivo el saldo negativo entre su aportación a laHacienda común y lo que recibe de ella. Así, se multiplicaron en este período las de-claraciones y los calificativos de “expolio”, y las frases del tipo “España nos roba”.

El problema para Artur Mas es que las elecciones autonómicas de noviembre de 2012no solo no le dieron “la mayoría excepcional” que demandaba, sino que redujo suapoyo parlamentario, al obtener tan solo 50 escaños (de los 62 previos). El naciona-lismo tradicional se hizo declinante y pasó a depender del independentismo puro,tipo ERC. El resultado más significativo de esas elecciones podría resumirse en unsevero revés del nacionalismo convencional, un notorio aumento del independentismoy una amplia mayoría a favor de celebrar un referéndum sobre la relación futura deCataluña y España (el “derecho a decidir”, apoyado por un 72,2% de los votos, 107 de los135 escaños del Parlament, correspondientes a CiU, ERC, CUP, PSC e Iniciativa, un blo-que, por otra parte, muy poco homogéneo).

El resultado de estas elecciones se unió a las dificultades agobiantes de liquidezdel Gobierno catalán (minoritario, con apoyos exteriores) para salpicar de desencuen-tros las relaciones entre Madrid y Barcelona (y de contradicciones las de partidoscomo el PSOE y el PSC). Cataluña ha sido durante 2011 y 2012 una especie de labora-torio adelantado de las políticas de austeridad, de la lucha contra la deuda y el déficit pú-blico. A los dos paquetes de medidas de reducción del gasto aprobadas por el gobier-no tripartito de izquierdas, se les unieron los cuatro planes de reducción del gasto eincremento de los impuestos de CiU. En este contexto político y económico se abrentres escenarios, cuya viabilidad habrá de ser estudiada en sucesivos IDE:


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a) El Gobierno catalán persiste en la consulta (el derecho a decidir) y el Gobiernocentral la niega. Se elaboraría una ley autonómica de consultas que sería recurrida anteel Tribunal Constitucional, el cual, posiblemente, acabaría declarándola anticonstitucio-nal, pero que antes quedaría automáticamente suspendida por el solo hecho de que el Go-bierno presentase el recurso. La Generalitat intentaría forzar la celebración del referén-dum confiando en la internacionalización del conflicto, y el Gobierno central se vería antela tesitura de ignorar su resultado o impedir su convocatoria, suspendiendo incluso en susfunciones al Gobierno catalán; aunque también cabría una nueva convocatoria anticipa-da de elecciones en Cataluña, con base explícitamente plebiscitaria.b)Ambas partes se ponen de acuerdo para celebrar un referéndum sobre la creación

de un Estado propio en Cataluña (artículo 92 de la Constitución, que atribuye a las Cor-tes/Gobierno central la competencia para la convocatoria de referendos). El referéndumcatalán, de carácter consultivo, abriría paso a una modificación constitucional que de-bería ser, en todo caso, sometida al conjunto de la ciudadanía española.c) Se revisa el pacto constitucional de 1978 para cambiar el modelo territorial:

mientras que unos piden la recentralización, otros se orientan hacia la centrifuga-ción del Estado, tendencias contrapuestas que quizá podrían compatibilizarse medianteun planteamiento federalista asimétrico.

En este contexto, que puede conducir al peor escenario posible de choque de trenes,han aflorado fenómenos nuevos, como algunos manifiestos federalistas de intelec-tuales españoles que pretendían reemprender el diálogo con los catalanes, o el acele-rado viraje del socialismo al federalismo. Ambos desmienten la pretendida unanimi-dad “de España” frente a la cuestión catalana. Sin embargo, durante 2012, el Gobier-no del PP ha continuado sin formular una contrapropuesta global y detallada a laspretensiones soberanistas catalanas, limitándose a desarrollar un uso tacticista y res-trictivo de la Constitución como presunto parapeto frente a pretensiones considera-das imposibles, y no como el canal para encauzarlas.

9. Hablar el futuro, mirar hacia el futuro

El deterioro de la calidad de la democracia experimentado en 2012 no tiene parangónen la historia reciente. No se trata de una tendencia lineal a la baja, sino de un trau-ma. No hay deslizamiento, sino ruptura. En la medición hecha por el IDE se producedurante el pasado año una fuerte caída por su intensidad, insólita desde que se comenzóa elaborar este sistema de valoración cuantitativa en el año 2008, justo cuando la cri-sis económica llega a nuestro país, importada desde Estados Unidos. La causa funda-mental de este descenso –aunque, como hemos visto, no la única– es el derrumbe delas expectativas políticas y sociales ciudadanas por su escasa esperanza de que se ge-neren cambios a corto plazo que reviertan su situación.


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Crisis tan profundas y tan largas como la que estamos sufriendo tienen como efec-to colateral un carácter revelador: permiten que hasta el ciudadano más alejado de ide-ologías se dé cuenta de la evolución de la democracia hacia la tecnocracia (el gobiernode los expertos) y la plutocracia (el gobierno de los más ricos), con unos poderes públicos(elegidos con su voto) cada vez más sometidos a las exigencias del poder económico y deldiscurso de los expertos como fuente principal de legitimación política.

Frente a ello no caben las respuestas emocionales, pues dan lugar a la demagogiao a los populismos de uno u otro signo, como se está viendo cada vez con mayorabundancia en la vida pública. Hay que volver a la reflexión y a la realidad, y tratar alos mitos como tales. Existe ahora una tendencia a combatir los valores de la transi-ción española desde el cómodo “deber ser”, no desde lo ocurrido y su contexto. Se-gún esta corriente revisionista, la democracia española es poco más que una conce-sión de los herederos del franquismo, enquistados en ella. Así, lo que había valido demucho cuando las cosas fueron más o menos bien, ahora no vale nada, no vale lapena. El escritor Antonio Muñoz Molina (Todo lo que era sólido) hace una reivindicaciónde este período, pese a todos sus defectos: seguramente es una democracia imperfec-ta que no se parece a ningún paraíso soñado, y que solo despertará una lealtad incon-dicional en el caso de que haya posibilidades de perderla, pero “es el régimen compa-rativamente más libre y más justo que ha conocido nunca nuestro país, más que lainmensa mayoría de los otros en el mundo, fuera de la franja muy limitada de los pa-íses del oeste de Europa”. Europa, pese a todos los problemas recientes, sigue consti-tuyendo una isla de bienes públicos, libertades individuales y protección social.

Hay que hacer una reivindicación activa, militante, de estos valores y de este perí-odo frente a posiciones nihilistas, porque la historia demuestra que lo que un día es másindiscutible y más sólido, y nos importa más, mañana puede haberse desmoronadoo puede haber sucumbido a un desguace motivado por intereses económicos, ideoló-gicos o políticos, o simplemente porque no hubo un número suficiente de personas ca-paces que tuvieron el coraje de defenderlo. Las cosas se deterioran poco a poco, dice Mu-ñoz Molina, y de pronto, en vez de continuar en ese estado letárgico que se ha vuelto to-lerable, se hunden del todo, sin transición, como se hunde una casa que parecía detenidaen una lenta ruina.

No se puede hacer cada vez más formal la participación política por mor de la apli-cación abusiva de una mayoría absoluta en el Parlamento; no se pueden patrimonializarindefinidamente las instituciones en aras de un bipartidismo cada vez más imperfec-to; no se ha de hacer estructural la opacidad de lo público, en todas sus estructuras, ha-ciendo decaer una y otra vez –o procurando su ineficiencia– una ley de transparenciade la que hace tiempo se han dotado los países más demócratas del mundo; no se pue-de seguir reduciendo indefinidamente el presupuesto de la sanidad, la educación o la jus-ticia en aras de una austeridad autoritaria que viene impuesta desde estructuras poco re-presentativas; ni aplicar políticas que conducen a un paro estructural de dos dígitos, con-


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denando a más de una generación a la marginalidad o a la inempleabilidad… Pasado cier-to tiempo ocurre el desastre y el deterioro deja de ser reversible.

En este primer año de legislatura de la derecha en España ha habido una clamoro-sa ausencia de un plan de acción política, más allá de las medidas coyunturales (con-tradictorias, no contenidas en su programa electoral) tomadas con más o menosacierto. Los ciudadanos se han visto sometidos a un durísimo ajuste sin tener claraslas salidas a largo plazo: qué tipo de país queremos ser y queremos tener. Solo desde esaperspectiva se puede perder el miedo a reformar lo que sea necesario, no solo desdeel punto de vista económico, sino también desde el constitucional. Mirar hacia el futuro,hablar del futuro.

Desde el año 2009 hasta ahora, el IDE lleva proponiendo a las principales fuerzaspolíticas un compromiso histórico, “un pacto de sacrificios compartidos para aplicar,primero, las políticas anticrisis y, después, las reformas estructurales pendientes ca-paces de conducir, tras la superación de la recesión, a un nuevo período de prosperi-dad y de convergencia real con los principales países de la Unión Europea”. Estecompromiso histórico, que hasta hace poco tiempo se concentraba solo en el áreaeconómica, se ha de expandir inexorablemente a los aspectos institucionales y políticoscitados, y otros que se podrían poner encima de la mesa. No hay mayoría absoluta,por muy fuerte que sea, que pueda sacarlos adelante por sí sola. Se ha de ser conscientede que ello significa una especie de marginación de las opciones ideológicas, motiva-da por el carácter excepcional y la acumulación de problemas. Muñoz Molina acabasu reflexión del siguiente modo, que se puede compartir plenamente: tan solo unosaños después de matarse por millones y de dos guerras mundiales, los franceses ylos alemanes fueron capaces de ponerse de acuerdo para crear el germen de la UE.No debería ser descabellado que la casta política y los sectores más politizados de la ciu-dadanía alcanzaran ciertos acuerdos fundamentales para seguir conviviendo despuésde 35 años de democracia.


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Unión Europea: del“superávit democrático”al“déficit democrático”

1. Introducción

La democracia española ha construido su identidad nacional sobre la es-

palda de su identidad europea. Lo relacionado con Europa ha tenido siem-

pre una inmensa aceptación en la sociedad. Sin embargo, desde que co-

menzara la crisis del euro, España es el país donde más se ha deteriora-

do la imagen de la Unión Europea (UE). Si al comienzo de la crisis, en

2007, un 65% de los españoles decía confiar en la UE y solo un 23% ex-

presaba desconfianza, al cierre de 2012, los que desconfiaban de la UE eran

un 72% y los que confiaban solo un 20%. Para un país como España, cons-

truido sobre el dictum orteguiano “España es el problema, Europa es la so-

lución”, que la confianza en la UE haya pasado de +42 puntos a -52 pun-

tos supone toda una revolución en las actitudes hacia Europa1.

1 Véase, del autor, Europa salva al euro, pero pierde a sus ciudadanos, El País, 10 de marzo de 2013, págs. 1-3.


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Esos datos apuntan a la existencia de unmalestar con la UE desconocido en Es-paña. Ese malestar es complejo en sus cau-sas y aúna múltiples dimensiones. In-tentar analizarlo sin contextualizar la pro-funda insatisfacción de la ciudadanía consu sistema político nacional, que las en-cuestas nos muestran una y otra vez, seríano solo imposible sino injusto. La crisis hadejado al desnudo un enorme fracaso ins-titucional y colectivo, “el fallo de un país”,en palabras de Andrés Ortega y Ángel Pas-cual, que no puede ni debe ser negado2.

Vaya, pues, por delante que hablar de unmalestar “democrático” con la UE no sig-nifica querer atribuir las culpas de muchosproblemas que sufre España a las institu-ciones europeas y, mucho menos, caer en latentación de demonizar a Bruselas, Berlín oFráncfort. Hecha esta salvaguardia, este ca-pítulo tiene como objetivo traer a la luz unelemento novedoso de esta crisis: la emer-gencia, por primera vez en la historia delas relaciones de España con la integracióneuropea, de una UE que ya no es solo vistacomo una solución a los problemas de Es-paña, sino un problema en sí misma quedebe ser resuelto, y precisamente por eso de-limitado y acotado de forma previa.

2. Un consenso acrítico

En el pasado, el rendimiento económicode la integración europea fue lo suficien-

temente satisfactorio como para que losciudadanos se pudieran permitir prestarpoca o nula atención a la esfera política eu-ropea. Esto se traducía tanto en el escasointerés que estos temas suscitaban en eldía a día como en una baja y decrecienteparticipación en las elecciones al Parla-mento Europeo3. Sin embargo, la crisis deleuro ha forzado una reorientación gene-ralizada de la atención ciudadana hacialo europeo y, especialmente, una nueva dis-cusión sobre la relación entre democra-cia nacional y democracia europea.

Este fenómeno, aun cuando genera-lizado a todos los miembros de la UE, afec-ta con particular intensidad a España,un país donde, por razones históricas,identidad nacional e identidad europeahan estado tan íntimamente imbricadasque, con frecuencia, ha sido imposible en-tender la primera sin hacer referencia a lasegunda. En un país cuyas élites políti-cas y gran parte de su sociedad civil se hanregido durante décadas por el lema orte-guiano “España es el problema, Europa esla solución”, pensar en Europa como pro-blema supone toda una revolución men-tal. Y si, para complicar las cosas, el nú-cleo de ese problema es la democracia,el giro psicológico exigido es aún máscompleto.

Ello se debe a que, para la inmensa ma-yoría de los españoles, la democracia esprecisamente el nexo de unión entre iden-tidad nacional e identidad europea. Esa

2Ortega, Andrés y Pascual, Ángel. El fallo de un país. Madrid: Galaxia Gutenberg, 2012.

3 La media de participación en los seis comicios europeos que se han celebrado hasta la fecha en nuestro país

es del 55,9% (la de las elecciones generales es del 67%), pero en las dos últimas citas –2004 y 2009–, la parti-

cipación se situó, incluso, por debajo del 50% (45,1% y 44,9% respectivamente).


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menzó a batallar contra la Europa real-mente existente, el intento de algunos desumarse a esa causa en el seno de orga-nizaciones como Izquierda Unida (IU) sig-nificó el abandono de algunos de sus cua-dros más destacados5.

Para los socialistas españoles, la his-toria no fue muy diferente. Al otro lado dela frontera, el Partido Socialista Francéscomenzó a experimentar en 1981 las di-ficultades de hacer políticas de izquierdaen un mundo donde la globalización fi-nanciera ya se hacía notar. Una décadadespués, los socialistas franceses se su-marían al proyecto de unión monetaria re-presentado por el Tratado de Maastricht,pero lo harían con reticencia. Sin em-bargo, en España, los socialistas no hací-an más que manifestar un entusiasmocompleto por el mercado interior y launión monetaria.

No sería, pues, hasta comienzos dela década pasada cuando en el discurso po-lítico español comenzaron a escucharsealgunas voces críticas con la dinámicade integración predominantemente eco-nómica en la que se había embarcado laUE. Sin embargo, la integración euro-pea ha continuado hasta nuestros díassiendo un terreno de consenso político ex-cepcional. Esto quedó de manifiesto tan-to en el caso del referéndum sobre laConstitución Europea de 2005, donde so-lamente un 17,24% de los votantes se ma-nifestaron en contra, como en ocasión de

asociación tan íntima entre Europa y la de-mocracia nacional se inició en el “no”en 1962 de la (entonces) Comunidad Eco-nómica Europea (CEE) a entablar nego-ciaciones conducentes al establecimientode un acuerdo de asociación con la Es-paña de Franco y se consolidó posterior-mente en la estricta vinculación del iniciode las negociaciones de adhesión de Es-paña a las Comunidades Europeas a la lle-gada de la democracia a nuestro país4.

Esta trayectoria histórica explica que,hasta la fecha, los dos discursos típicamentedeslegitimadores de la integración europeaexistentes en Europa hayan tenido poco oningún predicamento en España.

El primer discurso, que desde la iz-quierda ha venido caracterizando la inte-gración europea como una proyecto de cor-te exclusivamente económico al serviciode las empresas y de sesgo ideológico ne-oliberal (la “Europa de los mercaderes”),nunca ha sido asumido por la izquierda es-pañola con la misma intensidad con la quese hizo en otros países. A diferencia de Gre-cia y Portugal, donde los partidos comu-nistas votaron en contra de la adhesión alas Comunidades, en España, el Tratado deAdhesión contó con la aprobación del Par-tido Comunista de España y con un apoyoestable por parte de sindicatos y organi-zaciones de izquierda. Posteriormente,cuando, a raíz del Acta Única Europea yel Tratado de Maastricht, la izquierda eu-ropea se pasó al campo euroescéptico y co-

4 Véase Informe Birkelbach, Los aspectos políticos e institucionales de la adhesión o la adhesión a la Comuni-

dad, Parlamento Europeo (15 de enero de 1962). También, Memorando Saragat al Consejo de Ministros de la CEE,

mayo de 1962.

5Anguita logra que Izquierda Unida apruebe la abstención sobre la Unión Europea, El País, 28 de septiembre de 1992.


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la posterior ratificación parlamentaria delcorrespondiente Tratado, donde solo 17 delos 350 diputados se opusieron a dicha ra-tificación. Solo seis representantes de todoel cuerpo político español (Esquerra Re-publicana de Catalunya, Izquierda Uniday Bloque Nacionalista Galego) encontra-ron razones para votar en contra del Tra-tado de Lisboa6.

La larga sombra del franquismo y la tran-sición a la democracia, donde todo lo rela-cionado con Europa fue concebido comouna política de Estado y ejecutado de acuer-do con un consenso tan amplio como pro-fundo, ha sido una constante en nuestropaís. La nula ausencia de una dimensión iz-quierda-derecha, Estado-mercado, en el de-bate español sobre la integración europeaha sido muy visible en las campañas elec-torales de las últimas elecciones europeas,celebradas en 2004 y 2009. En ambas oca-siones, los dos grandes partidos se pre-sentaron ante los electores con propuestasmuy integracionistas, pero escasamente di-ferenciadas entre ellas en lo referente a lasgrandes cuestiones institucionales euro-peas. Esto forzó a los estrategas de las cam-pañas electorales a buscar la movilizaciónelectoral en torno a temas nacionales, comola reválida de la victoria socialista tras el 11-Men las elecciones del 2004 o la comproba-ción del efecto desgaste de la crisis econó-mica sobre el PSOE en el 2009. En am-bos casos, las elecciones se jugaron y ga-naron en clave nacional, no europea.

Prueba del escaso deseo o capacidad decompetir en torno a los temas europeos, tan-to en 2004 como en 2009, los socialistasespañoles pudieron sumar sus votos a los po-pulares y votar a favor de la investidura comopresidente de la Comisión Europea de JoséManuel Durão Barroso, que a la condición deliberal en lo económico unía la de anfitrióndel “Trío de las Azores” que precedió a la Gue-rra de Iraq y firmante de la carta United WeStand en la que ocho jefes de Estado y Go-bierno de la UE se posicionaban a favor Ge-orge W. Bush y en contra de Jacques Chiracy Gerhard Schröder en la polémica sobre siderrocar a Sadam Husein7. Claramente, la vi-rulenta refriega interna entre PSOE y PPen torno a la guerra de Irak se disolvía comoun azucarillo en el oasis europeo.

3. El déficit democrático

El segundo tipo de discurso deslegitimadorde la integración europea es el que tieneque ver con el “déficit democrático”. Se tra-ta de una cuestión compleja y que no pue-de tratarse aquí en toda su extensión. Bas-te señalar algunos de los elementos que co-múnmente se incluyen en la definiciónde ese déficit. Primero, que la integracióneuropea refuerza al poder ejecutivo (los go-biernos nacionales) en detrimento de losparlamentos nacionales. Segundo, que esapérdida de poder por parte de los parla-mentos nacionales no es compensada por

6El referéndum sobre la Constitución Europea en España: una doble decepción, Análisis del Real Instituto Elcano,

ARI 27/2005, de 21 de febrero de 2005; Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, Año 2008, IX Le-

gislatura, núm. 20, de 26 de junio de 2009, págs. 14-32.

7United We Stand: Eight European Leaders are as one with President Bush, Wall Street Journal, 30 de enero de 2003.


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las comunidades autónomas por la mane-ra en la que el Gobierno central ha ido re-cuperando por la vía de los hechos en Bru-selas el control de algunas competenciasque teóricamente había perdido por mor dela descentralización previamente pactadaen su Constitución, el debate sobre el défi-cit democrático ha estado ausente en Es-paña, hasta esta crisis9.

En comparación con otros Estadosmiembros de la UE, piénsese en Alema-nia, ni el Tribunal Constitucional ni lasCortes Generales han mostrado hasta lafecha mucha voluntad de interrogarseacerca de hasta qué punto la integracióneuropea tiene impacto alguno sobre la de-mocracia que los españoles nos dimos enla Constitución de 1978. Sí lo ha hecho, sinembargo, el Consejo de Estado, que ha in-tentado a lo largo de estos años, aunquesin éxito, llamar la atención sobre el im-pacto que tiene la integración europea so-bre nuestra convivencia democrática yla máxima norma, la Constitución, querige dicha convivencia10.

la existencia del Parlamento Europeo, puesni este es suficientemente fuerte como paracontrolar eficazmente a la Comisión Eu-ropea, ni los ciudadanos europeos le hanotorgado su confianza. Tercero, que las elec-ciones europeas no son “auténticas”, porcuanto no sirven para que los ciudadanoseuropeos puedan elegir gobierno, convir-tiéndose en elecciones de “segundo orden”dominadas por temas fundamentalmen-te nacionales. Y cuarto, que la UE es una to-rre de babel opaca, distante y dominada portecnócratas donde las políticas, como enel peor despotismo ilustrado, se hacen“para el pueblo, pero sin el pueblo”8.

Esta versión “estándar” del llamado “dé-ficit democrático” mezcla, con trazo a vecesdemasiado grueso y de forma confusa, nu-merosos elementos. Y lo hace, en muchasocasiones, con un notable sesgo ideológico.Lo significativo en el caso de España es laausencia histórica de un debate, no ya sobrelos contenidos de ese déficit (en sí, discuti-bles), sino sobre el propio concepto. Conla salvedad de algunas quejas por parte de

8 Simon Hix y Bjorn Hoyland, El sistema político de la Unión Europea, Madrid: McGraw-Hill pág. 133.

9 Susana Beltrán, Una salida para la representación de las Comunidades Autónomas en el Consejo de la UE,

Revista CIDOB d’affers internacionals, núm. 99, 1/10/2012.

10 Véase: La recepción en la Constitución del proceso de construcción europea, en Informe sobre modificaciones

de la Constitución Española, Consejo de Estado, núm. E 1/2005, 16 de febrero de 2006, págs. 40-127, donde se

sugiere introducir una “cláusula de integración” en la Constitución Española y un título específico que regule ex-

presamente la participación de España en la integración europea. Véase, también, Dictamen 2544/2004 del Con-

sejo de Estado y Declaración 1/2004 sobre el Tratado por el que se establece la Constitución Europea. Ante-

riormente, el 1 de julio de 1992, con motivo del Tratado de Maastricht, el Tribunal Constitucional había estable-

cido que “las Cortes pueden ceder o atribuir el ejercicio de ‘competencias derivadas de la Constitución’, no disponer

de la Constitución misma, contrariando o permitiendo contrariar sus determinaciones, pues ni el poder de re-

visión constitucional es una ‘competencia’ cuyo ejercicio fuera susceptible de cesión ni la propia Constitución ad-

mite ser reformada por otro cauce que no sea el de su Título X, esto es, a través de los procedimientos y con

las garantías allí establecidas y mediante la modificación expresa de su propio texto”.


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Son múltiples las preguntas demo-cráticas que la integración europea sus-cita respecto a las estructuras políticas yconstitucionales que organizan nuestraconvivencia. Unas se refieren al equilibriode poderes entre el ejecutivo, legislativoy judicial: ¿refuerza la integración euro-pea al Gobierno en detrimento de las Cor-tes? Otras, al reparto competencial entrediversos niveles de gobierno: ¿re-repartela UE las competencias respecto a lo fi-jado en la Constitución? Las hay también,y muy pertinentes, sobre el ejercicio dela soberanía democrática por parte delos españoles en relación con las políticaseuropeas: ¿puede aceptarse que la legis-lación europea prime sobre la nacional sinpreguntarse por la calidad democrática dedicha legislación? También es posibleinterrogarse sobre la tutela de los derechosfundamentales de los españoles frente aposibles daños o menoscabos por parte delas políticas o instituciones europeas:¿es el Tribunal Constitucional la últimainstancia protectora de los derechos de losespañoles o lo es el Tribunal de Justicia deLuxemburgo?

Esas preguntas, que todas las demo-cracias europeas se han venido formu-lando y debatiendo en la última década,han estado ausentes en el debate espa-ñol sobre Europa. ¿El motivo? Que, por ra-zones históricas, a los españoles les ha re-sultado imposible imaginar (¿hasta lafecha?) que su país pudiera ser menos de-mocrático por ser miembro de la UE. Enel imaginario colectivo, al haber unido tan

íntimamente democratización y perte-nencia a la UE, ser miembro de la UEha hecho a España no solo más demo-crática, sino democrática. En otras pala-bras, dado que la visión convencionaldel “déficit democrático” en España sos-tenía que nuestro país era más demo-crático solo por el hecho de ser miem-bro de la UE, la percepción dominante ha-bría sido la contraria, es decir, la existenciade un “superávit democrático” derivadode la pertenencia a la UE.

El consenso europeo existente en Es-paña ha sido doblemente sólido, ya que seha basado tanto en elementos racionales,piénsense en los indudables beneficiosmateriales que ha traído la adhesión, comoen los emocionales, dado el elevado gra-do de identificación simbólica y afectiva delos españoles con la UE. Esa solidez hatenido, sin embargo, una consecuencia nointencionada en la proliferación de un con-senso acrítico y escasamente informado, aveces descrito peyorativamente como“unanimismo”11.

4. La politización de laintegración europea

España representa un caso ejemplar de loque en los años setenta Leon Lindberg yStuart Scheingold describieron como el“consenso permisivo” que dominó la in-tegración europea durante sus primerasdécadas: la extensión y profundidad de losbeneficios materiales eran tales y bene-

11 Charles T. Powell, La larga marcha hacia Europa: España y la Comunidad Europea (1957-1986), en F. Morata

y G. Mateo, España en Europa, Europa en España, Barcelona: CIDOB, págs. 41-66.


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La “politización” de la integración eu-ropea ha ido alcanzando uno tras otro a di-versos Estados miembros de la UE: pri-mero, en los años noventa, a Francia y Di-namarca; luego, a comienzos de la décadapasada, a gran parte del resto de Europa;y, finalmente, a España. A lo largo y anchode esta crisis, los ciudadanos han podi-do comprobar hasta qué punto las polí-ticas europeas anticrisis han elegido ypriorizado entre unos y otros sectores eco-nómicos, países y grupos sociales a la horade introducir reformas, recortes o san-ciones. Seis años después de haber co-menzado la crisis, siguen existiendo dis-crepancias (legítimas) sobre qué originóla crisis y cómo deberemos salir de ella,pero difícilmente se podrá argumentarque las políticas anticrisis han sido neu-trales entre la izquierda y la derecha o elEstado y el mercado.

Más allá de esta “politización” de la in-tegración europea, que es irreversible yque, si nos fiamos de la experiencia denuestros vecinos, tendrá consecuenciasimportantes sobre la manera de estruc-turar la política europea, la crisis tambiénha abierto un debate sobre la “soberaníademocrática”, es decir, sobre la capacidadde los españoles de decidir librementeacerca de su futuro. En el pasado, la per-tenencia a la UE pudo ser concebida comoun amplificador de la soberanía nacional,en el sentido de que los ciudadanos es-pañoles, gracias a su integración en la UE,podían tomar decisiones más eficaces so-bre su futuro. Hoy, la percepción domi-

ficiaban a una capa tan amplia de la ciu-dadanía que carecía por completo de sen-tido preguntarse por el funcionamientode la UE y menos aún inquirir sobre quiénganaba y quién perdía como resultadode las políticas europeas12. Como señalala afortunada expresión anglosajona “ifit ain’t broken, don’t fix it” (“si no está roto,no lo arregles”), es decir, si, por una vez,el despotismo ilustrado era no solo ver-daderamente ilustrado, sino capaz desatisfacer aquello que Bentham describiócomo “la felicidad del mayor número”,¿qué sentido tenía hablar de democraciaen el ámbito europeo?

La consecuencia ha sido una despoli-tización prácticamente completa de todolo relacionado con Europa. Una despoli-tización que ha llevado a ignorar los doselementos constitutivos de la política: uno,que la política consiste tanto en la impo-sición de valores (Easton) como, dos, laasignación de bienes a favor de unos endetrimento de otros (Lasswell). No ha sido,por tanto, coincidencia, sino causa y efec-to, que la crisis económica y el déficitdemocrático hayan venido de la mano.Para los españoles, esta crisis ha puestode manifiesto estas dos dimensiones consingular crudeza: las políticas europeas nosolo han generado ganadores y perdedo-res en función de la clase social, la edado la ocupación, sino jerarquizado a los ciu-dadanos y a los Estados de la Unión enfunción de unas escalas de valores (aho-rradores, deudores) no debatidas demo-cráticamente ni compartidas por todos.

12 Leon Lindberg y Stuart Scheingold, Europe’s Would-Be Polity. Patterns of Change in the European Com-

munity, Engelwood Cliffs: Prentice Hall, 1970.


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nante es que los márgenes de maniobrade los gobiernos nacionales, aun cuan-do nunca fueran excesivamente ampliosni tampoco se pretendiera que, en un con-texto de globalización e integración su-pranacional pudieran serlo, se han re-ducido más allá de lo aceptable desde elpunto de vista democrático.

De izquierda a derecha, por primeravez en España, la cuestión sobre el limi-tado margen de maniobra de la política ysu impacto sobre la democracia se ha sus-citado con toda su intensidad. Como ha se-ñalado el PSOE en el documento sobre Eu-ropa preparado para la Conferencia Polí-tica del 2013, “numerosos ciudadanoseuropeos sienten que las políticas y deci-siones que afectan a sus vidas escapanlos controles democráticos [...], institu-ciones como el Banco Central Europeo(BCE) o el Eurogrupo, escasamente de-mocráticas, imponen duras condicionespara calmar a los mercados, mientras losgobiernos nacionales, democráticamen-te elegidos, no tienen alternativas y de-ben asumir las recetas tecnocráticas ema-nadas desde Bruselas o Fráncfort”13. Unareflexión no muy distinta a la planteada porAna Palacio, la exministra de AsuntosExteriores (2002-2004), que precisamen-te representó a España en la Convenciónconstitucional europea celebrada en esos

años14, o la formulada por Francisco Ru-bio Llorente, expresidente del Consejode Estado, en una reciente tribuna de opi-nión en la que se interrogaba sobre cuál esel contenido de nuestra soberanía nacio-nal cuando, en razón de las exigencias im-puestas por nuestra pertenencia a la UEy el euro, “el gobernante democrático se veo se cree obligado a prescindir de la vo-luntad del pueblo que gobierna”15.

Que esta preocupación no sea exclu-siva de la derecha o la izquierda, sino com-partida por ambas, tiene que ver segura-mente con las recientes experiencias de go-bierno de socialistas y populares y,concretamente, con dos episodios con-cretos. El primero podría datarse el 9 demayo de 2010, cuando el entonces presi-dente del Gobierno, José Luis RodríguezZapatero, forzado por las presiones delos mercados y sus colegas del Consejo Eu-ropeo, y decidido a toda costa a evitar lo queparecía la inevitable intervención exte-rior de España, se vio obligado a impo-ner un giro de 180 grados en sus políti-cas anticrisis y aceptar una serie de refor-mas estructurales de gran calado yconsecuencias políticas y sociales (espe-cialmente las relativas al mercado de tra-bajo y las pensiones).

Como sabemos, el desgaste provocadopor esta decisión le costó el liderazgo del

13Hacia una Europa federal, PSOE, Conferencia Política 2013. Madrid, febrero de 2013.

14 “Si el principio esencial de la democracia radica en la capacidad de los ciudadanos de guiar la dirección de

las políticas públicas, hoy, a lo ancho de Europa, los ciudadanos se sienten impotentes [..] este fenómeno re-

sulta particularmente acusado en el sur de Europa, anegado en la desazón de sus votantes, que perciben care-

cer de influencia en Berlín, que es donde se toman las verdaderas decisiones”. Ana Palacio, Revueltas regiona-

les europeas, El País, 26 de noviembre de 2012.

15 Francisco Rubio Llorente, Monólogo sobre el estado de la nación, El País, 5 de marzo de 2013, pág. 29.


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punto una Europa con la que antes dejunio de 2012 podían sentirse sumamen-te cómodos se ha convertido en una pe-sadilla política y, potencialmente, electo-ral. Mientras que los socialistas se han vis-to obligados siempre a enmarcar suspolíticas promercado dentro de una na-rrativa europeísta (recuperar en Europa loperdido en casa para hacer frente mejor ala globalización), al comienzo de su man-dato, Rajoy afirmó en numerosas oca-siones que su Gobierno no hacía las re-formas por imposición exterior, sino por-que creía sinceramente en que eranbuenas para España, lo que le llevaba apresentar a la UE como un facilitador yacompañante más que como un corsé.

Esa imagen de Europa se ha ido res-quebrajando sucesivamente hasta quedarhecha añicos. Primero, con el anuncio enmarzo de 2012 de un objetivo de déficit del5,8% (1,4 puntos superior al indicadopor la Comisión Europea), que tuvo queser rectificado a toda prisa. Luego, con de-cisiones como la subida del Impuestosobre el Valor Añadido, no ya impopula-res, sino con las cuales el Gobierno esta-ba en manifiesto y público desacuerdo, an-tes y después de ganar las elecciones. Así,tras algunos meses experimentando fric-ciones con la UE en torno a los objetivosde déficit y sufriendo un considerable des-gaste al verse obligado a anunciar im-provisadamente nuevos recortes en el gas-to público que subvertían una tras otra laspromesas realizadas durante la campa-ña electoral, Rajoy también acabó en-

partido, que tuvo que ceder antes de con-cluir su mandato, así como una derrotaelectoral histórica al año siguiente. Tan-to por el tono de los mensajes lanzados en-tonces por el presidente del Gobiernocomo por el contenido de las medidasadoptadas en las semanas siguientes, loocurrido en esa fecha resulta bastanteaproximado a lo acontecido en 1981, cuan-do la presión de los mercados forzó a Fran-çois Mitterrand a abandonar las políti-cas de izquierdas con las que había ini-ciado su mandato (aumento del salariomínimo, reducción de la jornada de tra-bajo, nacionalización de hasta 36 ban-cos e incremento del déficit público). Conla diferencia de que, mientras que enFrancia el socialismo mantiene desde en-tonces un debate europeo muy vivo, aun-que en ocasiones desgarrador, los socia-listas españoles, todavía aturdidos por elshock que supuso el 9 de mayo, están ape-nas comenzado la discusión sobre lo su-cedido entonces y sobre sus implicacio-nes ideológicas y prácticas. Los socialistasespañoles, especialmente bajo los go-biernos de Felipe González, siempre hanalardeado del hecho de que gracias a supragmatismo y flexibilidad ideológica evi-taron una debacle y humillación comola ocurrida en 1981. Ahora, tienen quesuperar su propio 1981 e interrogarse co-lectivamente sobre las consecuencias parasu visión de Europa de su debacle parti-cular del 9 de mayo de 201016.

Algo parecido parece pasarle al PP,también perplejo al constatar hasta qué

16 Véase, sin embargo, el reciente libro del cabeza de lista socialista en el Parlamento Europeo, Juan Fernando

López-Aguilar, La UE: suicido o rescate. Valencia: Tirant, 2013.


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contrando su 9 de mayo de 2010 parti-cular. En el caso de Rajoy, su pérdida de lainocencia europea vino, tras ser sometidoa una presión extrema por los mercadosde deuda, en forma de petición de un res-cate de 100.000 millones para tapar elagujero financiero producido por la bur-buja inmobiliaria de España.

En sí, el rescate era una buena noticia,pero vino acompañado de dos muletas su-mamente debilitantes desde el punto devista político: una, la firma de un acuerdode condicionalidad (Memorandum of Un-derstanding) muy estricto en el que seponía el sistema financiero español bajosupervisión del Fondo Monetario Inter-nacional, el BCE y la Comisión Europea(la llamada “Troika”); dos, la negativa deAlemania a permitir la recapitalización di-recta de los bancos españoles con ayu-das europeas supondría que el Gobier-no tendría que incluir y contabilizar lospréstamos como deuda pública.

Al igual que Zapatero en 2010, el 10 ju-nio de 2012, el Gobierno de Rajoy perdióla autonomía restante para conducir la sa-lida de la crisis, quedando en manos delEurogrupo, la Comisión Europea, el BCEy el Fondo Monetario Internacional. “Losespañoles no podemos elegir, no tenemosesa libertad”, confesaría Rajoy en el Con-greso17. Son dos, pues, los gobiernos que,tras intentar aplicar sus propias recetaspara salir de la crisis, se ven obligados arectificar. Gobiernos que, de facto, no go-biernan, al menos con los programas paralos que fueron elegidos; esa es la realidad,no solo de España, sino del contexto eu-

ropeo actual. Por tanto, al igual que du-rante los primeros 25 años de integracióneuropea identidad nacional e identidad eu-ropea se han manifestado como las doscaras de una misma moneda, en los úl-timos cinco años el déficit fiscal ha ido pro-gresivamente abriendo el paso a un défi-cit de soberanía que no se puede obviar.

5. Un Estado de excepcióntecnocrático

Comoquiera que las complejidades ins-titucionales y políticas de la UE han lle-vado a un patrón decisorio caracterizadopor el “demasiado poco, demasiado tar-de”, a la desafección normal por la falta deresultados de las políticas europeas y ala consiguiente prolongación de la cri-sis, se ha sumado una deslegitimaciónadicional. Para sorpresa de propios y ex-traños, esta crisis, en lugar de servir paraavanzar en la corrección del déficit de-mocrático que la UE ya arrastraba de an-temano, ha tenido como consecuenciala colonización de la política nacionalpor la tecnocracia europea. Los casos deGrecia e Italia, con los gobiernos “técni-cos” de Mario Monti y Lucas Papademos,son particularmente reveladores de cómola crisis requirió, en su momento álgi-do, la instauración de algo que podríamosdenominar como “un Estado de excepcióntecnocrático”.

Este “Estado de excepción tecno-crático” se ha caracterizado por cuatroelementos

17 Citado por José María Maravall, Las promesas políticas. Madrid: Galaxia Gutenberg, 2013, pág. 169.


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tuito o, en el otro extremo, el paso a un sis-tema de prestación y gestión sanitario pri-vado en régimen de copago, reflejan op-ciones políticas que tienen un importanteimpacto sobre la igualdad. Eso significaque no pueden ser impuestas solo con elapoyo de criterios de eficiencia económi-ca, y menos desde el exterior, por repre-sentantes de organismos no electos nisujetos a control democrático. b)El segundo elemento de este estado

de excepción tecnocrática es la margina-ción de las elecciones como elementodecisorio principal del que disponen losciudadanos para cambiar el rumbo delas políticas. El resultado es que los ciu-dadanos pierden por partida doble: por unlado, puesto que los gobiernos no aplicanlos programas para los que fueron elegi-dos, no pueden condicionar ex ante laactuación de sus gobiernos; por otro, aun-que hagan responsables ex post a los go-biernos por su gestión y los manden a laoposición, los nuevos gobiernos no cam-bian las políticas. Así pues, en dos di-mensiones clásicas de las responsabilidad(responsiveness y accountability), las elec-ciones quedan desvirtuadas como instru-mento democrático.c)El tercer elemento proviene de la con-

versión de los parlamentos nacionales enmaquinarias de legitimación ex post de lasmedidas ya adoptadas en el contexto euro-peo, anulando su papel de legitimación exante vía la deliberación y la producción le-gislativa. En estos últimos años ha cobra-do particular fuerza la marginación de losparlamentos nacionales vía el recurso cons-tante al decreto-ley como vía para la apro-bación de importantes reformas legislati-

a) El primero, la creación o llamada aformación de gobiernos de unidad na-cional con carácter supuestamente ex-perto y no político. Con ello se daba porhecho que la crisis actual solo podía sersuperada dejando atrás la política de par-tido y los intereses partidistas. Ello lleva alabsurdo de obviar que, precisamente, estacrisis tiene que ver con la fijación de los lí-mites entre Estado y mercado, cuestiónque no puede ser dilucidada técnicamen-te, sino como resultado de una competi-ción política que tenga lugar delante deuna ciudadanía libre e informada.

La democracia, el Estado del bienes-tar o una economía de mercado requierenpara su correcto funcionamiento técni-cos cualificados que estén por encima delas diferencias partidistas, pero los fun-damentos filosóficos y finalidades políti-cas reflejan diferencias normativas y de va-lores que típicamente separan a la iz-quierda de la derecha y que no pueden sersustraídas del debate público sin más. Tan-to la democracia como el Estado del bien-estar son el resultado del conflicto entrefuerzas políticas en contextos históricosmuy definidos, no concesiones graciosaso sobrevenidas. Por tanto, su preservación,aunque requiere el consenso, tambiénpasa inevitablemente por el conflicto polí-tico y el libre juego democrático entre fuer-zas ideológicamente opuestas. España esun claro ejemplo de hasta qué punto estacrisis ha puesto en cuestión elementos cla-ves del contrato social vigente en nuestropaís desde la Constitución de 1978. Porcitar los ejemplos más relevantes del de-bate público actual, la existencia de un sis-tema de sanidad público universal y gra-


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vas, que en numerosas ocasiones tocan delleno el catálogo de derechos que conformanel pacto social subyacente a nuestras so-ciedades18. El refuerzo del poder ejecutivoen detrimento del legislativo abre las puer-tas a la discrecionalidad y a la debilitación dela democracia bajo la excusa de la eficaciay el estado de necesidad.

Esta dinámica de marginación de losparlamentos nacionales, impulsada desdelos gobiernos nacionales, no solo cuenta conla aquiescencia de las instituciones euro-peas, sino que ha sido reforzada medianteuna batería de medidas cuyo objetivo esreforzar el papel de la Comisión Europeacomo vigilante último del equilibrio pre-supuestario de los Estados. Bajo el apa-rentemente inocuo término de “semestreeuropeo” o, en el futuro, “perspectivas anua-les de crecimiento”, el marco presupues-tario de los Estados miembros de la UE seráelaborado en un contexto de diálogo per-manente entre la Comisión Europea y losgobiernos nacionales. Estos mecanismosincluyen la posibilidad de sancionar a los go-biernos que se desvíen de los objetivos deequilibrio prefijados, dejando a los parla-mentos nacionales en un segundo plano19.

Que los parlamentos nacionales va-yan a ver reducidas sus competenciasa la capacidad de distribuir el gasto en-tre diversas partidas, pero no vayan a ser

capaces de alterar los techos de gasto,o que los gobiernos vayan a perder la ca-pacidad de elaborar de forma indepen-diente el cuadro macroeconómico conlas previsiones de gastos e ingresos fis-cales supone toda una revolución de-mocrática que ha pasado prácticamenteinadvertida. Si con el Tratado de Maas-tricht los Estados cedieron toda su so-beranía monetaria al BCE, hoy esos mis-mos Estados se encuentran en la ante-sala de ceder toda su soberanía fiscal alas instituciones europeas. En ambos ca-sos, el argumento tecnocrático ha sidoel triunfador. Si en los años noventa searguyó que los políticos no debían con-trolar la política monetaria, ya que su in-clinación natural es crear inflación comovía de asegurarse la reelección, en estecaso nos hemos encontrado con un ar-gumento similar: los políticos no debencontrolar la política fiscal, ya que, en au-sencia de capacidad de imprimir dine-ro, financiarán su reelección impri-miendo deuda que luego no podrán res-paldar, ya que eso exigiría subidas deimpuestos que harían imposible su re-elección. Como se ve, la antipolítica fun-ciona como una pinza con dos extremos:a un lado, los movimientos populistas;al otro, las instituciones tecnocráticas deorden supranacional.

18 En los seis primeros meses de Gobierno se aprobaron 20 decretos, frente a ocho en el mismo período de la

primera legislatura de Aznar y cinco de Zapatero (Fernando Garea, Gobernar al margen del Parlamento, El

País, 21 de mayo de 2012). El total de decretos-leyes aprobados en 2012 ha sido de 26, algo solo superado en el año

1982, cuando la debilidad del Gobierno de Calvo-Sotelo le llevó a firmar 21 (véase, La adicción compulsiva del

Gobierno de Rajoy a los decretos-ley, en Diario.es, 21 de septiembre de 2012).

19He tratado este tema con algo más de detalle en Una unión (a)política. Política Exterior, noviembre-diciem-

bre de 2012, núm. 150, págs. 122-131.


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de un fenómeno que no es exclusivo de Es-paña, por lo que exige una reflexión másamplia que la que pueda desarrollarse enel ámbito nacional. Piénsese, por ejemplo,en los ciudadanos de los países acreedores(Alemania, Austria, Finlandia). Allí, desdeuna perspectiva inversa a la española, selamentan de que se les obligue a ejercer lasolidaridad con los países deudores conel mismo argumento (no hay alternativa)con el que en esos países se imponen losrecortes en servicios públicos y presta-ciones sociales que consideran esenciales.

En la situación actual, el estrecha-miento del rango de políticas que se pue-den adoptar es tan notable que, para frus-tración de los ciudadanos, los cambiosde gobierno no desembocan en cambiosde políticas. Unos gobiernos, como el es-pañol, se escudan en el deterioro de la si-tuación económica y la “herencia recibida”para no solo incumplir sus promesas elec-torales, sino para introducir medidas quesuponen un giro de 180 grados. Otrosgobiernos, como el de François Hollandeen Francia, ven cómo, tras ser elegidos paraimponer un cambio de rumbo en la con-ducción de la política económica y reo-rientar las medidas anticrisis de las insti-tuciones europeas, dichas medidas no pue-den ser aplicadas o son aplicadas ensentido inverso al prometido. Mientras, enotros países, como Grecia o Italia, se ob-serva cómo la eficaz adopción de las me-didas anticrisis requiere la suspensióntemporal del funcionamiento normal dela democracia, lo que se demuestra polí-ticamente insostenible ante una ciuda-danía que se refugia en el populismo o quehuye de los partidos de centro.

d) El cuarto elemento tiene que vercon la suspensión temporal, pero convisos de convertirse en definitiva, delas reglas que marcaban la delimita-ción de competencias entre la UE y losEstados miembros, bajo supervisióndirecta de las instituciones europeas.Por la vía indirecta de atribuir a las ins-tituciones europeas la supervisióngenérica de los “desequilibrios ma-croeconómicos”, la UE se ha dotado deuna capacidad irrestricta de interveniren cualquier ámbito de la política eco-nómica con independencia de que for-malmente goce o no de una compe-tencia al respecto. Pero, al igual que enel caso de la política fiscal, esa trasla-ción al ámbito europeo se hace sinreproducir en ese mismo nivel las es-tructuras constitucionales y demo-cráticas existentes en el seno de los Es-tados-nación. Tras casi dos décadas dediscusiones sobre la subsidiariedad yarduas negociaciones de tratados conel objetivo de fijar un catálogo esta-ble de competencias para la UE, el re-sultado es que, de forma completa-mente subrepticia y por la puerta deatrás, la UE ha invadido competenciasde las que antes carecía, alterando porcompleto los delicados equilibrios exis-tentes. Por la vía del control del déficitpresupuestario y la corrección de losdesequilibrios macroeconómicos, laUE se ha instalado como guardiana úl-tima de los sistemas de pensiones, losmercados laborales o la elaboración delos presupuestos nacionales.

Estos cuatro elementos configuran elmalestar democrático con la UE. Se trata


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Este estrechamiento de los márgenesde decisión nacionales se traduce en fal-ta de alternancia real, pues los partidos tra-dicionales del centroizquierda y el cen-troderecha se ven obligados, bajo retóri-cas que aparentemente les distinguen, allevar a cabo políticas muy similares. In-evitablemente refuerza la desafección de-mocrática en el ámbito nacional, contri-buyendo a generar un círculo vicioso en-tre tecnocracia y populismo, que seretroalimentan mutuamente20. Cuantomás duras y exigentes son las medidas an-ticrisis, más improbable es que los parti-dos tradicionales puedan aplicarlas sinarriesgarse a un severo correctivo ciuda-dano, que, en algunos casos, podría llevarincluso a su desaparición. Para prote-gerse, los partidos tradicionales con po-sibilidad de gobernar pueden optar por elconsenso, es decir, por cartelizarse, deci-diendo no competir entre sí, lo que ali-mentará la desafección. También pueden,ante el temor de que otros ocupen su lu-gar, radicalizarse, lo que alimentará el po-pulismo. Como se ha demostrado en Gre-cia, pero también en Francia, muchoselectores pueden tener la tentación de op-tar por aquellos partidos que son estruc-tural, y no solo coyunturalmente, popu-listas, en lugar de por los menos creí-bles y recién llegados al radicalismo.

6. Las mutacionesconstitucionales

La ingente batería de medidas adopta-das en el ámbito europeo en el contextode la crisis del euro ha tenido un pro-fundísimo impacto sobre la democraciaen el ámbito nacional. Si, dejando a unlado el Derecho internacional, entende-mos por soberanía no solo la autonomíadel Estado frente a otros Estados, sino lacapacidad de los ciudadanos de decidiracerca de su futuro y obligarse solo poraquellas normas a las cuales han presta-do su consentimiento expreso tras un de-bate público21, la percepción dominanteen la sociedad española, y en otras socie-dades vecinas, es que la soberanía, en-tendida como margen para decidir, seha reducido hasta su mínima expresión.

Lo hecho hasta ahora, especialmentedurante los años 2010-2012, ha supuestouna doble mutación22de la UE y de sus Es-tados miembros, una mutación que se ex-tenderá aún más si cabe según se vayandesarrollando las medidas previstas en losplanes y “hojas de ruta” que hemos ido co-nociendo a lo largo de 201223. Tomadas ensu conjunto, esas medidas, que incluyenavances muy significativos en ámbitos pa-ralelos pero interconectados, como el ban-cario, fiscal y de gobernanza económica,

20Mark Leonard, Four scenarios for the reinvention of Europe. European Council on Foreign Relations, ECFR/43,

November 2011.

21 Jürgen Habermas, La Constitución de Europa. Madrid: Trotta, 2012.

22 Agustín Menéndez, La mutación constitucional de la Unión Europea, Revista Española de Derecho Constitu-

cional, número 96, septiembre-diciembre de 2012, págs. 41-98.

23Towards a genuine economic and monetary union, Report by President of the European Council Herman Van

Rompuy, Brussels, 26 June 2012.


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ción “completa” y posterior privatización delos servicios municipales locales. Por otro,el BCE señalaba la necesidad de modificarel sistema de negociación colectiva vigen-te en Italia para descentralizarlo y adaptar-lo al ámbito de cada empresa, no al de cadasector, como venía siendo tradición, y, en pa-ralelo, proceder a una revisión “en profun-didad” de los regímenes de contratación ydespido de los contratos laborales. En cuan-to a los compromisos de déficit, el BCE con-sideraba “esencial” adelantar los recortespresupuestarios, originalmente planeadospara 2013, en un año; sugería intervenir mása fondo en el sistema de pensiones, refor-mando los periodos de cálculo; señalabala necesidad de reducir el número de em-pleados públicos, así como sus salarios; yproponía la introducción de un mecanismode corrección de déficit que, con carácter au-tomático, compensara cualquier desviaciónen los objetivos con ajustes equivalentes enel gasto.

En sí mismo, este catálogo de medi-das no debería suponer una novedad. Losciudadanos europeos están más que fa-miliarizados con ellas, pues han sido pues-tas en práctica en números países y formanparte del catálogo de recomendacionesestandarizadas que las instituciones eu-ropeas, los expertos económicos y los or-ganismos internacionales vienen elevandoa los gobiernos nacionales. El problema re-side en que las medidas que sugería el BCE,independientemente de su pertinencia osabiduría, desbordaban por completo su

supondrán, si se llevan finalmente a cabo,la consecución de una federación econó-mica de facto. Pero, si la falta de acopla-miento entre el ámbito donde se toman lasdecisiones, el europeo, y el ámbito don-de los ciudadanos legitiman estas deci-siones, el nacional, resulta ya intensa, losavances que se están planteando no haránsino agravar este problema. Urge, pues, re-lanzar la discusión sobre la relación en-tre democracia nacional y democratizaciónde la UE, una preocupación compartidapor las propias instituciones europeas,conscientes de que los avances que se es-tán dando en el ámbito de la integracióntienen un sustento de legitimidad demo-crática insuficiente.

Para entender esta mutación a la quela crisis del euro ha sometido la democra-cia nacional, nada mejor que lo ocurrido el5 de agosto de 2011, cuando el entoncesgobernador del BCE, Jean-Claude Trichet,y los entonces gobernadores del Banco Cen-tral Italiano, Mario Draghi, y español, Mi-guel Ángel Fernández-Ordoñez, dirigieronsendas cartas al entonces primer minis-tro italiano, Silvio Berlusconi, y al presi-dente del Gobierno español, José Luis Ro-dríguez-Zapatero, señalando las medidasque sus gobiernos deberían adoptar.

En el caso de Italia24, el BCE recomen-daba a Italia adoptar una serie de medidasde largo alcance. Por un lado, instaba a in-crementar la competencia en los mercadosde servicios, incluyendo los servicios profe-sionales, para lo que pedía la liberaliza-

24El texto completo y traducido de la carta fue publicado en el Corriere de la Sera el 29 de septiembre. http://www.co-

rriere.it/economia/11_settembre_29/trichet_draghi_inglese_304a5f1e-ea59-11e0-ae06-4da866778017.shtml [úl-

timo acceso: 18 de diciembre de 2012].


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mandato, que le asigna otras responsabi-lidades (esencialmente, conducir la políti-ca monetaria de tal manera que se logreuna “estabilidad de precios”, para lo cualdispone de instrumentos como los tipos deinterés o las reservas de divisas). Pero aquíel BCE se introduce en ámbitos tan sen-sibles políticamente como los mercados la-borales, los sistemas de pensiones, el em-pleo público o los servicios públicos. Cier-to que el BCE puede emitir dictámenes einformes con sus opiniones, pero ahí vie-ne el segundo problema que plantea estamisiva: aquí lo hizo de forma secreta, encompleta opacidad, y no a requerimientoformal de institución o gobierno alguno. Y,lo que es peor aún, el BCE no solo recopi-ló las medidas que el Gobierno italiano de-bería adoptar, sino que sugirió que se apro-baran por decreto, para evitar su trámiteparlamentario y posterior votación o, al me-nos, minimizar la posibilidad de que esasmedidas fueran “paniaguadas” a su pasopor el Parlamento italiano.

Aunque el BCE negara que detrás deesa carta se escondiera condicionalidad al-guna, es decir, que quisiera imponer esospuntos de vista y no meramente trasla-darlos, lo cierto es que inmediatamentedespués de esa carta el BCE puso en mar-cha un programa de compras de deudaitaliana (y española) en el mercado se-cundario que rebajó considerablementela prima de riesgo de ambos países. Pre-guntado Trichet el 31 de agosto por el dia-

rio Il Sole 24 Ore si las compras de deu-da que parecía que se iban a aprobar im-plicaban algún tipo de acuerdo con el Go-bierno italiano y exigían contrapartidaalguna, este lo negó. Sin embargo, comomuestra la carta, la condicionalidad exis-tió, y fue desde luego tan amplia en los te-mas como profunda en los detalles. Por lotanto, fuera acuerdo o imposición, tantoel BCE como el Gobierno italiano lo ocul-taron en primera instancia a la opiniónpública y posteriormente mintieron al des-mentir su existencia.

En contraste con el caso italiano, ca-recemos de copia de la carta que Trichet di-rigió al Gobierno español en esas mismasfechas, coincidiendo con la subida de la pri-ma de riesgo aplicada a la deuda españo-la hasta el umbral de los 400 puntos. Laprensa española se hizo eco de ella, y el pro-pio BCE tuvo que confirmar su existencia,tras una intervención del defensor del pue-blo europeo a instancias de un ciudada-no español, pero su contenido íntegrono se ha desvelado25. Aun así, sabemosque el contenido de la carta dirigida a Es-paña no fue muy distinto del italiano: acambio de aliviar la presión sobre Espa-ña en los mercados de deuda, el Gobiernoaceleraría las medidas que, decía, ya es-taba dispuesto a tomar26. Que el BCEexigiera la reforma de la Constitución oque el Gobierno interpretara y decidierapor sí mismo que esa medida comple-mentaría muy bien las acciones del BCE

25 Véase La carta de Trichet a Zapatero pedía tomar acciones con rapidez, no cambios en la Constitución, Ex-

pansión, 13 de marzo de 2012 [http://www.expansion.com/2012/03/13/economia/1331631817.html].

26 Mariano Guindal y Ernesto Ekaizer han publicado partes de la carta, pero no su versión íntegra. Lo relacio-

nado con esta carta “secreta” es, sin duda, un elemento más del déficit democrático al que alude este trabajo.


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es importante, pero no es lo esencial. Loesencial es que, en pleno mes de agosto, elGobierno modificó la Constitución para in-troducir una norma “el freno a la deuda”(art. 135)27, prácticamente calcada de unareforma similar introducida anteriormenteen la Constitución alemana.

Que la Constitución se modificara paratener en cuenta una norma europea no esnovedoso, pues ya se hizo en 1992 conmotivo de la necesidad de regular el su-fragio de los ciudadanos europeos en laselecciones municipales. Por otra parte,cabe recordar que, en cualquier caso,por expresa y unánime aceptación de lasCortes Generales al ratificar el Tratadode Adhesión a la UE, y con la convalida-ción del Tribunal Constitucional en sussucesivos pronunciamientos al respecto,el legislador español ha aceptado que lasnormas europeas tengan primacía y efec-to directo sobre las nacionales sin nece-sidad de ser transpuestas al ámbito na-cional por las Cortes Generales. Lo no-vedoso no es, por tanto, el hecho, sino elprocedimiento. Lo esperable es que pri-mero se negocie y firme un tratado eu-ropeo y luego, a la luz de los informesdel Tribunal Constitucional, se adapte laConstitución. En este caso se procedió ala inversa, pues primero se modificó laConstitución para luego, en el mes dediciembre del mismo año, firmar un tra-tado (el Tratado de Estabilidad, Coordina-ción y Gobernanza) que incluía la obli-gación de dar rango constitucional a esefreno de deuda, aunque formalmente de-

jando a cada Estado miembro la libertadde decidir cómo proceder y si reformaro no la Constitución.

Las dudas sobre la modificación cons-titucional del artículo 135 son tanto nor-mativas como, para empeorar las cosas, re-lativas a su eficacia. Como numerosos ex-pertos han señalado, desde el punto de vistaeconómico, esas normas no hubieran su-puesto un cambio ni alterado la posiciónrelativa de España respecto al cumpli-miento del Pacto de Estabilidad y Creci-miento. Mientras, desde el punto de vistajurídico, existen también numerosas du-das sobre hasta qué punto sería posible ope-racionalizar en tiempo y modo adecuadoun concepto tan complejo y de difícil apli-cación como el de déficit estructural. Eseproceso de reforma constitucional, aunquepueda parecer anecdótico, representa muybien lo que le ha ocurrido a las democraciasnacionales a lo largo de esta crisis y cómohan quedado a merced de mercados, cri-terios técnicos difíciles de descifrar y pro-cesos políticos y económicos que la ciu-dadanía no entiende. A la subversión de loscontenidos se ha añadido, pues, una sub-versión de los procedimientos.

7. Una federación económica sinlegitimidad política

Que la integración europea avance de for-ma exasperantemente lenta o que los lí-deres europeos parezcan moverse en cír-culos, bordeando siempre las decisiones

27 “El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los már-

genes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados miembros” (art. 135.2 CE).


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importantes y de gran calado, pero nuncaatreviéndose a asumir definitivamente susresponsabilidades, no significa que laintegración europea se haya detenido.Coincidiendo con el fracaso de la Cons-titución Europea en los referendos po-pulares celebrados en Francia y los PaísesBajos en 2005 y, posteriormente, en2009, con la entrada en vigor del Trata-do de Lisboa, que rebajaba todas las aris-tas de su más ambicioso predecesor, laopinión generalizada fue que la integra-ción europea había tocado techo políti-co, que se tardaría décadas en volver aver avances sustantivos en la integración.

Sin embargo, en los últimos años he-mos asistido a avances inimaginablesen la integración, y precisamente en unámbito, el monetario y económico, ines-perado. El Tratado de Lisboa no añadiónada sustantivo sobre el euro ni su go-bernanza, pues este parecía funcionar ra-zonablemente bien bajo las normas delPacto de Estabilidad y Crecimiento. Laconvergencia de las políticas económi-cas entre los Estados quedó en manos delllamado “método abierto de coordina-ción”, un eufemismo para ocultar la fal-ta de voluntad de los Estados de dejarsegobernar económicamente desde Europa.El resultado, conocido, fue la acumulaciónde una serie de desequilibrios estructu-rales entre los Estados miembros que apunto han estado de llevarse el euro y lapropia construcción europea por delante.

La crisis ha demostrado que el dise-ño original del euro, una moneda cen-

tralizada, pero con políticas económicasdescentralizadas y sin instrumentos de ac-ción colectiva que permitieran hacer fren-te a las crisis, era insostenible. Ante unproblema como el que enfrentamos en re-lación con la crisis del euro, solo hay dossoluciones: o bien aceptar una mayor cen-tralización de la autoridad en manos delas instituciones europeas y dotar a estasde mayores competencias, o bien tirar latoalla y consentir la disolución del euro28.

Pero, como sabemos, la racionalidady la lógica política no siempre van de lamano. Enfrentados a acontecimientos im-previstos, sometidos a presiones electo-rales y expuestos a incentivos erróneos, loslíderes europeos han sufrido enorme-mente a la hora de unir con sus accionesla línea de puntos que tenían delante de sí.

Sus titubeos, idas y venidas, bloqueosy desacuerdos han devenido en un co-llage de soluciones superpuestas, que,con cada nuevo giro de la crisis del euro,se han ido acumulando unas encima deotras sin mucho sentido. Unas medidas,como la puesta en marcha de las nuevasautoridades de supervisión de los mer-cados financieros y los mecanismos devigilancia de riesgos sistémicos, han idodestinadas a atajar los problemas delsector financiero que dieron lugar a laprimera fase de la crisis. Posteriormen-te, cuando la crisis financiera saltó al sec-tor público, hubo que reforzar los me-canismos de vigilancia y sanción sobrelos niveles de déficit y deuda de los Es-tados y adoptar medidas (Mecanismo

28 European Commission, A blueprint for a deep and genuine economic and monetary union: Launching a

European Debate, Brussels, 30 November 2012.


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Europeo de Estabilidad, MEDE) que pu-dieran ayudar a hacer frente a las cri-sis de solvencia en Grecia, Irlanda y Por-tugal. Más tarde, cuando la crisis devinoen una crisis de liquidez, hubo que di-señar mecanismos de intervención enlos mercados de deuda (MEDE) o per-mitir al BCE inyectar liquidez en losmercados financieros (Long Term Refi-nacing Operation, LTRO). Y, en últimoextremo, ante la posibilidad de frag-mentación del euro y la creciente pér-dida de tracción de la política moneta-ria, ha habido que recurrir a nuevas me-didas de intervención en los mercados(diseño de un supervisor bancario úni-co y aprobación de las compras ilimi-tadas de deuda por parte del BCE).

Ese conjunto de medidas ad hoc sumaun conjunto de cortafuegos con el cual seha querido poner coto a la crisis, pero tam-bién refleja las diferentes visiones exis-tentes en cada momento en torno a la cri-sis. Sumadas, han salvado al euro, pero re-flejan más el trabajo de los bomberos queel de los arquitectos y, en consecuencia,no ofrecen un diseño del futuro lo sufi-cientemente sólido como para salvaguar-dar definitivamente el euro. Eso explicaque, a lo largo de 2012, aunque desde di-ferentes puntos de vista y con prescrip-ciones no siempre convergentes, hayancomenzado a aparecer sobre la mesa pro-puestas destinadas a “completar” la inte-gración europea con, precisamente, aque-llos elementos de los que hasta ahora hacarecido: una unión bancaria donde la su-pervisión, la resolución y la garantía de de-

pósitos estén efectivamente integradas enuna autoridad central (el BCE); una uniónfiscal que permita mancomunar las emi-siones de deuda de los estados y dotar a laComisión Europea de los recursos finan-cieros necesarios para llevar a cabo polí-ticas anticrisis; y, finalmente, una unióneconómica en la que las políticas de los Es-tados miembros en materias clave comolos mercados laborales o los sistemas depensiones se regulen de forma coordi-nada29.

Todas esas medidas, de adoptarse, su-pondrían un salto cualitativo de enormesproporciones en la integración europea.En la práctica implicarían la creación deuna federación económica, pues los go-biernos nacionales habrían perdido porcompleto su capacidad de llevar a cabouna política económica autónoma y di-ferenciada. El problema es que esa fe-deración carecería de un sistema políticocon la entidad suficiente para sostener-lo y legitimarlo, lo cual tendría como efec-to agravar los problemas de legitimidaddemocrática que la UE viene arrastrandodesde hace tiempo y que se han agravadoparticularmente desde el comienzo dela crisis. Dicho de otra forma, la traslacióna la esfera europea de las competenciasrequeridas para completar el euro con unpilar bancario, fiscal y económico debe-ría ir en paralelo a la transferencia a esaesfera de la autoridad y la legitimidad po-lítica necesaria para permitir a los ciu-dadanos europeos controlar a los gesto-res de esas políticas y obligarles a ren-dir cuentas por ellas.

29Foreign Ministers Group on the Future of Europe: Chairman’s Statement for an Interim Report, 15 de junio de 2012.


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Transferir las políticas a la esfera eu-ropea, pero dejar la autoridad en el ám-bito nacional, supone aceptar un impor-tante riesgo. Como se ha demostrado alo largo de 2012, ese esquema concede alos gobiernos nacionales y, especialmen-te, a los parlamentos nacionales, un de-recho de veto, lo que significa que laspolíticas pueden ser bloqueadas y, en úl-timo extremo, resultar deslegitimadas porsu falta de eficacia. Que el Parlamentofinés tenga la capacidad de bloquear el res-cate a la banca española o que el Parla-mento eslovaco pueda vetar el paquete derescate a Grecia no hace a la UE más le-gítima, ni por la vía de la eficacia ni, tam-poco, por la vía de la democracia, pues esetipo de decisiones, en la medida que hansido adoptadas por el Consejo Europeoo el Eurogrupo, a propuesta o en colabo-ración con la Comisión Europea, deberí-an ser ratificadas o rechazas por el Par-lamento Europeo, que es el órgano ca-pacitado para hablar en nombre de losintereses generales de los europeos.

Este camino de reforzamiento de laeficacia y la legitimidad democrática delParlamento Europeo no ha sido, sin em-bargo, el adoptado en estos últimos años,pues el vaciamiento de las instituciones de-mocráticas nacionales no se ha visto com-pensado por un reforzamiento de la de-mocracia en el ámbito europeo. Que unaparte de la soberanía democrática hubie-ra abandonado el cuerpo nacional seríatolerable en la medida en la que hubiera en-contrado un receptáculo adecuado en el

ámbito europeo. Pero, en ese tránsito,que idealmente debería haber culminadocon la conversión del Parlamento Europeoen el órgano de representación de la ciu-dadanía europea ante la crisis y en la Co-misión Europea como gobierno de todoslos europeos, se ha producido un corto-circuito que ha dado lugar a un disper-sión del poder entre diversas instituciones:los gobiernos acreedores (Berlín, Viena oHelsinki), el Banco Central Europeo, el co-misario de Asuntos Económicos y Mone-tarios, los mercados, la troika, etc. El re-sultado es que la democracia, entendidacomo capacidad de decisión, se ha esfu-mado del nivel nacional sin haber logra-do aparecer en el ámbito europeo. ¿La ra-zón? Que el modelo de integración adop-tado en estos últimos años, y queclaramente se configura en las propues-tas que están encima de la mesa, es el deuna unión más basada en el cumplimien-to de reglas que en la consecución de fi-nes de utilidad social como el crecimien-to y el pleno empleo)30.

Este lamento por la despolitización dela integración europea puede parecer in-conveniente en un momento en el quetodo lo relacionado con la política parecegenerar una fobia sin parangón. Pero,aunque la tentación de pensar que la po-lítica es el problema y no la solución estéjustificada, la realidad es que la integra-ción europea necesita más politización,y no menos. Algunas propuestas, comolas que se discuten actualmente en el sen-tido de lograr que las próximas elecciones

30He desarrollado estos argumentos con algo más de detalle con Sebastian Dullien en What is Political

Union?, The European Council on Foreign Relations, Policy Brief núm. 70/2012.


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al Parlamento Europeo en 2014 sirvanpara que los ciudadanos puedan elegiral próximo presidente de la Comisión Eu-ropea, van en la buena dirección, ya que,sin duda, lograrían que en las próximaselecciones al Parlamento Europeo se dis-cutieran las cuestiones que realmente in-teresan a los ciudadanos europeos. Dadoque el espacio político europeo se estruc-tura en dos dimensiones, izquierda-dere-cha, por un lado, y, por otro, más-menosintegración, los candidatos deberían ofre-cer a los ciudadanos propuestas claras ydiferenciadas en ambos ejes. Pero paraque esa politización de la integración per-mitiera que los ciudadanos recuperaranen la esfera europea la soberanía demo-crática perdida en el ámbito nacional se-ría necesario un paso más: dotar a las ins-tituciones europeas, especialmente a laComisión y al Parlamento Europeo, dela capacidad real de intervenir sobre la re-alidad para desarrollar las políticas paralas que han sido elegidas. Porque, de nohacerlo, los problemas de desafección seagravarían aún más, ya que los ciudada-nos serían llamados a las urnas para, tam-bién en Europa, elegir gobiernos que nogobiernan, sino gobiernos que, de acuer-do con la visión alemana, se limitan a apli-car y hacer cumplir reglas preestablecidas.

La opción por una capacidad de go-bierno real no es el caso en este momen-to, y tampoco parece serlo en los proyec-tos de unión económica que se barajan.En dichos proyectos se configura una fe-deración económica de facto, pero no seacompaña a esa entidad de una unión po-lítica comparable en cuanto a su capaci-dad de acción. Esa “unión política” es,

en último extremo, el tabú que recorre to-das las capitales europeas y que mantienebloqueado el avance de la UE hacia unaimprescindible legitimación política de ca-rácter democrático. Hablar de unión po-lítica es necesario, pero sumamente difí-cil. Por razones diversas, muchos euro-peos, ciudadanos y líderes, se haninstalado en el negacionismo de una re-alidad evidente: que la democracia, tal ycomo la conocemos, es decir, en el ám-bito nacional, ha perdido gran parte de susentido, y que recuperarla requiere dar ungiro copernicano a la manera en la que tra-dicionalmente hemos pensado sobre Eu-ropa. Al igual que la salida de la crisisdel euro tiene dos alternativas muy claras,las opciones aquí son tan sencillas comodramáticas: la única alternativa a la tec-nocracia es el reforzamiento de la demo-cracia, en Europa y también en casa. Bienarticuladas, la democracia nacional y la de-mocracia europea no tienen por qué serun juego de suma cero, sino un poten-ciador de la soberanía democrática delos ciudadanos.


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1Por primera vez en su historia demo-crática, muchos ciudadanos españo-

les han sentido que su capacidad de de-cidir no se acrecentaba al compartirla consus socios europeos, sino que se redu-cía. La profundidad de la crisis econó-mica, que está teniendo un notabilísimoimpacto sobre los derechos ciudadanos,sumada a la percepción de que las deci-siones que se toman vienen impuestasdesde fuera, sea desde las institucioneseuropeas, otros países o entidades másabstractas, como los mercados, ha gene-rado una gran desafección democrática.

2La transferencia de nuevos y más am-plios poderes al ámbito europeo que

ha tenido lugar en los últimos años, jus-tificada bajo el argumento de la necesidadde salvar al euro, ha implicado un vacia-miento de poder sin parangón para los go-biernos nacionales: sin política moneta-ria ni fiscal, sometidos a la doble vigilan-cia de instituciones nacionales y europeas,habiendo constitucionalizado tanto in-ternamente, vía reformas constituciona-les, como externamente, mediante trata-dos internacionales, un estricto régimenpreventivo y sancionador, estos se ase-mejan a un Ulises doblemente amarradoal mástil y sin posibilidades de gobernarni efectiva ni democráticamente.

3Si la legitimidad de un sistema po-lítico tiene tres dimensiones, la pri-

mera la basada en los resultados; la se-gunda, la basada en los procedimientos;

y la tercera, la basada en las identidades,es evidente que la legitimidad de la UEnunca ha sido tan débil. Por un lado,las políticas europeas no están siendo efi-cientes con el objeto de superar la crisis,generar crecimiento y empleo, lo que ge-nera desafección. Por otro, el modo tec-nocrático-burocrático en el que se han to-mado un gran número de las decisionescon las que se ha gestionado esta crisisha reforzado el déficit democrático dela UE. Finalmente, la reemergencia deestereotipos nacionales y la ruptura de laconfianza entre acreedores y deudores,Norte y Sur, centro y periferia, han de-bilitado las bases transnacionales de laintegración. Llegada la hora de la verdad,las identidades se han refugiado en losEstados-nación, estrechando singular-mente las posibilidades de una salida dela crisis que suponga un salto adelanteen la integración política. Si acaso, elauge del populismo y la xenofobia enmuchos Estados miembros habla del de-bilitamiento del proyecto europeo y desu legitimidad, en cualquiera de las tresdimensiones mencionadas.

4Por su historia y cultura política, su-mamente europeísta, España ha es-

tado hasta la fecha a resguardo de las ten-dencias euroescépticas. Sin embargo,como muestran los datos de las encues-tas, la insatisfacción y la desconfianzacon la UE existen. España es un país don-de la integración europea y la democra-cia han estado positivamente asocia-

Conclusiones


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das. Merece, por tanto, prestar atencióna la emergencia de un malestar demo-crático con la UE. Ese malestar, se ar-gumenta aquí, está para quedarse. Bientratado, puede convertirse en un ele-mento positivo, que ayude a mejorar lademocracia española y, a la vez, refor-zar la democracia en Europa y la inte-gración. Incorrectamente entendido, porel contrario, puede convertirse en un fac-tor de división y polarización que se aña-da a la desafección, nacional y europea.


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PP: romper las promesascon escasos réditos

1. 2012: ¿el cambio era esto?

El Partido Popular (PP) ganó las elecciones generales de 2011 con el mensaje

del “cambio”1. En lo económico, el cambio se materializaría en el inicio de la re-

cuperación económica. En lo político, en una forma de gobernar basada en

el diálogo, la moderación y la transparencia. Y en lo social, en un reparto

equitativo de la austeridad. Pero los primeros 12 meses de gobierno de Ma-

riano Rajoy han acabado con un balance muy diferente al “prometido”, tanto

en términos de resultados como de cumplimientos electorales. El agravamiento

de la crisis económica y social, junto con un recorte sin precedentes del Estado

de bienestar, constituyen los principales hitos del primer año de legislatura del

PP. Todo ello marcado por un contexto en el que las tensiones sociales y te-

rritoriales han aumentado, al tiempo que se ha visto incrementado el pesi-

mismo económico y la insatisfacción política de los ciudadanos. Ni el recur-

so a las circunstancias ni a la “herencia recibida” ha evitado que los popula-

res hayan sufrido un acusado desgaste en su primer año de legislatura.

1 En la introducción del programa electoral del PP de 2011 (Más sociedad, mejor gobierno. Lo que España ne-

cesita. http://www.pp.es/actualidad-noticia/programa-electoral-pp_5741.html), Mariano Rajoy señala: “La so-

ciedad española quiere un cambio. Quiere recuperar la concordia y el entendimiento. Quiere que la modera-

ción y el reformismo vuelvan a ser el eje de la vida política española. Que vuelvan a ser las bases del progreso y

del bienestar”. En la misma línea, en el discurso de investidura (19 de diciembre de 2011, http://www.pp.es/file_uplo-

ad/noticias/pdf/5909-20111219132408.pdf), Rajoy insiste en que, con su voto, “los españoles han establecido

un punto y aparte. Nos reclaman que escribamos una nueva página en la historia de nuestra democracia”.


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El 20 de diciembre de 2011 Mariano Ra-joy es investido presidente del Gobierno.El comienzo de la nueva “era Rajoy” seproduce con un PP que acumula una ele-vada cota de poder territorial e institu-cional. Bajo su control están 11 de las 17comunidades autónomas y los principa-les ayuntamientos2. En el Congreso delos Diputados, los populares ocupan185 escaños de los 350 que tiene estaCámara o, lo que es lo mismo, disfru-tan de la segunda mayoría absoluta másamplia obtenida por un partido políticoen España3.

La principal clave para entender laposición hegemónica de la que parte Ra-joy al inicio de su mandato se halla enlas expectativas4que había generado el PPen su última etapa en la oposición, anteun PSOE políticamente “abrasado” y enun contexto caracterizado por el agrava-miento de la crisis económica.

El lema “Súmate al cambio” de la cam-paña de los populares en las elecciones ge-nerales de 2011 giraba en torno a la idea dela solvencia y competencia que encarna-

ba la marca PP (frente a la manifiesta y pro-bada incompetencia de la marca PSOE).El “relato del cambio” se materializaba entres mensajes: a) el responsable de la cri-sis había sido Zapatero por no haber ge-nerado confianza y por gobernar a golpede improvisaciones, rectificaciones y me-didas injustas e ineficaces; b) la llegada delPP al Gobierno generaría automática-mente confianza en los inversores y enla ciudadanía; y c) con la solvencia y efi-cacia del Gobierno de Rajoy, la econo-mía empezaría a recuperarse.

Ya fuera porque los mensajes del PPhabían resultado efectivos o porque la ciu-dadanía había dejado de confiar en elPSOE, lo cierto es que en la antesala de laselecciones generales, el PP era percibidopor el electorado como un partido más ca-pacitado que el PSOE para gestionar losque entonces eran considerados los prin-cipales problemas del país: el desempleoy la situación económica5.

Pero el primer año de legislatura de Ra-joy se salda con un balance muy diferen-te al “prometido”:

2 A finales de 2011, y tras la debacle sufrida por el PSOE en las elecciones autonómicas y locales del 22 de

mayo, el PP gobernaba con mayoría absoluta en las Comunidades de Madrid, Murcia, La Rioja, Valencia, Cas-

tilla y León, Castilla-La Mancha, Cantabria, Baleares y Galicia. Y en minoría en Extremadura y Aragón. Asi-

mismo, gobernaba en cuatro de las seis ciudades con mayor población: Madrid, Valencia, Sevilla y Málaga.

3 En las elecciones generales de 2011, el PP obtuvo en el cómputo global un total de 186 escaños, aunque en el

Congreso tiene 185, pues, aunque UPN y el PP concurrieron juntos en la circunscripción de Navarra, UPN tie-

ne diputado propio (que forma parte del grupo mixto). La cifra más elevada de escaños que ha alcanzado una fuer-

za política en unas elecciones generales en España se sitúa en los 202 que logró el PSOE en 1982 con el

48,11% del voto válido.

4 En una entrevista publicada en El Mundo el 30 de enero de 2011, el entonces líder de la oposición, Mariano

Rajoy, se mostraba convencido de que, con su llegada al gobierno se arreglaría la economía, dándose un plazo

de dos años para lograrlo. En la misma línea, el dirigente popular, Esteban González Pons, aludió, en septiembre

de 2011, a la aspiración de su partido de “crear 3,5 millones de puestos de trabajo”.


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a) En el ámbito económico, nos en-contramos con que, lejos de disminuir,el paro creció a lo largo de 2012 hastaalcanzar la dramática cifra de casi 6 mi-llones de personas desempleadas6.Mientras que en la oposición los popu-lares insistían en que la prima de ries-go se llamaba Rodríguez Zapatero, bajosu primer año de gobierno esta llegó abatir todos los récords, al situarse, a fi-nales de julio de 2012, por encima de los600 puntos básicos. Si uno de los logrosdel Gobierno de Zapatero había sido elde evitar pedir un rescate a la UniónEuropea (UE), Rajoy se vio forzado asolicitar a los siete meses de ganar laselecciones generales una ayuda parcialpara sanear el sistema financiero. b)En el terreno político, las medidas y

reformas adoptadas por el Gobierno deRajoy convirtieron, casi desde el primermomento, el programa electoral del PP enpapel mojado. Al incumplimiento de lasmedidas estrella (como no incrementar lapresión fiscal) con las que el PP ganó laselecciones, se une la aplicación de un pro-

grama claramente ideológico en el ám-bito no económico, entre cuyas medidasdestaca la reforma de la Ley del Aborto.Pero, en el ámbito político, el primer añode Rajoy también se salda con el incre-mento de las tensiones territoriales, conlas relaciones España-Cataluña como te-lón de fondo. Y todo ello aderezado poruna forma de gobernar alejada del con-senso, la moderación, el diálogo y la trans-parencia prometidos por Rajoy a su lle-gada a La Moncloa.c) En el ámbito social, la aplicación de

las políticas de austeridad aplicadas porel Gobierno de Rajoy no solo ha socava-do los pilares sobre los que está asentadoel Estado de bienestar en España, sino queha supuesto una amenaza para la cohesiónsocial. La cronificación del desempleo, laprecarización laboral, el empobrecimien-to de las clases medias y bajas, y el incre-mento de los desahucios por impagos delas hipotecas son solo algunos de los pro-blemas que se han agravado durante el pri-mer año de la legislatura del PP. Sin em-bargo, la presión social le ha forzado a

5 De acuerdo con la encuesta preelectoral (estudio 2.915) del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) en

octubre de 2011, el 37,5% de los electores consideraba que el PP estaba más capacitado que el PSOE para

afrontar el problema del desempleo, frente al 15,9% que percibía al PSOE como el partido más capacitado. Y

en el área de la economía, la ventaja del PP sobre el PSOE era aún más amplia: el 41,1% frente al 15%. Aparte

de estos dos ámbitos, los populares eran percibidos como mejores gestores que los socialistas en educación, Unión

Europea, seguridad ciudadana, vivienda, inmigración, Estado de las Autonomías, política exterior e infraes-

tructuras. Las únicas áreas en las que los socialistas estaban por delante de los populares eran las que se referí-

an a la igualdad entre hombres y mujeres, política social y medio ambiente. En materia de sanidad y política

antiterrorista, el PP y el PSOE estaban prácticamente empatados.

6Siguiendo los datos de la Encuesta de Población Activa, en el cuarto trimestre de 2012 había en España 5.965.400

personas que querían trabajar y no podían hacerlo, lo que elevaba la tasa de paro al peor dato registrado desde

el inicio de la democracia: el 26,02%. Respecto al cuarto trimestre de 2011, el número de parados se vio incre-

mentado en casi 700.000 personas.


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tomar decisiones que no estaban en susplanes, como prorrogar la ayuda a losdesempleados que agotan todas sus pres-taciones o adoptar medidas de urgenciapara frenar el drama de los desahucios7.

Así, en su primer año de gobierno, el PPno ha conseguido que la economía empe-zara a recuperarse, ha incumplido sus prin-cipales compromisos electorales y ha apli-cado un duro programa de reformas y re-cortes con el que, además, no logró cumplirel objetivo de reducir en 2012 el déficit pú-blico al 6,3%. Ante un balance muy dife-rente al esperado, el mayor éxito del Go-bierno de Rajoy ha sido evitar, en su primeraño de legislatura, la petición de un resca-te total de la economía española.

2. Gobernar contra lasexpectativas creadas

Cuando, tras la reunión del último Con-sejo de Ministros de 2012, Mariano Rajoyhizo balance de su primer año de gobierno,incorporó a su discurso la crítica de la frus-tración de expectativas, al decir: “Sabe-mos que mucha gente se siente decepcio-nada por la falta de resultados, y compren-demos la impaciencia, el escepticismo yhasta la decepción”; si bien insistió en la

idea de que, sin las medidas adoptadas porsu Gobierno, “los españoles estaríamos enuna situación mucho peor”8.

Al haber alimentado, con su victo-ria electoral, las expectativas de una re-cuperación económica y de una ges-tión política más eficaz y transparente,el principal compromiso que había ad-quirido el Gobierno de Rajoy con la ciu-dadanía era la mejora de la situacióneconómica, política y social.

Ese gran compromiso iba ligado alcumplimiento de cinco promesas es-trella: a) no aumentar la presión fiscaly recuperar la desgravación por vivien-da; b) no abaratar el despido; c) no re-cortar en educación ni en sanidad; d) ga-rantizar el poder adquisitivo de las pen-siones; y e) situar como principalprioridad política la lucha contra el des-empleo. Junto con estos compromisos,destacaba la intención del PP de apro-bar, a su llegada al Gobierno, una leyde transparencia, buen gobierno y ac-ceso a la información.

A esas promesas electorales se su-maban otros compromisos en el ámbi-to político y social, que formaban parte delo que podemos llamar la “agenda ideo-lógica” del PP, como es la reforma de laLey del Aborto o la reforma educativa.

7 Tras varias semanas de incertidumbre, el Consejo de Ministros aprobó el 24 de agosto de 2012 un suple-

mento de crédito para financiar la prórroga del programa de recualificación profesional para las personas que ha-

bían agotado sus prestaciones sociales, si bien el Gobierno de Rajoy modificó los criterios para acceder a esta ayu-

da, haciéndolos más restrictivos. Asimismo, tras el impacto mediático y social que generaron los suicidios de

varias personas que iban a ser desahuciadas, el Gobierno de Rajoy aprobó el 15 de noviembre de 2012 un Real De-

creto-ley de medidas urgentes para reforzar la protección a los deudores hipotecarios.

8Conferencia de prensa del presidente del Gobierno, 28 de diciembre de 2012. http://www.lamoncloa.gob.es/Pre-

sidente/Intervenciones/ConferenciasdePrensa/2012/prrp20121228.htm.


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Bien es cierto que los populares pusieronespecial cuidado, antes de su victoria elec-toral, en no convertir estas propuestas enel eje prioritario de su acción y de pre-sentarlas de forma muy genérica (conla utilización de términos eufemísticos,como racionalización o eficiencia) conel fin de no ahuyentar al electorado másmoderado.

El mismo esquema siguió Rajoy ala hora de desgranar, en su discurso deinvestidura (19 de diciembre de 2011),cuál iba a ser su programa de gobier-no, refiriéndose al elenco de reformasy medidas que estaban recogidas en elprograma electoral del PP. Así, porejemplo, al mismo tiempo que Rajoyaludió a su intención de recuperar “ladeducción en el Impuesto sobre la Ren-ta de las Personas Físicas (IRPF) por in-versión en vivienda habitual” y de ac-tualizar el “poder adquisitivo de las pen-siones a partir del 1 de enero de 2012”,también se refirió de forma muy gené-rica a la necesidad de acometer una “pro-funda modernización de la legislaciónlaboral” y a la de llevar a cabo la reformade la justicia para “agilizar y mejorarsu funcionamiento”.

De este modo, en el ámbito de la accióndel Gobierno, la falta de resultados positivosde su gestión, junto con el incumplimien-to de sus principales promesas electoralesy la visibilidad que han alcanzado algunas desus medidas ideológicas, contribuyen a ex-plicar la frustración de expectativas con la quese salda el primer año de gobierno de Ra-joy. A lo que habría que añadir, en lo que ala forma de gobernar se refiere, la “decep-ción” con un Gobierno que, al contrario de

lo que prometía, no parece haber hecho dela competencia, ni de la transparencia, ni deldiálogo, sus señas de identidad.

2.1. La acción del GobiernoLa priorización de la reducción del déficitpúblico (frente a la lucha contra el des-empleo), el adelgazamiento del sector pú-blico y de la estructura del Estado de bien-estar, junto con la aplicación del progra-ma ideológico del PP, han sido los pilaresbásicos sobre los que se ha asentado, ensu primer año de legislatura, la acción delGobierno de Rajoy. Asimismo, con el es-logan “cada viernes continuarán las re-formas; el viernes que viene, también”,Rajoy ha hecho del reformismo la prin-cipal bandera de su Ejecutivo. Frente ala ausencia de resultados positivos en elempleo, el PP ha convertido las refor-mas en un objetivo en sí mismo de la ac-ción de su Gobierno.

En este apartado no vamos a hacer unbalance exhaustivo de todas y cada unade las medidas adoptadas por el Gobier-no de Rajoy, sino que vamos a fijarnos enlas más importantes, agrupándolas endos categorías.

2.1.1. Medidas para luchar contra la cri-sis económica. En relación con las me-didas que ha tomado el Gobierno de Ra-joy en el ámbito económico, la mayor par-te han supuesto un flagranteincumplimiento del programa electoralcon el que el PP ganó las elecciones. Algoque, a los pocos meses de llegar al Go-bierno, el propio Rajoy reconoció al afir-mar: “haré cualquier cosa que sea nece-saria, aunque no me guste y aunque haya


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dicho que no la iba a hacer”9; y “quien meha impedido cumplir mi programa elec-toral es la realidad”10.

Ya desde la primera reunión deciso-ria11 del Consejo de Ministros, el 30 dediciembre de 2011, se pudo comprobarque, o bien el plan que afirmaba pose-er Mariano Rajoy cuando estaba en laoposición no era tal, o bien la realidad ha-bía superado al PP un mes después deganar las elecciones12.

Los incumplimientos económicos quemás contrastan con lo prometido por elPP en campaña son los relacionados conel ámbito impositivo. Con la intención derecuperar el equilibrio fiscal, el Gobier-no no dudó en sacrificar muchas de lasque habían sido sus banderas electorales.Así, se produjo el incremento del IRPFpara las rentas del trabajo y del ahorro.Una subida que oscilaba entre el 0,7% yel 7%, y que dejaba nuestro Impuestosobre la Renta como uno de los más al-tos de la UE. Las retenciones para el aho-rro subieron entre un 2% y un 6%, y sesuprimió (después de reintroducirla) ladesgravación por vivienda habitual. Tam-bién se llevó a cabo un incremento del Im-puesto de Bienes Inmuebles, y se subió elImpuesto sobre le Valor Añadido (IVA).

Esta última medida fue especialmen-te llamativa, porque apenas dos años an-tes el PP había hecho campaña, inclusorecogiendo firmas, contra la subida delIVA que entonces llevó a cabo el Gobier-no del PSOE. Además, el incremento deeste impuesto se produjo pocos mesesdespués de que el Gobierno pusiera enmarcha una amnistía fiscal precisamentecon el argumento de que, de no llevarsea cabo, sería necesario subir el IVA. Estosin contar con las numerosas veces quedistintos miembros del Gobierno nega-ron que esta subida se fuera a producir.

En este mismo juego de incumpli-mientos y rectificaciones se encuentra elproceso de reforma del sistema finan-ciero. El Gobierno de Rajoy tuvo que apro-bar hasta tres decretos-leyes para garanti-zar y demostrar la solvencia del sistema fi-nanciero. Finalmente, y ante el agujerodescubierto en la gestión de Bankia, el Go-bierno se vio obligado a pedir un rescateparcial a la UE. Un rescate del que tam-bién se renegó hasta el último momen-to y que ha supuesto, entre otras contra-partidas, la creación del llamado “bancomalo”, SAREB (Sociedad de Gestión deActivos Procedentes de la Reestructura-ción Bancaria), que también fue recha-

9 7 de mayo de 2012, Onda Cero.

10 2 de septiembre de 2012, entrevista publicada en ABC.

11Tras la investidura de Rajoy y el nombramiento de su Gobierno, la primera vez que se reunió el Consejo de Ministros

fue el 23 de diciembre de 2011, si bien en ese Consejo de Ministros solo se adoptaron acuerdos de nombramientos.

12 En este sentido, resultaba poco creíble o, al menos, apuntaba a una acusada falta de previsión, el argumen-

to utilizado por el PP sobre el desvío del déficit (mayor del esperado) que se encontraron a su llegada al Go-

bierno, puesto que este partido tuvo a su alcance, desde mediados de 2011, tanto los datos de gestión presupuestaria

en la mayor parte de las comunidades autónomas (en las que gobernaba), como la previsible caída de la actividad

económica del último trimestre del año.


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zada inicialmente por el propio presidentedel Gobierno, como mecanismo para tra-tar de aligerar el peso del ladrillo de los ba-lances bancarios.

A ese respecto, es, además, significa-tiva la apelación del Gobierno a la UE pararesolver los problemas del sector finan-ciero, o para que aliviase los compromi-sos de déficit público, pues apenas semencionaba la dimensión europea en elprograma electoral del PP13.

Junto con estas medidas, destinadasa equilibrar las cuentas públicas incre-mentando los ingresos o a reestructurarel sector financiero, han sido más nota-bles, por su impacto en la ciudadanía,aquellas orientadas a la reducción del gas-to. En este sentido, los recortes se handirigido en todas las direcciones: educa-ción, sanidad, dependencia y ciencia.

Así, el Gobierno tomó una serie de me-didas para reducir el gasto educativo, am-pliando hasta un 20% el número máximode alumnos por aula; incrementando el nú-mero mínimo de horas lectivas de los pro-fesores; eliminando la obligación de ofertaral menos dos modalidades de bachilleratoen cada centro docente; y permitiendo alas comunidades autónomas una enromesubida de las tasas universitarias.

Estos recortes se han visto acompa-ñados, en los Presupuestos Generales delEstado para el año 2013, de una reducciónen un 68% de la partida destinada a fi-

nanciar programas de educación com-pensatoria, que ayudan a los alumnos conmás dificultades.

A la vez que se tomaban las primerasmedidas de recorte en la educación –delas que los españoles se enteraron por unaescueta nota de prensa vespertina, apenasunos días después de aprobarse el pro-yecto de Presupuestos Generales del Es-tado para el año 2012–, llegaron los re-cortes en la sanidad.

La reforma de la atención sanitaria apro-bada por el Gobierno en abril implantabaun nuevo copago en el suministro de me-dicamentos con receta. También se aprobóuna modificación de la cartera de medi-camentos de financiación pública, queexcluía a 417 fármacos de su coberturapor el Sistema Nacional de Salud.

El mismo decreto-ley que aprobabael copago farmacéutico excluía de la aten-ción sanitaria a los inmigrantes en si-tuación irregular. Y, posteriormente, seacordó la introducción de un nuevo co-pago por las prestaciones sanitarias queno forman parte de la cartera básica (pró-tesis, transporte sanitario no urgente, pro-ductos dietéticos, etc.).

Las decisiones del Gobierno parecenestar conduciendo hacia una sanidadcomo la que existía en España hasta fi-nales de los años ochenta, basada en co-tizaciones, en vez de una sanidad uni-versal que se sustenta con impuestos.

13 La Unión Europea solo se menciona para hablar del compromiso de España con el euro y del apoyo a una

“supervisión [bancaria] auténticamente integrada”. Y se hace dentro del apartado de política exterior. En cam-

bio, no se cita en ningún momento como un ámbito de negociación, de discusión política para salir de la cri-

sis económica en el apartado dedicado a la economía. En este sentido, parece que el PP “descubrió” el alcance eu-

ropeo de la crisis económica solo cuando llegó al Gobierno.


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Desde luego, ninguno de los recortesen el ámbito educativo o sanitario figu-raba en el programa electoral del PP y, siatendemos a las declaraciones de los pro-pios miembros del partido y del Gobier-no, antes y después de las elecciones de2011 parecía que el compromiso iba enla dirección opuesta.

Tampoco figuraban en el programa elec-toral, ni en el discurso del PP las siguientes“víctimas” del proceso de ajuste fiscal queha llevado a cabo el Gobierno: las pensio-nes y la atención a la dependencia.

Así, tanto en el programa electoraldel PP como en el discurso de investi-dura de Mariano Rajoy y en las declara-ciones de los principales dirigentes del PP,se afirmaba que se revalorizarían las pen-siones conforme al Índice de Precios deConsumo (IPC). Este compromiso na-ció como una palanca de oposición contrael último Gobierno del PSOE que, en2010, tomó la decisión de congelar laspensiones (salvo las mínimas).

En el primer Consejo de Ministros decarácter decisorio del Gobierno de Rajoyse tomó el acuerdo de incrementar las pen-siones un 1% para el año 2012. Pero, ape-nas 11 meses después, el Gobierno tuvo querectificar y, respecto a 2013, el incremen-to de las pensiones contributivas sería solodel 1% y no del 2,9% acorde con el IPCde noviembre de 2012. Además, el Go-bierno ha tenido que recurrir, por prime-ra vez desde que se creó, al Fondo de Re-serva de la Seguridad Social para poder pa-gar las pensiones de diciembre de 2012 yla paga extra de los pensionistas.

Por lo que se refiere al Sistema de Aten-ción a la Dependencia, el Gobierno em-

pleó aquel primer Consejo de Ministrosde 30 de diciembre de 2011 para conge-lar la aplicación de la Ley de Dependenciapara los grupos de beneficiarios con pro-blemas menos graves.

A pesar de las constantes apelacionespor parte del Gobierno a la investiga-ción, el desarrollo y la innovación comomotor para la recuperación, la cienciaha sido uno de los sectores que mayoresrecortes ha sufrido. Los Presupuestos Ge-nerales del Estado para I+D+i se reduje-ron en un 25% en 2012. Para el año 2013,a pesar de que se mantiene la cifra glo-bal del presupuesto destinado a ciencia,este se reduce en 350 millones de eurosen aquellas partidas dirigidas al mante-nimiento del sistema público de ciencia,mientras que se incrementan las desti-nadas a préstamos. Esto va a suponer, porejemplo, que el Centro Superior de In-vestigaciones Científicas vea reducidosu presupuesto en un 10%, o que los con-tratos de científicos del programa Ramóny Cajal, los del Juan de la Cierva y las be-cas de formación de personal investigadorsufran una caída del 17%.

Mención aparte, entre lo puramenteeconómico y lo estrictamente ideológico,merece la reforma del mercado laboral.

El programa electoral del PP habla-ba, entre otras cuestiones, de simplificar“la tipología de contratos laborales parareducir la temporalidad y dar expectativasde estabilidad, flexibilidad y seguridad atodos los trabajadores y empresas”. Tam-bién recogía el programa el compromi-so de promover “mecanismos efectivos deflexibilidad interna en las condicionesde trabajo en las empresas”.


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Estas líneas programáticas se con-cretaron en la reforma laboral aprobadapor decreto-ley en febrero de 2012. Y,básicamente, suponían facilitar y abara-tar el despido, algo que ni el programa delPP ni las declaraciones de sus principa-les líderes recogían. Así, en el caso de des-pido improcedente, la indemnización de45 días se reducía a 33 días por año tra-bajado, con un máximo de 24 mensua-lidades. Y en el caso de despido por cau-sas económicas, el coste era de 20 díaspor año trabajado, con un máximo de12 mensualidades. También se elimina-ban las trabas a los expedientes de re-gulación de empleo y se regulaba su usoen el sector público.

No parece, sin embargo, que esta re-forma haya contribuido a evitar que la tasade paro haya sobrepasado, por primeravez en la historia, el 25%. Por su parte, losexpedientes de regulación de empleo hanafectado a 138.80314 personas más entrefebrero y octubre de 2012.

Para el Gobierno, la explicación deestos datos y de otros que muestran la fal-ta de empuje de la actividad económica,así como la escasa eficacia que, a corto pla-zo, están teniendo las reformas, es siem-pre ajena a su voluntad. Así, la apelacióna la circunstancias y, con ellas, al carác-

ter temporal o transitorio de algunas delas medidas (especialmente en materia fis-cal) que contravienen sus compromisoselectorales se completa con el recurso a laherencia recibida como justificación deuna gestión cuyos resultados han sidomuy diferentes a los esperados15.

2.1.2. Medidas para llevar a cabo la agen-da ideológica del PP. La defensa del na-cionalismo español, la prevalencia del sec-tor privado sobre el público y el reforza-miento del papel de la Iglesia en la esferapública son los principios básicos que ins-piran la agenda ideológica del PP. Estaagenda ideológica se ha desplegado, fun-damentalmente, en cuatro ámbitos: laeducación, la justicia, el aborto y la cues-tión territorial.

El Gobierno ha presentado un proyectode Ley Orgánica de Mejora de la CalidadEducativa, que va a suponer el estableci-miento de más trabas y cortapisas en la evo-lución educativa de los alumnos. Para ello,se ha previsto una reválida en cada cicloeducativo –junto con una evaluación finalpara obtener el título de bachiller–, y se vana crear itinerarios alternativos desde los pri-meros cursos de la Educación SecundariaObligatoria (ESO). Además, se crea una for-mación profesional dual y una formación

14 Según el Boletín Estadístico Laboral del Ministerio de Empleo y Seguridad Social.

15 En el discurso de investidura, Rajoy insistía en que “en la política, no existe la herencia a beneficio de inven-

tario” y en la idea de que su gestión iba a ser juzgada por los resultados alcanzados (“sabemos que se nos juz-

gará por lo que consigamos, y no por lo que intentemos, o por cómo nos hayamos encontrado las cosas”). Pero 12

meses después, Rajoy recurrió al argumento de la herencia recibida (“no vamos a cargar con las culpas de na-

die (..) El PSOE nos dejó un déficit de bancarrota porque gastó lo que no había y aquí está el origen de buena

parte de nuestros males, la principal razón de la situación que estamos viviendo”) y a la expectativa de una re-

cuperación futura (“haber puesto los cimientos de nuestra recuperación”) para hacer balance de su gestión.


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profesional básica para alumnos de entre15 y 17 años de segundo o tercero de ESOcon dificultades de progresión escolar.

Junto con estos profundos cambios, seprevén otros dos que muestran tambiénuna profunda carga ideológica: a) la eli-minación de la asignatura de educaciónpara la ciudadanía y la recuperación delcarácter curricular de la asignatura dereligión; y b) la consideración de que lalengua castellana y la primera lengua ex-tranjera se considerarán materias tronca-les y no así las lenguas cooficiales.

El ámbito judicial también ha sido tes-tigo de numerosas reacciones y moviliza-ciones por parte de jueces, funcionariosjudiciales y abogados, como consecuen-cia de las medidas que ha aprobado oplaneado el Gobierno. La nueva Ley de Ta-sas Judiciales, que supone un incremen-to generalizado de los costes que los ciu-dadanos deberán asumir para acceder a laprotección judicial de sus derechos, y queel Gobierno suavizó después, fue unode los detonantes de las protestas delsector judicial.

Otra de las razones de la protesta porparte de jueces y magistrados es el ante-proyecto de reforma de la Ley Orgánicadel Poder Judicial, que modifica el me-canismo de selección de los miembros delConsejo General del Poder Judicial(CGPJ). En este caso se mantiene el pesode Congreso y Senado en la elección de losmiembros del CGPJ, aunque se abre lapuerta a los jueces que no forman partede ninguna asociación judicial. Puedeapreciarse que el proyecto busca ampliarla capacidad de selección de las Cortes,al limitar el práctico monopolio de pro-

posición de candidatos que tienen las aso-ciaciones de jueces.

También ha sido significativa, desde elpunto de vista ideológico, la aprobaciónde un proyecto de reforma del Código Pe-nal que, entre otras medidas, va a suponerla introducción de la prisión permanen-te revisable para algunos delitos. En estecaso, las dudas se centran en la constitu-cionalidad de la medida en tanto puedaoponerse a la finalidad establecida en elartículo 25.2 de la Constitución de 1978.

Una de las propuestas más polémicasy con mayor carga ideológica que ha plan-teado el Gobierno en su primer año delegislatura es la reforma de la Ley del Abor-to. El PP llevaba en su programa electo-ral el compromiso de “cambiar el mode-lo de la actual regulación sobre el abortopara reforzar la protección del derecho a lavida, así como de las menores”. Aunque laredacción del texto es ambigua, parecía in-dicar que la reforma se centraría en eli-minar la capacidad de las menores entre16 y 18 años para abortar sin consenti-miento paterno en caso de conflicto fa-miliar grave. De hecho, cuando se apro-bó la Ley de plazos de 2010, el PP centróen este aspecto el grueso de sus críticas.

Sin embargo, frente a ese compromi-so electoral, el objetivo del Gobierno eneste ámbito parece ir más lejos. Así, el mi-nistro de Justicia anunció que se proponíaeliminar la malformación del feto de la lis-ta de supuestos contemplados para abor-tar. Junto con este retroceso respecto, in-cluso, de la primera legislación de 1985,destaca la forma en que el titular de Jus-ticia ha ido presentado la reforma. Afir-maciones como que la reforma va dirigi-


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da “a aumentar la protección del dere-cho por excelencia de la mujer: el de la ma-ternidad”, parecen responder a un deseopor complacer a los sectores más ultra-conservadores del PP.

Por otra parte, es cuanto menos lla-mativo que una iniciativa de este tipo lahaya recogido el Ministerio de Justicia yno el de Sanidad, sobre todo cuando esteúltimo departamento ha puesto en mar-cha diversas consultas para volver a exigirreceta médica en la dispensación de la píl-dora poscoital.

Otro de los grandes asuntos que hamarcado la agenda ideológica del PP hasido la cuestión territorial. De hecho, suagitación por parte del PP no es nueva,dado que este había sido otro de los temasde más fuerte enfrentamiento con el Go-bierno del PSOE cuando el PP estaba enla oposición.

El PP fue especialmente beligerantea partir de la aprobación del Estatuto deCataluña y durante la tregua de ETA en2006. Una vez que estalló la crisis, desdela oposición, el PP tendió a emplear lacuestión territorial como argumento eco-nómico, bajo la premisa de que una malaordenación del Estado autonómico eralo que había generado el déficit y la deudade las administraciones públicas.

Ahora que el PP está otra vez en el Go-bierno, parece que han vuelto a reavivar-se las tensiones territoriales; algo que for-ma parte de la estrategia electoral de lospopulares, ya que la cuestión territorial esun tema transversal que, además, divideal electorado de izquierda, y que el PP ne-cesita activar frente a la competición que,en este terreno, le supone UPyD a nivel

nacional y otros partidos, como Ciutadans,a nivel autonómico.

Los populares han potenciado, en suprimer año de gobierno, la fractura te-rritorial de dos formas. En primer lugar,el PP ha buscado tensionar la relación conla Generalitat de Catalunya a cuenta dela reforma educativa y de los presupues-tos. Aquí también ha confluido la estra-tegia política de CiU de agitar el inde-pendentismo para ocultar su gestión de lacrisis. Del choque entre el PP y CiU se hanbeneficiado electoralmente los partidosque defienden en Cataluña las posicionesmás polarizadas.

Y, en segundo lugar, el PP ha activa-do la fractura territorial desde el marco dela racionalización económica y adminis-trativa, que ya empleó, como se dijo, es-tando en la oposición. El argumento delPP se basaba en el presunto sobrecosteque suponía el Estado de las autonomí-as para España. Fue cuando se empezóa hablar de duplicidades, de gastos exce-sivos, de recentralización de competen-cias e incluso de “mamandurrias”.

Lo curioso de esta crítica al modelo au-tonómico y a su evolución no es solo queel PP gobernase algunas de las comuni-dades autónomas que mayor deuda acu-mulaban, como la Comunitat Valenciana,sino que fueron los Gobiernos del PPlos que transfirieron a la mayoría de lasautonomías los servicios que más costee impacto social tienen, es decir, la edu-cación y la sanidad.

En todo caso, parece que la idea del“despilfarro” autonómico como respon-sable de la crisis económica está calandoentre la población, ya que las preferencias


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por un Estado centralizado sin autono-mías han crecido de forma significativaa lo largo de 2012, mientras que ha dis-minuido la preferencia por el Estado au-tonómico tal y como existe en la actuali-dad. De acuerdo con los datos del Cen-tro de Investigaciones Sociológicas (CIS),en noviembre de 2011 casi el 40% de losciudadanos era partidario del modelo deEstado autonómico existente, mientrasque el 17,2% prefería un Estado centrali-zado. En diciembre de 2012, el porcenta-je de partidarios de un Estado centralsin autonomías se elevaba al 24,6%,mientras que los defensores del Estado au-tonómico descendían al 32,5%.

Es evidente que tanto las medidasorientadas a reducir el gasto público comoaquellas netamente ideológicas han gene-rado resistencias sociales. Para tratar deevitarlas, el PP ha pretendido que parte desu programa de gobierno quedara disfra-zada por la necesidad de cumplir con lasmedidas “acordadas” en Europa y por eldiscurso tecnocrático de “no hay alterna-tiva” y “hacemos lo que tenemos que ha-cer”. En este sentido, la crisis también hasido utilizada por el PP para imponer conmás facilidad su programa en lo que a laprivatización de servicios públicos y a la ra-cionalización administrativa se refiere.

Asimismo, la agenda ideológica del PPle ha servido al Gobierno de Rajoy para

desviar la atención hacia otros temas queno fueran la crisis, si bien no parece quela aplicación de esa agenda responda a unaestrategia electoral de crear una “cortinade humo”, sino que se enmarca dentro dela necesidad del PP de satisfacer a los gru-pos de presión, como la Iglesia o la pa-tronal, que tanto le apoyaron en su eta-pa en la oposición, o de contentar al elec-torado que se sitúa más a la derecha dela escala ideológica.

2.2 La forma de gobernarComo rasgo diferenciador con el ante-rior Gobierno de Zapatero y la marcaPSOE, el PP se presentó a las últimaselecciones generales como el partido po-lítico que recuperaría el valor de la sol-vencia y del buen gobierno (transparentey dialogante)16.

Pero, al poco tiempo de llegar al Go-bierno, quedaría en entredicho la imagende competencia y la transparencia del PP.Dentro del capítulo de los vaivenes que haprotagonizado el Gobierno de Rajoy, cabedestacar la gestión de la quiebra de Ban-kia. El Gobierno mostró dudas desde quese conoció, el 4 de mayo de 2012, que laentidad no había entregado sus cuentasauditadas ante la Comisión Nacional delMercado de Valores. Tres días después, elGobierno y el Banco de España ultimabanun plan de saneamiento de Bankia.

16 Entre las propuestas encaminadas a lograr una democracia ejemplar que el PP incluyó en su programa

electoral de 2011 se incluyen: la revitalización del Parlamento, agilizando los procedimientos de debate y activi-

dad de los diputados y senadores; el reconocimiento del derecho de la oposición a promover iniciativas sin la

utilización arbitraria y abuso del veto que se ha producido en los últimos años; la recuperación del sentido

constitucional del decreto-ley; y la promoción, desde el diálogo, de todas las acciones y acuerdos políticos que

favorezcan la concordia de todos los españoles en torno a los valores constitucionales.


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Pero el problema era mucho mayor delprevisto. Hubo que esperar a la dimisiónde Rodrigo Rato como presidente de Ban-kia y a la llegada de su sucesor al cargo paraconocer, el 25 de mayo de 2012, que el agu-jero de la entidad superaba los 23.000 mi-llones de euros. El ministro de Economía,cuatro días antes, había cifrado las nece-sidades de capital en 7.500 millones de eu-ros, que se sumaban a los 4.000 que ya te-nía el Estado en Bankia; es decir, la mi-tad de los que finalmente necesitaba.

Ante estas vacilaciones y falta de trans-parencia, la presión de los mercados no sehizo esperar. El bono español a 10 añospasó del 5,23% el 20 de marzo al 6,22% el8 de junio. Dos días después, el presidentedel Gobierno anunciaba lo que venía ne-gando desde hacía semanas: la peticióndel rescate a la banca. Se hizo evidenteque, con un volumen de ayudas a la ban-ca que, al menos, superaría los 20.000millones de euros previstos para Bankia yuna prima de riesgo disparada, España nopodía financiarse por sí sola.

Aparte de la presión de los mercados,la prensa internacional se hizo eco de la fal-ta de seriedad del Gobierno español enla gestión de la crisis de Bankia. Se criti-có que el Gobierno de Rajoy presentarala petición del rescate a la banca “como unavictoria nacional”17 (The Guardian,10/06/2012). Meses después, el rotativo in-glés criticó al Gobierno del PP afirman-do que “prefiere gobernar por decreto, des-

deñando toda necesidad de construir con-sensos o incluso de informar apropiada-mente a los ciudadanos”18.

En efecto, y tal como afirmaba el Fi-nancial Times (20/09/2012), el recursoal decreto-ley ha sido constante a lo lar-go del primer año de gobierno del PP.Desde que comenzó la legislatura y has-ta el 28 de diciembre de 2012, el Con-greso de los Diputados ha tramitado laconvalidación de 29 decretos-leyes. Enel mismo período, el Gobierno había im-pulsado 33 proyectos de ley (tramitadoso en tramitación).

Si ponemos estos datos en relación conlos de la última legislatura de Zapatero–que es más comparable en lo que se re-fiere a la situación de crisis económica–,vemos que el último Gobierno del PSOErecurrió al decreto-ley 56 veces e impulsó147 proyectos de ley. El último Gobiernode Zapatero duró 41 meses y 15 días19. Estosupone que la media mensual de pro-yectos de ley fue de 3,32, mientras queaprobó 1,26 decretos-leyes al mes. Porsu parte, Rajoy, en sus 12 meses de go-bierno, ha aprobado al mes 2,75 proyectosde ley y 2,47 decretos-leyes.

El Gobierno ha preferido recurrir a lavía excepcional del decreto-ley, con la ex-cusa de la urgencia de la crisis y la inevi-tabilidad de los recortes, antes que buscarel acuerdo con otros partidos. Asimis-mo, ha utilizado su mayoría absoluta enel Congreso para evitar las comparecen-

17 http://www.guardian.co.uk/commentisfree/2012/jun/10/spain-and-euro-crisis-editorial?INTCMP=SRCH.

18 http://www.ft.com/intl/cms/s/0/eeb71d74-0273-11e2-8cf8-00144feabdc0.html#axzz2GFWP2ZS6.

19 Contando desde el día de la publicación de su nombramiento en el Boletín Oficial del Estado hasta el día de

la disolución de las Cortes el 27/09/2011.


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cias de los ministros y de Rajoy, así comopara frenar las propuestas planteadas porlos partidos de la oposición. El Gobiernoha mostrado una escasa capacidad de diá-logo con los agentes políticos y sociales20.

Esta falta de diálogo con la oposiciónparlamentaria se ha traducido, también,en un claro enfrentamiento con las co-munidades autónomas, incluidas algunasen las que gobierna el PP. Además del“choque” con la Generalitat de Cataluña,el Gobierno se ha enfrentado abierta-mente con: a) Andalucía, Galicia, Casti-lla y León y Comunitat Valenciana por laaplicación de la reforma sanitaria; b) Na-varra, País Vasco y Extremadura por los in-tentos por evitar la eliminación de la pagaextra de diciembre a los empleados pú-blicos; y c) Cataluña y la Comunidad deMadrid por el euro por receta.

Ante el enfrentamiento institucional ylas protestas sociales, el Gobierno ha op-

tado por una política de comunicación deperfil bajo y basada en el control de los me-dios de comunicación públicos.

El perfil bajo del Gobierno se ha ma-terializado de dos formas. La primeraes por la falta de comparecencias públi-cas del presidente del Gobierno y de al-gunos de sus ministros, especialmenteen sede parlamentaria, y para dar cuen-ta de los asuntos económicos21. Y la se-gunda por el intento de ocultar las me-didas más impopulares. Por ejemplo,ante la petición de rescate bancario, el Go-bierno y el PP se negaron a aprobar la cre-ación de una comisión de investigación.Además, algunas medidas de política eco-nómica, como las contenidas en el PlanNacional de Reformas o en las auditoríasal sector financiero, se conocieron antesa través de la información a inversores ex-tranjeros que la dada por el Gobierno alos medios españoles22.

20 Por ejemplo, Rajoy únicamente ha convocado al líder de la oposición en dos ocasiones (15 de febrero y 25

de mayo de 2012).

21 La imagen de Rajoy huyendo de los periodistas a su salida del Senado (10 de abril de 2012) para evitar dar

explicaciones sobre la posibilidad de que la economía española fuera intervenida es el ejemplo más gráfico de un

presidente para el que la mejor política de comunicación parece haber sido, en su primer año de mandato, la que

no existe. Rajoy ha medido mucho sus intervenciones públicas, concediendo pocas entrevistas a los medios de

comunicación (un total de ocho a lo largo de 2012; entre la primera entrevista, el 10 de enero de 2012, y la segunda,

el 7 de mayo, pasaron cuatro meses). En la misma línea, nos encontramos que, antes de que el Gobierno soli-

citase el rescate bancario el 9 de junio, el Congreso de los Diputados no había debatido monográficamente

esta posibilidad. Hubo que esperar al debate posterior al Consejo Europeo de finales de junio para que pudiera

debatirse mínimamente sobre el rescate. Esta carencia se hizo más sangrante cuando se fueron conociendo

algunas de las condiciones de esa ayuda a la banca no a través de las Cortes, sino a través de los debates que se

producían en los parlamentos de nuestros socios europeos.

22 También resultó llamativa la forma en la que el Gobierno comunicó que iba a proceder a un recorte adicio-

nal de 10.000 millones de euros, apenas unos días después de que aprobase el proyecto de Presupuestos Ge-

nerales del Estado. Este recorte, que quitaba recursos en educación y sanidad, se anunció un lunes a media

tarde, mediante una escueta y simple nota de prensa.


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Por otro lado, el Gobierno de Rajoyha optado por la recuperación del con-trol de los medios de comunicación pú-blicos. En 2006, el Gobierno del PSOEelaboró un Estatuto de Radiotelevisión Es-pañola (RTVE) que hacía que fuera ne-cesario el consenso entre los principalesgrupos parlamentarios para designar alpresidente de la corporación. En mayo de2012, el Gobierno de Rajoy aprobó por de-creto-ley el cambio en el Estatuto deRTVE. El argumento esgrimido por el Go-bierno para emplear este instrumento ex-cepcional es que la corporación pasaba poruna situación de vacío de poder. En efec-to, el anterior presidente de RTVE, AlbertoOliart, había dimitido en julio de 2011 ydesde entonces se había constituido unadirección rotatoria entre los miembros delconsejo de administración.

Con todo, esa situación no justifica elcambio de las normas para devolver elcontrol de RTVE al Gobierno. De hecho,el PP mostró que, en circunstancias pa-recidas, sí estaba dispuesto a recurrir alconsenso con la oposición. Ocurrió conmotivo de la renovación parcial, por acuer-do entre el PP y el PSOE, del TribunalConstitucional, que se anunció el mis-mo día (29/06/2012) que tomaba pose-

sión el nuevo presidente de RTVE. Ladiferencia entre este caso y el de RTVEes que para cambiar el mecanismo deelección del Tribunal Constitucional hacefalta modificar la Constitución, y para al-terar la forma en que se elige al presidentede RTVE bastaba con la mayoría absolutadel PP en el Parlamento.

Los resultados de esta nueva forma degestionar la corporación23 tuvieron efec-tos en apenas seis meses. TVE-1 cerró 2012como la tercera cadena en audiencia,cuando había empezado ese año comolíder. Además, sus informativos, que eranla referencia en sus respectivas franjas ho-rarias y contaban con gran prestigio entrela ciudadanía24, han perdido esa condi-ción. Y Radio Nacional de España (RNE)ha llegado a perder un 23% de los oyentes.

3. Gobierno y opinión pública25

3.1. La valoración de los ciudadanosTan importante como el balance de re-sultados de la acción de un gobierno esla percepción que tengan los ciudada-nos de los logros alcanzados. Y más aúnsi, como hemos señalado anteriormen-te, la percepción del clima económico, po-

23Una de las primeras medidas que toma el nuevo equipo de dirección de RTVE es cesar a aquellos periodis-

tas que, aun habiendo obtenido unos resultados de audiencia y de prestigio público notables, podían ser me-

nos afectos con el PP. Los casos de Ana Pastor en TVE, y de Juan Ramón Lucas y de Toni Garrido en RNE, fue-

ron los más significativos, pero no los únicos, de este brusco cambio en la línea periodística de RTVE.

24De acuerdo con los datos del CIS (estudio 2836), en mayo de 2010, el 76,4% de los ciudadanos consideraba

que los informativos de TVE-1 eran de mucha o bastante calidad. Y el 59% opinaba lo mismo sobre los infor-

mativos de La 2. En el ranking de percepción de calidad, los programas de noticias de la televisión pública

aventajaban a los de las cadenas privadas. Por otra parte, TVE-1 era considerada por la ciudadanía el canal más

neutral en la información.


74

lítico y social constituye un factor deter-minante de la gestión de un gobierno.

Pero ¿en qué medida la ciudadaníaha percibido un punto de inflexión en laevolución de la situación económica, po-lítica y social en el primer año de gobier-no de Rajoy?

Siguiendo los datos del CIS, durante elprimer año de gobierno del PP, el paro, lasituación económica y la clase política hanseguido siendo las principales preocu-paciones de los ciudadanos (como veníaocurriendo desde febrero de 2010). Ladiferencia es que, lejos de disminuir la in-tensidad de la preocupación por estos pro-blemas, esta ha aumentado en varios mo-mentos (Gráfico 1). Y, particularmente,lo ha hecho en lo que se refiere a la clasepolítica, la política y los partidos, pues, enlos meses de octubre y noviembre de 2012,más de un 30% de los ciudadanos con-sideraba esta cuestión un problema delpaís. De esta forma, durante el primer añode gobierno del PP no solo se ha cronifi-cado el malestar de los ciudadanos conla clase política, sino que se ha alcanza-do la cifra más alta registrada a lo largo dela democracia. Un malestar en el que, sin

duda, también ha influido la percepciónsobre la corrupción y el fraude, puesto quea lo largo de 2012 ha crecido (aunque node forma constante) la consideración deesta cuestión como un problema que, ajuicio de los ciudadanos, tiene España26.

Pero durante este primer año de go-bierno de Rajoy también ha crecido la pre-ocupación de los ciudadanos por el fun-cionamiento de los servicios públicos y lasprestaciones sociales. De este modo, la sa-nidad, la educación y las pensiones hanestado presentes en los 10 primeros pues-tos tanto del listado de problemas del paíscomo del listado de los problemas quemás afectan a los ciudadanos. Asimismo,nos encontramos con que los recortes ylos bancos también emergieron como pre-ocupaciones crecientes de la ciudadanía alo largo de la segunda mitad de 2012, algoque está ligado a la intervención de Ban-kia (con la consiguiente petición de un res-cate a la UE) y al drástico plan de recor-tes sociales anunciado por Rajoy el 11 dejulio de 2012 en el Congreso de los Di-putados (y aplicado desde entonces)27.

El incremento de la preocupación delos ciudadanos por las cuestiones de ín-

25 Adviértase que el análisis que hacemos de los datos de opinión pública se circunscriben al primer año de

legislatura del PP (diciembre 2011-diciembre 2012). No hacemos, por tanto, referencia a los escándalos de co-

rrupción (y su impacto), con el caso Bárcenas a la cabeza, que protagonizaron la actualidad política en los pri-

meros meses de 2013. Por otra parte, hay que tener en cuenta que el primer barómetro del CIS que se realiza

con el PP en el Gobierno es el de enero de 2012, ya que el trabajo de campo del barómetro de diciembre de

2011 se realizó (1-12 de diciembre) con anterioridad a la investidura de Rajoy.

26 En noviembre de 2011, el 5,4% de los ciudadanos consideraba que la corrupción y el fraude era un proble-

ma del país. En enero de 2012, ese porcentaje se elevó al 12,3% y, tras varios meses de descensos y ascensos, en

diciembre de 2012 volvió a subir hasta el 17,2% (un porcentaje que no se alcanzaba desde la primera mitad de

los años noventa). En todo caso, a lo largo de 2012 la corrupción y el fraude se han situado en los cinco prime-

ros puestos del ranking de problemas del país.


75

dole social ha ido acompañado de una per-cepción negativa sobre los problemas enlos que ha centrado su atención el Eje-cutivo de Rajoy. En noviembre de 2012,preguntados por el tema al que dedicabamás atención el Gobierno, los ciudadanosapuntaban a los bancos (16,6%) casi en lamisma medida que al paro (19,9%)28.

Por otra parte, la llegada del PP al Go-bierno alentó en la ciudadanía la expec-tativa de mejora de la situación econó-mica. Si en noviembre de 2011 tan soloel 14,8% de ciudadanos se mostraba op-timista sobre la evolución futura de lasituación económica, frente a un 32,8%que se mostraba pesimista, en enero de

2012 los que pensaban que la economíairía a mejor se elevaban al 21,6%, mien-tras que los creían que iría a peor des-cendían al 29,6%.

No obstante, esa expectativa de mejo-ra duró poco, puesto que, entre febreroy diciembre de 2012, el pesimismo eco-nómico de los ciudadanos (reflejado en losindicadores de valoración de la situacióneconómica actual, retrospectiva y pros-pectiva) no paró de aumentar, batiéndosecifras récord, si bien la percepción que tie-nen los ciudadanos de su situación eco-nómica personal apenas ha variado, per-cibiéndose esta de forma mucho máspositiva que la situación del país. En no-

Paro Problemas económicos La clase política y los partidos

Gráfico 1Percepción del paro, de la situación económica y de la clase políticacomo problemas del país.

Fuente: Barómetros del CIS (noviembre 2011-diciembre 2012)

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

%

nov-11

dic-11

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mar-12

abr-12

may-12

jun-12

jul-12

sep-12

oct-12

nov-12

dic-12

Gobierno de Mariano Rajoy

27El presidente del Gobierno anunció la puesta en marcha de un paquete de medidas de ajuste entre las que des-

tacan la subida del IVA, la supresión de la paga extra de diciembre para los empleados públicos, el recorte de

la cuantía de la prestación de desempleo y la revisión del baremo y de las prestaciones económicas del sistema de

dependencia. Discurso del presidente del Gobierno en el pleno del Congreso de los Diputados para informar

sobre las conclusiones del Consejo Europeo y sobre la política económica del Gobierno, 11 de julio de 2012, en

http://www.lamoncloa.gob.es/Presidente/Intervenciones/Sesionesparlamento/2012/prsp20120711.htm.

28 Fuente: Barómetro de noviembre de 2012 del CIS.


76

viembre de 2011, la mitad de los ciuda-danos calificaba con un “regular” su si-tuación económica personal, frente a otro25% que consideraba su situación comobuena o muy buena, y otro 25% que lo ha-cía de forma negativa. En diciembre de2012, los porcentajes eran prácticamen-te los mismos (Gráfico 2).

En la misma línea, nos encontramosque, con la llegada del PP al Gobierno, me-joró ligeramente la percepción del climapolítico y, sobre todo, se generó la expec-tativa de un cambio positivo (que quedareflejado en el aumento del porcentaje deciudadanos que pensaban que la situaciónpolítica mejoraría en un año). No obs-tante, esas expectativas se verían frustra-das al poco tiempo, pues entre febrero ydiciembre de 2012 el pesimismo políticode los ciudadanos ha seguido una ten-dencia ascendente.

Junto con el aumento del pesimismoeconómico y político y el incremento delas preocupaciones de los ciudadanos por

las cuestiones de índole social, el primeraño de gobierno de Rajoy se salda conun acusado aumento de la insatisfacciónde la ciudadanía con el funcionamientode la democracia. Si ya en noviembre de2010 se observaba una tendencia clara-mente negativa al crecer el porcentajede ciudadanos insatisfechos con la formaen que funcionaba la democracia y dis-minuir el de satisfechos, en noviembre de2012 esa tendencia se acentuaba drásti-camente hasta alcanzarse un nivel récord:el 67,5% de insatisfechos frente al 29,6%de satisfechos (Gráfico 3).

Entre los factores que pueden explicarel alarmante incremento de la insatis-facción democrática están: la propia per-sistencia de la crisis, la percepción de quelos gobiernos aplican las políticas deci-didas en instancias supranacionales queescapan del control democrático y de la so-beranía nacional, así como la frustraciónque ha podido generar el Gobierno del PPal no satisfacer la expectativa de recupe-

Buena / Muy buena Regular Mala / Muy mala

Gráfico 2

Valoración de la situación económica personal.

Fuente: Barómetros del CIS (noviembre 2011-diciembre 2012)

60

50

40

30

20

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0

%

nov-11

dic-11

ene-12

feb-12

mar-12

abr-12

may-12

jun-12

jul-12

sep-12

oct-12

nov-12

dic-12

Gobierno de Mariano Rajoy


77

ración económica, a la vez que ha in-cumplido sus principales compromisoselectorales.

De hecho, respecto al Gobierno de Ra-joy, se observa una acusada pérdida deimagen en su primer año de legislatura,bien es cierto que Mariano Rajoy comen-zó su mandato de presidente del Gobier-no con un bajo nivel de popularidad. Enenero de 2012, de acuerdo con los datosdel CIS, recibía una puntuación media de4,55 (en una escala de 0 a 10), lo que losituaba por debajo del aprobado; y casi un60% de los ciudadanos desconfiaba de él.

Estas valoraciones convertían a Rajoy enel presidente del Gobierno que ha partidode unos niveles de popularidad más bajosde la democracia29.

Pero lejos de mejorar la imagen de Ra-joy, esta ha empeorado en su primer añode gobierno. Así, en octubre de 2012 re-cibía una puntuación media de 2,81, lo quelo convertía en el presidente del Gobiernopeor valorado por los ciudadanos30. Lapérdida de imagen de Rajoy contrasta, porotra parte, con sus esfuerzos por evitarla sobreexposición mediática, delegandoen su equipo de ministros la comunica-

Poco + nada satisfecho Muy + bastante satisfecho

Gráfico 3

Grado de satisfacción con el funcionamiento de la democracia.

Fuente: CIS (noviembre 1983-noviembre 2012). La serie temporal no es homogénea, porque el CIS no formula estapregunta todos los años ni en los mismos meses

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30

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10

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%

nov-83

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nov-86

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nov-87

nov-83

sep-88

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dic-90

dic-92

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dic-93

nov-94

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jun-97

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dic-00

mar-02

nov-02

sep-03

abr-04

ene-05

may-06

oct-06

nov-08

nov-10

nov-12

29 De acuerdo con el primer registro del CIS en septiembre de 1978, Adolfo Suárez recibía un 5 de puntua-

ción media, Leopoldo Calvo-Sotelo comenzó su mandato con una nota media de 5,17 (marzo de 1981), Felipe Gon-

zález partió de un 7,46 (febrero 1983), José María Aznar de un 5,08 (mayo 1996) y José Luis Rodríguez Zapate-

ro de un 6,61 (abril 2004).

30Hasta ese momento, el peor registro estaba situado en un 3,06, correspondiente a la nota media que reci-

bió José Luis Rodríguez Zapatero al final de su mandato, en octubre de 2011.


78

ción de las noticias negativas y de lasmedidas más impopulares.

Al igual que la imagen de Rajoy, la delGobierno en su conjunto ha seguido unatendencia claramente negativa, pues en oc-tubre todos los ministros recibían un sus-penso de los ciudadanos y con una nota in-ferior a 4 (lo que los situaba por debajode la puntuación alcanzada por los mi-nistros de Zapatero en su última etapade gobierno). Por otra parte, casi 7 de cada10 ciudadanos desaprobaban la gestión gu-bernamental. Una desaprobación que, sinduda, está ligada a la valoración que les me-rece a los ciudadanos la gestión de la crisiseconómica. De acuerdo con la serie de son-deos realizados por Metroscopia para ElPaís, la inmensa mayoría de los ciudada-nos ha considerado, casi desde el inicio desu mandato, que el Gobierno de Rajoyha carecido de un plan coherente parahacer frente a la crisis31. El descontento delos ciudadanos con el Gobierno tambiénha quedado reflejado en una espiral cre-ciente de movilizaciones sectoriales (fun-cionarios, profesorado, jueces, etc.) y en laconvocatoria de dos huelgas generales (29de marzo y 14 de noviembre de 2012).

3.2 Evolución de los apoyos electoralesdel PPA lo largo de 2012 ha habido cinco con-vocatorias electorales: elecciones anda-luzas y asturianas (celebradas el 25 demarzo), elecciones gallegas y vascas (21de octubre) y elecciones catalanas (25de noviembre). Pese al carácter autonó-

mico de estos comicios, la lectura enclave nacional ha sido inevitable. El con-texto de crisis, las impopulares medidasde ajuste aplicadas por el PP y el incum-plimiento de sus principales compro-misos electorales han convertido todosesos comicios en una prueba para el Go-bierno de Rajoy.

En clave nacional, la lectura de los re-sultados no permite hablar de un con-tundente castigo electoral (Tabla 1). En laselecciones andaluzas, los populares noconsiguieron la mayoría absoluta que, an-tes de su llegada al Gobierno, le augura-ban los sondeos. La decisión por parte delGobierno de Rajoy de retrasar la aproba-ción de los Presupuestos Generales del Es-tado de 2012, en los que se visualizaríanlos recortes sociales, hasta después de esoscomicios no fue suficiente para que elPP lograra, por primera vez, gobernaren Andalucía.

Al electorado andaluz le pudieron pesarlas primeras medidas adoptadas por el Go-bierno de Rajoy que suponían un incum-plimiento de su programa electoral, comofue la subida del IRPF o el abaratamientodel despido. No obstante, el PP podía “con-solarse” con la idea de haber superado, porprimera vez, en voto al PSOE en unas elec-ciones autonómicas y haber mejoradosus resultados respecto a las eleccionesde 2008. Por otro lado, las elecciones as-turianas, que se celebraron de forma an-ticipada el mismo día que las andaluzas,arrojaron un resultado aceptable para el PP,al haber visto incrementado su apoyo.

31 Ya en abril de 2012, la opinión mayoritaria de los ciudadanos era que el Gobierno no estaba sabiendo hacer

frente a la crisis e improvisaba sobre la marcha, opinión que fue extendiéndose en los meses siguientes.


79

Siete meses después, en las eleccionesgallegas, convocadas también anticipada-mente, vendría el gran alivio para Rajoy,al volver a conseguir Alberto Núñez Fei-jóo la mayoría absoluta y hacerlo, además,con tres escaños más (aunque con menorporcentaje de voto que en las eleccionesde 2009). La victoria gallega le permitióal PP dejar en un segundo plano los ma-los resultados obtenidos por su partido enel País Vasco. Y, apenas un mes después,en las elecciones catalanas celebradas el25 de noviembre, Rajoy volvía a tomar aire.Por un lado, el PP lograba obtener unescaño más que en las elecciones catala-nas de 2010, situándose con 19 asientosparlamentarios en el mejor resultado al-canzado por esta formación en unas elec-ciones autonómicas en Cataluña. Y, porotro, Rajoy podía respirar (más) tranquiloal comprobar que CiU había fracasadoelectoralmente al lanzar su órdago sobe-ranista, pues este quedaba sancionado enlas urnas con una pérdida de 12 escaños.

Pero, más allá de los resultados elec-torales y de la necesidad de relativizarlas conclusiones que en clave nacionalse pueden obtener de unos comicios que,al ser autonómicos, tienen sus propiasparticularidades, hay que tener en cuentaque todos los sondeos (CIS y medios decomunicación32) realizados a nivel na-cional reflejan un acusado desgaste elec-toral del PP.

En las elecciones generales de 2011,el PP logró, con cerca de 11 millones de vo-tos, el 44,63% del voto válido y sacar alPSOE una ventaja de casi 16 puntos por-

centuales. De acuerdo con la serie de ba-rómetros políticos del CIS (de carácter tri-mestral), el PP habría sufrido una pérdi-da progresiva de apoyos electorales a lo lar-go de su primer año de gobierno (Tabla 2).

Se pueden distinguir dos etapas: a) pri-mer semestre de 2012, en el que la pér-dida de apoyos potenciales del PP se situóen una horquilla de entre 2 y 4 puntosen voto estimado; y b) segundo semes-

Tabla 1Resultados obtenidos por el PP en los comicioselectorales celebrados en 2012.

% de voto Escaños Variación del %

de voto

Aut. 2012-2008

Variación de

escaños

Aut. 2012-2008

Fuente: Elaboración propia

Elecciones andaluzas: 25 de marzo de 2012

PP 40,67 50 +2,22% +3

Elecciones asturianas: 25 de marzo de 2012


de voto

Aut. 2012-2011

Variación de

escaños

Aut. 2012-2011

PP 21,53 10 +1,58% =

Elecciones gallegas: 21 de octubre de 2012


de voto

Aut. 2012-2009

Variación de

escaños

Aut. 2012-2009

PP 45,79 41 -0,89% +3

Elecciones vascas: 21 de octubre de 2012


de voto

Aut. 2012-2009

Variación de

escaños

Aut. 2012-2009

PP 11,75 10 -2,35% -3

Elecciones catalanas: 25 de noviembre de 2012


de voto

Aut. 2012-2010

Variación de

escaños

Aut. 2012-2010

PP 12,97 19 +0,60% +1

32 Encuestas de El País, El Mundo y Cadena Ser.


80

tre de 2012, en que el retroceso del PPse habría situado por encima de los 8 pun-tos. Al igual que para el Gobierno de Za-patero el anuncio del ajuste realizado enmayo de 2010 supuso un punto de infle-xión negativo, para el PP podría haberlosupuesto la intervención de Bankia con laconsiguiente petición de ayuda a la UE(y de ajustes).

Pero el retroceso del PP quedaría atem-perado por el estancamiento de las ex-pectativas electorales del PSOE, cuyo ni-vel de apoyo a lo largo de 2012 se habría si-tuado por debajo del 30% en votoestimado. Esto haría que la ventaja del PPsobe el PSOE, aunque más reducida queen 2011, siguiera siendo amplia: de más de7 puntos en octubre de 2012, si bien en in-tención directa de voto y en voto más sim-patía el PSOE estaba a finales de 2012 por

delante del PP. Por otra parte, frente al es-tancamiento del PSOE y el retroceso delPP, es llamativo el avance experimentadopor IU y UPyD en el primer año de go-bierno del PP.

Más preocupante para el PP es el he-cho de que entre julio y octubre de 2012 elapoyo que recibe en intención directa devoto esté en su nivel más bajo de los úl-timos 16 años (Gráfico 4), aunque el nivelde apoyos del PSOE también se ha en-contrado a lo largo de 2012 bajo míni-mos históricos. De hecho, en julio y en oc-tubre de 2012 el porcentaje de ciudadanosque respectivamente declaraban su in-tención de abstenerse ante unas hipoté-ticas elecciones generales era mayor queel porcentaje de electores que declara-ban su intención de votar al PSOE o al PP.Algo que, de acuerdo con la serie de datos

Estimación de voto

PP 44,63%a 42,7% 40,6% 36,6% 35,9%

PSOE 28,76%a 28,0% 29,6% 29,9% 28,6%

IU 6,92%a 7,9% 8,6% 8,6% 9,4%

UPyD 4,70%a 5,7% 5,1% 6,6% 7,3%

Intención directa de voto

PP 30,37%b 30,5% 24,0% 18,2% 16,1%

PSOE 19,57%b 18,2% 20,8% 17,1% 17,6%

IU 4,71%b 5,9% 7,0% 6,2% 7,0%

UPyD 3,20%b 3,8% 2,8% 3,5% 4,4%

Voto + simpatía

PP – 31,9% 26,0% 21,1% 19,2%

PSOE – 21,0% 23,8% 21,8% 22,8%

IU – 6,4% 8,1% 7,1% 8,4%

UPyD – 4,1% 3,3% 4,4% 5,2%

ResultadosGen. 2011

Enero de2012

Abril de2012

Julio de2012

Octubrede 2012

aPorcentaje de voto válido;

b Porcentaje de voto sobre censo electoral.

Fuente: MIR y CIS

Tabla 2Evolución de los indicadores electorales para los partidos deámbito nacional en 2012


81

del CIS que arranca en abril de 1996, nohabía pasado anteriormente.

La pérdida de apoyos potenciales delPP se materializa en el acusado descen-so de la tasa de fidelidad de sus votantes.Frente a un partido que se caracteriza portener un electorado altamente movilizadoy fiel, resulta llamativo que los votantesque declaran haber optado por el PP en2011 y estar dispuestos a volver a hacerlohayan pasado del 85,2% en enero de 2012al 57,6% en octubre.

Si segmentamos al electorado por ide-ología, nos encontramos que el PP sufre undescenso generalizado en todos sus gruposestratégicos de apoyo, pero es en el cen-troizquierda y en los que no declaran ide-ología donde, en términos relativos, su des-censo es más acusado (ya que en estos gru-pos su nivel de apoyo se ha reducido a lamitad entre enero y octubre de 2012).

Por otro lado, nos encontramos quesi a principios de 2012 el PP tenía un ni-vel de apoyos superior en el electorado quese sitúa en la derecha frente al que se si-túa en la extrema derecha, a finales de2012 es al revés (Gráfico 5). Un cambioque también se observa si analizamos laevolución de los apoyos electorales del PPpor género. Así, si en enero de 2012 elPP recibía más apoyos entre los hombres(respecto a las mujeres), en octubre de2012 la intención de votar al PP era lige-ramente más alta entre las mujeres. Entodo caso, en ambos grupos (masculino yfemenino) la tendencia electoral del PP, alo largo de 2012, ha sido negativa.

Por edad, el PP ha retrocedido en todoslos grupos, aunque es en el electorado másjoven (de 18 a 24 años) donde su retroce-so ha sido mayor. Y el grupo donde el PPrecibe más apoyos es en el de los que tie-

PP PSOE No votaría

Gráfico 4

Intención directa de voto (PP, PSOE y abstención)

Fuente: CIS (abril 1996-octubre 2012). Entre los años 1996 y 2011, la serie que hemos elaborado incluye los datos de intenciónde voto correspondientes al mes de abril. Para el año 2012 se incluyen los datos correspondientes a enero, abril, julio y octubre

50

45

40

35

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25

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5

0

%

abr-96

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abr-00

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abr-06

abr-07

abr-08

abr-09

abr-10

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ene-12

abr-12

jul-12

oct-12


82

nen más de 64 años, algo que explicaría elénfasis puesto por los populares en el men-saje de que, en su primer año de legisla-tura, han subido las pensiones (aunque nolas hayan revalorizado según el IPC).

La estrategia electoral del PP siem-pre ha pasado por ser percibido comoun partido moderado y situado en el cen-tro de la escala ideológica. España es unpaís en el que la media ideológica de susciudadanos se sitúa en el centroizquierda(con posiciones por debajo del 5 en unaescala de 1 a 10, donde 1 es extrema iz-quierda y 10 es extrema derecha). Cuandoen el año 2000 el PP ganó, por mayoríaabsoluta, las elecciones generales, se pro-dujo un cierto acercamiento ideológico en-tre el conjunto del electorado, que se des-plazó hacia posiciones más centrales de laescala ideológica (4,9), y un PP al que se

percibía como un partido más modera-do (con una media situada en 7,4).

Pero ahora se observa una tendenciaopuesta, ya que, desde que ganó las elec-ciones en 2011, los ciudadanos percibenque el PP se ha escorado hacia la dere-cha de la escala ideológica. Por primeravez desde junio de 1995, los ciudadanoshan vuelto a colocar al PP por encimadel 8 de la escala ideológica. Un escora-miento que contrasta con el afianza-miento del electorado en las posiciones decentroizquierda (Gráfico 6).

Los recortes realizados por el PP enmateria social, así como algunas de lasmedidas que forman parte de su progra-ma ideológico, como la reforma de laLey del Aborto, han podido contribuir aacentuar la imagen del PP como un par-tido (más) escorado a la derecha.

Centro derecha Centro izquierda Sin ideología

Derecha Extrema derecha

Gráfico 5Intención directa de voto al PP en el electorado de extremaderecha, derecha, centro derecha, centro izquierda y sin ideología.

Fuente: Barómetros con indicadores políticos del CIS (enero-octubre 2012)

50

45

40

35

30

25

20

15

10

5

0

% intención directa de voto

Enero 2012 Abril 2012 Julio 2102 Octubre 2012


83

Parece, por tanto, que habría muchosmotivos que explicarían el descontento delos ciudadanos con el Gobierno de Ra-joy. Pero es importante intentar identifi-car cuál ha sido la principal razón de esedescontento.

En los últimos cinco años, marcadospor la crisis, hemos visto, dentro y fuerade España, cómo la mayoría de los parti-dos en el Gobierno han sido penaliza-dos en las urnas por los ciudadanos. La cri-sis erosiona las principales señas de iden-tidad de los partidos que gobiernan. En elcaso del PSOE, más que por la mayori-taria percepción de que el Gobierno de Za-patero reaccionó tarde y mal ante la crisis,lo que le pasó factura fue el cambio deorientación de su política económica y so-cial producido a partir de mayo de 2010.La crisis erosionó la seña de identidad so-

cial del PSOE, lo que conllevó una des-conexión con su electorado.

La seña de identidad del PP es la ima-gen de competencia. La principal razónque esgrimen los electores que votan alPP es la de considerar a este partido comoel más capacitado para gobernar. En laselecciones generales de 2011, casi el 34%de los que votaron al PP adujeron este mo-tivo para hacerlo (de acuerdo con la en-cuesta postelectoral del CIS).

Por otro lado, la encuesta que hizo elCIS inmediatamente después de que elPP llegara al Gobierno reflejaba un cli-ma de opinión caracterizado por las ex-pectativas de que las cosas irían a mejorcon Rajoy de lo que lo habían hecho conel Gobierno de Zapatero. Salvo en lo quea disposición al diálogo se refería, lasopiniones eran predominantemente po-

Media ideología PP Media ideología ciudadanos

Gráfico 6Ubicación ideológica del PP y de los ciudadanos (Escala 1-10,1=Extrema izquierda 10=Extrema derecha).

PP: Percepción que tienen los electores de la posición ideológica que ocupa este partido. Ciudadanos: autoubicación en laescala ideológica.Fuente: CIS (febrero 1989-julio 2012)

9

8

7

6

5

4

3

2

1

0

Escala 1=10

feb-89

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dic-90

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dic-92

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sep-93

dic-94

jun-95

mar-96

jun-99

dic-03

ene-05

ene-08

jun-09

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nov-11

jul-12


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sitivas sobre la iniciativa y capacidad quetendría el nuevo Gobierno de Rajoy paraafrontar los problemas.

Prácticamente la mayoría de los ciu-dadanos pensaba que la política econó-mica y social cambiaría con el nuevo Go-bierno. Pero, mientras que los ciudadanoscreían mayoritariamente que los cambiosen política económica serían positivos, losciudadanos se mostraban polarizados so-bre los efectos (positivos o negativos)que tendrían los cambios en política so-cial33. De este modo, los ciudadanos po-dían asumir que con el PP habría un re-troceso social que sería compensado porla recuperación de la economía.

En este sentido, es probable que laprincipal razón del desgaste que ha su-frido el Gobierno de Rajoy en su primeraño de legislatura no sean tanto los re-cortes sociales como el hecho de que la cri-sis económica (en su dimensión social) sehaya agravado, poniéndose en evidenciasu imagen de buenos gestores. La frus-tración de las expectativas creadas, en for-ma de decepción, ha sido el principal obs-táculo al que se ha enfrentado el PP en suprimer año de gobierno.

33 Del total de encuestados en enero de 2012 por el CIS que pensaban que la política social cambiaría con el

Gobierno de Rajoy, un 47,5% opinaba que los cambios serían positivos, frente a un 46,7% que creía que estos

iban a ser negativos.


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1El primer año de gobierno de Rajoyse salda con una acusada frustración de

las expectativas de cambio que había ali-mentado el PP en su etapa en la oposición:a) Frente a la expectativa de inicio de

la recuperación económica, la crisis se haagravado y el principal logro del Ejecutivode Rajoy ha sido conjurar el fantasma delrescate total de la economía, una vez que sevio obligado a solicitar un rescate parciala la UE para sanear el sistema financiero. b) Frente a la expectativa de un go-

bierno competente, se ha puesto de ma-nifiesto que los populares carecían delplan coherente y acabado de medidas que,cuando estaban en la oposición, exigían alGobierno de Zapatero. c) Frente a la expectativa de un gobierno

dialogante, moderado y transparente, el Eje-cutivo ha recurrido al decreto para gobernar,al eufemismo para comunicar las medi-das más impopulares y a la confrontaciónpara llevar a cabo su programa ideológico. d) Y frente a la expectativa de un go-

bierno con sensibilidad social, el Ejecuti-vo de Rajoy ha acometido un recorte sinprecedentes del Estado de bienestar, de-jando en una situación de vulnerabilidada los sectores más débiles de la sociedad.

2Desde el primer momento, el Go-bierno de Rajoy ha hecho del refor-

mismo su principal seña de identidad.Frente a la ausencia de resultados positi-vos en el empleo, el PP ha convertido lasreformas en un objetivo en sí mismo dela acción de gobierno.

3En su primer año de legislatura, elPP ha incumplido cinco de sus

compromisos estrella: a) no aumentarla presión fiscal y recuperar la desgra-vación por vivienda; b) no abaratar eldespido; c) no recortar en educaciónni en sanidad; d) garantizar el poder ad-quisitivo de las pensiones; y e) situarcomo principal prioridad política la lu-cha contra el desempleo.

4Pese a la apelación de los mensajestecnocráticos de la responsabilidad y

de “no hay alternativa”, la ciudadanía hapercibido las medidas adoptadas por elGobierno de Rajoy como un ataque a lasconquistas sociales y un empobreci-miento de las clases medias.

5Los resultados que ha obtenido elPP en los cinco comicios autonó-

micos celebrados a lo largo de 2012 sondesiguales, pero en ningún caso per-miten hablar de un desplome electoral.Sin embargo, las encuestas realizadasa nivel nacional reflejan un acusadodesgaste del Gobierno del PP. Rajoy seha convertido en el presidente del Go-bierno peor valorado de la democracia,y sus ministros reciben una puntua-ción más baja que la que recibían losministros de Zapatero antes de per-der las elecciones. La ciudadanía per-cibe a un PP más escorado a la derecha,mientras que ha habido un afianza-miento ideológico del electorado enel centroizquierda.

Conclusiones


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6El desgaste del Gobierno de Rajoyse traduce en una importante fuga de

los votantes fieles del PP y, en especial, delos que se sitúan en el centro de la esca-la ideológica. Ahora bien, ese desgaste haquedado atenuado por las dificultades delPSOE para recuperarse de su debacle elec-toral. Frente al descontento de los ciuda-danos con los dos grandes partidos, hancotizado al alza los partidos minorita-rios, como IU y UPyD.

7En su primer año de gobierno, másque a los recortes sociales (dimen-

sión social) o al incumplimiento de suscompromisos electorales, el desgaste delPP se ha debido a la falta de resultadoseconómicos que avalen su gestión (di-mensión de competencia). Dadas las ma-las perspectivas -reconocidas y asumidaspor el propio gobierno de Rajoy-, que seciernen sobre la evolución que seguirá elempleo a lo largo de la legislatura, los po-pulares tendrán que seguir haciendofrente a la frustración de las expectati-vas ciudadanas. Y, en este sentido, no estáclaro que sea suficiente el argumentode que, si ellos no hubieran estado enel gobierno, la situación económica ysocial sería mucho peor. Hasta el mo-mento, la principal baza con la que hacontado el PP es la falta de consolidacióndel PSOE como una alternativa (con unproyecto económico y político) creíbleal Gobierno de Rajoy.

8El deterioro de la situación social,como consecuencia de la crisis y de

las políticas de austeridad aplicadas por elGobierno de Rajoy, ha ido acompañado deun incremento de la conflictividad social,un aumento del pesimismo económicoy de la insatisfacción de los ciudadanoscon el funcionamiento de la democra-cia. También se ha producido, a nivel na-cional y al calor de los mensajes sobre eldespilfarro y las duplicidades que suponeel Estado autonómico, un aumento de laspreferencias de los ciudadanos por un Es-tado centralizado.


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La convivencia entrela oposición tradicionaly los nuevosmovimientos sociales

1. Introducción

En noviembre de 2011, tras varias legislaturas de bipartidismo creciente,

la concentración parlamentaria de los dos grandes partidos se redujo de for-

ma significativa. De hecho, si echamos la vista atrás y analizamos los da-

tos desde las primeras elecciones democráticas, la suma de escaños de

PP y PSOE de los últimos comicios se sitúa entre las cinco más bajas.

Este resultado tiene su explicación en la drástica reducción de apoyos

electorales y de representación parlamentaria del Partido Socialista, que co-

sechó uno de sus peores resultados de toda la democracia.


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La reducción del bipartidismo se ha tra-ducido en un notable aumento de los par-tidos minoritarios. A excepción de Es-querra Republicana, Bloque Nacionalis-ta Gallego, Coalición Canaria y Geroa Bai,el resto de formaciones ha visto cómo seincrementaban tanto sus votos como susescaños. Por otra parte, se ha pasado de 10partidos con representación parlamen-taria a 13. Solo en dos ocasiones, 1979 y1989, observamos un Congreso con unafragmentación similar (Urquizu, 2011:58).

Pero la oposición al Gobierno ha idomás allá de las organizaciones políticas. Alo largo de 2012, las iniciativas ciudadanashan gozado de gran protagonismo. Pocosdías antes de las elecciones municipales yautonómicas de mayo de 2011 surgió en-tre una parte de la población el denomi-nado movimiento 15-M. En numerosasciudades, los habitantes se echaron a la ca-lle al grito de “no nos representan”. Acam-paron en las plazas, se reunieron en asam-bleas y dieron comienzo a movilizacionesmultitudinarias. Detrás de este movi-miento no hay dirigentes visibles y orga-nizados, sino distintos colectivos que re-claman, entre otras cosas, regenerar lavida política española. De hecho, sus le-mas resumen muy bien la crisis políticapor la que pasa la democracia en nues-tro país: del “no nos representan” del 15-M de 2011 hemos pasado al “que se va-yan todos” del 25-S de 2012.

Estas movilizaciones ciudadanas hanllevado sus protestas más allá de la críti-ca al sistema político. También han to-mado partido en problemas sociales degran calado, como los desahucios. Pro-ducto de la burbuja inmobiliaria, nume-

rosas familias acabaron endeudándose porencima de sus posibilidades. Ello fue po-sible por unos precios desorbitados en elmercado de la vivienda, la enorme laxi-tud en la concesión del crédito y una crisiseconómica que ha desembocado en seismillones de parados. Todo ello ha provo-cado un gran crecimiento de la morosidaden el mercado inmobiliario. El impagode la hipoteca en España significa perderla vivienda y, en numerosos casos, seguiradeudando al banco la diferencia entre lacantidad que se debía y el nuevo precio,una vez devaluado, del inmueble.

En definitiva, la oposición al Gobier-no durante 2012 ha sido poliédrica. Jun-to con el principal partido de la oposi-ción, han cobrado protagonismo los par-tidos minoritarios –tanto de ámbitonacional como nacionalistas– y, especial-mente, los ciudadanos. Como veremos acontinuación, cada uno de ellos ha des-arrollado estrategias distintas en funcióna sus circunstancias, mostrando fortalezasy debilidades.

2. El PSOE

Tras siete años en el Gobierno, el Parti-do Socialista (PSOE) volvió a la oposi-ción en noviembre de 2011. Además, suabandono del poder se ha producido enun escenario de enorme debilidad. Nosolo obtuvo uno de sus peores resulta-dos electorales de toda la democracia, sinoque, además, el grupo parlamentario hamenguado sustancialmente, con un hán-dicap añadido: entre los diputados elegi-dos permanecen muchos de los altos car-


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gos de la anterior legislatura. La tarea deoposición de estos es muy complicada, yaque, a pesar de tener un gran conoci-miento de las materias donde ejercieronla responsabilidad política, no pueden be-neficiarse de esa experiencia, puesto queel actual Gobierno siempre les puede acu-sar de exigir algo que ellos no hicieroncuando ocupaban los ministerios. Por lotanto, el PSOE se encuentra con un gru-po parlamentario muy reducido que nopuede utilizar todos sus activos.

El segundo elemento que ha mermadoel trabajo de oposición del PSOE ha sido elcambio de liderazgo. Una vez que José LuisRodríguez Zapatero decidió no volver apresentarse a las elecciones y renunció acontinuar en la Secretaría General, se abriódentro del PSOE un proceso democráti-co de sucesión. Dos fueron los candidatos:Alfredo Pérez Rubalcaba y Carme Chacón.Rubalcaba se presentó como el gestor dela “transición” del PSOE hacia una nue-va etapa; su dilatada experiencia en las dis-tintas generaciones de dirigentes socia-listas le permitía contar con amplios apo-yos tanto en el PSOE de los ochenta comoentre algunos de los “zapateristas”. Encambio, Chacón significaba una nueva ver-sión de lo que representó el 35 Congresodel año 2000. Mucho más próxima, tan-to por edad como en ideología, a lo que sig-nificó Zapatero, la candidata catalana lo-gró sintonizar con parte de las genera-ciones más jóvenes del PSOE.

Finalmente, Rubalcaba se hizo con laSecretaría General en una votación muy

ajustada: apenas 22 votos separaron a am-bos aspirantes. Su victoria en el CongresoFederal de febrero se ha interpretadocomo una vuelta al modelo de partido y depolíticas previas al 35 Congreso del año2000. Dicho de otra forma, asistimos auna ruptura del PSOE con el “zapateris-mo”. Pero ¿a qué se debe esta ruptura?

Zapatero ha sido un líder político su-jeto a una gran crítica tanto desde la de-recha como desde una parte de la iz-quierda. Mientras que los conservadoressiempre le vieron como un radical, unaparte del socialismo, especialmente los di-rigentes del PSOE en los ochenta, consi-deró el “zapaterismo” un proyecto políti-co con escaso contenido sustantivo, sien-do una mezcla de ingenuidad, adanismoy buenismo.

El relato de la última etapa del PSOEpuso un especial énfasis en los derechosde ciudadanía y, amparado bajo el repu-blicanismo, se presentó como una versióninspirada en la Tercera Vía de Tony Blairo el Nuevo Centro de Gerhard Schröeder1.Más allá de estas ideas, su proyecto eco-nómico fue su punto débil, y sus pro-puestas sobre el Estado del bienestar selimitaron a dar los primeros pasos en losservicios de dependencia. Es decir, lasdos preocupaciones más relevantes de lasocialdemocracia, redistribución y mo-dernización económica, no tuvieron unprotagonismo especial en el relato de estaetapa socialista.

Una vez aupado al liderazgo, la pri-mera decisión importante a la que se ha

1 De hecho, cuando el grupo de jóvenes dirigente socialistas que encabezaba Rodríguez Zapatero comenzó a

dar sus primeros pasos en el año 2000, se hicieron llamar Nueva Vía.


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enfrentado Rubalcaba ha sido la relativa aqué tipo de oposición debía llevar a cabo.Siguiendo la estela de los primeros añosde Zapatero, el actual líder socialista hahecho suya la idea de oposición útil, sinespecificar muy bien qué significa esteconcepto. Pero ¿en qué consistió esta es-trategia en la legislatura 2000-2004? Sefundamentó en dos pilares.

Por un lado, el PSOE llegó a acuerdosen aquellas materias con escaso conteni-do ideológico en términos de izquierda yderecha. Así nació el Pacto por la Liberta-des y Contra el Terrorismo entre PP yPSOE, donde el partido liderado por Za-patero renunciaba a hacer oposición enesta materia, mientras que el Gobierno po-pular se comprometía a compartir las de-cisiones en lucha antiterrorista.

Por otro lado, el PSOE se mostró muycombativo en todas aquellas cuestiones quetenían un fácil encaje en el debate ideoló-gico, como son la educación y la sanidad.Además, se puso al frente de numerosasprotestas donde la posición de la ciudada-nía contra el Gobierno de José María Aznarera unánime, como la Guerra de Iraq.

No obstante, pese a recuperar la es-trategia de oposición útil, la poblaciónno la ha percibido como tal de una for-ma tan nítida como en la primera legis-latura de Zapatero, y, en estos momentos,cuesta saber en qué consiste dicha estra-tegia de oposición.

La falta de definición ha llevado alPSOE a una fuerte desorientación y a unaausencia de perseverancia en su labor deoposición. Así, por ejemplo, a principios

de julio de 2012, el PSOE pidió la dimisiónde Fátima Báñez por un hecho muy grave:la filtración de los documentos del expe-diente de regulación de empleo (ERE)del PSOE a un medio de comunicación.Pero, tras unos días de declaraciones, tar-dó varias semanas en denunciar los hechosante los tribunales. Una vez puesta la de-nuncia, no hemos vuelto a saber nada másdel caso, más allá de que el Supremo ha de-cidido rechazar la querella2. Pero, al mar-gen de las consecuencias judiciales, esta-mos ante un hecho político muy grave queimplica el abuso de poder por parte delos responsables políticos del Ministerio.Nadie ha dimitido, ni siquiera la asesoraque envío la información al medio de co-municación, y desde el PSOE no se haseguido insistiendo en la denuncia de esteabuso de poder.

Algo similar ocurrió con la comisiónde investigación sobre la gestión de Ban-kia. En mayo de 2012, Rodrigo Rato di-mitió como presidente de esta entidadfinanciera. El nuevo presidente, José Ig-nacio Gorigoilzarri, descubrió que Bankiatenía un agujero financiero de 23.000 mi-llones de euros que iba a tener que ser cu-bierto con dinero público. Inicialmente,el líder socialista rechazó la creación deuna comisión de investigación que ana-lizara qué había ocurrido en los últimosaños en las entidades financieras que for-man Bankia. Pero la intervención de Cha-cón dentro del grupo parlamentario pi-diendo una “comisión de la verdad”, for-zó a Rubalcaba a rectificar su estrategia deoposición. De nuevo, el PSOE no mos-

2 Véase El País, 22-11-2012.


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tró un criterio claro y dio bandazos ensu oposición a la gestión del PP.

Una segunda consecuencia se obser-va en el ejemplo de Bankia. El estilo deoposición del PSOE parece no ser recep-tivo a las demandas de los ciudadanos. Es-tos observan atónitos cómo, mientras aellos se les piden sacrificios, sí que exis-te dinero público para rescatar bancos ycajas en apuros, producto de la mala ges-tión. Pero no solo eso, sino que, además,al PSOE le cuesta pedir comisiones de in-vestigación que den transparencia a lo su-cedido en las entidades financieras.

Además, una parte del PSOE tambiénha considerado que, en ocasiones, Ru-balcaba se ha mostrado tibio y le ha cos-tado reaccionar ante algunos episodios,como, por ejemplo, los escándalos decorrupción que se han ido conociendo alo largo del año. Sus críticos considerabanque, o llegaba tarde, o no era lo suficien-temente contundente.

En el fondo, el PSOE se ha enfrentadoal clásico dilema que tiene todo partido enla oposición: ¿qué tipo de estrategia se-guir? La disputa se produce entre aquellosque defienden nítidas posiciones ideoló-gicas y un claro enfrentamiento con el Go-bierno, frente a un modelo de oposiciónmucho más colaboracionista. El estilode oposición útil parece resolver este di-lema. Pero, como se ha señalado, cuestadefinir la estrategia del PSOE en 2012.Aunque, en un primer momento, el

PSOE pareció decantarse por el pacto, trasel verano la formación política optó por unmayor enfrentamiento, que conlleva la de-nuncia de las políticas de gobierno, de-jando de lado los posibles acuerdos.

No solo se ha cuestionado su estilode oposición, sino también su liderazgo.Una parte del PSOE, especialmente losque apoyaron a Chacón, ha insistido du-rante gran parte de 2012 en la necesidadde celebrar lo antes posible las prima-rias que elijan al candidato a presidentedel Gobierno3. En el Congreso Federal defebrero, los representantes socialistasaprobaron la celebración de primariasabiertas. Unos meses antes, el Partido So-cialista de Cataluña (PSC) también sehabía definido por una propuesta similar.Este modelo de primarias se importa des-de el Partido Socialista francés, que, en oc-tubre de 2011, eligió bajo esta fórmula a sucandidato presidencial. La fórmula resul-tó todo un éxito, puesto que más de dosmillones de franceses participaron en laelección del candidato. La idea principales permitir la participación a todos aque-llos ciudadanos que lo deseen, amplian-do el ámbito de decisión más allá de la mi-litancia. Gracias a ello, se espera que seproduzca una gran movilización del elec-torado progresista y que tenga efectos po-sitivos en los comicios.

Pero mientras se aprobaba esta pro-puesta en el Congreso Federal, al mis-mo tiempo se denegaba la posibilidad

3 Durante gran parte de 2012, han sido muy insistentes las declaraciones públicas de líderes socialistas, como To-

más Gómez, pidiendo primarias cuanto antes. De hecho, en el Comité Federal que se celebró en enero de

2013, defendió esta propuesta. Pero no ha sido el único. José Antonio Griñán, en una entrevista concedida a la Ca-

dena SER en diciembre de 2012, instaba a Rubalcaba a “definirse ahora” y a presentarse a las primarias.


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de que la militancia participase mediantevoto directo y secreto en la elección delpróximo secretario general del PSOE, loque suponía mantener el actual sistemade congresos.

Aunque existe una fuerte demanda demayor democracia interna dentro de lasformaciones políticas, lo cierto es queno se ha producido un debate serio y ri-guroso sobre esta cuestión. Casi siem-pre las propuestas se han centrado en lacelebración de primarias para la elec-ción de los candidatos, cuando se tratade un mecanismo más propio de sistemaspresidencialistas. Pero España es unademocracia parlamentaria, donde nadaimpide que el candidato de un partido po-lítico no llegue a ser presidente del Go-bierno si, por ejemplo, fruto de un acuer-do de coalición tiene que ser “sacrificado”.En cambio, la distribución del poder or-gánico está fuera de todo debate públi-co, cuando es realmente el mecanismoque más influye en la selección de los cua-dros de una formación política.

El último de los problemas a los que seha enfrentado la izquierda mayoritaria esla elaboración de una alternativa social-demócrata. Desde el comienzo de la cri-sis, la ciudadanía considera que los sa-crificios no se están repartiendo de formaequitativa. Además, también perciben quegran parte de las medidas económicas tie-nen un gran déficit democrático. En pri-

mer lugar, se han decidido en institucio-nes sobre las que existe escaso control ciu-dadano. Segundo, los gobiernos están in-cumpliendo sistemáticamente las pro-mesas con las que concurrieron a laselecciones, cuando, en muchas ocasiones,elaboraron sus programas electorales enmedio de la crisis4.

En este escenario, el PSOE tambiénsale perjudicado. No solo tuvo la respon-sabilidad del Gobierno durante la pasa-da legislatura y también incumplió su pro-grama electoral a partir de mayo de 2010,sino que acabó abrazando la austeridady muchos de los ajustes que llevó a cabofueron realizados a instancia de institu-ciones europeas con gran déficit demo-crático, hasta el punto de reformar laConstitución durante el mes de agosto, deforma exprés y sin debate previo.

Todo ello ha generado la percepción deque no existe una respuesta desde la iz-quierda a la crisis económica y que, in-distintamente de la ideología del Gobier-no conservador, todos aplican las mis-mas recetas.

Todas estas circunstancias han teni-do efectos en la evolución de la inten-ción de voto socialista y en sus apoyos elec-torales. En noviembre de 2011, el PSOE ob-tuvo la confianza de casi siete millones deespañoles, lo que representó un 19,6% so-bre el total del censo. Esta cifra se apro-xima mucho a la intención directa de voto

4 Un ejemplo de este comportamiento lo encontramos en Mariano Rajoy. En septiembre de 2012, el actual

presidente del Gobierno concedió una entrevista a varios diarios europeos. Entonces declaró: “Quien me ha

impedido cumplir mi programa electoral es la realidad” (ABC, Corriere della Sera, Le journal du Dimanche y

Bild am Sonntag, publicada el 2 de septiembre de 2012). Pero, tras tres años denunciado la trágica situación

económica de España, ¿qué realidad esperaba encontrarse?


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que se encontraba en la encuesta pree-lectoral del Centro de Investigaciones So-ciológicas (CIS). Un año más tarde, enenero de 2013, la intención directa de votosocialista se sitúa en el 17%. Es decir, losapoyos electorales del PSOE parecen ha-ber disminuido desde las pasadas elec-ciones generales.

Junto con este descenso observado,es necesario hacer una pequeña nota acla-ratoria de carácter metodológico que pue-de implicar una mayor caída del voto so-cialista. Es cierto que por la forma de re-coger los datos, las encuestas del CIStienen un sesgo pro-PSOE más impor-tante que otros sondeos. A diferencia delos institutos privados de opinión, el CISsigue utilizando la forma presencial pararealizar sus encuestas. En cambio, dadosus altos costes, las empresas privadas de

sondeos han optado por las entrevistas te-lefónicas y a través de Internet. Esta di-ferencia significa que, mientras que el CISes muy fiable a largo plazo, tiene másdificultades para detectar los cambios acorto plazo. Todo lo contrario de lo que su-cede con las otras formas de realizar lasentrevistas. Así, por ejemplo, mientrasque en el barómetro del CIS de octubre de2102 la intención directa de voto del PSOEera del 17,6%, en las mismas fechas, unestudio de Metroscopia reflejaba el 13,1%.En cambio, para el PP era prácticamen-te idéntico. En resumen, es posible que eldesgaste del PSOE sea mayor que el quereflejan las encuestas del CIS.

Si analizamos la intención directade voto por los distintos grupos ideoló-gicos (Gráfico 1), observamos que la for-mación socialista ha perdido apoyos en

Extrema izquierda (1-2) Izquierda (3-4) Centro izquierda Sin ideología

Gráfico 1

Ideología e intención directa de voto del PSOE.

Fuente: Barómetros políticos del CIS

60

50

40

30

20

10

0

nov-11

dic-11

ene-12

feb-12

mar-12

abr-12

may-12

jun-12

jul-12

sep-12

oct-12

nov-12

dic-12

49,146,5

45,5

37,4 37,935,3

29,2

25,1 2624

20,1

12,514,9

11,5 1111,4

5,67,9

5,88,2


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todos ellos. Así, en su electorado máspróximo, la izquierda, ha pasado del49,1% de intención directa al 37,9%.Algo similar ha sucedido tanto en la ex-trema izquierda como en el centro, don-de ha perdido 11,3 y 9,1 puntos porcen-tuales respectivamente.

También podemos analizar la evolu-ción de los apoyos electorales al PSOEen los distintos grupos de edad (Tabla 1).Observamos que los más jóvenes son elúnico grupo en el que mantiene una in-tención directa de voto similar a la de no-viembre de 2011, mientras que en el res-to ha sufrido una brusca caída, especial-mente entre los mayores de 60 años. Noobstante, el PP solo mantiene una ligeraventaja sobre el PSOE entre las personasde más edad, mientras que en el resto degrupos, el PSOE tiene más apoyos, espe-cialmente entre los menores de 30 años.

Este descenso en los apoyos electora-les se puso claramente de manifiesto enlas distintas elecciones autonómicas quese celebraron a lo largo de 2012. En to-das ellas, el PSOE retrocedió electoral-mente, perdiendo el poder en el País Vas-co y quedando como tercera fuerza polí-tica en Cataluña. También es muysignificativo lo que ocurrió en Galicia. Apesar de la impopularidad de todas las me-didas que ha tomado el Gobierno de Ma-riano Rajoy, el PP gallego no solo no per-dió la mayoría absoluta, sino que ade-más la amplió. Como veremos en lassiguientes secciones, los mayores benefi-ciarios del retroceso socialista han sido lospartidos minoritarios5.

De todos los comicios autonómicos,quizás lo más relevante para el PSOE hasido lo ocurrido en Cataluña. Hasta ahora,

Entre 18 y 29 años

PP 32,1 9,9PSOE 19,6 18,3IU 5,7 9,3Abstención 12,9 20,3Indecisos 12,7 18,7

Entre 30 y 44 años

PP 32,5 12,5PSOE 19,0 14,3IU 5,2 8,3Abstención 1 0,5 20,0Indecisos 12,9 15,4

Entre 45 y 60 años


Más de 60 años


Noviembre de 2011

Octubre de 2012

Tabla 1

Intención directa de voto porgrupo de edad

Fuente: Encuesta Preelectoral y barómetrode octubre del CIS

5 Podría argumentarse que, en el fondo, lo que estaba en cuestión en estas elecciones autonómicas eran las

políticas de cada una de estas comunidades autónomas. Es cierto que en las regiones con amplio sentimiento na-

cionalista, el peso de la política autonómica pesa mucho en el comportamiento electoral. No obstante, esto no im-

pide que también se produzca un efecto arrastre por el cual la política nacional también influye en la decisión

de voto de las elecciones autonómicas (Aguilar y Sánchez-Cuenca, 2008).


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gran parte de la fortaleza electoral delPSOE a nivel nacional se explicaba graciasa los amplios apoyos que cosechaba el PSCen Cataluña. En las elecciones generalesde 2008, cuando Zapatero consiguió susegunda victorial electoral, el PSC contri-buyó con 1.689.911 votos y 25 escaños. Esdecir, el 15% de la fuerza electoral y parla-mentaria del PSOE estaba en Cataluña.Pero, en 2011, el PSC perdió más de700.000 votos y 11 escaños respecto a2008, y su contribución al total del voto so-cialista descendió al 13%. En las eleccionesautonómicas de 2012, la situación empe-oró de forma dramática. El Partido Socia-lista de Cataluña obtuvo sus peores re-sultados electorales de toda la democracia:el 14,4% de los votos (Gráfico 2) y se si-tuó como tercera fuerza parlamentaria.

El porqué de este drástico descenso enlos apoyos electorales del PSC se explicapor la deriva soberanista que se ha pro-ducido en Cataluña. La Diada6 de 2012será recordada por la gran manifesta-ción que se produjo en Barcelona. Ese día,cientos de miles de catalanes se echarona la calle al grito de independencia. El cla-mor independentista cogió tal fuerza, quelíderes aparentemente moderados, comoJosep Antoni Durán i Lleida, se suma-ron a la protesta.

Llevados por la ola independentista,Convergencia i Uniò (CiU), partido quegobernaba entonces Cataluña, decidióconvocar elecciones prácticamente a mi-tad de legislatura. Según declaró enton-ces, su objetivo era lograr una mayoría su-ficiente para comenzar una transición ha-

Gráfico 2

Evolución electoral del PSC

Fuente: Ministerio del Interior y Generalitat de Cataluña

50

45

40

35

30

25

20

15

10

5

0

Gen 77

Gen 79

Auto 80

Gen 82

Auto 84

Gen 86

Loc 87

Auto 88

Gen 89

Loc 91

Auto 92

Gen 93

Loc 95

Auto 95

Gen 96

Loc 99

Auto 99

Gen 00

Loc 03

Auto 03

Gen 04

Auto 06

Loc 07

Gen 08

Auto 10

Loc 11

Gen 11

Auto 12

6 La Diada es la fiesta nacional de Cataluña. Se celebra todo 11 de septiembre y se conmemora la caída de Bar-

celona en 1714, cuando las tropas borbónicas consiguieron que se rindiera la ciudad. Supuso el fin de las insti-

tuciones catalanas tras la promulgación de los Decretos de Nueva Planta en 1716.


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cia la independencia. Pero lo cierto es quelos comicios no arrojaron los resultadosesperados por CiU: perdió 90.000 vo-tos y 12 escaños, muy lejos de la mayoríaabsoluta que ansiaba. En cambio, partidosminoritarios, como Esquerra Republica-na, lograron situarse como segunda fuer-za política, doblando su fuerza electoraly parlamentaria. Pero esta polarizacióntambién alimentó a los partidos que estánmás próximos al nacionalismo español enCataluña. Así, el PP ganó 90.000 votosy un escaño, y Ciudatans casi triplicó sunúmero de votos, multiplicando por tressu fuerza parlamentaria.

El debate soberanista ha “enfriado” larelación PSOE-PSC7. Es cierto que esta re-lación ya estaba enturbiada por el Con-greso Federal de febrero. Entonces, el PSCapostó muy fuerte por la candidatura deCarme Chacón. Pero la tesitura a la queconducía el debate soberanista, donde lasposiciones a favor del referéndum de au-todeterminación son muy amplias entrelos catalanes8, llevaba a una nueva en-crucijada a la relación PSOE-PSC.

Desde el principio, el PSC no ha te-nido una posición muy claramente defi-nida, lo que puede haber influido en la di-visión interna que se ha producido dentrode sus filas. En un primer momento, una

vez arrancó la legislatura, el primer se-cretario del PSC declaró que su partidosiempre se abstendría cuando la votaciónestuviese relacionada con el derecho a de-cidir. Pero una vez llegó al Parlament laprimera propuesta en esta dirección, elgrupo parlamentario se dividió. Mientrasque 15 diputados socialistas votaron encontra, cinco se abstuvieron.

En resumen, el PSOE se ha enfrenta-do a numerosos límites para realizar sutarea de oposición. Seguramente, todosestos problemas están detrás de su des-gaste a lo largo de 2012.

En estas circunstancias tan adversas, elliderazgo de Alfredo Pérez Rubalcaba seha resentido. El líder socialista se situóen octubre de 2012 en una valoración me-dia del 3,7, una cifra superior a la que teníaMariano Rajoy desde comienzos de 2009y que solo superó un mes antes de las elec-ciones de 2011, según los sondeos del CIS.De hecho, el líder del PP ha logrado serpresidente del Gobierno tras ser el peorlíder de la oposición de toda la democracia,según los ciudadanos9.

Un segundo aspecto positivo para el lí-der socialista en su comparación con Ma-riano Rajoy es que le sigue superandoen valoración media. Aunque tras las elec-ciones el líder del PP superó en una oca-

7 Es cierto que el PSC es la marca electoral del PSOE en Cataluña, pero esto no significa que sean el mismo

partido político. De hecho, el PSC es autónomo respecto del PSOE: toma sus propias decisiones y no está so-

metido a la disciplina de todo lo que decide el PSOE.

8 Según los datos del Centro de Estudios de Opinión de Cataluña, casi el 80% de los catalanes se muestra a fa-

vor del derecho a decidir. Esta cifra es muy similar cuando se le pregunta solo a los votantes del PSC. Es decir,

el propio electorado socialista catalán también apuesta de forma decidida por la consulta (véase el barómetro

de opinión política, tercera ola de 2012).

9 Mariano Rajoy ha conseguido las peores valoraciones que ha tenido un líder de la oposición en toda la democracia.


97

sión a Alfredo Pérez Rubalcaba (Gráfico3), el enorme desgaste de Mariano Rajoyen su primer año de gobierno le ha lle-vado a perder 1,65 puntos de valoraciónmedia, la mayor caída que ha tenido unpresidente del Gobierno en sus prime-ros 12 meses10.

No obstante, también es cierto que,si comparamos estos datos con los que vie-nen publicándose por parte de las em-presas privadas de opinión, vemos uncambio significativo. En encuestas comolas de Metroscopia, el líder socialista apa-rece peor valorado que Mariano Rajoy.¿Cómo explicamos esta divergencia? Elsesgo pro-PSOE en las encuestas del CIS,que he explicado anteriormente, puede es-tar detrás de la diferencia entre los datosaquí presentados y lo que se publica en losmedios de comunicación11.

Si comparamos a Rubalcaba con el res-to de líderes de la oposición (Gráfico 3), ve-mos que ha seguido una tendencia muysimilar a estos: al igual que Cayo Lara,Rosa Díez o Josep Antoni Durán i Llei-da, su valoración media ha descendido alo largo de 2012. Seguramente, estos re-sultados son un reflejo de la crisis políti-ca por la que pasa nuestra democracia y,

en especial, los partidos políticos, que sonconsiderados desde hace un tiempo el ter-cer problema del país.

No obstante, hay dos datos que indi-can que Rubalcaba se ha desgastado mu-cho más que los demás. En primer lugar,de entre los líderes de la oposición, su va-

Gráfico 3

Valoración de los principales líderes de la oposición


5,00

4,50

4,00

3,50

3,00

2,50

Nov 11

dic-11

ene-12

feb-12

marz-12

abr-12

may-12

jun-12

jul-12

ago-12

sep-12

oct-12

Rosa Díez Josep A. Durán i Lleida Josu Erkoreka

Cayo Lara Alfredo Pérez Rubalcaba Mariano Rajoy

10 En 1996, la valoración media de José María Aznar cayó 0,3 puntos, mientras que en 2000 su descenso fue

de 0,5. En 2004, Rodríguez Zapatero perdió 1,3 puntos en su primer año de gobierno, mientras que, en 2008,

el descenso de su valoración media fue de 1 punto.

11 Un ejemplo de lo que se viene sosteniendo en este capítulo sobre el posible sesgo pro-PSOE a la hora de re-

coger los datos de forma presencial nos lo da el propio CIS. Como se observa en los datos aquí presentados,

Alfredo Pérez Rubalcaba aparece mejor valorado que Mariano Rajoy en los barómetros políticos. En cambio,

en la encuesta que realizó el CIS en febrero de 2013 para el Debate del Estado de la Nación, muy pocos ciudadanos

valoraron de forma positiva al líder socialista. ¿Cómo es posible esta divergencia? A diferencia de los baróme-

tros políticos, para la encuesta del Debate del Estado de la Nación se contrató a una empresa privada que reco-

gió los datos de forma telefónica. De nuevo, la forma de realizar las entrevistas puede estar marcando la diferencia.


98

loración media es la que más ha des-cendido desde noviembre de 2011: 0,84puntos. Cayo Lara ha perdido 0,15, RosaDíez 0,64, y la valoración media de JosepAntoni Durán i Lleida ha descendido 0,72puntos. Es muy probable que el mayordesgaste del líder socialista esté relacio-nado directamente con el cuestiona-miento que sufren los dos grandes par-tidos. La crisis política que se ha vivido enEspaña a lo largo de 2012 ha afectado, es-pecialmente, a los partidos tradicionales.Y una consecuencia de este cuestiona-miento se refleja en las valoraciones dellíder socialista. En segundo lugar, CayoLara ha logrado superarle a finales de2012, dejando de ser el segundo políticorelevante en valoración media.

Si realizamos el análisis del liderazgopor grupos de votantes, vemos que, den-tro del propio electorado, Rajoy y Rubal-caba son juzgados de forma muy similarpor los votantes del PP y del PSOE, res-pectivamente (Gráfico 4, izquierda). Encambio, si la comparación se produce en-tre las valoraciones del electorado rival (vo-tantes del PSOE evaluando a Rajoy y elec-torado del PP valorando a Rubalcaba), el lí-der del PSOE comenzó la legislaturasiendo juzgado de forma mucho más se-vera, pero conforme ha avanzado el primeraño obtiene mejores valoraciones dentrodel electorado del PP que las que consigueel presidente del Gobierno entre los vo-tantes del PSOE (Gráfico 4, derecha).

Finalmente, si comparamos las valo-raciones de Rajoy y Rubalcaba por gruposde edad (Gráfico 5), observamos que ellíder socialista supera al presidente del Go-bierno en todas las franjas de edad. No

7,5

5,5

3,5

1,5

Electorado propio

nov-11

ene-12

mar-12

may-12

jul-12

sep-12

nov-12

ene-13

7,5

5,5

3,5

1,5

Electorado rival

nov-11

ene-12

mar-12

may-12

jul-12

sep-12

nov-12

ene-13

Gráfico 4

Evaluación de Mariano Rajoy y Alfredo PérezRubalcaba por votantes de PP y PSOE

Fuente: Encuesta preelectoral y barómetros políticos del CIS

Mariano Rajoy Alfredo Pérez Rubalcaba

5,5

5

4,5

4

3,5

3

2,5

2

Entre 18 y 29 años

nov-11

ene-12

abr-12

jul-12

oct-12

Gráfico 5

Evaluación de Mariano Rajoy y Alfredo PérezRubalcaba por edad

Fuente: Preelectoral y barómetros políticos del CIS

Mariano Rajoy Alfredo Pérez Rubalcaba

4,5

4,1 4,1

3,84,2 4,2

3,4 3,1

5,5

5

4,5

4

3,5

3

2,5

2

Entre 30 y 44 años

nov-11

ene-12

abr-12

jul-12

oct-12

4,2

4,4

3,4

2,9

4,5

4,1

4

3,6

xx

xx

5,5

5

4,5

4

3,5

3

2,5

2

Entre 45 y 60 años

nov-11

ene-12

abr-12

jul-12

oct-12

4,5

4,2

4,2

3,9

3,4

4,6

4

3,3

5,5

5

4,5

4

3,5

3

2,5

2

Más de 60

nov-11

ene-12

abr-12

jul-12

oct-12

4,44,6

4,2

3,6

5,1 4,96

4,6

4


99

obstante, entre los mayores de 60 añossolo ha conseguido situarse por delantea finales de 2012. Una segunda conclusiónrelevante de esta comparación es que am-bos líderes siguen una trayectoria des-cendente, aunque la de Rajoy es muchomás pronunciada que la de Rubalcaba.

En definitiva, el secretario general delPartido Socialista se ha desgastado a lo lar-go de 2012. Esto se refleja en cualquier aná-lisis y comparación que realicemos. Siverificamos su desgaste con el del presi-dente del Gobierno, el líder del PSOE haresistido mucho mejor, pero, si el contrastese produce con el resto de líderes de la opo-sición, Rubalcaba sale mucho más perju-dicado. Los datos de las encuestas mues-tran que el líder socialista se ha desgasta-do más que el resto de políticos deformaciones minoritarias, aunque segu-ramente su mayor deterioro se deba alcuestionamiento que sufren en estos mo-mentos los dos grandes partidos.

3. Los partidos minoritarios: IUy UPyD

Como se ha señalado en la introducción,el desplome del PSOE tuvo su correlatoen el aumento de los partidos minorita-rios, especialmente Izquierda Unida (IU)y Unión Progreso y Democracia (UPyD).En las elecciones de 2011, IU ganó 716.094votos y pasó de dos a nueve escaños, lo quesupone un avance notable, si bien todavíaqueda lejos de los 2.639.774 votos y 21 es-caños que logró en 1996. Por su lado,UPyD multiplicó casi por cuatro su nú-mero de votos, pasando de un escaño a

cinco diputados. Por lo tanto, asistimosa un crecimiento espectacular.

Este incremento ha dado un protago-nismo especial a estas dos fuerzas mi-noritarias. Además, si le añadimos el grandesprestigio que sufren los dos grandespartidos, podemos entender mejor el Grá-fico 6. En él se refleja la evolución de la in-tención directa de voto para IU y UPyD.Desde el comienzo de la legislatura no hahecho más que incrementarse, y ambasformaciones casi han duplicando el por-centaje de personas que declaran estar dis-puestas a votarles.

En este punto es necesario volver aintroducir una pequeña nota metodoló-gica. Como se ha señalado en la secciónanterior, las encuestas del CIS son exce-lentes analizando a largo plazo, mien-tras que tienen más dificultades para de-tectar los cambios a corto plazo. En los ins-titutos privados de opinión se viene

8,00

7,00

6,00

5,00

4,00

3,00

2,00

1,00

0,00

4,50

nov-11

dic-11

ene-12

feb-12

mar-12

abr-12

may-12

jun-12

jul-12

ago-12

sep-12

oct-12

Gráfico 6

Intención directa de voto de IU y UPyD


IU UPyD

5,90

7,00

6,20

7,00

2,30

3,80 2,803,50

4,43


100

observando un mayor aumento de los par-tidos minoritarios de lo que reflejan losdatos del Gráfico 6. Así, por ejemplo, enel barómetro del CIS de octubre, IU teníauna intención directa de voto del 7% yUPyD del 4,4%. En cambio, la encuestade Metroscopia de ese mes refleja una in-tención directa del 8,3 para IU y del 5,4para el partido de Rosa Díez.

A pesar de estos incrementos, no po-demos olvidar que, entre 1994 y 1996, IUdisfrutó de una intención directa de votode más de 10 puntos. Por lo tanto, a pe-sar de que IU tiene unas expectativas elec-torales más positivas que hace un año, to-davía está lejos de sus mejores resultados.

¿De dónde vienen estos votos? El Grá-fico 7 muestra la procedencia de los nuevosvotantes de IU y UPyD. El primero ganaelectores, especialmente, entre aquellos queno tenían edad para votar en 2011, del Par-

tido Socialista y de la abstención. Además,desde verano de 2012 se incrementa deforma significativa la aportación de los nue-vos votantes y los procedentes del PSOE. Encambio, UPyD gana en un porcentaje muysimilar del PP, del PSOE y de aquellos queno tenían edad para votar en las pasadaselecciones. A pesar del zigzag, producto delpequeño tamaño de la muestra de UPyD,se observa que las tres posibles bolsas de vo-tos se encuentran siempre muy próximasentre sí. Por lo tanto, la erosión de las dosprincipales fuerzas políticas españolas,PP y PSOE, beneficia a IU y a UPyD. Dichocon otras palabras, los partidos minoritariosparecen ganar peso a costa del PP y delPSOE, especialmente de este último, pues-to que cede votantes a ambas formacionesminoritarias.

Algunos analistas han comparado esteescenario con lo ocurrido en Grecia, donde

5

4,5

4

3,5

3

2,5

2

1,5

1

0,5

0

nov-11

dic-12

ene-12

feb-12

mar-12

abr-12

may-12

jun-12

jul-13

ago-12

sep12

Gráfico 7

Procedencia de los nuevos votantes de UPyD e IU


Exvotante PP Exvotante PSOE

Nuevos votantes

Votantes UPyD5

4,5

4

3,5

3

2,5

2

1,5

1

0,5

0

nov-11

dic-12

ene-12

feb-12

mar-12

abr-12

may-12

jun-12

jul-13

ago-12

sep12

Votantes IU

Exvotante PSOE Abstención

Nuevos votantes


101

la crisis económica se ha traducido en unprofundo cambio del sistema de partidos.Así, un partido minoritario y de recientecreación, como Syriza, ha conseguido si-tuarse como segunda fuerza política, des-plazando al Movimiento Socialista Pan-helénico (PASOK). Pero ¿puede sucederesto también en España? ¿Las identifica-ciones partidistas de los españoles son máso menos profundas que las griegas?

Es cierto que algunas cosas que ocu-rrieron en Grecia entre 2008 y 2010 se ase-mejan mucho a lo que observamos enEspaña en los últimos años. En primer lu-gar, el surgimiento de escándalos de co-rrupción afectó de forma muy negativa ala opinión pública griega. En 2008 se co-nocieron algunos casos relevantes, comolas comisiones pagadas por Siemens paraconseguir contratos con la Administraciónpública griega o el escándalo Vatopedi,donde tres ministros del Gobierno con-servador tuvieron que dimitir por haber co-metido un fraude en el intercambio conun monasterio de terrenos estatales degran valor. No obstante, los indicadores in-ternacionales muestran que la sociedadgriega es mucho más corrupta que la es-pañola. En 2009, el 18% de los griegos ad-mitía haber pagado algún tipo de soborno,una cifra muy superior a la española, don-de solo era del 2% (Martín, 2010:4).

En segundo lugar, tanto Grecia comoEspaña han estado aplicando las recetaseconómicas de la austeridad, siguiendo las“recomendaciones” de las instituciones eu-ropeas. Esto se ha traducido en el empo-brecimiento de sus ciudadanos, generan-do un gran descontento y numerosas pro-testas. No obstante, la crisis política griega

es de mucho más calado que la española:en Grecia, los políticos han admitido haberengañado de forma sistemática a sus ciu-dadanos y a las instituciones europeas. Acomienzos de 2010, Yorgos Papandreu (PA-SOK) admitió que las cuentas públicasno eran reales y que el déficit público eramucho mayor del declarado en los últimosaños por parte del Gobierno conservador.Esto generó un clima de desconfianza enor-me en Europa, en los mercados interna-cionales y entre los propios griegos. La si-tuación económica se deterioró a gran ve-locidad y fue la deuda pública griega laprimera deuda europea que adquirió la de-nominación de “bono basura”.

Además, la opinión pública españolaes distinta de la griega. En España, el 40%se declara de izquierdas, mientras queen Grecia esta cifra es la mitad, el 20%(Cordero y Martín, 2011:26). Esto significaque el grado de competición entre PASOKy Syriza es mucho mayor que entre PSOEe IU, puesto que en Grecia los dos prin-cipales partidos progresistas compiten porun menor número de votantes que enEspaña.

No obstante, que el escenario españolsea distinto del griego no significa que elsistema de partidos no pueda implosionar.Es cierto que el sistema electoral es unagran barrera para los pequeños partidos,que tienen una gran dificultad a la hora deacceder al reparto de escaños en nume-rosas circunscripciones de pequeño ta-maño. No obstante, la experiencia de 1982muestra cómo un partido devorado por susluchas internas, UCD, acabó convirtién-dose en una formación minoritaria y re-sidual tras ser el partido del Gobierno.


102

Dicho esto, es muy precipitado hacerpredicciones, puesto que en estos mo-mentos estamos muy lejos de un posi-ble sorpasso por parte de las formacionesminoritarias. Los resultados electorales de2012 muestran que el optimismo electo-ral de IU y UPyD hay que mirarlo con pru-dencia. De las tres elecciones autonómi-cas celebradas, IU consiguió mejorarsus resultados electorales en Galicia y Ca-taluña, mientras que en el País Vasco per-dió su representación parlamentaria fru-to de las divisiones internas. No obstante,en el caso gallego IU se presentó bajo unanueva coalición electoral junto con ANO-VA-Imandade Nacionalista, Equo y Es-pazo Ecosocialista Galego. Por lo tanto, sumejoría es fruto de la suma de votos convarias formaciones políticas.

El segundo factor que contribuyó a suincremento electoral fue la popularidad desu candidato, Xosé Manuel Beiras. EnCataluña, Iniciativa per Catalunya logró su-bir en 128.881 votos y tres escaños más,aunque pasó a ser la quinta fuerza políti-ca, cuando en las elecciones autonómi-cas de 2010 fue la cuarta. De hecho, en tér-minos porcentuales, sus resultados fueronmuy similares a los que obtuvo en las au-tonómicas de 2006 y 1995.

Los resultados de UPyD tampocomuestran el incremento esperado. En elPaís Vasco conservó su escaño, aunqueperdió casi 700 votos. En Galicia no lo-gró entrar en el Parlamento y también per-dió 2.461 votos. Y en Cataluña siguió sien-do un partido irrelevante: a pesar de ganar9.196 votos, no logró representación par-lamentaria. De hecho, el Partido Pirata oel Partido Animalista (PACMA) consi-

guieron más apoyos que UPyD en Cata-luña. No obstante, también es necesarioconstatar que el partido de Rosa Díez lle-gó tarde a Cataluña, puesto que el espa-cio que intenta ocupar ya lo cubre Ciuda-tans. De hecho, la formación de Albert Ri-vera pasó de 106.154 votos a 257.007,incrementando su grupo parlamentario detres a nueve diputados.

Seguramente, una posible interpreta-ción sobre por qué los resultados de UPyDno aumentaron en las elecciones autonó-micas de 2012 es porque su voto se localiza,principalmente, en tres comunidades au-tónomas: Madrid, Andalucía y ComunidadValenciana. En las elecciones generales de2011, más del 60% de sus votantes se ubi-caban en estos tres territorios. Por lo tan-to, quizás Cataluña, País Vasco y Galiciano sean los mejores lugares para medir lasituación electoral del partido de Rosa Díez.

En definitiva, aunque los incrementosde IU y UPyD no son tan enormes comoalgunos esperaban, parte de la explica-ción a estos resultados se debe a las pecu-liaridades de cada uno de los territorios,como la división de IU en País Vasco o lapresencia de Ciudatans en Cataluña. Ade-más, lo ocurrido en Galicia con la coaliciónAGE debería ser un toque de atención paralos dos grandes partidos. En cuestión demeses pasaron de ser una fuerza extra-parlamentaria a ocupar la tercera posición.

4. Los partidos nacionalistas

Los partidos nacionalistas también han te-nido su espacio particular como actoresde oposición. Pero, a diferencia del resto


103

de protagonistas, para ellos, la cuestiónnacional ha resultado más relevante quela económica. Es cierto que la crisis puedehaber afectado a su creciente desapego ha-cia España, y puede que estemos ante dosfenómenos relacionados entre sí. Pero nosolo la crisis está detrás de su huida haciadelante en busca de la independencia, es-pecialmente en el caso catalán. Previamen-te a la crisis, la opinión pública catalanavenía mostrando un creciente desapego ha-cia el resto de España, especialmente tras elproyecto frustrado del Estatut.

Como se ha señalado en la sección an-terior, a lo largo de 2012 se han celebradoelecciones en las tres comunidades his-tóricas: en octubre en el País Vasco y en Ga-licia, y en noviembre en Cataluña. El úni-co cambio se ha producido en el País Vas-co, donde los nacionalistas han recuperadoel poder tras tres años de Gobierno so-cialista. En Cataluña ha continuado CiUcomo partido de gobierno, mientras queen Galicia el PP ha vuelto a revalidar su ma-yoría absoluta. No obstante, en los trescasos los tres principales partidos nacio-nalistas han perdido apoyos.

En Galicia, el Bloque Nacionalista Ga-lego se ha dejado por el camino casi125.000 votos y cinco escaños, pasandoa ser la cuarta fuerza política cuando en2009 fue la tercera. Cabe recordar que enlas autonómicas de 1997 y de 2001 llegó aser el segundo partido, cuando la enca-bezó Xosé Manuel Beiras. Pero el surgi-miento de la coalición electoral AGE, li-derada por el antiguo candidato del BNG,ha influido en su notable descenso.

En el País Vasco, el Partido Naciona-lista Vasco perdió 14.834 votos y tres es-

caños respecto a los comicios de 2009. Noobstante, este ligero descenso es pocorelevante si lo comparamos con la apari-ción de EH Bildu en las instituciones.La izquierda abertzale logró el 25% delos votos y 21 escaños: sus mejores re-sultados en unas elecciones autonómicasy una cifra muy similar al apoyo que ob-tuvo a lo largo de 2011 en las elecciones lo-cales y generales.

En Cataluña, como se ha señaladoanteriormente, CiU perdió casi 90.000votos y 12 escaños, muy lejos de la ma-yoría absoluta que perseguía cuando con-vocó las elecciones. En cambio, Esque-rra Republicana ganó casi 280.000 votosy pasó de 10 a 21 diputados, situándosecomo segunda fuerza parlamentaria.

En los tres casos observamos un pa-trón muy similar: mientras que el prin-cipal partido nacionalista retrocede (BNG,PNV y CiU), las formaciones nacionalis-tas más radicales aumentan sus apoyos(AGE, Bildu y ERC). ¿Por qué se observanestos resultados tan similares? En el casocatalán no se puede descartar que la po-larización del debate político y el posi-cionamiento a favor de la independen-cia por parte de CiU le hayan llevado a per-der parte de su votante más moderado y,al mismo tiempo, alimentar las posicio-nes más extremistas.

Pero, al margen de la especificidad ca-talana, en Galicia, el País Vasco y Cataluñano ocurre nada distinto de lo que sucedeen el resto de España: los partidos más tra-dicionales ven debilitadas sus posicioneselectorales, mientras que los hasta ahoraminoritarios e incluso los extraparlamen-tarios avanzan. De nuevo, no se puede des-


104

cartar que la crisis económica y la crisis po-lítica estén detrás de estos resultados. Enel fondo, no dejaría de ser un cuestiona-miento de los partidos mayoritarios den-tro del nacionalismo.

5. La sociedad

Además de los partidos políticos, los ciu-dadanos también han tenido un gran pro-tagonismo en la oposición a las políticasdel Gobierno. Este protagonismo co-menzó en la pasada legislatura y ha con-tinuado a lo largo de 2012. De entre to-dos los movimientos sociales, el más co-nocido es el 15-M. Pero no ha sido el único.En oposición a los recortes de los serviciospúblicos han surgido un conjunto de “ma-reas” ciudadanas que se han identifica-do por distintos colores: verde (educación),blanca (sanidad), negra (funcionarios),morada (mujeres), naranja (servicios so-ciales) o amarilla (dependencia). Y, juntocon ellos, también ha tenido un papel muyrelevante la Plataforma de Afectados porla Hipoteca (PAH). Ante el drama socialde los desahucios, numerosos ciudadanosno solo se han movilizado para detener-los, sino que también han estado reivin-dicando la introducción de la dación enpago en nuestra legislación hipotecaria.

Todo comenzó el 15 de mayo de 2011,cuando cientos de miles de personas seecharon a la calle bajo lemas muy diver-sos como “no nos representan” o “de-mocracia real ya”. Esta movilización te-nía algunos precedentes. Durante los me-ses anteriores, numerosos jóvenes sehabían estado movilizando reivindican-

do un futuro mejor, oponiéndose al PlanBolonia o protestando contra la Ley Sin-de. Además, la publicación del libro ¡In-dignaos!, de Stéphane Hessel, sirvió deinspiración para este movimiento. De he-cho, los participantes del 15-M tambiénhan sido conocidos popularmente comolos indignados.

Al día siguiente de esta gran movili-zación, sus participantes se dieron cita enla Puerta del Sol de Madrid y, tras per-manecer varias horas, decidieron acam-par en ella. Las imágenes recorrieron todoel mundo. Decenas de miles de españo-les, mayoritariamente jóvenes, se con-centraron en las plazas de pueblos y ciu-dades. Allí plantaron sus tiendas de cam-paña y permanecieron días y días, hastaque fueron desalojados meses después.

El perfil de los participantes en las mo-vilizaciones del 15-M es el de un joven,de izquierdas y con estudios universita-rios. Los escasos estudios realizados en al-gunas ciudades de España muestran queel 80% de sus participantes tenía me-nos de 30 años, el 70% había cursado ocursaba estudios en la universidad y el80% se definía a sí mismo de izquier-das (Calvo et al., 2011:7-8). Estos datos coin-ciden con las encuestas realizadas en lasmovilizaciones de Madrid: el 67% teníaentre 20 y 35 años, el 66% tenía o esta-ba realizando estudios superiores y, si algoles unía a todos ellos, era el miedo al fu-turo, especialmente al desempleo (Likki,2012:4). Estamos, por lo tanto, ante unperfil muy alejado de los antisistema.

El 15-M fue capaz de ganarse la sim-patía de la mayoría de los españoles. Se-gún el CIS, en junio de 2011, el 70% lo


105

valoraba positivamente12. Por esas mis-mas fechas, el 66% de los ciudadanos de-claraba simpatizar con este movimien-to. Incluso en un electorado tan alejado deeste tipo de protesta como son los votan-tes el PP, el 46% de sus electores tambiénsentía simpatía13.

En los meses previos a las eleccionesde 2011, la simpatía por este movimientohabía descendido ligeramente y la valo-ración positiva de los españoles por estemovimiento se situaba en alrededor del50%14. Si analizamos la proximidad almovimiento por votantes (Gráfico 8), ob-servamos que los electores de partidos mi-

noritarios de izquierdas (Compromís, IUy BNG) son quienes sentían una mayorsimpatía, mientras que los que están másalejados son los de formaciones conser-vadoras (PP, CC y CiU). Una segunda con-clusión relevante es que este movimientono se asocia con la abstención o el votoprotesta (en blanco o nulo). Se puede verque quienes optaron por estas opcionesen las elecciones no son los que sientenmás simpatía por el 15-M.

Si se cruzan estos datos con los por-centajes de participación en las moviliza-ciones15, el orden de los votantes es prác-ticamente el mismo, excepto para un par-

9

8

7

6

5

4

3

2

1

0

Compromís-Equo IU

BNG

Geroa-Bai

Amaiur

PNV

ERC

Voto nulo

y en blanco CHA

PSOE

Abstención

UPyD

FAC

CiU PP

CC

Gráfico 8

Simpatía por el 15-M entre los votantes

Fuente: Encuesta postelectoral CIS

12 Estudio del CIS 2905.

13 Fuente: Metroscopia, http://blogs.elpais.com/metroscopia/2012/05/15m.html.

14 Postelectoral del CIS, estudio del CIS 7711.

15 En la encuesta Postelectoral del CIS, además de preguntar por la simpatía hacia el movimiento, también se in-

terrogaba por la participación en este.


106

tido: UPyD. Más del 20% de sus electo-res declaró haber participado en el 15-M,el doble que el conjunto de la población yentre los votantes más participativos (Mar-tín y Urquizu, 2012). En cambio, su sim-patía hacia el movimiento no es de las máselevadas.

El 15-M ha seguido movilizándose a lolargo de 2012, aunque ya no con el mis-mo protagonismo. Quizás, el día que másgente volvió a congregar fue cuando cum-plió un año el movimiento. Además, elGobierno había prohibido esta concen-tración por el aniversario más allá delas 10 de la noche y los ciudadanos, en unclaro desafío contra las autoridades, de-cidieron permanecer hasta altas horas dela madrugada.

De entre todas las movilizaciones del15-M a lo largo de 2012, quizás la del 25-Ssupuso un punto de inflexión en este mo-vimiento. Entonces el lema ya no era “nonos representan”, sino que pasó a ser “quese vayan todos”. Ese día, decenas de mi-les de ciudadanos rodearon el Congreso delos Diputados y, desde entonces, la ma-drileña Carrera de San Jerónimo es un for-tín. Lo preocupante es la deriva del movi-miento, que no deja de ser un reflejo dela crisis política que hay en España, dondela brecha entre representantes y repre-sentados es muy profunda.

El testigo de las protestas ha sido re-cogido por las distintas plataformas cita-das. En ellas, los diferentes sectores im-plicados en estos servicios públicos, acom-pañados por ciudadanos comunesusuarios de estos, han expresado sus pro-

testas ante los recortes. Quizá el ejem-plo más potente sea el de la sanidad ma-drileña, donde los médicos iniciaron ennoviembre pasado una huelga indefinida,realizando paros diarios, que duró cincosemanas. Por esas mismas fechas, 118directores de centros de salud madrileñosdimitieron en protesta por la privatizaciónde 27 centros.

Dentro de las mareas, la “marcha ne-gra” fue otra movilización que obtuvo unagran visibilidad. En los meses de junio yjulio, mineros de toda España iniciaronuna marcha hacia Madrid, en protesta porla reducción de la producción del car-bón nacional que establece el Ministeriode Industria. Tras 19 jornadas andando,fueron recibidos por miles de personas enla capital de España. Además, en variospozos mineros se encerraron sus trabaja-dores en señal de protesta16.

Pero conforme ha avanzado el año ya finales de 2012, la lucha contra los des-ahucios por parte de la PAH ha asumi-do el liderazgo de las protestas ciudada-nas. Además, junto con el propio dramade los desahucios, se ha añadido que va-rias personas se han quitado la vida enel momento que iban a ser expulsadasde su vivienda.

Esta plataforma nació en Barcelonaen febrero de 2009 y ha formado par-te del movimiento 15-M. Este conjuntode ciudadanos se plantea varios objeti-vos. El más importante es detener todoslos desahucios ejecutados por los ban-cos. Así, cuando alguna persona advierteque va a ser expulsada de su vivienda, los

16 Véase El País, 11-7-2012.


107

miembros de la plataforma se personanen el domicilio y tratan de impedirla.Además, puesto que en muchos casoslas personas que han perdido su vivien-da continúan teniendo pendiente unadeuda con las entidades financieras, laPAH ha iniciado una lucha en favor dela dación en pago. Han solicitado la mo-dificación de la legislación hipotecariapara que cuando una persona pierdasu piso por falta de pago, si este domi-cilio es su vivienda habitual y tambiénconcurre la buena fe, toda deuda conla entidad financiera quede finiquita-da17. Esta reivindicación de la dación enpago se materializó en la recogida de fir-mas para la presentación de una ini-ciativa legislativa popular, que ha obte-nido el apoyo de más de 1.400.000 es-pañoles. Dada la presión popular, elPP facilitó su admisión a trámite en elCongreso a principios de 2013.

Junto con estas plataformas ciuda-danas, los sindicatos también han sidoun puntal importante en la oposición alGobierno. Varias han sido sus accio-nes de protesta. Una de las más impor-tantes fue el 15 de septiembre, cuandolograron reunir a decenas de miles depersonas en la capital de España. En esta“marcha” sobre Madrid se congregaronlas diferentes mareas ciudadanas y se so-licitó un referéndum sobre los recor-

tes del gasto público. Esta última rei-vindicación fue recogida por algunospartidos, como, por ejemplo, IU, y ge-neró un intenso debate en el seno delPSOE.

Las acciones de los sindicatos tuvie-ron su momento de máxima moviliza-ción con dos huelgas generales: 29 demarzo y 14 de noviembre. El seguimientode estas fue desigual. Los datos de con-sumo eléctrico indican que la primeratuvo más éxito que la segunda. De hecho,de todas las huelgas generales celebra-das en España, los datos de energía in-dican que la de noviembre de 2012 fue laque contó con menos seguimiento denuestra democracia18. No obstante, el re-lativo éxito de una huelga no significaque la gente esté en contra de ella. Comomostró José Fernández-Albertos, en lahuelga de marzo de 2012 solo actuaronmotivados por sus convicciones los huel-guistas. Aquellos que tenían un trabajotemporal fueron a trabajar mayoritaria-mente por obligación. De hecho, fue elúnico colectivo que no pudo seguir susconvicciones y hacer huelga19.

Todas estas movilizaciones socialeshan tenido un claro reflejo en las ma-nifestaciones que se han celebrado a lolargo de 2012. El Gráfico 9 muestra el nú-mero de expedientes que se han reali-zado en España solicitando reuniones

17 En estos momentos, una persona que deja de pagar su hipoteca, además de perder la vivienda, sigue debiendo

al banco la diferencia entre la deuda pendiente de pagar y el valor del piso en el momento que lo pierde. Producto

de la burbuja inmobiliaria, existía una sobrevaloración de la vivienda en España. Pero ahora, con la crisis eco-

nómica, se han depreciado los activos inmobiliarios.

18 http://politikon.es/14N/.

19 http://www.eldiario.es/piedrasdepapel/huelga_general-datos_de_encuesta_6_68653136.html .


108

y manifestaciones. Podemos ver que elaño 2012 es realmente excepcional. Así,mientras que en 2011 se realizaron 18.422expedientes solicitando reuniones y ma-nifestaciones, en octubre de 2012 esta ci-fra se aproximaba a los 33.000. Es la ci-fra más elevada desde 2004 y triplicala de hace 8 años. Sin contar Cataluñay País Vasco y sin poder tener todavía losdatos completos, se realizaron a lo lar-go del último año casi 90 manifesta-ciones diarias. Madrid aparece como laprovincia con más protestas (2.846),seguida de Sevilla (2.842), Cádiz (1.543)y Valencia (1.485)20.

En definitiva, el año 2012 será recor-dado, entre otras cosas, por el que unaparte importante de la oposición al Go-

bierno se hizo desde la sociedad, orga-nizándose al margen de los partidos tra-dicionales. Los ciudadanos han vuelto atomar la calle, como hicieron en otrosmomentos de nuestra democracia.

Este gran caudal de movilizacionespuede tener también consecuenciaselectorales. Desde julio de 2012, unode cada dos ciudadanos no sabe a quiénvotar o se declara abstencionista. Ade-más, la abstención es la primera opciónde los españoles. Nunca antes se habíaproducido esta situación en los sondeosdel CIS. Es cierto que las motivacionesque hay detrás de las abstención sonmuy variadas. No obstante, resulta sig-nificativo que si hasta el verano de 2012el porcentaje de personas que declara-ban no votar se situaba en torno al 10%,desde entonces esta cifra se ha elevadoal 20%. Es muy posible que una partedel descontento ciudadano se esté tra-duciendo en desmovilización electo-ral, afectando especialmente a los dosgrandes partidos.

20 Fuente: Agencia Europa Press, 12-1-2013.

21 Un gráfico similar fue publicado en http://www.eldiario.es/agendapublica/Crisis-sociedad-movimientos-

sociales-expectativas_6_103999602.html.

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

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2012

35000

30000

25000

20000

15000

10000

5000

0

Gráfico 9

Número de manifestaciones

Fuente: Informe de Evaluación sobre el funcionamiento de los servicios de laAdministración Periférica del Estado en 2011, Ministerio de Hacienda yAdministraciones Públicas. No se incluye el País Vasco y Cataluña. Los datos de 2012fueron facilitados por el Ministerio del Interior ante una pregunta de Izquierda Plural,aunque son datos hasta octubre de ese año 21

1056812095

12765

1418416118 17453

19336

18422

32884


109

1Durante el año 2012, la oposición alGobierno ha ido más allá de los parti-

dos políticos. La sociedad ha tenido ungran protagonismo a través de distintosmovimientos sociales, corporativos otransversales, y a través de los sindicatos,que han convocado numerosísimas ac-ciones, huelgas y movilizaciones, que hansido la punta de lanza frente a las políti-cas de recortes y reformas regresivasdel Gobierno del PP.

2Junto con los ciudadanos, los parti-dos minoritarios también han en-

contrado un hueco importante para ha-cer oposición. Sus expectativas electora-les han ido en aumento. A ello hanpodido contribuir los malos momentospor los que atraviesa el PSOE, hasta aho-ra la principal formación opositora. Ade-más, en la medida que no han sido nun-ca partidos de gobierno, estas formacio-nes pueden realizar propuestas muchomás “rompedoras” y, en ocasiones, po-pulistas. Así, por ejemplo, el día del 25-S,mientras que los ciudadanos rodeaban elCongreso al grito de “¡Que se vayan to-dos!”, los diputados de UPyD e IU apro-vecharon para unirse a los manifestantescomo si ellos no fuesen también repre-sentantes políticos. No obstante, los re-sultados electorales de 2012 en Cataluña,País Vasco y Galicia indican que un ex-cesivo optimismo por parte de IU y UPyDpuede ser equivocado.

3La situación más delicada entre losactores de la oposición se encuentra

en el PSOE. Las circunstancias bajo lasque ha tenido que realizar su labor deoposición no han sido nada sencillas, yha perdido apoyos en todos los gruposideológicos y en casi todos los grupos deedad. Además, la imagen de su líder, Pé-rez Rubalcaba, se ha deteriorado mucho,sobre todo en relación con los demáslíderes de la oposición.

4Como consecuencia de todo ello, des-de julio de 2012, uno de cada dos ciu-

dadanos no sabe a quién votar o se de-clara abstencionista, según indican di-versos sondeos. La abstención es laprimera opción de los españoles.

5Tras varias legislaciones de biparti-dismo imperfecto, pero creciente, la

concentración parlamentaria de los dosgrandes partidos se ha reducido de for-ma significativa, y parece que la ten-dencia indica que en el futuro inme-diato ello se puede reducir más. En estosmomentos, en el congreso de los Dipu-tados están presentes 18 partidos.

Conclusiones


110

Aguilar, Paloma, y Sánchez-Cuenca Ignacio (2008),

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voting in complex political context en José María

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20-N. Claves de la Razón Práctica 218.

Bibliografía


111

Las formas“poco democráticas”de la política económica

1. El agravamiento de la crisis económica en 2012

Cuando Mariano Rajoy tomó posesión del cargo de presidente del Go-

bierno en diciembre de 2011, la economía española estaba ya sufriendo las

consecuencias de un nuevo agravamiento de la crisis económica inicia-

da en 2008. Este proceso no se frenó durante su primer año de manda-

to. Como muestra el Gráfico 1, el PIB de España volvió a decrecer en el

último trimestre de 2011 y siguió haciéndolo a un ritmo similar durante

todo al año 2012, a diferencia de las economías centrales europeas, que

se recuperaban ligeramente durante la segunda mitad del año. Según

todas las previsiones, esta nueva fase de decrecimiento de la economía es-

pañola persistirá, al menos, durante la mayor parte de 2013.


112

Aunque los determinantes estructuralesdel double dip (el segundo hundimiento delcrecimiento desde el inicio de la crisis)siguen siendo sujeto de un encendidodebate académico, cada vez parece menosdiscutible que dos factores fundamentalescontribuyeron a este estancamiento de la

recuperación en las economías europe-as. En primer lugar, las políticas de con-solidación fiscal, conocidas popularmen-te como “de austeridad”, con las que laseconomías europeas respondieron al rá-pido deterioro de sus finanzas públicascomo consecuencia del primer impacto dela crisis, continuaron ejerciendo podero-sos efectos contractivos. Como cada vezmás evidencia parece mostrar, estos efec-tos fueron más dañinos de lo que los go-biernos y los organismos internacionaleshabían originalmente estimado1. Aunqueera evidente que al menos en el corto pla-zo las reducciones de gasto público y au-mentos de presión fiscal tendrían como re-sultado una ralentización de la actividadeconómica, el que esta consolidación, ade-más, sucediera de modo simultáneo entodo el continente magnificó estos efectoscontractivos: los sectores exteriores, úni-cos capaces de impulsar la actividad eco-nómica cuando tanto el consumo priva-do como el público están en un fuerte pro-ceso de ajuste, tienen limitada sucapacidad expansiva si los principales so-cios comerciales también están conte-

1,5

1

,5

0

-,5

2011 2012

España

Francia

Alemania

Reino Unido

Gráfico 1Crecimiento trimestral ajustadoestacionalmente

Fuente: OECD National Accounts

1 Blanchard y Leigh (2013) muestran, en una extensión al trabajo que hicieron para el World Economic Outlo-

ok del Fondo Monetario Internacional (FMI), que existe una relación negativa entre la consolidación fiscal pre-

vista por este organismo (esto es, el tamaño de la reducción del déficit público) y la magnitud del error de las

previsiones de crecimiento económico. Los países con mayores ajustes fiscales fueron aquellos en los que el

crecimiento real fue mucho peor que el esperado. Esto parece indicar que los multiplicadores fiscales (cuánto

una expansión o contracción fiscal del sector público se traduce en una expansión o contracción de la econo-

mía) implícitos en los modelos que el FMI usa para hacer previsiones eran menores de los reales. O, dicho de

otra forma, las consecuencias contractivas de los ajustes fiscales eran excesivamente optimistas cuando se di-

señaron estos programas de consolidación fiscal. La discusión sobre el tamaño de este multiplicador fiscal es cru-

cial, pero las estimaciones que se han hecho sobre su tamaño varían mucho en función del contexto (véase,

por ejemplo, Mendoza et al., 2009). En un contexto como el europeo (recesivo y sin la posibilidad de interferir en

el tipo de cambio), las estimaciones de estos multiplicadores tienden a ser mayores.


113

manda y la cada vez mayor restricción alcrédito continuó asfixiando las econo-mías de la periferia europea.

España era uno de los países dondeestas dos fuerzas –los efectos contractivosde la consolidación fiscal y la falta de fi-nanciación vinculada a las incertidumbressobre el futuro del euro que provocaban unencarecimiento de la financiación– ope-raron con mayor virulencia. Las razonesson varias: primero, el hecho de ser unaeconomía grande (al menos en relación conlas demás economías periféricas) y, por tan-to, menos dependiente del exterior, hacía

niendo su demanda2. El Gráfico 2 mues-tra, de hecho, cómo durante 2012 el cre-cimiento del sector exterior español se fre-nó en seco, volviendo a ritmos de la épo-ca precrisis. Solo la caída brutal de nuestrasimportaciones, producida por la debilidadde nuestra demanda interna, hace quese hayan seguido corrigiendo nuestros des-equilibrios en la balanza comercial.

En segundo lugar, las incertidumbresasociadas a la sostenibilidad de la mone-da única siguieron alimentando las ten-siones en los mercados de deuda públi-ca de los países de la eurozona. Los altoscostes de la financiación de algunos paí-ses se trasladaron al sector privado, pro-vocando una segmentación de los mer-cados financieros nacionales desconocidadesde la puesta en funcionamiento deleuro en 1999. Las dudas sobre el futurodel euro alcanzaron su punto álgido en ju-lio de 2012, cuando el coste del bono es-pañol superó el 7,5% de interés en losmercados secundarios, y solo se calmaronparcialmente cuando el gobernador delBanco Central Europeo (BCE), MarioDraghi, anunció su firme compromiso deno dejar caer el euro3. En un contexto defuerte desendeudamiento del sector pri-vado en general, y en el caso español es-pecialmente de la banca, sometida a pla-nes de saneamiento, la depresión de la de-

2 El FMI ha sido particularmente insistente en proponer en los últimos tiempos que la consolidación fiscal no

proceda de manera uniforme, y que aquellos países con cuentas públicas más saneadas y menos problemas

de financiación (en esencia, Alemania) suavicen su ajuste con tal de limitar las consecuencias contractivas que

los ajustes de los sectores públicos de los países de la periferia tienen en sus economías. Hasta la fecha, estas

recomendaciones han caído en saco roto.

3 Las palabras exactas del gobernador que sirvieron para calmar a los mercados fueron pronunciadas el 25 de julio:

“Dentro de nuestro mandato, el BCE hará lo que haga falta para preservar el euro. Y créanme, será suficiente.”

20

10

0

-10

-202007

2008

2009

2010

2011

2012

Cre

cim

ient

o E

xport

acio

nes

en %

Fuente: Ministerio de Economía y Competitividad

Gráfico 2Crecimiento anual de lasexportaciones


114

que la depresión causada por un deterio-ro de las condiciones domésticas fuera ma-yor. En segundo lugar, como es bien sabi-do, el período de expansión económicatomó la forma en España de gigantesca bur-buja inmobiliaria. Ello provocó que, al ex-plotar esta burbuja, los ingresos públicosse vieran mucho más dañados que en otrospaíses de nuestro entorno. Ante un em-peoramiento tan radical de las cuentaspúblicas, la austeridad requerida para de-tener este empeoramiento era cada vez ma-yor, lo que provocaba sucesivas rondas decontracción de la actividad económica. Porúltimo, la explosión de la burbuja tam-bién derivó en problemas de solvencia parauna buena parte del sistema financiero,cuyo saneamiento requirió, en última ins-tancia, el acceso a fondos europeos (el fa-moso “rescate”), que impusieron aún másdisciplina en las entidades financiares na-cionales (intervenidas o no), dificultandomás el crédito a empresas y familias.

2. Las políticas de consolidaciónfiscal. Continuidades y cambios

Durante la campaña electoral, e inclusoantes, Rajoy nunca fue muy preciso sobreel tipo de medidas económicas que adop-taría una vez en el gobierno. Detrás de ide-as generales como la disciplina presu-puestaria, la restauración de la confian-za en la economía o la priorización lalucha contra el desempleo, había una ca-rencia casi total de medidas concretas. Du-rante la campaña, el Partido Popular (PP)criticó con dureza las medidas de ajusteadoptadas por el Gobierno socialista,

como la subida del IVA, el recorte salariala los funcionarios o la congelación delas pensiones. La situación deficitaria delas finanzas públicas, según el relato delPP en la oposición, se debía a una es-tructura del Estado ineficiente y era, portanto, posible recuperar el equilibrio pre-supuestario reduciendo duplicidades,recortando gasto superfluo en todos losniveles de gobierno, e incluso estimu-lando la actividad económica a través dereducciones de impuestos. Los ajustes fis-cales tendrían, en todo caso, unas claraslíneas rojas que Mariano Rajoy repetiríamachaconamente durante la campaña: noafectarían ni a las pensiones, ni a la sa-nidad, ni a la educación.

A pesar de la ambigüedad de las pro-mesas, es casi imposible encontrar algúnparalelismo entre lo que el PP dijo durantela campaña y la acción de gobierno pos-terior. En el primer Consejo de Ministros,celebrado justo antes de que acabara 2011,se aprobó una serie de medidas extraor-dinarias de recortes de gasto, acompa-ñadas de un aumento progresivo delIRPF, una medida recaudatoria que re-sultó imprescindible adoptar, según el Go-bierno, dada la gravedad del estado delas cuentas públicas en aquel momento.El impopular IVA, contra el cual el PP ha-bía hecho tanta campaña mientras estabaen la oposición, tardó más tiempo en sermodificado, pero acabó siendo tambiénuna pieza fundamental de la estrategia deconsolidación fiscal del nuevo gobierno.

Paradójicamente, fue la llegada de ungobierno conservador lo que equilibró lasmedidas de ajuste fiscal, que durante la eta-pa del gobierno socialista habían descan-


115

pañol aparece como más equilibrado res-pecto al de 2011. Era, de hecho, enorme-mente sorprendente la situación ante-rior, toda vez que fue el desplome de in-gresos, y no tanto el aumento de gastos,el responsable del empeoramiento del dé-ficit público español desde 2009. El Grá-fico muestra también que España no es,en absoluto, excepcional en este reequili-brio de la carga del ajuste hacia un ma-yor peso de las medidas recaudatorias:

sado casi exclusivamente en reduccionesdel gasto público. El Gráfico 3 muestra laproporción de ajuste realizado vía reduc-ción de gasto (frente a aumento de ingre-sos) para una serie de países europeos,de acuerdo con sus planes de consolidaciónfiscal, evaluados por la Organización parala Cooperación y el Desarrollo Económicos(OCDE) en 2011 y 20124.

Gracias a las subidas de ingresos de2012, el plan de consolidación fiscal es-

4 El informe de la OCDE del que el Gráfico toma los datos para 2012 toma en consideración los ajustes realiza-

dos en diciembre de 2011 (incluyendo la subida en IRPF), pero no algunas reformas fiscales adoptadas entrado

el año 2012, entre las cuales hay tanto medidas de aumento de los ingresos (como la subida del IVA) como de

contención de gasto (la supresión de la paga extra a los funcionarios o la congelación de las pensiones).

Gran Bretaña

Irlanda

España

Francia

Portugal

Grecia

Italia

Fuente: OECD Economic Outlook Diciembre 2011 y OECD Restoring Public Finances 2012 Update

Gráfico 3Proporción del ajuste fiscal realizada vía reducción de gasto (frentea aumentos de ingresos) en 2011 y 2012, para una selección depaíses europeos

100

80

60

40

20

0

2012 2011


116

los planes de ajuste presupuestario del Rei-no Unido, de Irlanda y de Portugal tam-bién giraron significativamente en 2012 enesa misma dirección.

Así y todo, como también muestra elGráfico, las nuevas medidas recaudatorias(a las que se sumaría, tras no poca dilacióny controversia, la subida y homogeniza-ción de tipos del IVA, o el incrementodel tipo efectivo de Sociedades a travésde la reducción de deducciones, entreotras5) no eran suficientes para cumplircon los compromisos de reducción del dé-ficit negociados con Bruselas, y se impo-nía una fuerte restricción adicional de gas-tos. Algunas medidas las podía adoptar elGobierno de manera unilateral (las in-versiones realizadas por la Administra-ción central, la reducción de los subsidiosde desempleo o la no revalorización de laspensiones), pero otras requerían el con-curso o la colaboración de las adminis-traciones autonómicas, responsablesaproximadamente del 40% del gasto pú-blico total. Dentro de este 40% entra-ban, además, algunas de las partidas degasto público más grandes en términoseconómicos, y más sensibles política-mente, como la educación o la sanidad.

Es quizá en este contexto en el quehaya que entender la voluntad del Go-bierno de Rajoy de retrasar la aproba-ción del inevitablemente impopular pre-supuesto hasta después de las eleccio-nes andaluzas, previstas para el mes demarzo de 2012. A los ojos del Gobierno,

resultaba particularmente importante des-activar potenciales focos de oposición a laestrategia de ajuste en el seno de los go-biernos autonómicos. En mayo de 2011,unos meses antes de la llegada a La Mon-cloa de Rajoy, el PP ganó holgadamentelas elecciones autonómicas, arrebatandoa los socialistas feudos tradicionales comoAragón, Extremadura o Castilla-La Man-cha. Los socialistas lograrían luego entraren los gobiernos de Canarias y Navarragracias a alianzas con Coalición Canaria yUnión del Pueblo Navarro. Pero, con la ex-cepción del País Vasco, donde un gobier-no en minoría del socialista Patxi Lópeztenía los días contados según las encues-tas, Andalucía era la única comunidaddonde el PSOE gobernaba en solitario. Lasencuestas ofrecían una fenomenal venta-na de oportunidad para el PP: era posi-ble ocupar también el Gobierno anda-luz. Arrebatar el último bastión autonó-mico al PSOE no era, por tanto,únicamente un “capricho” electoral de lospopulares. Era también una forma de des-activar un seguro foco de conflicto a lahora de aplicar una estrategia de ajusteque requería la colaboración (o al me-nos la no confrontación) de los gobiernosautonómicos. La estrategia, sin embargo,no resultó, en última instancia, exitosa. Enparte por la impopularidad de los pri-meros recortes del nuevo Gobierno, enparte por el poco atractivo electoral desu candidato, Javier Arenas, el PP se que-dó muy lejos de la mayoría absoluta en

5Particularmente errático fue el tratamiento fiscal dado a la compra de vivienda habitual: en las medidas urgentes

de diciembre de 2011 se reinstauró la deducción por compra de vivienda, eliminada por el Gobierno socialista an-

terior. Pero la deducción duraría solo 12 meses, al ser eliminada posteriormente.


117

porque el grado de discrecionalidad fiscaldel que disponen las comunidades autó-nomas (el grado de tributos que puedenmodificar) es bastante limitado.

Así pues, las comunidades autónomasfueron obligadas a presentar planes deconsolidación presupuestaria para queel conjunto de las Administraciones pú-blicas españolas cumpliera con los obje-tivos de déficit fijados por el Gobierno cen-tral. ¿Podemos detectar diferencias sus-tanciales entre los planes de consolidaciónaprobados por diferentes tipos de go-biernos? Antes de presentar los gráficos yresultados, es preciso hacer notar que,al tratarse de un análisis basado solo en 17casos, las diferencias aquí mostradashay que tomarlas con un cierto grado deprecaución8.

El Gráfico 4 resume el tamaño de losplanes económico-financieros presenta-dos por las comunidades autónomas yaprobados por el Consejo de Política Fis-cal y Financiera (CPFF)9 en sus dos di-mensiones clave: aumentos de los ingre-sos (en el eje horizontal) y reducción delgasto (en el eje vertical), ambos medidos

Andalucía, y el PSOE pudo continuar enel poder, esta vez gracias a un gobierno decoalición con Izquierda Unida6.

¿Hasta qué punto era importante elcontrol de los gobiernos autonómicos?¿Importa la ideología a la hora de afrontarla estrategia de ajuste fiscal? Existen ra-zones para ser escépticos acerca del mar-gen de maniobra de los gobiernos auto-nómicos en estas circunstancias. Prime-ro, porque las exigencias de reducción deldéficit vienen dictadas de forma unilate-ral por el Gobierno central, que, comoes lógico, aprovecha esta capacidad dis-crecional para “externalizar” la mayor par-te posible del ajuste hacia los gobiernossubnacionales7. Y, segundo, porque elmargen de maniobra del que gozan las co-munidades autónomas para modificar susingresos y gastos es muy limitado. Des-de el lado de los gastos, porque los servi-cios que deben prestar vienen en gran me-dida regulados y definidos desde el Go-bierno central, y las grandes partidas degasto (sanidad y educación) son enor-memente rígidas, especialmente en el cor-to plazo. Y, desde el lado de los ingresos,

6 El objetivo de obtener la hegemonía autonómica quedó aún más truncado por el hecho de que el PSOE reto-

mó en marzo el control del Gobierno de Asturias en las elecciones anticipadas convocadas por el exministro

popular Álvarez Cascos, que hasta entonces gobernaba la Comunidad.

7 En el IDE-2012 ya se mostraba que, contra la opinión muy extendida, el grueso de la deuda y del aumento

del déficit público durante la crisis correspondía a la Administración central del Estado, y no a las comunida-

des autónomas, a pesar de que estas sean responsables de casi la mitad del gasto público total.

8Conde-Ruiz et al. (2012) muestran, además, que hay motivos para cuestionar el grado de cumplimiento de es-

tos planes. En cualquier caso, para el ejercicio que se propone a continuación, con relativa independencia de su

cumplimiento posterior, los planes en sí ya muestran una voluntad política de preferir unas estrategias de ajus-

te fiscal frente a otras.

9 Estos planes están disponibles en la página web del Ministerio de Hacienda: http://www.minhap.gob.es/es-

ES/Paginas/20120621_PEF_CCAA.aspx.


118

en porcentaje sobre el producto interiorbruto (PIB) autonómico. Para el conjun-to de comunidades autónomas, por cadapunto porcentual del PIB de aumento de

los ingresos, el gasto se reduce en 2,6 pun-tos porcentuales. Esa relación media entreel tamaño del ajuste vía ingresos y víagasto está representada en el Gráfico porla diagonal. Así, aquellas comunidades si-tuadas por encima de la línea son comu-nidades en las que el ajuste se hace, enrelación con la media, más a través de lareducción del gastos, mientras que enaquellas situadas por debajo el ajuste es,de nuevo en relación con la media, mása través de subidas de impuestos. Es in-teresante observar cómo, con la excepciónde Asturias10, todas las comunidades au-tónomas del primer grupo están gober-nadas por el PP, mientras que en el se-gundo son, de hecho, minoría las comu-nidades gobernadas por este partido11.

El Gráfico 5 presenta la proporciónde ajuste realizada vía reducciones de gas-to para cada comunidad autónoma, orde-nadas por el tipo de gobierno de cada una,e incluyendo una línea horizontal querepresenta la media para el conjunto detodas ellas. Es posible observar que la me-dia para las comunidades gobernadas porel PP está seis puntos por encima de lamedia nacional, mientras que la mediapara las comunidades gobernadas por el

10 El caso de Asturias es, en cierto sentido, excepcional, al sufrir un cambio de gobierno durante el períiodo

de elaboración y presentación de los planes. El plan presentado por el gobierno saliente de Álvarez-Cascos fue re-

chazado por el CPFF en mayo, y el nuevo presentado de manera urgente por el recién investido Gobierno so-

cialista fue aprobado dos meses después.

11 Para todo el análisis, forman parte del mismo grupo de comunidades autónomas todas aquellas en las que

el PSOE está presente en el Gobierno, con independencia de la posición que el PSOE ocupe en el Ejecutivo

(en Canarias y Navarra, como se mencionaba anteriormente, el PSOE era el socio de menor peso dentro del

Gobierno de coalición; en Navarra, el PSOE dejó de formar parte del Gobierno en junio de 2012, después de

que estos planes hubieran sido presentados en el CPFF). Las conclusiones no cambian sustancialmente si se ana-

lizan de forma separada estas comunidades autónomas.

Fuente: Conde-Ruiz et al., 2012

4

3

2

1

0

0 .5 1 1.5

PP PSOE CiU

Gráfico 4

Ajustes fiscales de las comunidades autónomas

Extremadura

AsturiasMurcia

Comunidad ValencianaCataluña

Andalucía

País VascoCastilla y León

Baleares

Canarias

Cantabria

Aragón

La RiojaGalicia

MadridNavarra

Red

ucc

ión d

el g

asto

(%

PIB

)

Castilla-La Mancha

Aumento de ingresos (%PIB)


119

variables ideológicas. Los resultados sus-tantivos de estos análisis se presentanen la Tabla 1.

PSOE está más de 10 puntos por debajo.Cataluña, la única comunidad autóno-ma en la que ninguno de los dos gran-des partidos tenía presencia en el gobier-no en 2012, también realiza una propor-ción de gasto vía reducción de gastomenor que la media. En resumen, lascomunidades autónomas en las que el PPno está en el gobierno hacen recaer el ajus-te en la reducción del gasto en más de16 puntos porcentuales menos que en elconjunto de comunidades autónomas go-bernadas por el PP.

Como se afirmaba anteriormente, elnúmero limitado de casos dificulta unanálisis sofisticado sobre los determi-nantes de esta variación, pero es posiblehacer un análisis exploratorio de los de-terminantes de la variación en las formasde realizar el ajuste presentada en los Grá-ficos 4 y 5. Podría ser que las comunida-des autónomas con déficits previstos para2012 mayores –y, por tanto, con una ma-yor necesidad de consolidación– tien-dan a presentar planes de ajuste de un de-terminado tipo, o que aquellas cuyos pla-nes de ajuste descansan en mayor medidaen el uso de medidas coyunturales (one-off) sean aquellas que carguen más el ajus-te del lado de la reducción del gasto. Si asífuera, podría ser que la diferencia obser-vada entre comunidades autónomas go-bernadas por el PP y el resto se debería noa la ideología, sino a que unas comuni-dades y otras fueran diferentes en estasotras características. En el apéndice alcapítulo se muestran los resultados de unaserie de regresiones simples por mínimoscuadrados ordinarios en los que se estimael efecto de estas variables junto con las

Fuente: Planes autonómicos presentados al Consejo de Política Fiscal y Financiera

Gráfico 5Proporción de ajuste vía reduccióndel gasto en las comunidades autónomassegún tipo de gobierno

Pro

porc

ión a

just

e ví

a re

ducc

ión d

e gas

to

Media para cada tipo de gobierno

PP PSOE CiU

100

75

50

25

0

MurciaCastilla y LeónBaleares

Comunidad Valenciana

MadridAragónExtremaduraCastilla-La ManchaCantabria

GaliciaAsturias

AndalucíaCanarias

Navarra

País Vasco

Cataluña

Tabla 1Resumen de los resultados de los modelosexplicativos de la proporción del ajuste realizadovía reducción de gasto (resultados completos en elapéndice)

Gobierno con presencia del PSOE

Tamaño del deficit/ajuste

Tamaño del ajuste realizado con

medidas coyunturales (one-off)

Tamaño del ajuste en función del

tipo de gobierno

Menos % ajuste vía

reducción de gasto

No hay efecto

No hay efecto

Menos % de ajuste vía reducción de

gastocuando el tamaño total del

ajuste es pequeño si

el PSOE está en el gobierno

Variable Efecto en la proporción de ajusterealizado vía reducción de gasto


120

Ni el tamaño del ajuste, ni el peso re-lativo de las medidas coyunturales en elplan de ajuste tienen efecto significativoalguno en la proporción del ajuste reali-zado vía reducción del gasto o vía aumentode los ingresos. Sin embargo, el colordel gobierno sigue siendo estadística-mente significativo incluso después de te-ner en cuenta el efecto de estas dos va-riables: los gobiernos que incorporan alPSOE hacen recaer en las subidas de in-gresos una proporción mayor de la con-solidación fiscal a nivel autonómico. Re-sulta también muy interesante el resul-tado presentado en la última fila de la tabla1. De nuevo, con todas las precauciones

que impone disponer de un número tanpequeño de casos, los datos parecen su-gerir que el peso de la ideología del go-bierno es mayor cuanto más pequeño esel tamaño del ajuste. El Gráfico 6 presentalos valores estimados de la proporciónde ajuste realizado vía gastos para dife-rentes tipos de gobierno y diferentes mag-nitudes de la consolidación fiscal a par-tir de los resultados del último de losmodelos de regresión incluidos en elapéndice al capítulo. Cuando el ajuste fis-cal requerido es grande, no hay diferen-cias significativas entre tipos de gobierno,pero, cuando es pequeño, sí que las hay:es entonces cuando los gobiernos queincluyen al PSOE prefieren hacer recaer,en menor medida, el ajuste en reduccio-nes de gasto público.

Estos hallazgos sugieren que las ads-cripciones ideológicas de los gobiernos, in-cluso cuando el margen de maniobra delque disponen es muy limitado, no son irre-levantes a la hora de explicar las políticaseconómicas que estos gobiernos aplican.Esto es perfectamente consistente con unalarga literatura en ciencia política y eco-nomía política que muestra que la com-posición ideológica de los gobiernos tie-ne consecuencias para el diseño de las po-líticas económicas. Existen muchasrazones por las cuales esto puede ser así,pero una de las explicaciones más senci-llas es que no todos los partidos tienenlos mismos incentivos para responder a lasdemandas distributivas de diferentes gru-pos de población. Y sabemos que, porejemplo, la decisión de reducir el déficit víaaumentos de ingresos públicos o vía re-ducción del gasto no tiene las mismas con-

Gráfico 6Efectos estimados del % de ajuste realizado víareducción de gastos por tipo de gobierno ytamaño del ajuste

Fuente: Estimaciones realizadas a partir de los coeficientes del modelo (3) del Apéndice

90

80

70

60

50

1 1,5 2 2,5 3

Tamaño del ajuste (%PIB)

% d

e aj

ust

e es

tim

ado r

ealiz

ada

vía

gas

to

PP en gobierno

PSOE en gobierno


121

socialista que controlaba la Administracióncentral en 2010 y 2011 decidió que la aus-teridad significaba, fundamentalmente, re-ducir gastos, pero los gobiernos socialistasen las administraciones autonómicas en2012 decidieron (en términos relativos) au-mentar los ingresos?

Aquí proponemos dos posibles expli-caciones. Una primera tiene que ver conel paso del tiempo. Cuando en mayo de2010 se aprobaron las primeras medi-das de consolidación fiscal, seguramen-te los decisores políticos no estaban pen-sando en una sucesión de planes de ajus-te que iban a durar varios años. El objetivoera frenar el explosivo aumento del défi-cit durante 2009, mandar una señal a losmercados de que las cuentas públicasestaban bajo control, y confiar en que estaseñal se tradujera en un abaratamiento dela financiación que permitiera iniciar unasenda hacia la estabilidad presupuesta-ria que no requiriera mayores ajustes enel futuro. Visto así, era quizás más atrac-tivo desde el punto de vista político cargarel ajuste por el lado de los gastos, dondehabía partidas relativamente menos sen-sibles (el fin del “cheque bebé”, la parali-zación de determinadas inversiones…)que sobre aumentos de ingresos, que afec-tarían de manera más clara a la ciudada-nía en general. A medida que los recortesson cada vez mayores y van afectando apartidas políticamente más sensibles, esta“tolerancia” de los gobiernos de izquierdapara con los ajustes vía gasto se iría de-teriorando. Esta interpretación, además,

secuencias para todos. Como muestraun reciente informe de la OCDE (Raw-danowicz et al., 2013), una hipotética con-solidación fiscal del 3% realizada exclusi-vamente vía reducción de gasto públicotendría consecuencias regresivas (es decir,agudizaría las diferencias de ingreso entrericos y pobres) en todos los países de laOCDE, mientras que un ajuste del mismotamaño, pero basado exclusivamente enaumentos de impuestos, tendría conse-cuencias progresivas (esto es, haría quela distribución del ingreso se hiciera másigualitaria) también en todos los países,con la excepción de Suiza. Por supuesto, elhecho de que los sistemas impositivos ylos programas de gasto público de cadapaís difieran notablemente en su diseñohace que los efectos regresivos o progre-sivos varíen considerablemente en funcióndel país, pero en la muestra conjunta depaíses, los autores detectan que, en tér-minos absolutos, el efecto regresivo de lareducción del gasto es aproximadamenteel doble que el efecto progresivo del au-mento de impuestos12.

A la luz de estos resultados, resultaparadójico lo encontrado en el capítulo Eco-nomía global y democracia del IDE-2012,a saber, que el plan de ajuste diseñadopor el Gobierno socialista con el iniciode las políticas de austeridad en mayo de2010 se centraba casi exclusivamente en lareducción del gasto, en unas proporcionesincluso mayores que las de los planes deajuste de la práctica totalidad de nuestrossocios europeos. ¿Por qué el Gobierno

12 Esto es coherente con el hecho de que los programas de gasto tengan efectos más redistributivos que la

progresividad fiscal.


122

encajaría con el hallazgo mostrado ante-riormente de que, conforme avanza la cri-sis, los planes de consolidación fiscal tien-den en casi todos los países a recaer másen aumentos de ingresos.

Una segunda explicación tendría quever no con el momento del ajuste, sinocon el tipo de políticas que, en el contex-to español, gestiona cada nivel de gobier-no. Podría ser, por ejemplo, que la natu-raleza de ciertas partidas de gasto ges-tionadas por el Gobierno central (salariosde funcionarios, inversiones públicas…)sean distributivamente menos “sensibles”que las gestionadas por las comunida-des autónomas (sanidad y educación ab-sorben tres cuartas partes del gasto pú-blico autonómico). Si así fuera, ello podría

explicar la diferente posición respecto alreparto del ajuste entre gastos e ingre-sos de los gobiernos socialistas autonó-micos respecto de la del gobierno socia-lista en la Administración central.

3. Las consecuencias sociales delos nuevos ajustes

Los cambios en política fiscal del Gobiernodurante 2012 y resumidos en el Gráfico 2mostrado anteriormente no permiten es-tablecer conclusiones claras sobre los efec-tos distributivos de estos cambios. Por unlado, las subidas de ingresos (en particular,la subida progresiva del IRPF y la subida delos tipos efectivos en el Impuesto de So-ciedades) y el que algunas reducciones degasto público traten de afectar de maneradesproporcionada a los sectores de pobla-ción de mayores ingresos, debería tenerconsecuencias progresivas. Sin embargo,las reducciones de gasto (que, a pesar delreequilibrio, siguen soportando la mayorparte del ajuste) tienden a ser regresivas. Y,de hecho, algunos de los recortes se hancentrado en partidas particularmente pro-gresivas en el caso español, como las pres-taciones de desempleo.

La cuestión del desempleo nos recuerdaque la política fiscal no es la única forma quetiene el Gobierno de incidir en la distribu-ción de la renta, y que, de hecho, buena par-te de los cambios en los niveles de rentas delos individuos ocurren antes de que el Es-tado recaude impuestos, provea bienes ytransfiera recursos. En un contexto como elactual, las enormes consecuencias distri-butivas de lo que ocurre en el mercado de

Gráfico 7Evolución del número de desempleados porduración de la búsqueda de empleo en meses

Fuente: Encuesta de Población Activa

Pro

porc

ión a

just

e ví

a re

ducc

ión d

e gas

to

0

20

00

4

00

0

60

00

2008 2009 2010 2011 2012 2013

más de 24 entre 12 y 24 entre 6 y 12 menos de 6


123

durante la crisis de los setenta y ochenta.Los escandalosos datos de desempleo delarga duración sugieren que la crisis actualpuede estar provocando efectos simila-res para el mercado laboral español delos próximos años o incluso décadas.

¿Qué grupos se han visto más afecta-dos por esta destrucción de empleo? LosGráficos 8 y 9 examinan cómo la crisis haalterado el número de empleos por el tipode relación laboral (Gráfico 8) y por la edadde la persona empleada (Gráfico 9).

Los Gráficos muestran que la destruc-ción de empleo durante la crisis no ha sido

trabajo hacen empequeñecer la incidenciade las políticas redistributivas de gastos e in-gresos que puedan realizar los gobiernos13.

Durante 2012, el mercado de trabajoespañol destruyó 850.000 empleos y latasa de desempleo superó el 26% de la po-blación activa. El Gráfico 7 ofrece la evo-lución del número absoluto de desem-pleados desde el inicio de la crisis.

Estas cifras agregadas de paro escon-den una realidad, si cabe, aún más preo-cupante. En cinco años se ha multiplicadopor tres el número de parados, pero tan-to o más importante es que el alargamientode la crisis ha provocado que los paradossean ahora muy diferentes de como lo eranen el pasado. Si en 2008 más de la mi-tad de los que estaban parados llevabanmenos de seis meses buscando trabajo,hoy son mayoría los que llevan buscandotrabajo durante más de un año, y un terciode ellos, casi dos millones, llevan dos añossin empleo. Estas cifras son particular-mente alarmantes, porque sabemos queel desempleo tiende a cronificarse. Los tra-bajadores que permanecen largos perío-dos fuera del empleo pierden sus cone-xiones en el mercado de trabajo, sus cua-lificaciones se hacen obsoletas y suexperiencia laboral es cada vez más irre-levante a la hora de encontrar un nuevoempleo. De hecho, una de las explicacio-nes dominantes del alto desempleo es-pañol incluso en épocas de bonanza es lade la sombra del alto desempleo generado

13 Es en este contexto en el que ha florecido la idea de “predistribución”, que engloba a todas aquellas inter-

venciones del Estado que tratan no de compensar las diferencias de rentas producidas en el mercado (la “re-

distribución”), sino de lograr que el propio mercado genere resultados más equitativos. Véase, por ejemplo,

O’Neill y Williamson (2012) o Fernández-Albertos (2012b).

Gráfico 8Evolución del empleo (en % respecto al primertrimestre de 2008) por tipo de contrato

2008 2009 2010 2011 2012 2013

0

-10

-20

-30

-40

Indefinidos Temporales No asalariados



124

uniforme ni por tipos de empleo, ni portipos de empleado, y que 2012 no ha sidoninguna excepción en este sentido. A fi-nales de 2012, hay casi un 40% menos deempleos temporales respecto a principiosde 2008 (lo que corrobora la idea de que lasempresas recurren a este tipo de contratospara ajustarse al ciclo económico), un 10%menos de empleos fijos y un 15% menos deno asalariados, aunque esta última catego-ría ha sufrido, de hecho, un pequeño in-cremento en este último año. Si nos fijamosen la destrucción de empleo por grupo deedad (Gráfico 9), se puede observar que

los particularmente perjudicados han sidolos más jóvenes, que no casualmente erantambién los que más empleados estabanmediante contratos temporales. Llama laatención que dentro del grupo de trabaja-dores de más edad (más de 55 años) hayahoy más empleados que hace cinco años.

Es curioso ver también cómo este úl-timo agravamiento de la crisis en 2012 hacoincidido con un abandono no ya del em-pleo, sino del mercado de trabajo entre losmás jóvenes (Gráfico 10). Mientras queel paro registrado sigue subiendo entre lostrabajadores de más de 25 años, la tasade crecimiento para los jóvenes decrecióprogresivamente durante 2012, y a finalesde año el número de menores de 25 añosinscritos en el Servicio de Empleo era si-milar al que había un año antes.

En el ámbito del mercado de trabajo,la política central del Gobierno en 2012 fuela reforma laboral aprobada en el mesde junio, con la que se trataba de flexibi-lizar la negociación colectiva con el finde facilitar el ajuste en las empresas vía sa-larios (y no vía empleo) y reducir la dua-lidad en el mercado de trabajo, al abaratarel despido de los trabajadores indefinidosy acercar así la brecha entre las condi-ciones de contratación de estos y las de lostrabajadores temporales. Se creaba, igual-mente, un nuevo contrato indefinido paraemprendedores, que permitía a pequeñasempresas contratar “indefinidamente” atrabajadores menores de 30 años, perocon un período de prueba de un año14.

Gráfico 9Evolución del empleo (en %) por edades desde2008

2008 2009 2010 2011 2012 2013

20

0

-20

-40

-60

16-24 años 25-54 años +55 años


14 El hecho de que, pese a su nombre, a efectos prácticos este contrato funcione como un contrato temporal

(los costes de despido son inexistentes durante el primer año) puede “contaminar” la estadísticas de tipos de con-

trato. Aún no disponemos de ningún estudio respecto el uso de este nuevo tipo de contrato.


125

exclusión social, según los criterios dela Agenda 2020 de la Unión Europea.

Es llamativo el vuelco que ha dado elperfil de la pobreza en España en me-nos de una década. Mientras que los másancianos eran los más vulnerables en2004, en 2012 son los menores de 16 añosel grupo de edad con un mayor porcen-taje de sus miembros en peligro de ex-clusión, en torno al 30%. El Gráfico 13compara la tasa de pobreza española paraestos diferentes grupos de edad con la me-

El Gráfico 11 muestra que el númeromensual de contratos sí creció anor-malmente en el mes en el que entróen vigor la nueva reforma laboral, perolos datos hasta diciembre parecen in-dicar que el efecto de la reforma, al me-nos en este sentido, estuvo circunscri-to a este mes. A final del año, el nú-mero de contratos indefinidos firmadosretornó a su nivel normal, y la propor-ción de contratos indefinidos sobre eltotal de contratos de trabajo firmadosen el mes volvió a tasas por debajo del10%. No parece que el fenómeno de ladualidad se haya visto particularmen-te afectado por esta reforma, al menoscon los datos de que disponemos has-ta ahora.

El diferente impacto de la crisis por ge-neraciones que hemos visto en los Grá-ficos anteriores no se circunscribe al ám-bito laboral. Junto con esta situación enel mercado de trabajo, las políticas debienestar y los planes de ajuste no se re-orientaron hacia una mayor protecciónde los más jóvenes, sino que parecieronmantener su tradicional orientación ha-cia la protección de los sectores más en-vejecidos de la sociedad15. La consecuen-cia ha sido un empobrecimiento relati-vo de los sectores más jóvenes,claramente visible en el Gráfico 12, quemuestra el porcentaje de la poblaciónpara cada grupo de edad en riesgo de

Gráfico 10Tasa anual de crecimiento del paro registrado paradiferentes grupos de edad

2010 2011 2012 2013

30

20

10

0

-10

Menores de 25 años Entre 25 y 45 años Entre 45 y 65 años

Fuente: Ministerio de Empleo y Seguridad Social

Par

ados

reg

istr

ados

(%

res

pec

to 1 a

ño a

ntes

)

15 El debate sobre las pensiones es bastante ilustrativo a este respecto. Quizá una de las decisiones de gasto más

postergadas y que más pareció tener un mayor coste político para al Ejecutivo de Rajoy fue la de no revalorizar

las pensiones ante la subida del IPC, decidida en el mes de noviembre. En una entrevista realizada sobre la situación

económica en el mes de septiembre en TVE, Rajoy declaraba: “La primera prioridad es tratar a los pensionistas

de la mejor manera posible. Esa es la instrucción que le he dado al ministro de Hacienda de cara a los Presupuestos”.


126

dia para los países miembros de la UniónEuropea16, y muestra que la pobreza estáhoy más concentrada en los grupos de me-nor edad. Esta infantilización de la po-breza es particularmente aguda en el casoespañol: mientras que España tiene tasasde pobreza entre los mayores de 65 añosperfectamente homologables a las euro-peas, las tasas de pobreza infantil españolason sustancialmente mayores a la me-dia de los países de nuestro entorno.

El alargamiento de la crisis, por tan-to, no parece que tenga efectos distribu-tivamente neutrales: el empeoramientode las condiciones en el mercado de tra-bajo, y la elección de las políticas de ajus-te centradas en la reducción del gastopúblico y no tanto en el aumento de los in-gresos apuntan a un previsible aumentode las desigualdades. Estas desigualdades,además, tienen un componente genera-cional muy fuerte, originado también porlas instituciones del mercado laboral, quecastigan a los sectores más jóvenes en épo-cas de crisis de forma desproporciona-da, y por las políticas de protección social,que también dan prioridad al bienestar delos grupos de población de edad más avan-zada. ¿Cómo gestionarán los gobiernoslos dilemas distributivos que estos pro-blemas les plantean, en un contexto, ade-más, en el que su margen de maniobra esrelativamente limitado?

4. Gobierno y democraciadurante el ajuste permanente

En el capítulo sobre Economía global ydemocraciadel IDE-2012 se cuestionaba lacompatibilidad de la forma de hacer po-lítica asociada a los tiempos de crisis conlas nociones tradicionales básicas de de-mocracia y autogobierno con las que la

Fuente: Ministerio de Empleo y Seguridad Social

Gráfico 11Número de contratos indefinidos por mes yporcentaje decontratos indefinidos sobre el totalde contratos firmados en el mes

Núm

ero d

e co

ntra

tos

indef

inid

os (m

iles)

50

10

0

150

2

00

2

50

0

10

20

% t

otal

cont

rato

s

2010 2011 2012 2013

Contratos indefinidos Contratos temporales

Cifras desestacionalizadasLas líneas verticales representan reformas laborales

16Entran dentro de la categoría “en riesgo de exclusión social”, de acuerdo con la definición de la estrategia 2020

y que es la usada por el INE en la Encuesta de Condiciones de Vida, los que cumplan alguna o varias de estas

características: a) ingresos por debajo del 60% de la mediana de los ingresos por unidad de consumo; b) ca-

rencia material grave, o c) hogares sin empleo (hogares en los que sus miembros en edad de trabajar lo hicie-

ron menos del 20% del total de su potencial de trabajo). En la tasa de pobreza reflejada en el Gráfico 13 solo fi-

guran los que cumplen con la primera de estas tres características.


127

ciudadanía se había acostumbrado a go-bernar nuestras sociedades en democra-cia. El hecho de que los gobernantes per-ciban como ineludible la adopción dedeterminadas políticas tremendamenteimpopulares lleva a los gobiernos a no de-batir públicamente sobre qué políticas sonmás o menos deseables, a tomar deci-siones con fuertes consecuencias distri-butivas de espaldas a la ciudadanía, y a de-legar en tecnócratas o en organismossupranacionales la adopción de medidasde políticas económicas17. ¿Hasta quépunto esta pérdida en la calidad de la de-mocracia iba a resultar aceptable para laciudadanía?

Conforme ha ido avanzando y agudi-zándose la crisis, hemos ido aprendiendoalgunas cosas sobre esta cuestión. En pri-mer lugar, que el grado de tolerancia de almenos una parte de la ciudadanía haciaeste orden de cosas no es pequeño. Po-demos solo especular sobre las causasde esta tolerancia: el miedo al descala-bro económico que podría suponer uncambio radical de rumbo en las políticasde ajuste, la pérdida de poder político paradeterminados grupos, que iría asociadaa una mayor democratización de la polí-tica económica, o el hecho de que las po-líticas de austeridad podrían estar dañan-do a sectores políticamente más débilesque los potencialmente dañados por sucuestionamiento… Pero el hecho indis-cutible es que las sociedades europeas,al menos mientras perciban que sus eco-nomías están en una situación crítica, pa-

Gráfico 12Riesgo de exclusión social (estrategia 20-20 Unión Europea)

2004 2006 2008 2010 2012

40

30

20

10

< 16 años 16-64 años > 65 años

Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida del Instituto Nacional de Estadística

Gráfico 13Pobreza por grupos de edad en España (2012) yUnión Europea-27 (2011)

< 16 años 16-64 >65 años

España UE

Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida del Instituto Nacional de Estadística y Eurostat

25

20

15

10

5

0

17 El argumento se desarrolla de manera más exten-

sa en Fernández-Albertos (2012a).


128

recen dispuestas a tolerar dosis muchomayores de políticas impopulares y for-mas impopulares de hacer política porparte de sus gobiernos que las que ima-ginábamos hace solo unos años. Sin em-bargo, que esto sea así en la actualidad noimplica que vaya a ser así para siempre,y podemos imaginar dos mecanismos porlos cuales la adopción de políticas impo-pulares deje de ser democráticamente sos-tenible en el medio plazo. Primero, en es-tos años de crisis hemos podido com-probar cómo los grupos de “perdedores”de la austeridad y de “ganadores” del ajus-te no son, en absoluto, fijos. Un mayoralargamiento de la crisis podría provo-car cambios importantes en la relación defuerzas de ambos grupos, con conse-cuencias poco previsibles.

Un segundo canal por el cual podría-mos pensar que el orden económico-po-lítico actual es más frágil de lo que pue-da parecer es que el cuestionamiento deesta forma de hacer política es previsibleque reaparezca cuando las condicioneseconómicas mejoren. Dicho de otra for-ma, si lo que hace a las sociedades tole-rar el orden actual de las cosas (depresióneconómica, carencia de alternativas, polí-ticas impopulares, reparto de los costesdel ajuste percibido como injusto, etc.) es

solo el miedo a las consecuencias catas-tróficas que en la situación actual ten-drían las políticas que podrían cuestio-narlo, podríamos pensar que, cuando estemiedo desaparezca –porque el ciclo eco-nómico se haya revertido–, las demandaspor un mayor control democrático de lasdecisiones económicas reaparecerán deuna forma o de otra.

Por otra parte, en este capítulo he-mos aprendido que los gobiernos, a pesarde que siguen explotando de cara a sus vo-tantes la idea de que su margen de ma-niobra es muy limitado, paradójicamentesiguen siendo enormemente celosos ala hora de salvaguardar las pequeñas par-celas de discrecionalidad que aún poseen.En España hemos presenciado, por ejem-plo, durante el año 2012 cómo el Gobier-no ha resistido enormes presiones de todotipo para acordar con las instituciones eu-ropeas un “rescate” que, por un lado, hu-biese aliviado la situación económica enel corto plazo, pero que hubiese supuestouna pérdida de control político enormepara el Ejecutivo18. En el capítulo tambiénhemos visto cómo los Gobiernos auto-nómicos, aun con la limitada capacidadde decisión sobre política fiscal que tienenen el contexto español actual, sí parecentener cierta influencia en la forma con-

18 Es cierto, en todo caso, que la inyección de fondos de la Facilidad Europea de Estabilidad Financiera al Fon-

do de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB) requirió la firma de un “Memorándum de entendimien-

to”, que, aunque limitado al sector financiero, imponía una cierta condicionalidad indirecta en las cuentas pú-

blicas, al incluirse en este Memorándum el compromiso del Gobierno español de cumplimiento de los objetivos

de déficit negociados con la Comisión Europea. Visto en perspectiva, y aunque permanezcan muchas dudas

en el horizonte, este “pseudorrescate” contribuyó a calmar el temor ante las necesidades de capitalización del sis-

tema financiero español y, en comparación con otros rescates similares producidos en el contexto europeo, limitó

en mucha menor medida la discrecionalidad de la política económica del Gobierno.


129

creta en las que el ajuste presupuestariose realiza en sus respectivas comunidadesautónomas, y que el ejercicio de esa dis-crecionalidad tiene explicaciones relati-vamente sencillas desde el punto de vis-ta de los incentivos electorales que tienecada gobierno. Por último, parece tambiénque la forma concreta que toman algunasreformas (por ejemplo, el muy limitadoataque a la dualidad en el mercado detrabajo, por ejemplo) o políticas (por ejem-plo, el sesgo generacional de las políti-cas de protección social) también res-ponde a cálculos electorales de los go-bernantes. En definitiva, los gobiernos sonconscientes de que necesitan explotar elmargen de maniobra política para poderresponder ante sus votantes.

El problema es que, para muchos ciu-dadanos, este pequeño margen de ma-niobra no les parece suficiente. Las per-cepciones de que la acción del Gobiernono responde a las demandas de la ciuda-danía son cada vez mayores, y el aleja-miento de los ciudadanos respecto de lapolítica institucional (pero no así del in-terés por la política) aumenta. En el ba-rómetro del Centro de Investigaciones So-ciológicas de enero de 2013, por primeravez en la serie histórica, más de dos decada tres encuestados no declaraba unaintención directa de voto para ninguno delos dos principales partidos. ¿No son en-tonces los ciudadanos conscientes de es-tos esfuerzos que hacen los gobernantespor explotar los pequeños resquicios dediscrecionalidad que aún tienen para res-ponder a sus demandas? Puede que losciudadanos juzguen estas respuestas in-suficientes, o que, en un contexto de per-

manente ajuste, las decisiones distribu-tivas de los gobiernos siempre tenderán aser percibidas como agravios por parte decasi todos los grupos sociales. En cual-quier caso, sigue pareciendo poco soste-nible en el tiempo una situación en la quelos gobiernos elegidos de forma demo-crática sean sistemáticamente incapacesde responder a las demandas mayoritariasde la ciudadanía.


1España entró en 2012 en una nueva faseeconómica recesiva. Las incertidum-

bres sobre el euro (que continuaron difi-cultando el acceso a la financiación exte-rior) y el nuevo impulso a las políticasde ajuste (tanto en España como en nues-tros vecinos) provocaron los esperablesefectos contractivos sobre la actividad eco-nómica europea, en general, y española,en particular.

2Tras su llegada al poder en diciembrede 2011, el nuevo Gobierno del PP in-

tensificó las políticas de austeridad, aun-que las equilibró, igual que la mayoríade los socios europeos, hacia un mayorpeso de las medidas recaudatorias. Así ytodo, la mayor parte del ajuste siguió re-cayendo en las reducciones de gastos, quecada vez más afectaron a partidas social-mente más sensibles.

3Un análisis de las estrategias de ajus-te seguidas por los diferentes gobier-

nos autonómicos indica que la ideologíade los gobiernos explica el diferente pesoque cada gobierno dio a las medidas de re-ducción de gasto y a los aumentos de in-gresos: los gobiernos del PP tendieron acargar más el peso del ajuste en los re-cortes de gasto, mientras que los gobier-nos del PSOE prefirieron hacerlo, en tér-minos comparados, más por la vía deaumentos de ingresos. Esta diferencia en-tre partidos de diferente orientación ide-ológica parece mayor en las comunidadesautónomas donde menor era la necesidadde ajuste.

4La crisis, ya en su quinto año, siguiódesplegando poderosos efectos dis-

tributivos. Un análisis de la evolucióndel empleo y de las desigualdades indicaque los sectores más vulnerables del mer-cado de trabajo (jóvenes y trabajadores pre-carios) y los grupos de menor edad hansufrido la crisis económica de forma másaguda. La dualización del mercado de tra-bajo español y un particular diseño delas políticas sociales (que protegen de for-ma desigual a diferentes grupos socia-les) parecen responsables de estos resul-tados.

5El descontento popular con las polí-ticas de austeridad y con el orden

político que las sostiene siguió en au-mento, pero no parece suficiente paraalterar de forma notable ni el contenidode estas políticas, ni las formas “pocodemocráticas” con las que se han seguidoimponiendo. En el capítulo se exploran al-gunas las causas de la inusual “resisten-cia” de las políticas de austeridad pese asu impopularidad, pero se siguen mos-trando dudas sobre su sostenibilidad po-lítica en el medio y largo plazo.

Conclusiones

130


131

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Bibliografía


132

Anexo

(1) (2) (3)

PSOE en el gobierno -16,220a -16,330a -47,020b

(7,885) (8,570) (18,760)

CiU en el gobierno -14,100 -14,320 -13,660

(15,270) (16,490) (14,650)

Tamaño del ajuste 0,675 -1,410

(4,232) (3,575)

Ajuste one-off 1,278

(9,688)

PSOEa Ajuste 17,570a

(9,788)

Constante 81,020b 79,300b 83,550b

(4,408) (8,249) (7,693)

N 17 17 17

R2 0,247 0,252 0,410

ApéndiceDeterminantes de la proporción de ajusterealizado vía reducción de gastosegún los planes de las comunidades autónomas.Modelos de regresión simple por mínimoscuadrados ordinarios. Categoría de referencia:Gobiernos del PP

Errores típicos entre paréntesis. a Significativo al 10%, b significativo al 5%.


133

Cómo conseguir queEspaña sea el país másdesigual de Europa

1. Introducción

El cambio de ciclo económico iniciado en 2007 ha supuesto una de las ex-

periencias recesivas más duras a las que se ha enfrentado la economía

española. La sucesión de varios ejercicios económicos con tasas negativas

de crecimiento o estancamiento, el hundimiento de algunos sectores pro-

ductivos y, sobre todo, el profundo deterioro del mercado de trabajo, con

una tasa de desempleo que alcanza máximos históricos, no tienen pa-

rangón en la evolución de nuestra sociedad a lo largo de las últimas dé-

cadas. La gravedad de la crisis se manifiesta también en su carácter dife-

rencial respecto al entorno europeo, con una caída de los niveles de

bienestar significativamente más intensa en España que en la mayoría

de los países que forman la Unión Europea.


134

Los efectos de la crisis económica sobre elbienestar de los ciudadanos españoles sonmúltiples. Por un lado, las expectativas so-ciales se han derrumbado, afectadas porla escasa esperanza de cambios en la ten-dencia de la economía (y también por lasucesión de múltiples casos de corrup-ción). El bienestar psicológico de los ho-gares ha tocado mínimos, visualizándosetambién ese desaliento en los indicadoresde felicidad, cada vez más utilizados paraconocer la situación emocional de los ciu-dadanos. Muchos hogares sufren caren-cias en sus niveles de equipamiento yen sus condiciones de vida, obligados demanera progresiva a adoptar estrategiasde acomodación ante las crecientes res-tricciones en sus pautas de consumo.Pero, sobre todo, la crisis ha ampliadolas diferencias de renta entre los ciuda-danos españoles de manera acelerada,rompiendo en un margen temporal muybreve la tendencia a su moderación quese había producido durante la mayor par-te de la etapa democrática.

Frente a algunos juicios políticos y a laidea que se ha tratado de transmitir de quela envergadura de la crisis ha sido tal quesus efectos se han extendido de manerageneralizada a todas las capas sociales, losdatos son contundentes en sentido con-trario: mientras que se han hundido lasrentas más bajas, las más altas han se-guido creciendo, haciéndolo, además, amayor ritmo que cualquier otro grupode renta. Esta gran recesión, por tanto, nosolo ha sido devastadora en términos deempleo, sino también por lo que se re-fiere a los estándares de desigualdad de lasociedad española.

Según los datos disponibles, durantelos años anteriores a la crisis ya se estabaproduciendo un cambio en el patrón dis-tributivo, poniendo de manifiesto algunasdiferencias estructurales respecto al mo-delo de redistribución consolidado desdelos pactos económicos y sociales de la tran-sición democrática. Tal modelo había pro-ducido en pocas décadas una importantedisminución de las diferencias económi-cas entre los hogares españoles, dando lu-gar a reducciones de la desigualdad in-cluso en el período de crisis económica delos años setenta. En esa década, la inten-sa destrucción de empleo estuvo parcial-mente compensada por el crecimientode los salarios y, sobre todo, por el des-arrollo, retrasado respecto a otros paíseseuropeos, de algunos de los instrumentosbásicos del Estado de bienestar, inclu-yendo la tributación progresiva sobre lasrentas de los hogares. En la década de losaños ochenta, esas mejoras se consolida-ron, generando la mayor reducción de ladesigualdad de las últimas cuatro décadas.La recuperación económica en la segundamitad de esa década y, sobre todo, el au-mento del gasto social redistributivo ali-mentaron un proceso de disminución dela desigualdad, mientras la mayoría de lospaíses industrializados, especialmente losanglosajones y los nórdicos, recorrían elcamino opuesto.

La recesión de los primeros años no-venta dio lugar a un cierto cambio detendencia, con un moderado incrementode la desigualdad, como consecuencia delintenso aumento del desempleo. El prin-cipal punto de ruptura con las tendenciasdistributivas previas fue, sin embargo,


135

la ausencia de cambios significativos enla distribución de la renta durante la olaexpansiva posterior, que se prolongaríahasta el inicio de la actual crisis. Los in-dicadores de desigualdad y pobreza no vol-vieron a los niveles anteriores a aquel epi-sodio recesivo, pese al importante ritmode crecimiento de la actividad económi-ca y, sobre todo, del empleo.

Ya antes de la crisis, por tanto, se fueconsolidando un modelo de bienestaren el que las altas tasas de crecimiento eco-nómico eran incapaces de rebajar de for-ma significativa los niveles de desigualdadde la sociedad española, todavía eleva-dos en el contexto comparado. Paradóji-camente, varios de los países de la UniónEuropea que a mediados de los años no-venta presentaban indicadores similareso incluso superiores a los españoles, comoel Reino Unido o Italia, consiguieron mo-derar el crecimiento de la desigualdad.Aunque puede haber otros motivos, anuestro juicio, la razón fundamental queexplica la falta de efectos del aumentode la producción y el empleo sobre la des-igualdad de ingresos fue la menor in-tensidad de las políticas redistributivas enese período, a diferencia de lo sucedido enciclos expansivos anteriores, cuando, ala recuperación de las rentas propiciadapor la reactivación del mercado de traba-jo, se sumó la mayor inversión de recur-sos públicos para financiar servicios quegeneraban mejoras en la distribución delos ingresos.

Se desaprovechó, por tanto, en la eta-pa expansiva previa a la crisis, la ocasiónde avanzar en la consolidación del Estadode bienestar, aproximando el gasto so-

cial al nivel existente en los países euro-peos y reduciendo así la desigualdad. Enel ámbito de la protección social, proba-blemente lo que hicimos fue “vivir por de-bajo de nuestras posibilidades” en la eta-pa de bonanza anterior a la crisis. A ellohabría que añadir el efecto producido porlas estrategias de las reformas tributa-rias aplicadas, que, sin reducir de formanotable la progresividad general del sis-tema, apostaron por la caída de los tiposimpositivos, limitando así las posibilida-des de recaudación del sistema y, con ello,su capacidad redistributiva a través de lafinanciación de gasto social.

Este énfasis en las limitaciones de laintervención pública no puede dejar almargen otros factores explicativos, comola presencia de tensiones distributivasen el ámbito laboral. A pesar de la pro-nunciada caída de la tasa de desempleo,aumentó a un ritmo importante el por-centaje de trabajadores con salarios bajos,aunque no parece que ello implicara unclaro empeoramiento de la desigualdadsalarial en ese período. Por el contrario,parece que la desigualdad de los salariosincluso se moderó, debido, principal-mente, al efecto de los cambios en la com-posición del empleo, con un aumento sig-nificativo de algunos salarios bajos, liga-do al auge de la construcción, y a lareducción de las diferencias entre los sa-larios más bajos y lo salarios medios,impulsada, fundamentalmente, por esecambio en la estructura ocupacional.

Este impulso de las rentas más bajas,compatible con el intenso crecimiento delas rentas más altas, moderaba el aumentode la desigualdad, aunque no evitó que un


136

número importante de hogares con pocosrecursos y bajos ingresos se mantuvieraen niveles de renta muy cercanos al um-bral de pobreza. En otros términos, laexpansión mejoró la situación de estos ho-gares, pero no fue suficiente para redu-cir sustancialmente su riesgo de pobre-za o vulnerabilidad frente a los posiblescambios del ciclo económico. Una vez ini-ciada la crisis, estas rentas, muy ligadasa la construcción y a los servicios asocia-dos, se hundieron. El frenazo brusco enla senda de crecimiento económico trans-formó buena parte de estas situaciones enpobreza, ampliándose muy rápidamen-te la brecha entre los hogares más ricosy los que disponían de menos recursos.

2. El crecimiento de ladesigualdad y la pobreza en lacrisis

Los cambios en la renta de los hogares su-cedidos desde que en el año 2007 se ini-ció la Gran Recesión han causado, en va-rios países, modificaciones importantesen el patrón distributivo. A priori, la ex-periencia de crisis anteriores invitaba apensar que se producirían mayores au-mentos de la desigualdad cuanto másdrástica fuera la caída de la ocupación. Laspérdidas de empleo dañan más a los ho-gares en la parte inferior de la distribuciónde la renta que a los situados en los es-tratos medios o altos de la escala de in-gresos. No obstante, mientras que en al-gunos países la recuperación del empleotras los episodios de crisis parece habersido suficiente para rebajar los niveles

de desigualdad, en otros, los aumentos dedesigualdad producidos durante las crisisse convirtieron en estructurales. Es difícilinferir, en cualquier caso, procesos simi-lares, de uno u otro signo, en la actual cri-sis, dado que tales cambios tuvieron lugarcomo consecuencia de episodios recesi-vos de menor magnitud que la prolon-gada disminución de la actividad econó-mica que muchos países arrastran des-de 2007.

Hay que destacar, además, que la cri-sis actual incorpora dos componentes queno se dieron en crisis anteriores y que pue-den, en consecuencia, generar un impac-to diferente; nos referimos a la coinci-dencia de una importante crisis finan-ciera con una profunda disminución de laactividad y el empleo. En términos ge-nerales, el impacto de la caída del preciode los activos financieros podría afectarmás a los hogares más ricos, que son losque concentran este tipo de activos, mien-tras que una recesión prolongada de la ac-tividad económica real perjudica más a loshogares más pobres. El alcance de ambosprocesos dependerá, en cada país, de di-ferentes factores, como el nivel de en-deudamiento de los hogares, la políticaeconómica del sector público –muy con-dicionada, en el entorno europeo, por laexigencia de aplicar severas políticas deconsolidación fiscal– y, sobre todo, la ca-pacidad amortiguadora de los efectos dela crisis que tenga la intervención públicaredistributiva.

La limitada evidencia empírica dis-ponible hasta la fecha sobre los cambiosen la desigualdad en la Gran Recesión, enlos países de la Organización para la Co-


137

operación y el Desarrollo Económicos(OCDE), parece indicar que estos hansido, en general, limitados. Tal resultadoes especialmente oportuno para com-probar el papel que puede tener el sec-tor público en la contención de los efectosde la crisis, incluso en países donde lacaída de la actividad ha sido muy inten-sa. La estabilización de la distribuciónde la renta en contextos de turbulenciasmacroeconómicas puede ser, por tanto,un objetivo factible para las políticas pú-blicas y no implicar grandes costes en tér-minos de desigualdad. Los países en losque menos ha cambiado la distribuciónde la renta son los que contaban con sis-temas de protección social más consoli-dados al comenzar la crisis.

La ya mencionada mayor debilidad delsistema de protección social y la limitaciónde la recaudación de ingresos que impli-caba la apuesta por la bajada de tipos im-positivos hicieron que España no fuerauno de esos países. Ese menor colchón,junto con el dramático ascenso del des-empleo y el hundimiento de los sectoresque más habían estimulado el creci-miento de los salarios recibidos por los in-tegrantes de los hogares de rentas bajas,han generado uno de los mayores incre-mentos de la desigualdad que se conocedesde que se dispone de información con-sistente sobre los ingresos de los hoga-res españoles. La prolongación agravadade la crisis en España ha incrementadogravemente las dificultades de muchoshogares, que han visto empeorar su po-sición en la distribución de la renta. Talcrecimiento de la desigualdad, unido al es-tancamiento de la actividad económica y

a la falta de perspectivas, está llevando a lasociedad a una situación de tensión quepuede desembocar en la aparición de gra-ves conflictos sociales. Desde múltiplesplanos útiles para valorar el bienestar dela sociedad española –desigualdad, po-breza, exclusión social–, se registran in-dicadores muy negativos, sin que existan,por otra parte, claras perspectivas de me-jora en el corto o medio plazo.

Los datos comparados nos adviertende que España se ha convertido en uno delos países más desiguales de los 27 Esta-dos miembros de la Unión Europea. Se-gún Eurostat, España era en 2011, juntocon Portugal, Bulgaria y Letonia, paísesestos últimos muy alejados de nuestro ni-vel de renta, el país más desigual de laUnión Europea en términos del indicadorestándar de desigualdad, que es el índi-ce de Gini (Gráfico 1). Antes de la crisis, laposición española, aunque por encima delos indicadores medios del promedio depaíses de la Unión Europea, no era tandesfavorable, si tenemos en cuenta que almenos 10 países tenían índices superio-res. Se trataba, fundamentalmente, de losanglosajones, los situados en el sur de Eu-ropa y los países bálticos. Con el desarro-llo de la crisis, la desigualdad ha crecidoen España a un ritmo sensiblemente su-perior incluso al de países donde los efec-tos del deterioro económico han sido másgraves, como Grecia y Portugal.

Como se señala más arriba, la estabi-lidad de los indicadores de desigualdad enla etapa de expansión y su aumento des-de el comienzo de la crisis se explican, fun-damentalmente, por el aumento de la des-igualdad en las renta de mercado –salarios


138

y rentas de la propiedad– y por la capaci-dad decreciente de las políticas públicas(impuestos y prestaciones públicas) paraconseguir redistribuir esas rentas. Hay,además, algunos rasgos de la estructurade rentas en España que también han con-tribuido al intenso aumento de la des-igualdad registrado desde el inicio de lacrisis económica. Aunque, inicialmente,la caída de la renta disponible media afec-tó a casi todos los sectores de población,incluyendo a las decilas superiores de ladistribución de la renta, los individuos yhogares con recursos más altos (y más di-versificados) demostraron pronto tenermayor capacidad que otros grupos paradefenderse de los efectos de la crisis. El fe-nómeno de la intensa acumulación derenta por parte de las últimas centilas dela población, por otra parte, es algo queviene del proceso de crecimiento econó-mico anterior, que afecta a muchos países,que ha sido objeto de especial conside-

ración por la literatura especializada y queayuda a entender, en el caso español, elcrecimiento de las distancias entre las ren-tas de los más ricos y los más pobres.

En contraste con la mejor defensa y re-cuperación de los grupos con mayor ca-pacidad económica, se sitúa el deteriorode la situación económica y las condi-ciones de vida de la población española si-tuada en las decilas inferiores de la dis-tribución de la renta, lo que justifica suanálisis más pormenorizado. ¿Puede ca-lificarse la recesión de antipobre? Una for-ma muy sencilla de dar respuesta a estapregunta es observar la diferente variaciónde las rentas de los hogares ubicados endistintas zonas (percentiles) de la distri-bución de ingresos (Gráfico 2).

La experiencia española en el perío-do de recesión ofrece un claro ejemplo deuna evolución regresiva de la renta delos hogares. Mientras que entre 2006 y2011 los ingresos de la población con ren-

2007 2011

Gráfico 1

Evolución del índice de Gini

Fuente: Eurostat

0,400

0,350

0,300

0,250

0,200

0,150

0,100

0,050

0,000

Slv Su

CR

Slk Ho Fi

Be

Au

Hu

Lu

Ma Di

Ch Al

UE-27 Fr

Pol

Est It Li

RU Ir Ru Gr

ESP

Por

Bu

Le


139

tas más bajas han caído cerca de un 5% entérminos reales cada año, el crecimientocorrespondiente a los hogares más ricosha sido el mayor de toda la población. Ade-más de desmentir la tesis de que los cos-tes de la crisis se han generalizado entretodas las capas sociales de manera uni-forme, el hundimiento de las rentas másbajas ha llevado a una proporción cre-ciente de la población a niveles de vul-nerabilidad muy altos. Las tasas de po-breza más grave han crecido a un ritmomuy importante.

La pobreza, además, se ha hecho muyintensa, y el porcentaje de hogares siningresos ha alcanzado su nivel máximo delos últimos 25 años, como muestran losdatos sobre hogares que no reciben re-muneraciones del trabajo, prestaciones dedesempleo o de la Seguridad Social. Laevolución de este indicador desde la crisisrevela un recrudecimiento sin preceden-tes de las situaciones de carencia de in-gresos. Desde unos valores cercanos al 2%antes del inicio de la crisis, se pasó a fi-nales de 2012 al máximo histórico del3,7% del total. En términos del número dehogares afectados, la cifra creció desdealgo más de 300.000 a mediados de 2007a más de 630.000 en 2012.

3. Consecuencias de la crisissobre la pobreza y la privaciónmaterial

La crisis, el estancamiento de la produc-ción y, especialmente, el crecimiento deldesempleo, que superó en 2012 el 26% dela población activa, han afectado con es-

pecial intensidad a los hogares situadosen los escalones inferiores de la distri-bución de la renta, aumentando la ex-tensión y la intensidad de la pobreza y em-peorando de forma clara las condicionesde vida de las familias más vulnerables. LaTabla 1 ofrece información sobre las ten-dencias de la pobreza a lo largo de losúltimos años, a partir del umbral con-vencional (el 60% de la renta medianaequivalente). Tal como refleja la primeracolumna de la Tabla, se puede apreciarque la población en riesgo de pobreza cre-ció en el período estudiado un 10,7%, aun-que dicho aumento se concentró en losdos últimos años de la serie. Aunque escomplicado efectuar comparaciones conotros períodos históricos, habría que re-gresar a los años ochenta para encontrartasas similares de pobreza (si bien en nin-gún otro período se registraron variacio-nes interanuales de la pobreza tan eleva-das como en esta crisis, al menos desdeque existen datos anuales).

Gráfico 2Tasa de variación anual real de la renta porpercentiles (2006-2011)

2

1

0

-1

-2

-3

-4

-5

-6Tasa anual de crecimiento

1 5 9 13172125293337414549535761656973778185899397

Percentiles de renta

Fuente: Elaboración propia a partir de las Encuestas de Condiciones de Vida (INE)


140

La segunda columna es aún más ex-presiva del empeoramiento de la situaciónde los hogares ubicados en las primerasdecilas de la distribución. El aumentode la intensidad de la pobreza –entendidacomo la distancia de la renta media dela población considerada pobre respectoal umbral de pobreza– ha sido de un 18%,y los datos reflejan la concentración de di-cho empeoramiento en los años 2008 a2011. El tercer indicador recogido en la Ta-bla (la poverty gap ratio), que combinalos resultados de las dos medidas ante-riores, también aumentó considerable-mente (30,7%) entre 2008 y 2011.

El intenso crecimiento del indicadorde intensidad de la pobreza refleja un ma-yor empeoramiento de quienes se en-cuentran en el extremo inferior de la dis-

tribución. Esta conclusión se ve reafir-mada cuando se utiliza un umbral másbajo, como el definido por el 40% de larenta mediana ajustada, a veces deno-minado umbral de riesgo de pobreza gra-ve: como muestra el Gráfico 3, la crisisha supuesto un crecimiento acelerado delporcentaje de hogares bajo esta línea depobreza. La pobreza, por tanto, se ha he-cho simultáneamente más extensa, y másgrave o intensa.

Para valorar adecuadamente el im-pacto sobre las condiciones de vida en Es-paña de la anterior evolución, es precisotener en cuenta otro elemento, y es lacaída del propio umbral de pobreza comoconsecuencia de la crisis, debido a sunaturaleza relativa. Como es bien cono-cido, los umbrales relativos crecen enlas etapas expansivas y se reducen en lasrecesivas, lo que dificulta, salvo que se dencambios importantes en la distribuciónde la renta, la reducción de la pobrezaen los períodos de bonanza, mientras quesuaviza su aumento en las crisis1. En elcaso de la economía española, la caídade las rentas de los hogares ha hechoque el umbral definido por el 60% de lamediana descienda desde los casi 8.000euros para una persona sola en 2009 aalgo más de 7.300 en 2012, en términosnominales, lo que estaría indicando unempobrecimiento medio de la sociedad.Para paliar este problema, Eurostat ofre-ce también, desde hace años, información

Tabla 1Evolución del riesgo de pobreza (2004-2011)(umbral = 60% de la renta mediana equivalente)

Nota: H: cociente entre la población en riesgo de pobreza y la población total; I: cociente

entre la renta media de las personas pobres y el umbral de pobreza; HI: producto de las

dos medidas anteriores. La renta utilizada cada año es la obtenida por el hogar durante el

año natural previo a la encuesta.

Fuente: Elaboración propia a partir de Encuesta de Condiciones de Vida (INE)

Extensión Intensidad Poverty (H, %) (I, %) gap ratio (HI, %)

2004 19,9 31,0 6,1

2005 19,7 31,6 6,2

2006 19,9 31,9 6,4

2007 19,7 31,3 6,2

2008 19,6 34,6 6,8

2009 19,5 40,8 7,9

2010 20,7 43,6 9,0

2011 21,8 40,8 8,9

% 2008-2011 +10,7 +18,0 +30,7

1 La mayoría de los países de la OCDE calcula los índices de pobreza utilizando líneas relativas, en lugar de

utilizar umbrales absolutos ligados a mínimos de subsistencia. Una desventaja de esta forma de medida es,

precisamente, la dificultad para interpretar los efectos del ciclo económico sobre la pobreza, dado que el um-

bral puede variar sensiblemente –en términos absolutos– de un año a otro.


141

sobre las tendencias de la pobreza en re-lación con el umbral del año 2005, man-tenido constante en términos reales en losaños sucesivos (umbral “anclado”). Si seutiliza este baremo, el índice de riesgode pobreza habría pasado del 20% al 14%entre 2005 y 2009, para elevarse despuéshasta el 21% entre 2009 y 2011, lo quepone de manifiesto, de nuevo, el efecto dela crisis sobre los hogares con mayores di-ficultades (Gráfico 3).

La disminución de la renta disponibleque se ha producido en España desde el co-mienzo de la crisis económica ha afecta-do de una forma u otra a la mayoría delos hogares, aunque con rasgos diferen-ciales según su localización en la distri-bución de la renta. En todo caso, la pérdidade fuentes de ingresos ha tenido para mu-chas familias un impacto negativo apre-ciable sobre las condiciones de vida, másallá de las tasas de pobreza monetaria.

En términos agregados, el índice de ca-rencia material que elabora el Instituo Na-cional de Estadística (INE) a partir de unalista de seis indicadores de dificultadeconómica refleja un crecimiento signi-ficativo de estos problemas a lo largo delos últimos años. Según estos datos, un16,4% de las personas pertenecía en 2011a hogares con tres o más situaciones de ca-rencia, casi seis puntos por encima del va-lor alcanzado en 2008 (Gráfico 4). Si seconcentra la atención en el grupo másreducido de los que sufren privación ocarencia material grave (cuatro o más pro-blemas de los seis que conforman la lis-ta), se aprecia la misma evolución, aun-que los cambios parecen mostrar una me-nor intensidad, tanto antes como después

del inicio de la crisis. Ha de tenerse encuenta que este indicador captura en Es-paña solo a un pequeño porcentaje delas personas con dificultades económicas,en torno al 5% de la población.

Resulta interesante observar la dis-tinta extensión de cada tipo de carencia(Tabla 2). En general, desde el año 2009en adelante se advierte un empeora-miento de la mayoría de las condicionesque forman parte del indicador de priva-ción. Aunque la relevancia de cada con-dición es dispar y alguna de ellas tiene unvalor relativo, ante el peso de tendenciassocioculturales (como ocurre en el casodel ordenador) y el hecho de referirse auniversos de población muy pequeños,

Nota: P60: % de personas en hogares con ingresos anuales por unidad de consumo

inferiores al 60% de la mediana de la renta disponible por unidad de consumo; P40: % de

personas en hogares con ingresos anuales por unidad de consumo inferiores al 40% de la

mediana de la renta disponible por unidad de consumo; P60 anclado: % de personas en

hogares con ingresos anuales por unidad de consumo inferiores a U60 evaluado con

datos de la ECV-2005, y mantenido constante en términos reales en los años sucesivos.

La renta utilizada cada año es la obtenida por el hogar durante el año natural previo a la

encuesta.

Fuente: ECV 2004-2011 y elaboración propia, INE, 2012 (dato año 2012) y EU-SILC (tasas

de pobreza con umbral anclado en año 2005).

25

20

15

10

5

0

ECV-2004

ECV-2005

ECV-2006

ECV-2007

ECV-2008

ECV-2009

ECV-2010

ECV-2011

ECV-2012(p)

P60-anclado P60 P49

Gráfico 3Evolución del riesgo de pobreza según la rentamonetaria de los hogares (2004-2012)


142

pueden destacarse tres ítems específicospor su claro empeoramiento en el trans-curso de la crisis. Se trata, en primer lu-gar, de la posibilidad de “irse de vacacio-nes”, que obtiene un porcentaje de res-puestas negativas próximo a la mitad dela población encuestada en 2012, y en don-de se observa una especial incidencia des-de 2009. El segundo ítem es el que serefiere a la incapacidad para afrontar gas-tos imprevistos (más del 40% en 2012),mientras que en uno de los ámbitos en losque la percepción social de la crisis es másnotable, como el retraso en pagos aso-ciados a la vivienda principal, la proble-mática afecta a un 8,6% de los hogares enel último año con información disponible.

En términos agregados, por tanto, la cri-sis ha rebajado el nivel de vida medio, au-

mentando la desigualdad e incrementadoel riesgo de pobreza, según todos los indi-cadores analizados. Los efectos negativosmencionados han sido, sin embargo, muydesiguales entre las diferentes categorías dela población. Una tendencia común a mu-chos países, que se observa también enEspaña, es la mejora de la posición relati-va de los pensionistas, menos directamen-te afectados por la crisis que los adultos enedad activa. Ello no implica, en todo caso,que las personas mayores hayan perma-necido inmunes a la crisis, dado que, a losefectos directos de los recortes en materiade protección social (muchos de ellos en po-líticas importantes para la población mayoredad, como es el caso de la sanidad), sesuman, en muchos casos, los efectos indi-rectos derivados de que los hogares cuyosustentador principal es un pensionista handebido asumir el mantenimiento econó-mico de los hijos adultos u otros familia-res expulsados del mercado de trabajo.

En todo caso, son las familias en lasque se pierden empleos las principalesafectadas por la recesión, muy especial-mente cuando el paro afecta al percep-tor principal de ingresos. La Tabla 3 per-mite estudiar estos efectos diferenciales,a partir de la consideración de tres gran-des grupos de población, clasificados enfunción de la situación laboral actual delsustentador principal del hogar. La pri-mera observación que puede derivarse deestos datos es el importante crecimientode los hogares sustentados por personasdesempleadas. Llama la atención, espe-cialmente, el brusco salto que se produ-jo entre 2008 y 2009, al multiplicarse casipor dos el peso de ese tipo de hogares.

Nota: (p) Dato provisional. La definición de los índices de carencia material moderada y

grave se recoge en la Tabla 2.

Fuente: años 2004-2011: elaboración propia a partir de los microdatos contenidos en los

ficheros de usuario de la Encuesta de Condiciones de Vida, años 2004-2011; año 2012:

INE, 2012: Encuesta de Condiciones de Vida 2012. Resultados provisionales.

http://www.ine.es

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18

16

14

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6

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2

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2004

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2006

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2011

2012(p)

Carencia moderada (3+carencias)Carencia severa (4+carencias)

Gráfico 4Porcentaje de población que sufre carenciamaterial en España (2004-2012)


143

También se observa el aumento de los ho-gares sustentados por inactivos, biencomo consecuencia de sustentadores queabandonan el mercado de trabajo, o bienporque, como antes se apuntaba, los pen-sionistas pasan a convertirse en susten-tadores principales en algunos hogares.

Respecto a la evolución de la pobrezay la privación en el caso de los ocupados,desempleados e inactivos, frente a la si-tuación de cierta estabilidad en el pri-mer grupo se observan cambios signifi-cativos en los dos últimos , especialmen-te, en aquel cuyo sustentador principal esuna persona desempleada. En los hoga-res sustentados por ocupados se ha pro-ducido un cierto aumento de las tasas

de pobreza, especialmente si la atenciónse concentra en los indicadores de po-breza anclada y, sobre todo, en la pobre-za grave –umbral del 40%–, indicador quecreció un 60% entre 2008 y 2011. Puedesuponerse que se trata de familias cuyosustentador principal trabaja, pero per-cibiendo salarios inferiores al corres-pondiente al umbral, es decir, lo que laliteratura ha denominado “salarios de po-breza”. En esa situación se encontraba en2011 un 8% de las familias cuyo susten-tador principal estaba ocupado. Por otrolado, se detiene (e incluso se invierte enlos primeros años de la crisis) la mejorade los indicadores de privación materiallograda en los años anteriores a la crisis.

Indicadores de carencia material

No puede permitirse ir de vacaciones al menos unasemana al año

No tiene capacidad para afrontar gastosimprevistos

No puede permitirse disponer de un ordenadorpersonal

No puede permitirse mantener la vivienda con unatemperatura adecuada

Ha tenido retrasos en el pago de gastosrelacionados con la vivienda principal (hipoteca oalquiler, recibos de gas, comunidad...) en losúltimos 12 meses

No puede permitirse disponer de un automóvil

No puede permitirse una comida de carne, pollo opescado al menos cada dos días

En situación de carencia material (tres o más delos siete indicadores anteriores)

En situación de carencia material grave (cuatro omás de los siete indicadores anteriores)

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012(p)

43,7 40,8 38,5 35,9 34,1 39,5 40,8 39,4 45,3

38,0 33,2 30,0 29,0 27,3 33,4 36,3 35,4 40,1

13,9 11,2 10,0 7,9 7,2 6,6 6,3 4,5 –

9,1 8,6 8,9 7,2 4,9 6,2 7,0 5,9 –

6,3 5,1 4,6 5,8 6,1 8,3 9,0 6,9 8,6

5,9 5,5 4,6 4,1 4,6 4,4 4,7 4,5 –

2,1 2,3 3,8 2,1 1,9 1,6 2,4 3,0 –

17,4 14,0 13,3 11,3 1 0,8 12,9 14,5 12,6 16,4

6,6 5,3 5,4 4,6 3,8 4,6 5,3 5,0 –

Tabla 2

Evolución de la carencia material de los hogares (2004-2012)

Nota: (p) dato provisional; (–) dato no disponible

Fuente: Años 2004-2011: elaboración propia a partir de Encuesta de condiciones de vida (INE)


144

Por lo que se refiere a las familias cuyosustentador es una persona inactiva, nor-malmente un pensionista, es interesantedestacar cómo los índices de pobreza re-lativa, comparativamente elevados en el pe-ríodo previo a la crisis, disminuyen des-de el comienzo de esta, debido a que, entérminos relativos, su situación mejora enrelación con el conjunto, singularmentedebido al empeoramiento relativo de lossustentadores principales desempleados.Salvo pequeñas variaciones, no se observaen este colectivo un empeoramiento sig-nificativo de los indicadores de privación.

Donde se concentran los problemasprincipales, como se viene señalando,es entre los hogares sustentados pordesempleados, cuyo número ha au-mentado rápidamente durante la crisis.Los datos de la Tabla 3 muestran el gra-ve empeoramiento de sus indicadoresde pobreza y de privación. Para estos ho-gares, han crecido significativamentelos tres índices de pobreza analizados,especialmente el de pobreza grave, ylo han hecho también los indicadoresde privación, en especial, el denomina-do de “privación o carencia material gra-

Fuente: Elaboración propia a partir de la Encuesta de Condiciones de Vida, años 2004-2011

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Cambio 2008-11

DISTRIBUCIÓN DEMOGRÁFICA

% de población en hogares sustentados por:Ocupado 67 72 71 73 72 68 66 65 -10Desempleado 5 4 4 4 5 9 9 9 80Inactivo 28 24 25 23 23 23 24 26 13

ÍNDICES DE POBREZA Y PRIVACIÓN MATERIAL

Sustentador ocupadoPobreza (U60) 14 14 14 15 15 13 15 16 7Pobreza (U40) 5 6 5 5 5 6 8 8 60Pobreza (U60 anclado) 14 14 13 12 12 10 13 16 33Carencia material moderada 15 12 11 9 9 10 12 9 0Carencia material grave 5 5 5 4 3 3 4 3 0

Sustentador desempleadoPobreza (U60) 40 39 37 38 36 39 43 48 33Pobreza (U40) 23 21 22 25 18 20 26 30 67Pobreza (U60 anclado) 39 39 34 36 34 34 40 47 38Carencia material moderada 39 38 32 30 31 38 37 40 29Carencia material grave 22 16 15 19 13 18 17 21 62

Sustentador inactivoPobreza (U60) 30 34 34 33 32 30 27 27 -16Pobreza (U40) 10 11 12 11 10 10 10 9 -10Pobreza (U60 anclado) 28 34 31 28 25 22 23 26 4Carencia material moderada 20 15 16 14 11 11 13 12 9Carencia material grave 7 6 6 6 4 4 4 4 0

Tabla 3Evolución de diversos indicadores de pobreza y privación material según la situaciónlaboral del sustentador principal (2004-2011)


145

ve”. En definitiva, esta informaciónpone de manifiesto que la pobreza estácreciendo notablemente, que afecta amás hogares, y que los indicadores deintensidad (pobreza grave, carencia ma-terial grave) de la pobreza han tendidoa incrementarse durante los años dela crisis.

La gravedad de estas tendencias obli-ga a reflexionar sobre la insuficiencia delas redes de protección para responder aldrástico incremento de las necesidadessociales. Una de las razones del aumen-to del riesgo de pobreza es la limitada ca-pacidad del sistema de garantía de in-gresos. Si bien el crecimiento del nú-mero de prestaciones ha sido muyimportante y el volumen de beneficiariosalcanza un máximo histórico, la cober-tura proporcionada ha sido insuficien-te para poder contener el crecimiento delas situaciones de insuficiencia de in-gresos derivadas del incremento del des-empleo. Difícilmente podía haber sidode otra forma, dada la debilidad con laque el sistema llegó a la crisis. Además,el recorte de algunas prestaciones, en uncontexto en el que las previsiones noapuntan a la reducción del desempleo,introduce todavía mayores limitacionesa la capacidad compensadora de las ne-cesidades sociales de nuestro sistema degarantía de ingresos. Una situación tandura como la reflejada, que afecta a unnúmero creciente de familias, explicaque se haya decidido prorrogar, aun-que con condiciones de acceso más res-trictivas, las ayudas extraordinarias paralos parados que han agotado el subsi-dio de desempleo.

4. ¿Por qué han aumentado másen España la desigualdad y lapobreza en la crisis?

Los datos anteriores dejan pocas du-das del carácter diferencial de la crisisen España en cuanto a los efectos so-bre la distribución de la renta. Se tratade uno de los países de la Unión Euro-pea donde más ha aumentado la des-igualdad durante la gran fase recesivainiciada en 2012, y donde más han cre-cido también la incidencia y la intensi-dad de la pobreza. El cuadro de posiblesfactores explicativos de este comporta-miento no es, sin embargo, tan claro,dada la simultaneidad de diferentesfuerzas de cambio. Una relevante, sinduda, es la diferente magnitud del im-pacto de la crisis en el mercado de tra-bajo en España, con una dramática des-trucción de empleo y cambios muy re-levantes en la estructura salarial.

El extraordinario aumento del desem-pleo en España, que ha pasado de una tasadel 8% al inicio de la crisis a otra superioral 26% en 2012, ha podido tener, sin duda,consecuencias importantes sobre la dis-tribución de la renta.

Tal como puede apreciarse en el Grá-fico 5, aunque no parece haber una re-lación directa entre los cambios en ladesigualdad y las variaciones del des-empleo en la Unión Europea, España esuno de los países donde más aumentóel índice de Gini y donde más aumentóla tasa de paro. Un crecimiento de talmagnitud del desempleo anticipa, ade-más, una intensa reducción de las ren-tas de los hogares en la parte baja de


146

la distribución de la renta, al disponerde menores recursos formativos, te-ner menor probabilidad de empleo y unacceso más limitado a otras fuentesde renta.

Aunque resulta difícil identificar elefecto preciso que ha tenido el creci-miento del desempleo en la distribuciónde la renta en la crisis, existen elemen-tos cualitativos que permiten anticiparun mayor impacto que en otras rece-siones. En anteriores episodios recesi-vos, uno de los elementos que evitó unatraducción directa del desempleo en ma-yor desigualdad fue el menor creci-miento del desempleo en los sustenta-dores principales. La distribución deldesempleo dentro del hogar o, más di-rectamente, el empleo de la personaprincipal del hogar, tal como la define laEncuesta de Población Activa, actuócomo elemento amortiguador de las cri-sis. En la recesión actual, sin embargo,

a diferencia de lo que sucedió con el au-mento del paro en la década de losochenta o en la fase recesiva de los pri-meros años noventa, la tasa de desem-pleo de los sustentadores principales haalcanzado su nivel máximo histórico,con aumentos incluso superiores a losde la tasa agregada de desempleo (Grá-fico 6). Durante la prolongada fase deexpansión económica anterior a la cri-sis, esta tasa se había mantenido en va-lores muy bajos, situándose en vísperasdel cambio de ciclo económico por de-bajo del 6%. Desde entonces, el creci-miento ha sido muy importante, másque triplicándose, superando en 2012 sumáximo histórico, al alcanzar el 21,4%.

Además de afectar de forma drásticaa los niveles de empleo, el mayor im-pacto de la crisis en determinados sec-tores productivos ha dado origen tam-bién a cambios importantes en la es-tructura salarial. Aunque los datos paravalorar la evolución de la distribución sa-larial son limitados, la información pro-cedente de los registros administrativosy de las propias encuestas a los hoga-res revela que, a diferencia de lo que su-cedió en el anterior período de bonanza,las distancias entre los asalariados conrentas más altas y más bajas aumentóconsiderablemente durante el períodode crisis. Especialmente destacada hasido la ampliación de las diferenciasen la parte baja de la distribución sala-rial, cuya compresión en la etapa pre-via contuvo el aumento de las diferen-cias salariales cuando en otros países es-taban creciendo a un alto ritmo. Dadoque los salarios de los trabajadores de la

Fuente: Eurostat

20

15

10

5

0

-5

-10

-15

Gráfico 5Evolución de la desigualdad y el desempleoen la crisis

00 0 100 200 300 400

00

ESPAÑA

Variación del desempleo

Var

iaci

ón d

e la

des

igual

dad


147

construcción pertenecen mayoritaria-mente a las decilas más bajas de la dis-tribución salarial, mientras que en la eta-pa expansiva el aumento del empleo ylos salarios en ese sector contribuyó a lareducción de la desigualdad salarial, elhundimiento del sector en la crisis ha te-nido el efecto contrario.

También algunas decisiones políticashan podido afectar a la distribución sa-larial en el período reciente. Después delos importantes aumentos del salariomínimo en el período previo a la crisise incluso al inicio de esta, sobre todoen relación con la evolución del IPC,su crecimiento ha ido moderándose des-de 2010. El gobierno actual decretó para2012 un crecimiento nulo de esta va-riable, lo que contrasta con una subidade los precios de casi dos puntos y me-dio. Este debilitamiento del valor dereferencia de los salarios más bajos debecontemplarse como un elemento másde presión sobre el mencionado au-mento de las desigualdades salarialesdesde el comienzo de la crisis. A pesarde la salida del mercado de trabajo de uncolectivo muy importante de trabaja-dores con salarios muy bajos, las dife-rencias en la parte baja de la distribuciónde las rentas salariales se han ensan-chado en este período, produciéndoseun alejamiento progresivo del salariomedio por parte de los trabajadores conremuneraciones más bajas.

La otra dimensión desde la que es po-sible interpretar el mayor crecimiento dela desigualdad y la pobreza en España enla crisis es la reducida capacidad delsistema de impuestos y prestaciones, si

se compara con el de otros países euro-peos, para combatir el aumento de la des-igualdad de las rentas primarias. Si bienlos datos disponibles no reflejan una dis-minución de la capacidad redistributi-va de los ingresos y gastos públicos has-ta 2010, cuando se pusieron en marchalas primeras medidas de austeridad, sumenor incidencia sobre la renta de loshogares españoles es una de las razonesdel carácter diferencial de los efectosde la crisis en el contexto comparado. Esacapacidad reductora de la desigualdad escasi la mitad de la de alguno de los paí-ses nórdicos y queda lejos todavía de laobservada en los principales países cen-troeuropeos. Los datos disponibles no re-cogen aún los efectos de las medidas másdrásticas de ajuste introducidas poste-riormente, que, con toda probabilidad,habrán limitado gravemente el efectocompensador de la desigualdad que ejer-cen las políticas públicas.

Fuente: Encuesta de Población Activa (INE)

30,00

25,00

20,00

15,00

10,00

5,00

0,00

1987

1988

1989

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1991

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1994

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1998

1999

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2012

Tasa de paro Paro persona de referencia del hogar

Hogares todos activvos en paro

Gráfico 6

Tasa de paro del hogar (1987-2012)


148

5. ¿Qué futuro nos espera entérminos de pobreza ydesigualdad?

Los datos sobre la evolución reciente dela renta de los hogares ponen de mani-fiesto que los efectos de la crisis econó-mica, que está afectando a los hogaresespañoles de una manera clara, puedenperdurar en el tiempo. Los datos sobre larenta por habitante del INE –renta nacio-nal disponible a precios de mercado– re-velan que las cifras actuales son, en tér-minos reales, muy similares a las que exis-tían hace más de 10 años, lo que invita apensar en más de una década perdida entérminos de renta media. Los datos dis-ponibles sobre el consumo de los hogares,recogidos en las Encuestas de Presupues-tos Familiares, reflejan, asimismo, una dis-minución notable del gasto realizado. Se-gún los datos del INE, la caída del consu-mo real alcanzó un 18% en los últimos tresaños. Tales cifras, así como la evolución delnivel y composición del desempleo, sonclaros exponentes de la extensión y gra-vedad de la crisis, que parece afectar a lagran mayoría de los ciudadanos, aunquerecae con especial intensidad sobre lasfamilias de ingresos bajos y, muy espe-cialmente, sobre los hogares encabezadospor desempleados.

A pesar de los tímidos intentos del Go-bierno para transmitir a la población queseguramente este año será el último de lacrisis, los organismos internacionales in-sisten en señalar que 2013 puede ser unaño al menos tan duro como 2012 parala economía española y apuntan al man-tenimiento de la situación de recesión,

con unas estimaciones de decrecimien-to del PIB situadas entre el 1,5% y 2%.Ante tales perspectivas económicas, cabeabrigar pocas esperanzas en la recupera-ción, y menos en cuanto a la solución delos problemas apuntados en este traba-jo. A pesar de los esfuerzos para conseguiraumentar la recaudación, los datos dis-ponibles no son tampoco muy esperan-zadores, mientras que las políticas demantenimiento de rentas están en mí-nimos, los servicios públicos sometidos aprocesos de privatización, cuando no dedesmantelamiento, y las medidas de re-forma del mercado laboral no van sino aagravar, al menos en el corto plazo, al-gunos de los resultados económicos ysociales de los últimos años.

A todo ello hay que sumar la inerciaque acompaña a todo proceso de distri-bución de rentas, que hace muy impro-bable una mejora sensible de la situa-ción y, por el contrario, incrementa el ries-go de inestabilidad y de una grave quiebrasocial. La experiencia de los cambios de ci-clo anteriores, como el de los primerosaños noventa, hace temer, además, que elaumento de las diferencias de renta enla actual crisis acabe consolidándose enunos niveles de desigualdad y pobreza su-periores a los de las últimas décadas, in-cluso una vez finalizada la crisis.

La magnitud de los procesos descritosexigiría, por tanto, revisar no solo las ac-tuaciones que podrían dar respuesta a lasnecesidades impuestas por la crisis, sinotambién aquellas que podríamos calificarcomo estructurales en nuestro modelo so-cial. La austeridad presupuestaria no re-duce la pobreza y crea más desigualdad,


149

especialmente si la reducción de servicioso la pérdida de intensidad protectora afec-tan, especialmente, a las actuaciones pú-blicas más relacionadas con el bienestarde los hogares. La gravedad de las nue-vas formas de pobreza haría necesario nosolo mantener lo que había antes de la cri-sis, ahora insuficiente, sino aumentar losniveles de gasto.

El énfasis en las políticas de consoli-dación fiscal impone, además, otros cos-tes a la sociedad española. Se trata de losrelacionados con la ruptura del pacto so-cial. Nuestro actual sistema de protecciónsocial es el resultado de diferentes acuer-dos sociales, y los derechos asociados pue-den interpretarse como conquistas socia-les. Mientras en varios servicios se está li-mitando su carácter universal, concondiciones de acceso cada vez más res-trictivas y programas de bienestar cues-tionados, algunas políticas sociales se vuel-ven cada vez más estigmatizantes. No setrata solamente de que los recortes es-tén alejando esos servicios del tamaño óp-timo necesario para contribuir a mejo-rar los niveles de bienestar de la socie-dad española, sino que se estánproduciendo devaluaciones difícilmentereparables en el principio de ciudada-nía, característico del Estado de bienestaren Europa, en relación con el diseño de es-tos servicios.

Ante el riesgo de una sociedad cada vezmás fragmentada, parece imprescindibleque las medidas de control del déficit seacompañen de políticas que pongan el én-fasis en el criterio de equidad. Es impo-sible pensar en mejoras sustanciales de ladesigualdad sin aumentar el gasto redis-

tributivo, acercándolo a los niveles que co-rresponden a nuestra estructura demo-gráfica y nivel de renta. Es imprescindi-ble, también, desarrollar actuaciones quecubran algunos de nuestros déficits másimportantes, como las dirigidas a los jó-venes sin formación y la redefinición delos sistemas de garantía de rentas, ca-rentes en la actualidad de una red de se-guridad económica coherente. Del éxito yla ambición de las posibles políticas de-penderá, más que del propio crecimientoeconómico, las posibilidades de invertirlas actuales tendencias y de evitar la pro-gresiva transformación de nuestro país enuna sociedad cada vez más dual.


150

1El cambio de ciclo producido en los úl-timos años ha generado una rece-

sión de gran intensidad en España, conimportantes repercusiones en el bien-estar de los ciudadanos. El extraordina-rio crecimiento del paro, unido a una ex-tensa precariedad previa en el mercadode trabajo y a las limitaciones de las po-líticas sociales, han dado lugar a un sig-nificativo aumento de la desigualdad, asícomo de los indicadores de pobreza y pri-vación, que se han visto, además, agra-vados por la prolongación de la crisis.

2Aunque es cierto que la crisis ha im-plicado una disminución de la ren-

ta disponible media de los hogares, loque implica el empobrecimiento gene-ral de la sociedad, no puede defender-se que los problemas de la recesión hanafectado por igual a los distintos colec-tivos sociales. Pese a la presencia si-multánea de una crisis financiera y unacaída de la actividad económica real, losdatos disponibles confirman que los sec-tores de población con mayor capacidadeconómica se han recuperado de las pri-meras consecuencias de la crisis, e in-cluso han retomado la senda de creci-miento de sus ingresos.

3Se puede afirmar, por el contrario,que la crisis ha castigado con es-

pecial dureza a quienes tenían nivelesde ingresos más bajos. En ese sentido,los indicadores de extensión e intensi-dad de la pobreza han crecido signifi-

cativamente desde el año 2008 y, segúnlas últimas informaciones, 630.000 ho-gares carecen de ingreso alguno pro-cedente de los salarios, las prestacio-nes de desempleo o las provenientes delsistema de Seguridad Social. Y algo si-milar puede afirmarse respecto a los in-dicadores de privación, que muestranuna intensificación de los problemas delos hogares, especialmente respecto a laposibilidad de afrontar gastos impre-vistos o cumplir con los pagos asociadosa la vivienda principal.

4Respecto a los grupos especial-mente castigados por la recesión,

frente a una mejora relativa de los ho-gares encabezados por pensionistas(aunque el número de estos hogaresse incrementa, bien por el abandono delmercado de trabajo, o bien por conver-tirse en sustentadores principales de ho-gares sin trabajo), son los hogares cuyosustentador principal está desempleado(cuyo número crece intensamente) losmás afectados por la crisis y entre losque más se elevan los indicadores de po-breza y privación material.

5En el contexto internacional, Es-paña es uno de los países en los que

aumentan más, de forma simultánea, elparo y la desigualdad. ¿Qué razones pue-den explicar la mayor intensidad de losefectos negativos de la crisis en España?Seguramente, se trata de un conjunto decausas: por un lado, el crecimiento in-

Conclusiones


151

tenso, por primera vez en España, delparo de los perceptores principales deingresos en los hogares; por otro, loscambios en la estructura salarial, muyafectada por la crisis del sector de laconstrucción y el aumento de las dife-rencias en la parte baja de la distribuciónde la renta; y, por último, los efectosde los cambios de la regulación (estan-camiento del salario mínimo, cambiosde la normativa laboral, etc.) y de las po-líticas públicas con efectos redistribu-tivos, en especial las que afectan a lossectores de pensiones, educación y sa-nidad, especialmente desde el año 2010.

6La situación creada en el mercadode trabajo y el empeoramiento de

los indicadores de desigualdad, pobrezay privación material, en un contextode profunda crisis y sin expectativasde salida a corto plazo, plantean un ho-rizonte muy sombrío para una sociedadcada vez más dividida y dual. En las con-diciones actuales, la estabilidad socialparece difícil de asegurar, y se crea unclima en el que parece poco viable tratarde mantener por más tiempo las polí-ticas de austeridad sin adoptar paralela-mente medidas orientadas a reducirlas brechas sociales y combatir de formaefectiva la pobreza y la privación de losciudadanos más vulnerables.


153

La aguda merma de confianza en todas las instituciones

1. Introducción

La importancia que tiene el prestigio de las instituciones para el buen fun-

cionamiento de la democracia ha sido repetidamente subrayada, porque

la democracia no trata solo de unas elecciones, sino también de la manera

en que se relaciona el Estado con los ciudadanos. Y para que esa relación sea

correcta, es necesario que exista un extenso sistema de rendición de cuentas

(accountability) que conceda al ejercicio del poder político no solo legitimi-

dad de origen, sino también de funcionamiento. La existencia de contro-

les internos en las instituciones es uno de los elementos necesarios para esa

legitimidad democrática continuada, al igual que la transparencia en su fun-

cionamiento y la motivación explícita de su toma de decisiones. Unas ins-

tituciones prestigiadas y transparentes actúan como freno y autolimita-

ción del poder político y, junto con lo que se puede llamar “comprensión

informada”, que deben facilitar unos medios de comunicación plurales,

da a los ciudadanos la oportunidad de conocer y decidir qué decisiones es-

tán siendo las más correctas desde el punto de vista de sus intereses.


154

El hecho de que diferentes estudios quereflejan el estado de la opinión pública es-pañola hayan venido recogiendo de ma-nera consistente y creciente la mermade la confianza de los ciudadanos res-pecto al funcionamiento y al valor de lasinstituciones nacidas del proceso de tran-sición y plasmadas en la Constituciónde 1978, es así especialmente inquietan-te. Prácticamente todas las institucionesdemocráticas han sufrido una pérdidade valor, desde los políticos –que, según elBarómetro del Centro de Investigacio-nes Sociológicas (CIS) de noviembre de2012, se colocan en el tercer puesto delas mayores preocupaciones de los espa-ñoles, detrás del paro y los problema eco-nómicos– hasta la monarquía, que enoctubre de 2011 obtiene ya (por primeravez) una votación negativa, inferior al 5.

Es cierto que las notas sobre la con-fianza en las instituciones no han sido tra-dicionalmente muy altas y que difícil-mente han llegado a superar un 7 sobre10, solo algunas de ellas y en sus mejo-res momentos, pero, aun así, el bajónexperimentado no ya solo respecto a losprimeros años de la Transición, sino res-pecto a barómetros del CIS de hace 10años, es reseñable.

Es verdad que el debate sobre el esta-do actual de la democracia parlamenta-ria como sistema de representación po-lítica no es exclusivo de España, ni muchomenos. Ulrich Beck ha escrito que la de-mocracia corre peligro de degenerar ha-cia una “categoría zombi”, es decir, con-vertirse en una institución y una idea ex-tinta, pero que continúa dominandonuestro pensamiento.

Sin llegar a compartir ese diagnóstico,sí parece evidente que en España las ins-tituciones democráticas, en torno a lascuales se sigue organizando el sistema en-tero, están en realidad muy alejadas dela vida de los ciudadanos y son crecien-temente percibidas por estos como ins-trumentos al servicio de intereses parti-culares. O, como diría Beck, los ciuda-danos perciben que el debate público estácontrolado por grupos de presión eco-nómicos o por grandes grupos de “ex-pertos”, de manera que sus propias vo-ces no llegan apenas a la esfera común.

En el caso particular español, se pue-de estimar que el deterioro de las institu-ciones no es solo consecuencia de la for-midable crisis económica que estalló en2008 (aunque es indudable que ha tenidouna fuerte repercusión), sino que esedestrozo institucional se había venido pro-duciendo desde antes, que se agudizó pre-cisamente en los periodos de bonanza eco-nómica y que es precisamente esa cir-cunstancia la que ha empeorado los efectosde la crisis económica, y no al contrario.

Siguiendo las claves para compren-der la prosperidad y la riqueza de DaronAcemoglu y James A. Robinson (Por quéfracasan los países, Editorial Deusto), se po-dría quizás avanzar que han sido unas ins-tituciones políticas más extractivas que in-clusivas las que han permitido la prolife-ración de instituciones económicastambién más extractivas que inclusivas. Elmodelo sería aplicable al boom o burbujainmobiliaria, en la que las necesidadesde financiación de algunas institucionespolíticas, como los propios partidos, y,sobre todo, y en todavía mucha mayor me-


Si atendemos a la formación de los or-ganismos de control de la mayoría de esasinstituciones y de los propios organismosreguladores, no caben muchas dudas deque la apropiación se ha producido efecti-vamente, mediante la atribución de “cuo-tas”, que se escenificaban en el Parlamen-to, pero que los ciudadanos han llegado apercibir como un simple “reparto” nego-ciado extramuros y, en ocasiones, inclusoen bloque, es decir, intercambiando nom-bres para varias instituciones al tiempo.

Los medios de comunicación han co-laborado ampliamente en la extensión deesa imagen de prorrateo, publicando ennumerosas ocasiones, y durante muchosaños, las negociaciones secretas que se lle-vaban a cabo entre las burocracias de losdos grandes partidos para distribuirse elpoder y el control en las más variadas ins-tituciones. El caso más espectacular hasido el del Tribunal Constitucional (TC),donde no fue posible durante cuatro añosefectuar el relevo ordenado de sus miem-bros por discrepancias partidistas, perotambién ocuparon grandes espacios losrepartos en el Consejo General del Po-der Judicial (CGPJ) o entidades financie-ras, como las cajas de ahorro, protago-nistas posteriormente de un sonoro ydevastador crac.

Parece lógico y democrático que lasinstituciones de un país reflejen de al-guna manera la voluntad democráticade sus ciudadanos, en el sentido de quelas nuevas mayorías influyan en la orien-tación de esos organismos, aun respe-tando su independencia y su libertad decriterio y de decisión. Una voluntad de-mocrática progresista o conservadora

dida, los ayuntamientos, alentó o permitióla proliferación de modelos económicosextractivos, especialmente en el mundo fi-nanciero e inmobiliario, y alentó un sis-tema político de progresiva relajación decontroles y de total falta de transparenciaque, finalmente, llevó a no tener casi ins-trumentos adecuados para hacer frenteal impacto político de la crisis económicade 2008 en la opinión pública.

Los sondeos más recientes en Españaretratan a los políticos (y se podría decir quea los partidos políticos, puesto que en Es-paña la Constitución convierte a los parti-dos en instituciones a las que se confíaen exclusiva cualquier actividad política re-presentativa) como el centro del deterioroinstitucional, y ese debería ser realmente elprimer objeto de análisis. ¿Han sido real-mente los partidos políticos los principalesagentes de ese deterioro? Seguramentecualquier fenómeno social complejo tie-ne causas variadas y no es posible atri-buir a un solo elemento la totalidad de losproblemas que afronta la democracia es-pañola. Aun así, el enojo que han suscita-do los partidos y la evidencia de la des-afección ciudadana que experimentanaconsejaría un futuro estudio más deta-llado sobre el papel que han desempeñadoen el prestigio de las demás instituciones.

La primera recriminación que habríaque analizar es si los dos grandes partidoscon voluntad y expectativas de alcanzarel gobierno nacional, el Partido Popular(PP) y el Partido Socialista Obrero Español(PSOE), son responsables de la apropia-ción, o por decirlo más suavemente, la “pa-trimonialización” del resto de las institu-ciones o de una parte considerable de ellas.

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expresada en unas elecciones generalesdebe ser capaz de influir en la orientacióngenérica de instituciones de las que de-penden muchos aspectos de la vida deesos ciudadanos.

Nadie discute, por ejemplo, que los pre-sidentes norteamericanos propongan nom-bramientos en la Corte Suprema de Esta-dos Unidos que se aproximen a su propiasensibilidad, progresista o conservadora.Pero una cosa es eso, y otra, lo que ha ve-nido sucediendo en España, donde losnombramientos en los órganos de con-trol de esas instituciones no han respon-dido a la voluntad de reflejar esas nuevassensibilidades, sino directamente una nue-va dependencia, de manera que los órga-nos de control pasaran a estar controla-dos por las burocracias de esos partidos ma-yoritarios. El resultado de esas políticas, yde la percepción ciudadana de esas políti-cas, ha llevado a un progresivo deterioro dela reputación o prestigio de muchas de esasinstituciones, con la aparición de una na-tural desconfianza, que ha ido quedandoreflejada en los sondeos de opinión.

“La independencia del ente regula-dor no está reñida con el nombramientopor el Gobierno”, asegura el catedrático deDerecho administrativo Meilán Gil. “Elproblema radica en la insuficiencia de lacultura democrática que se percibe en elcomportamiento de un generalizado re-parto de cargos asociado a la alternanciapolítica y el de los partidos políticos, yen una insuficiente reacción social. La pre-sión ejercida sobre el TC, con la adscrip-ción pública de progresismo y conserva-durismo de sus miembros y el entendi-miento de la lealtad constitucional como

disciplina ideológica partidaria, consti-tuyen una muestra cercana”.

En 2012 se acabó el bloqueo que los dosgrandes partidos habían provocado, en ma-yor o menor grado, a lo largo de cuatro añosy por el que resultaba imposible proveer lasplazas que debían haber quedado vacantesen varias instituciones, como el TC, elCGPJ, el Tribunal de Cuentas, el defen-sor del pueblo y la Junta Electoral. Esemomentáneo acuerdo bipartidista no so-luciona el problema de fondo, porque es di-fícil creer en un real cambio de cultura delos dos grandes partidos respecto a su de-recho a “repartirse” las instituciones.

Un TC y unos órganos encargadosde vigilar y de regular equilibradamentelos mercados, percibidos como institu-ciones verdaderamente independientes,quizás no habrían evitado la crisis con elnacionalismo catalán o la desconfianzarespecto a los partidos, pero habrían con-tribuido, seguramente, a atenuar sus efec-tos, como sucede en otros países con ma-yor tradición institucional. El desprestigiode las instituciones que deberían garan-tizar esos aspectos básicos del funciona-miento democrático (es decir, el TC, losórganos de la justicia, la existencia de me-dios públicos de información prestigia-dos, partidos políticos de funcionamien-to democrático, no sometidos a dictado desus pequeñas burocracias, y unas institu-ciones europeas que no se perciban comoórganos de decisión que no se sometena rendición de cuentas) ha sido esencialen la desafección política.

Esa desafección política se ha agrava-do, además, al conocerse en los últimostres años un gran número de casos de co-


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rrupción que salpican la vida de varios par-tidos (PP, PSOE, CiU, Unió Malloquina…)y, muy especialmente, la llamada “tramaGürtel”, que implica en una amplia red dedeshonestidades y posibles delitos a per-sonalidades y dirigentes del partido enel gobierno. Efectos igualmente demole-dores en la confianza de los ciudadanostiene la quiebra de entidades bancarias yfinancieras, sobre la que siguen sin dilu-cidarse responsabilidades penales.

La judicialización de buena parte de es-tos excesos y delitos va a someter la ima-gen de los tribunales de justicia en los pró-ximos meses a una dura prueba, sobretodo teniendo en cuenta que, según el CIS(sondeo de febrero de 2011), ya existe un24,8% de ciudadanos que confía nada opoco en ellos, frente a un 19,2% que lohace mucho o bastante. El 47,8% de losencuestados les atribuye una nota de en-tre 4 y 6 sobre 10. Una dilación exageradaen la resolución de esos casos puede ter-minar por confundirse con una sensaciónde impunidad que arrasaría la imagende la justicia.

2. La transparencia

Un problema general que ha contribuidoa la pérdida de prestigio de las institu-ciones en España ha sido su funciona-miento considerablemente opaco. La fal-ta de transparencia política y económicaha dificultado la lucha contra la corrup-ción y ha disminuido la confianza en el co-rrecto funcionamiento de la mayoría delas instituciones, desde los partidos polí-ticos hasta el Parlamento.

La exigencia de que el Congreso apro-base una ley semejante a las Freedom In-formation Acts que funcionan en otros pa-íses europeos viene siendo formulada porasociaciones ciudadanas en defensa delbuen gobierno desde hace años, sin re-sultado alguno ni en los períodos socia-listas ni en los populares. El PSOE in-cluyó en el programa electoral que acom-pañó la victoria de José Luis RodríguezZapatero el compromiso de aprobar unaley de transparencia, pero el correspon-diente proyecto no fue presentado hastaque faltaban pocos días para la disoluciónde las Cortes y la convocatoria de las úl-timas elecciones. El PP anunció a los po-cos meses de su llegada a La Moncloa latramitación urgente de una ley de trans-parencia y buen gobierno que afectaría abuena parte del sector público español.

El borrador hecho público inicialmenteprovocó las protestas de la asociaciónTransparencia Internacional, entre otrascosas porque “no contempla ningún tipode infracciones ni de sanciones a políticosy funcionarios públicos por el incumpli-miento de las normas de transparencia”.Tampoco suscitó acuerdo el régimen de“silencio administrativo” o la limitaciónde acceso a la información en demasiadasexcepciones abstractas, desde cuestio-nes que “puedan perjudicar la política eco-nómica y monetaria” o el medio ambien-te hasta la exclusión de la Casa Real y lospropios partidos políticos. En términos ge-nerales, el borrador, al que el Gobiernoanunció posteriormente algunas modi-ficaciones para que pudiera ser aplicadotambién a los partidos, no garantiza co-rrectamente la operatividad del procedi-


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miento y suscita muchas dudas sobresu efectividad.

Transparencia Internacional propusoañadir la obligación de publicar el patri-monio que posee cada una de las entida-des públicas, una mejora en el sistema dealmacenamiento de decisiones, una sim-plificación de normas, la garantía de agi-lidad en la provisión de información, unsistema de incentivos al cumplimiento yde sanciones en caso contrario, la for-mación de funcionarios, un órgano in-dependiente de gestión del sistema y unaestructura organizativa y técnica que per-mita la fácil implementación y acceso a lainformación. A raíz de los últimos ejem-plos de corrupción denunciados, y espe-cialmente del caso Bárcenas, las asocia-ciones especializadas han incidido en lanecesaria transparencia de las cuentas delos partidos políticos, incluyendo el de-talle de sus gastos e ingresos.

España es el único país de la Unión Eu-ropea que no tiene una ley reguladora delderecho al acceso a la información y queno somete a reglas de transparencia a susector público. Más de 400 entes públicosde ámbito estatal, 2.000 autonómicos ycasi 19.000 de ámbito local, según datosde Transparencia Internacional, continú-an esquivando sus obligaciones de controly vigilancia.

3. El Tribunal Constitucional

Javier Pradera escribió en enero de 2011:“Si los actores de la vida pública fuesen mí-nimamente responsables de sus actos, laclaridad, precisión, veracidad y dureza

de las críticas expresadas por Emilia Casasdurante su despedida como presidenta delTC habría provocado una crisis de Estado”.Casas recordó los tres años de retrasos, “elmayor en la historia de este Tribunal”, enla renovación por el Senado del alto tri-bunal, y mencionó la demora del Con-greso para cubrir la plaza dejada vacantepor el fallecimiento del magistrado GarcíaCalvo en mayo de 2008. “El quebranta-miento de esos plazos implica un incum-plimiento grave de la Constitución y per-judica la calidad de nuestra democracia”,advirtió. “La legitimidad de origen de losocho magistrados del TC elegidos por losdiputados y senadores resulta empañadasi las designaciones no se realizan en elmomento previsto”. De esa forma, “que-dan embarradas por todo tipo de cábalas ysupuestas negociaciones políticas llevadasa cabo al margen del Parlamento”.

Pradera recordaba que “la mayoría cua-lificada de 3/5 de cada cámara exigida paradesignar a los magistrados del TC impli-ca una garantía frente a las tentacionesde mayorías políticas coyunturales, de-seosas de secuestrar al alto tribunal. Esequórum reforzado es, además, un man-dato constitucional dirigido a los gruposparlamentarios para que busquen el con-senso sobre todos y cada uno de los futurosmagistrados, que deberán ser juristas de re-conocido prestigio, elevada cualificacióntécnica e independencia de criterio”.

Ha sido la renuncia a buscar ese con-senso sobre “todos” los magistrados, aten-diendo a esos requisitos, lo que ha em-barrado el prestigio de la institución. Lasburocracias de los partidos interpreta-ron que bastaba con que cada uno se


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“apropiase” de su respectiva cuota sobrela que podían decidir sin interferencias ninegociaciones, y esa decisión produjo da-ños formidables en el alto tribunal.

Las tensiones partidistas dentro del TCllevaron a discutidas decisiones sobre re-cusaciones de algunos de sus miembrosen el debate de asuntos de gran impor-tancia (caso Pérez Tremps), que ayuda-ron aún más a debilitar la posición de lainstitución ante un recurso tan decisivoy discutible como el interpuesto por elPP contra el nuevo Estatuto de Autonomíade Cataluña, aprobado por el Congreso delos Diputados y refrendado ya en la propiaCataluña.

Un problema secundario, pero no me-nos perjudicial para la imagen de la ins-titución, es el hecho de que el TC ha sidoutilizado por los partidos políticos comouna especie de tercera cámara legislati-va, con lo que ello supone de evidente im-plicación en batallas estrictamente polí-ticas. Fueron sonados en su momentoel ya mencionado recurso contra el nuevoEstatuto de Autonomía de Cataluña, perotambién los presentados contra la Leyde Matrimonio Homosexual o contra lacreación de la asignatura educación parala ciudadanía.

Solo en 2012, el Tribunal fue empla-zado a resolver sobre las decisiones de noactualizar las pensiones, imponer unas ta-sas judiciales inusitadamente altas, elfamoso copago farmacéutico (un euro porreceta) o la restricción de acceso a la sa-nidad pública de inmigrantes en situaciónirregular (los llamados “sin papeles”). Lareforma laboral, la amnistía fiscal y loscambios en la legislación para la elec-

ción de presidente del organismo RTVE(Radio Televisión Española) han sido tam-bién objeto de sendos recursos ante el TC.Teniendo en cuenta que el TC ha llega-do a acumular un retraso de hasta 13 añosen la resolución de algunos recursos pre-sentados contra otras leyes polémicas,queda claro que el prestigio de la institu-ción está sometido a serias tensiones.

4. El Consejo General del PoderJudicial

La misma lucha por conseguir o impe-dir mayorías en CGPJ ha sido origen depenosos espectáculos ante la opiniónpública. El CGPJ, que tiene la delicadafunción de encargarse del gobierno de losjueces, ha tenido problemas para su fun-cionamiento prácticamente desde su cre-ación, pero no solo por problemas de or-ganización interna, sino por su ineficaciaen la labor encomendada. El CGPJ es lainstitución que garantiza la independen-cia de los jueces y la que se debe preocu-par por que tengan los medios necesariospara ejercer su función, pero, desde supuesta en marcha por la Ley Orgánicade 10 de enero de 1980, todavía no ha con-seguido, por ejemplo, dotarse de un sis-tema informático equiparable al que uti-lizan Hacienda o la Seguridad Social.

Los problemas de organización de lajusticia española son bien conocidos. Entotal hay 4.604 jueces (para una poblaciónde más de 45 millones de habitantes), peroun 4% está en situación de excedencia yen torno a 500, según datos del propioConsejo, desarrolla servicios especiales en


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otras administraciones. Un número in-suficiente de jueces significa una carga detrabajo desproporcionada y una ralenti-zación de su funcionamiento, que, enalgunos casos, llega al esperpento o pro-duce resultados injustos.

La elección de los vocales (20) respon-sables de todo ese sistema responde a unalógica partidista y los candidatos se buscanmás atendiendo a su fidelidad política quea su competencia profesional reconoci-da, como ha señalado el magistrado DiegoÍñiguez en repetidos artículos, y la opiniónpública es perfectamente consciente deello. “Los 20 miembros del Consejo debenelegir al presidente y al vicepresidente ensu primera sesión. Pero se sabe antes quié-nes van a ser; los vocales han sido desig-nados con la indicación, con la condi-ción, de que deben votar a unos determi-nados y lo hacen dócilmente. El presidenteforma parte de la mayoría y el vicepresi-dente, de la minoría. Que se sepa ya an-tes de la primera reunión, que los me-dios de comunicación lo publiquen siem-pre antes y que acierten invariablemente,deslegitima a cada nueva formación delConsejo desde el primer día de su man-dato”, escribe Bonifacio de la Cuadra.

Para colmo, el CGPJ se colocó en unaposición insostenible el año pasado al des-velarse su jornada de trabajo (“semana ca-ribeña”) y, muy especialmente, al com-probarse la escasa justificación de losviajes y gastos realizados por su presi-dente, el magistrado Carlos Dívar, que ha-bía sido nombrado por el Gobierno de Ro-dríguez Zapatero, con el apoyo entusias-ta del PP, y que usó aparentemente dineropúblico en gastos privados.

5. El Parlamento

El problema que suscita el fuerte des-prestigio que experimentan el Parlamen-to y los partidos políticos es distinto. Lasmanifestaciones en torno al Congresode los Diputados (“No nos representan”)encendieron las luces de alarma en bue-na parte de la clase política, que se de-clara consciente de la importancia de esealejamiento entre los ciudadanos y sus ór-ganos de presentación política, pero queno ha hecho, de momento, nada real-mente efectivo para cambiar esa situación.

Al referirnos al progresivo despresti-gio del Parlamento y del efecto demoledorque ha tenido la crisis en su imagen, ha-bría que aclarar que se trata del Congre-so de los Diputados, porque el Senadoha sido presentado desde muy pronto a laopinión pública como un órgano relati-vamente inútil, tanto por los propios par-tidos como por los medios de comuni-cación. Lo que importa ahora es resaltarlas dificultades que tiene el Congreso paracumplir las funciones de control del Go-bierno y de caja de resonancia de las pre-ocupaciones ciudadanas.

Según el barómetro del CIS de no-viembre de 2010, a la pregunta de si creeque en Congreso de los Diputados sediscuten los problemas fundamentales delpaís o se presta demasiada atención a pro-blemas de poca importancia, solo el 25,6%creía que se discuten problemas impor-tantes, mientras que el 61% opinaba quela Cámara baja se distrae con temas ba-nales (Tabla 1).

Cuando se pregunta en qué medidapueden algunas instituciones contro-


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lar un posible abuso de poder del Go-bierno, la mayoría de los ciudadanosconfía más en los medios de comuni-cación (46%) que en la oposición(27,9%). Aunque la pregunta no inclu-ye claramente al Congreso como insti-tución capaz de controlar al Gobierno,puede suponer que se incluye dentro dela forma “oposición”.

Un sondeo posterior, realizado en fe-brero de 2013 por Metroscopia, indicaque tres de cada cuatro ciudadanos con-sidera que el Congreso no representaa la mayoría de los españoles, y un por-centaje incluso superior (80%) no sesiente personalmente representado porél (Tabla 2). “La desafección política dela ciudadanía”, explica el responsable dedicho sondeo, José Pablo Ferrándiz,“es cada vez mayor según avanza la cri-sis económica. Pero hay que añadir, ade-más, el efecto de los casos de corrupciónpolítica que aparecen en los medios decomunicación, y que lleva al 85% delos encuestados a pensar que el Con-greso no hace su trabajo con honesti-dad” (Tabla 3).

El Congreso ha realizado en el pa-sado algunos intentos de afrontar las di-ficultades para cumplir las funcionesque le atribuyen los ciudadanos. Se creó,por ejemplo, un nuevo sistema de pre-guntas y respuestas, que debería dar ori-gen a un mejor ejercicio del control delGobierno, pero cuyo resultado no hasido satisfactorio, al percibirse como unmero intercambio genérico de repro-ches, sin voluntad de satisfacer la de-manda de información. Sigue sin so-lucionarse el problema de unas comi-

siones de investigación que realicenun trabajo eficaz y finalicen en un in-forme solvente sobre el asunto investi-gado. Las distintas propuestas, en el sen-tido de que dos grupos parlamentarioso un 10% de diputados fueran suficien-tes para crear una comisión de este tipo,han fracasado siempre, por el bloqueo,en unas ocasiones del PSOE y, en otras,del PP.

Menos aún han prosperado las pro-puestas para que el Parlamento puedacrear comisiones de investigación inte-gradas no por parlamentarios, sino por

Tabla 1En conjunto, ¿aprueba o desaprueba la forma enque el Congreso de los Diputados está llevando acabo su trabajo?

TOTAL VOTANTES DEENTREVISTADOS PP PSOE

Aprueba 13 22 9

Desaprueba 83 75 90

Saldo aprueba-desaprueba -70 -53 -81

(En porcentajes)

La diferencia hasta 100 en la suma vertical de porcentajes corresponde a No

sabe/nocontesta.

Fuente: Metroscopia. Fecha de realización del trabajo de campo: 13 y 14 de febrero de 2013

Tabla 2¿Siente que el Congreso de los Diputadosrepresenta…?


a la mayoría de los españoles

Sí 24 34 22

No 74 65 76

a usted personalmente

Sí 18 31 17

No 80 66 82

(En porcentajes)

La diferencia hasta 100 en la suma vertical de porcentajes corresponde a No

sabe/nocontesta.



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personalidades de reconocida compe-tencia y honorabilidad a las que se en-carga la elaboración de informes quese someten después a la comisión co-rrespondiente del Congreso para su es-tudio y, en su caso, propuestas de mo-dificaciones legislativas, como sucede en

otros países de nuestro entorno. La cri-sis bancaria, que ha supuesto un for-midable deterioro de la imagen de las en-tidades financieras y que ha obligado adesembolsar enormes cantidades dedinero público, no ha sido objeto de nin-guna investigación parlamentaria se-ria, y las subcomisiones de Reestructu-ración Bancaria y Saneamiento Finan-ciero y de Transparencia de ProductosFinancieros e Hipotecarios, ambas de-pendientes de la Comisión de Economíay Competitividad, y constituidas en mayode 2012, no han dado origen a ningúndocumento analítico que haya podido serdiscutido públicamente.

Tampoco ha sido posible solucionar elproblema que plantea el uso continuadode las leyes de acompañamiento de losPresupuestos del Estado, un instrumen-to legislativo que permite recoger mate-rias que quedan excluidas de las leyesanuales de presupuestos según la doc-trina constitucional, pero que se tramitan,sin embargo, de manera paralela. La ex-tensión desmesurada de este uso ha sidodenunciada por los pequeños grupos par-lamentarios, porque indirectamente res-tringe la calidad y vitalidad del debatepolítico en el Congreso.

Los intentos de revitalizar y de darsentido a la actividad del Senado hansido numerosísimos sobre el papel… ynulos en la práctica. Existe una infini-dad de estudios académicos y de traba-jos internos de los partidos sobre la me-jor manera de acentuar el carácter delSenado como cámara de representaciónterritorial, pero poco o nada se ha avan-zado en ese camino

Tabla 3¿Diría que, en general, los siguientes profesionalesdesempeñan su trabajo con honestidad?


Enfermeros

Sí 94 92 95

No 4 5 3

Médicos

Sí 9 1 8 9 93

No 6 8 5

Profesores de la educación pública

Sí 88 80 91

No 8 15 5

Policías

Sí 80 82 86

No 17 15 11

Abogados

Sí 51 47 55

No 37 43 32

Periodistas

Sí 53 45 65

No 40 50 30

Banqueros

Sí 12 12 15

No 84 82 84

Diputados del Congreso

Sí 11 12 11

No 85 83 85

(En porcentajes)

La diferencia hasta 100 en la suma vertical de porcentajes corresponde a No sabe/no

contesta.

Ficha técnica (Tablas 1 a 3): sondeo efectuado mediante entrevistas telefónicas a una

muestra nacional de personas mayores de 18 años. Se han completado 600 entrevistas,

estratificadas por la intersección hábitat/comunidad autónoma y distribuidas de manera

proporcional al total de la región, con cuotas de sexo y edad aplicadas a la unidad última

(persona entrevistada). Partiendo de los criterios del muestreo aleatorio simple, para un

nivel de confianza del 95,5% (que es el habitualmente adoptado) y en la hipótesis más

desfavorable de máxima indeterminación (p = q = 50), el margen de error de los datos

referidos al total de la muestra es de +/- 4,1 puntos.



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6. Los partidos políticos

La opinión sobre los partidos políticos hasido contradictoria en los últimos años. En2010, todavía un 78,8% de los ciudadanoscompartía la opinión de que los partidosson necesarios para la democracia (fren-te a un 92% en un sondeo de 1980), peroya un 55,1% creía que los “partidos solo sir-ven para dividir a la gente” (CIS 2352).

El profesor José María Maravall (Laspromesas políticas, Galaxia Gutenberg,2013) escribe que no es concebible la de-mocracia representativa sin los partidospolíticos, pero resalta los cambios expe-rimentados por la opinión pública espa-ñola a ese respecto en ese período. “Es po-sible que ello refleje el cierre organizativoque los partidos políticos practicaron enesos años, sus prácticas burocráticas yclientelistas, sus listas electorales cerra-das, bloqueadas y elaboradas lejos de losvotantes, sus políticas internas opacas yaparentemente guiadas por intereses depoder, la sustitución de ideas por palabrasen sus discursos”.

Para Maravall, es posible que la eva-luación crítica de los partidos sea una res-puesta a políticas económicas y deman-das sociales insatisfechas, pero tambiéna que existió una relación entre esas po-líticas y la organización de los partidos.“Estos dieron la espalda a la sociedad,su militancia decreció considerablemen-te desde el inicio de la democracia, susformas de organización en agrupacionesterritoriales resultaron muy poco atracti-vas para fomentar la afiliación, convir-tiéndose en piezas utilizadas en las luchasinternas por el poder”.

Un trabajo de los sociólogos Joan Font,Clemente Navarro y Magdalena Wojciess-zak (CIS Madrid 2012) planteó si, pese aese aparente rechazo de los políticos y delos partidos, pese a esa demanda de mayorparticipación ciudadana exhibida en mo-vimientos como el 15-M o los llamados “in-dignados”, quizás fuera posible que, enel fondo, la mayoría prefiriera los llamados“procesos políticos sigilosos”, como losdescritos en el polémico libro Stealth De-mocracy, de Hibbing y Theiss-Morse.

“¿Tiene preferencias la ciudadanía so-bre cómo quiere que sean los procesos po-líticos o le importan únicamente los re-sultados de los mismos?”, se preguntan.“La preferencia mayoritaria, al menosen el caso norteamericano, es por una de-mocracia sigilosa, es decir, por delegar lasdecisiones a los políticos, sin que sea ne-cesaria la implicación de la ciudadanía”,explican. Aunque las conclusiones del tra-bajo no son muy determinantes, sus au-tores estiman que la ciudadanía española“muestra una preferencia (moderada) porque se incorporen más mecanismos par-ticipativos con intervención ciudadana enlos procesos políticos de toma de deci-siones. Tanto las posturas en la escala deprocesos políticos como las respuestas atodas las preguntas restantes muestranuna sociedad española con defensores ydetractores de la participación, a menudoalgunos más de los primeros que de lossegundos, pero con buena parte de la ciu-dadanía situada en posturas intermedias.Posturas intermedias que, en todo caso,representan una preferencia hacia proce-sos políticos más participativos que los ac-tualmente existentes y de los que la ciu-


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dadanía percibe que ninguno de los tresgrandes partidos (PP, PSOE e IzquierdaUnida) defiende”.

En el caso español, la justificación ala sobreprotección que se concedió a lospartidos como actores políticos casi ex-clusivos y a la estabilidad del funciona-miento institucional quedó debilitada aldesaparecer el peligro autoritario.

Como señala Enrique Guerrero (Crisis ycambios en las relaciones Parlamento-Gobier-no: 1993-1996, Tecnos, 2000) poco a poco“se empezó a reconocer la disfuncionalidadde algunos elementos del sistema y a acep-tar la conveniencia de introducir adapta-ciones en su estructura o en su dinámi-ca”. Así pues, algunos círculos políticos yacadémicos empezaron a revisar “la fisio-logía del entramado institucional”.

Visto lo sucedido desde entonces, pue-de decirse que los resultados reales fue-ron muy escasos. Sin embargo, hay queresaltar que la existencia del peligro dedesafección política de los ciudadanos es-pañoles se viene reconociendo desde prin-cipios de 1990. El programa electoral delPP de 1989, por ejemplo, proponía (Gue-rrero) introducir listas abiertas en los par-tidos, reformar los reglamentos del Con-greso y del Senado, “lo que incluiría la dis-minución de los requisitos para crearcomisiones de investigación”. El PSOE ha-blaba también por esas fechas de la ne-cesidad de un nuevo “impulso democrá-tico” y la revitalización de las institucio-nes. Ya entonces, por ejemplo, todos losgrupos parlamentarios eran partidariosde reformar la Ley del Tribunal de Cuen-tas “para dotarle de mayor capacidad fis-calizadora y sancionadora” y de dar más

facilidades a las minorías para que ejer-cieran mejor su labor de control. A me-diados de los noventa, el PSOE propo-nía modificar el régimen electoral “paramejorar los mecanismos de representa-ción política”. Izquierda Unida proponía,entre otras reformas para asegurar la in-dependencia de la justicia, la elección par-lamentaria del fiscal general del Estadoy las comparecencias previas de todoslos candidatos al Consejo General delPoder Judicial.

“En el debate sobre el Estado de la na-ción de 1994, marcado por la necesidaddel Gobierno en minoría de Felipe Gon-zález de obtener legitimación en el ámbitoparlamentario, se aprobaron un total de107 resoluciones procedentes de distintosgrupos. Una de cada cuatro se relacio-naba con el fortalecimiento de la vida par-lamentaria, el incremento de las faculta-des de investigación y control del Con-greso, la fijación de un sistema másriguroso de incompatibilidades de altoscargos y la rendición de cuentas de los par-tidos políticos”, escribe Guerrero.

La desafección ciudadana por la polí-tica, patente en los sondeos de los últimosaños, ha llevado a un debate cada vez másintenso sobre la democracia interna enel funcionamiento de los partidos, comovía para mejorar su credibilidad y com-batir esa progresiva desconfianza en la po-lítica. Un funcionamiento más demo-crático de los partidos (obligatoriedad decelebrar primarias, reforma electoral quedesbloquee las listas de candidatos, obli-gación de celebrar debates televisivos, etc.)ayudaría, seguramente, a ampliar el es-pacio de debate político y, en ese senti-


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do, podría convertirse en un elemento im-portante para permitir una discusión se-ria sobre el respeto a la independenciade las instituciones del Estado.

Por el momento, sin embargo, no exis-ten indicios de que la preocupación porgarantizar esa independencia sea unade las prioridades de los dos principalespartidos de poder. Sus programas elec-torales aluden, con frecuencia, a nuevosimpulsos democráticos, pero nunca a laexcesiva politización de todas las facetasde la vida pública o, mejor dicho, a la ex-cesiva influencia de las burocracias par-tidistas, tanto en la marcha cotidiana delas instituciones como en la de las Ad-ministraciones públicas en su conjunto.En términos generales, los partidos mues-tran todo tipo de cautelas referidas al fun-cionamiento institucional, de manera quesigue existiendo un “notable conservadu-rismo en decisiones sobre reglas de com-petición política (…) y una voluntad de so-breprotección de los actores políticos tra-dicionales” (Guerrero). La tensión entrepolítica y administración, que muchosanalistas consideran básica en los estadosdemocráticos, parece haberse decantadoa favor de la política y, muy especialmen-te, del gobierno de turno.

7. La monarquía

La institución monárquica, que es una delas pocas, por no decir la única, que seha mantenido hasta ahora fuera de la com-petición política y fuera del control par-tidista, se ve sometida también a un pro-ceso de deterioro, a un nuevo escrutinio

público y a nuevas demandas de trans-parencia y control, debido, sobre todo, a latrascendencia alcanzada por el llamadocaso Urdangarin, que afecta a un yernodel rey acusado de participar en una redde corrupción.

Aunque no existe por parte del CIS unestudio posterior al de octubre de 2011 (quereflejaba por primera vez una valoraciónnegativa de la monarquía, de 4,8 sobre 10),otros sondeos de empresas de demoscopiareflejan ese desgaste. Según el análisis deJosé Juan Toharia, el “saldo favorable” de lamonarquía frente a otras formas de jefaturadel Estado, que quedó reducido a la mi-tad entre 2007 y 2010 (de un 47% pasó aun 22%), “se estabilizó a finales de 2012 enun 16%”. Según ese mismo estudio, la fi-gura del rey Juan Carlos no sufre un dete-rioro tan pronunciado, sino que su saldo fa-vorable-desfavorable sigue estando por en-cima del Gobierno, del Parlamento y de lospartidos políticos.

Habrá que esperar a un nuevo sondeodel CIS para poder valorar con más exac-titud el grado de apoyo a la monarquía yla popularidad del rey y del príncipe Fe-lipe, pero no parece probable que el dañoprovocado por el caso Urdangarin hayadisminuido desde 2011 o pueda aliviarseen un futuro cercano, ya que los datos quese han venido conociendo en estos mesesson cada vez más escandalosos y no sepuede descartar una condena. A las an-danzas financieras del yerno del rey se su-maron las críticas que provocó el viaje delrey a Botsuana, el tratamiento que recibenen algunos medios de comunicación susamistades femeninas y sus repetidas com-plicaciones de salud.


166

Una eventual condena de Iñaki Ur-dangarin plantearía el problema secunda-rio de la posición de la infanta Cristina y suposible alejamiento de la línea sucesoria,y alentaría el debate, ya abierto, sobre la ab-dicación del rey Juan Carlos en su hijo.

Al margen de las cuestiones relacio-nadas con el prestigio del rey y del prín-cipe de Asturias, queda pendiente otrotema sustancial: la transparencia a laque debe someterse el funcionamiento dela Casa Real y su financiación. El borradorde ley presentado por el Gobierno de Ra-joy excluye a la Casa Real de los meca-nismos de control exigidos a otras insti-tuciones del Estado, sin que exista justi-ficación para ello.

El coste del mantenimiento de la Je-fatura del Estado, es decir, de la monar-quía española, es bastante opaco, porqueno se financia exclusivamente con la par-tida “Casa Real de Su Majestad el Rey”que figura en los Presupuestos Genera-les, como habitualmente se cree, sinotambién con otras cantidades distribui-das en otros capítulos presupuestarios. Elhecho de que esos capítulos no esténsuficientemente desglosados hace muycomplicada la auténtica contabilidad dela Casa Real. La sección 1 de los Presu-puestos fija anualmente la cantidad glo-bal destinada, según la Constitución,“al sostenimiento de su Familia y Casa”,una cantidad que el rey “distribuye li-bremente”, pero en la práctica, a esas can-tidades habría que sumar otras que fi-guran en la sección del Ministerio de Ad-ministraciones Públicas bajo el epígrafe“Apoyo a la gestión administrativa de laJefatura del Estado”, y que se destinan

al pago de los salarios de buena partede los empleados de la Casa Real, queno se sufragan con la primera cantidad.Tampoco se financia con la partida de laCasa Real el mantenimiento ni el servi-cio del palacio de La Zarzuela y su predio;ni de la casa en la que habita el príncipede Asturias; ni el palacio de la Almudai-na, con sus jardines, en Palma de Ma-llorca, en el que la familia real suele pa-sar su veraneo. Todos esos edificios, comoel Palacio Real, El Escorial, La Granja, elpalacio del Pardo o el de Riofrío son pro-piedad de Patrimonio Nacional, que tie-ne su propio presupuesto para hacer fren-te a esos gastos. Patrimonio no desglo-sa su presupuesto según cada palacio, asíque no es posible calcular el coste delmantenimiento de los que usan en laactualidad el rey y su familia.

Lo mismo sucede con los vehículos deque dispone la familia real. Es el ParqueMóvil del Estado el que se hace cargo delmantenimiento de los distintos automó-viles que utiliza el rey, pero no ofrece nin-gún desglose de sus gastos, por lo queno es posible calcular qué parte de su pre-supuesto está destinada a la Casa Real.Tanto el rey como la reina, los príncipesde Asturias y las infantas disponen decoches de propiedad particular, pero, enese caso, pagan de su bolsillo los gastos deseguro y mantenimiento.

Por último, a la hora de calcular los cos-tes de la Jefatura del Estado, habría que te-ner en cuenta que la partida “Casa Real”no incluye los gastos derivados de losviajes de Estado que realiza el rey o sufamilia, y que corren por cuenta del Mi-nisterio de Asuntos Exteriores.


167

8. Los medios de comunicación

Dentro de las instituciones necesariaspara el desarrollo de una democracia mo-derna figura la existencia de medios de co-municación libres e independientes, ca-paces de ayudar a formar una opinión pu-blica informada que comprenda el alcancede las decisiones que se adoptan en sunombre. La premisa fundamental parauna sociedad sana desde el punto de vis-ta de los medios de comunicación es elpluralismo, una condición que se cumpleen España, aunque puede correr riesgossi la crisis económica acaba por provo-car, por una parte, el cierre de un buen nú-mero de empresas periodísticas y, porotro, una mayor concentración en la pro-piedad de los medios que sobrevivan. Elalto endeudamiento de algunos de los gru-pos de comunicación más importantes delpaís podría provocar una excesiva de-pendencia de entidades financieras, demanera que se termine produciendo esaconcentración excesiva y una preocu-pante falta de pluralidad. El empobreci-miento está llevando ya a un importantedeterioro de la calidad, especialmenteen los caros medios audiovisuales, que in-troducen cada vez mas en sus parrillas deprogramación espacios en los que se mez-cla información y espectáculo, muy ba-ratos y eficaces desde el punto de vistade mantenimiento de las audiencias enépocas de crisis, pero de poca calidad, muyalejados del debate democrático y maspropicios a la bronca y el insulto.

Pese al indudable deterioro en la calidadque ha experimentado, en términos ge-nerales, el panorama de los medios de co-

municación españoles, afectado muy du-ramente por reducciones de plantilla, cie-rres de corresponsalías en el extranjero yrecorte en todo tipo de recursos disponi-bles, la confianza de los ciudadanos en ellosparece haber mejorado algo en el últimoaño, según datos del barómetro que lleva acabo la consultora de comunicación Edel-man, una entidad especializada privada. Se-gún esa escala, las organizaciones no gu-bernamentales (ONG) siguen encabezan-do el rankingde confianza, pero los mediosde comunicación se sitúan inmediata-mente detrás (han pasado del 46% al 50%),por encima de las empresas, los sindicatosy el Gobierno. Estudios anteriores del CIS(2657, octubre de 2006) sitúan tambiéna los medios de comunicación, con un4,84% de nivel de confianza, por detrásde las ONG (5,9%), pero por delante delas organizaciones empresariales (4,3%),los sindicatos (4,2%), la Iglesia católica(3,8%) y los partidos políticos (3,4%) (Tabla4). La recuperación señalada por la con-sultora Edelman puede deberse a que al-gunos medios de comunicación han de-dicado una renovada atención a investi-gar y divulgar los casos de corrupciónpolítica, pero no deberían ocultar el he-cho de que los españoles creen que los pro-pios medios de comunicación son corrup-tos. Transparencia Internacional, por ejem-plo, colocaba a los medios en 3,4 puntos enun índice en el que 5 es la mayor corrup-ción. Claro que partidos políticos y em-presas siguen figurando por delante con 3,9y 3,7, respectivamente.

La percepción de corrupción en el casode los medios no se debe tanto, según elpresidente de Transparencia Internacional


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en España, Jesús Lizcano, a la creenciade que reciban sobornos o realicen acti-vidades ilícitas, como a la opacidad que ad-vierten en sus relaciones con los políti-cos y los poderes económicos. La politi-zación excesiva y la excesiva parcialidad delos medios de comunicación suelen serla principal crítica de los ciudadanos.

Como las demás instituciones españo-las, los medios de comunicación padecenuna notable falta de transparencia, tanto ensu propiedad como en los eventuales con-flictos de intereses a los que hacen frentepor la diversidad de los grupos empresa-riales que representan. No existe ningunainstitución que garantice una autorregula-ción de acuerdo con unas normas acepta-das voluntariamente de ética profesional niun órgano al que se sometan de modo tam-

bién voluntario para dirimir las quejas pormalas prácticas profesionales.

Las quejas por la excesiva parcialidadde los medios de comunicación de pro-piedad privada se vuelven aún mayorescuando se trata de medios de propiedadestatal, a los que una sociedad democrá-ticamente sana atribuye la obligación deneutralidad, altos estándares profesio-nales y transparencia. Ninguna de estascaracterísticas ha brillado en la gestión delmedio público español por excelencia,RTVE, cuyos programas informativos hanestado tradicionalmente sometidos a la in-fluencia del poder político de turno.

En el último período del Gobierno deRodríguez Zapatero, RTVE experimentó,sin embargo, una transformación muynotable, gracias a un nuevo Estatuto apro-

Tabla 4¿A continuación voy a leerle los nombres de una serie de grupos einstituciones. ¿En qué medida confía Ud. en cada uno de ellos, enuna escala de 0 a 10, en la que 0 significa “ninguna confianza” y el10, “total confianza”?

Ninguna Total confianza confianza

(0-1) (2-3) (4-6) (7-8) (9-10) NS NC (n)

Los medios de comunicación 9,9 12,3 52,9 18,1 3,2 2,9 0,7 (2.481)

Los partidos políticos 23,4 22,0 43,2 6,0 0,8 3,6 1,0 (2.481)

Las ONG 5,1 6,2 40,0 29,4 8,5 10,0 0,8 (2.481)

Las organizaciones empresariales 11,7 13,3 48,0 9,6 1,2 15,1 1,0 (2.481)

Los sindicatos 15,2 15,1 43,5 12,4 2,0 10,9 0,9 (2.481)

La Iglesia católica 28,7 13,1 3 3,7 1 2,3 6,4 4,2 1,7 (2.481)

Fuente: Estudio CIS 2657, octubre de 2006

Media Desviación típica (n)

Los medios de comunicación 4,84 2,29 (2.391)

Los partidos políticos 3,41 2,32 (2.366)

Las ONG 5,90 2,29 (2.215)

Las organizaciones empresariales 4,31 2,22 (2.081)

Los sindicatos 4,22 2,44 (2.188)

La Iglesia católica 3,84 3,03 (2.336)


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bado en 2006 que hacía depender el nom-bramiento del presidente de RTVE deun consenso parlamentario entre los dosgrandes partidos. La fórmula insistía enla patrimonialización de la institución porparte de los grandes partidos, pero logróen este caso un resultado brillante, al pro-fesionalizar la gestión y, en consecuencia,garantizar una independencia mayor delos servicios informativos.

La experiencia duró poco, porque, cua-tro meses después de tomar posesión, elGobierno del PP aprobó un decreto-leypor el que el Gobierno podía nombrar alpresidente de RTVE sin negociación al-guna. La reacción del PSOE, muy discu-tida, fue dejar vacantes las tres sillas quele correspondían en el consejo de admi-nistración de RTVE mientras el Tribu-nal Constitucional no dictamine sobrela legalidad del mencionado decreto-ley.


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1Salvo en el caso de la monarquía, el de-terioro de las instituciones está ligado

a la convicción cada vez más extendida deque dependen de la burocracia de los par-tidos políticos y a que, excepción del mo-mento crucial de las elecciones, no exis-te otra oportunidad de reclamarles res-ponsabilidad. Como explica Maravall, elvoto en una democracia, e incluso la in-certidumbre de los resultados, no basta.El flujo de información (el pluralismoen los medios) y la fragmentación delpoder son elementos indispensables,como lo es la posibilidad de atribuir res-ponsabilidades por los cambios en el“bienestar-malestar” (Maravall, pág. 157).

2Los sondeos indican que el despres-tigio de las instituciones que debe-

rían garantizar esos aspectos básicos delfuncionamiento democrático (el TC, losórganos de la justicia, la existencia de me-dios públicos de información indepen-dientes, partidos políticos de funciona-miento democrático y unas institucio-nes europeas que no se perciban comoórganos de decisión que no se sometena rendición de cuentas) ha sido esencialen la desafección política.

3El principal problema no es tanto laparticipación de los partidos políticos

en la designación de los responsablesde esas instituciones, sino la opacidad conla que se realiza ese proceso. Sería fun-damental que existiera una exigencia mu-cho mayor a la hora de motivar esas de-

cisiones. La fórmula de los hearing, oaudiencias previas, en el Congreso y Se-nado, copiados del parlamentarismo nor-teamericano, no ha ayudado a solucionarel problema, porque se han convertido enuna lamentable farsa. En lugar de apro-vechar esas audiencias para conocer elpensamiento, independencia y cualifica-ción de los candidatos a los altos cargosinstitucionales, los responsables de losgrupos parlamentarios (que aceptan sindiscusión los nombres acordados por lasburocracias partidistas) las transforma-ron en vergonzosas sesiones de autoe-logio y felicitación mutua. La audienciase transfigura así en un trámite ridícu-lo, en el que se puede escuchar conti-nuamente loas del tipo “es usted la es-peranza de la regeneración del Consejo”,“ha sido un acierto proponerle”, “no co-meteré la osadía de pedirle una aclara-ción”, “sería incoherente por mi parte ha-cerle preguntas al candidato”… (diálo-gos reales recogidos por el magistradoÍñiguez Hernández).

4También es imprescindible que, enel caso del CGPJ, esa exigencia se

aplique a la hora de explicar los méritosy requisitos para ascensos y nombra-mientos de los propios jueces, algo que,en la actualidad, se realiza igualmente sintransparencia. “Poner la justicia bajo unfoco de luz” es una necesidad especial-mente urgente, dado que son los tribu-nales los que deberán decidir sobre to-dos esos casos de corrupción.

Conclusiones


171

Evitar que un nuevo CGPJ, elegidoen mayor proporción por las asociacionesde jueces, sea dominado abrumadora-mente por alguna de ellas, sin lograr unaimprescindible y eficaz pluralidad, es unaurgencia democrática, igual que conse-guir que el nuevo modelo dé más poderesal Ministerio. En los borradores anun-ciados hasta ahora no se proponen avan-ces en la transparencia de los nombra-mientos ni se obliga a al Consejo a moti-var públicamente las decisiones.

5En relación con el TC, habría queevitar su uso como tercera cámara y

tratar de que recupere el prestigio per-dido, pero nada de eso será posible mien-tras las burocracias de los partidos noden muestras de mayor respeto por elalto tribunal, tal y como exigió Emilia Ca-sas en su despedida como presidentade la institución.

Las causas de esa pérdida de prestigioson muy variadas, según las opiniones re-cogidas en el trabajo dirigido por laUNED y titulado Encuesta sobre la re-novación del Tribunal Constitucional,2010. Algunos de los juristas interroga-dos en esa encuesta, como Juan Alfon-so Santamaría Mayor, aluden a “la dis-minución del nivel y prestigio profesio-nal de algunos de los magistradoselegidos. Tras las primeras renovaciones,el nivel de exigencia impuesto por los par-tidos a sus candidatos bajó de modo sen-sible, nombrándose a algunas personasque, aparte de su no cuestionada valía, re-

sultaban desconocidas fuera de muy pe-queños círculos profesionales. Siempreha habido y hay juristas de primera lí-nea en el Tribunal, por fortuna, peroacompañados de otros de mucho me-nor porte; todos ellos, los primeros y lossegundos, han realizado una labor im-portante y de calidad en el Tribunal, ysu competencia técnica no se discute.Pero la creciente aparición de magistra-dos poco menos que inéditos ha difun-dido la impresión de que cualquier juristamediano podía acceder al cargo si dis-ponía de los apoyos políticos necesarios”.

6Ningún análisis sobre el funciona-miento de las instituciones demo-

cráticas españolas puede dejar de ladoque cada vez hay un mayor número im-portante de decisiones políticas que ema-nan de autoridades transnacionales a lasque no es posible exigir rendición decuentas y cuyo grado de representativi-dad se pone también claramente enduda. Empujados en muchas ocasio-nes por los propios gobiernos o grupospolíticos, los ciudadanos perciben que lacapacidad legislativa del parlamentonacional y su misma capacidad de con-trol de la actividad gubernamental hanquedado rebasadas y en parte inutiliza-das por la aprobación en órganos euro-peos transnacionales de decisiones degran calado político o económico sobrelas que no es posible ejercer un segui-miento ni ejercer control a posteriori enlos parlamentos nacionales.


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La desconfianza en el funcionamien-to democrático de las instituciones eu-ropeas no es, seguramente, nueva. Lonuevo es que los ciudadanos antes atri-buían a la Unión Europea la capacidadde tomar decisiones sobre cuestionesfundamentalmente comerciales que noafectaban tanto a su vida cotidiana, mien-tras que ahora creen que esos organis-mos europeos han pasado a tomar de-cisiones directas sobre cuestiones de ín-dole claramente política o económica(como son las pensiones, la sanidad o lascondiciones laborales).

7Un asunto importante es saber has-ta qué punto los ciudadanos espa-

ñoles valoran el papel que puede desem-peñar el propio Gobierno en el ConsejoEuropeo. Algunos estudios realizados alrespecto indican que una buena partede los ciudadanos españoles (pero tam-bién de otros países europeos) no confíaen el funcionamiento democrático delas instituciones europeas a las que hatransferido parte de su soberanía en temasesenciales y que no cree que su propio Go-bierno tenga la influencia deseable. Elúltimo informe Financial Times-HarrisPoll indica que el 79% de los españolescree que la influencia de España en laUnión Europea es muy débil, mientrasque solo un 14% cree que es razonable. Almismo tiempo, ha crecido notablemen-te el número de españoles que cree que lainfluencia del Gobierno alemán es exce-siva (el 67% en 2011, el 83% en 2012).


173

Cataluña se sientedesencajada

1. Introducción

¿Qué pasa en Cataluña? ¿Han optado los catalanes, de repente, por in-

dependizarse de España? ¿Se ha radicalizado y ampliado el nacionalis-

mo catalán? La fragilidad de la victoria de Convergencia i Unió (CiU) en

las últimas elecciones ¿acabará suponiendo la congelación de su plan de

autodeterminación? ¿Dónde radican las causas de las convulsiones ex-

perimentadas en los últimos meses en Cataluña? ¿Hasta dónde afecta-

rán a su encaje en el conjunto de España? ¿Cuáles son las posibles sali-

das a la compleja situación actual?

El “proceso de transición nacional” que desencadenó el Gobierno de la

Generalitat presidido por Artur Mas desde otoño de 2012, con ser

bastante súbito, no deja de ofrecer un sinfín de matices e incerti-

dumbres, poco aptos para ser dilucidados mediante análisis sesga-

dos, precipitados, parciales o pasionales.


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Las elecciones autonómicas celebradas el25 de noviembre de 2012, que convocaronuna participación histórica, exhibieron, enrelación con las de dos años antes, una flo-ración de distintas actitudes en el enfoquede la cuestión territorial. A saber, un re-troceso del soberanismo, un grave revésdel nacionalismo convencional, un no-torio aumento del independentismo y laaparición de una amplia mayoría a favorde celebrar un referéndum sobre la rela-ción futura de Cataluña y España, cuatrofenómenos muy distintos y a la vez com-patibles entre sí (Tabla 1).

2. Lo que piensan los catalanes

2.1. Descenso del soberanismo Se registró un retroceso del soberanismo,englobando bajo este concepto tanto el in-dependentismo puro –que subió– comoel declinante nacionalismo convencional,que se perfilaba como un independen-tismo de menor graduación: eventual, ma-tizado o condicional. Es decir, el repre-sentado tanto por las opciones de Esque-rra Republicana (ERC) y Candidaturad’Unitat Popular (CUP), explícitamente afavor de la secesión, como por la de Con-vergència i Unió (CiU), que evitó la ex-presión “independencia” y utilizó la máspolisémica “Estado propio”, y en la queconviven los convergentes, cada vez másorientados hacia aquella, y los de Unió, deimpronta programática confederal1.

Pues bien, estas formaciones obtu-vieron en 2012 un 47,9% del voto popular(Tabla 2), cuando en 2010 habían logra-do el 48,7% (entonces la CUP no alcan-zó escaños, pero sí el grupo Solidaritat perla Independència (SI), de similar tama-ño electoral). Es decir, en dos años, per-dieron algo más de un punto. Ese retro-ceso, aunque suave, resulta más signifi-cativo por cuanto se produjo en el marcode un aumento de la participación de nue-ve puntos (desde el 60% en 2010 al69,6% en 2012), de forma que el sobe-ranismo no solo no recogió ningún be-neficio neto de la mayor participación,

Tabla 1

Cataluña. Elecciones autonómicas

Partido 2010 2012

CiU 1.202 38,43% 1.112 30,7%

PSC 575 18,30% 523 14,4%

ERC 219 7,00% 496 13,7%

PP 387 12,30% 471 13,0%

ICV 230 7,30% 358 9,9%

Ciutadans 106 3,39% 274 7,6%

SI/CUP (*) 102 3,29% 126 3,5%

(En Miles)

(* se contabiliza el partido que obtuvo escaños, SI en 2010,

CUP en 2012)

Tabla 2

Descenso del soberanismo

Partido 2010 2012

CiU 38,43% 30,7%

ERC 7,00% 13,7%

SI/CUP 3 3,29% 3,5%

Total 48,72% 47,9%

(Según resultados electorales del 25-N de 2012)

1 Contabilizamos solo las formaciones que obtuvieron representación en el Parlament y no las aspiraciones de

los soberanistas, que los hay, que son votantes de las formaciones de izquierda Partit dels Socialistes (PSC) e

Iniciativa per Catalunya Verds (ICV), de imposible cómputo.


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Esa pujanza se dio la mano con la co-rrelativa constatación del rotundo fracasopropio en su apuesta estratégica sobera-nista por parte de CiU, que perdió ochopuntos porcentuales de voto, y redujo sus62 escaños a 50. La catástrofe política parael partido nacionalista convencional se po-día medir, sobre todo, en el aumento desu distancia al umbral de la mayoría ab-soluta parlamentaria (68 escaños): si enla anterior legislatura le separaban de ellasolo seis escaños, ahora aumentaban a 18.Todo ello tras haber lanzado una convo-catoria electoral bajo el designio expresode conseguir una mayoría “excepcional”que le permitiera operar sin ataduras aotros partidos. Resultó exactamente locontrario, pues su descenso imposibilita-ba la gobernación en minoría si no al-canzaba un pacto sostenible de legisla-tura. Fue esta extrema dependencia lo queexplicaría el papel dominante del histó-rico partido republicano en la alianza par-lamentaria del frente nacionalista.

El tercer gran fenómeno que afloró enlas elecciones del 25-J fue la abrumado-ra mayoría de electores partidarios decelebrar una consulta/referéndum so-bre la independencia, también formuladabajo la expresión “derecho a decidir”. Unadesbordante mayoría de ciudadanos votó

sino que aun registró pérdidas netas, unrevés por completo adjudicable a CiU,frente al ascenso de ERC.

Formulado el fenómeno de otra ma-nera, con una participación superior en casidiez puntos, las fuerzas soberanistas per-dieron un punto, y ello en un clima denotoria polarización; de alta temperaturanacionalista tras la gigantesca manifesta-ción de la Diada del 11 de septiembre; y deactiva militancia de la televisión pública au-tonómica, TV-3. Si se toman no solo las for-maciones que accedieron al Parlamento,sino todas las de orientación nacionalista,totalizaron el 49,1% de los votos, un re-sultado peor que en 1984, 1988, 1992, 1995y 2010. Puede entonces contemplarsecomo verosímil la hipótesis de que una ma-yor participación genera un desgaste rela-tivo del soberanismo o del llamado frentenacionalista, lo que entraña algún interésprospectivo para futuras convocatorias,electorales o, en su caso, referendarias.

Para procurar que la imagen coinci-da con la realidad, conviene, además, des-contar la prima de notoriedad mediáticaque suele adquirir cualquier formacióninstalada en el Gobierno o en una alianzaparlamentaria/gubernamental por elmero hecho de su acceso al poder.

2.2. Aumento del independentismoSi el conjunto del soberanismo descendía,ocurría lo contrario con el independen-tismo “puro”, Esquerra más SI/CUP. Sien 2010 alcanzaron el 10,29% del voto po-pular, en 2012 casi lo duplicaron: el 17,2%(Tabla 3). Se asentaba así un desplaza-miento hacia los vectores más radicalesdel nacionalismo.

Tabla 3Aumento del independentismo“puro”

Partido 2010 2012

ERC 7,00% 13,7%

SI/CUP 3,29% 3,5%

Total 10,29% 17,2%

(Según resultados electorales del 25-N de 2012)


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a partidos que llevaban la propuesta deconvocar un referéndum sobre el futuropolítico global de Cataluña y su relacióncon el conjunto de España en sus pro-gramas: los soberanistas y las formacio-nes de izquierda PSC e ICV, es decir, loscuatro partidos oficialmente catalanistasy la novedosa CUP. El conjunto de todasesas opciones absorbió el 72,2% de los vo-tos (Tabla 4), equivalente al 74,1% pro-nosticado en octubre por el barómetro delorganismo oficial Centre d’Estudis d’O-pinió (CEO).

Este bloque, que totalizaría 107 dipu-tados, es decir, el 79,2% de los 135 escaños,es el único que superaría un umbral muycaracterístico y emblemático: el de los dostercios de la Cámara necesarios para apro-bar una reforma del Estatuto, según re-quiere su artículo 222. Pero se trata de unbloque muy poco homogéneo, pues in-cluye tanto a quienes propugnan la con-vocatoria de un referéndum “sí o sí”, am-parándose en la legalidad vigente o bienen un sucedáneo de ella (ERC y Conver-gència), como a los que lo condicionanal respeto escrupuloso del actual orde-namiento (PSC y Unió).

El frente nacionalista gubernamental(CiU más ERC), con sus 71 escaños, re-presenta el 52,5% de la Cámara; si se le aña-den los tres diputados de la CUP, alcan-zaría el 54,8%; y junto con, muy even-tualmente, los 13 de Iniciativa, supondríanun 64,4% del total, próximo, pero inferior,al 66,66% (dos tercios) exigible para la re-forma estatutaria. Ese techo máximo del64,4% quedaría muy por debajo del 89%de los miembros del Parlament que dieronsu “sí” al Estatut de 2006.

2.3. Encuestas: primogeniturasecesionistaHasta aquí la realidad política, plural y po-liédrica que afloró la ciudadanía en las ur-nas, la realidad tangible. Ahora bien, exis-te otra realidad socialmente quizá tanrelevante como esa: la de las encuestas.

La primera señal de alarma (para unos)o de entusiasmo (para otros) surgió en ju-nio de 2012, cuando el CEO reveló un son-deo en el que por primera vez –desde queun año antes inició la serie con una pre-gunta sobre un referéndum– los parti-darios de la independencia superaban el50% de los encuestados: el 51% votaríasí en un referéndum sobre ella, un as-censo de seis puntos en solo cuatro me-ses. El no y la abstención compartiríanel mismo porcentaje, el 21,1%. Otros son-deos darían cuenta, posteriormente, de re-sultados parecidos.

El impacto mediático de ese dato ai-reaba la imagen de una ruptura, de unapreferencia generalizada por la indepen-dencia. Y venía a oscurecer otros datosigualmente significativos. Al ser interro-gados sobre qué modelo futuro preferían,

Tabla 4Partidarios de celebrar unreferéndum

Partido % de escaños

CIU 30,7% 50

PSC 14,4% 20

ERC 13,7% 21

ICV 9,9% 13

CUP 3,5% 3

Total 72,2% 107

(Según resultados electorales del 25-N de 2012. 107 escaños

suponen el 79% de los 135 de los que se compone el hemiciclo)


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Una encuesta que preguntó sobrecómo debería ser el encaje de Cataluñay España resultaba todavía más signifi-cativa sobre el peso del secesionismo aus-cultado en frío y con varias opciones en lu-gar de confrontado a una respuesta bi-naria frente a un referéndum: el 52,5%consideró que “bastaría con reformar laConstitución para incluir las demandascatalanas”; el 17,1%, que “bastaría con in-terpretar de forma diferente la Constitu-ción”; y el 29,5%, que “la única salida esla independencia”.

2.4. El concierto fiscal y EuropaDe modo que el complejo panorama an-terior no está consolidado. Ni puede es-tarlo, porque el escenario concreto de unreferéndum es tan hipotético como in-ciertas sus características y su momentopolítico; y porque, al constituir buenaparte del independentismo una tenden-cia de carácter reactivo a lo que se con-sideran agravios o agresiones externos,resulta muy elástica a las variacionesexperimentadas en ellos. Por ello la den-sidad demoscópica del secesionismo des-ciende sustancialmente en función detres variables: según aumenta el debate(al menos, es lo que ha sucedido hastaahora); si existe una expectativa de me-jora sustancial de la financiación eco-nómica; y en cuanto amenace con poneren peligro la identidad europea de Ca-taluña. Así, la disposición a un voto fa-vorable a la independencia bajó sietepuntos en tan solo el mes y medio previoa la campaña electoral, temporada en queel debate político aumentó de intensidad(Tabla 6).

los catalanes optaban, entre tres alterna-tivas, por vez primera preferentementepor un Estado propio (34%) frente a lospartidarios del federalismo (28,7%) y dela autonomía (25,4%). Pero, claro está, su-madas estas dos últimas opciones, unamayoría del 54,1% prefería seguir for-mando parte de España, a través de dis-tintas intensidades de autogobierno. Estematiz clave, que se repetiría en posterio-res sondeos, fue convenientemente rele-gado a un segundo plano en la propa-ganda oficialista.

Existe una relación, pero no una co-rrelación exacta, entre esas posiciones po-líticas y el sentimiento identitario, de per-tenencia, lo que permite lecturas diferen-ciadas y aun contrapuestas sobre los pesosespecíficos de la españolidad y de la ca-talanidad (Tabla 5). El segmento mayori-tario (42,4%; CEO, febrero de 2012) dela población se manifestaba tan españolcomo catalán; sumado al que se identifi-caba como más catalán que español(28,2%), alcanzaría el 70,6%: esa seríala corriente mayoritaria de ciudadanos, lade quienes ostentaban identidades com-partidas o superpuestas.

Tabla 5Sentimientos de pertenencianacional

Como se siente %

Solo catalán 21,1

Más catalán que español 28,2

NS/NC 2,5

Tan español como catalán 42,4

Más español que catalán 2,4

Solo español 3,4

(Centre d’Estudis d’Opinió, Generalitat de Catalunya, febrero

de 2012) / (El País, 25 de mayo de 2012)


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Otro elemento clave para decantar ladecisión es la cuestión europea. A la pre-gunta de “si la independencia supusieraque Cataluña quedara fuera de la UniónEuropea (UE), ¿qué es más probable queacabara votando en el caso de que se hi-ciera un referéndum?”, un 37% seguiríaabonando la separación, mientras que un50% aplaudiría que continuase “forman-do parte de España”.

3. Las causas de la desafección

3.1. La sentencia del TribunalConstitucionalExiste hoy casi unanimidad en que la sen-tencia 31/2010, de 28 de junio, del Tribu-nal Constitucional (TC), marcó un hitohistórico y el inicio de una dinámica dedesafección catalana que se traduciríaen ese aumento continuado de los senti-mientos y posiciones independentistas, ytambién de la radicalización del nacio-nalismo hasta ese momento política-mente autonomista.

La decisión del TC abrió paso a una in-tensa movilización de protesta en la calle,

con una muy nutrida manifestación en-cabezada por el president José Montilla el10 de julio, en defensa del Estatut y contrala sentencia, bajo el lema “Som una nació,nosaltres decidim”; a una efervescencia dela izquierda nacionalista y asamblearia,a través de la proliferación de los “a modode referendos” municipales iniciados enArenys de Munt en septiembre de 2009;y a una insuficiente respuesta política porparte del Gobierno de la Generalitat (y delGobierno central). Su presidente tratóde reconvertir lo que se recibía y palpa-ba como gigantesco revés judicial-políti-co. Lo fuese o no en un sentido jurídico,poco importaba desde la perspectiva po-lítica, para la que la percepción social re-sulta trascendental. La percepción fue, enefecto, predominantemente muy negati-va. Así, los esfuerzos de Montilla por pau-tar una estrategia de poner en valor lo queel TC dejaba a salvo y rescatar el resto a tra-vés de pactos con el Gobierno central yel uso masivo de la delegación de com-petencias estatales a las autonomías pre-vista en el artículo 150 de la Constitu-ción, no lograron taponar las vías de agua.

Coadyuvó a esa impotencia el escasotiempo del que disponía en los meses fi-nales de la legislatura; las tendencias cen-trífugas en el seno del propio Gobierno tri-partito; y la simultánea etapa final de unGobierno Zapatero zarandeado por la cri-sis económica y más interesado en re-saltar aquellos elementos en que la deci-sión del TC suponía un varapalo a losargumentos del recurso del PP. Todoello pespunteó, en un clima de crecientetensión, la coyuntura que llevaría a la gra-ve derrota socialista en las elecciones au-

Tabla 6Pacto fiscal frente aindependencia

SI CATALUÑA OBTUVIERA UN CONCIERTO SIMILAR ALVASCO, VOTARÍAN SI A LA INDEPENDENCIA

FECHA SONDEO INDEPENDENCIA

30 de septiembre 54,83% 47,68%

14 de octubre 54,29% 45,68%

28 de octubre 52,82% 42,88%

11 de noviembre 47,93% 40,93%

18 de noviembre 47,49% 42,16%

(Fuente: Feedback para La Vanguardia)


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vo” central en la evolución del sistema.“Detiene”, al cabo, “la evolución y la adap-tación del sistema constitucional, ce-rrando el paso a las soluciones de carácterfederal”2.

En el ámbito político, inicialmente, al-gunos, sobre todo desde las filas socia-listas, trataron de positivar el resultado.Así, el entonces ministro del Interior,Alfredo Pérez Rubalcaba, uno de los másactivos negociadores del pacto estatutariodesde el Gobierno y el PSOE, afirmaba afinal de junio: “Con el tiempo veremosque es un buen Estatuto que ha dado au-togobierno a Cataluña, el que los catala-nes querían, y un marco, que es el de laConstitución, que garantiza que los espa-ñoles seguimos viviendo juntos y armó-nicamente”. Con más reposo, esta familiapolítica introdujo matices a su reaccióninicial. Aunque “en los fundamentos”de la sentencia se usan “expresiones ofen-sivas”, el “fallo preserva la inmensa ma-yoría de los preceptos estatutarios y re-chaza casi todas las objeciones del re-curso del PP”, concluían el expresidenteFelipe González y la ministra de Defen-sa Carme Chacón.

Y argumentaban que era así, no solo“por la extensión del texto afectado –unsolo artículo e incisos de párrafos de 13 ar-tículos sobre 238–, sino también porquela práctica totalidad sigue en vigor, y po-drá ser desarrollado con la misma nor-malidad jurídica y política con la que se hahecho en los cuatro años transcurridos”:una potencialidad que quedó en eso. Gon-

tonómicas del 28 de noviembre de 2010.Y, más significativo aún, a la extrema di-ficultad para recuperar el arraigo social delas apelaciones estatutarias y federales,que habían sido abocadas al despresti-gio que suele estigmatizar a todo pro-yecto derrotado. Se produjo así, con flui-dez, el retorno al poder de los naciona-listas de CiU, de tradición moderada, peroya con un programa más radical, inspi-rado en un todavía inconcreto “sobera-nismo” que reivindicaba en primer tér-mino un “pacto fiscal”, en la línea del con-cierto vasco.

3.2. La digestión de la sentenciaUn nutrido grupo de expertos catalanesde distintas tendencias elaboró un por-menorizado balance, matizado, pero paranada exento de duras críticas. Concluyóque “al anular pocos preceptos, la sen-tencia no ha tenido ni se espera que ten-ga efectos muy notorios a corto plazo”.Pero sí previó un aumento de la conflic-tividad, porque muchos preceptos “man-tienen la vigencia”, pero, al ser despro-vistos de ”sentido y fuerza normativa, con-trastarán con las iniciativas y la legislaciónestatal”; porque “la ambigüedad de lospronunciamientos” sobre la lengua (bi-lingüismo en la Administración, castella-no como lengua vehicular en la ense-ñanza, disponibilidad lingüística en es-tablecimientos privados) “conducenuevamente –ya ha conducido– a la con-flictividad política, social y jurisdiccional”;y porque “refuerza el papel del Ejecuti-

2 Especial sentencia 31/2010 del TC sobre el EAC de 2006, pp. 500 y 501, monográfico coordinado por Mercè Bar-

celó, Xavier Bernadí y Joan Vintró, Revista catalana de Dret Públic, Escola d’Administració de Catalunya, 2010.


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zález y Chacón consideraban que la de-cisión “consagra y constitucionaliza el ma-yor nivel de autogobierno alcanzado; re-conoce derechos propios a los ciudadanosde Cataluña y todas las competencias queel Parlament había propuesto. Reconocelos derechos históricos, el estatuto lin-güístico, la bilateralidad en las relacio-nes con el Gobierno central y convalida elsistema de financiación y la organizaciónterritorial propia de Cataluña”. Ese balancese resumía en que “un 5% de problemasensombrecen el 95% de avances y solu-ciones”3.

Mucho menos complacido se mostróel presidente de la Generalitat y primer se-cretario del PSC, José Montilla, quien elpropio 28 de junio mostró su “indigna-ción” porque la sentencia hubiera recor-tado un texto votado por la ciudadanía(aunque destacó que buena parte de él ha-bía quedado incólume), propuso una mo-vilización conjunta de las fuerzas proes-tatutarias y dio por quebrada la operaciónal quedar afectadas partes sustanciales deél, por lo que llamó a “rehacer el pactoestatutario y reforzar el pacto constitu-cional” para conseguir “aplicar el Estatu-to en su plenitud”, a través de atajos comoleyes orgánicas y delegaciones de compe-tencias del Gobierno central.

Al cabo, la sentencia y todo el clima quela envolvió acabaron teniendo un efectodevastador sobre la validez de la vía de laprofundización federal.

Las gentes de CiU apreciaron pocosclaroscuros. Se trataba de “una senten-

cia demoledora”, argumentaba su pa-triarca, Jordi Pujol. Demoledora, “comomínimo en tres puntos fundamentales: elde las competencias, que quedan más li-mitadas y condicionadas que en el Esta-tuto de 1979 (...); en la financiación, que afin de cuentas no mejora, o mejora esca-samente, y con una letra pequeña muy ne-gativa, y que además el Gobierno centralincumple sin contemplaciones siempreque le conviene; y en las cuestiones iden-titarias, en varios aspectos, pero el másgrave de todos es que abre la puerta a unataque sistemático contra algunas con-quistas muy importantes que habíamosido logrando en el tema lingüístico”4.

En igual sintonía de onda se expre-saba quien sería la nueva incorporaciónde campanillas al equipo gubernamentalde Mas, el exconsejero socialista de Cul-tura con Maragall, Ferran Mascarell,quien acuñaría el concepto de “Estadopropio”, tan útil a la política convergen-te por su carácter polisémico: “La sen-tencia ha destruido las reglas de juego de1978 y también muchas esperanzas (...)ha fulminado el viejo debate entre inde-pendentismo, federalismo y soberanis-mo, ha señalado que en España no cabemás que una nación, y que, además, nohay federalistas. Tras la sentencia, Cata-luña sabe que es una nación, pero tam-bién ha percibido que no puede contarcon el Estado actual. La España que di-buja la sentencia no deja más margen quereclamar la independencia, pero la Ca-taluña que queremos tampoco debe re-

3 Apuntes sobre Cataluña y España, El País, 26 de julio de 2010.

4 Jordi Pujol, El caminante frente al desfiladero, Destino, Barcelona, 2012, p. 287.


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de los problemas del Estado radicaba en la“pérdida de poder del Gobierno central” enlo financiero, y la “falta de capacidad paraimponer (¡!) una coordinación en la im-plementación” de ciertas políticas de gas-to, criticadas por un igual, ya se tratasede la creación de observatorios de dudo-sa utilidad o de universidades.

Esta visión recelosa del despliegue au-tonómico traía cuenta histórica de la opo-sición del precedente del PP, AlianzaPopular, al Título VIII de la Constitución.El partido conservador ha mantenido unadistancia muy considerable con la auto-nomía catalana, la política catalana, los ca-talanismos y el nacionalismo catalán, unadistancia que muchos califican de hos-til. Ya en la transición, AP se negó a apo-yar el Estatuto de 1979 en el Congreso,dando libertad de voto a sus diputados.Aquella discordancia se trocó en agresi-vidad cuando, el 30 de septiembre de2005, el pleno del Parlament aprobó lapropuesta del nuevo Estatuto: el PP se en-tregó a un frenesí de movilizaciones, me-diante mociones en distintas institucio-nes, recogidas de firmas en un pseudo-referéndum con sus correspondientesurnas, cuñas radiofónicas, actos multi-tudinarios y una concentración en la Puer-ta del Sol. El tono de las manifestacio-nes de los dirigentes contra el Estatut nodejaba lugar a dudas: “es una reforma en-cubierta de la Constitución”; “las Cortespierden la soberanía nacional, las regio-nes más pobres van a salir trituradas”; “Es-

nunciar a su afán permanente de fede-ralización (...) La respuesta de los cata-lanes debe ser esta: la exigencia de un Es-tado que responda con eficiencia a sus in-tereses y necesidades (...) Los catalanesquerremos para siempre un Estado efi-ciente y propio. Si es exclusivo o com-partido dependerá del hecho de que en elfuturo sea posible un pacto entre iguales”,escribía ya el 10 de julio de 20105.

4. Las causas políticas de laradicalización

4.1. Las operaciones derecentralización del PPA esa causa de desafección pronto se aña-diría la tesonera práctica recentralizadoradel Gobierno del PP desde sus primerosdías de retorno al Gobierno en el ocaso delaño 2011. Apenas estrenado en la función,el ministro de Economía, Luis de Guin-dos, exhibiría el tono del tratamiento co-operativo que el Ejecutivo se aprestaba aotorgar a las comunidades autónomas:“Las dificultades de liquidez son, en rea-lidad, una oportunidad para imponerduras medidas y condiciones para con-trolar los déficits de las autonomías”6.

Las más elaboradas bases teóricas delcentralismo conservador se encontrabanen el informe de la FAES Por un Estado au-tonómico racional y viable7. El texto aus-piciaba la recentralización, en consonan-cia con su diagnóstico de que el núcleo

5 Ferran Mascarell, Catalanisme deucentista, La Magrana, Barcelona, 2011, pp. 210 a 215.

6 Financial Times, 5 de enero de 2012.

7 www.fundacionfaes.org, 2010.


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paña está al borde del abismo”; “todo es lomismo, el Estatuto y la negociación conETA”; “a ETA le interesa mucho que el Es-tatuto catalán atribuya algún tipo de ca-rácter de nación”; “no formamos unanación de naciones, no hay más que unanación, la española”8…

Teniendo en cuenta ese telón de fon-do, quizá se enmarque mejor el conjun-to de decisiones adoptadas en relacióncon Cataluña durante el primer año delGobierno Rajoy, que ayudaron a alimen-tar el desencuentro entre la ciudadaníacatalana y España.

4.1.1. Inversiones inferiores a las pacta-das. Los primeros presupuestos del Go-bierno del PP, presentados el 3 de abril de2012 y para el ya iniciado ejercicio de 2012,fueron polémicos, pese a la continua e in-tensa colaboración PP-CiU en el Con-greso y en el Parlament. Consignaronunas inversiones territorializables en in-fraestructuras para Cataluña de 1.403millones, que suponían una caída del44,9% respecto a 2011 y representabanel 11,1% del conjunto. Ese 11,1% contrasta-ba abruptamente con el 18,7% (peso re-lativo del PIB catalán en el conjunto es-pañol) estipulado en la disposición adi-cional tercera del Estatuto de 2006 parael siguiente septenio. Y auguraba unacuantía aún inferior, pues en 2011 se eje-cutó en Cataluña solo el 65% de lo pre-supuestado por el Ministerio de Fomen-to, contra el 90% global. En el presu-puesto para 2013, se mantenía la tónica,

con una inversión en Cataluña que su-ponía esta vez el 11,9% de la total, y un 10%inferior a la presupuestada el año anterior.

En realidad, toda la inversión públi-ca, la global y la regionalizable, se con-traía. Pero el sentimiento de agravio pro-cedía de la gran distancia respecto del um-bral estatutario, y del hecho de que laacumulación plurianual de asimetríasarrojaba un descenso de inversión del 10%adicional al de la media autonómica des-de 2009, según calculó la Cámara de Bar-celona. La cuestión viene de lejos: “Cata-luña arrastra, desde hace más de una dé-cada, un importante déficit inversor quese traduce en el hecho de que sea unade las comunidades autónomas con unode los niveles más bajos de dotación de in-fraestructuras en relación con su PIB”9.

4.1.2. El corredor mediterráneo. El Go-bierno del PP votó el 22 de marzo de 2012en el Consejo de Ministros de Transpor-tes de la UE en contra del acuerdo políti-co que debatieron los 27 sobre los pro-yectos prioritarios de la red transeuro-pea de transporte que recibirán fondoscomunitarios. Fue el único de los 27. ElConsejo respaldó la propuesta de la Co-misión, que establece un mapa con las co-nexiones de transportes consideradas másrelevantes que deben ser ejecutadas para2030 y serán cofinanciadas con dinero co-munitario. La propuesta incluía los tra-zados de los ejes mediterráneo y atlánti-co, así como parte del central (Algeciras-Madrid-Zaragoza, desde donde se

8 Joan B. Culla, La dreta española a Catalunya, 1975-2008, La Campana, Barcelona, 2009, pp. 551 y 581

9 Economia catalana, reptes de futur, BBVA, Barcelona, 2007.


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privatización del aeropuerto barcelonésde El Prat, que había iniciado el Gobiernosocialista, bajo la idea de la ministra AnaPastor de que “no es bueno que Barajasy El Prat estén en competencia”, justo elrégimen en que funcionan la abruma-dora mayoría de aeropuertos europeos.Y el contrario del sistema de centraliza-ción estatal adoptado en la posguerramundial por los países del telón de acero,del que queda Rumania como único he-redero. El mismo que se mantiene enEspaña, a través de AENA.

Para calibrar la importancia política deesta cuestión, conviene recordar que pre-cisamente la cuestión del aeropuerto bar-celonés fue una de las más polémicasen el Estatut (los aeródromos menoresfueron cedidos a la Administración au-tonómica), hasta el punto de que su no ce-sión a la Generalitat constituyó el moti-vo alegado por uno de los tres miembrosdel tripartito de izquierdas, ERC, para lla-mar a votar contra la ratificación popu-lar del propio Estatut. Y es que la sociedadcivil –sobre todo, económica– venía pre-sionando desde hacía años en favor de unaeropuerto y de una gestión aeroportua-ria competitiva y de ambición interna-cional, movimiento que se plasmó enmarzo de 2007 en un acto multitudinarioen el IESE al que acudieron delegacio-nes de 134 entidades.

Pues bien, al inicio de 2012, El Prattenía vuelos a 16 de las 30 ciudades másimportantes del mundo, pero solo ochorespondían a destinos intercontinentales.Cuarta ciudad europea en volumen devisitantes –de ocio y de negocio–, Barce-lona solo ocupa el duodécimo puesto en

conectaría con Francia a través de País Vas-co y Cataluña), pero excluía la costosísimaconexión con Francia a través de los Pi-rineos (la travesía central pirenaica).

El eje ferroviario Estocolmo-Algeci-ras alcanza los 3.500 kilómetros, conec-ta 245 millones de ciudadanos (el 54%de habitantes de la UE) y el 66% del PIBeuropeo. Su dimensión mediterránea ata-ñe a la mitad de la población de España, lamitad del valor añadido agrario, el 55% dela producción industrial de bienes de con-sumo e intermedios, casi el 60% de las ex-portaciones a la UE, y entre el 60% y el65% del tráfico portuario, exceptuandoel canario. Su cualidad estratégica inter-nacional, más aún que doméstica, estribaen su carácter de plataforma para las im-portaciones y exportaciones asiáticas ysudamericanas, desde y hacia Europa, encompetencia con Amberes, Rotterdam yHamburgo a través de los puertos de Va-lencia, Tarragona o Barcelona. La cone-xión de los dos modos más baratos, ma-rítimo y ferroviario, y la mayor cercaníaa Asia, son sus bazas decisivas.

Pero el Partido Popular se mostrósiempre receloso ante esta infraestruc-tura. Ya en 2003, el Gobierno de Aznarapostó, en los preparativos del nuevomapa europeo, a la radialidad centralis-ta, incurriendo en “importantes insufi-ciencias en el criterio de selección”, al ori-llar “los datos reales de transporte”, comodenunció posteriormente el Tribunal deCuentas de la UE. Y así ha seguido.

4.1.3. Recentralización de competen-cias: el aeropuerto. Otra medida polé-mica fue la inmediata paralización de la


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conexiones internacionales, según el Eu-ropean Cities Monitor.

4.1.4. Recentralización: la CMT. El Go-bierno socialista encabezado por José LuisRodríguez Zapatero y la Generalitat lide-rada por Pasqual Maragall iniciaron en2005, siendo ministro de Industria JoséMontilla, una operación de desconcentra-ción de organismos estatales, bajo el aus-picio de modelos federales como el alemán,que reparten territorialmente las sedes ycentros decisorios del Estado. La primeraoperación fue el traslado de un organismoregulador bastante joven, la Comisión delMercado de Telecomunicaciones (CMT),a Barcelona. Fue no solo la primera, sinofinalmente también la única operación deeste género, en buena parte debido a losrecelos desatados: la CMT “se marcha delterritorio nacional”, llegó a comentar unaalta dirigente del partido.

Uno de los primeros proyectos del Go-bierno de Mariano Rajoy fue el de unifi-car siete organismos reguladores en unanueva Comisión Nacional de los Mercadosy de la Competencia, con lo que la CMTdesaparecería como ente con personalidadjurídica propia. La idea, que incluía una me-nor autonomía de los reguladores respec-to del Ejecutivo, encontró serias resisten-cias en Bruselas, y el Gobierno se vio obli-gado a replantear buena parte del proyecto.En todo caso, la previsión de la vicepresi-denta Sáenz de Santamaría consistía en quela sede barcelonesa de la CMT “puede seraprovechada como subsede”.

4.1.5. Obstáculos a impuestos y tasas.ElGobierno del PP también fue muy acti-

vo vigilando a las autonomías que creasenimpuestos, recargos o tasas. Jurídica-mente, amparándose siempre en su es-tricta concepción sobre las competen-cias propias de la Administración Centraldel Estado. Políticamente, se movía enuna cierta contradicción, pues simultá-neamente las impulsaba y conminaba asanear sus finanzas.

Desde que la Generalitat impuso el23 de junio el recargo de un euro por cadareceta farmacéutica, el Gobierno se opu-so, aunque optó por la negociación du-rante meses, en coherencia con el man-tenimiento de la alianza entre PP y CiUsobre la política de austeridad. Obtuvoel respaldo del Consejo de Estado, que dic-taminó contra la posibilidad de que las co-munidades autónomas pudieran incidirdirecta o indirectamente en la fijaciónde precios de los productos sanitarios, ape-lando al reparto competencial del artícu-lo 149 de la Constitución.

Y anunció el 14 de diciembre, ya ini-ciada la fragua del pacto de legislatura CiU-ERC que se firmaría el 19 de diciembre, unrecurso contra la medida ante el TC, soli-citando, además, su suspensión inme-diata. Argumentó que vulneraba “la nor-mativa estatal prevista para garantizar lacoordinación general de la sanidad” y queperjudicaba la igualdad de los españoles,porque “grava dos veces” la adquisición demedicamentos, según la vicepresidentaSáenz de Santamaría. Otro tanto haría conla misma medida adoptada por la Comu-nidad de Madrid, ya entrado 2013.

Poco antes de que los dos partidosnacionalistas catalanes anunciasen su in-tención de instrumentar un impuesto so-


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yecto de Ley Orgánica de Mejora de la Ca-lidad Educativa, que se envió a las co-munidades autónomas el 3 de diciembre,apenas transcurrida una semana tras elrecuento electoral. El texto desató las irasde la comunidad educativa y de la oposi-ción, al considerar ambas que contraria-ba presupuestos clásicos de la escuela pú-blica. Y, desde el punto de vista catalán, re-verdeció el consenso de los partidosestatutarios (CiU, PSC, ERC e ICV) por eltratamiento de la lengua en el sistemaeducativo: su crítica estribó en que dina-mitaba el mecanismo de inmersión lin-güística en idioma catalán, pero no soloen ello.

Los principales elementos de con-flicto eran cuatro: primero, el principiodel fin de la inmersión, al postular la fi-jación de una “proporción razonable” ode “proporciones equilibradas” entre ca-talán y castellano como lenguas vehi-culares; segundo, la luz verde a unasegunda red escolar separada, genera-dora de segregación social entre losalumnos, mediante el otorgamiento deun derecho a los padres de elegir lenguade escolarización, que, en caso de no po-der asumirlo los centros públicos, se ha-ría efectivo en los privados, corriendosu coste a cargo de los presupuestosde la Generalitat; tercero, el otorga-miento del carácter de “troncal” al cas-tellano y a la primera lengua extranje-ra, pero solo “de especialidad” a la ca-talana, sin reconocerle carácter deevaluable (aspecto este último que en-seguida fue corregido); y cuarto, el aca-paramiento por el Gobierno del 100%de la competencia para fijar los conte-

bre los depósitos bancarios, siguiendo lasenda de las comunidades de Extrema-dura, Andalucía y Canarias, el Ejecutivoanunció su propósito de crear uno a nivelestatal, pero a tipo cero, con el objetivo ex-clusivo de paralizar la creación de esa mis-ma figura en otras comunidades.

El Gobierno Rajoy tuvo un desempeñomeramente colateral en la configuración delnuevo mapa financiero catalán, para casinada deudora, en este caso, de la filosofía ne-ocentralista del Ejecutivo. Pero el resulta-do de concentración y centrifugación de se-des financieras coincidió en el tiempo, y pro-bablemente en algunos sectores sociales seamalgamó y confundió este fenómeno conlos anteriormente señalados.

4.1.6. “Españolizar” a los niños catala-nes. El episodio más sonoro de la tensiónCataluña-Gobierno corrió a cargo del mi-nistro de Educación, José Ignacio Wert,cuando, explicando la filosofía de su re-forma educativa, aseguró que el objetivogubernamental para la escuela era “es-pañolizar a los alumnos catalanes”, en elsentido de que “se sientan tan orgullososde ser españoles como catalanes”. Laexplicación de esta tarea formadora delespíritu nacional que se pretendía atri-buir al sistema educativo radicaba en lasuposición de que las transferencias edu-cativas habían provocado el auge delindependentismo catalán. El pronun-ciamiento, en plena precampaña elec-toral autonómica, se convirtió en unacontecimiento político-mediático de pri-mer orden.

Pero más lo fue el conocimiento delcontenido concreto del borrador del pro-


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nidos y el horario mínimo de las ma-terias troncales, a diferencia de la si-tuación actual, en que dispone del 55%de esa capacidad en las autonomías conlengua propia y del 65% en el resto.

Aunque el Ministerio se amparaba enalgunas sentencias del Tribunal Supremoy del Tribunal Superior de Justicia deCatalunya inspiradas por la del TC so-bre el Estatuto y emitidas en los dos úl-timos años y medio, en la línea de ga-rantizar “también” la cualidad del caste-llano como lengua vehicular, estas noeran unánimes. Alguno de los fallos(TSJC de 8 de marzo de 2012) interpre-taba la resolución del TC en el sentido derespaldar el mecanismo compensatoriode la “atención individualizada” a losescolares con insuficiente comprensióndel catalán, puesto en marcha años antespor la Generalitat.

Debate jurídico aparte10, la reacciónpolítica a la publicación del borrador de laLey Wert fue rotunda. El PSOE advirtió deque encarnaba “un atentado contra la con-vivencia en general y contra la conviven-cia en Cataluña”. Los cinco partidos ca-talanistas se concitaron el 12 de diciembrepara presentar enmiendas que frenasenla ley y, en su caso, para una suerte derebeldía: “Nos hemos emplazado a actuara través de la ley catalana y a hacerlo demanera unilateral, atendiendo al marcocompetencial del Parlament de Catalun-ya” como alternativo al de las Cortes, ase-guró Francesc Homs.

5. Las causas económicas

5.1. La crisis y la petición de rescateMás allá de la pervivencia de un nacio-nalismo y de un independentismo polí-ticos de raíces histórico-culturales, acre-centados por las pulsiones neocentralis-tas, la revigorización del discursonacionalista español y la práctica recen-tralizadora del primer año del GobiernoRajoy, el aumento del sentimiento –y delvoto– independentista deriva de una ma-triz novedosa, de carácter económico.

En plena campaña electoral se formu-ló en una encuesta la siguiente pregunta:“¿Por qué ahora se habla más de inde-pendencia y se cuestiona la relación en-tre Cataluña y el resto de España?” El70,5% de los encuestados contestó queporque “la crisis económica lo cuestionatodo”, respuesta que duplicaba o triplica-ba las demás explicaciones (oportunis-mo nacionalista, cambio de la sociedad, re-vés constitucional, agotamiento de la Cons-titución...), lo que guarda una evidentecorrespondencia con la hipotética obten-ción de un mejor pacto fiscal que el ac-tual (todas las reformas del sistema de fi-nanciación autonómica han derivado deun pacto) que desincentivaría a muchoseventuales votantes de la independencia.

Tras un año y medio de su acceso al po-der, el Ejecutivo de Artur Mas tuvo que so-licitar el 24 de julio de 2012 el rescate fi-nanciero al Gobierno en forma de accesoal Fondo de Liquidez Autonómico11 esta-

10 Resulta de especial interés la posición equilibrada del profesor Albert Branchadell en ¿Quién teme al trilin-

güismo? y La aventura de la inmersión, El Periódico, 13 de marzo y 5 de diciembre de 2012.

11 Real Decreto-Ley 21/2012, de 13 de julio, BOE de 14 de julio.


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plosión demográfica y por voluntad delGobierno tripartito de compensar la ato-nía inversora del período encabezado porJordi Pujol–, por el desplome de los in-gresos. Y este se debía a la profunda re-cesión iniciada después de la crisis de Leh-man Brothers en septiembre de 2008.

Esta recesión, brutal sobre todo en2009 y 2010, no dejaría naturalmente in-cólume al presupuesto público. De formaque la caída de la recaudación previstapara 2010, último año de José Montillacomo presidente, fue más acusada queel paralelo aumento del déficit. Este au-mentó en 2.900 millones, según las cifrasprovisionales de la Intervención General,mientras que los ingresos no finalistas ca-yeron en la misma cuantía. “Es decir, todoel mayor déficit es explicable por esta solarazón: por la caída de los ingresos”, es-pecialmente el proveniente del Impuestosobre Transmisiones Patrimoniales, quese redujo desde los 4.000 millones a unos1.400 entre 2009 y 2010; como el ITPrepresentaba el 20% de los ingresos, sucaída, del 65%, suponía por sí sola una re-ducción de los recursos totales de la Ge-neralitat del 13%15. El peso de la recauda-ción proveniente de la burbuja inmobi-liaria en la financiación pública provocóen buena parte, al cabo, su desplome.

Contra esa explicación, los nacionalis-tas, e incluso sus economistas más des-tacados, durante una temporada apoyadospor el discurso del PP local, han opuesto la

blecido para sortear la exclusión de losmercados financieros internacionales a lasautonomías. El formidable impacto psi-cológico de esta demostración de debilidadno debe minimizarse: “la humillaciónde implorar un rescate y la intervención defacto de la Generalitat son un oxímoron:Cataluña aparece empobrecida y sin re-cursos, a pesar de su potencial económicoe indudable solidaridad con el resto”, demanera que “la crisis ha actuado como ca-talizador de un vigoroso e insólito senti-miento soberanista”, escribiría el expor-tavoz de ERC en el Congreso, pertene-ciente a su ala moderada, Joan Ridao12.Formulado desde el envés, la crisis eco-nómica “exacerba los nacionalismos, po-pulismos y el sálvese quien pueda”13.

¿Qué había ocurrido para llegar a taladversidad económica? El Gobierno Mashabía tenido que lidiar hasta ese momentocon una grave crisis financiera de la Ge-neralitat. El endeudamiento a final de2010, cuando entró en funciones, se si-tuaba en 34.697 millones de euros14, un17,8% de su PIB, el segundo mayor delas comunidades autónomas, solo por de-trás de la Comunidad Valenciana (19,3%).Como es costumbre, el nuevo Gobiernoacusó de la mala situación al despilfarropropio de la herencia recibida.

En realidad, la deuda y el crecientedéficit llegaban, más que por un gasto cre-ciente –que también lo hubo, sobre todosanitario y educativo, por efecto de la ex-

12 El porqué de Cataluña, El País, 12 de octubre de 2012.

13 Nicolás Sartorius, Cataluña: se debe reconducir la situación, El País, 10 de octubre de 2012.

14 Banco de España, Boletín estadístico.

15 Antoni Castells, El desafío de la política, RBA, Barcelona, 2012, pp. 287 y ss.


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tesis de “la herencia”: “el primer granresponsable de la deuda de la Generalitates la propia Generalitat y su dispendio des-controlado durante los años de la burbu-ja”, naturalmente bajo los mandatos de iz-quierdas. Porque el tripartito habría “di-lapidado” sin cuento, llevando a cabo un“vergonzoso despilfarro”. Es la tesis del re-putado neoliberal Xavier Sala i Martín16,amparada en que entre 2003 y 2008 ladeuda pública catalana aumentó en un50%, de 10.918 millones a 15.776. Datosciertos y útiles para la tertulia política, peroque obvian lo principal, a saber, que el pun-to de partida era muy modesto si se apli-ca el criterio europeo de deuda en relacióncon el PIB: a final de 2003 era del 7,4% yhabía aumentado a solo el 8% en 2008, lasfechas que Sala utiliza como referencia dela presunta mala gestión. Es decir, el au-mento promedio de la deuda fue de unridículo 0,15% anual.

Por el contrario, un indicador de que elproblema fundamental de las finanzas pú-blicas catalanas derivaba fundamental-mente de la doble recesión más que dela calidad de la política económica aplica-da por uno u otro Gobierno radica en laevolución de la deuda pública en un pla-zo más largo, que abarca ejecutivos de dis-tinto signo: es decir, hasta la actualidad. Eltripartito de Pasqual Maragall heredó unendeudamiento de 10.918 millones (finalde 2003) y el de José Montilla lo dejó sie-te años después en 34.697 millones (Tabla7). Los ejecutivos de izquierdas generaron,pues, deuda nueva por 23.779 millones:a razón de 3.397 millones/año.

Para que la comparación sea consis-tente con el ciclo, tomemos solo sus tresúltimos ejercicios de crisis (2008, 2009y 2010): 13.872 millones de deuda nuevagenerada en ese trienio, a razón de 4.624millones anuales. Mientras que los dosejercicios de Artur Mas (ambos bajo re-cesión) supusieron un aumento de 16.251millones (de los 34.697 millones here-dados a 50.948 millones): un ritmo anualde 8.125 millones. Esto es, casi el doble quesu predecesor, o 3.501 millones anualesmás. Ahora bien, para evitar la banali-dad hay que recordar que todo aumentode la deuda, sin modificaciones en otrasvariables (tipos de interés), supone enprincipio una mayor carga de interesesa pagar. La diferencia entre el coste co-rriente nominal anualizado de la deudaentre los tres últimos ejercicios de Mon-tilla (868 millones) y los dos de Mas (1.735)fue de 867 millones anuales. Quiere estodecir que la mayor generación de deudaanual neta –sin contar intereses– fue de2.184 millones.

Eso no significa que la gestión finan-ciera del consejero Andreu Mas-Colell ensu primer bienio haya sido deficiente, por-que la mayor deuda anual tiene explica-ciones lógicas. En buena parte se origi-na por la sucesiva acumulación de déficitsanuales, y en otra por el apretado calen-dario de vencimiento, en torno a cincoanualidades, de la deuda antigua. Signifi-ca solamente que la propaganda de las de-rechas desplegada contra la presunta de-ficiente gestión de las izquierdas era exac-tamente eso, propaganda.

16 Catalunya es inviable, La Vanguardia, 2 de septiembre de 2012.


6. Laboratorio de austeridad

6.1. Recortes presupuestarios yconflictos socialesCataluña fue en 2011 y 2012 el laborato-rio español de la política de austeridad: delucha contra la deuda y el déficit públicos.El Gobierno nacionalista moderado-con-servador lanzó en ese período hasta cua-tro paquetes de reducción del gasto y au-mento de los ingresos, lo que ilustra tan-to la dureza de la crisis como lasdificultades para coordinar medidas conlos gobiernos centrales, o una cierta dudao improvisación en su diseño. En realidad,esos paquetes vinieron precedidos por dosplanes a cargo de su antecesor, el Go-bierno tripartito de izquierdas. El prime-ro, en fecha tan temprana como juniode 2009, cuando el consejero Antoni Cas-tells practicó el primer recorte de gastos,por 900 millones, sobre todo en obras pú-blicas, después de que el déficit de 2008hubiera subido al 2,38% del PIB catalán.El segundo, en 2010, coincidió con el delGobierno Zapatero, le añadió un alza deimpuestos, de cuatro puntos, en el tra-mo autonómico del tipo marginal delIRPF, hasta el 25,5%. Pese a ello, el déficitascendió en 2010 al 4,2% del PIB, casiel doble de lo comprometido.

El primer gran recorte del gasto so-cial ya corrió a cargo del Gobierno de CiU,que nada más entrar en funciones a finalde 2010 practicó el 11 de enero siguiente untijeretazo del 10% a todo el presupuestoprorrogado: un 10% en bienestar, un 7,4%en educación y un 6,5% en salud.

Desde entonces, las medidas fueroncontinuas. A mitad de 2011 se aprobó el

primer presupuesto de Mas y un plande privatizaciones de empresas públicasdiseñado para recaudar 1.850 millones adi-cionales, que cubrió una ínfima parte delo previsto. Desde el verano se incremen-tó la política presupuestaria restrictiva, quesiguió en el presupuesto de 2012: se en-dureció el acceso a la renta social mínima,se abrió paso al copago farmacéutico, ala rebaja de sueldos de los funcionarios, alcierre de quirófanos por las tardes, al deambulatorios en zonas rurales… tras ha-ber suprimido totalmente el impuesto desucesiones, ya disminuido por el anteriorEjecutivo, lo que ocasionó un perma-nente escándalo parlamentario.

Los abundantes recortes de gastos fue-ron aplicados en un entorno de falta deconsenso político y de conflictos sociales.Pero sus resultados fueron menos visi-bles. Si en 2011 se rebajó el gasto en un6,9%, el déficit se quedó en el 3,99%del PIB, apenas tres décimas menos queen el año anterior. La inesperada recaí-da en la recesión (guerra de Libia y alzadel petróleo, crisis nuclear de Fukushi-ma, inestabilidad de la zona euro con elrescate de Portugal en mayo) había con-tribuido a complicar las cosas, reducien-do los ingresos.

Pero, pese al sacrificio social y al es-fuerzo político, los recortes y alzas selec-tivas de impuestos no bastaron en 2011. Elaumento de la carga de la deuda, la re-baja de calificaciones por las agencias yla vorágine a la que estaba sometida lamarca España y su prima de riesgo im-pidieron el acceso de la Generalitat a losmercados financieros o la reiteración dealgunas emisiones de bonos al sector

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minorista. De modo que el Gobierno ca-talán tuvo que acudir ya el 24 de julio alrescate. Al que, por cierto, igual que aca-baba de hacer el Gobierno con su peticióna la UE de rescate del sistema financieroespañol, no calificó de tal, sino que ale-gó que se trataba meramente de acogersea una línea de crédito, eso sí, por más de5.000 millones de euros, para hacer fren-te a los vencimientos de los meses in-mediatos, “dada la imposibilidad de en-deudarse en el mercado”, dijo Mas alParlament. Y enfatizó que la operación noimplicaba rescate, ni someterse a ningúnrequisito, ni mucho menos intervenciónalguna. La explicación era idílica y con-ducía a la confusión, pues el Fondo deLiquidez Autonómica imponía una doce-na larga de condiciones a las autonomí-as que se acogiesen a él.

6.2. Del rescate al pacto fiscalNo completamente por azar, la peticióndel rescate coincidió temporalmente conla solemne reivindicación parlamentariadel “pacto fiscal”, una suerte de concier-to vasco, con la recaudación autónoma detodos los impuestos, aunque corregidocon ciertos umbrales de transferencias so-lidarias, que se realizó el día siguiente,el 25 de julio, en un pleno parlamenta-rio convocado con anterioridad en el queno hubo unanimidad de los partidos ca-talanistas, pues el PSC se abstuvo).

Hacía tan solo algo más de un año ymedio que el Gobierno de Artur Mas es-taba en plaza y lanzaba ya el reto del con-cierto, cuando su propósito explícito ha-

bía consistido en que este asunto ocupa-se los dos últimos años de su mandato.Con el rescate se presentaba la ocasión.Mas justificó al Parlament la urgencia delconcierto con una detallada batería deargumentos de desigual exactitud: “Ca-taluña genera suficientes recursos por símisma para vivir mejor de lo que vive; eldéficit fiscal [con el conjunto de España]es insostenible, y aún más con las actua-les dificultades; Cataluña pierde puestosde forma sistemática en la lista de terri-torios por renta disponible; Cataluña de-pende en buena parte del Estado paraatender sus pagos, no somos dueños denuestra tesorería y eso nos causa perjui-cios graves; no tiene ningún sentido quese haya dado una gran autonomía en elgasto y no en los ingresos; no podemosconfiar en otra modificación del siste-ma, no resuelve los problemas; los re-ceptores de la solidaridad han llegado a te-ner mejores servicios que los catalanes; elPaís Vasco tiene un 56% de recursos másque Cataluña; no tiene sentido penalizara un territorio con capacidad producti-va”17. El presidente aseguró que ese pactosuministraría “la solución a casi todasnuestras necesidades”. “Es un engaño alos ciudadanos”, replicaría al día siguien-te el ministro de Hacienda, Cristóbal Mon-toro, “una ventana para escapar que no lle-va a ningún lado”, porque supone pro-pugnar una salida de la recesión “desdesu propia soledad y aislamiento”.

La dramática evolución de las finanzaspúblicas de la Generalitat había aconse-jado acelerar la reivindicación formal

17 El Mundo, 26 de julio de 2012.


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del “pacto fiscal en la línea del conciertovasco”, ciertamente. Pero el proyecto se ve-nía madurando desde bastante tiempoatrás. La primera piedra fue el intentode desacreditar la supuesta inconstitu-cionalidad de la extensión del sistemade concierto a comunidades, como Cata-luña, del territorio LOFCA, esto es, suje-tas al régimen común de financiación au-tonómica. El texto de cabecera, de com-bate político más que académico, sepublicó ya en octubre de 2010 por el másdestacado de los jóvenes leones de ArturMas, Francesc Homs18, y su importan-cia no deriva tanto de su empaque cuan-to de su éxito como manual de acción paraCiU.

Su tesis estribaba en que el conciertovasco no tiene amparo explícito en laConstitución, sino solo genérico, me-diante su alusión al reconocimiento de losderechos históricos forales incorporada ala disposición adicional primera, y que sublindaje está en que la propia LOFCAestablece que ella misma no es aplicableal País Vasco y a Navarra (pp. 21 y ss.). Yque la sentencia del TC ha situado a laLOFCA jerárquicamente por encima delos Estatutos, contra su propia sentencia192/2000, que estipulaba: “La LOFCA po-drá ser considerada conforme a la Cons-titución siempre que no vulnere los prin-cipios de autonomía política y financierade las comunidades autónomas, ni tam-poco las competencias que el propio es-tatuto de autonomía prevea sobre los tri-butos cedidos”. Y que para hacer viable un

concierto catalán no se requiere la refor-ma de la Constitución, sino que bastaríacon reformar la LOFCA, incluyendo enella una “cláusula de excepción”, y conaprobar una ley ordinaria estableciendosus características (pp. 107 y ss.).

¿Era la aceleración del pacto fiscal unamanera de oscurecer el reconocimientode la situación de suspensión de pagosque suponía la petición de rescate? ¿Erauna huida hacia adelante? Era algo másque todo ello, un auténtico driblaje a la en-cerrona de la realidad. En Cataluña hayuna conciencia muy extendida de que lafinanciación es injusta con sus ciudada-nos, “de modo que el anuncio del resca-te viene a reforzar ante la opinión públicacatalana la idea de que el pacto fiscal es ab-solutamente imprescindible (...) aunqueun rescate siempre tiene algo de fraca-so, es perfectamente posible que CiU locapitalice por la vía de la adhesión ma-yoritaria al pacto fiscal”19. Dicho de otramanera, con esta nueva apuesta estraté-gica, el malestar social por la política deausteridad se orientaba hacia otros pro-tagonistas.

6.3. La balanza fiscal y el “expolio”La reforma de la financiación en un sen-tido federalizante; la adopción del modelovasconavarro de concierto económico; o laindependencia política y económica me-diante la secesión constituyen tres fór-mulas muy diferentes entre sí. En realidad,cada una de ellas incompatible con lasotras, pues se excluyen mutuamente. Pero

18 Francesc Homs, Dret a decidir, estació concert, Editorial Base, Barcelona, octubre de 2010.

19 Josep Ramoneda, La vida es así, El País, 25 de julio de 2012.


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las tres gozan de predicamento social enCataluña. Parten todas ellas de una comúnconstatación: la financiación autonómicade Cataluña es insuficiente, y un elemen-to que contribuye a ella es el excesivo dé-ficit fiscal que mantiene, como alguna otracomunidad, con el resto de España. O sea,el carácter negativo de la balanza fiscal, estoes, el excesivo saldo negativo entre su apor-tación a la Hacienda común y el retornoque recibe de ella.

El cálculo oficial de esa balanza fiscal, quelas fuerzas catalanas venían reclamandodesde tiempo inmemorial, se realizó pri-mero a impulsos del Gobierno tripartitopara los datos de Cataluña. Fue en parale-lo al realizado bajo el Gobierno socialista,siendo vicepresidente económico Pedro Sol-bes, en 2008, con datos sobre todas lascomunidades para el ejercicio de 2005. Estetrabajo concitó un amplísimo consenso aca-démico, compensatorio de la polémica ini-cial que rodeó su encargo20. De algunaforma ese trabajo acompañó la reforma delsistema de financiación autonómica em-prendida en paralelo al lanzamiento de lanueva generación de Estatutos.

Tiempo después, y ante la nula ex-pectativa de que el Gobierno del PP re-

pitiese el patrocinio de ese ejercicio detransparencia, la Generalitat de ArturMas tomó el relevo. Pero, por desgracia,lo hizo presentando sus resultados consesgo, parcialmente, lo que le restó una-nimidad académica. Concentró su aten-ción en las balanzas catalanas: en reali-dad, en su explicación pública, en unasola, frente a los seis métodos de cálcu-lo del ejercicio anterior21. Curiosamente,se trataba del método (del saldo fiscalsegún flujo monetario neutralizado poringreso) que arrojaba el resultado másperjudicial para Cataluña, un déficit de16.409 millones para el ejercicio de2009, el 8,4% de su PIB.

La presentación de este nuevo trabajo, el11 de mayo, levantó la bandera de la indig-nación. Dio alas a la idea exaltada de que Ca-taluña estaba siendo sometida a un “expo-lio” y a su versión más ofensiva, sintetiza-da en el lema “España nos roba”, en seguidaadoptada por sectores del radicalismo in-dependentista y sus medios. En realidad, elestudio catalizó un estado de ánimo pre-cedido, y continuado, por una efervescen-te proliferación de libros partidarios de la se-cesión, en buena parte trenzados por ra-zonamientos de tipo económico22.

20 Instituto de Estudios Fiscales, Las balanzas fiscales de las Comunidades autónomas españolas con las Ad-

ministraciones públicas centrales, 2005, 15 de julio de 2008.

21 Departamento de Economía de la Generalitat de Catalunya, Resultats de la balança fiscal de Catalunya amb

el sector públic central 2006-2009, monografía número 14, marzo de 2012.

22 Jacint Ros Hombravella, Més val sols… la viabilitat de la independència de Catalunya, La Magrana, Barcelo-

na, 2009; Alfons Durán-Pich, Catalunya, a la independència per la butxaca, Angle Editorial, Barcelona, 2012; Mo-

dest Guinjoan/Xavier Cuadras, Sense Espanya, balanç econòmic de la independència, Pòrtic, Barcelona, 2011;

o el de Joan Ridao, Podem ser independents?, RBA, Barcelona, 2012, cuya mayor parte dedicada a los aspectos ju-

rídicos exhibe calidad académica, mientras que en el capítulo económico, páginas 230 y ss., reproduce esque-

matizadamente los argumentos propagandísticos de otros textos.


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Al cabo, los nuevos independentis-tas, de motivación sobre todo económica,encontrarían un altavoz en el veteranoportavoz del catalanismo español, el Jor-di Pujol en proceso de conversión a laindependencia, que rápidamente haríasuya la expresión “expolio”: “En ningu-na parte de la Constitución ni de la LOF-CA hay nada que justifique que desdehace muchos años Cataluña tenga que pa-gar por concepto de solidaridad alrededordel 9% de su PIB y, a menudo, inclusomás. A la larga, eso se convierte en unexpolio que perjudica a Cataluña y a sugente gravemente”. Y, como colofón, “conlas condiciones que España nos impo-ne, Cataluña no es viable (...) por lo tan-to, entre la residualización y la indepen-dencia, deberíamos optar por la inde-pendencia, conscientes de que lograrla esmuy, muy difícil”23.

Pero la argumentación a favor de laindependencia se confundía, superponía ysolapaba con la partidaria del concierto. Enrealidad, la idea de que en ausencia de dé-ficit fiscal, y contando con un sistema deconcierto a la vasca, Cataluña habría sor-teado automáticamente la crisis resulta har-to discutible. Es cierto que podría mejo-rar muy sustancialmente su financiación,hasta restar unos 11.000 millones de los16.4098 del ejemplo de 2009, como coin-ciden incluso los expertos que sostienen po-siciones más rotundas, tanto de orientaciónsecesionista como centralista24.

Pero no hay que olvidar que, primero,esos conceptos atañen solo a la parte pú-blica de la economía. Segundo, que elejemplo del País Vasco, que ciertamentecapeó mejor el temporal, fue solo en parteproducto de su mejor balanza fiscal, y muytributario de la ausencia de efectos dra-máticos en la evolución del sector inmo-biliario sobre su sistema financiero, asícomo de la relativa contención del gastoasociada a su estabilidad demográfica. Y,tercero, que una balanza fiscal positivano garantiza por sí sola la inmunidad al ci-clo: Grecia, Portugal e Irlanda han tenidodurante lustros un enorme superávit pre-supuestario respecto de la UE, en su cali-dad de receptores netos del mismo, en-tre el 1% y el 4% de su PIB, y, sin embargo,fueron presas de la recesión y de la crisisde la deuda soberana. Entre 2000 y 2006,Portugal recibió una media equivalenteal 1,6% de su PIB, y Grecia, del 1,2%; entre2007 y 2013, Hungría y Bulgaria recibie-ron transferencias de cohesión por valormuy cercano al 2% de su PIB25.

¿Qué ocurre si en vez de focalizar laatención en una sola de las fórmulas decálculo de la balanza fiscal contemplamoslas demás? Que el pretendido “expolio” sediluye parcialmente y tiende a convertir-se en un simple –aunque gravoso– exceso,en un déficit excesivo. Así, por ejemplo, sise utiliza para 2009 el otro método queincluye corrección (vía gasto), el déficit nohabría sido de 16.409 millones, sino de

23 Jordi Pujol, op. cit., pp. 288, 328 y 329

24 Elisenda Paluzie, El concert econòmic: necessitat i viabilitat, Idees, número 34, enero-abril 2012; y Ángel de

la Fuente, Sobre el Pacto fiscal y el sistema de concierto, CSIC, mayo de 2012.

25 Invirtiendo en el futuro de Europa, quinto informe sobre la cohesión, Comisión Europea, 2010.


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12.261 millones, el 6,2% del PIB catalán,y no el 8,4%26. ¿Es o no excesivo ese6,2%? Conviene acudir a la experiencia fe-deral comparada. La región más rica deAustralia, la occidental, tiene un déficit del3,93%; la de Bélgica, Flandes, del 4,4%; lade Canadá, Alberta, del 3,23%27. Esos dé-ficits se sitúan, pues, en torno al 4%, dospuntos menos que en la segunda cifraofrecida para Cataluña, y no a cuatro pun-tos (el doble) de la primera.

Esta comparación internacional coin-cide aproximadamente con la prospeccióninterna más interesante –por su carácterfederal y porque combina un déficit exi-gible a las regiones prósperas, aunquecompatible con no dañar su dinamismoeconómico–, que debe establecerse segúnel principio de que cada comunidad apor-te según sus posibilidades (riqueza, PIB)y reciba según sus necesidades (población,con alguna corrección, si conviene). Apli-cando los distintos baremos a un perío-do más amplio que un solo ejercicio (porejemplo, al quinquenio 2005/2009), elresultado para Cataluña oscilaría entre undéficit del 2,9% y otro del 4,2%28. Demodo que hay margen, al menos técnico,para amplias correcciones del sistemafinanciero autonómico, según la secuen-cia iniciada desde la transición, si con-viene reforzando su orientación al soste-nimiento del dinamismo económico,sin necesidad perentoria de destruirlo.

6.4. La factura del déficitUna doble polémica muy vinculada a loanterior que se activó en 2012 y se inten-sificó en el primer trimestre de 2013 fue lamanera de afrontar el colapso financierode las comunidades autónomas dada suincapacidad de acudir a los mercados, y elreparto de los esfuerzos en pro de la re-ducción del déficit público entre los dis-tintos niveles de gobernanza.

En cuanto a la primera, el Gobierno delPP puso en marcha dos instrumentosde gran utilidad, el plan para hacer fren-te a las facturas y pagos atrasados de lasautonomías y el fondo de liquidez auto-nómica. Ambos, junto con determinadosahorros territoriales de gasto desigual-mente orientados (hubo un exceso derecorte de la inversión en relación a ladel gasto corriente), contribuirían a unanotable reducción de los déficits autonó-micos. Ambos eran consecuentes con elprincipio de responsabilidad internacio-nal del Gobierno, quien, en última ins-tancia, es el que responde jurídicamenteante la UE de los desbalances, tanto pro-pios como de otras administraciones.En todo caso, se trata de la estrategia deapoyo, la “zanahoria”.

En cuanto al reparto de los esfuerzospara el saneamiento de las finanzas pú-blicas, era de una asimetría exagerada,pues la mayor parte de la carga recaíasobre las autonomías, una estrategia de

26 Maite Vilalta, comparecencia ante el Parlament, 2 de mayo de 2012, y Balanzas fiscales: metodología, resul-

tados y elementos para un debate, Institut de Dret públic, 19 de diciembre de 2012.

27 Gerad Montasell y Esther Sánchez, Comparació internacional de les balances fiscals de les regions amb el sec-

tor públic central: una anàlisi de l’efecte redistributiu, Papers de treball, Generalitat, número 1/2012

28 Maite Vilalta, estudio citado.


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tipo centralista, el “palo”, que se manifestóese año en dos ocasiones, en marzo (fi-jación del techo de déficit para 2012) yen julio (para 2013).

La asimetría era, en efecto, exageradaen relación con el gasto público, se tomeel criterio que se tome. El gasto autonó-mico supone el 36,2% del total; la Segu-ridad Social, el 29%; el Gobierno cen-tral, el 22%; y los municipios, el 12,8%, se-gún datos de 200829. Así, las autonomíassupondrían el 36,2% del gasto, y el Go-bierno, el resto, por ser su responsable di-recto o casi directo: una relación de 1/3 a2/3. Pues bien, ese criterio no fue respe-tado a la hora de repartir la carga. Parael ejercicio de 2012, el Gobierno impusoen marzo en el Consejo de Política Fis-cal y Financiera un techo del 1,5% de dé-ficit sobre el PIB, mientras que se reservópara sí el 4% (y un 0,3% para los muni-cipios), casi tres veces más, lo que con-trasta ampliamente con el criterio de2/3-1/3. Para mayor discriminación, estavez por la vía del ingreso, el Gobiernoguardó para sí todo el aumento de la re-caudación proveniente del incremento de-cidido sobre dos grandes impuestos, elIVA y el IRPF, habitualmente sujetos a unreparto entre administraciones.

En 2012, la restricción presupuesta-ria en Cataluña –aplicada en un entornode falta de consenso y de conflictos so-ciales– resultaría más efectiva que en elejercicio anterior. Si en 2011 la reduccióndel déficit catalán fue de tan solo tres dé-cimas, en 2012 se redujo en dos puntos,

desde el 4,02% del 2011, y quedó en el1,96% del PIB, lo que suponía una re-ducción superior a la mitad, un ímpro-bo esfuerzo común al conjunto de lascomunidades autónomas. Claro que porcuatro décimas desbordaba el objetivo im-puesto por el ministro de Hacienda –del1,5%–, con la particularidad de que el Go-bierno central también sobrepasó su pro-pio tope del 4,5% en seis décimas, pesea la ventaja recaudatoria.

Para el ejercicio 2013, las decisionesfueron inicialmente aún más severas ensentido contrario al interés de las comu-nidades autónomas. Se les impuso enjulio un tope de déficit del 0,7%, lo queimplicaba reducirlo a menos de la mi-tad, en un contexto de declive de la re-caudación de sus impuestos propios yde inelasticidad de los gastos sociales.Mientras, la Administración central se re-servaba un margen de déficit del 3,8%,más de cinco veces superior al autonó-mico. En el caso de Cataluña, el nuevo ca-pítulo de ajuste para 2013 se presentabadurísimo: 4.000 millones de recortes, elequivalente al realizado en los dos ejer-cicios anteriores, para cumplir con el te-cho dictado del 0,7% del PIB regional.Con razón, la Generalitat y otros Gobier-nos autonómicos reclamaban un reajus-te, utilizando el criterio 1/3-2/3: un techoen el entorno del 1,5% para las autono-mías y del 3% para el Gobierno30. Más aúncuando, a finales de diciembre de 2012, laComisión Europea se comprometía, to-davía de manera informal, a relajar el

29 Fundación Democracia y Gobierno Local.

30 Andreu Mas-Colell, Nuestro precipicio fiscal, La Vanguardia, 6 de enero de 2013.


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calendario de la reducción del déficit paraevitar la agravación de la recesión en Es-paña, mientras poco después el Parla-mento Europeo abonaba un mejor re-parto de la factura del déficit entre cen-tro y periferia. El desequilibrio resultabatan notorio que se hacía evidente la ne-cesidad de un pacto en el Consejo de Po-lítica Fiscal y Financiera.

De modo que resulta poco dudoso quela financiación pública de Cataluña sea ma-nifiestamente mejorable, y que los ritmosy la intensidad de la política de austeridadson insuficientemente flexibles para to-das las comunidades autónomas, lo queagrava el problema anterior. Ahora bien, re-sulta muy poco evidente que ello hayaprovocado la asfixia económica de la co-munidad y que haya revertido en un fiascodel crecimiento económico, del proceso deconvergencia real con territorios similares,y del bienestar de sus ciudadanos.

En efecto, si comparamos “los cuatromotores de Europa”, las regiones de Ba-den-Württemberg, Lombardía, Rhône-Al-pes y Cataluña, es esta última “la regiónque ha registrado un mejor comporta-miento de las cuatro en la última década”.En efecto, el PIB per cápita de Cataluñaavanzó desde el 113,3% de la media euro-pea en 2002 al 120% de 2009. Mientras,en el mismo período, Rhône-Alpes sufrióun retroceso del 114% al 108%; Lombar-día, del 141% al 133,4%; y Baden-Würt-temberg se mantuvo en torno al 125%,solo ya cinco puntos por encima de Ca-taluña31. Habrá que tomar con cautela estacomparación, puesto que su período con-

cluye en el año 2009, justo al inicio dela Gran Recesión, que probablemente fuemás intensa en Cataluña que en el res-to, por lo que es verosímil que en los añossiguientes sus resultados empeoren re-lativamente. Pero, en todo caso, 2009es también la fecha (y sin período plu-rianual) consagrada como paradigmáticapor quienes califican de “expolio” el ex-cesivo déficit fiscal catalán.

7. Hacia las eleccionesanticipadas

7.1. La Diada y el ultimátumAhora bien, hay que distinguir la asfixia fi-nanciera estructural (o su ausencia) de lasdificultades coyunturales de tesorería (o suausencia), por extremas que estas sean.Antes se ha subrayado que el rescate habíatrastocado el calendario de CiU, precipi-tando el adelantamiento de la campaña enpro del concierto. De manera similar, pue-de concluirse que el imprevisto éxito dela multitudinaria manifestación de la Dia-da del 11 de septiembre volvería a provo-car una modificación de sus planes, lle-vando al primer plano el “derecho a deci-dir” y relegando a asunto casi residual elllamado pacto fiscal. Una vorágine en laque cada objetivo va siendo consumido enmenor espacio de tiempo y va siendo re-emplazado por otro más radical.

La manifestación debía, en principio,apoyar la reivindicación de ese pacto, enel enfoque oficial de CiU. Pero su prepa-ración solo fue supervisada por el sector

31 Andreu Missé, El despegue de Cataluña en la UE, mimeo.


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más soberanista del partido. Su organi-zación corrió a cargo de dos organiza-ciones de la llamada sociedad civil, la eter-namente subvencionada Òmnium Cul-tural, y la nueva Assemblea Nacional deCatalunya, origen y consecuencia, al mis-mo tiempo, del movimiento que en 2010organizó los referendos informales en prode la independencia, apoyadas en un in-sólito sostén de la televisión pública au-tonómica, que se convirtió en auténticaconvocante del evento.

Al cortejo asistieron unas 600.000personas, un millón y medio según losorganizadores, la mayor concentraciónde la historia catalana. Como en todas lascelebraciones de la Diada, los motivos ylemas con que acudieron los distintosgrupos fueron distintos, pero el encabe-zamiento, el tono dominante y la capi-talización pública fue de clara orientaciónindependentista: la manifestación fue en-cabezada con el lema “Catalunya, nou Es-tat d'Europa”.

Artur Mas leyó mal el mensaje de losmanifestantes, creyendo que su orienta-ción independentista era unánime, mo-nolítica, lo que le inclinó a pasar a la si-guiente fase, la del “derecho a decidir”, tanpronto como pudiera disponer de unaexplicación plausible al nuevo salto tácti-co. El error de cálculo solo se vería traslas elecciones del 25-N, pues “no todoslos que apoyaban el pacto fiscal estaban deacuerdo en recorrer el camino hacia laindependencia”, porque un desafío tanfuerte “estimuló a muchos abstencionis-tas a votar en contra”, y porque muchos de

los partidarios de la independencia “pa-saron a confiar más en ERC que en CiU”32.

La explicación o coartada para dar elsalto del “pacto fiscal” al “derecho a deci-dir” llegaría muy pronto, con la entrevis-ta prevista entre el presidente de la Ge-neralitat, Artur Mas, y el presidente delGobierno, Mariano Rajoy. Mas la balizócon dos mensajes previos. Primero, si fra-casaba el pacto con Rajoy, se abriría in-mediatamente la fase del referéndum; se-gundo, si triunfaba, eso no significaría ar-chivar la independencia. El primero loemitió la misma jornada de la Diada: “Sino llegamos a un acuerdo económico[en torno al pacto fiscal], el camino deCataluña hacia la libertad [sic] está abier-to”. El segundo, tres días después: a la pre-gunta de si en caso de lograr el pacto fis-cal, se olvidaría de la independencia, res-pondió: “No se puede mezclar una cosacon otra. Con el pacto fiscal yo no podríaolvidarme de la independencia. A nadiese le puede pedir que en nombre de todoun pueblo aborte las ilusiones de este pue-blo por mucho tiempo”.

7.2. Fracaso del encuentro Mas-RajoyEl escaso grado de entusiasmo pactista yel tono de ultimátum que ambos men-sajes implicaban estaban de entrada co-rrespondidos por el otro interlocutor, Ma-riano Rajoy, cuyo Gobierno había puestopies en pared del pacto fiscal; cuyo parti-do había recurrido al TC incluso un pro-grama más modesto que ese, el del Esta-tut; y cuya militancia anticatalanista solohabía modulado su acento desde su ac-

32 Francesc de Carreras, El error del 12 de septiembre, La Vanguardia, 28 de noviembre de 2012.


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ceso al Gobierno. Estimulado, además,por una reivindicación presentada nocomo antídoto, sino como antesala de laindependencia, y presionado por los sec-tores mediáticos más ultras, ni siquiera semolestaría en contraproponer al con-cierto un compromiso de elaboración deun estudio, un libro blanco o una hoja deruta para buscar cauces de entendimien-to o de compromiso. La reunión duró doshoras y constituyó un estrepitoso fracaso.

Rajoy se definió en contra del concier-to/pacto fiscal “por no ser compatible conla Constitución española”, aunque se mos-tró dispuesto a mejorar el sistema de fi-nanciación autonómica, según el comuni-cado oficial que emitió La Moncloa. Mas de-claró que “el Gobierno no tiene margenpara conceder el pacto fiscal a Cataluña;constatando que esto no ha ido bien, se-ría un error insistir”. Ambos obtuvieronlo que pretendían: uno, el argumento parael salto táctico; el otro, la coartada para la in-movilidad. Rajoy detalló mejor un mes des-pués el carácter de ultimátum que dio suinterlocutor a la petición que traía bajo elbrazo: Mas “me dijo que tenía que acep-tar un concierto económico para Cataluña;yo le dije: hay que hablar. Y él me dijo no,acepta eso y, si no, traerá consecuencias (...)también le dije a Mas: no le puedes decir lotomas o lo dejas al presidente del Gobier-no, y si no, atente a las consecuencias”.

Quizá lo más inquietante en la posiciónde Rajoy no fuese la negativa en sí mis-ma, sino el argumento en que la basaba.

“Convertir el juicio de constitucionalidaden el único argumento para rechazar unapropuesta de un Parlamento autonómicoy hacerlo, además, sin ninguna funda-mentación equivale a dar a la Constituciónun papel político tan desmesurado que laconvierte en un arma política, alterando asíde raíz la naturaleza y la función que sonpropias de las constituciones”. Negar de en-trada y sin matices la posibilidad de unapropuesta así “equivale a dar al texto cons-titucional un alcance tan restrictivo que ex-cluye prácticamente todas las alternativaspolíticas no coincidentes con la de quienhace este juicio”. Interpretada así, la Cons-titución “se ha convertido en un instru-mento para hace frente” a los “anhelos”de “la mayoría de los catalanes”33.

Al día siguiente, la Cámara catalana, ha-ciéndose eco de la dinámica emprendidapor el jefe del Ejecutivo, emitió una so-lemne resolución en la que se felicitaba porel “enorme éxito” de la manifestación de laDiada; proclamaba que “los intentos de en-caje de Cataluña en el Estado español y susreiteradas respuestas son hoy una vía sinrecorrido” y que, por tanto, “Cataluña debeiniciar una nueva etapa basada en el de-recho a decidir”. Insólitamente en la his-toria parlamentaria, los cesantes poníandeberes a sus futuros sucesores y marca-ban la ruta de los siguientes poderes le-gislativo y ejecutivo autonómicos, por lavía de instar al “Gobierno a realizar unaconsulta prioritariamente dentro de la pró-xima legislatura”34. La solemnidad del tex-

33 Carles Viver i Pi-Sunyer, exvicepresidente del Tribunal Constitucional, Juicio sumarísimo de inconstitucio-

nalidad, en La vanguardia, 23 de septiembre de 2012.

34 www.parlament.cat.


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to no fue acompañada, sin embargo, de unapoyo desbordante, pues el PSC se abs-tuvo y votaron en contra el PP y Ciutadans.

7.3. La campaña y laautodeterminaciónAsí las cosas, resultaba obvio que el grue-so del debate en los dos meses siguientes,durante la precampaña y la campaña elec-toral, iba a discurrir sobre el derecho ala autodeterminación y sobre la inde-pendencia, dificultándose los intentosde algunos partidos de izquierda de in-troducir cuñas sobre la gestión de la eco-nomía y los efectos de la política de aus-teridad: se había adelantado la convoca-toria electoral nada menos que dos añosprecisamente para, en la intención ex-plícita del convocante, obtener una “ma-yoría excepcional” que le permitiese con-vocar un referéndum sobre la indepen-dencia. ¿Qué postulaban los partidossobre la cuestión nodular planteada?35

El programa electoral de CiU propug-naba el ejercicio del “derecho a decidir”mediante una consulta en el plazo de la si-guiente legislatura, partiendo del argu-mento de que: a) el Estado de las auto-nomías “ha fracasado” en encauzar lacuestión catalana, sobre todo desde que lasentencia del TC “obvió la voluntad ma-yoritaria del pueblo catalán de mayor au-togobierno expresada en referéndum”, loque constituyó “un punto de no retor-no”; y b) “el pacto fiscal en la línea del con-cierto económico” recibió “un no rotun-

do”, tanto a “la propuesta en sí” como “anegociar”. Utilizando ese derecho, CiUpostulaba una “transición nacional” quepusiera en pie “instrumentos de Esta-do”, ateniéndose a “la legalidad que tengalugar”: “para que Cataluña pueda tener unEstado propio en el marco de Europa”,precisamente el lema de la manifestaciónde la Diada, porque “una nación sin Es-tado también es incompleta”36.

La propuesta constituía un salto ade-lante respecto al programa de 2010, enel que también se había defendido el “de-recho a decidir sin más límite que el quemarque en cada momento el pueblo deCataluña”, pero entonces no se le poníaplazo; en que en vez de una extraña ape-lación a “la legalidad que tenga lugar”,se proponía “aprovechar todas las herra-mientas jurídicas que tengamos al al-cance”; y en lugar de un “Estado propio”se postulaba “un modelo de financiaciónpropio, como el concierto”, el “cumpli-miento estricto de las inversiones” esta-tales en Cataluña según la disposición adi-cional tercera del Estatuto, “desplegar elEstatuto de manera ambiciosa” y aplicarel principio de la “administración úni-ca”37. Hay que subrayar que en los dosaños de Gobierno nacionalista ese des-pliegue estatutario brilló por su ausencia,pues, como con razón adujeron sus crí-ticos, la Comisión Bilateral Estado-Ge-neralitat no se reunió más que una vez, elEjecutivo catalán no aprobó ni una sola leyde despliegue del Estatut (por nueve el Go-

35 Textos completos de los programas en www.rtve.es y en www.stayinbcn.com.

36 Programa electoral de 2012, pp. 11 a 16.

37 Programa electoral 2010, pp. 81 a 83.


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bierno anterior) y no se desarrolló nin-guna de las recomendaciones formuladaspor un grupo de expertos convocados enjulio de 2010 por el anterior presidentea fin de minimizar los efectos restricti-vos de la sentencia del TC.

Pese a la radical vuelta de tuerca quesuponía en la cuestión nacional, ni en elprograma electoral de CiU, ni en ningu-na de las manifestaciones de su presi-dente, Artur Mas, figuraron en ningúnmomento las expresiones “Independen-cia” o “Estado independiente”, siempre re-emplazadas por sucedáneos o equiva-lentes como “Estado propio”, “Nuevo Es-tado europeo” o “estructuras de Estado”.Esta ambigüedad léxica obedecía a va-rias razones: a que el “Estado propio”,en la mencionada formulación de Mas-carell, puede ser, ya separado, ya el pro-ducto de una profunda reforma del Es-tado español, lo que puede abarcar tantoa votantes más radicales como más tibios;o a que la segunda familia de la federaciónde CiU, Unió, el histórico partido demo-cristiano, nunca ha propugnado la inde-pendencia, sino el confederalismo. “Nome imagino una España sin Cataluña;es malo para España que no tenga a Ca-taluña, y es malo para Cataluña que notenga a España”, certificaba su líder, JosepAntoni Duran Lleida.

Y también a la voluntad de dejar un es-pacio de retirada, un resquicio abierto aun pacto muy favorable, in extremis, quehiciera innecesaria la secesión. Por eso,probablemente haya que interpretar la de-claración programática a través del filtro

accidentalista del líder, interrogado por lasrazones de que no use la palabra “inde-pendencia”: “La palabra independencia nome da sarpullido. Yo hablo normalmen-te de Estado propio. La palabra indepen-dencia, que es la que está en la boca dela gente, es un concepto que en este si-glo se vive cada vez menos. Los países soncada vez menos independientes y más in-terdependientes. El hecho de tener un Es-tado propio, sí”.

Por el contrario, el programa de ERCestablecía claramente, con carácter de ur-gencia y de entrada38, su principal pro-pósito: “Nos pondremos inmediata-mente a trabajar para que en la próxi-ma legislatura se celebre un referéndumpara que Cataluña se convierta, lo máspronto posible, en un nuevo Estado in-dependiente de Europa”. La segundagran diferencia con CiU es que ERC ofre-cía un calendario de la “agenda nacional”muy pautado, en distintas fases, conlas diferentes tareas a culminar en cadauna de ellas, así como la creación decomisiones, la publicación de libros blan-cos, la convocatoria de una misión in-ternacional de observadores y una rela-ción estrecha con la UE y con las Na-ciones Unidas. La tercera estribaba enque, mientras que CiU proponía pro-fundizar en las clásicas “relaciones ex-teriores” de Cataluña, en la tradicionalestrategia pujolista propia del más acti-vo regionalismo europeo, ERC esbozabacon detalle una política exterior y de de-fensa propia de una república indepen-diente, nunca incorporada a “ninguna

38 Programa electoral 2012, p. 6, la primera útil tras el índice.


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estructura militar supranacional” y conun enfoque heredero del antiguo movi-miento de países no alineados en la épo-ca de la guerra fría39. La CUP, de formatocercano a los antisistema pacíficos, pro-pugnaba la “ruptura con los Estados ocu-pantes” de los países catalanes, median-te una autodeterminación para crear la“república catalana” de todos ellos.

A diferencia del frente nacionalista,el PSC recuperó su tradición federalis-ta y la concretó en “la necesidad de im-pulsar la reforma de la Constitución”, demanera que se garantizase a Cataluña un“trato fiscal justo” y el reconocimiento desu identidad nacional “en el marco” deEspaña y la UE, caracterizado por unesquema de “soberanías compartidas”.Los socialistas defendían que “cualquierpropuesta de cambio sustancial de las re-laciones entre Cataluña y España” de-bía someterse a la aprobación de los ciu-dadanos catalanes mediante un referén-dum “acordado en el marco de lalegalidad”40. Desde ICV se impulsabauna especie de síntesis: “un Estado pro-pio en el seno de un Estado federal plu-rinacional”, al que se llegaría tambiénmediante la reforma constitucional. Aho-ra bien, “en caso de negativa” del Go-bierno central a negociar sobre ella, “lasinstituciones catalanas aplicarían “el ejer-cicio del derecho a decidir”, mediantela “convocatoria de una consulta” reali-zada mediante “pacto” con el Gobiernoo, en su defecto, a través de una ley au-

tonómica41. Lo más novedoso de ICVes que, en contraste con su tradición –en2010 había defendido estrictamente el“pacto federal”–, se autodeclaraba como“punto de encuentro de federalistas e in-dependentistas” y que, en el máximorelativismo, aseguraba no cerrar “la puer-ta” ni “a la vía federal o confederal” ni a“plantear la soberanía plena”.

En la otra vertiente, el PP dedicaba alasunto apenas un párrafo: “Es un graveerror querer romper con el resto de Espa-ña” y “no queremos que nos hagan escogerentre ser catalanes o ser españoles”. Y Ciu-tadans, partiendo de que “la integridadde un Estado afecta a todos sus ciudadanosy no solo a aquellos que quieren separarse”,“se opone a cualquier tipo de referéndum”sobre la independencia que no sea legal yde acuerdo con los procedimientos pres-critos por la Constitución.

8. Los debates más candentes

8.1. Economía, Europa, referéndum,empresariosLa mayor parte de los debates de la pre-campaña y campaña electorales se centró,pues, en las ventajas e inconvenientesde la independencia, más que en la es-trategia económica a desarrollar frente ala crisis, la política de austeridad y losrecortes sociales. Incluso el debate eco-nómico se centró en la hipótesis de unaCataluña independiente.

39 Pp. 7 a 10 y 168 a 182.

40 Programa electoral, p. 11.

41 Programa, pp. 130 a 132, y 221 y ss.


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8.1.1. Esplendor o ruina de Cataluña. CiUy ERC hicieron hincapié en la viabilidadeconómica de Cataluña como ente sepa-rable. Enfatizaron que una Cataluña in-dependiente sería uno de los Estados másprósperos de Europa, mientras que Es-paña quedaría capitidisminuida. El es-cenario extraordinariamente positivo quedibujaron los políticos y los publicistas na-cionalistas en este aspecto se basó fun-damentalmente en la “recuperación” delos presuntos 16.409 millones de eurosdel déficit fiscal, que ya no deberían abo-narse, sin mayor detalle.

Y, sin embargo, con ese planteamien-to obviaron –o minimizaron– que el dé-ficit fiscal del territorio más próspero essiempre, en todo Estado compuesto uorganización similar, la contraparte del su-perávit comercial que ostenta frente alos territorios menos desarrollados, pre-cisamente por ocupar su mercado. En1980 Cataluña exportaba al mercado es-pañol el 80% de sus ventas exteriores, porsolo un 20% al extranjero. En 2011, aque-llas pasaron al 47%; estas, al 53%. Peromientras el saldo con España fue positivoen 22.685 millones, el saldo Cataluña-extranjero fue deficitario en 15.325 millo-nes. Las separaciones, incluso amistosas,suelen empeorar los flujos comerciales.Las exportaciones checas a Eslovaquia ba-jaron del 22% al 9% entre 1993, el añode la separación, y 2011; las eslovacas a

la República Checa, del 42% al 15% enigual período42.

Desde el secesionismo se argumentóen el estricto plano del cálculo de los efec-tos de un posible boicot español a los pro-ductos catalanes. La conclusión fue mi-nimizarlo: en caso de que alcanzase el 10%de los productos catalanes, supondría unamerma del 2,9% en el PIB de Cataluña;y si cancelase el 40% de las ventas, lle-garía al 6,4%, y al 6,2% del empleo43. Ytambién se subrayó la viabilidad de laindependencia, apoyándola en la mayorprosperidad relativa de los países peque-ños dentro de la UE: aunque sean másvulnerables a las oscilaciones del ciclo, sonmás abiertos, invierten más y gozan deunas finanzas públicas más saneadas44.

Desde fuera, las impresiones no pa-recían tan halagüeñas. Más bien eran ca-tastrofistas. El banco suizo UBS envióa sus clientes un informe en el que es-timaba que una separación tendría “gra-ves consecuencias para la economía”;aún peor, “efectos fúnebres y desastro-sos” en la deuda, la estabilidad, el accesoa los mercados financieros, las retira-das de depósitos bancarios, etc. El eco-nomista Mikel Buesa, autor de un estu-dio sobre las consecuencias de una in-dependencia de Euskadi, calculaba queel PIB catalán podría caer un 23,4%, yla prosperidad individual, al nivel de Ceu-ta o de Chipre45. El Ministerio de Exte-

42 XVF, La fábrica de España, El País, 21 de noviembre de 2012.

43 Modest Guinjoan, Xavier Cuadras, op. cit., pp. 138 y ss.

44 Elisenda Paluzie, Dimensió des Estats i comportament econòmic a la Unió Europea”, Fundació Josep Irla,

mayo de 2012.

45 La independencia de Cataluña, http://mikelbuesa.wordpress.com, 16 de diciembre de 2009.


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riores estimaba en un informe que la ca-ída del PIB sería del 19%.

Una aproximación más fría y pruden-te dibujaba varios escenarios: el de una se-cesión pactada implicaría una cierta com-pensación entre el ahorro fiscal y los cos-tes del efecto frontera, como los aumentosde aranceles, si bien del primero deberíadescontarse el coste de los servicios que elEstado presta en Cataluña, de la diplo-macia y los servicios consulares a la De-fensa, cuantificables en más de 5.000 mi-llones anuales; mientras que una sepa-ración tensionada conduciría a una “crisisextraordinaria”46. También dramáticos sepintan los efectos de la independenciaen el documento del think tank de la pa-tronal CEOE, aunque variaba su intensi-dad entre sus siete autores47.

En una situación intermedia se colo-caban los partidarios de la profundizaciónautonómica, un grupo nutrido, pero me-nos ruidoso en Cataluña, así como quie-nes desde el mundo empresarial habíanconfiado en unos efectos benéficos del“pacto fiscal” iniciado y rápidamente aban-donado por el presidente Mas.

8.1.2. Permanencia o salida de la UE. Lafórmula que el 12 de octubre de 2012 pro-puso Artur Mas como pregunta para el re-feréndum de independencia fue: “¿Deseausted que Cataluña sea un nuevo Estadode la UE?” El carácter engañoso de esa pre-gunta fue pronto puesto de relieve, por-

que no es la ciudadanía quien puede pe-dir el ingreso en la UE, es cada Estadofirmante de los Tratados el titular de lacondición de miembro (art. 4.2 del Tra-tado de la Unión), y cualquier comunidadque se desgajara de un Estado miembrose convertiría en un Estado tercero48.

En realidad, el líder de CiU fue modi-ficando continuamente su mensaje so-bre la cuestión europea. “Este proyecto nosdeja donde estamos, estamos en la UE yestamos en el euro, y de aquí no nos mo-vemos, ni de la UE ni del euro”, dijo el 6 deoctubre. “Pueden dificultar el proceso queiniciamos, pero no puede ser que unavieja nación de Europa quede fuera desu espacio natural”, matizó ya el 20 deoctubre. “El sentido común dice que sitú ya estás en la UE, cumples todas las nor-mativas y te quieres quedar, independien-temente de tu situación política te ten-drías que poder quedar”, rebajó el 31 de oc-tubre. “Puedo reconocer la constataciónestrictamente legal” de que una Cataluñaindependiente no estaría en la UE, cedióel 5 de noviembre. “Si llegamos a la con-clusión de que es absolutamente imposi-ble permanecer en la UE [tras la secesión],entonces repensaríamos nuestra estrate-gia”, reconsideraba el 7 de noviembre.

¿Por qué se produjo esta rebaja con-tinua respecto de la pretensión inicial?Porque su socio, Unió, que como partidodemocristiano conoce los entresijos de laUnión, recordó que la pretensión de que-

46 Efectos económicos de una secesión en Cataluña, Llorente&Cuenca, con Solchaga&Recio y Asociados, no-

viembre de 2012.

47 VV AA, La cuestión catalana hoy, Instituto de Estudios Económicos, noviembre de 2012.

48 Araceli Mangas, Construir la casa catalana por el tejado, El Mundo, 15 de octubre de 2012.


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darse debía ser encajada por cada uno delos 27 Estados miembros de la Unión.Porque la Comisión Europea, pese a cier-tas discordancias de primer momento, re-cordó que su antecesora, la ComisiónProdi, contestó así, en 2004, a una pre-gunta parlamentaria sobre la permanen-cia o exclusión de un territorio secesio-nista: “Una nueva región independiente,por el hecho de su independencia, se con-vertiría en un tercer Estado en relacióncon la Unión y desde el día de su inde-pendencia los Tratados ya no serán deaplicación en su territorio”. El presiden-te Durão Barroso manifestó el 17 de no-viembre que “la situación jurídica noha cambiado desde 2004, ya que el Tra-tado de Lisboa no ha introducido ningúncambio a este respecto. Puedo confirmarque la posición sigue siendo la misma”.

8.1.3. ¿Un referéndum legal? Tambiénla cuestión de la legalidad del pretendi-do referéndum dio mucho que hablar, yexperimentó, asimismo, distintos vaive-nes en la posición de Artur Mas. “Lo nor-mal sería primero intentarlo de acuerdocon las leyes y, si no puede ser, hacerloigualmente”, dijo el 26 de septiembre. “Encuatro años habrá sí o sí una consulta alpueblo catalán” dentro de un marco legal,“pero no un marco legal inamovible”, afir-maba el 12 de octubre. “La consulta se harásí o sí, pero eso no quiere decir que sehaga fuera de la ley” (...) “si no hay posi-bilidad de acuerdo para hacer un refe-rendo, tendremos que buscar otros mar-

cos legales más allá de los españoles”,retornaba el 7 de noviembre, como si la le-galidad se estableciese a la carta, no fueseúnica en virtud del principio de jerar-quía normativa. La fuerza de la demo-cracia y el civismo del pueblo catalán “nola podrá frenar nadie, ni los tribunalesni las constituciones ni todo lo que ponendelante”, se exaltaba el 2 de diciembre).

La vía legal para un referéndum delgénero en España es angosta. Los refe-rendos se convocan aplicando el artículo 92de la Constitución y en función del repartode competencias del 149: por iniciativadel Gobierno central. La vía constitucio-nal consistiría, pues, en que la Generali-tat convenciese al Gobierno de la conve-niencia de la convocatoria. Opción difícilvistos los antecedentes (recurso del PP con-tra el Estatut; pseudoconsulta popular encontra), seguramente más complicada quela, también ardua, opción autonómica/fe-deral. Pero, aun así, los especialistas ponenen duda que se pueda “contemplar siquie-ra el proceso de ruptura de la unidad del Es-tado”, dado que la fuente de la soberanía ra-dica en el pueblo español, de modo que “laindependencia de una nacionalidad o re-gión no tiene respuesta jurídica en España,ni sustantiva ni procesal, que no sea el cam-bio de Constitución”49. Otros subrayanque, si bien no puede convocarse paraque los catalanes decidan sobre la secesión,sí para que expresen “si quieren que se ini-cie el proceso de reforma constitucional”50.

Pero, ¿y mientras tanto, ya que se tra-ta de un procedimiento muy largo? Pues

49 Javier Pérez Royo, Momento constituyente originario, El País, 15 de septiembre de 2012.

50 José M. Ruiz Soroa, El País, 22 de septiembre.


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habría, a la luz de la doctrina del Tribu-nal Supremo del Canadá de 20 de agostode 1998, que antepuso los principios sub-yacentes a la Constitución (sobre todo el“principio democrático”) a su literalidad,una vía: la petición de convocatoria al Go-bierno central, a través de una “proposi-ción de ley orgánica de autorización de estereferéndum”. Todo ese proceso implicaríauna negociación y un pacto sobre la pre-gunta, la fecha, la necesidad y fijación deuna concreta mayoría muy cualificada51.

Esta tesis, que revolucionó intelec-tual y políticamente la campaña por sugran altura jurídica y por la personali-dad de quien la formuló, el expresidentedel Consejo de Estado, no fue, sin em-bargo, compartida por el sector más es-tudioso del independentismo, que con-sideró como inviable cualquier explora-ción jurídica del ordenamiento españoly apostó a “la doctrina internacional”,especialmente la derivada del mencio-nado dictamen sobre Quebec del Supre-mo canadiense52, y no la del principiode la autodeterminación, solo aplicable encasos de explotación colonial53. Pero, cla-ro, esa doctrina exige igualmente, paraplasmarse, un pacto, y al cabo retrotraea la fórmula de Rubio Llorente. Pues el Su-premo de Canadá reconoció que la Cons-titución no autorizaba la “secesión uni-lateral” de un Estado federado (Quebec).Pero asentó que merced al “principio de-mocrático” subyacente, “el orden consti-tucional canadiense existente no podría

quedarse indiferente ante la expresión cla-ra, por parte de una mayoría clara de que-bequeses, de no seguir formando parte deCanadá”, y estipuló que en ese caso lo pro-cedente sería abrir “negociaciones”, difí-ciles, “entre dos mayorías legítimas”.

De mucho menor empaque resultó serla apelación a una legislación catalana, quepermite a la Generalitat convocar, en de-terminadas supuestos y condiciones, unaconsulta popular “por vía de referéndum”acorde con su nivel competencial, segúnla Ley catalana 4/2010, de 17 de marzo,suspendida por el TC. Pero, para cumplirla legalidad catalana, se debe honrar la es-pañola, pues aquella remite a esta. El ar-tículo 13 de la Ley 4/2010 estipula que “unavez” que el Parlamento catalán “ha apro-bado la propuesta de consulta popular”,se envía “la solicitud de autorización al Go-bierno del Estado”. Una actualización dedicha Ley catalana debería respetar esemismo marco.

Poco a poco se fue abriendo paso en eldebate público la idea de que una decisiónunilateral resultaría inadecuada y el plan-teamiento de un referéndum ilegal, pro-blemático, entre otras razones porquealgunas fuerzas apostaron a la realizaciónde un referéndum con plena legalidad.

8.1.4. ¿Arrastrar o seducir a los empre-sarios? El papel y la opinión de los em-presarios se vieron lógicamente cata-pultados a objeto de atención pública pre-ferente, no en vano las empresas

51 Francisco Rubio Llorente, Un referéndum para Cataluña, El País, 8 de octubre de 2012.

52 Joan Ridao, Podem ser independents? RBA, Barcelona, 2012.

53 Resolución 2625 de la Asamblea General de Naciones Unidas, de 24 de octubre de 1970.


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constituyen las primeras afectadas poruna eventual fractura del mercado in-terior. Partidarios de cualquier mejora dela Hacienda catalana y más bien favo-rables al pacto fiscal, especialmente por-que disolvería el horizonte de la secesión,trataban de evitar el conflicto, a través deuna equidistancia o un entendimientoentre los Gobiernos autonómico y cen-tral, que se vio roto con la entrevistaRajoy-Mas. Desde ese momento fue-ron diana de las presiones de ambos,en muchas ocasiones desarrolladas deforma privada y discreta.

El presidente de la Generalitat optópor intentar arrastrarlos, o neutralizarlos,más que por seducirlos, un enfoque dis-tinto al que tanto él como Jordi Pujolhabían priorizado habitualmente, y quele había llevado a definir a su primerGobierno como un equipo de personasbusiness friendly. “Los empresarios tienenque pensar en un pueblo que se está mo-vilizando”, abrió fuego inmediatamentedespués de la manifestación de la Dia-da. Poco después, aprovechando la pu-blicación de los datos de exportación,celebraba que “por primera vez en mu-chos años las ventas de la industria ca-talana en el exterior fueron superiores alas ventas catalanas a España”, añadien-do en tono suavemente conminatorio que“para los tiempos que vienen, es impor-tante que continúe de esta manera”. Elmundo económico deberá “adaptarse alcambio de mentalidad del país”, porque“cuando en un país hay un movimientosocial muy potente, el mundo económi-co también ha de ver cómo se adapta alcambio”, apretaba poco después.

La mayoría decidió responder priva-damente. Hubo pocas excepciones. Laprincipal fue la protagonizada por el líderde los editores, José Manuel Lara: “Si Ca-taluña fuera independiente, el Grupo Pla-neta se tendría que ir”, manifestó en unaentrevista radiofónica, y trasladarse a “Za-ragoza, Madrid o Cuenca”. Pocos másse definieron públicamente. Lo hicieronLeopoldo Rodés, Carlos Güell de Sent-menat y Víctor Grífols.

8.1.5. El espejo escocés. La precampañacatalana coincidió con el debate entreLondres y Edimburgo sobre la celebra-ción de un referéndum de independen-cia de Escocia respecto del Reino Unido.El debate desembocó en un acuerdo, fir-mado el 15 de octubre por el primer mi-nistro británico, David Cameron, y el pri-mer ministro de Escocia, Alex Salmond.El primero delegó el poder de convoca-toria de la consulta en el segundo; elescocés vino a reconocer que la compe-tencia original era del primero. Median-te el pacto, además de ver reconocidosu poder originario, Londres renuncióa que la edad mínima del voto fuese 18años, quedó en 16. A cambio, logró quela pregunta fuese estrictamente sobrela independencia, sin contemplar otrasopciones; y que se celebrase en 2014,en vez de precipitarse a 2013. Las con-cesiones de Salmond quedaron com-pensadas por el hecho de que el pacto ve-nía a cauterizar la posibilidad de que elreferéndum fuese impugnado ante lostribunales.

El debate y el pacto tuvieron obvia re-percusión en la escena catalana. Los na-


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cionalistas (y no solo ellos) lo pusieroncomo ejemplo; destacaron que el Go-bierno del Reino Unido carecía de man-dato constitucional para el referéndum, alque solo accedió por aplicación del “prin-cipio democrático”; lo pusieron comoejemplo del democratismo británico fren-te al autoritarismo español y empezarona especular con la posibilidad de hacercoincidir ambas consultas, como manerade blindar la propia y de “internacionali-zar” el “conflicto”.

Los centralistas se empeñaron en su-brayar que ambas situaciones son dife-rentes. Históricamente, “Cataluña nun-ca fue independiente, siempre formó par-te de España y no se puede comparar conEscocia, que durante muchos años fue unreino”54. “No tienen nada en común”55,porque allá “en algún momento hubo dosnaciones, dos banderas y dos reyes”, yaquí “nosotros siempre hemos com-puesto una sola patria”, una “realidad quesiempre ha sido única”. Como si antes de1492 no hubiera habido dos coronas;como si entre 1640 y 1652 Cataluña nohubiera estado adscrita a la soberaníafrancesa; como si hasta 1714 no hubiesenexistido dos edificios jurídico-adminis-trativos distintos, con sus distintas basesconstitucionales –y la pervivencia de unparlamento catalán–, solo unidos en lapersona del rey (reyes). Y es que, segúncierta óptica, Artur Mas se empecinó en“cuestionar una legalidad constitucio-

nal fruto de 500 años de historia”, ni unomás ni uno menos56.

Lo peor de la campaña fueron sus dé-ficits de calidad. Por un lado, un ciertoexceso y abuso desde el punto de vistadel imperio de la ley y de los usos demo-cráticos establecidos, que coloreó el esti-lo presidencial de tonos caudillistas de bajaintensidad: resulta chocante que un par-lamento cesante marque la hoja de rutaa su sucesor; que un gobierno se deje dic-tar su mandato por una asamblea informalo una manifestación por multitudinariaque sea, o unas entidades de la pretendidasociedad civil previamente subvenciona-das; y que un presidente reclame unamayoría “excepcional” en tono profético57.Por otro lado, saltaron a la luz diversas acu-saciones de corrupción contra las familiasde Artur Mas y de Jordi Pujol fundamen-tadas no en textos de la fiscalía o de la ju-dicatura, sino en “borradores” de una uni-dad policial especializada, basados par-cialmente en algunos procesos reales(como el caso Palau de la Música), cuya res-ponsabilidad no quedaba acreditada y,sin embargo, merecieron el respaldo di-recto e indirecto de miembros del Go-bierno. Hubo que esperar cuatro meses, al12 de marzo de 2013, para que el minis-tro del Interior, Jorge Fernández, conclu-yese que dicho texto “no se correspondecon ningún documento oficial”, y asegu-rase en sede parlamentaria que ni siquie-ra podía probar si existía.

54 Esperanza Aguirre, Efe, 17 de octubre de 2012.

55 Esteban González Pons, Ni España es Grecia, ni Cataluña Escocia, ABC, 9 de noviembre de 2012.

56 Pedro J. Ramírez, Non iam imperator El Mundo, 2 de diciembre de 2012.

57 Ojo al caudillismo, El País, editorial, 8 de noviembre de 2012.


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9. Reacciones españolas

9.1. El síndrome centralistaLas reacciones contrarias al movimientosuscitado en Cataluña cubrieron distintosámbitos. El propio rey publicó una sema-na después de la Diada en su estrenada webuna carta en la que alertaba contra quienesen España alientan “disensiones”, persi-guen “quimeras” y ahondan en “heridas”,porque en un momento de difícil coyun-tura económica solo se superarán las difi-cultades “actuando unidos” y “remando ala vez”. Y la Conferencia Episcopal emitióuna declaración –no unánime– tituladaAnte la crisis, solidaridad: “Ninguno de lospueblos o de las regiones que forman par-te del Estado español podría entenderse, talcomo es hoy, si no hubiera formado partede la larga historia de la unidad cultural ypolítica de esa antigua nación que es Es-paña. Propuestas políticas encaminadasa la desintegración unilateral de esta enti-dad nos causan una gran inquietud”. De-claración a la que el episcopado catalánreaccionaría afirmando que, en caso deindependencia obtenida con medios pa-cíficos y democráticos, la Iglesia “estaríaal lado del pueblo catalán”58.

También el ámbito económico fueterreno abonado para cierto catastrofis-mo y numerosas acusaciones. Así, la se-paración “pondría en peligro” los ingre-sos destinados a las pensiones, ya que losgastos fueron superiores a los ingresosen 2011, afirmaba la dirigente catalana del

PP, Alicia Sánchez Camacho. El presi-dente riojano, Pedro Sanz, extremaba lafinura analítica sobre la petición catalanade rescate, afirmando que “hay que tenermucho morro para pedir, y luego tengo loque me da la gana, como televisión au-tonómica o embajadas”59. Y su colega ex-tremeño, José Antonio Monago, llamabaa la “resistencia contra esta iniciativainsolidaria llamada pacto fiscal, muy fá-cil de resumir hoy: Cataluña pide y Ex-tremadura paga”.

En lo político, destacó la posición delantiguo aliado de Jordi Pujol, José MaríaAznar. Su fundación FAES descalificó alpresidente Mas por “inmadurez moral”y un “comportamiento pueril sublimadoen el impostado hecho nacional”. Y el pro-pio Aznar se volcó. Acusó de “desleal-tad” e “irresponsabilidad” a su antigua so-cia, CiU, desde México, tras la entrevistaMas-Rajoy. Y describió al Estado españolactual como “inviable”, “caótico”, “en elque cada uno hace lo que le da la gana”,un Estado “amenazado por la provoca-ción” y por “la secesión”60.

Desde el principio de la tensión me-nudearon las llamadas a tomar medidascontra el Gobierno catalán, mediante laaplicación taxativa de la Constitución. Así,hubo apelaciones directas al artículo 155.1de la Constitución, por el que el Gobiernopuede obligar a una comunidad a cumplirsus obligaciones o a cesar a quien reali-ce actuaciones que atenten gravementecontra el interés general de España. “La si-

58 Declaraciones a Catalunya Ràdio del obispo auxiliar de Barcelona, Sebastià Taltavull, el 14 de octubre de 2012.

59 e-notícies, 30 de agosto.

60 Entrevista a El Mundo, 2 de diciembre de 2012.


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tuación empieza a exigir que el Gobier-no se plantee en serio la aplicación del ar-tículo 155.1”, insiste el catedrático de Cons-titucional de la UNED Pedro Tenorio61.“Ni es admisible un plebiscito por la in-dependencia, debería haberse prohibidocautelarmente ya (...), ¡con decretos y le-yes!, por ejemplo, con el artículo 155 dela Constitución”, reclamaba el académicode la lengua Rodríguez Adrados62, comosi fuera posible prohibir una convocatoriareclamada, pero inexistente.

O las invitaciones o sugerencias, por lavía de circunloquio –mediante informa-ciones según las que el Gobierno estaríaestudiándolas–, de aplicar medidas comolas del mismo 155.1: “el Gobierno barajadestituir a Mas y suspender la autonomíade Cataluña”63. O las de utilizar el artí-culo 161.2, que autoriza al Gobierno aimpugnar ante el TC las disposiciones delas autonomías que puedan contravenir-la, produciendo el efecto de suspenderlasdurante cinco meses, plazo después delque debe el tribunal levantar o ratificarla suspensión64. Algunas, proyectadas enhipótesis a futuro: “Rajoy estaría, pues, do-blemente legitimado, para recurrir ante elConstitucional una hipotética ley catalanade consultas que usurpara prerrogativas

del Estado, para destituir al Gobierno dela Generalitat que desobedeciera una sen-tencia que la derogara –artículo 155 de laConstitución– y para enviar a la GuardiaCivil a retirar las urnas...”65 Otras, me-diante encuestas propias: “Rotundas ma-yorías reclaman que el Estado actúe confirmeza en Cataluña”66.

En el repertorio de mecanismos dis-ponibles para utilizar en su caso contralas autoridades catalanas, también apa-reció el Código Penal. En su artículo 410tipifica el delito de desobediencia, quepena hasta con inhabilitación de dos añosa la autoridad que se negase a cumpli-mentar resoluciones judiciales o de la au-toridad superior67.

Proliferaron, asimismo, las apelacio-nes, directas e indirectas, al Ejército, a laGuardia Civil, a una intervención arma-da. Las más tempraneras corrieron a car-go de militares retirados. Entre los civiles,el pionero fue un director de periódico: “Siexistiera la más remota posibilidad de queCataluña pudiera independizarse de Es-paña, cualquier gobierno consciente desus obligaciones, incluido este, habríatomado ya medidas tendentes a la apli-cación del artículo 8 de la Constitución,incrementando los presupuestos de De-

61 Lo que no es constitucional es fuerza pura, La Razón, 25 de diciembre de 2012.

62 Desastre en Cataluña, La Razón, 22 de diciembre de 2012.

63 Titular de portada de El Mundo, 20 de diciembre de 2012; el mismo diario publicó antes un editorial en el mis-

mo sentido, Mas empuja a Rajoy a recurrir al artículo 155, el 13 de octubre de 2012.

64 La Razón, 20 de diciembre de 2012.

65 Pedro J. Ramírez, Non iam imperator, El Mundo, 2 de diciembre de 2012, que recoge las tesis de Elisa de la

Nuez, El Estado de papel, El Mundo, 10 de octubre de 2012.

66 El Mundo, 2 de enero de 2013.

67 Casimiro García Abadillo, Hoja de ruta contra el independentismo, El Mundo, 29 de octubre de 2012.


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fensa y modificando los derechos civilesno en Kosovo o en Afganistán, sino unpoco más cerca”68. Con mayor repercu-sión, el europarlamentario popular Alejo-Aleix Vidal-Quadras pidió a la vicepresi-denta Sáenz de Santamaría en un pro-grama televisivo sobre la situacióncatalana: “Vaya preparando a un generalde brigada de la Guardia Civil, porque sino...” Remataría la faena el periodista LuisMaría Anson: “El derecho a decidir delque hablan Oriol Junqueras y su mario-neta Arturo Mas es una invitación al gol-pe de Estado”.

9.2. Federalistas españolesEn realidad, todas estas reacciones re-troalimentaban las quejas y expresionesvictimistas del soberanismo, de modo quelos dos nacionalismos –español y catalán–casi en su forma más pura se estimulabanmutuamente y ocupaban el espacio me-diático, por cuanto sostenían las posicio-nes más extremas. Una indicación de estefenómeno fue la intervención del presi-dente de la Generalitat ante la Cámarade Comercio barcelonesa en la que opi-nó que lo lógico hubiera sido recibir “unmontón de ofertas” atractivas desde el res-to de España tras haber formulado su pro-pósito de conseguir un Estado propio “ylo único que vemos son palos, patadas ygolpes” –se supone que estos últimos decarácter simbólico–, con el objeto de cre-ar miedo entre los catalanes.

Artur Mas lanzó esa queja de incom-prensión exactamente cinco días despuésde que varios centenares de intelectuales

de toda España publicasen un manifies-to con un expreso reconocimiento a Ca-taluña, a favor del federalismo, críticocon el separatismo, crítico con la caracte-rización del déficit fiscal catalán como “ex-polio”, y, sin embargo, proclive a buscar“una solución apropiada y respetuosa” sihubiese una clara mayoría catalana en prode la independencia. “Cataluña suscitaafecto, admiración y reconocimiento, en-tre otras razones porque, sin ella, sin sulengua, sin su cultura y sin su aportaciónsolidaria, no puede entenderse la Españademocrática”, manifestaban. “En Catalu-ña existe un profundo sentimiento na-cional, del que el resto de los españoleses plenamente consciente; de ahí que sos-tengan con firmeza que haya de ser reco-nocido e integrado de nuevo en el senode instituciones compartidas”, proclama-ban. La potencia de este mensaje, que ve-nía a contrarrestar malentendidos y al-gunas de las afirmaciones radicales másapresuradas de los dos extremos del arcoideológico-político, apenas tuvo eco, sinembargo, en el aparato oficial de medios,públicos y privados, hegemonizado porel Gobierno de turno de la Generalitat.

Quien de alguna manera pugnaba porllevar esos sentimientos y deseos a laarena de la política de partidos, si bienen una secuencia de vaivenes, fue la fa-milia socialista. Fue el nuevo primer se-cretario del PSC, Pere Navarro, el queplanteó abiertamente el horizonte federal:“O España reconoce sin ambages la di-versidad de pueblos que la integran, olas tensiones identitarias se harán inso-

68 Pedro J. Ramírez, Los dos finales del chiste, El Mundo, 16 de septiembre de 2012.


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portables”, señaló al Comité Federal delPSOE dos días antes de la Diada, “o nues-tras instituciones comunes se impregnande espíritu federal, o la deslealtad mu-tua entre el Gobierno de Cataluña y el Go-bierno de España se hará insostenible (...)España será federal o corre el riesgo de dis-gregarse, será federal o no será”. Poco des-pués, el secretario general del PSOE, Al-fredo Pérez Rubalcaba, se descolgó en de-fensa de “un modelo que avance sobreel Estado autonómico en dirección fede-ral”. Pese a posteriores matices, la fórmulase imponía como la única capaz, segura-mente, de abrirse camino entre la aven-tura de las secesiones y el inmovilismoo la involución centralista, a través de unareforma constitucional. El socialismo an-daluz se movilizó. El presidente de la Jun-ta, José Antonio Griñán, convocó a un gru-po de 18 especialistas para redactar un do-cumento sobre los contenidos de unareforma constitucional en sentido federal.El texto, Por una reforma federal del Es-tado autonómico, vería la luz a principiosde enero de 2013. Propugnaba un papel fe-deral para el Senado, la desconcentraciónterritorial de órganos federales, una ma-yor descentralización de la Justicia, y unamención y trato competencial específicopara las nacionalidades históricas, espe-cíficamente en cuestión de lengua, cul-tura y enseñanza69.

¿Y el Partido Popular? El PP campabamás bien en su lectura restrictiva de laConstitución sobre el desarrollo autonó-mico y en su reorganización según las pro-puestas de la FAES. Ahora bien, se ex-

presaba, en general, a iniciativa de los me-dios de comunicación, y miembros del Go-bierno advertían de los límites que losindependentistas no debían alcanzar yde las medidas a las que se enfrentaban encaso de hacerlo. Sobre todo, Alberto RuizGallardón, en su calidad de ministro deJusticia, ora recordaba el artículo 155, que“no contempla tanto la suspensión de laautonomía como la suspensión de aque-llos responsables políticos que actúen encontra de la Constitución”, ora evocaba eldelito de desobediencia de los artículos 410y 411 del Código Penal.

Entre el fragor de algunos medios, elpresidente del Gobierno mostraba su per-misividad cuando no aliento a las des-cripciones legales y las advertencias de al-gunos ministros sectoriales, a los polé-micos proyectos de otros ministros comoel de Educación, a las admoniciones de suantiguo mentor el presidente de la FAESy a los recursos de su Ejecutivo contra dis-posiciones puntuales de la Generalitat,ante el Tribunal Constitucional. Pero, almismo tiempo, Mariano Rajoy braceabapor ofrecer de sí mismo una imagen, si nomoderada, al menos cautelosa y pruden-te en su tono. Así, en su alocución-ba-lance del primer año en el poder, su piezamás elaborada al respecto en la tempo-rada, resaltó que “toda nuestra energía”debía centrarse en “aquello que nos une”,en vez de alimentar cualquier “tensióncentrífuga”. “Siempre he manifestado unavoluntad de integrar, de dialogar todo lodialogable”, subrayaba, a la vez que sedeclaraba conocedor de sus responsabi-

69 www.fundacionalfonsoperales.com.


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lidades y del “papel que me incumbe enla defensa de nuestra Constitución y nome desviaré”; en resumen: “mano ten-dida al consenso y a las reformas acor-dadas, pero siempre en el marco que de-limita la Constitución”70. El Plan Rajoy,que parecía más elaborado a medida quese instalaba el Gobierno autonómico ca-talán de frente nacionalista, consistía enrecurrir al TC contra disposiciones decarácter ejecutivo o normativo de la Ge-neralitat, pero nunca antes de tiempo; pre-sionar ante su asfixia financiera y sin darmargen en los presupuestos y sin rela-jar los topes al déficit autonómico, al me-nos como posición inicial; denostar lasecesión en el ámbito internacional; y ofre-cer diálogo, pero dentro de un conceptorestrictivo de la Constitución.

10. Las tensiones de 2013

10.1. La declaración de soberaníaPese a esas cautelas formales, todo indi-caba que existía una alta probabilidad deun “choque de trenes”. Por la parte cata-lana, nunca se subrayará bastante la pa-radoja de que una victoria electoral comolo fue la del nacionalismo de CiU el 25de noviembre, en términos de porcentajede votos y escaños, entrañase un tan pro-fundo revés estratégico, una tan elocuen-te derrota política. Ganando, Artur Mas sederrotó a sí mismo. El certificado de esaderrota fue el pacto de legislatura firmado

el 19 de diciembre por él mismo y el lí-der de ERC, Oriol Junqueras, pues res-pondía casi exclusivamente a los postu-lados programáticos de este último71.

Económicamente, se programaronnueve impuestos nuevos o alzas imposi-tivas, seis de los cuales figuraban en el pro-grama de ERC y ninguno en el de CiU,que había postulado, por el contrario, la“reducción” selectiva de la presión fiscalindividual. Políticamente, el pacto fijabapara el año 2014 la celebración del refe-réndum sobre la independencia, contra elcriterio de CiU, que prefería dejar inde-terminado el calendario, de manera quesu preparación se concentraría en el 2013,es decir, inmediatamente. Además, laspautas de los organismos intervinientes,calendarios de medidas a tomar y demásdetalles estaban directamente recogidosdel programa republicano. Todo el plan-teamiento de ir creando simultáneamen-te “estructuras de Estado” dotaba al refe-réndum de una condición lejana a la neu-tralidad de una consulta objetiva quehiciera emerger tanto a la ciudadanía par-tidaria de la independencia como a la con-traria, en igualdad de condiciones. La con-sulta se configuraba así no como unaopción entre la secesión y la no secesión,sino como un referéndum para la inde-pendencia, en favor de ella.

Este asunto es clave en un caso comoel de Escocia. El Gobierno británico, quepactó el proceso y la orientación del pro-pio referéndum de independencia, dejó

70 La Vanguardia, 29 de diciembre de 2012.

71 Acord per a la transició nacional i per garantir l'estabilitat parlamentària del Govern de Catalunya, www.es-

querra.cat/pacte/pace.pdf; y XVF, Mas, entre Saturno y Robespierre, El País, 21 de diciembre de 2012.


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también claramente establecido que que-daba completamente excluida cualquiertentativa del Gobierno escocés de actuarbajo la presunción de un adelanto de losresultados de la consulta; que se descar-taba cualquier negociación o prenego-ciación previa a su celebración; y que la au-tonomía de que goza el Ejecutivo de Edim-burgo no podía emplearse en prepararel acceso o la transición a la independen-cia72. El Gobierno escocés asumió, de he-cho, este marco de actuación, reservan-do a un futuro parlamento independen-tista las tareas de la transición a laindependencia y limitando hasta enton-ces la acción proindependencia al ámbitodel estudio, la discusión y la propaganda73.

En línea contraria, en Cataluña, elprimer paso parlamentario en la direcciónde emprender desde el inicio “la transi-ción nacional” –aunque a un destino queno se solía concretar o adjetivar por par-te de CiU– fue una propuesta de resolu-ción aprobando la Declaración de Sobe-ranía en la que se anunciaba un procesopara el “ejercicio del derecho a decidir”.Políticamente, esta declaración del 23 deenero no fue muy exitosa, al no obtenermás apoyo que el de ICV. Cinco diputadossocialistas se ausentaron. Mediáticamen-te fue otra cosa, generándose un gran flu-jo informativo. Así las cosas, el Gobier-no central consultó al Consejo de Estadosobre la oportunidad de recurrir la de-claración ante el Constitucional, como

le reclamaban los sectores más radicalesdel conservadurismo. El organismo con-sideró que era impugnable, porque el Par-lamento autonómico atribuía una sobe-ranía al pueblo catalán que la Constituciónconfiere al pueblo español y que la pro-clamaba “como una realidad actual y efec-tiva”. Pero dos de sus más prestigiososmiembros, Fernando Ledesma y MiguelHerrero, contradijeron a la mayoría ensendos votos particulares, porque la de-claración “no supone el ejercicio de unapretendida soberanía, ni constituye unadeclaración efectiva, actual e incondicio-nal del pretendido derecho a decidir”: “tie-ne como finalidad su propio pronuncia-miento”, sin más efectos, al menos de mo-mento. Es decir, en la misma línea quela mayoría de la doctrina, solo atribuíanefectos políticos, pero no jurídicos, a taltexto. El Gobierno recurrió.

Las tensiones políticas derivadas de taldeclaración acabaron concentrándose sig-nificativamente en una de las fuerzas quetrataba de huir de los extremos de la po-lítica, la familia socialista. Primero, por sudivisión interna en Cataluña, entre los cin-co parlamentarios que se ausentaron (fue-ron multados) y la mayoría que votó con-tra la resolución soberanista. En segui-da, porque los diputados del PSC en elCongreso votaron en bloque –salvo laexministra Carme Chacón, que no votó–,el 26 de febrero, a favor de una moción deCiU en la que se reclamaba dialogar: “El

72 Scotland analysis: devolution and the implications of Scottish independence, febrero de 2013.

73 Scotland’s future: from the Referendum to Independence and a Written Constitution; y también el informe

económico del grupo de sabios encabezado por Crawford Beveridge, Fiscal Comission Working Group, First

Report, febrero de 2013.


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Congreso insta al Gobierno a iniciar undiálogo con el Govern de la Generalitat, enaras a posibilitar la celebración de una con-sulta a los ciudadanos y ciudadanas de Ca-taluña para decidir su futuro”.

La propuesta se asentaba en un de-signio de legalidad, por cuanto la nego-ciación es indispensable si se pretendecelebrar cualquier referéndum: es el pre-sidente del Gobierno quien lo debe, entodo caso, proponer (art. 92 de la Cons-titución). Pero los diputados del PSOE vo-taron contra, y los diputados del PSCresultaron multados por quiebra de la dis-ciplina de voto. La misma moción fue lle-vada por este partido al Parlamento ca-talán, donde el 13 de marzo obtuvo el apo-yo de 104 de los 135 diputados, un 77% deltotal. La ruptura de la tradición de votar–los diputados socialistas catalanes ydel resto de España– siempre de comúnacuerdo, que dio lugar a un replantea-miento de los protocolos entre ambospartidos, se explicaba para unos por unapresunta deriva nacionalista (catalana) delPSC, y, según otros, por el retorno delPSOE a la versión más rancia del nacio-nalismo (español). Era más sencillo: cadauno venía a responder a estados de opi-nión sobre la convocatoria de un refe-réndum –expresión seguramente másprecisa que la genérica del “derecho a de-cidir”– del todo divergentes.

10.2. Nuevas leyes centralistasMientras todo eso sucedía en Barcelona,en Madrid el Gobierno seguía su propioguion. Entre otras cosas, alumbraba ace-leradamente reformas legislativas que, demanera similar a la educativa, incorpo-

raban diseños recentralizadores, comola ley de acción exterior, la de unidad demercado o la reforma de la administraciónlocal. Un hilo común aparentemente be-néfico recorría los tres proyectos: la pre-tensión de aumentar la funcionalidadde las políticas e instituciones, supri-miendo duplicidades, simplificando yahorrando. Otro hilo común, menos vi-sible, pero más potente, los trenzaba: eldesignio de transferir competencias, ca-pacidad decisoria y control a la Adminis-tración Central del Estado. En lugar de sol-ventar los posibles intereses encontra-dos entre los distintos niveles atribuyendoel arbitraje a un ámbito federal coparti-cipado por todas las administracionesinvolucradas, el Gobierno se autocoloca-ba en esa posición, asumiendo, de talmodo, una parte la función de juez.

Más allá de las siempre densas cues-tiones legislativas, algunas polémicassonoras pespuntearon el nivel de la ten-sión existente. Otro general (en la reser-va, pero no retirado), Juan Antonio Chi-charro, manifestó el 6 de enero en un dis-curso que “la patria es anterior y másimportante que la democracia”, e insinuóla conveniencia de una intervención mi-litar contra la “ofensiva separatista-sece-sionista” catalana, “si los mecanismosde defensa del orden constitucional nofuncionan”. El Ministerio abrió un expe-diente informativo el día 28, cuando se pu-blicó la noticia. El fiscal jefe de Catalu-ña, el conservador Martín Rodríguez Sol,declaró que convenía reflexionar sobre “sihay una realidad distinta, plural, que acon-sejaría” la “modificación” de la Constitu-ción y que el marco legal vigente sobre


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la relación Cataluña-España “hay que in-tentar conectarlo con una realidad so-cial, la de una parte importante de la po-blación de Cataluña que cree que es me-jor otro modelo”, para lo que sería legítimorealizar una consulta legal. El fiscal ge-neral, Eduardo Torres-Dulce, anunció el4 de marzo la apertura de un expedientepara destituirle, lo que fue aplaudido porel ministro de Justicia. Rodríguez Sol pre-sentó inmediatamente su dimisión, el día5. Los militares tienen restringida su li-bertad de expresión política. El Estatutodel Ministerio Fiscal de 2007 no la pro-híbe a los fiscales, aunque sí la afiliacióna un partido político. Semanas después deabierto el expediente al general Chicharro,nada se sabía de su conclusión.

10.3. ¿Hacia un choque de trenes?Y, a partir de ahora, ¿qué? De las vías po-sibles para el futuro de Cataluña parecíaafianzarse, así, la peor. Los tres escenariosdibujados por el profesor de Gobernan-za Francisco Longo74 eran:a)El Gobierno catalán persistiría en la

consulta y el Gobierno Rajoy en negarla,se elaboraría una ley autonómica de con-sultas que sería recurrida ante el TC, queacabaría declarándola inconstitucional,pero que antes quedaría automáticamen-te suspendida por el solo hecho de queel Gobierno presentase recurso; la Ge-neralitat intentaría forzar la celebracióndel referéndum, confiando, en su caso, eninternacionalizar el conflicto, y el Go-bierno central se vería ante la tesitura deignorar su resultado o impedir su con-

vocatoria, suspendiendo incluso en susfunciones al Gobierno catalán: aunquetambién cabría una nueva convocatoriaanticipada de elecciones, con base explí-citamente plebiscitaria. Es el escenarioque parece abrirse paso.b) La segunda opción consistiría en

que ambas partes se pusieran de acuer-do para celebrar un referéndum sobre lacreación de un Estado propio en Catalu-ña, según lo estipulado en el artículo 92de la Constitución, que atribuye a las Cor-tes/Gobierno central la competencia parala convocatoria de referendos; el refe-réndum catalán, de carácter consultivo,abriría paso a una modificación consti-tucional, que debería ser en todo casosometida al conjunto de la ciudadaníaespañola.c) La tercera sería renegociar el pacto

constitucional de 1978 para revisar el mo-delo territorial: mientras unos piden la re-centralización, otros se orientan hacia lacentrifugación, tendencias contrapuestasque quizá podrían compatibilizarse me-diante un planteamiento federalista asi-métrico.

Cualquiera de las vías segunda y ter-cera, con sus posibles variantes, se pre-sentaba como menos traumática que laprimera. Pero, pese a algunos signos dedeshielo, con la reapertura del diálogo so-bre la financiación autonómica y el défi-cit, y con el limado de algunos de ele-mentos más angulosos de los nuevos pro-yectos de ley, la verosimilitud del escenariodel choque de trenes iba aparentementetomando la delantera.

74 España y Cataluña, tres caminos posibles tras las elecciones, Expansión, 27 de noviembre de 2012.


1Radicalización ciudadana y aumentodel independentismo. Las últimas elec-ciones autonómicas en Cataluña, cele-bradas el 25 de noviembre de 2012, re-gistraron un fortísimo aumento del votoindependentista, al mismo tiempo que undescenso del nacionalismo convencional,en esta ocasión abiertamente partidariodel “soberanismo”. En realidad, el con-junto de ambas tendencias disminuyó, enrelación con todas las elecciones ante-riores. Pero la mayor contundencia dellenguaje y propuestas de la formación ga-nadora –la Convergència i Unió de Ar-tur Mas–, en la línea de crear un “Esta-do propio”, agudizaba la percepción deque el conjunto de los catalanes partici-paba de la pulsión independentista. El cli-ma político catalán, el debate de ideas, laspolémicas mediáticas, las discusiones pro-fesionales y empresariales, toda la vida pú-blica quedó prendida de la dialéctica en-tre dos polos, el independentismo y elunionismo más cercano a posiciones cen-tralizadoras, en detrimento de las, menosruidosas, propuestas intermedias de cor-te autonomista, federalista o confederal.Y, en abierto contraste, frecuentemente in-verso, con la dinámica de la discusión pú-blica y de la opinión en el resto de España.

2El “pacto fiscal” y la Unión Europea re-bajan la opción secesionista. Ahora

bien, la creciente corriente de simpatía porla opción de la secesión, que en los son-deos ganaba terreno, quedaba matizadasi esa opción se trufaba con otras opcio-

nes variadas, y el conjunto de los senti-mientos regionalistas, autonomistas y fe-derales superaba a los inclinados hacia laindependencia. Ese fenómeno entroncabacon la persistente realidad sociológica se-gún la cual una inmensa mayoría de los ciu-dadanos de Cataluña mantiene identidadesnacionales superpuestas, sentimientosde pertenencia plurales, exhibiendo sinconflicto, pero en distintos grados, la dobleadscripción catalana y española. Al mismotiempo, la querencia por un Estado sepa-rado disminuía si se confrontaba con la po-sibilidad de conseguir un “pacto fiscal” (unasuerte de concierto a la vasca, pero conelementos de solidaridad interterritorial) ymuy especialmente con el coste de que-dar dicho Estado catalán automáticamen-te desgajado de la UE.

3Abrumadora mayoría a favor de un re-feréndum. Las tendencias apuntadas

cohabitaban con la existencia de una abru-madora mayoría transversal partidaria dela celebración de un referéndum sobre elfuturo encaje político de Cataluña con Es-paña, que, sobre todo, las corrientes sobe-ranistas subsumen bajo el lema del “de-recho a decidir”. Unos porque se trata deun paso democráticamente inexcusablepara su objetivo de independencia; otrospor el deseo de zanjar el debate con una vic-toria incontestable de la opción de man-tener estrechos vínculos con el conjunto deEspaña; y otros por estricto respeto al “prin-cipio democrático”. Las izquierdas y los de-mocristianos exigen que se celebre den-

Conclusiones

216


217

tro de la estricta legalidad, aspecto que ape-nas preocupa a los independentistas de Es-querra y que resulta más volátil para los pos-pujolistas. En todo caso, experiencias deconsultas como las de Quebec, en Canadá,y la preparación de la de Escocia en el Rei-no Unido alimentan esta tendencia y nu-tren de argumentos distintas alternativas.Este asunto de la celebración de un refe-réndum es el que más concentra la divisiónde opiniones entre el espacio liberal-pro-gresista catalán y su homólogo español, in-cluida, aunque no con carácter exclusivo, lafamilia socialista. Y, por el momento, conescasas posibilidades de superar el carácterbinario de la línea divisoria.

4La sentencia del Tribunal Constitu-cional. La principal causa del aumen-

to del desencanto, de la desafección haciaEspaña como proyecto político y, en suma,de la corriente independentista, radica enla sentencia del TC, que en junio de 2010impuso modificaciones relevantes al nue-vo Estatuto de autonomía catalán. La re-solución fue recibida como un recorte com-petencial, una dilución del alcance de laspretensiones nacionales y una reinterpre-tación bajista sobre las posibilidades de ac-ción autónoma de Cataluña. Pero tan o másimportante que esas contrariedades jurí-dicas fue el estrago en la percepción polí-tica del asunto, pues el tribunal modificóun texto que había sido pactado con las Cor-tes y votado en referéndum por los ciuda-danos de Cataluña, lo que muchos digi-rieron como una victoria de la legitimi-

dad institucional sobre la legitimidad de-mocrática, de facto contrapuestas en estecaso. Además, la tardanza en resolver ylos huecos producidos por muertes y re-cusaciones en la composición del TC, irre-sueltos por la parálisis parlamentaria, con-tribuyeron a su desprestigio. Asimismo,bastantes artículos retocados por el TC si-guieron vigentes para otras comunidadesautónomas (Andalucía, Comunidad Va-lenciana…), que se habían inspirado en eltexto catalán y los habían incorporado a susnuevos Estatutos. Pero como el TC solo po-día entender del Estatuto impugnado, yel PP solo había impugnado el Estatutocatalán, resultó la paradoja –y el agraviocomparativo– de que lo autorizado a al-gunos quedaba prohibido para otros.

5Las operaciones recentralizadoras delnuevo Gobierno. Sobre este delicado

escenario, el nuevo Gobierno del PartidoPopular –partido que durante 2011 prestóayuda al primer Ejecutivo de CiU tras el tri-partito de izquierdas– irrumpió con dis-tintas iniciativas recentralizadoras y un dis-curso de fuerte reticencia hacia la evolu-ción del Estado de las autonomías. Elincumplimiento de los pactos estatutariossobre el nivel de las inversiones públicascentrales, el filibusterismo administrativosobre el desarrollo del corredor medite-rráneo ferroviario, la marcha atrás en la pri-vatización del aeropuerto de El Prat y en lacesión de hospitales a la Generalitat, la obs-trucción a los impuestos y tasas estable-cidos por esta y reformas legales como la


218

educativa, realizada bajo el designio de “es-pañolizar a los niños catalanes”, pespun-tearon esa estrategia.

6El agravamiento de la crisis econó-mica y su manejo en favor de la inde-

pendencia. La persistencia y agravamientode la crisis económica española implicó unacontinua caída de los ingresos fiscales, loque colocó a bastantes comunidades au-tónomas en situación de asfixia financiera,que les dificultó primero, e imposibilitó des-pués, apelar a los mercados para finan-ciarse. La Generalitat fue una de las pri-meras. Y también madrugó a la hora de pe-dir el rescate financiero, a final de julio de2012, al fondo de liquidez creado por el Go-bierno. El mazazo psicológico que suponíaesa adversidad trató de ser compensado conel adelantamiento de la campaña en favorde un “pacto fiscal” similar al concierto vas-co, propuesta que figuraba en el progra-ma electoral de CiU. De repente, todo seaceleró. Se endosó la responsabilidad dela política de austeridad centrada en re-cortes sociales mantenida durante el pri-mer año y medio del Gobierno de ArturMas, primero a la herencia recibida. Y enseguida a la mala financiación de Cataluña,al déficit fiscal permanente o a la balanzafiscal negativa con el resto de España. Paraello, desde las instancias oficiales se se-leccionaron cuidadosamente algunos cri-terios técnicos de los cálculos, excluyendootros, de forma que ese déficit no se pre-sentaba como lo que es, excesivo (en com-paración con el que mantienen general-mente los territorios prósperos de los paí-ses federales con los menos desarrollados),y, por tanto, necesitado de una corrección,

sino como un auténtico “expolio”. Nacio-nalistas provenientes de la tradición mo-derada e independentistas de viejo y nuevocuño –algunos de los cuales patrocinaronel dislocado lema “España nos roba”– con-vergieron en esta teoría del expolio, que ex-hibía la funcionalidad propia de las mer-cancías multiuso: servía tanto para centri-fugar a otros la responsabilidad de losrecortes, cuanto para apalancar la necesi-dad del “pacto fiscal” o como argumento enfavor de la inmediata independencia. Ade-más, se negligió que el paradigma de co-hesión propio de las organizaciones com-puestas –tanto los Estados federales comoagrupaciones regionales como la UE– su-pone tanto un déficit fiscal de los territoriosmás prósperos, que realizan importantestransferencias financieras al conjunto y, so-bre todo, a los menos desarrollados, comoel inverso superávit comercial, por el cualaquellos ocupan mayor cuota de los mer-cados: uno es contraparte del otro.

7La aceleración política y el rápido con-sumo de los objetivos. La secuencia

de acontecimientos abierta por la peticiónde rescate financiero, que conduciría ala convocatoria adelantada de eleccionespara el 25 de noviembre de 2012, justo amitad de la legislatura, se hizo vertigi-nosa. Fue impulsada por hechos patro-cinados oficialmente por el partido go-bernante, pero confiados a terceros, comola apabullante manifestación de la Dia-da del 11 de septiembre, bajo el lema, “Ca-talunya, nou Estat d’Europa”. Cada obje-tivo se quemaba a gran velocidad y setransmutaba en el siguiente: de la nego-ciación presupuestaria al pacto fiscal, de


219

este al Estado propio de perfiles indefi-nidos, y de estos al mensaje indepen-dentista. Un pacto parlamentario en Ca-taluña de casi dos años, el pacto de lasderechas, de CiU con el PP, retroalimen-tado por la complicidad nacionalista ca-talana con el PP en el Congreso, abría pasoal acercamiento opuesto: el del naciona-lismo con el independentismo, que fra-guaría al final en una alianza soberanis-ta formal, con programa de legislatura in-cluido, entre CiU y ERC, bajo la clave debóveda de la convocatoria de un referén-dum sobre la independencia de Catalu-ña a celebrar en 2014.

8El debate, alejado de la crisis y el des-empleo. Las fuerzas soberanistas lo-

graron, antes, durante y después de la cam-paña electoral marcar la agenda política. Laprioridad de la lucha contra la crisis eco-nómica y el desempleo, y las opciones depolíticas económicas orientadas a tal finquedaron arrinconadas a ámbitos de debatesubordinados. Casi toda la escena fue ocu-pada por la dialéctica –más bien simplifi-cada y agitatoria– sobre temas como el delos agravios de la balanza fiscal negativa,la continuidad en la UE en el caso de se-paración de España, la convocatoria legal oilegal del referéndum, las presiones a losempresarios para que pusieran sordina asus posiciones y el referente del proceso denegociación abierto entre los Ejecutivos deEscocia y del Reino Unido.

9Reacciones españolas plurales y untenso 2013. Al mismo tiempo aflo-

raron fenómenos nuevos, como algunosmanifiestos federalistas de intelectuales

españoles que pretendían reemprender eldiálogo con los catalanes, o el acelerado vi-raje del socialismo al federalismo. Ambosplasmaban la realidad plural de la políticaespañola, a veces demasiado poco explí-cita. Y desmentían por sí solos la preten-dida unanimidad “de España” frente a lacuestión catalana. Pero el Gobierno es-pañol continuaba sin formular una con-trapropuesta global y detallada a las pre-tensiones soberanistas, limitándose a des-arrollar un uso tacticista y restrictivo de laConstitución como presunto parapetofrente a pretensiones consideradas im-posibles, y no como el lógico canal paraencauzarlas. Y, simultáneamente, se acre-centaban las reacciones intolerantes oinflexibles desde el mundo mediático, laCorona, la Iglesia católica y núcleos mi-litares más bien de segundo nivel. El ten-so clima político apenas varió en el primertrimestre de 2013, con el Gobierno de laGeneralitat y el Ejecutivo central siguien-do sus respectivos guiones (declaraciónde soberanía frente a recentralizadoras)sin apenas variaciones, aunque algunascoincidencias en asuntos como el enfoquedel déficit presupuestario para 2013 y el re-parto de los esfuerzos entre las distintasAdministraciones ocasionaron un limi-tado retorno al diálogo y propiciaron al-gún alivio poco antes de Pascua. Sin em-bargo, de los tres escenarios posibles, lacelebración de un referéndum tras mediarun acuerdo, sobre la pauta británica; la re-negociación del pacto constitucional enuna orientación federal; y el choque de tre-nes entre dos nacionalismos inversos, nose había descartado la mayor probabilidadde este último, el peor de todos ellos.


221

Sexta medición de lademocracia en España:al límite del suspenso

1. Introducción

Los devastadores efectos políticos, económicos y sociales de la Gran Re-

cesión tienen un reflejo muy sobresaliente en la encuesta de expertos que

anualmente publica el Informe sobre la Democracia en España (IDE).

La valoración de la democracia en 2013 es de 5,2 puntos en una escala

que oscila entre el 0 y el 10. Según los expertos consultados, la democra-

cia en España se acerca a valores próximos al descrédito, a pesar de su-

perar aún el valor simbólico del aprobado. Las razones para este pesimismo

tienen que ver con la acusada erosión institucional, política y social que se

viene observando desde 2008, año en el que se inició la serie de encues-

tas a expertos que periódicamente ha publicado el IDE. La caída en la

valoración de la democracia que se produce en 2013 es de 0,6 puntos

con respecto a 2012 y de 1 punto con respecto a 2008. O, dicho con otras

palabras, solamente en este último año la erosión de nuestro sistema

político representa el 60% de la desvalorización de la democracia que se

viene observando desde el comienzo de la crisis económica.


222

Este pronunciado deterioro se refleja cla-ramente en la mayoría de los indicado-res que aparecen en la encuesta. Sin em-bargo, las oscilaciones que se observanen algunos datos son más preocupantesque otros por afectar tanto a parte delfuncionamiento básico de la democra-cia como a resultados sociales que hanexplicado, hasta el día de hoy, los nive-les de bienestar y convergencia social.Para los expertos, los mecanismos derendición de cuentas por parte del Go-bierno, el papel de la oposición o lasinjerencias internacionales en el pro-ceso de toma de decisión política se handeteriorado de forma muy dramática.Esta misma percepción se aprecia conrespecto a políticas sociales como la pro-tección a la salud o la garantía de la edu-cación, pilares fundamentales del Es-tado de bienestar.

Comprender el contexto en el queocurre esta erosión institucional y sociales el eje que articula este capítulo. Enla primera parte se describen los resul-tados más llamativos de la encuesta,comparándolos con 2009, el año quemarca el inicio del ciclo político en elcual se desarrolla la crisis económica. Lasegunda parte del capítulo es más na-rrativa y usa indicadores concretos de laencuesta para entender de forma más

detallada las tres cuestiones que mejorresumen la evolución de la democra-cia en España durante 2012: la erosiónde las políticas sociales; el deterioro delas instituciones políticas; y, finalmen-te, la creciente influencia de institucio-nes supranacionales en los procesosde toma de decisión política que ocurrena nivel nacional. En su conjunto, este ca-pítulo complementa con sus datos em-píricos el análisis de los capítulos de esteIDE1.

2. La democracia en 2013

Desde 2008, el IDE publica una encues-ta a expertos con un amplio cuestionario2

con el fin de tomar el pulso al funciona-miento del sistema político. Las encues-tas de expertos tienen la ventaja de faci-litar una información precisa y detalladasobre cuestiones muy puntuales relativasal funcionamiento de instituciones o po-líticas públicas que ayudan a comprenderel funcionamiento de la democracia. El co-nocimiento especializado de los exper-tos consultados arroja una información,a priori, más precisa que las tendenciasque se aprecian en estudios de opiniónque usan muestras de ciudadanos a losque no se les presupone un conocimien-

1 Es necesario realizar dos puntualizaciones que ayuden al lector a contextualizar los datos que aquí describi-

remos. La primera es que los valores de 2013 recogen la percepción de los expertos durante 2012. La segunda que,

precisamente porque esa encuesta se realizó entre noviembre y diciembre de 2012, existe elementos en la na-

rración que son posteriores a esta encuesta, pero que, dada su relevancia, ayudan a comprender incluso mejor

los datos descritos.

2 El cuestionario, así como la metodología de la encuesta, se pueden consultar en los Apéndices II y III que acom-

pañan a este capítulo.


223

to especializado en el funcionamiento delsistema político3.

La valoración de la democracia quehacen los expertos consultados se realizaanalizando cinco dimensiones temáti-cas, o esferas, que, a su vez, engloban as-pectos más concretos de cada uno de esostemas. Estas esferas ofrecen una visiónmaximalista de la democracia. Esto sig-nifica que, además de analizar los proce-dimientos que articulan la competiciónelectoral o el funcionamiento de los prin-cipales actores políticos, también se valo-ra el efecto de algunos resultados gene-rados por el propio sistema político, como,por ejemplo, la percepción del grado de co-rrupción o la pluralidad informativa. La Ta-bla 1 ofrece una descripción detallada de lascinco esferas en las que se estructura la en-cuesta, además de las distintas áreas tra-tadas en cada una de ellas.

Las valoraciones de los expertos sirvenno solo para ver la evolución de las dis-tintas esferas, sino también para gene-rar un índice agregado que resume el fun-cionamiento de la democracia en España.El Gráfico 1 muestra la evolución de es-tos indicadores desde 2008 e incluye, ade-más, la puntuación de la democracia parael mismo período. Más allá de ver las va-

riaciones temporales, el Gráfico permiteanalizar tres cuestiones: las fortalezas ydebilidades del sistema político español,el efecto de la crisis económica en estosindicadores, y la evolución de la valoraciónglobal de la democracia.

Las esferas que obtienen una pun-tuación más alta son las que englobancuestiones relativas a la ciudadanía y re-presentación. Por el contrario, las di-mensiones que, sistemáticamente, reci-ben menos valoración por parte de los ex-pertos se refieren al papel de la sociedad

3 La precisión y riqueza en el detalle de la información recogida en esta muestra de expertos conviene, sin em-

bargo, matizarse. Como la muestra de expertos no es representativa de la población en general, y puesto que

algunas preguntas tienen una interpretación más abierta que otras, la ideología de los encuestados puede generar

cierto sesgo en las respuestas obtenidas. De hecho, si la media ideológica de los españoles es 4,35 según las es-

timaciones del CIS3, la media ideológica de los expertos encuestados para el IDE 2013 es 3,46. Un lector exigente

podría pensar que esta diferencia en la escala ideológica explicaría importantes variaciones en algunos pará-

metros como consecuencia, por ejemplo, del cambio de gobierno producido tras las elecciones de 2011. Con el fin

de minimizar este riesgo, trataremos de contrastar, cuando sea posible, las valoraciones de los expertos con los

datos que ha publicado el CIS a lo largo de 2012.

Tabla 1

Esferas y áreas de la evaluación democrática

A. Ciudadanía, leyes y derecho

B. Representación política

C. Gobernabilidad y rendición

de cuentas

D. Sociedad civil y participación

E. Internacional

A.1. Ciudadanía

A.2. Estado de derecho

A.3. Derechos civiles y políticos

A.4. Derechos económicos y sociales

B.1. Elecciones libres y limpias

B.2. Papel democrático de los partidos

C.1. Control del gobierno

C.2. Acción del gobierno

C.3. Ausencia de corrupción

D.1. Medios de comunicación

D.2. Participación política

E.1. Relaciones internacionales

Esferas Áreas



224

civil –medios de comunicación– y la go-bernabilidad –control al Gobierno–. Sinembargo, de todas las esferas, la que acu-sa un mayor desgaste desde 2008 es la di-mensión relacionada con las relacionesinternacionales. Si, en ese año, los ex-pertos puntuaban esa dimensión con un6,4, en 2013 el valor que le otorgan los en-cuestados es 4,5. La erosión acumuladadesde 2008 es, por tanto, del 30%.

El Gráfico muestra de forma nítida,además, cómo todas las esferas tienen encomún una acusada erosión que se acen-túa a partir de 2011, momento en el cualla crisis económica golpea con muchafuerza. Como ya se analizó en años an-teriores, la crisis económica pasa factu-ra al funcionamiento de instituciones re-levantes para la democracia4, pero, sobre

todo, a los niveles de pobreza e igual-dad de los ciudadanos5.

Todas estas percepciones se acentú-an aún más en 2013 y tienen una tra-ducción directa en la valoración global dela democracia. Tal y como se ve en el Grá-fico 1, la valoración de la democraciatiene variaciones ligeras entre 2008 y2012, que, sin embargo, se agudizan en2013. Si entre 2008 y 2012 la valoraciónde la democracia osciló entre 6,2 y 5,8,respectivamente, esa distancia aumentóhasta 5,2 en 2013. La interpretación de es-tas oscilaciones es relevante. Si en loscinco años comprendidos entre 2008 y2012 la valoración total de la democraciadisminuyó en 0,4 puntos, la erosióndel sistema político en 2013 fue de 0,6.O, dicho de manera más contundente, el60% del deterioro del sistema políticoocurrido desde 2008 se produce exclu-sivamente en 2013.

A pesar de los efectos devastadoresde la crisis económica, la valoración glo-bal de la democracia no desciende de 5. Elsistema político español tiene fortalezasimportantes que explican que, aun en con-diciones muy adversas, la democraciano suspenda. Sin embargo, es impor-tante, una vez más, fijarse en los deta-lles. El Gráfico 2 muestra la valoración yvariación de todos los indicadores em-pleados para calcular la puntuación dela democracia. Para calcular las oscila-ciones de los indicadores hemos usadocomo año base 2009. Hemos elegido esteaño porque los valores de 2009 reflejan

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Democracia Ciudadanía Representación

Sociedad Civil Gobernabilidad Internacional

Gráfico 1

Esferas y valoración de la democracia

7

6

5

4

Valoración


4 Véase cap. 5, IDE 2012.

5 Véase cap. 4, IDE 2011.


225

C.1.4 - Rendimiento de cuentas del gobiernoE.1.1 - No interferencias internacionales

A.4.1 - Proteción de la saludE.1.5 - Promoción exterior de los derechos

E.1.2 - Principio de cooperación internacionalC.2.1 - Capacidad de gobierno

C.3.2 - Independencia económica del gobiernoA.4.3 - Respeto derecho de trabajadores

A.4.4 - Libertad sindicalA.4.2 - Garantía de educación

A.2.4 - Acceso igual a la justiciaA.1.1 - Consenso sobre fronteras

C.1.3 - Presupuestos transparentesC.3.3 - Persecución de la corrupción

C.1.1 - Poderes del parlamentoC.1.2 - Transparencia informativa

E.1.3 - Respeto del derecho internacionalB.2.4 - Independencia de partidos

C.3.1 - Ausencia de corrupciónB.2.5 - Cercanía de los partidos

D.1.3 - Libertad de prensaA.1.4 - Convivencia de grupos sociales

A.1.3 - Derechos de la ciudadaníaB.1.5 - Voto igualitario

C.2.2 - Servicios públicos eficacesA.1.5 - Convivencia de territorios

C.2.3 - Efectividad de los poderes autonómicos y localesC.2.4 - Responsabilidad de los poderes autonómicos y locales

A.3.2 - Libertad de asociación protegidaE.1.4 - Cumplimiento de obligaciones europeas

D.1.1 - Independencia de la prensaA.2.5 - Legislación penal imparcial

D.1.2 - Pluralidad informativaB.1.4 - Acceso a medios asegurado

B.1.7 - Participación alta en eleccionesA.2.1 - Cumpliento de legalidad

B.2.3 - Efectividad de la oposiciónA.1.2 - Derechos de minorias

A.3.5 - Derecho a vivirB.1.6 - Parlamento representativo

B.1.3 - Igualdad electoralC.2.5 - Cooperación entre niveles de gobierno

A.3.3 - Libertad religiosa protegidaA.3.1 - Libertad de expresión protegidad

B.1.2 - Elecciones limpiasA.2.3 - Independencia de jueces

D.2.5 - Accesibiliadad de los representantesD.2.4 - Acceso igualitario al poder

A.3.4 - Derecho de lenguaD.2.3 - Participación de la mujer

A.2.2 - Ajuste a legalidad de funcionariosB.1.1 - Voto libre

B.2.1 - Libertad de partidosB.2.2 - Gobiernos estables

D.2.1 - Asociacionismo independienteD.1.4 - Medios respetuosos

D.2.2 - Participación ciudadana

Gráfico 2

Valoración de los componentes de la democracia en España

-2.0 -1.5 -1.0 -0.5 0.0 0.5 1.0 1.5 2.0

1.0 3.0 5.0 7.0 9.0

DIFERENCIA

VALORACIÓN


Diferenc ia 2013-2009 Va lorac ión 2013


226

las tendencias del nuevo ciclo electoral quese produce tras la segunda victoria deRodríguez Zapatero. Además, es en estemomento cuando la crisis irrumpe en elpanorama político español, por lo que tie-ne sentido usar este año como año dereferencia.

El eje horizontal inferior del Gráfico2 muestra la puntuación media de losexpertos para cada uno de los indicadoresque aparecen en el eje vertical. Esta valo-ración oscila de 0 a 10. El eje horizontalsuperior muestra la variación entre la pun-tuación de un indicador en 2013 con res-pecto a 2009, el año base. Las variacionesson negativas cuando la valoración en 2013fue menor que en 2009, y son positivasen caso contrario. Finalmente, la línea ver-tical que divide el Gráfico en dos mita-des facilita su comprensión. Los puntos obarras ubicados en la parte izquierda in-dican puntuaciones inferiores a 5 y va-riaciones negativas. Los puntos o barrasen la parte derecha indican puntuacionessuperiores a 5 y variaciones positivas.

Tal y como muestra el Gráfico 2, solo 7de los 57 indicadores usados en la en-cuesta tienen variaciones positivas des-de 2009. Si nos fijamos en las puntua-ciones, 28 indicadores tienen valoracio-nes por encima del 5 y 29 bajan de estanota. Precisamente porque casi la mitadde los indicadores reciben una puntuaciónsuperior al 5, la valoración total de la de-mocracia en 2013 supera el aprobado. Estehecho no oculta, sin embargo, una evi-dencia tan contundente como que el 88%de los indicadores tiene en 2013 valora-ciones inferiores a las que tenían en 2009.O, con otras palabras, si bien la mitad

de los indicadores obtienen una valora-ción por encima del 5 en 2013, lo ciertoes que, comparado con 2009, casi 9 decada 10 indicadores han sufrido una ero-sión considerable.

Este descenso en las valoraciones quemuestran los expertos afecta no solo al fun-cionamiento del proceso de toma de de-cisión política, sino también a políticas yderechos sociales muy concretos. El Grá-fico 2 muestra, de forma clara, la erosiónde indicadores como la ausencia de in-terferencias internacionales, el rendi-miento de cuentas del Gobierno, la inde-pendencia económica del poder políticoo el respeto al derecho de los trabajadores,que, además, obtienen puntuaciones in-feriores a 5. La importancia de políticas pú-blicas dedicadas a la protección de la saludo a la garantía de la educación se apreciatambién en el Gráfico; ambos indicadoresobtienen puntuaciones superiores a 5 en2013, aunque sufren un significativo re-troceso comparado con 2009. Lo mismoocurre con los derechos sociales relativosa la libertad sindical.

Frente a este panorama generalizadode erosión institucional y social, tan solodos indicadores de siete obtienen dife-rencias positivas y significativas con res-pecto a 2009: la estabilidad de los go-biernos y la participación ciudadana. Enel primer caso, estabilidad de los gobier-nos, la valoración en 2013 es muy superioral 5 y, en el caso de la participación ciu-dadana, su valoración es 4,7.

La democracia en España en 2013 seve, por tanto, gravemente deteriorada. Enla siguiente sección analizamos en mayordetalle los elementos que más han pesa-


227

do en dicha erosión. Este análisis es triple.En primer lugar, nos centramos en lasconsecuencias sociales. En segundo lugar,contextualizamos y señalamos los ele-mentos que explican el debilitamiento delas instituciones y los procedimientos po-líticos. Finalmente, nos detenemos en laimportancia de las injerencias interna-cionales en el funcionamiento de nuestrosistema político.

3. Diseccionando la democracia

Los datos de la sección anterior ofrecenuna foto de clara erosión tanto institu-cional como social a lo largo de 2012. Des-de un punto de vista social, los datos de laencuesta revelan de forma contundenteun aumento significativo de los niveles dedesigualdad y pobreza. La crisis econó-mica ayuda a comprender estas percep-ciones. Del catálogo de medidas que losdistintos gobiernos podían adoptar, hansido aquellas centradas en la austeridady contención del gasto público las que hanprevalecido.

No está claro, sin embargo, que la cri-sis económica sea la principal explicaciónpara comprender el declive institucio-nal, si bien es cierto que la situación eco-nómica ha acentuado esta erosión. Tresejemplos sirven para ilustrar esta idea.El primero es la corrupción. Al finalizar2012, la corrupción preocupaba al 17,2%de los españoles según la serie del Centrode Investigaciones Sociológicas (CIS), lamás alta desde 1996. El segundo ejemplotiene que ver con la distancia entre los ciu-dadanos y los políticos, que, según el CIS,

continúa siendo el tercer problema paralos españoles desde 2008. El último esla aguda percepción que aparece entre losexpertos cuando señalan, de forma no-table, la creciente injerencia internacionalen el proceso de toma de decisión políticao, dicho de otra forma: pérdida de sobe-ranía.

En las siguientes secciones diseccio-namos con más detalle estas cuestionescon el fin de ofrecer con nitidez los deta-lles más significativos de la evolución dela democracia en España durante 2012.

3.1. Las consecuencias sociales de lacrisis¿Cómo ha evolucionado la percepciónde los expertos con respecto a las políticassociales? El Gráfico 3 muestra el desgas-te de los derechos en educación, sani-dad, mercado laboral y libertad sindical.Desde 2008 se observa una reducciónpaulatina en la valoración de estos dere-chos, si bien es ahora cuando los cambiosson significativos. Desde el 2008, en pro-medio, la valoración de estos cuatro ítemsestaba entre el bien (6) y el notable alto(más del 8), especialmente las cuestionesrelacionadas con la libertad sindical. Sinembargo, hoy no se llega al 7 en ningu-na área. La caída es muy marcada en lascuatro áreas, pero especialmente en salud,educación y derechos laborales. ¿Qué hapasado?

3.1.1. La erosión de las políticas socia-les/los derechos sociales. La sanidad yla educación han estado muy presentes enel debate político en el último año. Noha sido para bien. Tomando como refe-


228

rencia el año base, 2009, la valoraciónde la protección de la salud se ha reduci-do en 2 puntos, obteniendo una valora-ción de 5,5 en 2013. La percepción de laeducación también es negativa. En 2009,los expertos valoraban que la educaciónestaba garantizada con un 6,4; en 2013, sepasa a 5. Es cierto que todavía no se ha ba-jado de la barrera psicológica del apro-bado, pero el desgaste es más que evi-dente. Además, no solo los expertos ob-servan este deterioro. Los recortes en laspartidas destinadas a la educación y sa-nidad han generado un fuerte rechazo so-cial que se ha transformado en movi-mientos de protesta organizados. ¿Qué hasucedido en este tiempo para que se ob-serve una caída tan importante?

Este relato es importante empezarlorecordando que, desde 2002, tanto la edu-

cación como la sanidad son competenciasexclusivas de las comunidades autónomasy que representan, aproximadamente, dostercios del gasto presupuestario. Cadaregión, sujeta a la Ley General de Sanidadde 1986 y la Ley de Cohesión y Calidadde 2003, es la responsable de planificary organizar su propio sistema sanitario.Todo esto es relevante porque las deci-siones concretas que se toman en Cata-luña no tienen que ser necesariamente lasmismas que las de Cantabria. Luego vol-veremos a las diferencias autonómicas.

La labor del Ministerio de Sanidad eslimitada, pero importante. Por ejemplo,el Ministerio tiene autoridad sobre la le-gislación de fármacos, que, por volumen,conforma la segunda parte del gasto. Estacompetencia ha sido utilizada por el Go-bierno en su plan de reducción del déficit,al excluir de la financiación pública un ca-tálogo de 426 medicamentos. Las esti-maciones del Gobierno suponían un aho-rro de 440 millones de euros y, al pre-sentar esta medida, la ministra del ramo,Ana Mato, afirmó que esto eran medica-mentos “de escaso valor terapéutico”, queincluso podían ser sustituidos por “algu-na cosa natural”6. Las consecuencias deesta decisión, sin embargo, no son tan ba-nales, al menos por tres razones. En pri-mer lugar, el criterio utilizado para des-catalogar estos productos no fue el re-sultado de una consulta a los médicos oagentes sanitarios, sino el resultado deuna demanda por parte de al menos tresgobiernos autonómicos. En segundo lu-gar, no está clara la efectividad de esta

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Protección Salud Garantía Educación

Respeto derecho Trabajadores Libertad Sindical

Gráfico 3

Evolución de los indicadores sociales

7

6

5

4

Valoración


6 http://www.cadenaser.com/sociedad/articulo/ana-mato-herbolario/csrcsrpor/20120625csrcsrsoc_12/Tes.


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política. En países como Francia y Turquíase aplicaron medidas similares con re-sultados desiguales. Pero la consecuenciamás importante ha sido el incremento delprecio de medicinas de uso cotidiano paramuchos ciudadanos: dependiendo de surenta, los ciudadanos han pasado a pa-gar entre un 40% y un 60% más conrespecto al precio anterior. Este incre-mento también ha afectado a los pensio-nistas, que han visto su factura aumen-tada un 10%, aproximadamente.

La gestión sanitaria a nivel autonó-mico es también importante para com-prender la erosión en la calidad de la sa-nidad. Así, la Generalitat catalana o el Go-bierno de la Comunidad de Madridtrataron de implantar el llamado copagosanitario junto con la mencionada subidade precios establecida por el Ministerio deSanidad. El intento de estos gobiernosde hacer que los pacientes pagaran uneuro por receta fue recurrido por el Go-bierno ante el Tribunal Constitucional,quien dio la razón al Ejecutivo central y laparalizó en los primeros meses de 2013.Otras medidas basadas en la contencióndel déficit y que tuvieron consecuenciaspara los usuarios de la sanidad consis-tieron en el retraso del pago a farmacias oel cierre de centros de salud con servi-cios de urgencias en zonas periféricas(Castilla-La Mancha), luego superado esteúltimo, al menos en parte.

El último motivo que ayuda a expli-car la erosión de la valoración del sistemade salud lo tomamos de la Comunidad de

Madrid y lo protagoniza el consejero deSalud de Esperanza Aguirre primero y deIgnacio González después, Javier Fer-nández-Lasquetty. El consejero ha toma-do una serie de medidas que han inun-dado las calles madrileñas de enfermeros,facultativos, pacientes y ciudadanos. Enconcreto, el Gobierno madrileño preten-día la privatización de la gestión de seishospitales –inaugurados con EsperanzaAguirre– y 21 centros de salud. El moti-vo argumentado por el consejero es el eco-nómico, pero, cuando se le preguntó porla cantidad concreta, la respuesta fue: “Nole puedo decir” y “Dependerá de cuándose produzca la externalización, de la cá-pita, del número de profesionales quequieran continuar en los hospitales...”7.

Además de la sanidad, los expertos hanreducido la valoración de la educaciónen 2013. Si, en 2009, su valoración era un6,4, en 2013 cae hasta el 5. Como con la sa-nidad, la gestión de la educación corres-ponde los gobiernos autonómicos, si bienel Ministerio de Educación desempeña unpapel fundamental. El desgaste de 1,4 pun-tos puede deberse a dos explicacionescomplementarias. En primer lugar, comoen sanidad, se utilizan las partidas en edu-cación para contener el déficit público. Ensegundo lugar, se produce una nueva re-forma educativa que tiene repercusio-nes en las dotaciones humanas y econó-micas a los centros educativos.

Durante el curso 2010-2011 se han per-dido 6.300 millones en inversión en edu-cación, y entre 2010 y 2015 el Gobierno es-

7h t t p : / / w w w. c a d e n a s e r. c o m / e s p a n a / a r t i c u l o / l a s q u e t t y - a d m i t e - s a b e - a h o r r a r a n -

privatizacion/csrcsrpor/20121219csrcsrnac_20/Tes.


230

tima que la inversión pública destinadaa políticas educativas pase del 4,9% al3,9% del PIB8. Ante este escenario de res-tricción presupuestaria, los distintos go-biernos autonómicos han tomado diver-sas medidas que van más allá de la bajadasalarial a maestros y profesores. Una deellas ha sido la reducción de personaldocente, teniendo como consecuencia quenueve autonomías atiendan a 80.000alumnos más, pero con 4.500 docentesmenos9. Además de la reducción en el nú-mero de profesores y las bajadas de sala-rios, otra medida que ha generado re-chazo ha sido la posibilidad de que los pro-fesores de un área como educación físicapuedan impartir biología. Un últimoejemplo se observa en el aumento de lajornada laboral a los docentes, a la par quese ha reducido el número de profesoresinterinos (contratados) sin plaza. Desde laperspectiva del alumno, estas medidashan generado externalidades negativas: laratio profesor alumno ha aumentado,los comedores escolares han dejado defuncionar como lo hacían habitualmen-te y se ha producido una reducción sig-nificativa de las clases extraescolares. Aligual que con las políticas sanitarias, estasmedidas, que afectan a la calidad de la edu-cación, han sido fuertemente contestadaspor los ciudadanos.

Además de la gestión de las políticaseducativas a nivel autonómico, la actuacióndel departamento no ha estado exenta depolémica tanto por las declaraciones del

ministro José Ignacio Wert como por suspropuestas. Como ejemplo, sirva la pro-puesta para aprobar la séptima ley generalde educación de la democracia, la Ley Or-gánica de Mejora de la Calidad Educativa(LOMCE), también conocida como “LeyWert”. Si bien uno de los objetivos de la Leyconsiste en reducir la tasa de abandono es-colar, que está en el 26,5%, el debate se cen-tró en el papel de las lenguas cooficiales enlos centros educativos de regiones dondeexisten dichas lenguas. En su plantea-miento inicial, la intención de la Ley fuetransformar el aprendizaje de las lenguascooficiales como asignaturas de especia-lidad. Esto generó un conflicto con la Ge-neralitat de Cataluña por lo que se consi-deraba una “invasión de competencias”10,en palabras de la consejera de Educacióncatalana, Irene Rigau. Pero las quejas nosolo se realizaron desde las autonomías.Por ejemplo, la reforma impide que las co-munidades autónomas no puedan reti-rar los conciertos a los centros que segre-gan por sexos, contraviniendo el actual cri-terio del Tribunal Supremo.

Por último, cabe resaltar la concor-dancia de las bajadas de las valoracionesde los expertos con el aumento de la per-cepción de estas dos materias (especial-mente la sanidad) como un problema porparte de los ciudadanos, como demues-tran los últimos sondeos del CIS. En de-finitiva, a un menor acceso a los servi-cios médicos y menor inversión en edu-cación pública, se produce un aumento de

8 http://sociedad.elpais.com/sociedad/2012/05/19/actualidad/1337450845_829383.html.




231

la desigualdad, en la que salen perjudi-cados los sectores más desfavorecidos.

3.1.2. Derechos económicos. Además delos derechos sociales, los derechos eco-nómicos han sufrido un importante des-censo en la valoración de los expertos –dehecho, la correlación entre estas dos áre-as está por encima del 0,61, que es alta–.En este apartado nos centramos en dos in-dicadores concretos: el respeto al derechode los trabajadores y la libertad sindical.El primero en 2013 se puntuaba con un4,4, mientras que en 2009 recibía casi un6. La libertad sindical está mejor en 2013,6,4, aunque peor de como lo estaba en2009, 7,9. Existen dos razones que pue-den ayudar a comprender estas variacio-nes. Por un lado, la precarización de losderechos de los trabajadores y, por otro, laofensiva contra los sindicatos realizadasdesde diversas instancias.

Una de las primeras medidas para aca-bar con el creciente desempleo que pusoen marcha el Gobierno de Mariano Rajoyfue una reforma laboral “extremadamenteagresiva”11 en palabras del ministro de Eco-nomía, Luis de Guindos. En esencia, estareforma supuso, fundamentalmente, unamayor flexibilidad en las condiciones deldespido. La reforma laboral fue duramen-te contestada por los sindicatos, que, a lolargo de 2012, convocaron, con éxito rela-tivo, dos huelgas generales.

Si bien la nueva regulación del mer-cado laboral ayuda a comprender por quéel respeto a los trabajadores desciende,es, precisamente, el papel de los sindi-catos el que ayuda a explicar el deterio-ro de la dimensión relativa a la libertadsindical. Una consecuencia de la men-cionada reforma laboral fue el debilita-miento de la capacidad negociadora delos sindicatos. Este hecho fue explícita-mente reconocido por el Gobierno, cuan-do la vicepresidenta, Soraya Sainz de San-tamaría, afirmó: “Entiendo que los sin-dicatos protesten por una menorpresencia o poder en el marco de las re-laciones laborales”12. Además de esta pér-dida de peso en la negociación colecti-va, los sindicatos fueron objeto de críticasy reproches por parte de líderes políti-cos y empresariales. Así, por ejemplo,la líder popular Esperanza Aguirre afir-maba en una entrevista que “Los sindi-catos caerán como el Muro de Berlín”13;o el líder de la patronal, Juan Rosell, antelos acontecimientos de la segunda huel-ga general, afirmaba que “los ‘mal lla-mados’ piquetes informativos empie-zan a sobrar cuando se tiene acceso a lainformación con un simple clic14”.

3.2. El deterioro de las instituciones:corrupción y rendición de cuentasAdemás del deterioro social, durante 2012se ha producido un fuerte desgaste ins-

11 http://economia.elpais.com/economia/2012/02/09/actualidad/1328813960_314077.html.

12 http://politica.elpais.com/politica/2012/02/17/actualidad/1329509248_443456.html.

13 http://www.cadenaser.com/espana/audios/sindicatos-caeran-muro-berlin-entrevista-esperanza-aguirre-hoy-

hoy-2012/csrcsrpor/20120502csrcsrnac_3/Aes/.

14 http://www.elmundo.es/elmundo/2012/11/14/economia/1352880998.html.


232

titucional, que está relacionado con el des-apego de los ciudadanos con las institu-ciones y con la acción del Gobierno y laoposición. Comprender el desapego de losciudadanos es una cuestión que va másallá del objetivo de este capítulo; sin em-bargo, es fácil suponer que los gravescasos de corrupción, así como la incapa-cidad de los partidos políticos para reco-ger las demandas de los ciudadanos, ayu-dan a comprender este fenómeno. Enlas siguientes páginas analizaremos laevolución de tres dimensiones que ex-plican la gobernabilidad y la rendiciónde cuentas: el control y la acción del Go-bierno y la ausencia de corrupción.

El Gráfico 4 muestra la evolución deestas dimensiones. Aquí también, el de-terioro en 2013 es pronunciado, sobre todoen las cuestiones relativas a la corrupción.

Llama, así mismo, la atención que asun-tos como la acción y, sobre todo, el controldel Gobierno, que superaban el aprobadoen 2013, suspenden de forma notoria. Pre-cisamente porque la evolución de la ac-ción y control del gobierno es parecida, enlas siguientes páginas se tratarán de for-ma conjunta. La corrupción, por su parte,merece un tratamiento diferenciado.

En lo que respecta a la crisis institu-cional, la crisis económica no resulta tanfundamental como lo es en el análisisde las dimensiones sociales o económi-cas. Esto no quiere decir que la crisis seairrelevante. El momento económico ac-tual no es determinante en su capacidadexplicativa, pero es importante, porquemagnifica las fallas institucionales. O,dicho de otro modo, el papel que desem-peña el Parlamento o el que se produzcancasos de corrupción poco tienen que vercon la crisis económica.

3.2.1. El control y la acción del Gobierno.El control del Ejecutivo por el Parlamen-to se ha visto muy desgastado en este año.Esto lo afirman los expertos con dos va-loraciones. En primer lugar, en lo que serefiere al rendimiento de cuentas del Go-bierno. Si la valoración de esta dimen-sión en 2009 era 6,7, en 2013 la puntua-ción es 4,6. En segundo lugar, los expertostambién consideran que los poderes delParlamento se han reducido: si se valora-ba esta dimensión con 5,6 en 2009, aho-ra con 4,4. En principio, se podría alegarque estos suspensos se explican por elhecho de que el partido en el Gobierno tie-ne una amplia mayoría absoluta en el Con-greso. En un escenario como este, es evi-

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Control del gobierno Acción del gobierno

Ausencia de corrupción

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5

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Valoración


Gráfico 4

Gobernabilidad, rendición de cuentas y corrupción


233

dente que el Ejecutivo puede actuar sinapenas cortapisas, ya que el Congreso seconvierte en una correa de transmisión delas órdenes del Gobierno, además de unacámara imposible de ser bloqueada.

Ahora bien, siendo esto cierto, la ex-plicación no es completa. En España sehan vivido varias mayorías absolutas dedistintos signos y los datos muestran di-ferencias sustantivas entre esas mayoríasy la actual. Una forma de apreciar estas di-ferencias consiste en comparar el tipode leyes que han aprobado el Ejecutivo yel Parlamento en los distintos momentosde la democracia española. El Gráfico 5muestra el número de leyes –ordinarias yorgánicas–, reales decretos-legislativos yreales decretos-leyes aprobados desde1977 hasta 2012.

Si algo llama la atención de este grá-fico es el pronunciado repunte del real de-

creto-ley. Recuérdese que esta forma de le-gislar está contemplada en la Constituciónpara casos de “extraordinaria y urgente ne-cesidad”, y que, además, “deberán serinmediatamente sometidos a debate y vo-tación de totalidad al Congreso de losDiputados…” (art. 85). Como se observaen el Gráfico, los 29 reales decretos-le-yes que lleva este Gobierno en un año solose superan en 1977 y 1978, en plena tran-sición democrática. Si descontamos estosdos, los momentos en los que se usó deforma llamativa la figura del real decre-to-ley fueron el año 1982 (26), cuandose pusieron en marcha importantes re-formas, y 1993 (22).

¿Qué se ha legislado mediante de-cretos-leyes en este año? Algunos delos ejemplos más destacables son el sa-neamiento financiero, la ya citada re-forma laboral o los ajustes en materia sa-

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R-D. Ley Ley Orgánica Ley Real Decreto Legislativo

Gráfico 5

Evolución de la actividad gubernamental

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0



234

nitaria. Pero cabe preguntarse sobre lanecesidad del Gobierno de la utilizaciónde esta técnica cuando se goza de unaamplia mayoría absoluta. Sin duda, 2012ha sido un año convulso y algunos de-cretos-leyes estaban más que justificadosdebido a situaciones de “extraordinaria yurgente necesidad”, como la excesiva pri-ma de riesgo durante los meses estiva-les. Sin embargo, no parece que se hayasido muy escrupuloso con el criterioestablecido en la Constitución, puestoque, mediante esta medida, el 20 de abrilse modifica el régimen de administra-ción de la corporación de RadiotelevisiónEspañola, o el de 20 de julio se legisla enmateria de infraestructuras y serviciosferroviarios.

Las cifras indican que los decretos-le-yes se han utilizado por encima de lo ha-bitual. Esto no deja de sorprender en unGobierno recién creado, con toda unalegislatura por delante y una mayoríaabsoluta indiscutible. Esta reducción delpapel del Parlamento explicaría tanto lacaída en la valoración de sus poderescomo la del rendimiento de cuentas delGobierno ante él. Por tanto, los datosmuestran que las acciones del Gobiernohan debilitado la democracia española.

Es posible que una consecuencia deesto sea también el desgaste que se ha pro-ducido en lo que a transparencia infor-mativa y presupuestos se refiere. Mientrasque en las anteriores ocasiones la mediade ambas variables se situaba en el 5,4 y el6, respectivamente, en el último año, loreferente a la información se queda enel 4,3, mientras que lo relacionado con lospresupuestos obtiene un 4,7. Estas pér-didas, además de ser significativas, sonpreocupantes, porque añaden oscuridaden una situación como la actual, en la que,precisamente, para justificar ciertas de-cisiones duras y polémicas, lo más nece-sario es lo contrario (Tabla 2).

Frente a la forma de hacer del Gobier-no, el papel la oposición, como se mues-tra en más detalle en este informe, ha sidodifuso. En toda democracia parlamenta-ria, la oposición tiene la función de con-trolar la acción del Ejecutivo. Según los ex-pertos, este control por parte de la oposi-ción ha sido débil. En primer lugar, elPSOE, el principal partido de la oposición,sale de las elecciones de 2011 con su peorresultado de la democracia. En segundolugar, Alfredo Pérez Rubalcaba tiene unavaloración casi tan baja como la del pre-sidente de Gobierno, tal y como indicanlas encuestas del CIS y de El País. En ter-cer lugar, el PP ha utilizado constante-mente el argumento de la “herencia re-cibida” –por el que algunas de sus medi-das son obligadas por la labor del anteriorGobierno del PSOE– y puede haber ca-lado. En último lugar, el resto de los par-tidos importantes en la oposición, IU oUPyD, aunque están más fuertes que enla legislatura pasada, todavía no se per-

Tabla 2

Valoraciones de la acción y control del gobierno

Dimensiones 2009 2013 Diferencia

C.1.1. Poderes del Parlamento 5,6 4,4 -1,2

C.1.4. Rendimiento de cuentas del Gobierno 6,7 4,6 -2,1

C.1.2. Transparencia informativa 5,4 4,3 -1,1

C.1.3. Presupuestos transparentes 6,0 4,7 -1,3



235

ciben como alternativa creíble, lo que pue-de minimizar el impacto de la labor dela oposición.

3.2.2. Corrupción. La corrupción está muypresente en la política española. En to-dos estos años, la valoración ha sido muynegativa: los expertos de la encuesta con-cedían en promedio un pobre 3,6 cuando,en una escala del 1 al 10 (siendo 1 muchacorrupción y 10 ausencia de esta), se pre-guntaba sobre si en España había co-rrupción. En el último año, se ha empe-orado hasta el 2,6, siendo este el momentomás bajo desde el inicio de la serie, ade-más de una reducción muy significativa.

La encuesta también pregunta sobrela independencia económica del poder po-lítico y sobre la persecución de la corrup-ción. Y, en la misma línea que la variableanterior, empeoran. La independencia eco-nómica del poder político está en el míni-mo de toda la serie, con un 2,3, y la perse-cución de la corrupción está por debajo del3,5, tal y como se ve en el Gráfico 6. Lasvaloraciones de los expertos están en con-sonancia con las valoraciones de los ciu-dadanos, según las respectivas encuestasdel CIS y varios organismos internacio-nales, como Transparencia Internacional.

La corrupción política se puede dar enmúltiples facetas: financiación ilegal de par-tidos, tráfico de influencias, sobornos, frau-des, prevaricación o nepotismo, entre otrasprácticas. El abanico es amplio y rara vezun caso toma una sola forma, sino que sedan distintas combinaciones a la vez. Du-rante estos años, partidos, políticos, jueces,

banqueros, constructores y empresarios sehan visto implicados en tramas corrup-tas. El número de escándalos ha llegado asu punto más álgido con la implicaciónen algunos de los episodios más sonadosde importantes miembros de la Casa Real.

Entre las fuerzas políticas, tanto losdos grandes partidos –bien el PP con elcaso Gürtel y el caso Bárcenas, bien elPSOE con el episodio de los ERE de An-dalucía– como los nacionalistas de CiU–casos Pallerols, ITV y Palau– se han vis-to implicados en distintas tramas: unasligadas a la financiación y otras en las quedistintos cargos han aprovechado su po-sición de poder.

En España hay más de 300 políticosimputados por corrupción15, si bien estas

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Ausencia de corrupción Independencia económica

Persecución de la corrupción

Gráfico 6

Evolución de la corrupción

7

6

5

4Valoración




236

prácticas trascienden el ámbito estricta-mente político. Durante 2012, la sociedadespañola también ha visto cómo la co-rrupción se extendía a otros ámbitos,como el judicial e, incluso, la monar-quía. Tanto el llamado caso Dívar16 comoel caso Noos17 han tenido una fuerte pre-sencia en la opinión pública y han con-tribuido a aumentar los niveles de des-afección política.

La lectura positiva de estos casos es quehan salido a la luz y la justicia está si-guiendo su curso. En este sentido, la va-

loración de la independencia de los juecespor parte de los expertos apenas ha va-riado con respecto a otras encuestas (de5,8 a 5,6). Sin embargo, vemos que, paralos expertos, lo concerniente a la perse-cución de la corrupción está por debajo del3,5. Probablemente esto se deba a muchosfactores que entran en juego, pero pode-mos apuntar algunos que influyen. En pri-mer lugar, la incapacidad de las institu-ciones para encontrar o acordar meca-nismos en la lucha contra la corrupción.En segundo lugar, muy relacionada con laanterior, está la incapacidad de los parti-dos para ponerse de acuerdo sobre asun-tos muy básicos. En tercer y último lu-gar, la lentitud de la justicia y la sensaciónde que su administración no es igual paratodo el mundo18.

En definitiva, la corrupción muestra di-ferentes formas, ha afectado a todas las ins-tancias del Estado y podría tener conse-cuencias en varios niveles observables gra-cias a otros indicadores de la encuesta.Primero, una de las consecuencias másevidentes es el aumento de la distancia en-tre partidos políticos y ciudadanos. Los ex-pertos del IDE, al igual que en las encues-tas del CIS, consideran que los partidos es-tán lejos de los ciudadanos; la diferenciaha aumentando en más de un punto y estáen el 3,8 (Tabla 3). Esto, evidentemente, tie-ne implicaciones negativas para nuestra

Tabla 3

Valoraciones sobre la corrupción


C.3.1. Ausencia de corrupción 3,6 2,6 -1,0

C.3.3. Persecución de la corrupción 4,6 3,4 -1,2

B.2.5. Cercanía de los partidos 4,8 3,8 -1,0


Tabla 4.

Posibles consecuencias de la corrupción en lasalud democrática


A.2.5. Legislación penal imparcial 6,0 5,3 -0,7

B.2.4. Independencia de partidos 5,2 4,1 -1,1

D.2.5. Accesibilidad de los representantes 3,4 3,3 -0,1



17 http://elpais.com/elpais/2012/11/21/opinion/1353528787_773460.html.

18 Aquí es relevante señalar dos casos que ilustran bien esto. El llamado caso Pallerols, por el que se demostró

la financiación ilegal de Unió Democrática –socio de CiU–, tardó 20 años en resolverse. El segundo tiene que ver

con los vaivenes judiciales del llamado caso Bárcenas, donde el principal imputado utiliza todo tipo de argu-

cias legales para intentar evitar su procesamiento.


237

democracia. En segundo lugar, debido a susistema de financiación, se percibe a lospartidos menos independientes: la valo-ración se ha reducido en más de un puntoy mientras antes estaba en el 5,2, hoy estáen el 4,1. De la misma forma, los exper-tos perciben que los representantes polí-ticos hoy son menos accesibles a los ciu-dadanos, 3,3, si bien las diferencias no sonsignificativas (Tabla 4).

3.3. La pérdida de soberaníaEl tercer grupo de argumentos que se des-prenden de la encuesta a los expertos queexplican la erosión de la democracia en Es-paña es la pérdida de soberanía nacio-nal. En tres de las cinco variables de laesfera que mide las relaciones con el ex-terior, el desgaste ha sido superior a 1,7. Porejemplo, en lo que respecta a las interfe-rencias internacionales, los expertos hanpasado de valorarlo con un 4 (2009) aun 1,9 (2013). Esta valoración es inclusopeor que la que mide la ausencia de lacorrupción, como ya se ha visto. Otros in-dicadores de esta esfera también se handeteriorado sensiblemente. El principiode cooperación era valorado con 4,8 en2009, mientras que su puntuación en2013 es de 3,1. El Gráfico 7 muestra laevolución de los indicadores incluidos enla esfera internacional.

Según los expertos, la valoración delprincipio de cooperación exterior ha ba-jado en 1,7 puntos y la promoción de losderechos en 1,9. Respecto a lo primero, esevidente el recorte que se ha aplicado alpresupuesto de 2012 en cooperación: se

pasa de 1.978,34 millones a 683, una re-ducción del 65,4%19. Respecto a lo se-gundo, si la ayuda internacional se en-tiende –además de por intereses morales,estratégicos, económicos, de seguridad–como un medio para promover el pro-pio país, entonces queda claro que la in-fluencia de España y el compromiso quetenía se han visto desdibujados. Obvia-mente esto influye tanto en la presenciade España en el ámbito internacionalcomo en la imagen exterior que se trans-mite (la denominada “marca España”).

Ahora bien, el concepto de soberaníaes más amplio y nuestra encuesta nospermite incluir algunas variables deotras esferas, como la gobernabilidad.Así, la capacidad del Gobierno se ha des-

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Interferencias internacionales Cooperación internacional

Promoción exterior de derechos

Gráfico 7

Evolución de injerencias internacionales

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Valoración


19 http://www.elmundo.es/elmundo/2012/04/03/solidaridad/1333448832.html.


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gastado significativamente, al pasardel 6,2 al 4,5; de la misma forma, la per-cepción de la independencia económicadel poder político ha empeorado y pasadel 3,9 al 2,3. El Gráfico 8 muestra, deforma notoria, esta relación.

Seguramente, un componente queexplica la erosión en la capacidad del Go-bierno en el proceso de toma de decisiónpolítica tiene que ver con la creciente in-fluencia de los organismos internacio-nales en dichos procesos. Como se in-dicaba anteriormente y se observa enel Gráfico 7, los expertos valoran la au-sencia de interferencias internacionalescon un 1,9, el valor más bajo de toda laencuesta. Una lectura de este dato es

que, según los expertos, la soberanía es-pañola está limitada. Existen aconteci-mientos que explican esta percepción.Quizás el más llamativo sea la carta queel entonces máximo responsable delBanco Central Europeo, Jean Claude Tri-chet, envió a los Gobiernos español e ita-liano exigiendo importantes reformasestructurales en el sistema de pensionesy mercado laboral como condición pararecibir apoyo del Banco Central Europeoen un momento en el que los merca-dos financieros acosaban las economíasde estos dos países.

Pero la erosión de este indicador tam-bién se explica por otros eventos ocu-rridos en el último año. El más llamati-vo es la gestión del rescate europeo parasanear las entidades bancarias. Duran-te todo el proceso de gestación de di-cho rescate, distintos actores relevantesbuscaron influir en decisiones políticasque afectaban a territorios que escapa-ban al control de los votantes20. Los in-tentos de actores internacionales en in-fluir en la gestión económica del país nosolo se limitaron, sin embargo, a laUnión Europea. La OCDE o el FondoMonetario Internacional también bus-caron influir en el proceso de toma de de-cisión política. Así, por ejemplo, en di-ciembre de 2012, la OCDE propuso a Es-paña “subir más el IVA, abaratar másel despido, volver a reformar las pen-siones para bajar las prestaciones, su-primir la jubilación parcial, acabar con

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Capacidad de gobierno Independencia económica

Gráfico 8

Capacidad gobierno e independencia económica

7

6

5

4

Valoración


20 Sirva como ejemplo las declaraciones de Jens Weidmann, quien afirmó que “los mercados de deuda “valo-

rarían positivamente que las condiciones del programa de ayuda” a los bancos españoles “vayan más allá del

sector bancario”. http://economia.elpais.com/economia/2012/07/14/actualidad/1342258390_625058.html.


239

las deducciones en el IRPF por las apor-taciones a planes de pensiones, suprimircon carácter retroactivo algunas deduc-ciones por vivienda y endurecer las con-diciones para cobrar el desempleo”21.

En estas circunstancias no es difícilentender las razones por las que losencuestados perciben esta pérdida de so-beranía, lo que tiene implicaciones ló-gicas para nuestra democracia. Si lacapacidad del Gobierno está muy limi-tada, si la independencia del poder po-lítico respecto del económico está encuestión o si organismos internacio-nales u otros países interfieren en cues-tiones domésticas, cabe cuestionarsetanto sobre los límites como sobre el po-der del Estado.

21 http://economia.elpais.com/economia/2012/11/29/actualidad/1354179695_300685.html.

1En 2013, la valoración de la democraciasegún los expertos consultados por el

IDE es de 5,2.

2Esta valoración ha de ser, sin em-bargo, matizada, ya que, a pesar de

superar el umbral del aprobado, la erosióninstitucional, social y económica del paísha sido palpable.

3Entre 2008 y 2013, la valoración de lademocracia ha descendido en 1 pun-

to. Sin embargo, esa erosión ha sido de0,6 entre 2012 y 2013. O, dicho con otraspalabras, para los expertos se ha produ-cido un fuerte desgaste de nuestro siste-ma político en este año.

4Este desgaste se ha mostrado conespecial intensidad en áreas tan re-

levantes como el control al Gobierno, lacorrupción, la erosión de importantes de-rechos sociales y económicos, y las fuer-tes injerencias internacionales en el pro-ceso de toma de decisión política.

5A pesar de todo esto, la democraciaen España se muestra, de momen-

to, fuerte, gracias al funcionamiento de lasinstituciones electorales. La transparen-cia de las elecciones y la libertad para ejer-cer el voto con libertad actúan como con-trapesos importantes ante un gran dete-rioro institucional.

Conclusiones


240

Apéndice I. Diferencias en ítems

Ítems con diferencias significativas

2009 2013 Diferencia

C.1.4. Rendimiento de cuentas del Gobierno 6,7 4,6 -2,1

E.1.1. No interferencias internacionales 4,0 1,9 -2,1

A.4.1. Protección de la salud 7,5 5,5 -2,0

E.1.5. Promoción exterior de los derechos 6,8 4,9 -1,9

C.2.1. Capacidad del Gobierno 6,2 4,5 -1,7

E.1.2. Principio de cooperación internacional 4,8 3,1 -1,7

C.3.2. Independencia económica del poder político 3,9 2,3 -1,6

A.4.3. Respeto de los derechos de los trabajadores 5,9 4,4 -1,5

A.4.4. Libertad sindical 7,9 6,4 -1,5

A.2.4. Acceso igual a la justicia 5,4 4,0 -1,4

A.4.2. Garantía de la educación 6,4 5,0 -1,4

A.1.1. Consenso sobre las fronteras 5,7 4,4 -1,3

C.1.3. Presupuestos transparentes 6,0 4,7 -1,3

C.3.3. Persecución de la corrupción 4,6 3,4 -1,2

C.1.1. Poderes del Parlamento 5,6 4,4 -1,2

B.2.4. Independencia de los partidos 5,2 4,1 -1,1

B.2.5. Cercanía de los partidos 4,9 3,8 -1,1

C.1.2. Transparencia informativa 5,4 4,3 -1,1

E.1.3. Respeto del Derecho internacional 7,3 6,2 -1,1

B.1.5. Voto igualitario 6,5 5,5 -1,0

C.3.1. Ausencia de corrupción 3,6 2,6 -1,0

D.1.3. Libertad de prensa 6,4 5,4 -1,0

A.1.3. Derechos de la ciudadanía 5,5 4,6 -0,9

A.1.5. Convivencia de los territorios 6,2 5,3 -0,9

A.1.4. Convivencia de los grupos sociales 7,3 6,4 -0,9

C.2.2. Servicios públicos eficaces 5,6 4,7 -0,9

C.2.3. Efectividad de los poderes autonómicos y locales 5,7 4,9 -0,8

C.2.4. Responsabilidad de los poderes autonómicos y locales 5,3 4,5 -0,8

A.2.5. Legislación penal imparcial 6,0 5,3 -0,7

A.3.2. Libertad de asociación protegida 8,0 7,3 -0,7

D.1.1. Independencia de la prensa 4,7 4,0 -0,7

E.1.4. Cumplimiento de las obligaciones europeas 7,5 6,8 -0,7

A.1.2. Derechos de las minorías 7,2 6,6 -0,6

B.1.7. Participación alta en las elecciones 6,4 5,8 -0,6

A.2.1. Cumplimiento de la legalidad 6,6 6,0 -0,6

B.1.4. Acceso a los medios asegurado 6,3 5,7 -0,6

D.1.2. Pluralidad informativa 5,1 4,5 -0,6

A.3.5. Derecho a vivir 7,5 7,0 -0,5

B.2.3. Efectividad de la oposición 6,3 5,8 -0,5

D.2.2. Participación ciudadana 4,0 4,7 0,7


241

2009 2013 Diferencia

C.2.5. Cooperación entre niveles de gobierno 4,4 3,9 -0,5

B.1.6. Parlamento representativo 6,0 5,5 -0,5

B.1.3. Igualdad electoral 6,4 6,0 -0,4

A.3.3. Libertad religiosa protegida 7,8 7,4 -0,4

A.3.1. Libertad de expresión protegida 7,5 7,2 -0,3

B.1.2. Elecciones limpias 8,8 8,6 -0,2

A.2.3. Independencia de los jueces 5,8 5,6 -0,2

D.2.4. Acceso igualitario al poder 3,6 3,4 -0,2

D.2.5. Accesibilidad de los representantes 3,4 3,3 -0,1

A.3.4. Derecho de lengua 7,0 6,9 -0,1

A.2.2. Ajuste a la legalidad de los funcionarios 6,9 6,9 0,0

D.2.3. Participación de la mujer 4,8 4,8 0,0

B.2.1. Libertad de partidos 6,9 7,0 0,1

B.1.1. Voto libre 8,2 8,3 0,1

B.2.2. Gobiernos estables 7,1 7,3 0,2

D.2.1. Asociacionismo independiente 5,3 5,7 0,4

D.1.4. Medios respetuosos 4,1 4,5 0,4

Ítems sin diferencias significativas


242

Apéndice II. Nota metodológica

Una descripción detallada de este estudiopuede encontrarse en IDE-2008 (pág.300). Allí se explica el origen del proyec-to, su metodología y la elaboración de lamuestra. El cuestionario, enviado y cum-plimentado por Internet, es idéntico a losque se aplicaron en los cinco últimos años:IDE-2009 (pág. 312), IDE-2010 (pág. 263),IDE-2011 (pág. 318) e IDE-2012 (pág. 172),que eliminaban las escalas en las que sepedía al entrevistado que diera una valo-ración global de las cinco esferas y se plan-teaban cinco nuevas preguntas extraídasdel Estudio 2701 del CIS sobre calidadde la democracia, para poder efectuar unacomparación entre la opinión de los ex-pertos y la de los ciudadanos. En el Apén-dice III se reproduce el cuestionario com-pleto.Para seleccionar la muestra, se ha conta-do con un listado compuesto por 475 per-sonas procedentes de los campos de laciencia política y la sociología y, en menormedida, de otras áreas, como la economía,el derecho, la historia y el periodismo. Deeste conjunto, han contestado el cuestio-nario 136 personas, lo que implica una tasade respuesta del 29%, cinco puntos másbaja que la del año anterior. Los expertosque han participado en alguno de losseis años han sido 273, y los que han con-testado en las seis ocasiones, 26; lo quesupone, en consecuencia, un 26,4% deltotal de respuestas registradas para elinforme de 2013. La muestra, como lapoblación que se pretende reflejar, pre-senta cierto sesgo de género: en 2008,el 35% de las personas que contestaron

fueron mujeres; en la actual ola, el por-centaje descendió al 32%. En cuanto a ladistribución de edad, sucede algo pare-cido con las edades mayores. La propor-ción de los nacidos antes de 1960 bajó del64% en 2008 al 40% en esta aplicación,si bien esta transformación se produjoprincipalmente en 2009, fecha en la quese amplió la muestra invitando a partici-par en este estudio en los boletines de laFederación Española de Sociología (FES)y de la Asociación Española de Ciencia Po-lítica (AECPA), aunque también en laúltima ampliación de la base muestral (ladel 2012) bajó en 10 puntos el porcentajede los evaluadores mayores de 50 años.Del mismo modo, se advierte cierta des-compensación territorial e ideológica conrespecto a lo que sería el conjunto deciudadanos. La mayoría de los entrevis-tados nacieron en Madrid (23%) o Cata-luña (22%). Los andaluces representan el15% y los vascos o navarros el 11%. Los por-centajes no son muy diferentes si se tomala comunidad de residencia en lugar de lade nacimiento. Madrid presenta una pro-porción algo mayor (30%), seguida por Ca-taluña (20%), Andalucía (16%) y País Vas-co y Navarra (9%). Por otro lado, solo un18% de los que respondieron se ubica-ron por encima del 4 en la escala ideoló-gica del 1 al 10 (en la que el 1 significa iz-quierda y el 10 derecha), es decir, se po-sicionaron en el centro o en la derecha,mientras que un 34% de los participantesen esta auditoría declararon haber votadoal PSOE en las elecciones del 2011 y un 15%lo hicieron por IU.


243

Al igual que en años anteriores, el pro-ceso de recogida de información lo reali-zó el Laboratorio de Encuestas de la Uni-versidad de Salamanca (LETTI, http://let-ti.usal.es) entre el 12 de noviembre y el18 de diciembre de 2012.


244

Apéndice III. El cuestionario

PresentaciónEn el marco del Informe sobre la De-mocracia en España 2013 realizado porla Fundación Alternativas, se está ela-borando por la Universidad de Sala-manca una investigación cuantitativautilizando la metodología del Demo-cratic Audit, desarrollada por la Uni-versidad de Essex. Ud. ha sido selec-cionado como experto para dar su opi-nión sobre el funcionamiento de lademocracia en España. Le agradecería-mos muchísimo su participación. Sicumplimenta este cuestionario y lo tie-ne a bien, su nombre se incluirá entrelos participantes del estudio. Indepen-dientemente de ello, también le hare-mos llegar un obsequio por su esfuerzoy colaboración, si así lo desea. Además,en el más estricto cumplimiento de lasleyes sobre secreto estadístico y pro-tección de datos personales, le garanti-zamos el absoluto anonimato y secretode sus respuestas. Una vez grabada lainformación de forma anónima, lasidentificaciones individuales serán des-truidas inmediatamente.

Cuestionario sobre el funcionamientode la democraciaA continuación le presentaremos un con-junto de frases relacionadas con el fun-cionamiento de la democracia, agrupadasen cinco grandes apartados inspirados enlos criterios del Human Rights Centrede la Universidad de Essex: a) los derechosde los ciudadanos y el Estado de dere-cho, b) la representación política, c) lagobernabilidad y responsabilidad políti-cas, d) la participación de la sociedad civil,y e) la dimensión internacional de la de-mocracia. Sobre cada una de las frases,le vamos a pedir que valore según su cri-terio en una escala de 0 a 10 la medidaen que la sociedad y política españolasse ajustan a estas características ideales dela democracia. Un cero indicaría quenuestro país está muy lejos de cumplircon la condición en cuestión, y un diez,por el contrario, reflejaría que el cumpli-miento es óptimo.


245

Ciudadanía, leyes y derecho

CiudadaníaA.1.1 Hay consenso sobre laconfiguración de las fronteras delEstado, tal y como son reconocidas porla Constitución.A.1.2 Los derechos de las minoríasétnicas, culturales, religiosas y deorientación sexual están protegidos.A.1.3 Se reconocen los derechos deciudadanía a todas las personas queviven en España con independencia desu nacionalidad.A.1.4 El diseño institucional de lademocracia española permite laconvivencia entre los distintos grupossociales.A.1.5 El diseño institucional de lademocracia española permite laconvivencia entre los distintosterritorios.

Estado de derechoA.2.1 El cumplimiento de la legalidades efectivo en todo el territorionacional.A.2.2 Los funcionarios se ajustan a laley en el ejercicio de sus funciones.A.2.3 Los jueces son independientesen el ejercicio de sus funciones.A.2.4 La igualdad en el acceso de losciudadanos a la justicia estágarantizada.A.2.5 La legislación penal se aplicaimparcialmente.

Derechos civiles y políticosA.3.1 La libertad de expresión estáadecuadamente protegida.

A.3.2 La libertad de asociación yreunión está adecuadamenteprotegida.A.3.3 La libertad de práctica religiosaestá adecuadamente protegida.A.3.4 Se protege el derecho de laspersonas a hablar su propia lengua.A.3.5 Se respeta el derecho a que lagente viva como quiera.

Derechos económicos y socialesA.4.1 La salud de los ciudadanos seencuentra protegida por los poderespúblicos.A.4.2 El derecho a una buenaeducación está garantizado por lospoderes públicos.A.4.3 Los derechos de los trabajadoresse respetan en las empresas.A.4.4 Sindicatos, patronales yasociaciones profesionales tienenlibertad para organizar y representarlos intereses de sus miembros.

Representación política

Elecciones libres y limpiasB.1.1 Los ciudadanos ejercen elderecho al voto con libertad sincoacciones o intimidaciones.B.1.2 El proceso electoral es limpio.B.1.3 Los partidos políticos puedenconcurrir a las elecciones en igualdadde condiciones. B.1.4 Está asegurado el acceso de loscandidatos y partidos políticos a losmedios de comunicación. B.1.5 El voto de cada ciudadano cuentapor igual.


246

B.1.6 El Parlamento refleja ladiversidad del electorado.B.1.7 Existe un alto nivel departicipación en las elecciones.

Papel democrático de los partidospolíticosB.2.1 Los ciudadanos pueden crear,organizar y mantener partidospolíticos sin impedimentos legales oinstitucionales.B.2.2 El sistema de partidos facilita laformación de Gobiernos estables.B.2.3 Los partidos de la oposicióncontribuyen a la rendición de cuentaspor parte del Gobierno.B.2.4 El sistema de financiación de lospartidos asegura su independenciafrente a intereses particulares.B.2.5 Los partidos políticos se hacen ecode los problemas e intereses de la gente.

Gobernabilidad y rendición de cuentas

Control del GobiernoC.1.1 Los poderes del Parlamento sonamplios y efectivos para investigar lasactuaciones del Gobierno y hacerlerendir cuentas.C.1.2 La transparencia informativa estágarantizada por medio de datos yestadísticas fiables de acceso público.C.1.3 Los procedimientos deaprobación y ejecución de losPresupuestos Generales del Estadoson transparentes y democráticos.C.1.4 El Gobierno está obligado a darexplicaciones sobre la gestión quelleva a cabo.

Acción del GobiernoC.2.1 El Gobierno tiene capacidad pararesolver los problemas fundamentalesde la sociedad.C.2.2 Los servicios públicos se ajustana las necesidades de los usuarios.C.2.3 Los poderes autonómicos ylocales cuentan con las competencias ylos medios adecuados para cumplircon sus responsabilidades.C.2.4 Autonomías y ayuntamientosestán sujetos a criterios democráticosde transparencia y responsabilidad.C.2.5 Existe cooperación entre losdistintos niveles de gobierno.

CorrupciónC.3.1 Los cargos públicos sondesempeñados con objetividad, sinsometimiento al dictado de lospartidos. C.3.2 El poder político se encuentraprotegido de las presiones del podereconómico.C.3.3 El sistema institucional españoldescubre y castiga los casos decorrupción política.

Sociedad civil y participación

Los medios de comunicaciónD.1.1 La independencia de los mediosde comunicación con respecto alpoder político está garantizada.D.1.2 Los medios de comunicaciónreflejan la pluralidad de opiniones quehay en la sociedad.D.1.3 Los medios de comunicacióntienen libertad y capacidad para


247

denunciar los excesos del poderpolítico o económico.D.1.4 Los ciudadanos se encuentran asalvo del acoso de los medios decomunicación.

Participación políticaD.2.1 Las asociaciones voluntarias, lasorganizaciones ciudadanas y losmovimientos sociales sonindependientes del poder político.D.2.2 Los ciudadanos participanactivamente en asociacionesvoluntarias y movimientos sociales.D.2.3 La participación de las mujeresen la vida política está extendida entodos los niveles.D.2.4 El acceso de los distintos grupossociales al poder político es igualitario.D.2.5 Los representantes políticos sonaccesibles a los ciudadanos.

Dimensión internacional de la democracia

E.1.1 El poder político está libre deinterferencias internacionales, ya seaneconómicas o políticas.E.1.2 Las relaciones del poder políticocon las organizaciones internacionalesse basan en principios de cooperacióny transparencia.E.1.3 El Gobierno respeta el derechointernacional.E.1.4 El Gobierno cumple con susobligaciones en el seno de la UniónEuropea.E.1.5 El Gobierno promueve losderechos humanos y la democraciamás allá de sus fronteras.

Preguntas generales (Estudio CIS 2701)

G.1 La gente a menudo difiere en suspuntos de vista sobre lascaracterísticas más importantes de lademocracia. De esta lista, elija lacaracterística que para Ud. sea másesencial en una democracia (UNASOLA RESPUESTA).a) Elecciones regularesb) Una economía que asegure elingreso dignoc) Un sistema judicial que trate atodos por iguald) Respeto a las minoríase) Libertad de expresión para criticarabiertamentef) Ninguna

G.2 En general, ¿se siente Ud. muysatisfecho, bastante, algo, poco onada satisfecho con la manera enque funciona la democracia enEspaña?a) Muy satisfechob) Bastante satisfechoc) Algo satisfechod) Poco satisfechoe) Nada satisfecho

G.3 ¿Piensa Ud. que en los casi treintaaños de democracia en España, lasdesigualdades sociales se hanreducido…?a) Muchob) Bastantec) Algod) Pocoe) Nada


248

G.4 Más abajo se presentan una serie deafirmaciones relacionadas con elfuncionamiento del sistema democrático.Nos gustaría que nos dijera su grado deacuerdo utilizando una escala de 1 (muyen desacuerdo) a 5 (muy de acuerdo).a) La Justicia trata igual a ricos que apobresb) El sistema electoral beneficia a lospartidos nacionalistas y regionalistasc) El sistema electoral españolperjudica a los partidos pequeñosd) Las listas cerradas sonantidemocráticase) Los partidos eligen a sus candidatospor procedimientos democráticosf) Hay suficientes partidos a los quevotar en las eleccionesg) Los gobernantes toman susdecisiones en función de la demandade la mayoría de los ciudadanos

G.5 De cada 100 ciudadanos ¿cuántosdiría usted que se comportan en suvida cotidiana respetando todas lasleyes?

Preguntas finales

Finalizado el cuestionario, vamos aplantearle cinco cuestionesadicionales.

F.1 ¿Es Ud.HombreMujer

F.2 ¿Cuál es la década de su año denacimiento?

1920193019401950196019701980

F.3 ¿En qué comunidad autónomanació?

F.4 ¿Y en qué provincia resideactualmente?

F.5 Como Ud. muy bien sabe, cuandose habla de política se utilizannormalmente las expresionesizquierda y derecha, ¿en qué casilla delas mostradas más abajo se colocaríaUd.? Izquierda 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 DerechaNo desea contestar

F.6 ¿Me podría decir si en laselecciones generales del 9 de marzode 2008…? Votó No votó No recuerda No desea contestar

F.7 ¿Y podría indicar a qué partido ocoalición votó?


249

Finalizado el cuestionario, vamos aplantearle tres cuestiones adicionales.

En primer lugar, ¿añadiría Ud. algúncriterio, a su juicio, importante en laevaluación del funcionamiento de unpaís democrático?

En segundo lugar, ¿me podría indicarpersonas de reconocido prestigio cuyaopinión debería ser tenida en cuentaen un estudio de esta naturaleza?

Finalmente, ¿acepta que su nombresea incluido en la lista de personasque han contribuido a este estudio oprefiere quedar en el anonimato?

Para terminar, si desea recibir unobsequio por colaborar en esteestudio, sea tan amable de enviar uncorreo electrónico con la direccióndonde desea recibirlo a la siguientedirección [email protected]. Le recordamosque, sea cual sea sus dos últimascontestaciones, su opinión individualserá anónima y publicada solo entérminos estadísticos colectivos.


250

Participante 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Lola Abelló Planas ñ ñ ñ ñRamón Adell Argiles ñ ñ ñ ñ ñ ñFernando Aguiar ñ ñ ñ ñ ñMiguel Ángel Aguilar ñ ñ ñPaloma Aguilar Fernández ñ ñ ñSusana Aguilar Fernández ñ ñ ñInés Alberdi Alonso ñManuel Alcántara Sáez ñ ñ ñFrancisco Aldecoa Luzárraga ñFrancisco Alvira Martín ñ ñ ñ ñEva Anduiza Perea ñ ñ ñ ñ ñXosé Carlos Arias Moreira ñ ñ ñ ñ ñ ñJavier Astudillo Ruiz ñ ñGonzalo Banjul ñ ñ ñRoberto Barbeito ñ ñ ñ ñLluis Bassets ñMª Teresa Bazo ñGermá Bel i Queralt ñ ñ ñ ñ ñJorge Benedicto ñJuana Bengoa Beriain ñ ñ ñ ñ ñ ñJusto Beramendi González ñ ñ ñ ñEduardo Bericat Alastuey ñ ñCristina Blanco Fdez. de Vald. ñ ñRoberto Blanco Valdés ñ ñAnselm Bodoque Arribas ñ ñ ñ ñ ñCarles Boix ñ ñJoan Botella Corral ñ ñ ñ ñ ñFermín Bouza Álvarez ñ ñ ñ ñQuim Brugué Torruella ñ ñCristina Brullet Tenas ñ ñ ñIgnasi Brunet Icart ñ ñ ñ ñMaría Bustelo Ruesta ñ ñ ñ ñAntonio Bustos Gisbert ñ ñRafael Bustos Gisbert ñ ñ ñ ñMiguel Caínzos López ñ ñ ñ ñLuis A. Camarero Rioja ñ ñ ñMiquel Caminal Bada ñVictoria Camps Cervera ñ ñ ñ ñRafael Caparrós Valderrama ñ ñ ñ ñ ñAlexandre Casademunt Monf. ñ ñJosé Luis Cascajo Castro ñ

Participante 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Antonio J. Castillo ñ ñRafael Chaves ñ ñ ñElisa Chuliá Rodrigo ñ ñ ñ ñ ñCésar Colino Cámara ñ ñ ñ ñ ñXavier Coller Porta ñ ñGabriel Colomé i Garca ñ ñ ñRafael Conde Melguizo ñ ñ ñ ñPilar Contreras ñ ñAna Corral Juan ñ ñ ñ ñAntón Costas ñ ñHenar Criado Olmos ñ ñ ñCamilo Cristancho ñAndrés de Blas Guerrero ñ ñ ñ ñIsabel de la Torre Prados ñ ñ ñMargarita de Luxán García ñ ñ ñ ñEloísa del Pino Matute ñSantiago Delgado Fernández ñ ñIrene Delgado Sotillos ñ ñ ñ ñ ñMar Díaz Varela ñ ñFederico Durán López ñ ñ ñ ñ ñ ñRafael Durán Muñoz ñ ñ ñ ñ ñJavier Elzo Imaz ñ ñMarcos Engelken Jorge ñ ñSebastián Escámez Navas ñ ñ ñJosé Fernández Albertos ñMariano Fernández Enguita ñ ñ ñ ñCarlos Fernández Rodríguez ñ ñPablo Fernández Vázquez ñ ñ ñMariona Ferrer Fons ñ ñJaime Ferrí Durá ñ ñMónica Ferrín Pereira ñ ñ ñRobert Fishman ñNuria Font Borrs ñJoan Font Fabregas ñ ñ ñ ñ ñFlavia Freidenberg ñ ñ ñCarolina Galais ñCarmen Gallástegui ñ ñAina Gallego Dobón ñ ñCelima Gallego ñGema García Albacete ñ ñ ñFernando García Benavides ñ

Apéndice IV.Listado de participantes que aceptan que su nombre sea publicado


251

Participante 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Fátima García Díez ñ ñElena García Guitián ñÓscar García Luengo ñJonatan García Rabadán ñ ñJosé Adrián García Rojas ñ ñEster García Sánchez ñ ñ ñ ñ ñAntonio Garrigues Walker ñ ñ ñ ñMónica Gelambi Torrell ñ ñ ñ ñJavier Gil Pérez ñ ñEnrique Gil Calvo ñJuan Gimeno Ullastres ñ ñ ñ ñ ñCarlos Gómez Bahillo ñ ñ ñ ñ ñ ñCristóbal Gómez Benito ñ ñ ñ ñ ñ ñMarga Gómez-Reino ñJosé Vicente Gómez Rivas ñ ñ ñMaría Teresa Glez. de la Fe ñ ñ ñ ñ ñMauro Guillén ñAnder Gurrutxaga Bad ñ ñ ñ ñRodolfo Gutiérrez Palacios ñ ñ ñ ñ ñJuan Miguel Hernández León ñDiego Hidalgo ñAngel Iglesias Alonso ñMª Carmen Innerarity Grau ñAntonio M. Jaime Castillo ñAlberto Jiménez ñ ñJosé Francisco Jiménez Díaz ñ ñManuel Jiménez de Parga ñFernando Jiménez Sánchez ñ ñ ñ ñ ñ ñManuel Jiménez Sánchez ñJacint Jordana Casajuana ñSantos Juliá Díaz ñ ñ ñ ñ ñ ñIgnacio Lago Peñas ñ ñ ñ ñ ñ ñConsuelo Laiz Castro ñ ñEmilio Lamo de Espinosa ñ ñ ñ ñSebastián Lavezzolo Pérez ñ ñ ñ ñSandra León Alfonso ñRafael Leonisio Calvo ñ ñArturo Leyte Coello ñ ñAntonia Linde Garca ñJesús Lizcano Álvarez ñ ñ ñ ñ ñIván Llamazares ñFrancisco J. Llera ñ

Participante 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Eduardo López Aranguren ñ ñ ñ ñMario López Guerrero ñJaume López Hernández ñ ñAbel Losada ñJorge Lozano Miralles ñ ñ ñ ñ ñJoan Marcet Morera ñ ñ ñ ñ ñ ñSalvador Martí Puig ñ ñ ñJoaquín Martín Cubas ñ ñIgnacio Martín Granados ñMagdalena M. Martín ñGuadalupe Martínez Fuentes ñ ñÁngel Martínez Glez. Tablas ñ ñFerrán Martínez i Coma ñ ñEnric Martínez-Herrera ñRafael Martínez Martínez ñÁlvaro Martínez Pérez ñ ñÓscar Martínez Tapia ñ ñ ñ ñAraceli Mateos Díez ñLuca Medina Lindo ñ ñJosu Mezo Aranzibia ñ ñ ñ ñSantiago Míguez González ñJoaquín Mª Molins López-Rodó ñBeatriz Moncó ñ ñJuan Carlos Monedero ñJuan Montabes Pereira ñ ñJosé Ramón Montero Gibert ñRicardo Montoro Romero ñLaura Morales D. de Ulzurrun ñ ñ ñ ñ ñ ñJavier Morales Hernández ñ ñ ñ ñM. Luz Morán Calvo Sotelo ñ ñ ñLuis Moreno Fernández ñ ñ ñ ñEduardo Moyano Estrada ñ ñ ñ ñAlonso Muñoz Pérez ñ ñ ñ ñSoledad Murillo de la Vega ñ ñ ñ ñAndrea Noferini ñ ñAinhoa Novo Arbona ñBlanca Olías de Lima Gete ñ ñ ñPablo Olmos ñ ñPablo Oñate Rubalcaba ñ ñ ñ ñ ñ ñLluis Orriols i Galve ñ ñFélix Ortega Gutiérrez ñ ñ ñ ñ ñJesús Mª Oses Gorraiz ñ


252

Participante 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Irene Palacios Brihuega ñ ñ ñLudolfo Paramio Rodrigo ñJaime Pastor Verdú ñ ñ ñ ñ ñ ñAlfonso Pérez Agote ñ ñ ñ ñ ñ ñManuel Pérez Yruela ñ ñ ñ ñMª del Mar Prieto Martínez ñ ñ ñ ñ ñJosé Luis Prieto Serrano ñLuis Ramiro Fernández ñRamón Ramos ñIrene Ramos Vielba ñJosé Real Dato ñ ñEduardo Rego Rodríguez ñ ñJosep María Reniu Vilamala ñ ñFerrán Requejo Coll ñFélix Requena Santos ñJavier Rey del Castillo ñClara Riba i Romeva ñGuillem Rico Camps ñAdela Ros ñM. Antonia Ruiz Jiménez ñ ñ ñRubén Ruiz-Rufino ñ ñ ñ ñ ñCarmen Sáez Lara ñ ñ ñ ñVicente Salas ñLeire Salazar ñOctavio Salazar Benítez ñOlga Salido Cortés ñEduardo San Martín ñ ñM. Jesús Sansegundo ñMiguel Satrústegui ñ ñJulio Segura Sánchez ñ ñ ñ ñ ñFelipe Serrano Pérez ñ ñ ñCarlota Solé Puig ñJoan Subirats i Humet ñConstanza Tobío Soler ñJosé Juan Toharia Cortés ñ ñ ñMariano Torcal Loriente ñ ñ ñ ñTeresa Torns Martín ñ ñ ñ ñRené Torres-Ruiz ñ ñJavier Torres Vela ñ ñIgnacio Urquizu Sancho ñ ñVíctor Urrutia Abaigar ñ ñ ñElisa Usategui Basozabal ñ ñÁngel Valencia Saiz ñ ñ ñ ñ ñFrancisco J. Vanaclocha ñR. Vargas-Machuca Ortega ñ ñ ñ ñ

Participante 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Rafael Vázquez García ñ ñTania Verge Mestre ñ ñ ñ ñ ñ ñJorge Verstrynge Rojas ñ ñManuel Villoria Mendieta ñ ñ ñ ñ ñ


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