informe: reunión de expertos sobre derecho para la ... · introducción a efectos de iniciar un...
TRANSCRIPT
Informe:
Reunión de Expertos sobre Derecho para la
Reducción de Riesgo de Desastres
Panamá, 29 y 30 de octubre de 2013
Con el Apoyo de:
1
Contenido
Agradecimientos ................................................................................................................................ 2
Introducción ....................................................................................................................................... 2
Palabras de Bienvenida ...................................................................................................................... 3
Resultados preliminares del proyecto de investigación de la FICR y el PNUD .................................. 5
Haciendo que las Instituciones trabajen para la RRD ....................................................................... 9
Empoderamiento y Rendición de Cuentas para la RRD .................................................................. 13
Implementación de leyes para la RRD ............................................................................................. 15
Introducción al proyecto sobre la Lista de Chequeo .......................... Error! Bookmark not defined.
Conclusión ........................................................................................... Error! Bookmark not defined.
Participantes..................................................................................................................................... 22
2
Agradecimientos
El Programa de Derecho Relativo a los Desastres desea expresar su gratitud a los
donantes que hicieron posible la celebración del taller:
Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido;
Comisión Europea;
Cruz Roja Noruega;
Cruz Roja Canadiense
Introducción
A efectos de iniciar un proceso de consulta sobre cómo la ley y los reglamentos pueden
utilizarse con mayor eficacia para apoyar la Reducción del Riesgo de Desastres (RRD) se
llevó a cabo en la ciudad de Panamá la Reunión de Expertos sobre Derecho para la
Reducción de Riesgo de Desastres. Esta reunión congregó a más de 20 expertos de
Latinoamérica y el Caribe con el propósito de presentarles las conclusiones preliminares
del Estudio Global realizado entre la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz
Roja y de la Media Luna Roja (FICR) y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) en torno a la forma en que las leyes de los países apoyan la RRD a fin de
identificar los puntos clave que los gobiernos deben considerar en la evaluación,
desarrollo e implementación de leyes que apoyan la RRD.
Adicionalmente se buscó iniciar consultas sobre ciertos elementos para construir una lista
de chequeo de verificación para los legisladores, en relación a la RRD, herramienta que
pretende apoyar a los funcionarios a nivel municipal, provincial y nacional en el
fortalecimiento de sus marcos jurídicos para la RRD.
Antecedentes sobre el Proyecto de Investigación Global entre la FICR y PNUD sobre el
Derecho Sobre la Reducción de Riesgo a Desastres
Desde la adopción del “Marco de Acción de Hyogo 2005-2015: Construir la Resiliencia de
las Naciones y las Comunidades” se ha incrementado la atención internacional sobre la
importancia de la Reducción de Riesgo de Desastres (RRD) para mitigar el impacto de los
desastres naturales y desarrollar resiliencia comunitaria. El Marco de Acción de Hyogo
destaca el compromiso de desarrollar una legislación fuerte para apoyar medidas en
cuanto a RRD.
A pesar de que se han alcanzado progresos significativos al respecto en numerosos
países, una serie de estudios realizados desde el año 2010 han demostrado que hay
discrepancias entre los marcos legales y su implementación, especialmente a nivel
comunitario. Con el fin de comprender en mayor detalle las buenas prácticas y vacíos en
los marcos jurídicos en torno a la RRD, la FICR en colaboración con el PNUD, ha
3
emprendido desde los últimos dos años investigaciones a nivel país, basándose en una
muestra de 31 países e incluyendo 13 estudios de caso detallados.
A principios de 2014 será publicado un informe de síntesis sobre el reporte de la
investigación llevada a cabo en los países y los estudios de caso de los mismos. Ello
permitirá identificar la mejores prácticas en la legislación de RRD y su implementación,
así como vacíos comunes o problemas que necesiten atención adicional. Sin embargo, las
principales conclusiones ya están disponibles para los socios del proyecto, y éstas se
pueden utilizar actualmente para contribuir en el desarrollo de una herramienta que
apoye a los legisladores en la evaluación de sus marcos jurídicos nacionales en relación a
la RRD.
Día 1
Palabras de Bienvenida La señora Geralsine Becchi del PNUD, en su discurso de bienvenida expresó la gran
oportunidad que brinda esta reunión organizada por la FICR de avanzar en el estudio de
cómo la legislación puede superar las necesidades y barreras para la Reducción del Riesgo
de Desastres (RRD). Destacó que particularmente en esta región se cuenta con mucho
conocimiento y lecciones por lo que este espacio propiciará el compartir de las mismas.
La señora Becchi manifestó que el centro del mandato de PNUD es la RRD así como el
análisis de cómo los desastres afectan el desarrollo ya sean los mismos medianos o de
gran magnitud, y expresó lo complacida con el acuerdo que cooperación global que existe
con la FICR en miras al fortalecimiento de la resiliencia comunitaria así como al desarrollo
de herramientas que apoyen la RRD. Finalizó su intervención agradeciendo a la FICR por
la organización del taller y exhortó a los participantes a compartir sus experiencias las
cuales con seguridad enriquecerán la discusión.
El señor Jan Gelfand, Jefe de Programas y Operaciones de la Oficina de Zona para
América de la FICR se encargó dar la bienvenida a los expertos de la región a esta
importante reunión. Manifestó que la FICR lleva 12 años trabajando en la preparación
legal ante desastres (IDRL) a través del Programa de Derecho Relativo a los Desastres,
logrando a la fecha incidir en 45 países a nivel global y 14 a nivel regional.
La reunión sobre Mecanismos Internacionales de Asistencia Humanitaria (MIAH) ha
instado a llevar a cabo un proceso de ajuste y adopción de nuevas legislaciones, políticas
y reglamentos para facilitar la ayuda humanitaria a nivel nacional e internacional, a
efectos de que la asistencia llegue de forma eficaz, para así salvar vidas y reducir riesgos.
Los esfuerzos de los gobiernos representan una gran iniciativa, sin embrago, resulta
decisivo adaptarlo también al marco de RRD y tomar en cuenta que el proceso en
general puede ser largo y la legislación es un componente crucial. “Cuando existen
4
políticas y legislaciones pertinentes poseemos el respaldo para actuar, facilitando el
acceso a la población y de ese modo generando un impacto comunitario”, acotó el señor
Gelfand, añadiendo que este foro busca aprovechar la pericia regional reuniendo a
expertos por un espacio de dos días para dialogar sobre lo que se puede mejorar y
fortalecer de la RRD. Resaltó igualmente la importancia de tomar en cuenta los criterios
de RRD relevantes no sólo en una ley pero mediante un reajuste en el marco legislativo
nacional, lo cual supone un proceso complejo puesto que la RRD implica mucho. “La
eficacia de la ley depende de una buena implementación, siendo el reto asegurar que los
reglamentos son implementados en todos los niveles”.
Finalizó su intervención el señor Gelfand reconociendo la importancia que tiene para la
FICR contar con un socio como el PNUD para esta tarea, esperando poder atraer más
socios que se unan a esta labor y agradeció la presencia de todos los expertos de la
región deseándoles una excelente reunión.
Seguidamente cada participante se presentó, mencionando su nombre, país y entidad a
la que representaba.
Isabelle Granger, Coordinadora Regional del Programa de Derecho Relativo a los
Desastres para América y el Caribe inició la presentación de los objetivos de la reunión
destacando el hecho de que la FICR ha avanzado considerablemente el tema de IDRL, sin
embargo el propósito de esta reunión es el derecho sobre Reducción del Riesgo de
Desastres. La señora Granger compartió de manera sucinta algunos de los avances de
IDRL antes de entrar de lleno en el objeto de la reunión, destacando la Declaración de
Presidentes del SICA y AEC, la reciente reunión MIAH en donde un grupo de trabajo fue
conformado a efectos de asistir a los estados en el fortalecimiento de su legislación a
través de la matriz del Compendio Normativo Regional. Mencionó los avances en los
distintos proyectos llevados a cabo en la región como es el caso de Guatemala, Jamaica,
Haití, Argentina, Ecuador, República Dominicana.
En su presentación mostró los antecedentes de esta iniciativa, los cuales se remontan al
Marco de Acción de Hyogo en cuya Declaración se establece el compromiso de los
gobiernos de hacer de la RRD una prioridad nacional y local a través de políticas y marcos
legislativos e instituciones para la RRD. Igualmente, la señora Granger hizo mención de la
Resolución 7 de la 31ava Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna
Roja la cual afirmó que la legislación es una herramienta clave para promover la RRD, así
como exhortó a los estados a revisar sus leyes actuales pidiendo a las Sociedades
Nacionales y a la FICR que asistan a sus estados en esta revisión.
De manera seguida la señora Granger presentó el estudio conjunto que está llevando a
cabo la FICR y el PNUD el cual ha conllevado treinta y una encuestas de gabinete y
5
catorce casos de estudio analizando las leyes relativas a la RRD y su implementación a
todos los niveles. Se han llevado a cabo reuniones de consulta en Ginebra así como en
África por lo que en esta oportunidad se realiza en la región de América y el Caribe.
Se está elaborando un informe síntesis con los insumos de los estudios de gabinete y
casos de estudio para ser presentado a inicios del 2014, sin embargo en el documento
“Mejores leyes, comunidades más seguras” se encuentran plasmados algunos de los
resultados de los estudios para la consideración de los presentes.
El propósito de este encuentro es presentar y compartir los resultados del estudio global
que se conduce con el PNUD e iniciar la consulta sobre los elementos que debe contener
la herramienta de lista de chequeo para tomadores de decisiones respecto a la RRD e
identificar las mejores prácticas y áreas por mejorar a través del diálogo y las
presentaciones de los distintos expertos.
Resultados preliminares del proyecto de investigación de la FICR y el PNUD
El señor David Fisher, Coordinador Global del Programa de Derecho Relativo a los
Desastres, presentó las conclusiones preliminares del estudio sobre legislación y RRD
conducido entre la FICR y el PNUD, destacando a este último como un socio muy valioso
en este proyecto.
Señala el señor Fisher que la iniciativa parte del interés manifiesto de los gobiernos de
contar con una herramienta para legislación de RRD reconociendo que a pesar de los
avances importantes a través del Marco de Acción de Hyogo estudios han demostrado
falta de preparación y empoderamiento a nivel local. Si bien Hyogo afirma la importancia
de la legislación no especifica su verdadero rol. Indica que el fin es disminuir la tasa de
mortalidad en los desastres destacando la importancia de la preparación desde el nivel
comunitario.
El señor Fisher expuso también que a través del estudio conjunto con el PNUD se espera
aclarar el “valor añadido” de la legislación como herramienta así como identificar indicios
de éxito en la legislación para RRD a efectos de ser replicados.
El enfoque de la investigación se centra en el análisis de Leyes principales sobre el
sistema nacional de gestión de riesgos como sus instituciones, mandatos, alerta
temprana, empoderamiento. Adicionalmente se analizan las Leyes sectoriales relativas a
la planificación del territorio, códigos de construcción, leyes ambientales y leyes sobre la
planificación del desarrollo.
Igualmente, dio a conocer siete observaciones que emanan de los estudios realizados. Se
identificó una tercera generación de leyes sobre gestión de riesgos, los gobiernos locales
sobre-extendidos necesitan una mayor garantía de apoyo aunado a la falta de vínculos
6
con las comunidades y la sociedad civil, así como la necesidad de leyes claras para la
alerta temprana para evitar demoras y promover la inclusión de las comunidades .
Continuó afirmado que hay prioridades estratégicas en el planeamiento de territorio y
códigos de construcción; los asentamientos informales en lugares de alto riesgo imponen
desafíos mayores y finalmente los sistemas legales de responsabilidad quedan por
desarrollar incentivos y desincentivos.
Igualmente manifestó el señor Fisher que la tercera generación concibe la RRD como
verdadera prioridad poniendo como ejemplo a México con su Ley General de Protección
Civil de 2012. Este enfoque ofrece un excelente ejemplo de cómo la combinación de
reformas legales e institucionales pueden transformar un sistema anteriormente reactivo
a uno de tercera generación basado en la prevención. La referida ley le otorga prioridad
a la RRD estableciendo claros mandatos institucionales e integración completa con el
Sistema Nacional de Protección Civil. Adicional a ello, este nuevo sistema incluye un
Centro para la Prevención de Desastres Naturales, un fondo específico para RRD y
educación obligatoria sobre esta temática.
En cuanto a los niveles locales sobre-extendidos, el señor Fisher puso como ejemplo a
Filipinas y México al contar con fondos específicos de RRD, así como a Nueva Zelanda que
tiene responsabilidad integrada para la RRD en las instituciones locales con acceso a
recursos.
El involucramiento de las comunidades es vital y muchos estudios han arrojado que las
comunidades y la sociedad civil no se sienten incluidas en la reducción de su propio
riesgo. La legislación puede empoderar a las comunidades y beneficiar de su
conocimiento si las mismas son integradas en el mapeo de riesgo y si se toman en cuenta
sus observaciones en el sistema oficial de alerta temprana como es el caso en Nicaragua.
Qué podríamos hacer con respecto a los asentamientos informales de alto riesgo? Cómo
solucionar la falta de responsabilidad y voluntad política? Fueron algunas de las
preguntas que el expositor dejó en la mesa para posterior discusión. Sin embargo
mencionó que en cuanto a asentamientos informales es necesario equilibrar las leyes y
sus riegos y no solamente respecto a agua y saneamiento. Brasil adoptó el estatuto de
ciudades para legalizar los asentamientos e integrarlos en el sistema, como una medida
para hacerle frente a esta problemática.
Una vez finalizada la presentación se abrió el espacio a preguntas y comentarios por
parte de la audiencia.
Se inició un debate en cuanto al enfoque de gestión de desastres y de riesgo de
desastres, en donde se destacó el aspecto normativo. Se acotó que hay que precisar
algunos aspectos como el conceptual y determinar si la norma es vinculante o no.
Adicionalmente se precisó el término manejo comprensible de desastres y se habló de la
7
tendencia existente de destinar más fondos para la respuesta que para actividades de
RRD.
Posterior a la presentación se solicitó a los participantes agruparse para discutir el rol de
la legislación de Reducción de Riesgo de Desastres contestando las siguientes preguntas.
Mesa de Discusión
1. Legislación (incluyendo estatutos, decretos, regulaciones, y ordenanzas)
constituye una de muchas herramientas que utiliza la sociedad para la RRD.
De qué forma resulta la legislación más beneficiosa que otro tipo de
herramientas? Qué aspectos podrían dejarse a un lado para ser atendidos
por herramientas más flexibles?
-La legislación resulta más beneficiosa ya que le concede una obligatoriedad y
fuerza jurídica al marco de RRD en el país, y es por ello que estimamos de
suprema relevancia esta herramienta.
-Directivas, lineamientos, manuales podrían dejarse a un lado como medidas menos
formales.
-Necesidad de revisión y actualización constante de la legislación y que
cuenten con un lenguaje claro comprensible a todo nivel.
-Difusión permanente a todos los idiomas (Guatemala posee 23 idiomas) en
tiempos de paz.
-Promoción de eventos comunitarios como el evento de resiliencia.
-Realización de manuales en donde ser presenta claramente las funciones de
las autoridades y actores involucrados (Gobierno, sector privado, comunidad)
-Implementación de la legislación, ente de monitoreo.
-Aumentar las capacidades de las comunidades a través de programas que les
permitan conocer sus riesgos y atenderlos.
-Llevar a cabo programas conjuntos con actores corporativos así como con ONGs y
sociedad civil que influyan en la toma de decisión de los gobiernos respecto a la RRD.
-Responsabilizar a los actores por sus acciones.
- Estimular mayor coherencia en RRD a través de un enfoque de colaboración
-Ofrecer recursos financieros para actividades de prevención de desastres.
8
-Complementar leyes con la creación de planes de acción para su implementación.
-Desarrollar proyectos de RRD en las comunidades, dando incentivos a través de
entrenamiento y ejercicio sobre prácticas para reducir la vulnerabilidad y aumentar la
capacidad de respuesta de la comunidad.
-Desarrollar programas conjuntos con el sector corporativo y no gubernamental,
ofreciendo por ejemplo rebajas en las primas de seguro a los negocios que cuentan
con un plan de manejo de desastres.
-Crear una atmósfera que ayude a la efectiva promoción de la RRD.
2. La barrera más frecuentemente citada para una efectiva RRD es la falta de
voluntad política para actuar. En su experiencia, tiene la legislación impacto
en la voluntad política?
-Las alianzas estratégicas, convenios de colaboración inter-institucional ya
sean permanentes o temporales sobre leyes existentes.
-Captación de voluntarios
-Capacitaciones sobre cambio climático y tipos de riesgos.
-Preparación comunitaria para conocer los riesgos a los que son vulnerables y
los mecanismos para reducirlos, cómo atender y responder a desastres.
-Programas de seguimiento constante y permanente a las comunidades sobre
RRD.
-Si se reconoce la influencia de la voluntad política reconociendo que la legislación
tiene un impacto y su incumplimiento genera una responsabilidad.
-Dentro de los mecanismos que se podría utilizar para avanzar en la voluntad
política podría ser los programas de ayuda presupuestaria como lo hace la
Unión Europea, programas de incentivos con ONGs y agencias internacionales,
presión de la sociedad civil al gobierno y programas de visibilidad política.
3. La segunda barrera frecuentemente citada para una efectiva RRD es la falta
de recursos. Podría realizarse algo al respecto a través de leyes?
- No, en ningún país. Sin voluntad política no hay legislación en primer lugar
y desafortunadamente aún existen un fuerte enfoque reactivo al desastre mas
no a la prevención y RRD.
9
-Que quede Presupuestado permanentemente fondos para el funcionamiento
de las instituciones de Atención y Reducción de Desastres (CONRED,
Protección Civil), mediante el presupuesto general de la república.
-Que se destine un fondo para la preparación ante desastres, mediante ley.
-Que los gobiernos municipales asignen un fondo para la RRD, ya que poseen
descentralización administrativa de captación de fondos.
-Existen fondos tanto nacionales como internacionales que podrían ser
destinados a RRD sin embargo el reto es tener acceso a los mismos y
encontrar los mecanismos necesarios para ello.
-Las normas deben asegurar la participación de todos los actores incluidos los
privados. Las instituciones en sus presupuestos deben incluir una partida y priorizar
en sus presupuestos institucionales fondos para la RRD.
-Una ley puede obligar la destinación de fondos a los presupuestos municipales para
actividades de RRD.
-Programas especiales de impuestos si os fondos son utilizados para actividades de
RRD.
-Acuerdos regionales como el de CDEMA que apoyan en desarrollo del recurso
humano y financian respuesta a emergencias.
-Programas de asistencia bilateral para resiliencia comunitaria utilizando experticia de
países desarrollados.
-Acciones a través de órganos regionales como la Asociación de Estados del Caribe,
facilitando el entrenamiento y acceso al mismo en esta temática.
-Involucramiento del sector privado en proyectos particularmente en las áreas
relativas a la RRD como la reforestación, reducción de químicos en los fertilizantes
entre otros.
-Integración sectorial, estableciendo el involucramiento multisectorial en acciones
dentro de RRD.
Ponencias- Haciendo que las Instituciones trabajen para la RRD
La Doctora Blanca Aróstegui, de la Secretaría de Gestión del Riesgo de Desastres, de la
Presidencia del Consejo de Ministros del Perú compartió a través de su ponencia la
experiencia de su país en la reformulación de sus contenidos institucionales en materia
de desastres. El Foro de Acuerdo Nacional del 2010 aprobó la Política de Estado #32
relativa a la gestión del Riesgo de Desastre. A partir de la política se aprueba la Ley n°
10
29664, que crea el sistema nacional de gestión del riesgo de desastres así como el
Decreto supremo N° 111-2012-pcm, que dispone la aprobación de la Política Nacional de
Gestión del Riesgo de Desastres como Política de Obligatoria Cumplimiento para las
entidades del Gobierno Nacional.
El Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (Sinagerd) creado por la Ley Nº
29664, se caracteriza por ser un sistema interinstitucional, sinérgico, descentralizado,
transversal y participativo, con la finalidad de identificar y reducir los riesgos asociados a
peligros o minimizar sus efectos, así como evitar la generación de nuevos riesgos, y
preparación y atención ante situaciones de desastre. Tal como expresó la Dra. Aróstegui,
la Presidencia del Consejo de Ministros es la entidad que administra el sistema.
Igualmente, el mismo posee 2 entes técnicos que brindan asistencia técnica y dan los
lineamientos a los órganos ejecutantes que vendrían siendo los gobiernos regionales y
locales.
Dentro de los instrumentos del SINAGERD, la Dra. Aróstegui destacó el plan de acción de
Gestión del Riesgo de Desastres así como la estrategia de gestión financiera del riesgo de
desastres. Aunado a ello se cuentan con Mecanismos de coordinación, decisión,
comunicación y gestión de la información los cuales corresponden a grupos de trabajo,
plataformas de defensa civil, centro de operaciones de emergencia, sistemas de alerta
temprana, servicio de alerta permanente, primera respuesta, edan, voluntariado, servicio
de búsqueda y salvamento, red humanitaria nacional, declaratorias de estado de
emergencia entre otros. Finalmente se cuenta en Perú con el Sistema nacional de
información para la gestión del riesgo de desastres el cual se compone de información
tanto para la gestión prospectiva y correctiva como para la gestión reactiva.
Seguidamente el Licenciado Gabriel Suárez Barriga junto con la Licenciada María Elena
Ramírez de la Coordinación Nacional de Protección Civil de México nos ilustró respecto al
sistema y mecanismos con los que cuenta su país para la gestión integral del riesgo. El
licenciado Suárez inició su intervención explicando que desde 1986, el país cuenta con un
Sistema Nacional de Protección Civil con respaldo institucional a todos los niveles y el cual
es un conjunto orgánico y articulado de estructuras, relaciones funcionales, métodos,
normas que establecen corresponsablemente las dependencias y entidades del sector
público entre sí, con las organizaciones de los diversos grupos voluntarios, sociales,
privados y con los poderes legislativo, ejecutivo y judicial a fin de efectuar acciones
coordinadas.
En el 2012 fue aprobada la Ley General de Protección Civil la cual dentro de sus
particularidades consolida los nuevos enfoques preventivo e integral para la protección
civil en México, reconoce que la Gestión Integral de Riesgos es el principio rector
fundamental del SINAPROC. Igualmente, consagra la mitigación y la prevención de
11
riesgos basándose en su identificación y conocimiento como la mejor manera de
aumentar la resiliencia de la sociedad a los desastres y recalca la importancia de crear,
mejorar y utilizar las herramientas de prevención. Por ejemplo, los atlas de riesgos
nacional y locales, deben ser el marco de referencia para la elaboración de políticas y la
toma de decisiones relacionadas con la Gestión de Riesgos. El Licenciado Suárez señaló
que actualmente se diseña el plan de protección civil que representará una hoja de ruta
así como el reglamento de la ley de protección civil. Dentro de los retos señalados
figuran el fortalecimiento del marco normativo así como el equilibrar los fondos de
respuesta con los fondos de prevención de lo cual dependerá del apoyo de las entidades
federativas.
Seguidamente a las ponencias, los participantes de agruparon para discutir las preguntas
que se detallan a continuación.
Mesa de Discusión
1. Cuál sería el indicativo de que la RRD es una prioridad nacional y local de las
instituciones y leyes de manejo de riesgo de desastres?
-La buena práctica en materia de protección civil la cual implica un marco
jurídico claro que defina los mandatos , las funciones y las responsabilidades
de todas las partes interesadas desde el nivel local hasta el nacional.
-Normativa de RRD compatible con la constitución del país y sus tradiciones.
-Leyes que aseguren la participación de todos los actores incluido el sector
privado además de que cuenten con partidas presupuestarias destinadas a
actividades de RRD.
-Sistema eficaz de protección civil que incorpore capacidades para coordinar
todas las fases del ciclo de gestión de riesgos, incluso las que influyen antes,
durante y después de una contingencia catastrófica, concretamente: la
evaluación de riesgos, la reducción de riesgos, la preparación y la respuesta a
emergencias, la recuperación y la reconstrucción.
2. Pueden las leyes mejorar la forma en la que diferentes ministerios y niveles
de gobierno cooperan para la RRD?
-En efecto, las leyes pueden mejorar la forma en la los diferentes
ministerios/dependencias y niveles de gobierno cooperen para la RRD. Para
ello, la legislación nacional debe contar con una estrategia de gestión de
12
riesgos que cuente con datos explícitos, goce de amplio apoyo y de coherencia
en los mandatos.
-El estado debe contar con la coordinación eficaz de las instituciones de
protección civil a nivel local.
-Coherencia vertical entre los órdenes federal, estatal y local, así como
coherencia horizontal entre las dependencias gubernamentales para distribuir
eficientemente las funciones y las responsabilidades de manera que se limite
la duplicación de esfuerzos y se formen las sinergias.
3. En lugares en donde la autoridad está descentralizada, resulta inevitable que
algunas comunidades estén seguras y otras no?
-Los sistemas de protección civil necesitan una expresión clara de los deberes
y las obligaciones. Esta debe ser respaldada por sanciones y estímulos
adecuados con el objetivo de proteger eficazmente a la ciudadanía, los bienes
y la economía a así contribuya a mantener la confianza en el gobierno.
-Un enfoque descentralizado en un entorno heterogéneo, implica el riesgo de
fragmentación y de dispersión; ya que quizás no todos los esfuerzos apunten a
la misma dirección. Esta es una dificultad para que funcionen los mecanismos
de coordinación, es especial en el área de la prevención de riesgos.
-Se requiere de disposición política y apoyo en los niveles municipales y
estatales debido a que existen pocos reglamentos obligatorios o mecanismos
de control y sanción cuando la autonomía de los estados y los municipios sigue
siendo un principio básico.
-Las áreas fundamentales de la prevención de riesgos son responsabilidad de
los municipios, como lo garantizan muchas constituciones. Los estados y los
municipios muestran distintos niveles de voluntad política y una amplia
variedad de capacidades, lo que puede crear cuellos de botella para
instrumentar políticas federales ambiciosas.
-En algunos países el mandato de los consejos municipales se limita a un
periodo de tres años lo que genera una planeación a corto plazo y pérdidas de
capital humano y ello puede afectar la continuidad de las políticas públicas.
-Falta de sanciones a nivel local y de conocimiento de la capacidad del
gobierno local.
13
Ponencias-Empoderamiento y Rendición de Cuentas para la RRD
El Licenciado René Baltodano, Director Nacional de Difusión y Asesor Jurídico de Cruz
Roja Nicaragüense inició su presentación sobre el empoderamiento en Nicaragua para la
RRD expresando que el marco jurídico institucional de las acciones relativas a la RRD en
Nicaragua está dado por la Ley 337, Ley Creadora del Sistema Nacional para la
Prevención, Mitigación y Atención de Desastres (SINAPRED) y su Reglamento. Dicha ley
surgió como respuesta del Gobierno ante las pérdidas de vidas humanas y económicas
producidas por el Huracán Mitch en Octubre de 1998 y su proceso de rehabilitación y
reconstrucción.
Según señala el licenciado Baltodano el marco normativo del SINAPRED define los
principios del Sistema, que propician el involucramiento de la población en sus
actividades, lo que se cumple a nivel comunitario pues existe un gran entusiasmo por
participar en las actividades relacionadas a la RRD. A nivel comunitario existen los Comité
Locales de Prevención y Atención de Desastres que en su mayoría están conformados por
miembros del Consejo del Poder Ciudadano, dado que la ley orienta la participación de la
población en las actividades de Sistema.
Respecto a la efectividad de la implementación a nivel comunitario concluyó que el
marco jurídico del SINAPRED, da apertura de la comunidad y su deseo de involucramiento
ya que sus miembros pueden participar activamente en la planificación de su propio
desarrollo, siempre que así lo dispongan sus autoridades.
Seguidamente el Señor Vijai Mahabir de la Agencia Nacional para el Manejo del Riesgo
de Desastres de Trinidad y Tobago inició su ponencia relativa a la rendición de cuentas en
la temática de RRD explicándonos que el país está dividido en 14 municipalidades con
distintas vulnerabilidades y con alta posibilidad de ser impactado por un sismo de 7.0 o
más. La estructura organizativa nacional de reducción de riesgo de desastres tiene su
base en el marco de la política de manejo de desastres desarrollada en el 2010 y la cual
está basada en el Marco de Acción de Hyogo y la estrategia de CDEMA. Igualmente,
expresó que la Oficina para la Preparación y Manejo de Desastres (ODPM) es la
responsable de institucionalizar el manejo del riesgo de desastre dentro del país al
responsabilizar a los actores por sus acciones según lo establece el plan de manejo de
desastres.
Dentro de los desafíos del sistema identificados por el señor Mahabir se destaca la
obligatoriedad de la ley, puesto que si bien existen códigos de construcción el recurso
humano está sobresaturado en trabajo lo que les hace difícil el monitoreo de las
14
estructuras. Cada edificio debe contar con un plan de emergencia, sin embargo sólo
existen tres funcionarios encargados de realizar el monitoreo en todo el país.
No está clara la delimitación de desastres a pequeña escala, los cuales en principio son
responsabilidad del Ministerio del Gobierno Local pero se desconoce el alcance de escala
menor de desastres.
Mesa de Discusión
1. Necesitan los individuos, las familias y las comunidades empoderarse para
tener una efectiva RRD? De ser así, qué rol debería tener la ley?
-Resulta evidente la necesidad de que las familias dentro de una comunidad
estén preparadas para un desastre y sean resilientes .
-Es imperativo que las comunidades sean conscientes de su propio riesgo y
tengan el conocimiento de la forma apropiada de reacción ante los mismos.
-Para ello, la ley debe contemplar responsabilidades y roles claros para los
gobiernos municipales, contar con personal técnico experto.
-La ley debe establecer fondos de respuesta y de preparación ante desastres.
-Contar con mecanismos claros en la ley que preparen a la comunidad ante
sus riesgos e informen los pasos a seguir.
-La ley debe establecer mecanismos de rendición de cuentas claros así como
responsabilidad civil, penal o administrativa por incumplimiento.
2. Cómo la ley establece la rendición de cuentas para la RRD? Qué tipo de
incentivos y no incentivos debe crear la ley?
-Los incentivos y las responsabilidades imponen un reto legal al preguntarnos
cómo eliminar las vulnerabilidades en las construcciones ya existentes.
- Se requiere un ordenamiento territorial adecuado el cual incluya programas
de educación a las comunidades.
-La ley puede contemplar incentivos fiscales a empresas que realicen
programas de RRD o para el desarrollo de la infraestructura turística.
3. Qué lecciones, si alguna, deberíamos sacar del enfoque legal tomado por los
desastres provocados por el hombre (ejemplo: ambientales) en lo
concerniente a requisitos de transparencia, participación, pronunciamientos
ambientales de impacto, responsabilidad?
-México penaliza la realización de obras de infraestructura en zonas de riesgo.
15
-Se debe tomar en cuenta la ley ideal versus la ley posible, puesto que
idealizar la normativa no garantiza su cumplimiento.
- Necesidad de rendición de cuentas individuales.
-Contar con indicadores de rendición de cuentas y monitoreo.
Implementación de leyes para la RRD
La señora Geraldine Becchi, Asesora en RRD del Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo ofreció en su ponencia insumos relevantes para la discusión respecto a los
desafíos y las buenas prácticas que fomentan la implementación de las leyes. Destacó en
este sentido que existen diversos factores que impactan en la aplicación de una ley los
cuales están muy ligados al tipo de tradición y cultura política del país. Una segunda
categoría de factores expresa que están más relacionados con la problemática de la
reducción de riesgos y el grado de adecuación entre el contenido de las normativas
específicas sobre reducción de riesgos de desastre y los enfoques, políticas y estrategias
que orientan los procesos de fortalecimiento institucional.
El hecho de que en América Latina tiene una corta tradición democrática hace que las
instituciones no se encuentren del todo consolidadas aunado a la falta de participación
ciudadana en los procesos legislativos y la poca demanda de legislación de RRD. Destaca
igualmente la señora Becchi que a pesar de los avances en la región encaminados a una
visión sistemática, integral y multisectorial aún prevalece el enfoque reactivo a los
desastres. Señaló en este respecto que la ley debe desarrollar normativas generales sin
verse limitadas por los detalles, ya que los mismos serán cubiertos por un reglamento
desarrollado con posterioridad. Destacó la importancia de adecuar éstas normas a la
cultura, costumbres y tradiciones de la sociedad. Finalmente enfatizó en la importancia
de destinación de fondos para la RRD así como mecanismos de rendición de cuentas y
monitoreo con indicadores claros.
Con posterioridad a esta ponencia, el General Luis Luna Paulino, Director de la Defensa
Civil de la República Dominicana presentó acerca de los factores que podrían dificultar la
implementación de una ley de RRD destacando la falta de voluntad política de los
gobernantes al no contar con la prioridad del tema en la agenda. Igualmente afecta la
discrepancia con legislaciones pre-existentes y posible conflicto con intereses legítimos y
grupos de poder que interactúen en los espacio comunes ya sean comunitarios,
económico, religioso, propiedad privada y sector construcción.
A su parecer no resulta conveniente redactar una ley única que norme todas la
actividades de RRD por lo que considera preferible desarrollar una secuencia lógica de
acción en el siguiente orden: Ley marco sectorial, reglamento aplicativo, decreto
interinstitucional, resoluciones para casos específicos.
16
Para el General Paulino es importante enfocar de manera integral la RRD para no
disgregar los esfuerzos ni crear confusión al interpretar la transversalidad, concluye que
la experiencia ha demostrado que algunos operadores del sistema ignoran su
participación y otros asumen roles más allá de su mandato e incumbencia formal y otros
declinan su responsabilidad.
Mesa de Discusión
1. Qué factores hacen que una ley de RRD tenga menos probabilidades de ser
implementada?
-Falta de voluntad política de los gobernantes
-Posible conflicto con interese legítimo y grupo de poder que interactúen en
los espacio comunes (comunitarios, económico, liderazgo, religioso, propiedad
privada y sector construcción)
-Que no asuma los planes nacionales de desarrollo.
-Que contravenga las culturas locales.
-Que no asuma los acuerdos internacionales sobre gestión de riesgo y el
cambio climático (marco de acción de Hyogo, objetivo del milenio etc.)
-Que contravenga disposiciones constitucionales (propiedad privada,
libertades publica, derechos humano, derechos de los ayuntamientos, uso de
la fuerza)
-Que contravenga el derecho internacional humanitario y de paz.
-Que restrinja, dificulte o anule el espacio y campo de acción de instituciones
internacionales u ONG que prestan auxilio en caso de desastre en la
prevención del riesgo.
2. Existen formas de redactar leyes de RRD que tengan más posibilidades de ser
implementadas?
- Realizar muchas consultas antes del desarrollo de una ley.
- Exhortar la cooperación sin tomar el enfoque de sanción.
- No enfatizar la sanción pero mantenerla en la legislación.
3. Además de una Buena redacción, cómo la implementación de éstas leyes
puede mejorarse?
-Desarrollar una secuencia lógica de acción en el siguiente orden:
a) Ley marco sectorial (o su equivalente)
b) Reglamento aplicativo
17
c) Decreto insterinstitucionales (comisiones, equipo de trabajo, comité, juntas)
d) Resoluciones para casos específicos
e) Ordenes generales (instituciones de seguridad y defensa)
f) Circulares de aplicación interna
g) Memorándum (para disposiciones operativa de alcance limitado
h) Acuerdo comunitario.
-A través de una coordinación cívico-militar puesto que hoy día las fuerzas
armadas están jugando un papel protagónico.
- Mediante una ley de transparencia.
-Una buena implementación significa tener un muy buen reglamento de la ley.
-Pensar más allá del enfoque territorial en cuanto a la cuenca, mal uso de
suelo, prácticas agrícolas de uso y evaluaciones de impacto ambiental, pensar
en estudios ambientales estratégicos.
Fin del Primer Día
Día 2
Introducción al Proyecto sobre la Lista de Chequeo
El señor David Fisher, Coordinador del Programa de Derecho Relativo a los Desastres de
la IFRC realizó un breve resumen de los puntos discutidos el día anterior dentro de los
que se tocó la capacidad de la ley para normar de fondo el tema de RRD. Igualmente se
señaló la importancia de señalar claros roles y responsabilidades en este tópico tomando
los ejemplos de Nicaragua, México, República Dominicana y Trinidad y Tobago, así como
los consejos atinados del PNUD a efectos de fomentar una implementación adecuada.
Seguidamente el señor Fisher realizó la introducción al proyecto relativo a la Lista de
Chequeo para Legisladores el cual tiene su génesis a partir del proyecto de investigación
global que la FICR en conjunto con el PNUD llevan a cabo. El mismo, resultará en
alrededor 25 estudios de gabinete nacionales y entre 8 y 10 estudios de caso sobre RRD
así como un informe de síntesis global con el propósito de dotar de ejemplos e ideas de
cómo la legislación puede apoyar la RRD a nivel nacional.
Producto de lo anterior, explica el señor Fisher, que la FICR busca desarrollar a partir de
los insumos obtenidos en los distintos estudios de RRD una herramienta conocida como
“Lista de Chequeo para Legisladores” para ser consultada por tomadores de decisiones y
legisladores a nivel nacional, provincial y local. Se ha conceptualizado esta herramienta
con un carácter menos formal que la Directrices IDRL pero proveerá detalles de cómo
mejorar leyes existentes en esta materia, basadas en los resultados de los estudios.
18
Esta herramienta pretende asistir a los legisladores en la evaluación de sus marcos legale
y es por ello que provee los elementos que se deben tomar en cuenta para un sólida
legislación de RRD así como ideas de cómo cerrar vacíos en la temática de RRD basándose
en las mejores prácticas a nivel global. Reuniones consultivas de expertos como esta se
han llevado a cabo en África así como en Ginebra y en el marco de la Plataforma Global
de RRD en donde insumos importantes han sido recabados para este propósito.
Posteriormente el señor Fisher solicitó que los participantes se agruparan en dos mesas
para que respectivamente discutieran los siguientes aspectos acerca del borrador de la
lista de chequeo:
Al Grupo1 se le solicitó discutir los siguientes aspectos:
1-Glosario de términos
2-Integralidad
3-Reconocimiento de derechos
Recomendaciones expuestas en plenario:
1. Precisar la jerarquía normativa, los tipos de normatividad y quienes la generan;
haciendo una diferencia entre:
a. Actos Legislativos – Poder Legislativo
Normativa de nivel nacional
- La Constitución
- Tratados
- Leyes: Orgánicas, Ordinarias, Resoluciones Legislativas, y Decretos de
Urgencia
b. Actos administrativos – Poder Ejecutivo
Normativa de nivel nacional, sectorial y multisectorial
- Decretos supremos
- Resoluciones Supremas
- Resoluciones Ministeriales
- Resoluciones Directorales
- Resoluciones Jefaturales
- Otras
Normativa de nivel regional
19
- Ordenanzas Regionales
- Acuerdos del Consejo Regional
- Decretos Regionales
- Resoluciones Regionales
- Otros
Normativa de nivel Local:
- Ordenanzas Municipales
- Otras
2. Se oriente a los “tomadores de decisión” en todos los niveles de la organización
del Estado nacional, desde los legisladores (Poder Legislativo), ministros,
gobernadores, presidentes de gobiernos regionales, hasta los alcaldes provinciales
y distritales, entre otros (Poder Ejecutivo), que producen actos legislativos y actos
administrativos a los que se define como “normativa” en términos generales.
3. Abordar la Gestión de Riesgo de Desastres de manera integral, incluyendo los
procesos de preparación y respuesta, y no solo la RRD, pues como sabemos la
falta de conocimiento sobre los conceptos y enfoques en la materia, en la que
como hemos podido ver en el taller todavía existen diversas visiones sobre la
definición de RRD y GRD, podría generar un determinado sesgo o también vacíos
al momento de orientarse en la producción de normativa, por abordarse el tema
de manera parcial. Creo que sería un gran aporte que este instrumento permita a
los tomadores de decisión un abordaje integral de la GRD.
Se sugiere que este importante instrumento podría denominarse: “Lista de
Chequeo para Tomadores de Decisión sobre Normativa referida a la Gestión del
Riesgo de Desastres”
Al Grupo: 2 se solicitó discutir las siguientes preguntas respecto al borrador:
¿Contiene este borrador los hechos adecuados?
Comienza siendo general, pero luego habla de implementación. Sería mejor
estudiar la implementación de manera separada. Ej. Autoridades, procesos.
Si, respondiendo a los problemas identificados y los retos. “Buffet jurídico”
Incluir diferentes niveles: nacional, local y comunitario con sus particularidades.
No distinguir niveles gubernamentales autónomos o descentralizados.
Dificultades en Estados federales, donde pueden chocar las jurisdicciones
federales y provinciales. Asunción de responsabilidades, asistencia, cargos,
fondos.
20
Se puede deducir si se tienen todos los elementos hay una prioridad, pero no
necesariamente dar una prioridad implica tener todos los elementos listados. La
prioridad puede venir marcada por los contextos.
En vez de prioridad debería hablarse de obligatoriedad/carácter obligatorio, de lo
contrario el grado de prioridad puede variar o volverse discrecional.
Incluir una pregunta: a partir del análisis de riesgo del país, y la propia experiencia
(costos económicos de los desastres) qué grado de obligatoriedad se le da a la
RRD.
Incluir los peligros tecnológicos además de los naturales.
Los aspectos vinculados a cambio climático debería darse en base a una lectura
única no fragmentada por sector. Por ejemplo pasarlo a sección de prioridades o
sector específico.
Hacer referencia a recursos naturales.
La RRD también debería ser incluida en otras normas. Ej. Promoción de
inversiones extranjera.
¿Qué hace falta en los elementos de la lista de chequeo?
Inclusión de desastres tecnológicos
Aspectos económicos en el análisis de riesgo
Referencia a recursos naturales
Riesgo ambiental. Ej. Manejo de residuos
Transverzalización de los planes de RRD desde el nivel nacional al local.
Mencionar los desastres naturales y provocados.
En lugar de hablar sólo de mujeres y niñas incluir a los grupos vulnerables (adultos
mayores, personas con discapacidad-inclusión total)
En aspectos de educación comunitaria y concientización agregar la creación de
capacidades a nivel local e institucional.
Contener aspectos de obligatoriedad de cumplimiento de normas de RRD para
funcionarios y responsables. Que las sanciones vengas amparadas por protocolos
de aplicación de las mismas sin dejar nada a la discrecionalidad.
¿Qué es lo más útil que usted encuentra en esta lista de chequeo?
Pone a la RRD como un aspecto de la agenda legislativa
Es una herramienta que busca considerar todos los elementos a ser tomados en
cuenta pudiendo escoger según la necesidad, carencia o contexto normativo del
país.
La Rendición de cuentas es uno de los puntos más relevantes.
Contiene mecanismos de implementación de la normativa a todo nivel.
21
¿Considera usted que esta lista de chequeo debe incluir ordenanzas a nivel local o se
debe concentrar en leyes nacionales?
Debe de establecer todos los niveles de gobierno
Se debe incluir Ambas, identificando con un asterisco el aspecto que debe bajarse
hasta el nivel local.
¿Debe hablarse de un sistema legal o un sistema normativo?
Sistema normativo, para evitar conflictos entre categorías.
Seguidamente a la presentación en plenario de los resultados de la discusión se
procedió a consultar con los presentes los siguientes pasos que consideran deben
darse para el éxito de esta herramienta, para lo cual se solicitó responder a las
siguientes preguntas:
¿Cómo considera que debe ser consultada esta herramienta?
Sí, esta herramienta debe ser consultada con los legisladores que representen los
distintos sistemas del mundo, una vez se cuente con un borrador más definitivo.
Apoyo de otros sectores como el privado y el científico, para contar con su
opinión.
¿Qué material de referencia adicional debe ser proveído? (manuales, kit de
herramientas)
La lista de chequeo debe ir acompañada de un brochure para que se comprendan
la razón de ser del instrumento y contar con elementos para apropiarse de esta
lista.
¿Cómo debería introducirse la Lista de Chequeo?
Contar con un grupo permanente que le de seguimiento a este proceso, el cual
pueda reunirse dentro de un año.
Involucrar al parlamento y las autoridades para hacerles llegar este instrumento e
igualmente a la empresa privada.
Recordarles a los estados del compromiso adquirido en el Marco de Acción de
Hyogo.
Ponderancia del tema de niños y discapcitados en desastres.
22
La lista debeía ser lanzada oficialmente y hacer presentaciones en ciudades clave,
las Socedades Nacionales podrían apoyar, así como el PNUD en donde FICR no
está presente para darle visibilidad.
Diseñar una estrategia de difusión para que puedan asumir compromisos y buscar
la sensibilización.
Compartir esta herramienta con los directores de socorro de los sociedades
nacionales pero enviar el documento a las sociedades nacionales quienes tienen la
experiencia en el terreno.
Conclusión
Una vez discutido los pasos a seguir para la exitosa introducción de la herramienta “Lista
de Chequeo para Legisladores”, los organismos anfitriones FICR y el PNUD agradecieron
a los expertos invitados por su concurrida y valiosa participación en el taller puesto que
sus aportes complementarán los proyectos que se llevan a cabo en el ámbito de RRD.
La Reunión de Expertos sobre Derecho para la Reducción del Riesgo de Desastres propició
un espacio interactivo de intercambio de experiencias, opiniones y recomendaciones
sobre el rol que tiene la normativa en la RRD a todos los niveles identificándose buenas
prácticas que aseguren enfoques preventivos y contribuyan a la preparación y resiliencia
comunitaria respecto a desastres.
Lista de Participantes
País Nombre Organización Cargo Información de Contacto
Barbados Philomena Robertson
CDEMA Departamento de Información de Manejo de Desastres y Educación
[email protected] [email protected]
Chile Bernardo Castro Salas
Oficina Nacional de Emergencias ONEMI /Ministerio del Interior
Jefe de Gabinete [email protected]
Guatemala Annabella Folgar
Cruz Roja Guatemalteca
Presidenta [email protected]
23
Guatemala Carlos Mancur
Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres
Asesor Legal de CONRED
Guatemala Claudia Zamora
CEPREDENAC Coordinadora del área programática de fortalecimiento institucional
Mexico Gabriel Suarez Barriga
CNPC Asesor Jurídico [email protected]
Mexico María Elena Ramírez Cortés
Coordinación Nacional de Protección Civil (CNPC)
Subdirectora [email protected]
Nicaragua Dr. René Baltodano Lacayo
Cruz Roja Nicaraguense
Asesor Jurídico [email protected]
Panamá Ricardo Mena
Naciones Unidas
Jefe de la Oficina Regional para la Reducción de Riesgo a Desastres
Panamá Julio Montes de Oca
Fundación Wetlands International
Jefe de Oficina [email protected]
Noruega Jacob Rothing
Cruz Roja Noruega
Representante Regional
USA Geraldine Becchi
PNUD Asesora en RRD [email protected]
Perú Percy Alvarado
FICR Asesor de la FICR [email protected]
Perú Silvia Soriano
Consultora FICR-Lima
Asesora Jurídica
Perú Blanca Aróstegui
Presidencia del Consejo de Ministros
Secretaria de Gestión de Riesgo de Desastres
República Dominicana
Gustavo Lara
Cruz Roja Dominicana
Secretario General
República Dominicana
Luis Luna Paulino
Comisión Nacional de Emergencias/ Defensa Civil
Presidente [email protected]
24
Trinidad y Tobago
Vijai Mahabir
Ministerio de Seguridad Nacional
ODPM [email protected] [email protected]
Trinidad y Tobago
George Nicholson
Asociación de Estados del Caribe
Director de Transporte y RRD
[email protected] [email protected]
Uruguay María Magdalena Bas Vilizzio
Cruz Roja Uruguaya
Directora Nacional del Servicio de DIH, Comunicación y Difusión