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Informe

Prevenir la violencia a través de la inclusión: de la construcción del impulso político a la paz sostenible

Thania Paffenholz, Andreas Hirblinger, Dana Landau, Felix Fritsch y Constance Dijkstra

Noviembre de 2017

1Prevenir la violencia a través de la inclusión: de la construcción del impulso político a la paz sostenible | Informe

La iniciativa Inclusive Peace & Transition Initiative (IPTI) se dedica a las investigaciones empíricas y su aplicación en las políticas y la práctica. El objetivo de la Iniciativa es contribuir a la paz sostenible mediante el aporte de pericia e información sobre la inclusión de diversos actores en los procesos de paz y transición. La pericia se nutre de la mayor base de datos cualitativa de procesos de paz inclusivos y de reforma política a nivel mundial. La Iniciativa forma parte del Graduate Institute of International and Development Studies, Ginebra, y es dirigida por la Dra. Thania Paffenholz.

2 Informe | Prevenir la violencia a través de la inclusión: de la construcción del impulso político a la paz sostenible

| Agradecimientos

Nos gustaría expresar nuestro agradecimiento al Grupo del Banco Mundial

por encargar la elaboración de este informe y por los fondos aportados.

Agradecemos en especial a Alexandre Marc y Benjamin Petrini del Banco

Mundial, así como a Jago Salmon de la Oficina de las Naciones Unidas

de Apoyo a la Consolidación de la Paz, por su colaboración continua.

Asimismo, agradecemos al Ministerio Federal de Asuntos Exteriores de

Alemania por financiar la elaboración e impresión de esta publicación.

El presente informe también se ha beneficiado enormemente de los

debates con colegas y socios. Agradecemos en particular a Babu Rahman,

del Ministerio de Relaciones Exteriores y del Commonwealth del Reino

Unido, por sus comentarios sobre un borrador anterior. Adicionales

comentarios importantes fueron recibidos de Desirée Nilsson, Marie-Joëlle

Zahar y los participantes del taller “Mediación para la prevención y la

consolidación de la paz”, que se celebró en la Academia Folke Bernadotte,

en Estocolmo, del 7 al 8 de junio de 2017, así como de los participantes

del taller “Conflicto prolongado, ayuda y desarrollo: investigación, política

y práctica”, organizado por la Academia Británica y patrocinado por el

fondo Global Challenges Fund del Reino Unido, celebrado en Londres, del

2 al 3 de octubre de 2017.

Igualmente, queremos expresar nuestro agradecimiento a nuestros

colegas de Inclusive Peace & Transition Initiative (IPTI), quienes apoyaron

el proceso de investigación y redacción en todo momento. El informe contó

con la valiosa ayuda que prestaron en la etapa de investigación Nicolas

Ross, Anne Zachariassen y Estefania Charvet. Especial agradecimiento a

Eckhard Volkmann por su apoyo conceptual y de gestión al estudio y al

informe. Fue fundamental el apoyo editorial que recibimos de Alexander

Bramble y Pauline Eluère, y Glauk Avdija facilitó el proyecto mediante su

inestimable apoyo operacional.


ÍNDICE

Índice de figuras ................................................................................................. 3Acrónimos ............................................................................................................. 4Resumen ejecutivo ............................................................................................ 51 | Introducción .....................................................................................................72 | Inclusión: breve reseña bibliográfica ............................................................ 93 | Metodología .................................................................................................. 134 | Resultados generales ................................................................................ 185 | La construcción del impulso propicio para la paz ........................24 5.1. La construcción del impulso propicio durante las

protestas populares ............................................................................25 5.2. La construcción del impulso propicio durante los

conflictos armados ............................................................................286 | El sostenimiento de la paz a través de transiciones

políticas inclusivas .....................................................................................34 6.1. Hacer frente a la violencia en modo directo .............................35 6.2. Abordar las causas del conflicto ..................................................367 | Factores para lograr una inclusión eficaz .........................................42 7.1. Composición de la sociedad civil ..................................................42 7.2. Comportamiento de la élite ............................................................47 7.3. El papel de los grupos radicales ...................................................50 7.4. El papel de las fuerzas armadas ...................................................52 7.5. La influencia de las mujeres ............................................................54 7.6. El entorno regional e internacional ............................................. 578 | Conclusiones ............................................................................................... 60Anexo A: Resumen de los casos analizados .........................................68

Índice de figuras

Gráfico 1. Eficacia de las modalidades en la reducción de la violencia en la primera etapa de un intento de prevención y durante las transiciones políticas ...............................................................19Gráfico 2. Modalidades de inclusión y niveles de violencia antes y después del diálogo nacional de Malí, en el período 1988-1997 .... 27Gráfico 3. Modalidades de inclusión y niveles de violencia en Egipto, en el período 2008–2017...............................................................28Gráfico 4. Modalidades de inclusión y niveles de violencia en Sudáfrica, en el período 1988-1997 ...........................................................32Gráfico 5. Modalidades de inclusión y niveles de violencia en Turquía, en el período 2006-2015 .............................................................33


| Acrónimos

AGP | Acuerdo General de Paz (Nepal)

CEH | Comisión para el Esclarecimiento Histórico (Guatemala)

CSNU | Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas

CTSP | Comité de Transición para la Salvación del Pueblo (Malí)

DUP | Partido Unionista Democrático (Irlanda del Norte)

GFA | Acuerdo de Viernes Santo (Irlanda del Norte)

IHEID | Graduate Institute of International and Development

Studies

IPTI | Inclusive Peace & Transition Initiative

NCA | Ayuda de la Iglesia Noruega

ONU Mujeres | Entidad de las Naciones Unidas para la Igualdad de

Género y el Empoderamiento de las Mujeres

OSC | Organizaciones de la sociedad civil

OTAN | Organización del Tratado del Atlántico Norte

PNM | Proceso de Negociación Multipartidista

PNUD | Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PTK | Partido de los Trabajadores Kurdos

RCS | Resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones

Unidas

RDC | República Democrática del Congo

REMHI | Proyecto de Recuperación de la Memoria Histórica (Gua-

temala)

SCAF | Consejo Supremo de las Fuerzas Armadas (Egipto)

UCDP | Programa de Datos sobre Conflictos de Uppsala

UNGA | Asamblea General de las Naciones Unidas

UE | Unión Europea


| Resumen ejecutivo

El presente estudio analiza cuándo, cómo y en qué condiciones la inclusión de una amplia variedad de actores en los procesos de paz y transición política contribuye a la prevención de la violencia y conflictos armados. Ha sido elaborado como un aporte al estudio de las Naciones Unidas y el Banco Mundial “Pathways for Peace: Inclusive Approaches to Preventing Violent Conflict” (Caminos para la paz: enfoques inclusivos para prevenir los conflictos violentos). En el marco de la resolución 2282 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas sobre el sostenimiento de la paz, hemos utilizado una definición amplia del término “prevención” que abarca las actividades “[…] destinadas a impedir el estallido, la intensificación, la continuación y la recurrencia de la violencia”.1

El estudio ofrece un análisis comparativo y cualitativo de tres conjuntos de datos cualitativos, únicos en el mundo, que están compuestos de más de 40 exhaustivos estudios de caso cualitativos sobre los procesos de paz y transición, recopilados por Inclusive Peace & Transition Initiative (IPTI), de Graduate Institute of International and Development Studies (IHEID), en Ginebra.

A partir del trabajo analítico previo de IPTI, este estudio analiza la manera en que la inclusión se articula a través de las diversas modalidades de inclusión, que permiten que actores distintos a las principales partes del conflicto puedan incidir en los procesos de paz y transición. Las modalidades de inclusión identificadas fueron las siguientes: amplia representación directa en la mesa de negociaciones, la condición de observador, las consultas, las comisiones inclusivas, los talleres de resolución de problemas de alto nivel, el proceso público de toma de decisiones y la acción colectiva.

En general, hemos encontramos que la inclusión desempeña un papel importante en la prevención de la violencia. Notablemente, cómo la inclusión contribuye a la prevención depende de la clase de violencia y, además, de la naturaleza de los procesos políticos. Asimismo, hemos observado que los procesos causales que previenen o reducen la violencia difieren en las primeras etapas del intento de prevención y durante los procesos de transición subsiguientes, así como según el tipo de conflicto. Por consiguiente, nuestros hallazgos sugieren que una combinación de diversas modalidades de inclusión es importante para sostener la paz, lo que indica el mérito de la inclusión secuenciada.

En los casos que se caracterizan por protestas populares y conflictos violentos incipientes, la inclusión favorece a la prevención al crear el impulso político propicio mediante el cual la violencia puede ser evitada o reducida. Cuando los gobiernos respondieron a la violencia relacionada con las protestas a través de esquemas de negociación inclusivos para analizar conjuntamente el futuro del país, los reclamos que se expresaban en la calle se tradujeron en procesos formales. Esta medida sirvió para evitar o reducir la violencia.

1 Resolución S/RES/2282 (2016) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, aprobada por el Consejo de Seguridad en su 7680a sesión, celebrada el 27 de abril de 2016” (2016); World Bank and United Nations, “Pathways for Peace: Inclusive Approaches to Preventing Violent Conflict. Main Messages and Emerging Policy Directions”, (Washington D.C., World Bank, 2017).


Durante los conflictos armados, la violencia se puede reducir, en principio, a través de negociaciones ampliamente inclusivas y, en algunos casos, a través de acuerdos relativamente exclusivos pero representativos de las élites. Sin embargo, la reducción de la violencia en la etapa temprana no garantizó la paz sostenible a largo plazo. A fin de mantener niveles de violencia reducidos, la inclusión de actores más allá de las principales partes del conflicto desempeña un papel de apoyo de vital importancia.

Además, la inclusión contribuye a los procesos pacíficos de transición de dos formas principales, dependiendo de su diseño y competencia. En primer lugar, a través de las Comisiones inclusivas encargadas de supervisar o de abordar la violencia. En segundo lugar, a través de organismos formalizados que abordan las causas de la violencia mediante la implementación de procesos integrales de reforma política. La inclusión cobró mayor importancia cuando los organismos de implementación escucharon los reclamos (por ejemplo, sobre las desigualdades políticas o económicas) e intentaron erradicar la violencia mediante la creación de instituciones inclusivas.

Es importante destacar que en el estudio se hallaron escasas pruebas de que la inclusión por sí sola contribuye a resolver la violencia. En cambio, se observó que la representatividad y la independencia de los actores incluidos influyen en el grado en que los organismos inclusivos pueden prevenir y reducir la violencia. Si todas las partes involucradas en un conflicto están representadas, es más probable que se aborden las causas del conflicto y que se reduzcan los niveles de violencia de manera sostenible. La independencia de los actores incluidos con respecto a las principales partes del conflicto también repercute en el funcionamiento fluido de las modalidades y contribuye a una exitosa prevención.

Además, el estudio permitió identificar un conjunto de factores nacionales, regionales e internacionales que respaldan o restringen la eficacia de la inclusión en la prevención de la violencia. Estos factores incluyen el papel y el comportamiento de las élites, la sociedad civil, los grupos radicales, los poderes regionales, la influencia de las mujeres en las negociaciones, así como la diplomacia internacional y la asistencia técnica. Nuestro análisis sugiere que los procesos inclusivos de transición política y consolidación de la paz pueden contribuir a la prevención de la violencia cuando son oportunos, y los actores incluidos suficientemente representativos e independientes, y cuando los procesos se llevan a cabo con el apoyo de un entorno nacional, regional e internacional favorable.


| 1. IntroducciónPese a la larga tendencia histórica hacia un mundo más pacífico, en los últimos cinco años se ha observado un aumento considerable en el número de conflictos activos y muertes relacionadas con el conflicto.2

La promesa de los movimientos populares de protesta motivados por la Primavera Árabe, que exigían instituciones políticas inclusivas, ha sido destrozada en muchos países por continuos, y a menudo prolongados, conflictos armados y guerras, violencia armada o constante inseguridad. Además, países que han experimentado transiciones hacia la democracia tras el fin de la Guerra Fría, muchos de los cuales ya habían presenciado el desmoronamiento violento de regímenes autoritarios, están actualmente atravesando procesos de retroceso democrático.3 Incluso las democracias establecidas se ven cada vez más amenazadas por las fuerzas populistas. La lucha por instituciones políticas inclusivas y los conflictos violentos guardan entonces una estrecha relación. Los procesos de liberalización política suelen coincidir con un aumento de la violencia armada. Sin embargo, cuando las instituciones y los procesos políticos se llevan a cabo de una manera más inclusiva, es muy probable que el riesgo de violencia armada disminuya, puesto que el orden político establecido es capaz de abordar y tratar las causas del conflicto sin recurrir a la violencia.4

El Banco Mundial y las Naciones Unidas han emprendido un estudio conjunto sobre la relación entre los enfoques y las políticas de desarrollo nacional, la asistencia internacional, y la prevención de los conflictos violentos.5

Este estudio conjunto se desarrolla dentro del marco de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, en especial, el Objetivo 16 sobre la promoción de sociedades pacíficas e inclusivas, así como la resolución 2282 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas sobre el sostenimiento de la paz, que exige mayor coherencia entre las medidas diplomáticas, de desarrollo y seguridad destinadas a prevenir la violencia. Es por ello que es preciso prestar especial atención al papel de la inclusión en la prevención de los conflictos violentos.

En el presente estudio se analiza la manera en que los procesos inclusivos de paz y transición política contribuyen a la prevención de la violencia. Se analiza cuándo, cómo y en qué condiciones la inclusión de una amplia variedad de actores en los procesos de paz y transición política contribuye a la prevención de conflictos violentos y, por consiguiente, a la paz sostenible. Nos hemos concentrado en los procesos políticos que tienen lugar desde el cese inicial de la violencia hasta la implementación satisfactoria de un

2 Uppsala Conflict Data Program, “UCDP” (Uppsala University), fecha de consulta: 20 de octubre de 2017, www.ucdp.uu.se.

3 Larry Diamond, “Facing Up to the Democratic Recession”, Journal of Democracy 26, no. 1 (2015): 141–55.

4 Håvard Hegre, “Democracy and Armed Conflict,” Journal of Peace Research 51, no. 2 (2014): 159–72; Shinichi Takeuchi, “Political Liberalization or Armed Conflicts? Political Changes in Post-Cold War Africa”, The Developing Economies, 45, no. 2 (2007): 172–93; United Nations, “Inclusive Development Critical for Preventing Conflict, Speakers Emphasize, as Security Council Debates Maintenance of International Peace, Security”, fecha de consulta: 25 de octubre de 2017, https://www.un.org/press/en/2015/sc11740.doc.htm.

5 World Bank and United Nations. “Pathways for Peace,” resultados preliminares del estudio completo, que se publicará en 2018.


acuerdo político. Es de especial interés el elemento de inclusión durante estos procesos, así como su relación con el resultado esperado de prevenir la violencia. En el estudio se analiza particularmente cómo la inclusión de actores diferentes a las principales partes del conflicto puede contribuir a los resultados de prevención durante las negociaciones políticas y su implementación. En conformidad con las recientes resoluciones de las Naciones Unidas sobre el sostenimiento de la paz,6 en este estudio el término "prevención" es definido de manera amplia y abarca los intentos destinados a impedir el estallido, la intensificación, la continuación y la recurrencia de la violencia.

IPTI ha desarrollado tres conjuntos de datos cualitativos, únicos en el mundo e interconectados, que comprenden más de 40 exhaustivos estudios de caso cualitativos sobre los procesos de paz y transición.7 Los procesos contenidos en los tres conjuntos de datos de IPTI incluyen los procesos de paz, los diálogos nacionales, así como los procesos constituyentes y de reforma política que suelen formar parte de las transiciones políticas a largo plazo. Estos procesos se pueden analizar de distintas maneras como intentos orientados a impedir el estallido, la intensificación, la continuación y la recurrencia de la violencia. A modo de contribución al emergente programa mundial de prevención, este estudio presenta los resultados de una comparación cualitativa cruzada de casos sobre los intentos de prevención que aparecen en los conjuntos de datos de IPTI. Asimismo, permite reflexionar sobre la manera en que la inclusión contribuye a la prevención de la violencia y, por consiguiente, pone de relieve la compleja relación que existe entre la inclusión y la paz sostenible.

El estudio se presenta de la siguiente manera: en el capítulo 2, se ofrece un breve análisis conceptual de la inclusión, así como una introducción a la tipología de las modalidades de inclusión sobre las que se basa el estudio. A continuación, en el capítulo 3, se realiza una descripción sucinta de nuestra metodología. En los demás capítulos del estudio se exponen los resultados sobre la relación entre inclusión y prevención. En el capítulo 4, se examinan las conclusiones generales sobre el papel que cumple la inclusión en la prevención de los conflictos violentos. En el capítulo 5, se analizan los procesos por medio de los cuales las distintas modalidades de inclusión desempeñaron un papel esencial en el cese de la violencia en las etapas tempranas de los intentos de prevención. El capítulo 6 se centra en la inclusión durante los procesos de transición que se llevan a cabo durante períodos más prolongados, contribuyendo así a la paz sostenible. Por último, en el capítulo 7 se tratan los factores importantes que favorecen o restringen la capacidad de los actores incluidos de contribuir a la prevención, como la composición de la sociedad civil, el papel de las élites, los grupos radicales y las fuerzas armadas, así como la influencia de las mujeres y la importancia del contexto regional e internacional.

6 Asamblea General de las Naciones Unidas, “A/RES/70/262. Resolución aprobada por la Asamblea General el 27 de abril de 2016” (2016).

7 El conjunto de datos de mayor volumen es el conjunto “Ampliación de la Participación” de IPTI, que actualmente consta de 43 estudios de caso de negociaciones inclusivas; además, incluye un subconjunto de datos sobre el papel de las mujeres en las negociaciones de paz y transición, que comprende 28 casos. El tercer conjunto de datos de IPTI es el conjunto "Sociedad Civil y Consolidación de la Paz", que comprende 13 estudios de caso a largo plazo exhaustivos por país.


| 2. Inclusión: breve reseña bibliográficaUn conjunto creciente de estudios académicos ha analizado la relación entre la inclusión y la prevención de la violencia, principalmente, mediante un enfoque centrado en los actores. Si bien en la mayoría de las investigaciones se examinaron los efectos de incluir o excluir actores armados, saboteadores y grupos radicales, existen diversos estudios donde se pone de relieve la inclusión de grupos de la sociedad civil, como las organizaciones de mujeres u otros actores que no integran las principales partes del conflicto.

No sorprende saber que cada vez son más los estudios donde se sugiere que la incorporación de actores armados en los procesos de paz es clave para prevenir la violencia. En el estudio de Nilsson se analizan las consecuencias que supondría para el sostenimiento de la paz la inclusión en las negociaciones de paz de todas las partes armadas del conflicto entre los signatarios del acuerdo resultante.8 En el mencionado estudio se determinó que, incluso en los casos donde grupos rebeldes excluidos siguen participando en conflictos, esto no repercute en las posibilidades de que los signatarios del acuerdo reanuden la violencia. Se ha encontrado que la inclusión de los denominados saboteadores en los procesos de negociación aumenta las posibilidades de alcanzar y sostener la paz en determinadas condiciones.9 Stedman, Nilsson y Söderberg Kovacs han sostenido que la decisión de incluir o excluir a un saboteador depende del contexto del conflicto, incluyendo el compromiso político de las partes que se proclaman a favor de la paz.10 Es importante mencionar que la violencia perpetrada durante la implementación de los acuerdos de paz, en casi el doble de los casos, proviene de las partes excluidas del acuerdo en comparación con las partes incluidas.11 Sin embargo, los saboteadores pueden reaccionar ante la inclusión si el sabotaje tiene la intención de obtener ingresos o privilegios a partir del proceso.12 Además, un proceso más inclusivo puede servir para controlar a los saboteadores al crear un apoyo más generalizado durante el proceso de paz, lo que hace que sea más difícil de socavar.13 Por otro lado, diversos estudios señalan que los procesos inclusivos de paz reducen los incentivos para que surjan saboteadores que desatan la violencia.14

8 Desirée Nilsson, “Partial Peace: Rebel Groups Inside and Outside of Civil War Settlements”, Journal of Peace Research 45, no. 4 (2008): 479-95.

9 Stedman (1997) define el término saboteadores como “aquellos dirigentes y partes que creen que la paz que surge de las negociaciones pone en peligro su poder, cosmovisión e intereses, y recurren a la violencia para debilitar los intentos por alcanzarla”. Stephen John Stedman, “Spoiler Problems in Peace Processes”, International Security 22, no. 2 (1997): 5.

10 Stedman, “Spoiler Problems”, 5–53; Desirée Nilsson and Mimmi Söderberg Kovacs, “Revisiting an Elusive Concept: A Review of the Debate on Spoilers in Peace Processes”, International Studies Review 13, no. 4 (2011): 606-26.

11 Andrew G. Reiter, “Fighting Over Peace: Spoilers, Peace Agreements, and the Strategic Use of Violence” (University of Wisconsin-Madison, 2011), 89.

12 Stedman, “Spoiler Problems”, 11.

13 Nilsson and Söderberg Kovacs, “Revisiting an Elusive Concept”, 622.

14 Lisa Blaydes and Jennifer De Maio, “Spoiling the Peace? Peace Process Exclusivity and Political Violence in North-Central Africa”, Civil Wars 12, no. 1–2 (2010): 3–28; Juliette R. Shedd, “When Peace Agreements Create Spoilers: The Russo-Chechen Agreement of 1996”, Civil Wars 10, no. 2 (2008): 93–105; Malin Brenk and Hans van de Veen, “Development: No Development without Peace”, in People Building Peace II: Successful Stories of Civil Society, ed. Paul van Tongeren et al. (Boulder, CO: Lynne Rienner Publishers, 2005), 394–413.


Asimismo, la inclusión de otros actores aparte de los principales grupos armados puede tener un efecto positivo a la hora de firmar y respetar un acuerdo de paz: los efectos preventivos contra la violencia cuando la inclusión se realiza a nivel de la élite han sido ampliamente demostrados por los estudios sobre la distribución del poder, lo cual ilustra que la distribución del poder político entre los grupos que compiten por él reduce el riesgo de conflictos violentos.15 Sin embargo, el hecho de incluir solo grupos armados que tengan suficiente poder militar “crea estructuras de incentivos que convierten la vía rebelde en una opción atractiva” y puede alentar a que los grupos intensifiquen la violencia para obtener acceso a la negociación.16 Por consiguiente, la inclusión que trasciende los acuerdos elitistas es de suma importancia. Nilsson, Wanis-St. John y Kew han analizado las repercusiones que conlleva la inclusión de la sociedad civil en las negociaciones de paz, y hallaron que esta medida de inclusión está asociada con una mayor duración de los acuerdos de paz.17 Además, una amplia inclusión también puede beneficiar al propio proceso de paz. En primer lugar, el hecho de incluir más grupos en el proceso puede contribuir a la representación de los intereses de estos grupos en el proceso. En el caso de los actores no armados, una mayor inclusión transmite el mensaje de que la violencia no es el único camino para la representación política.

La inclusión de actores no armados también puede generar más legitimidad y un mayor apoyo público al proceso, así como al acuerdo resultante. Posiblemente, esto se deba al hecho de que los actores no armados son mayores defensores del bien común que los representantes de grupos armados, quienes pueden estar más interesados en la distribución del poder y los beneficios en el orden post-acuerdos de paz. Además, los actores no armados podrían ser más propensos a abordar las causas subyacentes del conflicto.18 Involucrar a la sociedad civil en las distintas etapas del proceso de paz puede aumentar los niveles de rendición de cuentas entre las partes del conflicto, así como una percepción de que las negociaciones adquieren mayor legitimidad, lo que a su vez puede generar un cambio en la opinión pública sobre el proceso.19 En los estudios se señala que las organizaciones de la sociedad civil pueden brindar pericia y conocimientos locales, además de respaldar a los mediadores, por ejemplo, efectuando un análisis del contexto o actuando como memoria institucional del proceso de paz. Esto puede ser especialmente importante

15 Pippa Norris, Driving Democracy: Do Power-Sharing Institution Work? (New York: NY: Cambridge University Press, 2008).

16 Denis M. Tull and Andreas Mehler, “The Hidden Costs of Power-Sharing: Reproducing Insurgent Violence in Africa”, African Affairs 104, no. 416 (2005): 376.

17 Desirée Nilsson, “Anchoring the Peace: Civil Society Actors in Peace Accords and Durable Peace”, International Interactions 38, no. 2 (2012): 243–66; Anthony Wanis-St. John, “Peace Processes, Secret Negotiations and Civil Society: Dynamics of Inclusion and Exclusion”, International Negotiation 13, no. 1 (2008): 1-9.

18 Harold H. Saunders, A Public Peace Process (New York: St. Martin’s Press, 1999); Catherine Barnes, “Weaving the Web: Civil-Society Roles in Working with Conflict and Building Peace”, in People Building Peace II, Successful Stories of Civil Society, ed. Paul van Tongeren, et al. (Boulder CO: Lynne Rienner Publishers, 2005), 7-24.

19 Wanis-St. John, “Peace Processes, Secret Negotiations and Civil Society”, 1-9; David Lanz, “Who Gets a Seat at the Table? A Framework for Understanding the Dynamics of Inclusion and Exclusion in Peace Negotiations”, International Negotiation 16, no. 2 (2011): 275–95; Cynthia J. Chataway, “Track II Diplomacy: From a Track I Perspective”, Negotiation Journal 14, no. 3 (1998): 269-87.


en entornos de conflictos confusos donde los mediadores pueden sentirse atrapados y confundidos por programas contradictorios.20

Apartándose del enfoque basado solo en los actores en el que se analizan la inclusión y la exclusión, la Dra. Paffenholz ha desarrollado una tipología de las diversas modalidades a través de las cuales se pueden incluir a otros actores en los procesos de negociación y la implementación de los acuerdos negociados.21

Las siete modalidades son las siguientes:22

1 | Representación directa en la mesa de negociaciones. Esto se lleva a cabo como parte de las llamadas negociaciones de primer nivel y se puede lograr si se incluyen más actores en las principales delegaciones negociadoras, si se aumenta el número de delegaciones negociadoras en la mesa o bien si se incorporan casi todos los sectores pertinentes de la sociedad a través de un formato de base amplia, como un diálogo nacional.2 | Condición de observadores. Los observadores están autorizados a estar presentes en casi todas o en todas las sesiones de una negociación o en grupos de trabajo específicos, pero no pueden pronunciarse formalmente, ni tampoco tienen poder decisorio.3 | Consultas. Se pueden emplear las consultas para recopilar opiniones de un conjunto más amplio de interesados para esclarecer datos o crear consenso. Pueden ser aprobadas oficialmente y formar parte de la negociación o pueden ser de carácter no oficial, así como de base amplia y pública o más centrada en las élites.4 | Comisiones inclusivas. Gozan de una posición formal antes y durante las negociaciones o desempeñan un papel fundamental en la fase de implementación.5 | Talleres de resolución de problemas de alto nivel. Estos talleres no son oficiales y, en general, no se divulgan. Reúnen a los representantes cercanos a los líderes de las partes del conflicto y les ofrecen un espacio para conversar sin la presión de tener que llegar a un acuerdo.6 | Proceso público de toma de decisiones. Los acuerdos de paz y las constituciones pueden ser sometidos a una ratificación de los ciudadanos a través de un referéndum popular. Apuntan a dotar de legitimidad democrática al proceso, garantizando el apoyo público y la sostenibilidad del acuerdo.

20 Barnes, “Weaving the Web”, 7-24; Thania Paffenholz, “Civil Society and Peacebuilding: A Critical Assessment”, in Civil Society and Peacebuilding, ed. Thania Paffenholz (Boulder, CO: Lynne Rienner Publishers, 2010), 43–64; Thania Paffenholz, “Civil Society and Peace Negotiations: Beyond the Inclusion–Exclusion Dichotomy”, Negotiation Journal 30, no. 1 (2014): 69-91.

21 Paffenholz, “Civil Society and Peace Negotiations”, 69–91.

22 El proyecto “Ampliación de la Participación” originalmente contenía nueve modalidades de inclusión que consistían en lo siguiente: 1) representación directa en la mesa de negociaciones; 2) condición de observadores; 3) consultas oficiales; 4) consultas; 5) comisiones inclusivas; 6) talleres de resolución de problemas de alto nivel; 7) participación pública; 8) proceso público de toma de decisiones; y 9) acción colectiva. Sin embargo, en vistas de nuevas investigaciones, se agruparon los distintos foros de consulta en una sola categoría, con lo cual el número de modalidades de inclusión se redujo a siete.


7 | Acción colectiva. Las protestas masivas o las huelgas son otra modalidad mediante la cual los actores pueden participar en un proceso, para alzar la voz y plantear sus reclamos o preferencias en relación con un conflicto o una transición política. La acción colectiva puede producirse antes, durante o después de un conflicto violento o crisis política.

Este estudio se basa en el marco de la Dra. Paffenholz a fin de analizar la relación entre la inclusión y la prevención de los conflictos violentos en nuestro conjunto de datos. Usamos las modalidades de inclusión como heurística con el objetivo de elaborar un análisis matizado sobre qué tipo de inclusión, qué clase de actores y en cuál etapa del proceso de paz contribuyeron a la prevención de la violencia armada. En la sección siguiente se detalla el enfoque metodológico.


23 Dejando ligeramente a un lado la definición provista en la resolución 2282 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas sobre las categorías de prevención, se han agrupado estos dos intentos de prevención, puesto que, a posteriori, ha resultado difícil en la mayoría de los casos diferenciar entre las actividades destinadas a prevenir la intensificación de la violencia y aquellas que apuntan a detener su continuación.

| 3. MetodologíaEl objetivo de este estudio es examinar de qué manera la inclusión contribuye a la prevención de la violencia y a la paz sostenible. Con este propósito, analizamos 47 intentos de prevención que se reconstruyeron a partir de los conjuntos de datos de IPTI. Un "intento de prevención" se entiende como un proceso político iniciado con el objetivo de evitar la violencia y compuesto por una o más modalidades de inclusión. Los intentos de prevención se consideraron de naturaleza inclusiva si incorporaban actores distintos a las principales partes negociadoras. Estas últimas se entienden como aquellos actores con poder de veto independiente en las negociaciones, debido a que controlan los mecanismos de violencia. En los conflictos armados, suelen ser el gobierno y sus principales opositores armados. Se definió a los "actores incluidos" como los grupos ajenos a estas principales partes negociadoras que participan en una o más de las modalidades de inclusión que se presentan en el capítulo 2. Por lo general, los casos expuestos en los conjuntos de datos de IPTI registran la inclusión de los grupos armados no estatales previamente excluidos, los partidos políticos incluyendo la oposición no armada, la sociedad civil, los grupos de mujeres, los jóvenes, así como los actores tradicionales y confesionales. En conformidad con la tipología de las siete modalidades de inclusión esbozadas en el capítulo 2, se indagó sobre cuándo, cómo y bajo qué condiciones cada una de las modalidades puede contribuir a la prevención de conflictos violentos. De acuerdo con la resolución 2282 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, empleamos una definición amplia del término "prevención", que incluye todos los esfuerzos destinados a impedir “el estallido, la intensificación, la continuación y la recurrencia de los conflictos”. Un proceso político de esta naturaleza suele implicar que las partes en conflicto participen en un proceso de negociación establecido para reducir o poner fin a la violencia armada y abordar sus causas. La definición anterior deja entrever que los intentos de prevención pueden ocurrir en diferentes fases de la duración de un conflicto. Por consiguiente, hemos agrupado los procesos de nuestros conjuntos de datos en tres categorías de intentos de prevención, donde cada uno comprende actividades destinadas a evitar la violencia. Las tres categorías se diferencian en función de los niveles de violencia y los tipos de violencia; este último se define según sus causas, las dinámicas y los actores involucrados. Los tres intentos apuntan a lo siguiente:

(1) la prevención de los estallidos de violencia, que comprenden las actividades destinadas a evitar un nuevo tipo de violencia a gran escala sin precedentes; o

(2) la prevención de la continuación o la intensificación de la violencia,23 que comprende actividades orientadas a impedir la continuidad o la intensificación de un tipo de violencia preexistente; o

(3) la prevención de la recurrencia de la violencia, que incluye actividades que apuntan a evitar un tipo de violencia que haya ocurrido en el pasado o haya cesado, pero que tiene posibilidades de volver a estallar.


24 Por consiguiente, el presente análisis excluye la violencia interpersonal no política, como la violencia doméstica. Sin embargo, en algunos casos se incluyó la violencia criminal, si es el resultado de procesos políticos.

25 Sobre la base del estudio de Wallensteen y Sollenberg, un conflicto armado se definió como “una incompatibilidad cuestionada que concierne al gobierno o a su territorio, donde el uso de las fuerzas armadas entre dos partes —al menos una de ellas siempre es el gobierno de un Estado— deja un saldo de, por lo menos, 25 muertes”. Peter Wallensteen and Margareta Sollenberg, “Armed Conflict, 1989-2000”, Journal of Peace Research 38, no. 5 (2001): 643.

26 Uppsala Conflict Data Program, “UCDP”.

27 Los conjuntos de datos de IPTI no contienen casos de exclusión, donde, por ejemplo, las negociaciones solo incorporaron las partes del conflicto, puesto que la finalidad de esta investigación es comprender mejor la naturaleza inclusiva de los procesos de negociación y las diferentes facetas que puede adoptar la inclusión (que se representa en el marco de modalidades). Sin embargo, las variaciones se exponen en la forma que se manifiesta la inclusión en los casos a través del análisis de la independencia y la representatividad de las modalidades, como se describe a continuación.

En total, hemos identificado 47 intentos de prevención en nuestros conjuntos de datos. Seis de ellos son intentos para evitar los estallidos de un conflicto, 30 son intentos orientados a evitar la intensificación o continuación de la violencia y 11 son intentos para prevenir la recurrencia de la violencia. La reagrupación del conjunto de datos de acuerdo con los tres tipos de intentos de prevención descritos anteriormente implicó que algunos países de los datos recopilados incluyeran varios intentos de prevención. Por ejemplo, se da el caso de países que primero han atravesado un proceso político destinado a prevenir la continuación o la intensificación de la violencia en su territorio, es decir, un proceso que se lleva a cabo durante un conflicto violento —agrupado como un caso de prevención de la continuación o intensificación de la violencia—, seguido de otro intento de prevención orientado a evitar la recurrencia de ese mismo conflicto violento, en el transcurso del período de implementación luego de la guerra. Esta situación se ha codificado como dos intentos de prevención, puesto que la violencia había cesado en el período de intervención. Nuestro análisis se centra en los conflictos violentos en el contexto de disputas por el gobierno o el territorio a nivel nacional o subnacional.24 Además, hemos utilizado específicamente el término "conflicto armado" para hacer referencia a los conflictos que han resultado en al menos 25 muertes relacionadas con los combates y que involucran, como mínimo, un grupo armado organizado no estatal.25 Por cuestiones de sobriedad, hemos medido los niveles de violencia mediante la base de datos UCDP, donde se registran las muertes relacionadas con los combates.26

Los conjuntos de datos de IPTI contienen procesos de negociación y transición, que se seleccionaron con una estrategia de muestreo dirigida a reflejar una variedad de negociaciones de paz y transiciones políticas inclusivas que han tenido lugar en la era posterior a la Guerra Fría.27 Nuestra selección para el estudio abarca una serie de regiones geográficas y varía de acuerdo con el tipo de violencia y la intensidad, la diversidad de los actores incluidos, las modalidades de inclusión, la etapa en el ciclo del conflicto y el período. Algunos países presentan más de un caso de negociación, dado que han experimentado negociaciones sucesivas o distintos intentos de prevención, lo que permitió efectuar comparaciones dentro del país. En general, los conjuntos de datos de IPTI arrojan conclusiones sobre los diferentes tipos de procesos de paz, procesos constituyentes y de importantes reformas políticas, además de un análisis del papel que desempeñan múltiples actores durante estos procesos de transición.


Dado el tamaño limitado de los conjuntos de datos y la selección de casos, no podemos afirmar que nuestros conjuntos de datos constituyen una muestra representativa de los procesos de prevención del mundo. No obstante, mediante un análisis inductivo guiado por los estudios existentes sobre inclusión en los procesos de paz, los conjuntos de datos permiten elaborar aseveraciones sobre la relación entre inclusión y prevención. Al principio buscamos identificar los patrones generales en el conjunto de datos a través de un recuento y una codificación cualitativa sistemática. A partir de estos patrones indicativos, procedimos a realizar comparaciones sistemáticas y un seguimiento de procesos dentro de cada caso a fin de poder identificar los factores importantes del contexto que ocasionaron las variaciones en el conjunto de datos. En cuanto al método comparativo, no seguimos un diseño comparativo positivista dirigido a efectuar generalizaciones en forma de reglas. Por el contrario, las comparaciones sirvieron para resaltar complejidades importantes en el conjunto de datos.

Tomando como referencia las investigaciones anteriores de IPTI en el marco del proyecto “Ampliación de la Participación”, hemos realizado este análisis basado en la conclusión principal de que, si bien la inclusión tiene un papel significativo en relación con los acuerdos políticos de negociación e implementación, la eficacia de la inclusión depende de otros importantes factores adicionales. Por lo tanto, hemos analizado 47 intentos de prevención a fin de indagar cómo las siete modalidades de inclusión afectaron los resultados de prevención y, además, cómo factores adicionales incidieron en su eficacia. No cabe duda de que existen muchos otros factores que posiblemente influyan en los niveles de violencia y la paz sostenible sin ocasionar una consecuencia directa en ninguna de las modalidades de inclusión. Por consiguiente, en nuestro análisis buscamos tener en cuenta estos diferentes factores o, al menos, tratarlos sistemáticamente a través de comparaciones estructuradas.

En primer lugar, hemos basado las afirmaciones sobre la eficacia de las modalidades de inclusión en el seguimiento de procesos dentro de cada caso y, por lo tanto, en la causalidad dentro de cada caso. Las comparaciones entre los casos permitieron profundizar en estos resultados con mayor detalle. Hemos indagado si los factores específicos ocurren en forma simultánea con un resultado de prevención en los distintos casos que, de lo contrario, son relativamente diferentes, o si la presencia o ausencia de factores específicos puede servir para explicar la variación en un resultado de prevención en los distintos casos que, de lo contrario, son relativamente similares. Comparamos entre casos relativamente inclusivos, con el fin de representar tanto el impacto de las modalidades de inclusión en los niveles de violencia, así como otros factores importantes que producen una influencia directa o indirecta en la violencia a través de las modalidades de inclusión. Por consiguiente, nuestro análisis se basa en una combinación de recuentos, seguimiento de procesos dentro de cada caso, así como de comparaciones sistemáticas entre los casos.


28 Esta categoría contiene los efectos que son indirectos y menos pronunciados, por ejemplo, porque es preciso que intervenga otro factor para materializarse.

Sin embargo, los distintos tipos de modalidades no tienen la misma capacidad a la hora de prevenir la violencia en todos los casos, es decir, un taller de resolución de problemas de alto nivel puede lograr reducir los niveles de violencia en un caso determinado A, pero puede que en otro caso B no surta efecto. En gran parte, esto se debe al hecho de que la eficacia de cada modalidad depende de una gran variedad de factores interrelacionados, que pueden ser endógenos y exógenos a las modalidades. En el capítulo 6 de este estudio se analizan estos factores. Cabe destacar que no se dio por sentado que los factores endógenos y exógenos eran independientes entre sí. En la mayoría de los casos, los factores endógenos se ven influenciados por el entorno político exógeno donde se ejecutan las modalidades de inclusión y, en especial, por los factores que surgen del entorno nacional e internacional.

Nuestro análisis se realizó en varios pasos. En primer lugar, consideramos que cualquiera de las modalidades de inclusión puede contribuir de forma directa o indirecta a la prevención de la violencia, en este último caso, creando o respaldando otra modalidad. Asimismo, analizamos los efectos ambivalentes posiblemente negativos que las modalidades podrían tener en la violencia. En conformidad con estas consideraciones, hemos codificado la eficacia de las modalidades en los niveles de violencia y las causas del conflicto en función de una escala cualitativa de 5 puntos, que permitió establecer diferencias entre un efecto positivo directo; un efecto ligeramente positivo;28 un efecto ambivalente; ningún efecto; y un efecto negativo. Nuestro análisis se valió de esta diferenciación, que sirvió para resaltar que la eficacia de las distintas modalidades de inclusión se debe considerar de forma relacional: no existe una modalidad única que alcance para prevenir la violencia, sino que se trata de una combinación de modalidades que puedan, en principio, detener la violencia para posteriormente evitar su continuación o recurrencia. En consecuencia, también constatamos que es provechoso diferenciar entre los efectos iniciales en los niveles de violencia, es decir, los efectos que se pueden observar en las primeras etapas de un intento de prevención y los efectos que influyeron en los índices de violencia de allí en adelante y durante un período más prolongado, a menudo, como parte de un proceso de transición. En el análisis se expondrán estas dinámicas secuenciales que, en la mayoría de los casos, comprenden varias modalidades.

Además, hemos encontrado que la composición de los actores incluidos puede diferir entre dos o más modalidades del mismo tipo; examinamos la composición de los actores y hallamos que la independencia y representatividad de los actores incluidos influyen en los resultados de prevención. La representatividad de una modalidad de inclusión se midió en función del grado de participación que tenían los actores incluidos a la hora de hablar y actuar en nombre de todas las partes interesadas en un conflicto. Además, indagamos si los actores incluidos eran relativamente independientes y capaces de actuar sin la presión del gobierno y todas


las partes armadas del conflicto y si esto influyó en la eficacia de las modalidades de inclusión. La representatividad y la independencia se clasificaron en una escala sencilla de tres niveles: alta, mediana y baja.

A fin de evaluar mejor el papel que desempeñó la inclusión en el sostenimiento de la paz, también hemos considerado esencial analizar hasta qué punto se logró una disminución de la violencia cuando se abordaron las causas del conflicto o si otros factores, como las estructuras estatales cada vez más autoritarias y represivas, también contribuyeron a este efecto. Por consiguiente, codificamos las causas del conflicto mediante una tipología sencilla que se obtuvo por inducción, diferenciando entre las causas relacionadas con las desigualdades políticas, la naturaleza de las instituciones políticas, la debilidad de las instituciones políticas, las desigualdades económicas, las cuestiones étnicas y de ciudadanía, los recursos naturales, el entorno regional, el entorno internacional y los factores militares o relativos a la seguridad. Además, consideramos explicaciones alternativas relacionadas con el entorno internacional, regional y nacional en cada caso.

Por último, buscamos en nuestras bases de datos evidencia que demuestre que el entorno nacional, regional e internacional influyó en la eficacia de las modalidades de inclusión. En el transcurso de nuestro análisis, agrupamos estos factores de acuerdo con una serie de temas transversales, como la composición y la participación de la sociedad civil, la influencia de las mujeres, la cooptación y resistencia de la élite, el papel de los grupos radicales y las fuerzas armadas, así como el entorno regional e internacional, que son analizados en el capítulo 7. La codificación de los factores exógenos se realizó de manera abierta e inductiva, a fin de representar la multiplicidad de condiciones que pueden determinar la eficacia de cualquier modalidad determinada.


| 4. Resultados generalesLa inclusión desempeña un papel significativo en la prevención de la violencia. Contribuye tanto al cese inicial del conflicto violento como a los esfuerzos sostenidos para prevenir su intensificación o recurrencia. Hallamos una diferencia fundamental entre los procesos en los que las modalidades de inclusión contribuyen a la prevención en las primeras etapas de un intento de prevención, y los procesos en los que inicialmente mantienen los logros en materia de prevención y luego fomentan la prevención durante un período más prolongado. Durante las primeras etapas, la inclusión tiene un papel esencial en el cese de la violencia al crear el impulso propicio mediante el cual la violencia puede ser prevenida o reducida. A partir de allí, encontramos que una combinación de las modalidades de inclusión es fundamental en la construcción e implementación de las transiciones políticas inclusivas mediante las cuales las causas del conflicto pueden ser abordadas y nuevos actos de violencia pueden ser evitados. Otra diferenciación importante que se ha efectuado corresponde a los niveles y los tipos de violencia. De hecho, prevenir la violencia asociada a protestas masivas suele requerir de un alto nivel de inclusión, mientras que la violencia relacionada con los conflictos armados en curso se puede encarar, en principio, a través de formatos de negociación relativamente exclusivos pero representativos, que luego deben estar acompañados de una inclusión más amplia si se desea mantener los efectos de la prevención. A continuación, se analizan los resultados más detalladamente.

Hemos buscado en nuestras bases de datos evidencia que demuestre que alguna de las siete modalidades de inclusión identificadas en cada uno de los casos ha contribuido a la reducción de la violencia. De las 118 modalidades que registramos en total en los 47 intentos de prevención, 22 modalidades generaron un efecto claramente positivo en la reducción de los niveles de violencia en la primera etapa del intento de prevención y 16 contribuyeron a la prevención de la violencia durante los esfuerzos sucesivos destinados a evitar una intensificación o retorno de la violencia. Un total de 36 modalidades de inclusión presentaron un efecto más mixto, aunque evidentemente positivo, en la prevención de los niveles de violencia en la fase temprana, mientras que lo mismo ha sucedido en 47 modalidades de inclusión, que influyeron en los esfuerzos sostenidos para prevenir la violencia que formó parte de las transiciones políticas. En total, 78 de las 118 modalidades de inclusión, es decir, prácticamente dos terceras partes29 contribuyeron a una reducción de la violencia, ya sea a través de medidas precoces o a través de esfuerzos sucesivos (véase el gráfico 1).

29 Estas modalidades tuvieron un efecto positivo directo, un efecto ligeramente positivo o un efecto ambivalente.


Gráfico 1. Eficacia de las modalidades en la reducción de la violencia en la

primera etapa de un intento de prevención y durante las transiciones políticas

PRIMEROS ESFUERZOS

Mesa de negociaciones

Condición de observador

Consultas

Comisiones inclusivas

Talleres de resolución de problemas

Proceso público de toma de decisiones

Acción colectiva

NegativoAmbivalenteLigeramente positivoPositivoNingunoTotal

NÚMERO DE MODALIDADES CODIFICADAS

ESFUERZOS SOSTENIDOS

En las primeras etapas de un intento de prevención, varias modalidades de inclusión son fundamentales para detener los conflictos violentos al crear el impulso propicio mediante el cual los niveles de violencia pueden ser reducidos. La representación directa en la mesa de negociaciones y, en menor medida, las consultas y los talleres de resolución de problemas de alto nivel desempeñan un papel esencial. Es preciso mencionar que la inclusión de base amplia es de especial importancia en la prevención de un estallido o la intensificación de la violencia relacionada con las protestas populares. En estas situaciones, las negociaciones inclusivas que implican a una amplia variedad de interesados pueden ser fundamentales para que los reclamos que se piden en la calle se traten mediante procesos formalizados.

PRIMEROS ESFUERZOS


Condición de observador

Consultas




Acción colectiva

NegativoAmbivalenteLigeramente positivoPositivoNingunoTotal

NÚMERO DE MODALIDADES CODIFICADAS

ESFUERZOS SOSTENIDOS


En casos con altos niveles de violencia igualmente encontramos que las modalidades que permiten acuerdos ampliamente inclusivos desempeñaron un papel de apoyo crucial en la construcción del impulso propicio. Sin embargo, en algunos casos la continuación o intensificación de la violencia podría evitarse inicialmente mediante negociaciones o acuerdos relativamente exclusivos. En tales casos, lograr una reducción de la violencia no requirió una participación de base amplia al principio, puesto que la inclusión de los principales grupos armados en las negociaciones fue suficiente para generar el impulso inicial necesario para poner fin a la violencia. Sin embargo, este tipo de acuerdos solo contribuyó a una reducción sostenible de la violencia si fueron seguidos de una participación más amplia de otros actores distintos a las principales partes del conflicto.

Además, en las transiciones políticas que tienen lugar durante un período más prolongado, resultaron fundamentales diversas modalidades de inclusión, como las comisiones inclusivas y los procesos públicos de toma de decisiones. En general, las modalidades de inclusión pueden contribuir a procesos de transición más sostenibles de dos maneras diferentes: en primer lugar, pueden hacer frente a la violencia directamente, en especial, en forma de comisiones inclusivas con la respectiva competencia. Estos ejemplos incluyen las comisiones de alto el fuego, las comisiones de paz o las comisiones de paz y reconciliación, que supervisan los niveles de violencia, facilitan los acuerdos de paz locales, luchan contra la impunidad o implementan los procesos de reconciliación. En segundo lugar, las diferentes modalidades de inclusión pueden contribuir a prevenir el retorno de la violencia al abordar las causas del conflicto. Es importante mencionar que también encontramos que los resultados de prevención se mantuvieron por más tiempo si las modalidades de inclusión permitían responder a los reclamos relativos populares relativos a las desigualdades políticas y a la naturaleza de las instituciones políticas. En este contexto, el proceso público de toma de decisiones, principalmente en forma de referéndum, también resultó ser esencial para fortalecer el apoyo público al proceso de transición.

Otra conclusión importante es que el diseño y la competencia de las modalidades de inclusión determinan su capacidad de responder a los niveles de violencia. Algunas modalidades tienden a manifestarse durante las primeras fases del intento de prevención, como la representación directa, la condición de observadores, las consultas y los talleres de resolución de problemas, mientras que las comisiones inclusivas y los referéndums, la mayoría de las veces, aparecen después. Asimismo, mientras algunas modalidades fueron diseñadas y encargadas de reducir la violencia de modo directo, otras modalidades están dirigidas a reducir la violencia de forma indirecta. Las comisiones inclusivas pueden adoptar distintas formas y causar efectos directos e indirectos. Por ejemplo, una comisión inclusiva encargada de vigilar las disposiciones de alto el fuego puede contribuir directamente a la reducción de la violencia, mientras que una comisión inclusiva que se ocupa de redactar una nueva constitución que forme


parte de un proceso de transición solo podría contribuir de modo indirecto a la disminución de la violencia si la nueva constitución puede abordar las causas subyacentes del conflicto. Además, las comisiones inclusivas generan su capacidad preventiva principalmente durante las transiciones políticas que ayudan a mantener bajos niveles de violencia. Es posible que esto se deba al tiempo relativamente prolongado que esta modalidad requiere para producir resultados, lo que permite un compromiso profundo con los problemas contextualizados. Las comisiones inclusivas suelen tratar los problemas que se consideran demasiado polémicos para abordarse durante las negociaciones que se efectúan en el marco de un conflicto en curso, como la verdad y la reconciliación, los derechos sobre la tierra y los procesos constituyentes.

Por último, llegamos a la conclusión de que la representatividad y la independencia de los actores incluidos a través de estas modalidades revisten una gran importancia. La representatividad es esencial para crear el impulso necesario para poner fin a la violencia, en los formatos de negociación tanto inclusivos como relativamente exclusivos. Los formatos inclusivos deberían incluir ampliamente a todas las partes interesadas en un conflicto; en los formatos exclusivos es posible que al principio sea suficiente elaborar un acuerdo que represente a todos los grupos armados o principales grupos políticos, siempre y cuando se acompañen de una inclusión más amplia para mantener los efectos preventivos. Además, cuanto mayor es la representatividad que los actores tienen en las modalidades de inclusión, mayores son las probabilidades de que las modalidades aborden algunas de las causas que dieron origen a la violencia.

Es importante el nivel de independencia de los actores incluidos con respecto a las principales partes del conflicto para que los intentos de prevención prosperen. Es interesante notar que un grado de independencia demasiado bajo o demasiado alto pueden reducir la eficacia de las modalidades de inclusión. Por ejemplo, observamos que cuando los actores de la sociedad civil incluidos se alinean con las partes del conflicto, no es probable que desempeñen un papel constructivo. Sin embargo, se determinó que cuando los actores incluidos tienen una posición fuerte que no puede conciliarse con la de las principales partes del conflicto, la situación puede conducir a una politización y un estancamiento.

En general, estos resultados señalan que los intentos de prevención satisfactorios suelen combinar modalidades de inclusión que se ponen en marcha durante un período prolongado (véase el gráfico 1 más arriba). La representación directa en la mesa de negociaciones y otras formas de negociación, como los talleres de resolución de problemas de alto nivel, pueden crear las condiciones favorables para alcanzar la paz que, en un principio, permitiría poner fin a la violencia y luego analizar las causas principales del conflicto. Por lo general, estas tareas están acompañadas de actividades que fortalecen la legitimidad de los procesos, como las consultas y el proceso público de toma de decisiones. Por último, lo ideal sería que la sostenibilidad de cualquier acuerdo esté respaldada por mecanismos de implementación a largo plazo, como las comisiones


inclusivas, formando parte de procesos integrales de reforma política destinados a crear instituciones políticas que puedan abordar el conflicto pacíficamente. Sin embargo, es importante mencionar que la relación entre la inclusión y la prevención de la violencia no siempre es directa: pese a que la inclusión puede reducir los niveles de violencia, los procesos inclusivos fallidos pueden generar un mayor nivel de violencia, por ejemplo, si conducen a nuevas tensiones o reclamos a través de los cuales los actores del conflicto pueden justificar un regreso a las armas.

Además, el estudio permitió comprobar que los factores externos son importantes a la hora de determinar la eficacia de las modalidades de inclusión:

• La sociedad civil suele desempeñar un papel esencial en los intentos de prevención inclusivos. Sin embargo, la ejecución de este papel depende del espacio que tenga para actuar de manera independiente, el cual suele estar determinado por el clima político general, así como por la gravedad del conflicto. La legitimidad de la que gozan las organizaciones de la sociedad civil entre la población local es otro factor esencial. Esto es particularmente importante en lo que respecta a las organizaciones de la sociedad civil de profesionales que suelen implementar proyectos que cuentan con financiación internacional, con los que no se logra representar los intereses de la población afectada. Además, cuando los movimientos y los grupos de la sociedad civil gozan de legitimidad, también pueden influir decisivamente a la hora de iniciar o respaldar las protestas masivas que suelen dar origen a los intentos de prevención inclusivos.

• Otro factor que influye en la eficacia de las modalidades orientadas a prevenir los conflictos violentos es la conducta de las élites políticas, económicas y sociales. Observamos que un sesgo elitista afecta considerablemente la representatividad de las modalidades, por ejemplo, a través de los procesos de selección que, a menudo, permiten la inclusión de un conjunto estándar de actores. Además, las élites suelen mantener vínculos más sólidos con una o más partes del conflicto, lo que menoscaba la independencia de las modalidades y determina las causas del conflicto que se tendrán en cuenta en un intento de prevención. Asimismo, los gobiernos suelen ejercer una influencia considerable en los procesos inclusivos, a través de los criterios de selección, la apropiación o la captación de las modalidades de inclusión o la definición de programas.

• La inclusión de los grupos radicales es un factor importante para la eficacia de las modalidades destinadas a erradicar o prevenir los conflictos violentos. Los grupos radicales pueden ser actores armados o grupos no armados que ejercen presión a favor de posiciones inflexibles que les permitan satisfacer sus intereses económicos, políticos o militares. En general, la existencia de los grupos radicales


representa un desafío considerable para los intentos de prevención y, en especial, para el diseño de las modalidades de inclusión.

• Los agentes militares, como las fuerzas armadas nacionales, pueden permitir o restringir la eficacia de las modalidades de inclusión durante los procesos de paz y transición. En algunos casos, las fuerzas armadas iniciaron procesos de transición y presionaron para que se adoptaran determinadas modalidades de inclusión. No obstante, en los casos donde las fuerzas armadas tienen una larga trayectoria de participación en los asuntos civiles, con frecuencia han intentado controlar y desestabilizar los procesos inclusivos o ignorar sus resultados.

• En muchos casos, la influencia de las mujeres en las modalidades de inclusión no solo demostró ser significativa para alcanzar los resultados generales de prevención, sino también para atender los aspectos de la violencia que guardan una relación específica de género. Se logró comprobar que la influencia de la mujer depende, entre otras cosas, de las cuotas de género, las coaliciones amplias entre las mujeres que tienden puentes entre las facciones, las delegaciones independientes de mujeres presentes durante las negociaciones, el lugar que ocupan las mujeres tradicionalmente en las sociedades afectadas por conflictos, así como del apoyo internacional.

• Con frecuencia, las organizaciones internacionales, así como los gobiernos extranjeros influyentes, inciden en los intentos de prevención inclusivos y en la eficacia de las modalidades de inclusión mediante una combinación de diplomacia y asistencia técnica. Por ejemplo, los actores internacionales pueden facilitar los debates entre las partes del conflicto, presionar para que se incluya o excluya a ciertos actores o influir en la construcción de las modalidades de inclusión. Por otro lado, pueden aportar los medios económicos, las instalaciones y la formación, con el propósito de respaldar el intento de prevención.

En general, y como resumen de los resultados expuestos en los capítulos 5 y 6 siguientes, encontramos que los procesos inclusivos pueden contribuir satisfactoriamente a la prevención de los conflictos violentos cuando cuentan con el respaldo de un entorno nacional, regional e internacional favorable.


| 5. La construcción del impulso propicio para la pazEn este capítulo se analiza de qué manera las modalidades de inclusión pueden desempeñar un papel esencial a la hora de crear el impulso propicio para frenar la violencia en las primeras etapas del intento de prevención. Diferenciamos entre los casos de violencia relativa a las protestas populares y los casos de violencia producto de los conflictos armados en curso. Al comparar la eficacia de las modalidades en la reducción de los niveles de violencia en la etapa inicial, encontramos que algunas modalidades son más eficaces que otras (véase el gráfico 1).

Para ello, hemos efectuado varios recuentos para comparar la eficacia relativa de las modalidades en el conjunto de datos, comparando las modalidades con un efecto positivo directo y un efecto ligeramente positivo. La comparación de las modalidades con un efecto positivo directo mostró que la representación directa en la mesa de negociaciones genera el efecto positivo más notable en los niveles de violencia en las primeras etapas del intento de prevención (en 11 de los 22 casos en los que la modalidad ocurre).30 Otras modalidades son comparativamente menos eficaces: las consultas en 4 de 27 casos, las comisiones inclusivas en 3 de 22 casos, los talleres de resolución de problemas de alto nivel en 0 de 9 casos y el proceso público de toma de decisiones, en 1 de 13 casos.31 Además, cuando se compararon las modalidades con un efecto ligeramente positivo sobre la violencia, la representación directa también alcanzó un valor relativamente alto con un efecto positivo directo en 5 de 22 casos. En comparación, las consultas alcanzaron un efecto ligeramente positivo en 9 de 27 casos, mientras que las comisiones inclusivas lo hicieron en 2 de 22 casos; los talleres de resolución de problemas de alto nivel en 5 de 9 casos, y el proceso público de toma de decisiones en 3 de 13 casos. Si cotejamos las modalidades con un efecto positivo directo y un efecto ligeramente positivo, se destacan tres modalidades: la representación directa es la modalidad más efectiva para reducir la violencia al principio (16 de 22 casos), seguida de las consultas (13 de 27 casos) y de los talleres de resolución de problemas de alto nivel (5 de 9 casos).

La eficacia relativa de estas tres modalidades de inclusión —la representación directa, los talleres de resolución de problemas de alto nivel y las consultas— se explica en función de su capacidad de construir el impulso propicio para la paz, al ofrecerles a las partes incluidas la posibilidad de que expresen sus intereses y reclamos por medios no violentos y una vía para encontrar una solución negociada al conflicto.

El concepto de impulso propicio comprende una relación causal compleja que contribuye a una reducción de la violencia.32 Mientras muchos otros factores pueden ser importantes para la construcción del impulso propicio, nuestro análisis sugiere que, en muchos casos, la combinación

30 En otros dos casos, los datos resultaron insuficientes para evaluar las primeras repercusiones de las modalidades en los niveles de violencia. Por lo tanto, de aquí en lo sucesivo solo se tienen en cuenta las modalidades con datos suficientes para evaluar su efecto.

31 Las protestas masivas suelen tener un efecto ambivalente o indirecto en la violencia. Este tema se analiza en mayores detalles a continuación en el capítulo 5.1. sobre los actores de la sociedad civil.

32 En consecuencia, por definición, no se aplica a los casos en los que el intento de prevención está orientado a la no recurrencia de la violencia.


de las diferentes modalidades de inclusión tiene un papel esencial. En especial, la representación directa en la mesa de negociaciones es de vital importancia en la mayoría de los casos, mientras que las consultas sirven de gran apoyo. Por el contrario, los talleres de resolución de problemas de alto nivel son menos eficaces, pero ejercen cierto efecto en diversos casos. Una característica común de las tres modalidades es que disponen de una plataforma que ofrece oportunidades a las partes del conflicto para que persigan sus intereses sin recurrir a la fuerza.

En este capítulo, hemos diferenciado entre, por un lado, los casos que se caracterizan por las protestas populares y, por otro, los casos de conflictos armados. En el primer grupo de casos, los niveles de violencia son comparativamente bajos al inicio del intento de prevención, y las modalidades de inclusión apuntan a evitar la recurrencia de la violencia o su intensificación. En el segundo grupo de casos, los niveles de violencia son relativamente altos al inicio del intento de prevención, y las modalidades de inclusión apuntan a evitar la intensificación de la violencia o su continuación. Esta diferenciación es importante, ya que en los casos de violencia a gran escala, una inicial reducción de la violencia se podría lograr mediante formatos de negociación relativamente exclusivos, que solo involucren a los principales grupos armados. Sin embargo, estos efectos solo se pueden mantener si están acompañados posteriormente de acuerdos más inclusivos (véase el capítulo 7). Por el contrario, evitar la violencia durante las protestas populares requiere de un proceso mucho más amplio en la fase temprana, que incluya a todas las partes interesadas en un conflicto.33

5.1. La construcción del impulso propicio durante las protestas populares

En esta sección se analiza cómo la inclusión de base amplia resultó ser especialmente importante en los casos donde la violencia fue una consecuencia de los movimientos de protestas populares que buscan tener representación en la toma de decisiones políticas. En muchos casos, las protestas masivas generaron situaciones de violencia que fueron desatadas o perpetradas por las fuerzas de seguridad del Estado, como en Egipto, Sudáfrica, Togo (ambos casos), así como en el conflicto turco-kurdo.34 En cinco de siete casos, que se caracterizaron por el intento de prevenir los estallidos de violencia en el contexto de dichas protestas, la representación directa en la mesa de negociaciones resultó ser una forma efectiva de que los reclamos que se exigen en las calles se traten en una mesa de negociación. La violencia se redujo o detuvo, ya sea porque las negociaciones lograron calmar las protestas violentas o porque lograron mermar la represión violenta en las protestas por parte de las fuerzas armadas o porque lograron ambos. En especial, Malí (diálogo nacional), Benín y Togo (ambos casos) y Nepal constituyen buenos ejemplos de lugares donde se creó el impulso propicio para poner un primer freno a la violencia durante las protestas populares. Los gobiernos de los cuatros países enfrentaron una crisis de

33 Algunos casos, como el de Yemen, presentan una combinación de protestas masivas y violencia a gran escala.

34 En ocho casos, las protestas se llevaron adelante sin generar ningún acto de violencia significativo, a saber: Benín, Chipre, Liberia, Macedonia, México, Acuerdo de Viernes Santo de Irlanda del Norte y Sri Lanka.


legitimidad que, en gran parte, se debió a procesos de reforma económica que no prosperaron, la corrupción y el régimen autoritario. Al principio, el descontento popular se materializó en las protestas masivas, que fueron adquiriendo mayor violencia. Sin embargo, en todos los casos, la violencia se redujo significativamente una vez que estos reclamos se plantearon en formatos de negociación representativos.

Una comparación de los diálogos nacionales de Togo y Malí revela que, si bien otros factores importantes pueden contribuir a la creación del impulso propicio para poner fin a la violencia, la representación directa desempeña un papel esencial. En Togo, las protestas lograron desestabilizar el incruento golpe de Estado de Faure Gnassingbé, quien asumió el poder tras la muerte de su padre, el presidente de larga data Gnassingbé Eyadéma, en febrero de 2005. Las protestas lo obligaron a dejar el cargo a tan solo tres semanas de haberlo asumido y se convocó a elecciones de inmediato, las que, sin embargo, él ganó. Tras las elecciones se desataron protestas generalizadas por parte de la oposición, lo que llevó a negociaciones entre representantes del gobierno, grupos de la sociedad civil y partidos políticos de la oposición, que empezaron el 10 de agosto de 2006. El gobierno y los partidos políticos de la oposición firmaron el Acuerdo Político Global en Lomé, el 21 de agosto de 2006.35 Entre 2005 y 2006, los niveles de violencia descendieron de manera drástica: de las 800 muertes registradas en 2005 a prácticamente ninguna muerte en 2006.36 Este cambio se puede atribuir al incremento de las oportunidades de participación en la vida política, lo que permitió canalizar la expresión de los reclamos en el sistema político de un modo no violento.

En Malí, un movimiento urbano de protestas populares exigió poner fin a la Segunda República autoritaria en 1991, incluso a través de una huelga general. Las protestas políticas se tornaron violentas en marzo de 1991, y los oficiales militares emprendieron un golpe contra el entonces presidente en ejercicio. Este período de violencia fue seguido de una Conferencia Nacional inclusiva, que se celebró de julio a agosto de 1991 para negociar el fin de la Segunda República autoritaria y evitar la inminente guerra civil.37 En general, las actividades agrupadas en torno al diálogo nacional redujeron los reclamos de carácter político que surgieron a raíz del régimen autoritario y lograron disminuir la violencia en las zonas urbanas. En 1992 se proclamó oficialmente la Tercera República; posteriormente, se inició un proceso constitucional y se llamó a elecciones parlamentarias. Como refleja el gráfico siguiente, los niveles de violencia relacionada con las protestas populares cayeron a cero en 1993, el año siguiente a este intento de prevención.38

35 Adewale Banjo, “The Politics of Succession Crisis in West Africa: The Case of Togo”, International Journal on World Peace, no. 2 (2008): 33.

36 Uppsala Conflict Data Program, “Togo,” fecha de consulta: 18 de octubre de 2017, http://ucdp.uu.se/#country/461.

37 Jacques Mariel Nzouankeu, “The Role of the National Conference in the Transition to Democracy in Africa: The Cases of Benin and Mali”, Issue: A Journal of Opinion 21, no. 1/2 (1993): 44-50.

38 Nzouankeu. “The Role”, 44-50. Sin embargo, Malí volvió a registrar altos niveles de violencia en 1994, en relación con la rebelión tuareg. En otro caso siguiente, se analiza este marcado incremento en los niveles de violencia. La rebelión tuareg también fue la causa subyacente de la mayoría de la violencia armada que se registra en UCDP en el año 1990.


Gráfico 2. Modalidades de inclusión y niveles de violencia antes y después

del diálogo nacional de Malí, en el período 1988-1997 39 40

Sin embargo, también existen riesgos asociados con la inclusión de actores en la mesa de negociaciones. En el peor de los casos, la representación sesgada puede incluso aumentar los niveles de violencia, si una de las partes del conflicto lo percibe como una provocación política. En el caso de Egipto, por ejemplo, en la Asamblea Constituyente que se celebró de septiembre a noviembre de 2012 predominaron los representantes de los grupos islamistas. En consecuencia, muchos partidos liberales, socialdemócratas y de izquierda boicotearon la Asamblea, así como las consultas respectivas.41 Como consecuencia, se agravaron las tensiones políticas en el país, lo que desató una nueva ola de protestas que generaron más violencia.42

MALÍ (diálogo nacional) 1988-1997NÚMERO DE MUERTES RELACIONADAS CON

EL CONFLICTO

Proceso público de toma de decisionesMesa de negociaciones

Acción colectiva

AÑOS


39 En este caso, en el número de muertes relacionadas con el conflicto solo tiene en cuenta aquellas que se produjeron a raíz de las protestas populares en las que se exigía la democracia y la destitución del presidente Moussa Traoré.

40 En este gráfico y en los siguientes, el recuento de las muertes relacionadas con el conflicto se tomaron de UCDP. Las modalidades de los gráficos sirven como una representación aproximada de los procesos que, a menudo, han requerido de varios esfuerzos de la misma modalidad. De ningún modo los gráficos deben considerarse como una representación de todos los procesos políticos pertinentes que impidieron que la violencia se manifestara.

41 Reuters, “Liberals Boycott Egypt’s Constitutional Assembly”, Jerusalem Post, 24 de marzo de 2012.

42 The Guardian, “Protesters Across Egypt Call for Mohamed Morsi to Go”, The Guardian, 30 de junio de 2013.


Gráfico 3. Modalidades de inclusión y niveles de violencia en Egipto, en el

período 2008-2017

Acción colectiva



Acción colectiva



Consultas

EGIPTO, 2008-2017NÚMERO DE MUERTES RELACIONADAS CON

EL CONFLICTO

AÑOS

5.2. La construcción del impulso propicio durante los conflictos armados

En los casos donde imperan los conflictos armados, igualmente encontramos que las negociaciones mayormente inclusivas pueden generar el impulso inicial para reducir la violencia. Sin embargo, observamos que, en algunos casos de conflictos armados en curso, los formatos de negociación relativamente exclusivos, en los que solo participan los principales grupos armados, permiten crear el primer impulso para apaciguar los enfrentamientos. No obstante, solo se logrará mantener estos efectos durante períodos más prolongados si las primeras medidas en las que participa un número reducido de grupos armados se acompañan de una inclusión de base amplia, ya sea en la mesa de negociaciones o a través de otras modalidades adicionales, como los diálogos nacionales, las comisiones inclusivas y las consultas, a fin de abordar las causas subyacentes del conflicto en transiciones políticas a largo plazo (véase el capítulo 7). En estos casos, donde la representación directa en la mesa de negociaciones se limita a las principales facciones armadas, se constató que incluso aquí debe ser lo suficientemente representativa de las principales partes del conflicto para provocar un primer efecto en la


43 Anthony J. Regan, Phases of the Negotiation Process (London: Conciliation Resources, 2002), 33–34.

44 Robert Tapi, “From Burnham to Buin. Sowing the Seeds of Peace in the Land of the Snow-Capped Mountains,” in Weaving Consensus: The Papua New Guinea - Bougainville Peace Process (London: Conciliation Resources, 2002), 26.

45 Tapi, “Weaving Consensus”; Regan, “Phases”.

46 Véase también el capítulo 7.3.

reducción de la violencia. Es probable que esto se deba al hecho de que las negociaciones entre los grupos armados pueden servir para generar confianza, abordar las inquietudes inmediatas en materia de seguridad o negociar los altos el fuego como una condición para continuar con las negociaciones. No obstante, una vez que se logren los primeros resultados satisfactorios en la disminución de la violencia, es necesario contar con una mayor inclusión de otras partes interesadas más allá de las principales partes del conflicto para mantener el impulso propicio para la paz. Si bien a veces se han aplicado con éxito los formatos exclusivos e inclusivos en forma paralela, la falta de voluntad de las principales partes del conflicto para ampliar el proceso puede ser una señal de la improbabilidad de que el impulso dure.

Un ejemplo de la ventaja de las negociaciones relativamente exclusivas al inicio de un intento de prevención, tras el cual se mantuvieron niveles bajos de violencia gracias a la inclusión de base amplia, es el proceso de paz en Papúa Nueva Guinea, donde se vivió un decenio de guerra en la región de Bougainville. Tras varios intentos fallidos de fomentar la paz, en 1997 se organizaron negociaciones previas confidenciales, que sobre todo estaban constituidas por facciones militares, para generar confianza entre los dirigentes de las principales partes del conflicto, así como para establecer la comunicación entre los principales protagonistas y responder a sus inquietudes en materia de seguridad.43 Las negociaciones previas dieron origen a los diálogos de Burnham, a partir de julio de 1997, en los que participaron jefes, líderes religiosos y grupos de mujeres.44 En gran parte, la violencia había cesado antes del inicio de los diálogos, lo que probablemente generó una sensación de seguridad en los demás actores para participar de manera mas proactiva. El Acuerdo de Lincoln se firmó tras varias series de conversaciones, en enero de 1998, que permitió prolongar el período de tregua y, durante el cual, las partes del conflicto acordaron cooperar para encontrar una solución pacífica al conflicto. En agosto de 2001, se firmó finalmente un acuerdo general de paz tras un proceso de carácter ampliamente representativo e inclusivo.45

Vale la pena subrayar que la representación es importante aunque se trate de negociaciones relativamente exclusivas, en las que solo participen grupos armados durante el conflicto en curso. En el caso de Bougainville, una de las facciones radicales de la línea de Francis Ona decidió no participar en los diálogos de Burnham, lo que quizás facilitó la consecución de un acuerdo.46 Sin embargo, los datos recopilados indican que, en la mayoría de los casos de conflictos armados, cuando la representación en las modalidades de inclusión es restringida, es probable que no logren apaciguar los enfrentamientos, ni siquiera en las primeras etapas del intento de prevención, ya que las partes del conflicto excluidas pueden decidir retomar la violencia.


Por ejemplo, durante las negociaciones de Arusha para poner fin a la guerra civil de Burundi (1998–2000), resultó difícil mantener en el equipo a todos los actores, ya que algunas de las facciones militares exigían ser representadas en sus propias delegaciones y se apartaron de los partidos políticos que conformaban la mesa de negociaciones.47 El negociador jefe rechazó esta petición y decidió excluir a estos grupos para evitar mayores complicaciones. Como resultado, los grupos militares decidieron recurrir otra vez a la violencia, y los niveles de violencia solo menguaron tras haberse firmado otro acuerdo de alto el fuego con estos grupos previamente excluidos.48 Esta experiencia sugiere que las negociaciones exclusivas solo pueden prosperar si participan todas las principales partes del conflicto que desean sentarse a la mesa de negociaciones.

Además, cuando las principales partes del conflicto se niegan a participar en formatos de negociación más inclusivos esto puede indicar que no desean asumir el compromiso de buscar una solución pacífica al conflicto. Es posible que, en algunos casos, el primer cese de la violencia —por ejemplo, a partir de un acuerdo de alto el fuego— esté acompañado por otro recrudecimiento. En Aceh, por ejemplo, las negociaciones de primer nivel con inclusión restringida, que se realizaron en enero de 2000 entre las partes del conflicto, fueron fundamentales para elaborar el denominado acuerdo “Pausa Humanitaria”, que se firmó entre las principales partes del conflicto en mayo de 2000, lo que permitió poner un alto el fuego y brindar asistencia humanitaria. Como consecuencia, se observó un descenso drástico en los niveles de violencia. Sin embargo, el acuerdo no resolvió las causas subyacentes del conflicto. Cabe destacar que los grupos armados involucrados en el acuerdo se mostraron bastante hostiles ante la participación de la sociedad civil. Si bien, debido a la insistencia de la institución mediadora Centro para el Diálogo Humanitario, los representantes de las ONG de Aceh y a la sociedad civil fueron invitados al taller, solo desempeñaron un papel limitado. El acuerdo se rompió a los meses de su puesta en funcionamiento, puesto que las partes del conflicto se acusaron mutuamente de maniobras tácticas, se volvieron a armar y reanudaron el conflicto armado. Este caso ilustra que los acuerdos de alto el fuego que se negocian principalmente entre las principales partes del conflicto suelen ser insuficientes para contener los índices de violencia durante un período prolongado si no se prosigue con procesos más inclusivos que ataquen las causas del conflicto y, por consiguiente, que eviten la violencia de manera sostenible (véase también el capítulo 6).

En efecto, se comprobó que incluso en las primeras etapas de un intento de prevención, las modalidades de inclusión pueden contribuir de forma importante a la hora de generar las condiciones para detener la violencia ya que, por ejemplo, pueden reunir a los grupos armados en una mesa de negociaciones, responsabilizar y generar compromiso entre las partes o despertar el apoyo público necesario para los acuerdos. Aparte de los casos

47 Patricia Daley, “The Burundi Peace Negotiations: An African Experience of Peace–making”, Review of African Political Economy 34, no. 112 (2007): 341.

48 Daley. “The Burundi Peace Negotiations”, 346.


de acuerdos de élites de carácter un tanto exclusivo pero representativos, que se acompañan de una inclusión de base amplia, también se constató que los casos de conflictos armados en curso en los que se incluyen otros actores además de los principales grupos armados fueron un gran apoyo en los intentos de prevención y permitieron crear el impulso para la paz. En El Salvador, por ejemplo, las negociaciones de primer nivel incluyeron representantes del sector privado. Este grupo apoyó las negociaciones entre el gobierno y una coalición de grupos armados no estatales para alcanzar un acuerdo de paz y de alto el fuego, que generó una reducción inmediata de la violencia.49 Este caso ilustra particularmente bien que las modalidades de inclusión pueden ejercer un papel esencial cuando se trata de sentar a los grupos armados a la mesa de negociaciones y, en consecuencia, disminuir los niveles de violencia en las primeras etapas del intento de prevención.50

En algunos casos, la participación de base amplia también fue fundamental para crear el apoyo público para los procesos o los acuerdos de paz, en especial a través de las modalidades que trascienden la representación directa en la mesa de negociaciones. En los casos en los que las principales partes del conflicto están comprometidas a poner fin a la violencia mediante las negociaciones inclusivas, existen otras modalidades que pueden favorecer las condiciones propicias para la paz. Las consultas también pueden influir de manera importante en el fortalecimiento del apoyo público para el cese de la violencia, en especial si se efectúan junto con las negociaciones de primer nivel o se acompañan directamente con estas medidas. Por ejemplo, a fin de acabar con la rebelión tuareg en el norte de Malí, que se desató en 1990, se firmó un Pacto Nacional en 1992. A modo de promover el acuerdo y sustentar el proceso de paz, los representantes del gobierno nacional asistieron a varias de las denominadas reuniones intercomunitarias en las que se debatieron las distintas causas del conflicto. Estas consultas permitieron que los participantes conocieran el contenido del Pacto Nacional y les aseguraron que su implementación estaba en marcha, lo que favoreció el apoyo político al proceso de transición a escala nacional en pos del cese de la violencia.51 De un modo similar, en Sudáfrica, las consultas organizadas por los miembros del Parlamento tras las primeras elecciones no raciales en 1994 incrementaron el apoyo público durante el proceso de transición y reforzaron la labor de los distintos mecanismos de implementación posteriores al acuerdo, que se idearon con el fin de erradicar la violencia armada relativa a la lucha contra el apartheid.52 En ambos casos, las consultas ofrecieron un respaldo importante a los procesos a nivel nacional y garantizaron que el impulso para poner un freno a la violencia fuese duradero.

49 Angelika Rettberg, Local Business, Local Peace: The Peacebuilding Potential of the Domestic Private Sector: Case Study: El Salvador (International Alert, 2006).

50 Sin embargo, las negociaciones no resolvieron de manera sostenible las causas del conflicto, que, en su mayoría, estaban relacionadas con las desigualdades económicas. Véase el capítulo 6.2.

51 Robin-Edward Poulton and Ibrahim ag Youssouf, A Peace of Timbuktu: Democratic Governance, Development and African Peacemaking (Geneva: United Nationals Institute for Disarmament Research, 1998), 109.

52 South African History Online, “Chapter 13: The Public Participation Process”, Text, South African History Online, fecha de consulta: 18 de octubre de 2017, http://www.sahistory.org.za/archive/chapter-13-public-participation-process.


Gráfico 4. Modalidades de inclusión y niveles de violencia en Sudáfrica, en el

período 1988-1997

Un ejemplo más contradictorio es el proceso de paz entre el gobierno turco y el Partido de los Trabajadores Kurdos (PTK) desde octubre de 2012 hasta fines de 2014, que se caracterizó por múltiples modalidades de inclusión que, entre otras, adoptaron la forma de comisiones inclusivas y talleres de resolución de problemas de alto nivel, que despertaron el interés público y un apoyo generalizado al proceso de paz. Un mayor apoyo público durante el proceso de paz también sirvió para mantener un alto el fuego entre el gobierno turco y el PTK en el transcurso de 2013.53

No obstante, los niveles de violencia aumentaron drásticamente otra vez en 2014, como se muestra en el gráfico siguiente, sobre todo debido a un cambio en la postura del gobierno turco con respecto del problema kurdo como resultado del conflicto en Siria. Este ejemplo pone de relieve otro factor importante: la voluntad de las partes principales de resolver el conflicto por medios no violentos. Si bien la inclusión de base amplia puede reducir los niveles de violencia en las primeras etapas de un intento de prevención, cualquier logro en este sentido puede ser fácilmente revertido por las partes del conflicto beligerante. En especial, esto sucede cuando estas últimas utilizan los procesos de negociación como una pausa táctica para el rearme, con lo que resulta imposible contener los índices de violencia. Esto indica que si las partes del conflicto no se comprometen con el proceso, la inclusión de base amplia no podría marcar una diferencia.

Comisiones inclusivas Comisiones inclusivas

Mesa de negociaciones Consultas

Acción colectivaProceso público de toma de decisiones

SUDÁFRICA 1988-1997NÚMERO DE MUERTES RELACIONADAS CON

EL CONFLICTO

AÑOS

53 Jenna Krajeski, “Peace Comes to Turkey”, The New York Times, 24 de marzo de 2013.


Gráfico 5. Modalidades de inclusión y niveles de violencia en Turquía, en el período 2006-2015 54

Acción colectiva



Consultas Consultas

AÑOS

TURQUÍA 2006-2015NÚMERO DE MUERTES RELACIONADAS CON

EL CONFLICTO

El proceso de paz turco-kurdo también ilustra claramente que los talleres de resolución de problemas de alto nivel son mucho menos efectivos que la representación directa en la mesa de negociaciones cuando se busca reducir la violencia. En realidad, ninguno de los nueve talleres en la muestra estudiada produjo un efecto altamente positivo en la reducción de los niveles de violencia, mientras que cinco tuvieron un efecto ligeramente positivo. En gran parte, esto se debe a la escasa competencia y a los resultados de estos organismos y al hecho de que suelen estar eclipsados por dinámicas o eventos políticos. Por ejemplo, es posible que la Iniciativa de Ginebra Israel-Palestina haya ejercido influencia en la política de Israel en la franja de Gaza durante la Intifada de Al-Aqsa, pero esta influencia fue más bien discreta. Además, en el año en el que finalizó el diálogo Inter-Tayik, los niveles de violencia mermaron de manera drástica,55 sin embargo es muy probable que esto haya sido producto de la consolidación del régimen autoritario de Tayikistán, más que del diálogo.56

54 En este caso, tuvo lugar la modalidad “acción colectiva” de manera esporádica durante el período que se indica en el gráfico.

55 Uppsala Conflict Data Program, “Tajikistan”, fecha de consulta: 18 de octubre de 2017, http://ucdp.uu.se/#country/702.

56 Anna Matveeva, “Tajikistan: Stability First”, Taiwan Journal of Democracy 5, no. 1 (2009): 163-86.


| 6. El sostenimiento de la paz a través de transiciones políticas inclusivasUna vez que se haya logrado detener el conflicto armado o la violencia relacionada con protestas, las distintas modalidades de inclusión también pueden influir de manera importante en las transiciones políticas que procuran evitar la continuación o la recurrencia de la violencia. A continuación, analizaremos cómo las modalidades de inclusión pueden contribuir a dichos procesos de transición de dos maneras diferentes: en primer lugar, haciendo frente a la violencia de manera directa, sobre todo, a través de las comisiones inclusivas con la respectiva competencia y, en segundo lugar, de manera indirecta por medio de los diversos organismos que intentan abordar las causas del conflicto violento.

Tal como sucede al principio cuando se logra frenar la violencia en las primeras etapas del intento de prevención, el diseño y la competencia son de gran importancia para que la modalidad tenga la capacidad de apaciguar los enfrentamientos durante las transiciones inclusivas. Algunas modalidades solo ejercen un papel indirecto, como las consultas generando resultados que sirven de base para las negociaciones de primer nivel o los referéndums celebrados para fomentar el apoyo público y la legitimidad para un acuerdo de paz. Las comisiones inclusivas también suelen contribuir a la reducción de la violencia de manera indirecta, por ejemplo, a través de competencias dirigidas a resolver las causas subyacentes del conflicto. Sin embargo, de manera directa ellas también pueden procurar mantener niveles de violencia bajos, como es el caso de las comisiones de alto el fuego, las comisiones de paz o las comisiones de paz y reconciliación.

Al comparar entre todos los casos, hemos encontrado que durante un período más prolongado, en promedio, la eficacia de las modalidades orientadas a reducir la violencia se vuelve menos pronunciada. Por ejemplo, de los 11 casos de representación directa que inmediatamente lograron un efecto positivo en la reducción de los niveles de violencia en la primera etapa del intento de prevención, solo tres casos generaron un efecto positivo en los procesos de transición posteriores y seis tuvieron un efecto menos pronunciado o un efecto positivo indirecto. Esto indica la dificultad de mantener las transiciones políticas y evitar la violencia en un período prolongado. Sin embargo, nuestros datos también sugieren que la combinación de las diferentes modalidades es importante para sostener la paz a largo plazo. Muchas modalidades terminaron siendo eficaces solo tras haber transcurrido mucho tiempo, como las comisiones inclusivas, que suelen contar con competencias más complejas y amplias cuya implementación necesita tiempo. Estas modalidades son de especial importancia para mantener los resultados de prevención durante un período más largo, ya que forman parte de los procesos integrales de reforma política destinados a crear instituciones políticas que puedan resolver y abordar el conflicto pacíficamente.


6.1. Hacer frente a la violencia en modo directo

Hemos encontrado que algunas modalidades son intencionalmente encargadas y diseñadas para reducir o evitar los conflictos violentos en forma directa, en particular, las comisiones inclusivas. Entre los conjuntos de datos, las comisiones inclusivas presentan una eficacia relativamente modesta a la hora de reducir la violencia en las primeras fases del intento de prevención: tienen un efecto positivo o ligeramente positivo en solo cinco de los 22 casos, mientras que no se observaron efectos en 13 casos. En el transcurso del proceso de transición, sin embargo, la relación aumenta a 11 de 22 casos y el número de modalidades sin efecto se reduce a siete. Por consiguiente, según el diseño y la competencia otorgada, las comisiones inclusivas parecen ser más adecuadas para prevenir la continuación o la intensificación de la violencia a largo plazo, por ejemplo, si tienen el cometido de facilitar los procesos de paz, velar por los acuerdos de paz, mitigar o resolver conflictos o llevar a cabo procesos de verdad y reconciliación. Si bien las comisiones inclusivas pueden hacer frente a la violencia directamente, a menudo solo ganan eficacia con el paso del tiempo.

Kenia y Sudáfrica sirven como ejemplos particularmente ilustrativos. En ambos casos, las comisiones inclusivas se encargaron de implementar los distintos aspectos de los acuerdos de paz y de abordar los prolongados reclamos en el seno de la sociedad para prevenir la recurrencia de la violencia y crear una sociedad más justa. Ambos países establecieron una comisión de verdad y reconciliación que recabó y registró los testimonios de violaciones de los derechos humanos, así como las comisiones que establecieron mecanismos para abordar la violencia a nivel local. En Sudáfrica, se creó un gran número de comisiones en el transcurso del proceso de transición, muchas de las cuales se crearon para prevenir la violencia. Entre ellas, se encontraban un Comité Nacional de Paz, los Comités Regionales de Paz y los Comités Locales de Paz, que tenían la tarea de vigilar los niveles de violencia y la implementación del acuerdo de paz, así como promover la paz y la reconciliación. Asimismo, una comisión de investigación estaba encargada de analizar las causas históricas de la violencia. En Sudáfrica, también se crearon dos instituciones legales para reducir la violencia, las cortes penales especiales y los jueces de paz.57 En Kenia, la Comisión Nacional de Integración y Cohesión contribuyó directamente a la prevención de la violencia al actuar como mediadora en diversos acuerdos de paz entre las comunidades locales que se habían enfrentado en el escenario de la violencia desatada después de las elecciones. La Comisión también se encargó de crear soluciones a los diversos reclamos históricos relacionados con el conflicto violento, lo que incluyó la distribución desigual de los recursos, las injusticias históricas y la exclusión de segmentos de la sociedad keniana.58 Además, en ambos casos, se crearon comisiones de la verdad y reconciliación y/o comisiones de investigación que tenían la función de indagar sobre las violaciones de

57 Chris Spies, South Africa’s National Peace Accord: Its Structures and Functions (Conciliation Resources, 2002).

58 National Cohesion and Integration Commission, “Mandate of the Commission”, About Us: Mandate, fecha de consulta: 18 de octubre de 2017, http://www.cohesion.or.ke/index.php/about-us/mandate.


los derechos humanos perpetradas durante el conflicto.

Todos los partidos políticos y múltiples grupos sociales participaron en estas comisiones. Esta amplia participación fue esencial para el éxito: en Sudáfrica, se encontraron pruebas de que estas comisiones incrementaron la confianza entre las agencias estatales, las instituciones judiciales y la población no afrikáner, lo que contribuyó a una estabilidad política prolongada. De manera similar, las comisiones en Kenia fomentaron un clima de responsabilidad en los primeros años tras la crisis, lo que hizo improbable el estallido de la violencia. Esto sugiere que, además de la competencia técnica de estas modalidades, la inclusión en sí misma desempeñó un papel esencial en la capacidad de las distintas comisiones de reducir la violencia.

6.2. Abordar las causas del conflicto

Encontramos además que los niveles de violencia se redujeron sosteniblemente en los casos donde la representación directa en la mesa de negociaciones sentó las bases para una transición política en la que se abordaran varias de las causas subyacentes del conflicto. En este caso, las comisiones inclusivas tienen un papel importante, puesto que 15 de los 18 casos contribuyeron a la resolución de las causas del conflicto. En muchos casos, esta situación también implicó la redacción de una nueva constitución. Además, el proceso público de toma de decisiones, principalmente en forma de referéndum, también resultó ser efectivo en el fortalecimiento del apoyo público durante los procesos de transición.

Llama la atención que todos los casos en los que la representación directa en la mesa de negociaciones logró reducir la violencia son aquellos en los que los movimientos populares de democratización exigieron reformas políticas, como sucedió en Malí, Togo (2005) y Benín. Asimismo, estos tres casos se caracterizaron por transiciones relativamente sencillas que estuvieron acompañadas de reformas políticas integrales. En consecuencia, en estos procesos se abordaron, en principio, algunas de los reclamos de carácter político que habían desencadenado la violencia relacionada con las protestas masivas. En estos casos, las instituciones de gobernanza transitoria se crearon por medio de una o más modalidades de inclusión o las modalidades formaron parte de un acuerdo de gobernanza transitoria.

Cabe mencionar que hemos encontrado que es muy probable que en muchos casos la representatividad de las negociaciones haya repercutido en su capacidad de abordar las causas del conflicto. En especial, este es el caso de la representación directa en la mesa de negociaciones, que permite que los participantes se expresen durante las negociaciones. Entre los 13 en los cuales calificamos la representación directa en la mesa de negociaciones como altamente representativa de todas las partes interesadas en el conflicto, todos menos uno habían obtenido un efecto positivo o ligeramente positivo en la reducción de los niveles de violencia en la primera etapa del intento de prevención, así como a largo plazo. Es más, en 12 de los 13 casos se consiguió un efecto positivo o ligeramente


59 South African History Online, “How SA Emerged as a Democracy from the Crises of the 1990s”, Settlement, fecha de consulta: 18 de octubre de 2017, http://www.sahistory.org.za/article/negotiations-toward-new-south-africa-grade-12-2.

60 South African History Online, “Chapter 13: The Public Participation Process”.

61 South African History Online, “The 1992 Whites Only Referendum ‘For’ or ‘Against’ a Negotiated Constitution”, Topic, fecha de consulta: 18 de octubre de 2017, http://www.sahistory.org.za/topic/1992-whites-only-referendum-or-against-negotiated-constitution.

62 Constitution Making for Peace, “A.2 Benin [1990]”, Case Study Items, fecha de consulta: 18 de octubre de 2017, http://constitutionmakingforpeace.org/case-studies-items/a-2-benin-1990/.

positivo a la hora de abordar las causas del conflicto. El mismo patrón se reproduce en las comisiones inclusivas: 9 de 12 comisiones sumamente representativas contribuyeron a resolver las causas del conflicto, mientras que su eficacia fue más variable en las modalidades menos representativas. Esto indica que entre el conjunto de datos, cuanto más representativas sean estas modalidades, mayores son las probabilidades de que se aborden las causas del conflicto y repercutan en los niveles de violencia durante un período más prolongado. Sin embargo, las consultas constituyen una excepción importante. De las 27 consultas que se registraron en el conjunto de datos, 23 contribuyeron a resolver las causas del conflicto. La representatividad de estas consultas parece ser menos importante en el caso de la representación directa y las comisiones inclusivas, ya que las dos consultas de carácter muy representativo y moderadamente representativo contribuyeron a resolver las causas del conflicto.

En Sudáfrica, por ejemplo, el Proceso de Negociación Multipartidista (PNM), que se lanzó en 1993, involucró a todos los partidos políticos y persiguió el objetivo de redactar una constitución provisional que trazaría el camino de un nuevo sistema político.59 Este proceso fue fructífero, puesto que permitió generar y mantener un amplio apoyo popular durante la transición política. Además, su naturaleza inclusiva garantizó que se pudieran negociar y conciliar intereses opuestos a través de estas instituciones, y se atendieran las causas del conflicto mediante una reforma integral de las instituciones políticas de Sudáfrica y la abolición del sistema de apartheid. Además, las consultas se llevaron a cabo tras las primeras elecciones no raciales en 1994. En un proceso que involucró a todo el país, todos los representantes parlamentarios visitaron a sus respectivas circunscripciones para escuchar los reclamos y las propuestas del electorado.60 Así, esta modalidad de inclusión implicó a las instituciones del sistema político emergente, sirvió para fomentar su legitimidad y fortaleció sus esfuerzos tendientes a abordar las causas del conflicto. Además, se efectuó el referéndum llamado “Solo blancos” de modo estratégico en antelación al PNM, a fin de garantizar la aceptación de los sudafricanos blancos.61 Esto ilustra la importancia del proceso público de toma de decisiones para aumentar la legitimidad del proceso de transición.

Benín ofrece otro ejemplo de un proceso de transición inclusivo, donde la Conferencia Nacional organizada en 1990 inició una transición política al crear varias instituciones, entre ellas, el llamado Alto Consejo de la República, que actuó como parlamento, la Secretaría del Primer Ministro y una Comisión Nacional que se encargó de redactar una nueva constitución y poner en marcha una importante reforma política.62 Estas medidas


permitieron resolver las causas subyacentes de la crisis política del país, como una política económica obsoleta y la inestabilidad económica que surgió en un escenario donde predominaban la corrupción, el nepotismo y la represión gubernamental. Además, se realizó un referéndum en diciembre de 1991.63 En general, el proceso fue muy inclusivo, por lo que una amplia diversidad de actores independientes y representativos de las negociaciones previas participaron en la fase de implementación y otorgó participación a, entre otros, estudiantes, docentes, funcionarios públicos, sindicatos y miembros de la diáspora, quienes participaron en las protestas y en la Conferencia Nacional.64 El proceso de transición mejoró notablemente el clima político y redujo los niveles de violencia con el paso del tiempo.

Asimismo hemos encontrado que las consultas desempeñan un papel importante a la hora de mantener las transiciones políticas, puesto que aumentan la integración del proceso a través de mecanismos que permiten que una gama más amplia de partes interesadas expresen sus inquietudes. Las consultas que llegan a grupos de interés diversos parecen ser una herramienta útil para garantizar la representación en el transcurso del intento de prevención, ya que proporcionan la información necesaria para otras modalidades y consiguen incluir temas específicos en la agenda de negociación. En paralelo a la Conferencia sobre la Reconciliación Nacional en Somalia, que se celebró en Eldoret (Kenia), se realizaron, por ejemplo, tres consultas independientes para plantear las preocupaciones de los distintos sectores, incluida la comunidad empresarial65 y los grupos de mujeres,66 en la mesa de negociaciones.

Por el contrario, en los casos en los que las modalidades de inclusión no lograron reparar las causas subyacentes del conflicto se observó un retorno a la violencia que, en parte, pudo deberse a la escasa inclusión. En el caso de El Salvador, por ejemplo, la limitada eficacia de las modalidades para abordar las causas del conflicto podría atribuirse claramente a la ausencia de importantes partes interesadas, particularmente, a un proceso inclusivo que se limitó al sector privado, lo que aseguró que las causas del conflicto relativas a las desigualdades socioeconómicas no se incluyeran en la agenda.67 Si bien los representantes del sector privado incluidos en las negociaciones de primer nivel en un principio ayudaron a reducir los niveles de violencia respaldando las negociaciones, este grupo, en general, repercutió negativamente en el proceso de paz. Aunque el acuerdo de paz estipuló una reforma integral del sector de seguridad y, por consiguiente, atacó las causas inmediatas del conflicto, no resolvió las causas subyacentes

63 Constitution Making for Peace. “A.2 Benin”.

64 Rachel M. Gisselquist, “Democratic Transition and Democratic Survival in Benin”, Democratization 15, n.º 4 (2008): 789-814.

65 Somali Business Council, “Statement on the Promotion of Peace and Reconciliation in Somalia”, fecha de acceso: 18 de octubre de 2017, https://www.banadir.com/somali.htm.shtml.

66 Aweys Warsame Yusuf, Local Business, Local Peace: The Peacebuilding Potential of the Domestic Private Sector: Case Study: Somalia (International Alert, s. f.).

67 Rettberg, Local Business, Local Peace, 325.


del conflicto relacionadas con las desigualdades socioeconómicas.68 En consecuencia, aunque la violencia armada en principio se detuvo, poco a poco fue alcanzando la magnitud de una guerra en los años siguientes a las negociaciones, que adoptó la forma de violencia criminal perpetrada por jóvenes desempleados.

Otro ejemplo negativo es el de Yemen, donde el proceso de diálogo nacional en un comienzo puso fin a la violencia, debido, en parte, a la representación directa de base amplia en la mesa de negociaciones que instauró las condiciones propicias para la paz, como ya se ha mencionado.69 La reducción de la violencia también se debió a un acuerdo de paz que negoció el Consejo de Cooperación del Golfo en noviembre de 2011 y a la renuncia del presidente Saleh, que generó un descenso del índice de violencia a nivel estatal.70 Sin embargo, el diálogo nacional subsiguiente logró, además, que todos los grupos se comprometieran con el acuerdo y con el cese de las actividades armadas durante el proceso. Por otra parte, dicho diálogo también fue diseñado para abordar las causas subyacentes del conflicto, como los asuntos relativos a la devolución del poder dentro del Estado de Yemen, un objetivo que, sin embargo, no logró alcanzar. En parte, este fracaso puede deberse a la selección sesgada de los representantes del sur donde había surgido un movimiento secesionista en los años anteriores al establecimiento del diálogo nacional.71 Aunque se llegó a un acuerdo, este no se implementó, y tras el diálogo hubo un drástico incremento de la violencia y un retorno a la guerra civil.72

Además de su representatividad, también hallamos que la independencia de los actores influye en la eficacia de las modalidades. En Nepal, tras diez años de conflicto armado entre un gobierno monárquico y los maoístas insurgentes, se llevaron a cabo protestas públicas generalizadas en 2006, que condujeron a la firma de un Acuerdo General de Paz (AGP) entre los maoístas y el gobierno en noviembre de 2006.73 Como resultado del AGP, se creó, entre otras cosas, una Asamblea Constituyente a fin de abordar, entre otros, los problemas de la reestructuración del Estado. La Asamblea aseguró una amplia inclusión de miembros instaurando una cuota para mujeres y grupos minoritarios.74 Además de la Asamblea, la constitución provisional de 2007 exigió la creación de la Comisión sobre la Reestructuración del Estado, que estuvo integrada por intelectuales, activistas étnicos y expertos. La Comisión se estableció en 2011 para formular recomendaciones a la Asamblea Constituyente sobre la estructura

68 Ibid., 325.

69 Saif Hassan, Yemen: National Dialogue Conference: Managing Peaceful Change? (Conciliation Resources, 2014).

70 Nasr Taha Mustafa, “Yemen’s Transitional Phase and Future Remain Murky”, Al-Monitor: The Pulse of the Middle East, 13 de junio de 2012.

71 Ibid.

72 Uppsala Conflict Data Program, “Yemen (North Yemen)”, fecha de consulta: 18 de octubre de 2017, http://ucdp.uu.se/#country/678.

73 Global Nonviolent Action Database, “Nepalese General Strike to Protest Monarchic Rule”, fecha de consulta: 18 de octubre de 2017, https://nvdatabase.swarthmore.edu/content/nepalese-general-strike-protest-monarchic-rule-2006.

74 ACE Electoral Knowledge Network, “Nepal: Constituent Assembly Elections”, fecha de consulta: 18 de octubre de 2017, http://aceproject.org/today/feature-articles/nepal-constituent-assembly-elections-2008.


federal estatal. Sin embargo, dado que la selección de miembros fue responsabilidad de los cuatro partidos más importantes, su independencia fue limitada y, en consecuencia, los miembros de la Asamblea Constituyente nunca tomaron en serio su trabajo.75 El proceso de reforma se fue politizando cada vez más, lo que aumentó las tensiones entre los grupos étnicos.76 Por ejemplo, en mayo de 2012 hubo enfrentamientos entre los grupos étnicos minoritarios que se proclamaban a favor de las diferentes formas de federalismo.77 Aunque el organismo integrador no era responsable de la violencia, tampoco logró mitigarla ni evitarla.

Es importante mencionar que la prevención de la continuación o la recurrencia de la violencia también dependen de las causas abordadas mediante las modalidades. Hemos encontrado que las modalidades eran más eficaces en la prevención de la violencia cuando permitían abordar los reclamos en torno a las desigualdades políticas y la naturaleza de las instituciones políticas. En Malí, por ejemplo, la Conferencia Nacional que se celebró en respuesta a las protestas violentas de 1990 y 1991, abordó directamente las reivindicaciones de carácter político que se originaron tras décadas de un régimen autoritario, así como los reclamos de una democracia multipartidista. Los resultados de la Conferencia se materializaron en la elaboración de una nueva constitución, que contenía las disposiciones de la democracia multipartidista y los derechos cívicos.78 Además, la Comisión de Asuntos Sociales, Económicos y Culturales, una comisión inclusiva que se había fundado en 1988, se encargó de determinar los problemas que enfrentaba la sociedad maliense. La Comisión estaba integrada por representantes de sindicatos, asociaciones y grupos socioprofesionales, comunidades, la diáspora y altos funcionarios del Estado con experiencia relevante y sirvió como mecanismo de seguimiento permanente. Entre otras cosas, el proceso de diálogo nacional incrementó el número de partidos políticos, lo que abrió camino a una etapa relativamente satisfactoria de liberalización política.

Por último, se constató que en los 11 casos donde las modalidades de inclusión podrían haber contribuido a la prevención de la violencia recurrente, las modalidades de inclusión fueron significativamente menos eficaces en comparación con las otras dos categorías de prevención. En parte, este efecto se debe a un sesgo de codificación asociado con la ausencia de violencia inmediata al principio de dicho intento de prevención, por ejemplo, en casos de “conflictos congelados”, y a las dificultades resultantes que supone la medición de los niveles de reducción de la violencia. Sin embargo, las modalidades resultaron ser menos eficaces a la hora de abordar las causas del conflicto en estos casos. Una posible

75 International Crisis Group, Nepal’s Peace Process: The Endgame Nears (Kathmandu/Brussels: International Crisis Group, 2011).

76 International Crisis Group, Nepal’s Constitution (I): Evolution Not Revolution (International Crisis Group, 2012).

77 UN Resident and Humanitarian Coordinator for Nepal, Monthly Update: May 2012 (UN Resident and Humanitarian Coordinator for Nepal, 2012).

78 Jaimie Bleck, Countries at the Crossroads 2011: Mali (Freedom House, 2011).


explicación puede ser la ausencia de niveles altos de violencia y la escala de tiempos prolongados en la que el intento de prevención tiene lugar, es decir, una vez que el conflicto violento ya ha finalizado y, algunas veces, durante la fase de implementación de un proceso de paz anterior. Probablemente esto ejerce menos presión en los actores incluidos cuando se trata de cumplir y asumir el compromiso. En este contexto, como se analizará en los capítulos 7.3. y 7.4. siguientes, los actores influyentes pueden aspirar a recuperar el poder que estaban obligados a compartir con otras partes en los formatos de negociaciones que eran de carácter inclusivo menoscabando la implementación de los acuerdos inclusivos. Además, pueden mostrarse reacios a seguir abordando las causas del conflicto que, en muchos casos, están interrelacionadas con su control del poder.


| 7. Factores para lograr una inclusión eficazEn el presente capítulo, se detallan los factores más significativos que influyen en la eficacia de las modalidades de inclusión para la prevención de la violencia. Si bien la inclusión es importante para prevenir conflictos violentos, su eficacia se ve condicionada por numerosos factores, que difieren según el caso. Cabe destacar que nos hemos limitado a los factores que afectan directamente la inclusión —en particular, la representatividad e independencia de los actores incluidos— o la capacidad que los actores incluidos tienen para prevenir la violencia.

El debate en torno a los factores se agrupa en los siguientes temas: grupos de la sociedad civil, cooptación y resistencia de la élite, el papel de los grupos radicales, el papel de las fuerzas armadas, la influencia de las mujeres y la importancia del entorno regional e internacional. Muchos de estos temas pueden relacionarse con instituciones o grupos agregados específicos que son relevantes en los intentos de prevención, como la sociedad civil, las élites o las fuerzas armadas. Sin embargo, no se pretende analizar ninguno de estos grupos o instituciones de manera homogénea. En cambio, presentamos los aspectos más importantes que se atribuyen a dichos grupos, como el modo en que influyen en la inclusión y el contexto que condiciona esta influencia.

Además, muchos de estos factores están estrechamente relacionados. Por ejemplo, en un caso determinado, la composición y calidad de la sociedad civil tiene relación con el comportamiento de la élite y su voluntad o intención de cooptar participantes de procesos inclusivos. Los grupos de mujeres forman una subcategoría importante dentro de la sociedad civil, y, en ocasiones, los grupos radicales son parte del ámbito cívico. Asimismo, las normativas internacionales y regionales, además de la asistencia técnica, pueden tanto restringir como propiciar las modalidades de inclusión. Esto sucede, por ejemplo, mediante la financiación de organizaciones de la sociedad civil; influyen así en la capacidad de los actores incluidos para contribuir en la prevención de los conflictos violentos.

7.1. Composición de la sociedad civil

Con frecuencia, la sociedad civil ha contribuido de manera positiva a los procesos de paz y transición, tal como lo demuestra la abundante investigación y práctica sobre el tema. Los grupos de la sociedad civil desempeñan con frecuencia un papel fundamental en los intentos de prevención inclusivos, gracias al apoyo que prestan en las negociaciones y los procesos de implementación. Tienen especial importancia las funciones de vigilancia, promoción y facilitación de la sociedad civil. Sin embargo, el alcance de estas funciones depende en gran medida del contexto de cada caso, incluido el espacio asignado para la sociedad civil, que influye en su eficacia general. Los principales factores contextuales que permiten o restringen la participación de la sociedad civil en los procesos de paz son los siguientes: el comportamiento y la composición de la sociedad civil; el nivel y la duración de la violencia; el comportamiento de las instituciones


79 Paffenholz. “Civil Society and Peacebuilding”, 347-59

80 Véase también el capítulo 5.3.

81 Theodore Murphy and Jérôme Tubiana, Civil Society in Darfur: The Missing Peace (Washington: U.S. Institute of Peace, 2010), 9.

82 Kaja Borchgrevink and Krisitan Berg Harpviken, “Afghanistan: Civil Society Between Modernity and Tradition”, in Civil Society & Peacebuilding: A Critical Assessment, ed. Thania Paffenholz (London: Lynne Reinner Publishers, 2010), 235–58.

estatales, en particular, del sector de la seguridad; las disposiciones legales para la participación de la sociedad civil; y la influencia de actores políticos y donantes externos.79

Para comprender el papel que desempeña la sociedad civil en los intentos de prevención inclusivos, es preciso diferenciar entre, por un lado, las organizaciones de la sociedad civil de profesionales (OSC), que en su mayoría implementan proyectos de desarrollo, humanitarios, de la consolidación de la paz o de derechos humanos con financiación internacional y, por otro lado, las organizaciones y asociaciones de la sociedad civil que llevan a cabo sus actividades sobre la base de intereses y agendas emergentes a escala local o nacional, como sindicatos de trabajadores, colectivos agrícolas o iglesias y otras asociaciones confesionales. Las primeras suelen tener reducidos grupos locales y, por lo general, deben rendir cuentas a los donantes internacionales, en lugar de al amplio público nacional.

En numerosas ocasiones, las OSC profesionales han repercutido positivamente en los resultados de prevención. Pueden contribuir a resolver las causas del conflicto, en especial, en modalidades de inclusión que forman parte de las transiciones políticas, por ejemplo, promocionando y apoyando las reformas políticas y económicas o la implementación de estándares de derechos humanos, mediante el análisis y la investigación. Las OSC profesionales también pueden vigilar los procesos de implementación. Asimismo, sus vínculos con actores internacionales pueden resultar fundamentales para generar atención y presión internacional, como sucedió en Kenia en 2008.

Sin embargo, los representantes de las OSC profesionales no solo presentan un fuerte sesgo en favor de las zonas urbanas, sino que también forman parte de la élite urbana que carece de base popular y de un espacio de intercambio con la población local, especialmente en áreas remotas.80 Esto puede provocar una desconexión con las realidades cotidianas de los sectores rurales o pobres de la población. A modo de ejemplo, en las negociaciones de Doha durante el conflicto armado de Darfur, los representantes de la sociedad civil presentes que habían sido aprobados previamente por el Gobierno del Sudán tenían procedencia, en su mayoría, urbana y elitista. Por lo tanto, el conocimiento que tenían de la situación en la zona rural de Darfur era discutible.81 De manera similar, durante el proceso de paz en Afganistán, los representantes de la sociedad civil pertenecían en su mayoría a OSC profesionales, cuya base local procedía solo de las zonas más urbanas y protegidas.82

La participación de pequeños círculos de los grupos de élite de la sociedad civil no ofrece una importante representación de las otras partes


83 Kaare Lode, Mali’s Peace Process: Context, Analysis and Evaluation (London: Conciliation Resources, 2002).

84 Ibid.

85 Uppsala Conflict Data Program, “Sri Lanka”, fecha de consulta: 18 de octubre de 2017, http://ucdp.uu.se/#country/780.

86 Regine Andersen, “How Multilateral Development Assistance Triggered the Conflict in Rwanda”, Third World Quarterly 21, no. 3 (2000): 441–56.

87 Borchgrevink and Harpviken, “Afghanistan”.

interesadas en el conflicto, lo que causa una falta de legitimidad de la representación de la sociedad civil, que puede afectar negativamente el apoyo popular en un proceso de paz establecido mediante mecanismos inclusivos. El conflicto de Malí brinda un ejemplo didáctico: si bien se forjó con eficacia un acuerdo de paz en la Conferencia Nacional de 1991, las subsiguientes comisiones inclusivas solo abordaron los reclamos de la sociedad civil de la zona urbana.83 La exclusión de los sectores rurales y de sus problemas alimentaron la rebelión simultánea de Tuareg desde 1990. El remedio fue posible solo mediante la consulta sistemática con los distritos locales y las partes del conflicto sin representación durante la Conferencia Nacional de 1991.84 Liberia expone otro ejemplo tras el Acuerdo General de Paz de 2003. Luego de un conflicto sobre el control económico y político, las partes del conflicto, los partidos políticos y los representantes de la sociedad civil, en general elegidos por el presidente Charles Taylor, se repartieron entre ellos puestos de liderazgo lucrativos y con poder de influencia en el gobierno de transición y en importantes empresas públicas.

En el peor de los casos, los actores poderosos de la sociedad civil pueden perjudicar los intentos de prevención. Asimismo, la influencia que ejercen sobre la sociedad civil puede generar movimientos proguerra, como sucedió en Sri Lanka y Ruanda. Dichos movimientos abogaron por sociedades étnicamente exclusivas, dirigidas por élites étnicas y políticas con influencia y arraigadas profundamente en las formas locales de la sociedad civil. En Sri Lanka, esta presión causó un giro político que favoreció la resolución militar sobre las negociaciones continuas, lo que resultó en una ofensiva militar sin precedentes que produjo un pico descomunal de muertes relacionadas con el conflicto en 2009.85 En Ruanda, un círculo de extremistas hutu se radicalizó y desempeñó un papel preponderante en el genocidio de 1994, del que participaron actores civiles y militares.86

A menudo, los actores internacionales ejercen presión sobre las partes principales del conflicto para que impulsen la amplia inclusión de grupos de la sociedad civil. Sin embargo, esta opción no siempre es favorable para la paz. La estrategia puede socavar la rendición de cuentas local, en particular, si la inclusión de la sociedad civil en un proceso de paz surgió como resultado de la presión internacional y no por la presión local. Por ejemplo, en Afganistán, las organizaciones liberales de derechos humanos se identificaron con las partes occidentales del conflicto, por lo que tuvieron problemas para encontrar apoyo fuera de los centros urbanos.87 La identificación con organismos extranjeros también dificultó el movimiento a favor de la paz en Sri Lanka desde comienzos de la década del 2000,


88 Austin Fernando, My Belly Is White (Colombo: Vijitha Yapa Publications, Sri Lanka, 2008); Neil DeVotta, Sinhalese Buddhist Nationalist Ideology: Implications for Politics and Conflict Resolution in Sri Lanka (Washington D.C.: East-West Center, 2007); Oliver Walton, “Conflict, Peacebuilding and NGO Legitimacy: National NGOs in Sri Lanka”, Conflict, Security & Development 8, no. 1 (2008): 133-67.

89 Peter J. Pham, “A Nation Long Forlorn: Liberia’s Journey from Civil War toward Civil Society,” fecha de consulta: 19 de octubre de 2017, http://www.icnl.org/research/journal/vol6iss4/art_1.htm.

90 Research and Education for Peace, Universiti Sains Malaysia, “The Assessment Report in Aceh: The Role of Civil Society in Conflict Transformation,” Content October-December 2002, fecha de consulta: 19 de octubre de 2017, http://www.rep.usm.my/index.php/en/seacsn/about-seacsn/32-bulletin/content-october-december-2002/213-the-assessment-report-in-aceh-the-role-of-civil-society-in-conflict-transformation?showall=1.

91 Murphy and Tubiana, Civil Society in Darfur.

debido a la creciente dependencia al apoyo financiero y diplomático de donantes occidentales y organizaciones internacionales. La ayuda de los donantes occidentales a las ONG en favor de la paz causó indignación sobre presuntas conspiraciones de Occidente y reforzó la posición de los grupos radicales cingaleses proguerra.88

No obstante, en las primeras etapas de los conflictos de baja intensidad o localizados, o incluso antes de que los conflictos armados se desaten, los actores de la sociedad civil pueden significativamente influenciar de manera constructiva la forma en la que se abordan las crisis políticas, por ejemplo, promoviendo la atención internacional, como sucedió en Kenia, o preparando y organizando una acción colectiva, como ocurrió en Benín, Egipto, Malí, Togo (1991 y 2005) o en Yemen. Sin embargo, en casos de conflictos prolongados, la inseguridad física, los escasos recursos económicos, la polarización y la reducción de la cohesión social pueden tener efectos negativos sobre la comunidad, así como sobre la sociedad civil organizada. Entre los ejemplos, se encuentran Aceh, Burundi, Darfur, Somalia y Sri Lanka. Cuanto más tiempo haya transcurrido y cuanto más afectada esté la sociedad civil por las dificultades, y cuanto más minada esté su independencia respecto de las partes principales del conflicto a causa de una mayor represión, intimidación y cooptación, menos probabilidades existirán de contribuir a la reducción de la violencia. Durante el mandato de Charles Taylor, por ejemplo, la libertad de los actores de la sociedad civil se vio gravemente limitada por la persecución política y se vieron obligados a asociarse estrechamente a partidos políticos, por lo que no podían expresar sus preocupaciones de manera independiente.89

La capacidad y voluntad que tienen los actores de la sociedad civil para desempeñar un papel independientemente de las partes principales del conflicto, así como la voluntad de las partes del conflicto de aceptar los comentarios de los actores independientes, afectan la calidad y la eficacia de los acuerdos forjados mediante las modalidades de inclusión. En el caso de Aceh, los actores de la sociedad civil que participaron en el proceso de paz tuvieron que soportar la represión de los militares y los rebeldes.90 En Darfur, el poder local preseleccionó a los actores locales de la sociedad civil que serían incluidos en las consultas, quienes fueron obligados a defender los intereses del poder en lugar de las necesidades de la población local a quienes supuestamente representaban.91 En ambos casos, esta intromisión socavó la independencia de los representantes de la sociedad civil y limitó su capacidad de hacer aportes críticos. Como


92 Tim Golden, “Mexico Offers an Amnesty to Rebels as They Retreat”, The New York Times, 7 de enero de 1994; Anthony DePalma, “Mexico Orders Cease-Fire and Offers Rebels Amnesty”, The New York Times, 13 de enero de 1994.

93 Andrew Manley, Togo: After Eyadéma (WriteNet, 2003).

consecuencia, persistió la desconfianza entre las partes del conflicto y esto contribuyó a la falta de implementación de los acuerdos negociados. Sin embargo, también se observó que los representantes de la sociedad civil pueden alinearse voluntariamente con las partes del conflicto, como ocurrió en las negociaciones de Sun City para la República Democrática del Congo. Esta situación afectó negativamente la representatividad de los actores incluidos. Asimismo, las negociaciones generaron un acuerdo de distribución del poder que benefició, ante todo, a las partes del conflicto y desatendió a las víctimas civiles del conflicto.

La sociedad civil también puede desempeñar un papel importante en los procesos de paz y transición organizando acciones colectivas. Los intentos de prevención de los que participó la acción colectiva tuvieron, en general, más modalidades de inclusión con efectos positivos para reducir los niveles de violencia, abordar las causas del conflicto y el proceso en general. Especialmente, en los casos de reforma y transición política, la acción colectiva fue fundamental para ejercer la presión necesaria en los gobiernos y lograr la representación directa en la mesa de negociación, particularmente en los casos de diálogos nacionales. Como sucedió en los casos de Benín, Egipto, Malí, Nepal, Togo (ambos casos) y Yemen, las protestas populares pueden resultar fundamentales para lograr reformas políticas e iniciar transiciones inclusivas. Por otra parte, la acción colectiva puede ejercer presión con resultados positivos en las operaciones militares con situaciones de violencia incipiente, tal como han demostrado en repetidas ocasiones las protestas masivas en Chiapas (México).92 Sin embargo, el éxito de las protestas depende de la capacidad de respuesta del gobierno. Por ejemplo, durante el proceso de la Conferencia Nacional para la Paz de Somalia en Eldoret, las protestas contra la intensificación de violencia fueron ineficaces al conseguir poco apoyo de los círculos políticos de Somalia, pese a que contaban con un fuerte apoyo de la sociedad.

Con el fin de alcanzar e implementar acuerdos en los casos en que se llegó a la representación directa en la mesa de negociación como resultado de la acción colectiva, parecen ser fundamentales contar con coaliciones sólidas entre actores locales del ámbito político y de la sociedad civil así como, en algunos casos, conjuntamente con la comunidad internacional. Los casos de Benín, Nepal y Malí son ejemplos positivos de coaliciones sólidas entre actores opuestos que lograron obtener importantes concesiones por parte de las élites gobernantes. Por otro lado, Togo (1991) representa un ejemplo negativo, debido a que los sectores opuestos con representación directa en la mesa de negociación no pudieron llegar a un acuerdo sobre las reivindicaciones que serían presentadas al gobierno. En cambio, cada uno de estos sectores se centró en sus propios problemas e intereses, lo que debilitó su postura y permitió que Gnassingbé Eyadéma restableciera su régimen autoritario y extinguiera la oportunidad de lograr la democratización.93


94 Jane Turrittin, “Mali: People Topple Traoré”, Review of African Political Economy 18, no. 52 (1991): 97-103.

95 Damien Kingsbury, Peace in Aceh: A Personal Account of the Helsinki Peace Process (Jakarta: Equinox Publishing, 2006).

7.2. Comportamiento de la élite

La evidencia sugiere que uno de los factores principales que influye en el nivel de inclusión, así como en la eficacia de las modalidades de inclusión para la prevención de los conflictos violentos, es el comportamiento de las élites políticas, económicas y sociales, es decir, aquellos actores con unos niveles desproporcionados de poder e influencia en un país. Muchos de los actores que participan en procesos inclusivos son parte de estas élites de una u otra forma. Si bien esto varía de modalidad a modalidad, a menudo sucede en el caso de los actores con representación directa en la mesa de negociación o aquellos que participan en comisiones inclusivas o talleres de resolución de problemas de alto nivel. Sin embargo, aunque las consultas se realicen en todo el país y a nivel local, a menudo solo involucran a un conjunto estándar de actores, como representantes comunitarios o de la sociedad civil, autoridades tradicionales, personas ancianas o instruidas. En cambio, los referéndums públicos y las acciones colectivas son de hecho menos propensos a tener sesgo elitista, ya que son generalmente mucho más amplios e inclusivos.

Además de los efectos negativos en torno a la representatividad, el sesgo elitista puede influenciar la eficacia de las modalidades, debido a que las élites pueden tener vínculos más sólidos con una o más partes del conflicto que la población promedio. Esto puede limitar su independencia, pero al mismo tiempo, incrementar su influencia. Asimismo, la influencia elitista también tiende a afectar la priorización de las causas del conflicto que serán tratadas en un intento de prevención, en especial, si están en juego los intereses de las élites.

Las élites pueden aceptar un proceso y apoyarlo, u oponerse a él en defensa de sus propios objetivos. En algunos casos, las élites implicadas apoyan los procesos de paz y no restringen significativamente los esfuerzos para abordar las causas del conflicto mediante los procesos inclusivos. Por ejemplo, en Bougainville, la mayoría de los ancianos y jefes contribuyeron de manera positiva en la construcción de un sistema estable que permitiera lograr la independencia por medios políticos. En Malí, cuando las protestas contra el régimen autoritario se tornaron muy violentas en marzo de 1991, los funcionarios militares de alto rango llevaron a cabo un golpe de Estado contra el régimen del General Traoré. Seguidamente, formaron una coalición con la élite de la sociedad civil urbana que exigía la democratización y la erradicación de la corrupción.94 En otros casos, sin embargo, las élites no demostraron interés en terminar con el conflicto, tal como sucedió durante el proceso de paz que comenzó en Aceh en 2000, cuando los funcionarios militares temieron perder su influencia económica sobre la isla.95 De manera similar, durante el proceso de paz en Colombia a comienzos de la década de 2000, los líderes de las FARC estaban determinados a mantener su influencia sobre el mercado de la droga y, para ello, se opusieron en cierta medida a un acuerdo de


96 Giselle Lopez, “The Colombian Civil War Potential for Justice in a Culture of Violence”, Jackson School or International Studies - Policy Brief 2, no. 1 (2011): 6-22.

97 Manley, After Eyadema.

98 Debessay Hedru, “Eritrea: Transition to Dictatorship, 1991-2003”, Review of African Political Economy 30, no. 97 (2003): 435-44.

99 Paata Zakareishvili, “The Schlaining Process: A Georgian Perspective,” in Mediation and Dialogue in the South Caucasus - A Reflection on 15 Years of Conflict Transformation Initiatives, ed. Batal Kobakhia et al. (International Alert, 2012), 108–18.

100 Jonathan Cohen, “The Schlaining Process”, in Mediation and Dialogue in the South Caucasus - A Reflection on 15 Years of Conflict Transformation Initiatives, ed. Batal Kobakhia et al. (International Alert, 2012), 62–98.

paz.96 Esta dinámica es muy común en las transiciones políticas en las que las élites previas del ámbito político se resisten al cambio. Este fue el caso de Gnassingbé Eyadéma, presidente de Togo, quien socavó y revirtió el proceso de democratización que se había iniciado con la Conferencia Nacional de 1991.97

Si, debido a la fuerte presión popular o diplomática, las élites no pueden desestabilizar las transiciones políticas según sus intereses durante la etapa de negociación, podrían tratar de socavar la implementación de los acuerdos alcanzados una vez que la presión y atención local o internacional hayan disminuido. Este fenómeno también puede experimentarse en los gobiernos que apoyan estratégicamente un proceso inclusivo para moderar la presión local o alcanzar el apoyo internacional, con el fin velado de consolidar el control y el régimen autoritario, que repercute negativamente en la prevención. Por ejemplo, en Darfur, el Gobierno del Sudán participó en un proceso inclusivo formal con el fin de dar respuesta a la presión internacional, a la vez que buscaba liberar la capacidad militar necesaria para una guerra distinta en otros territorios nacionales. En Eritrea, luego de conseguir la independencia de Etiopía en 1993, se organizó una serie de consultas públicas con el fin de reunir información para el proceso constituyente. Estas consultas desviaron la atención de la instauración paralela de una dictadura militar por parte del Frente de Liberación Popular de Eritrea, que desde entonces ha prohibido la actividad política y ha abolido la constitución que había sido redactada.98

Sin embargo, en otras ocasiones, las élites tratan, y a veces logran, cooptar o captar modalidades de inclusión y procesos íntegros a fin de que el resultado se avenga con sus propios intereses económicos y políticos. Los gobiernos y las élites políticas en el poder pueden hacerlo, en primer lugar, interviniendo en el acceso a las modalidades de inclusión, es decir, manipulando la representatividad e independencia de los actores o grupos incluidos. Entre otros casos, podemos citar el conflicto georgiano-abjasio, en el que el facilitador de las consultas y un taller de resolución de problemas de alto nivel, el proceso Schlaining, consultó a los gobiernos de las respectivas partes del conflicto antes de confirmar la inclusión de participantes potenciales en el proceso. De esta manera, se garantizó la voluntad de las partes del conflicto a estar representadas en el proceso a nivel oficial.99 Esto limitó en la práctica la independencia de los actores incluidos.100 Si bien esta lista dista de ser exhaustiva, Liberia y Darfur son otros ejemplos de entes que detentan el poder y restringen el acceso a las modalidades de inclusión con el fin de controlar el resultado de un proceso de paz.


101 John-Andrew McNeish and Oscar López Rivera, “The Ugly Poetics of Violence in Post-Accord Guatemala”, Forum for Development Studies 36, no. 1 (2009): 49–77; Mayra Buvinic, et al. La Violencia En América Latina Y El Caribe: Un Marco de Referencia Para La Acción (Washington D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo, 2000).

102 Rettberg, Local Business, Local Peace.

103 Human Rights Watch, “Fiji: Revise Draft Constitution to Protect Rights,” News, fecha de consulta: 19 de octubre de 2017, https://www.hrw.org/news/2013/09/04/fiji-revise-draft-constitution-protect-rights.

104 Astri Suhrke, et al. Conflictual Peacebuilding: Afghanistan Two Years After Bonn (Bergen: Chr. Michelsen Institute, 2004); International Crisis Group, Afghanistan’s Flawed Constitutional Process, 2003.

Otros casos demuestran una moderada o rotunda manipulación de los resultados de las modalidades por las élites influyentes. En estos casos, las modalidades o los procesos de paz aún pueden tener cierto margen para conseguir la disminución inicial de los niveles de violencia. Sin embargo, ciertas causas quedan sin atender, por lo que disminuye la probabilidad de una reducción sostenible de la violencia. La recurrencia de la violencia en El Salvador y Guatemala perpetrada por bandas criminales y motivada por la desigualdad económica extrema son ejemplos de ello.101 En El Salvador, las élites de la esfera económica, como únicos actores incluidos además de las partes del conflicto, orientaron el proceso de paz desde un punto de vista de la seguridad y descuidaron las condiciones de desigualdad económica que habían provocado el conflicto.102 En Guatemala, las élites militares infligieron terror contra los representantes de la sociedad civil organizados en el gran diálogo nacional y en otras modalidades de inclusión. Así, lograron debilitar los acuerdos que tenían el mayor potencial de cambio social. Estos acuerdos no llegaron a implementarse debido a que encontraron, entre otros factores, una fuerte resistencia del ejército, de grupos empresariales y otros actores que favorecen el statu quo. En ambos casos, las reformas del sector de la seguridad no resolvieron las causas subyacentes del conflicto, aunque disminuyeron temporariamente los niveles de violencia. Esta situación desencadenó otras formas de violencia, como la violencia de las bandas criminales, y en el caso de Guatemala también causó violencia sostenida por motivos políticos contra actores de la sociedad civil.

En Fiyi, el régimen apoyado por el ejército rechazó de pleno la versión preliminar de la constitución elaborada por la comisión inclusiva a comienzos de 2013. En cambio, redactó su propia versión a puerta cerrada.103 Si bien los niveles de violencia son bajos en Fiyi, el gobierno, con apoyo del ejército, sigue actuando de manera opresiva mediante numerosos decretos que restringen las reuniones públicas, el derecho a formar partidos políticos y las libertades de asociación y de expresión. Un fenómeno similar ocurrió en Afganistán durante el proceso constituyente en 2003 y 2004. Allí las élites políticas que contaban con apoyo internacional regularon fuertemente el acceso a la inclusiva Loya Jirga constitucional y posteriormente rechazaron la versión preliminar de la constitución, redactada de manera inclusiva, presentando su propia versión de la constitución en el último minuto.104


7.3. El papel de los grupos radicales

La participación de los grupos radicales es un factor importante para la eficacia de las modalidades destinadas a erradicar o prevenir los conflictos violentos. Los grupos radicales pueden ser grupos armados con intereses específicos o con posturas desproporcionadas respecto del consenso necesario para la resolución política de un conflicto. También puede tratarse de grupos no armados que ejercen presión sobre actores armados hacia dichas posiciones intransigentes. Los grupos radicales pueden emplear diferentes medios violentos y no violentos para debilitar los procesos de paz por numerosos motivos y en diferentes grados. Por lo general, tienden a beneficiar sus intereses en un proceso de paz o a debilitar las resoluciones políticas de otros conflictos si promueven el enfoque militar. Pese a que a veces se recomienda su inclusión para evitar que posteriormente saboteen los acuerdos, pueden llegar a complicar las negociaciones al generar la necesidad de lograr consensos entre posturas opuestas.

Los grupos radicales pueden tener diversos intereses y planes. Estos pueden ser económicos, como los militares que se benefician del comercio ilegal bajo la ocupación en Aceh, o radicales con fines étnicos y nacionalistas, como los monjes budistas de Sri Lanka, los radicales étnicos de Kirguistán, los extremistas hutu de Ruanda o el IRA Auténtico de Irlanda del Norte. La existencia de grupos radicales representa una amenaza considerable para el diseño de las modalidades de inclusión. En este caso, se determinó que el problema es entender el nivel de inclusión: no existe una relación sencilla o lineal entre el nivel de inclusión de los grupos radicales y la eficacia de las modalidades.

Asimismo, la violencia que ejercen los grupos radicales, como las campañas militares (Aceh, Afganistán), los asesinatos (Colombia), los bombardeos (Irlanda del Norte) o las masacres (Sudáfrica, Ruanda), también desencadena en ocasiones reacciones violentas de los grupos a quienes atacan. Sin embargo, se halló que dichos fenómenos, si bien causan disturbios temporales, no siempre logran afectar negativamente el curso de las negociaciones o su naturaleza inclusiva. Por ejemplo, en Irlanda del Norte, los numerosos actos de violencia cometidos por el grupo paramilitar IRA Auténtico en vísperas del Acuerdo del Viernes Santo no evitaron ni su firma ni su implementación. Es más, el atentado de Omagh —que dejó 29 muertos—, cometido tras la firma de dicho acuerdo, no impidió su implementación y recibió la condena unánime de todos los partidos políticos de Irlanda del Norte, que mantuvo su compromiso con la naturaleza inclusiva del proceso.105

En el caso de Irlanda del Norte, la inclusión de los grupos radicales podría haber reducido el riesgo de violencia o, incluso, evitado la violencia. Las

105 Colleen Sullivan, “Real Irish Republican Army: Irish Military Organization,” Topic, fecha de consulta: 19 de octubre de 2017, https://www.britannica.com/topic/Real-Irish-Republican-Army.


106 Paul Arthur and Kimberly Cowell-Meyers, “Democratic Unionist Party: History, Policy, & Structure”, Topic, fecha de consulta: 19 de octubre de 2017, https://www.britannica.com/topic/Democratic-Unionist-Party.

107 South African History Online, “Boipatong Massacre - 17 June 1992”, Topic, fecha de consulta: 19 de octubre de 2017, http://www.sahistory.org.za/topic/boipatong-massacre-17-june-1992.

108 Andersen, “Multilateral Development Assistance”, 441-56

primeras negociaciones previas al Acuerdo de Viernes Santo en 1998 no contaron con la participación del Partido Unionista Democrático, que rechazó sentarse a la mesa de negociación junto con el Partido Republicano Irlandés Sinn Féin. A pesar del exitoso referéndum sobre el acuerdo de paz, entre 1998 y 2006, las organizaciones paramilitares escindidas de las comunidades republicanas y lealistas se opusieron al proceso de paz y continuaron con las operaciones armadas.106 Tuvieron que seguir negociando hasta llegar al acuerdo de San Andrés de 2006. Esta vez, se incluyó al Partido Unionista Democrático para garantizar los logros del proceso de paz.

Por el contrario, en Sudáfrica las negociaciones de la CODESA II fracasaron en parte por la masacre de Boipatong, cometida por el Partido de la Libertad Inkatha.107 Este partido había participado de rondas de negociación anteriores, pero no en la CODESA I y II, ya que no compartía la postura del Congreso Nacional Africano. Asimismo, la presencia de otros grupos radicales en la mesa de negociación empeoró el clima político y causó el estancamiento y posterior fracaso del proceso. Sin embargo, tras un período temporal de parálisis, el proceso general prosiguió con el PNM de inclusión restringida. Por otra parte, en Ruanda, la violencia perpetrada por un movimiento de extremistas hutu que se oponían a las negociaciones de paz debilitó el proceso mediante una campaña terrorista que incluyó revueltas, masacres y asesinatos, lo cual contribuyó a una significativa intensificación del conflicto y allanó el camino para el genocidio de 1994.108

El caso de Afganistán pone de relieve las dificultades que los grupos radicales suponen para las negociaciones. Si bien la inclusión de los talibanes en las negociaciones y en el diálogo pudo haber disminuido los niveles de violencia, las negociaciones podrían haberse complicado debido a posturas considerablemente divergentes sobre futuras instituciones políticas y de la sociedad. Sin embargo, el resultado del proceso de paz pone en evidencia que ignorar a las partes principales del conflicto —aun teniendo en cuenta el peligro que supone adoptar las posturas de los grupos radicales— socava la posibilidad de construir una paz duradera, independientemente de la naturaleza inclusiva del proceso.

En cambio, existen casos en que la autoexclusión de una facción armada de un grupo radical redujo los niveles de violencia, tal como sucedió en Bougainville (Papúa Nueva Guinea): la inclusión de las facciones armadas asociadas a Meekamui —la población que reclama el derecho a la tierra, los recursos económicos y cargos políticos en Bougainville— hubiera llevado, con absoluta seguridad, al estancamiento, si no al fracaso del proceso. Sin embargo, la autoexclusión provocó que una de las principales causas del conflicto, a saber, los derechos de propiedad sobre una importante mina


de cobre, siga sin resolverse.109 Dicha situación impidió, en gran medida, la recuperación económica de la isla, que a su vez provocó al menos un conflicto violento localizado en la zona meridional de la isla en 2005.

La intervención de los grupos radicales en los procesos de paz a través de medios militares también arrojó efectos diversos. En algunos casos, intervinieron como participantes en modalidades específicas o como grupos externos, con el objetivo de sabotear el proceso de paz o de dar forma al contenido de los acuerdos según sus propios intereses. Un ejemplo de grupos radicales interviniendo pacíficamente en las modalidades es la intervención exitosa de actores empresariales en El Salvador, quienes como únicos actores incluidos no armados lograron llegar a un acuerdo, aunque este tuvo efectos mixtos, como se mencionó antes.110 Las acciones colectivas proguerra en Sri Lanka111 y Macedonia112 son ejemplos de intervenciones pacíficas de grupos radicales que instan a poner fin a las negociaciones para buscar una solución bélica al conflicto, es decir, promueven la intensificación de violencia.

7.4. El papel de las fuerzas armadas

En los casos que se analizaron, se comprobó que los agentes militares, como las fuerzas armadas nacionales, pueden propiciar o restringir la eficacia de las modalidades de inclusión durante los procesos de paz y transición. En esta sección, se analizan algunos de estos casos, pero solo se contemplan los procesos en los que los actores militares tuvieron una repercusión directa en la eficacia de las modalidades.113 En general, se constató que en un número reducido de casos, las fuerzas armadas iniciaron los procesos de transición y ejercieron presión para que se consideraran ciertas modalidades de inclusión, lo que ejerció un papel importante en el intento de prevención. En otros, sin embargo, en especial cuando las fuerzas armadas contaban con una larga trayectoria de participación en los asuntos civiles, las fuerzas armadas intentaron controlar y estropear los procesos inclusivos o ignoraron sus resultados, lo que, a menudo, anuló la importancia de sus elementos inclusivos.

En algunos casos, la fuerzas armadas fueron esenciales para iniciar los procesos de transición y las modalidades de inclusión, como fue el caso de Malí: tras el derrocamiento, liderado por los militares, del general Traoré en marzo de 1991, el ejército de Malí negoció con el Comité de Coordinación de la Oposición —un órgano civil que se había manifestado en contra

109 John Braithwaite et al., Reconciliation and Architectures of Commitment: Dequencing Peace in Bougainville (Canberra, A.C.T: ANU E Press, 2010).

110 Rettberg, Local Business, Local Peace.

111 Camilla Orjuela, “Sri Lanka: Peace Activists and Nationalists”, ed. Thania Paffenholz (Boulder: Lynn Rienner Publishers, 2010), 297–320.

112 John Phillips, Macedonia: Warlords and Rebels in the Balkans, 1st Edition (London: I.B.Tauris, 2003)

113 Evidentemente, existen muy diversos mecanismos a través de los cuales los agentes militares pueden incidir en los niveles de violencia, pero su análisis escaparía al alcance de este estudio.


114 Christophe Daum and Céline Le Guay, “Le Mali, sa démocratisation et ses émigrés”, Hommes et Migrations 1256, no. 1 (2005): 103-14.

115 Human Rights Watch, “Revise Draf Constitution”.

116 John R. Heilbrunn, “Social Origins of National Conferences in Benin and Togo”, The Journal of Modern African Studies 31, no. 2 (1993): 298.

del general Traoré— para crear el Comité de Transición para la Salvación del Pueblo (CTSP). El CTSP, integrado por oficiales militares y civiles, encabezó la transición y entabló un diálogo nacional, que consideró las perspectivas de los malienses de las diferentes regiones, así como de los diversos entornos religiosos, políticos y profesionales. En definitiva, el diálogo nacional permitió crear una nueva constitución y una carta para los partidos políticos que fueron ratificadas por el CTSP.114

Asimismo, encontramos que en los países donde las fuerzas armadas habían participado durante mucho tiempo en los asuntos políticos, estas impulsaron, en algunas ocasiones, iniciativas de transición inclusivas, pero controlaron o ignoraron sus resultados, lo que puso en riesgo el intento de prevención. Estos se pueden considerar casos de cooptación de la élite (véase el capítulo 7.2 anterior). Por lo general, los procesos de transición inclusivos de este tipo se han instaurado para apaciguar las protestas populares y crear una mera fachada para continuar con el régimen militar. Por ejemplo, en Egipto tras la destitución en 2011 del presidente Mubarak, el Consejo Armado y el Consejo Supremo de las Fuerzas Armadas (SCAF) llamaron a un diálogo nacional que tendría en cuenta las perspectivas de un grupo diverso de egipcios, con el objetivo de reconciliar la sociedad egipcia. Sin embargo, las fuerzas armadas restringieron los beneficios de la inclusión, ya que privaron al diálogo nacional de todo poder significativo en la toma de decisiones y controlaron el resultado de los debates. En Fiyi, el gobierno, respaldado por las fuerzas armadas, lanzó una Comisión de Revisión Constitucional con el fin de redactar una nueva constitución que tuviera en cuenta las opiniones del pueblo de Fiyi. Pero dado que la Comisión deseaba reducir el papel de las fuerzas armadas en la política, el gobierno rechazó la propuesta de la Comisión y, en su lugar, aprobó su propia versión, que redactó a puerta cerrada.115 Además, en Togo (1991), el presidente de larga data Gnassingbé Eyadéma, quien gozaba del apoyo del ejército, entabló un diálogo nacional para cumplir con las exigencias de los manifestantes y del público. Esta conferencia nacional creó un marco legal para un sistema multipartidista presidencial, pero el presidente Eyadéma se negó a implementarlo y permaneció en el poder hasta su muerte en 2005.116

Además, hemos hallado que en algunos casos donde el ejército era un actor político poderoso, las fuerzas armadas intentaron arruinar las negociaciones. Si bien no siempre intentaron afectar la naturaleza inclusiva de las negociaciones, las fuerzas armadas, a menudo, lograron influir en los procesos de paz, por ejemplo, negándose a participar en determinadas rondas de debates u oponiéndose a las reglas del acuerdo sobre el terreno. En Aceh, por ejemplo, los principales oficiales militares siguieron influyendo en la política durante y después del proceso de paz y se negaron a colaborar


117 Edward Aspinall and Harold Crouch, The Aceh Peace Process: Why It Failed (Washington D.C.: East-West Center, 2003).

118 Enrique Alvarez and Tania Palencia Prado, Guatemala’s Peace Process: Context, Analysis and Evaluation (London: Conciliation Resources, 2002).

119 Raul Molina Mejia, “The Struggle Against Impunity in Guatemala”, Social Justice 4, no. 78 (1999): 64.

con el nuevo gobierno civil. Con frecuencia, rompían los acuerdos porque se negaban a replegarse de determinados lugares e intimidaban al Comité Conjunto de Seguridad que se había establecido para implementar el Acuerdo de Cesación de las Hostilidades.117 En Guatemala, el ejército se había negado a negociar con los grupos armados durante varios años, ya que pretendía derrotarlos militarmente. Cuando el gobierno empezó a dialogar con los grupos armados, el ejército intentó desestabilizar las negociaciones de paz, boicoteando el diálogo nacional118 y, más adelante, negándose a cooperar con la Comisión para el Esclarecimiento Histórico (CEH). Además, al parecer el ejército asesinó al obispo Juan José Gerardi, quien dirigía el proyecto de Recuperación de la Memoria Histórica (REMHI), que recopilaba cientos de testimonios que daban fe de los distintos abusos cometidos contra los derechos humanos.119

7.5. La influencia de las mujeres

Aunque los grupos de mujeres formen parte de la sociedad civil, merecen que se les preste una atención especial, ya que tradicionalmente han sido los actores más marginados durante los procesos de paz y transición. La influencia de las mujeres difiere entre una modalidad de inclusión y otra. Por ejemplo, cuando se introducen disposiciones de igualdad de género en las comisiones inclusivas, las mujeres ejercen una mayor influencia en los acuerdos de paz. Sin embargo, en los talleres de resolución de problemas de alto nivel, suele haber una representación insuficiente de mujeres y tienen menos posibilidades de ejercer influencia, a menos que se trate de talleres específicamente diseñados para abordar las reivindicaciones de sus grupos. Es importante mencionar que, de acuerdo con el trabajo de la Dra. Paffenholz, hemos determinado que la presencia de mujeres en las modalidades de inclusión no conduce necesariamente a que las mujeres ejerzan una influencia importante en estos procesos. Más bien, la influencia depende, entre otras cosas, de las coaliciones amplias entre las mujeres que tienden puentes entre las facciones, las cuotas de mujeres en las delegaciones junto con las delegaciones independientes de mujeres durante las negociaciones, así como el lugar que tradicionalmente ocupan las mujeres y los grupos de mujeres en las sociedades afectadas por conflictos. En general, encontramos que la influencia de las mujeres era mayor cuando superaban sus diferencias y presentaban sus reivindicaciones, ya sea como coalición o a través de una delegación independiente de mujeres en las negociaciones.

Las cuotas de mujeres, como parte de los criterios de selección para las delegaciones de la negociación, han demostrado ser efectivas a la hora de ampliar la representación de las mujeres en la mesa.


Sin embargo, las cuotas por sí solas no generaron automáticamente un incremento de la influencia de las mujeres, ya que la lealtad frente a otras identidades, como los conflictos o los partidos políticos, la región, las ideologías, las cuestiones étnicas o la religión forjaron la conducta de las mujeres delegadas. Este fue el caso de Nepal, donde las mujeres habían desempeñado un papel importante en el conflicto con los grupos maoístas.120 Aunque el sistema electoral incluyó cuotas de mujeres, dichas cuotas no lograron formar una coalición sólida en torno a la identidad compartida por el hecho de ser mujeres, que podría haberse impuesto por encima de otras identidades divisorias. La falta de una postura conjunta en el proceso significó que, pese a la representación significativa en las delegaciones de negociación, las mujeres no lograron liberarse de las estructuras opresivas en los ámbitos sociales, culturales y religiosos. Sin embargo, cuando las mujeres tuvieron la posibilidad de superar divisiones y construir coaliciones, se comprobó que su influencia aumentaba significativamente. Por ejemplo, en las negociaciones de Kenia de 2008 tras la violencia posterior a las elecciones, Graça Machel, miembro del equipo de mediación de la Unión Africana, alentó a las mujeres a que superaran sus diferencias para conseguir un gran impacto.121 Por el contrario, en Yemen, donde las mujeres se beneficiaron de una cuota del 30 % en el diálogo nacional, así como de una delegación independiente de mujeres, no conformaron un grupo unificado y rara vez votaron como bloque, lo que impidió que se trataran muchos de los problemas comunes que les preocupaban.

Además, las mujeres tenían muchas más posibilidades de ejercer influencia en la mesa de negociación cuando gozaban de una delegación propia compuesta solo por mujeres o cuando las mujeres de diferentes delegaciones pudieron coordinarse de forma estratégica para poner sobre la mesa sus intereses comunes, formulando posturas conjuntas sobre temas clave o formando coaliciones de mujeres unificadas dentro de las delegaciones formales. En el proceso de Somalia y Yibuti, por ejemplo, cerca de 100 mujeres fueron pioneras al establecer el clan “Sixth Clan” de mujeres para votar en bloque a fin de conseguir la participación en el proceso.122 En un taller de resolución de problemas de alto nivel en la República Democrática del Congo, los grupos organizadores lograron reunir a 64 mujeres delegadas de distintos partidos. Al principio del taller, las participantes representaron firmemente a su "grupo" o postura del partido, pero en el transcurso de los cuatro días siguientes, las posturas se suavizaron y las mujeres abandonaron las alianzas partidistas y trabajaron juntas en torno a un programa común. Al igual que otros actores de la sociedad civil, cuando a las mujeres se les concedía la mera condición de observadoras, rara vez podían influir en el proceso.

120 Satya Shrestha-Schipper, “Women’s Participation in the People’s War in Jumla”, European Bulletin of Himalayan Research 33–34 (2009–2008): 105-22.

121 Inclusive Peace & Transition Initiative, Women in Peace & Transition Processes: Kenya (2008-2013) (Geneva: Inclusive Peace & Transition Initiative (The Graduate Institute of International and Development Studies, 2016).

122 Deborah M. Timmons, The Sixth Clan: Women Organise for Peace in Somalia: A Review of Published Literature (Geneva: University for Peace, 2004).


123 Inclusive Peace & Transition Initiative, Kenya (2008-2013).

124 Desirée Nilsson, Crafting a Secure Peace: Evaluating Liberia’s Comprehensive Peace Agreement 2003 (Uppsala: Uppsala University, 2009).

125 Shelly Whitman, “Women and Peace-Building in the Democratic Republic of the Congo: An Assessment of Their Role in the Inter-Congolese Dialogue,” African Journal on Conflict Resolution 6, no. 1 (2007): 29-48.

En las consultas, las mujeres también se mostraban más influyentes cuando podían formular posturas conjuntas sobre temas clave. A menudo, se presentaban en documentos concisos donde se exponían las peticiones de las mujeres ante las principales partes negociadoras. Luego se recurría a medios formales o informales para que estas últimas consideraran estas contribuciones en la redacción del acuerdo de paz final. El éxito del Grupo Consultivo de Mujeres en Kenia durante las negociaciones, que se había creado para erradicar la violencia posterior a las elecciones en 2008, ilustra positivamente una postura conjunta de mujeres que influyó de manera sustancial en los diálogos entablados para abordar las peticiones de verdad, justicia y rendición de cuentas, así como la perspectiva de género y la investigación de la violencia de género.123 Además, en las comisiones posteriores al acuerdo, la inclusión de las mujeres fue principalmente el resultado de disposiciones no sexistas que ya se habían estipulado en el acuerdo de paz. Se determinó que, en los casos donde las disposiciones explícitas de igualdad de género (como las cuotas específicas) se habían introducido durante las primeras etapas del proceso, la participación de las mujeres en todas las comisiones de todas las fases de un proceso de paz pudo influir en el lenguaje del acuerdo de paz final.

Se identificó una marcada infrarrepresentación de las mujeres en los talleres de resolución de problemas de alto nivel. Esto no ocurre en los casos en que los talleres estaban especialmente diseñados para mujeres, como un medio para superar las tensiones y las controversias de carácter político. Con frecuencia, estos casos dieron lugar a la formulación de posturas conjuntas, que incrementaron la influencia general de las mujeres. En los casos de proceso público de toma de decisiones a través de referéndums sobre los acuerdos de paz negociados o las nuevas constituciones, a veces las mujeres lograron lanzar una campaña pública a favor de la aprobación de un acuerdo de paz (por ejemplo, en Irlanda del Norte). Más que cualquier otro grupo, las mujeres realizaron campañas de acción colectiva explícitamente a favor de los acuerdos de paz. Presionaron a las partes del conflicto para que iniciaran las negociaciones y firmaran los acuerdos de paz, como en Liberia124 o en la República Democrática del Congo,125 donde los grupos de mujeres bloquearon las salidas de los lugares donde tenía lugar la negociación con la finalidad de obligar a las partes en conflicto a firmar el acuerdo.

Encontramos que la influencia de los grupos de mujeres en las modalidades de inclusión también depende de varios factores. La aceptación pública, que es fundamental para que muchos procesos de paz destinados a poner fin a las guerras civiles prosperen o fracasen, está influenciada por el clima político del país y las actitudes de los actores con poder. Sin embargo, los propios grupos de mujeres también pueden promover la aceptación


126 Swanee Hunt and Christina Posa, “Women Waging Peace,” Foreign Policy (blog), fecha de consulta: 19 de octubre de 2017, https://foreignpolicy.com/2009/11/19/women-waging-peace/.

127 Daley, “The Burundi Peace Negotiation”, 333-52.

128 Daley, “The Burundi Peace Negotiation”, 338; Elizabeth McClintock and Térence Nahimana, “Managing the Tension between Inclusionary and Exclusionary Processes: Building Peace in Burundi”, International Negotiation 13, no. 1 (2008): 77.

129 Elena Rigacci Hay, Methodology of the Inter-Tajik Negotiation Process (London: Conciliation Resources, 2001).

pública, como sucedió en Irlanda del Norte antes del referéndum de 1998 para aprobar el Acuerdo de Paz de Viernes Santo de Irlanda del Norte, donde una gran campaña de la sociedad civil puesta en marcha por la Coalición de Mujeres de Irlanda del Norte exitosamente presionó para conseguir un resultado positivo en el referéndum.126 Existen otros elementos que pueden intensificar la influencia que ejercen las mujeres durante un proceso de paz, como la preexistencia de grupos o movimientos de mujeres activos y arraigados; la experiencia y los conocimientos de estos grupos, junto con la existencia de compromisos anteriores respecto de la inclusión de las mujeres; y las redes que ofrecen apoyo logístico y otras formas de asistencia.

7.6. El entorno regional e internacional

El análisis de los casos seleccionados también muestra que los actores internacionales, así como los Estados de la región en cuestión, están implicados en procesos de paz y de transición. A menudo, dichos actores ejercen influencia combinando diplomacia y asistencia técnica. Los actores externos pueden facilitar los debates entre las partes del conflicto, impulsar la inclusión de más actores o incidir en la creación de otras modalidades de inclusión. Por otra parte, pueden aportar los medios económicos, las instalaciones y la formación para configurar estos procesos.

Entre los motivos para implicar el entorno regional e internacional, se hallan los intereses estratégicos en el Estado en transición —por los que un Estado podría querer proteger los acuerdos económicos y militares que forjó durante el régimen anterior— o el deseo de mejorar la propia reputación internacional. Por ejemplo, la participación de Sudáfrica en el proceso de paz de Burundi estuvo motivada, en parte, por su deseo de demostrar que los países africanos eran capaces de promover los acuerdos de paz.127 En la misma dirección, el papel de Rusia en las negociaciones de paz de los antiguos territorios de la Unión Soviética puede ser percibida como una manera de demostrar que su influencia en sus países vecinos es aún elevada.

Mediante la presión internacional sobre los gobiernos y las partes del conflicto, los actores internacionales han logrado la inclusión de más actores en los procesos de paz y de transición. Por ejemplo, en Burundi, tras el golpe de Estado de 1996 que restituyó a Pierre Buyoya en el poder, los países vecinos instaron a legalizar los partidos políticos y a restablecer la Asamblea Nacional. De este modo, se allanó el camino para que se incluyeran 17 partidos políticos una vez comenzadas las negociaciones de paz.128 Durante el proceso de paz de Tayikistán, las Naciones Unidas promovieron la inclusión de la prensa como observadores.129 En el caso


de Benín en la década de los noventa, la presión ejercida por el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y Francia obligaron al gobierno a iniciar un proceso de transición inclusivo, que tomó la forma de diálogo nacional.130 Finalmente, en algunos casos, los actores internacionales influyentes lograron persuadir a grupos e individuos para que participaran o, al menos, para que permanecieran en los debates. Francia, por ejemplo, desempeñó un papel fundamental en el período previo al diálogo nacional de Togo de 1991, ya que convenció al Collectif d’Opposition Démocratique —compuesto por estudiantes, intelectuales y empresarios— de participar en el diálogo nacional.131

Asimismo, los Estados y las organizaciones internacionales han contribuido a la inclusión facilitando el diálogo entre las partes del conflicto. Un ejemplo que ello es el proceso de paz de Burundi durante el cual el mediador sudafricano Nelson Mandela adoptó una visión más inclusiva del debate en comparación con su predecesor: mejoró la capacidad de las mujeres para influir en las negociaciones exigiendo la incorporación de las recomendaciones formuladas en la “Conferencia de paz de mujeres de todos los partidos de Burundi” y se reunió con numerosas mujeres que habían participado en el proceso como observadoras. Como consecuencia, se alcanzó un acuerdo de paz final que incluyó la mitad de las recomendaciones de las mujeres. Durante el proceso de paz de Macedonia en 2001, la Unión Europea presionó a los macedonios de grupos radicales étnicos a hacer concesiones y a permanecer en las negociaciones. La OTAN, por su parte, brindó medidas para generar confianza para dicho fin.132 Sin embargo, en algunos casos, los actores internacionales influyentes también limitaron la inclusión restringiendo la participación de determinadas personas. Además, durante las negociaciones de paz en Bonn en el marco del proceso de paz de Afganistán de 2001, la comunidad internacional excluyó a los talibanes de las negociaciones, principalmente por motivos normativos.

Los actores internacionales también influenciaron las negociaciones y la eficacia de las modalidades de inclusión brindando soporte técnico a las partes implicadas en las negociaciones. En los procesos iniciados localmente en un primer lugar, la asistencia técnica puede ser decisiva. Por ejemplo, tras la rebelión tuareg en el norte de Malí, se realizó una primera ronda de reuniones intercomunitarias por iniciativa propia con la intención de resolver conflictos locales. Las delegaciones del gobierno nacional también asistieron a algunas de estas reuniones con el fin de fortalecer el apoyo político al Pacto Nacional firmado en abril de 1992.133 Debido a que estas reuniones fueron eficaces en la reducción de los niveles de violencia,

130 Kathryn Nwajiaku, “The National Conferences in Benin and Togo Revisited”, The Journal of Modern African Studies 32, no. 3 (1994): 429-47.

131 Gordon Cumming, Aid to Africa: French and British Policies from the Cold War to the New Millennium (Taylor & Francis, 2017).

132 Phillips, Macedonia.

133 Lode, Mali’s Peace Process.


134 Katy Le Roy, Public Participation in Constitution-Making: The Pacific Islands (Interpeace, 2011).

135 United Nations, Rapport Des Consultations Nationales Sur La Mise En Place Des Mécanismes de Justice de Transition Au Burundi (Bujumbura: United Nations, 2010).

136 Suhrke et al. Conflictual Peacebuilding.

diversos donantes internacionales —entre ellos, Ayuda de la Iglesia Noruega (NCA) y los gobiernos de Alemania, Suiza y Canadá, mediante el "Fondo para la Reconciliación y la Consolidación de la Paz en el Norte de Malí"— brindaron apoyo financiero y técnico para una segunda ronda de reuniones. Este apoyo hizo un intento sistemático de prevención en gran parte del país con la implicación de diversos actores interesados.

En otros casos, los actores internacionales establecieron estructuras que reforzaron la participación e influencia de determinados actores. Por ejemplo, durante el proceso de elaboración de la constitución de las Islas Salomón, el PNUD resultó ser fundamental en la organización de consultas en las nueve provincias que permitieron la participación del público. Finalmente, las opiniones recogidas en las consultas se integraron en la versión preliminar de la constitución.134 Además, los actores internacionales brindaron financiación en varias ocasiones para la creación de modalidades de inclusión. Por ejemplo, durante el proceso de paz de Burundi, las consultas nacionales fueron financiadas por los gobiernos de Suiza y Austria, así como por numerosas organizaciones internacionales —como el PNUD y la Oficina Integrada de las Naciones Unidas en Burundi (BINUB)— con el fin de reunir las opiniones de los burundeses acerca de la creación de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación.135 Esto es ilustrado por el proceso constitucional de Loya Jirga en Afganistán, donde la financiación provista por el PNUD y otros donantes internacionales permitió la creación de la Comisión de redacción y revisión. Sin embargo, en algunos casos, la provisión de estructuras de apoyo obstaculizó la inclusión eficaz, ya que resultaron favorecidos determinados grupos con respecto a otros. Por ejemplo, durante la Loya Jirga de emergencia en Afganistán, la asistencia técnica provista por los Estados Unidos y otros actores de la comunidad internacional a la administración del presidente Karzai resultó en negociaciones que principalmente favorecieron las posturas del gobierno.136


| 8. Conclusiones

El estudio ha examinado la relación entre la inclusión y la prevención de la violencia mediante el análisis de 47 casos con características variadas respecto de las modalidades de inclusión y los tipos de prevención, incluidos los intentos de prevención del estallido, la intensificación, la continuación y la recurrencia de los conflictos violentos. Hallamos que la inclusión desempeña un importante papel para, en un primer lugar, detener la violencia, y para el sostenimiento de la paz durante las transiciones políticas. Además, hemos determinado que la relación entre la inclusión y la prevención de la violencia es muy compleja y está condicionada por los numerosos factores contextuales que han sido analizados a lo largo de este estudio.

El estudio también ha revelado cómo la inclusión de actores externos a las partes principales del conflicto puede contribuir a la prevención de la violencia. Los intentos de prevención identificados en los conjuntos de datos de IPTI incluyen los procesos de negociación que han conducido a diversos acuerdos, entre ellos, acuerdos de paz, pactos nacionales y constituciones. Hemos puesto de relieve el papel de la inclusión para lograr e implementar dichos acuerdos. La evaluación se basa en la tipología de siete modalidades distintas de inclusión y en un análisis de cómo cada una de estas puede hacer una contribución específica a la prevención de la violencia. Además, el estudio ha examinado cómo la combinación de las distintas modalidades contribuye a detener la violencia así como a iniciar y contribuir a las transiciones a largo plazo hacia órdenes políticos menos violentos al abordar las causas del conflicto.

Nuestros hallazgos principales se basan en la diferenciación entre los primeros efectos en los niveles de violencia y los efectos que se manifiestan tras un período más extenso, puesto que constatamos que los requisitos funcionales —que deben cumplir las modalidades de inclusión— varían para cada dimensión temporal. En las primeras etapas del intento de prevención, las modalidades de inclusión son decisivas para reducir la violencia si logran construir el impulso propicio. Como resultado de este impulso, los principales grupos armados cesan la violencia y deciden perseguir sus intereses a través de medios políticos. Esta característica se destaca en particular en los casos con niveles incipientes y bajos de violencia relacionados con protestas masivas. En dichas situaciones, las modalidades proporcionan foros de negociación donde las partes del conflicto pueden seguir sus posturas sin necesidad de recurrir a las armas. Si bien en algunos casos los resultados de la prevención pueden lograrse mediante formatos de negociación exclusivos —si son representativos—, que involucran solamente a las partes principales del conflicto, determinamos que los formatos más inclusivos pueden arrojar beneficios adicionales si, por ejemplo, implican a actores de la sociedad civil o estratégicamente movilizan a la población en su conjunto.

Asimismo, observamos que la inclusión con amplio apoyo popular resulta crítica para el sostenimiento de bajos niveles de violencia durante un


período más extenso. En este escenario, las modalidades de inclusión son esenciales en el inicio y la implementación de complejos procesos de transición a través de las cuales se abordan las causas del conflicto y se crean órdenes políticos más pacíficos. También encontramos que la representatividad y la independencia de los actores incluidos a través de estas modalidades cobran una gran importancia. Los altos niveles de representatividad en las modalidades de inclusión son fundamentales para abordar muchas de las causas subyacentes de un conflicto violento. Asimismo, si los actores incluidos pueden trabajar de manera independiente respecto de las partes principales del conflicto, tienen más posibilidades de desempeñar un papel constructivo. En muchos casos, la inclusión de actores de la sociedad civil poderosos e independientes resulta importante para abordar las causas del conflicto, mientras que la participación popular de base es fundamental para garantizar la aceptación pública y mantener la legitimidad de los procesos de transición. Sin embargo, en algunos casos, la inclusión de ciertas facciones de grupos radicales puede provocar la politización de los procesos inclusivos y, en las peores circunstancias, el estancamiento o el colapso del intento de prevención.

También encontramos que, si bien la mayoría de los casos de prevención comparten características en común —la base para nuestro análisis comparativo—, cada caso sigue siendo único en cuanto a la manifestación de estos patrones, tanto en el proceso como en los resultados. Los hallazgos antes descritos —en especial, respecto de la capacidad que tienen las modalidades para crear el impulso propicio y sostener las transiciones políticas inclusivas que pueden abordar las causas del conflicto— siguen estando determinados por los factores contextuales relevantes en todos los casos pero diferentes en cuanto a su manifestación en cada caso, como la composición de la sociedad civil, el comportamiento de la élite, el papel de los grupos radicales y las fuerzas armadas, la influencia de las mujeres y el entorno regional e internacional.

La influencia de los diversos factores sobre la eficacia general de las modalidades de inclusión varía según el caso. Sin embargo, el estudio identificó marcados patrones que sugieren que la inclusión puede contribuir a la prevención de la violencia a través de su papel constructivo de generar el impulso propicio que hacen cesar la violencia en primer lugar y al enfrentar la violencia y abordar las causas del conflicto durante un período más extenso. De esta manera, contribuye a lograr transiciones políticas que allanen el camino hacia la paz sostenible.


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| Anexo A: Resumen de los casos analizados

Nombre del caso Tipo de prevención Período

1Negociación de paz de

Aceh

Continuación/

Intensificación1999–2003 • •

2Negociaciones y transición política de Afganistán

Estallidos 2001–2005 • • •

3 Transición política de Benín Estallidos 1990–2011 • • • •

4Negociaciones de paz de Burundi e implementación

Continuación/

Intensificación1996–2013 • • • •

5 Negociaciones de paz de Colombia

Continuación/


6 Negociaciones de Chipre Recurrencia 1999–2004 • •

7 Negociaciones de Paz de Darfur

Continuación/


8Diálogo Intercongoleño de la República Democrática del Congo

Continuación/


9 Transición política de Egipto Recurrencia 2011–2013 • • • •

10Negociación de paz de El Salvador e implementación

Continuación/


11Negociación de paz de El Salvador e implementación

Recurrencia 1990–1994 •

12 Proceso constituyente de Eritrea Recurrencia 1993–1997 • •

13Transición política/proceso constituyente de Fiyi

Estallidos 2006–2013 • •

14Negociaciones de las Naciones Unidas Georgia-Abkhazia

Recurrencia 1997–2007 • •

15 El proceso de paz de Guatemala

Continuación/

Intensificación1989–1999 •

Rep

rese

ntac

ión

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la

mes

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a


16 El proceso de paz de Guatemala Recurrencia 1989–1999 • •

17Iniciativa de Ginebra para el proceso de paz Israel-Palestina

Continuación/Intensificación 2003–2013 •

18 Proceso de paz Israel-Palestina de Oslo I

Continuación/Intensificación 1991–1995 • •

19 Violencia poselectoral de Kenia

Continuación/Intensificación 2008 •

20 Violencia poselectoral de Kenia Recurrencia 2009–2013 • • •

21 Reformas políticas de Kirguistán Recurrencia 2013–2017 • •

22 Acuerdo de paz de Liberia e implementación

Continuación/Intensificación 1990–1992 • • • • •

23Proceso de Paz y Acta Final de Ohrid, Macedonia


24 Transición política de Malí Estallidos 1990–1996 • • • •

25 Negociación de paz del el Norte de Malí


26 Revuelta y proceso de paz de Chiapas, México Estallidos 1994–1995 •

27 Revuelta y proceso de paz de Chiapas, México

Continuación/Intensificación 1994–1997 • • • •

28 Negociaciones de Moldavia-Transnistria Recurrencia 1992–2005 • • •

29Acuerdo de paz y proceso constituyente de Nepal

Continuación/Intensificación 2006 •

30Acuerdo de paz y proceso constituyente de Nepal

Recurrencia 2008–2012 • •

31El Acuerdo de Viernes Santo de Irlanda del Norte


32 Irlanda del NorteAcuerdo de San Andrés


33Negociación de paz de Bougainville (Papúa Nueva Guinea)


34 Acuerdos de paz de Arusha, Ruanda


35Acuerdo de paz y proceso constituyente de Townsville, Islas Salomón



36 Conferencia Nacional para la Paz de Somalia I

Continuación/Intensificación 1992–1994 • • •

37 Proceso de Yibuti, Somalia II


38Conferencia Nacional para la Paz de Somalia III en Kenia


39

Somalilandia Negociaciones sobre la violencia tras la independencia


40 Transición política de Sudáfrica


41Alto el Fuego, negociaciones de paz y elecciones de Sri Lanka


42Negociación de paz de Tayikistán e implementación


43Negociación de paz de Tayikistán e implementación

Recurrencia 1997–2000 •

44Conferencia Nacional sobre la Transición Política de Togo


45Diálogo Inclusivo sobre la Transición Política de Togo

Estallidos 2006–2006 • • •

46 El proceso de paz turco-kurdo


47 Diálogo nacional de la transición de Yemen Estallidos 2011–2014 • • • •

IPTI, Graduate Institute Maison de la Paix Chemin Eugène-Rigot 2 1202 Genève

www.inclusivepeace.org

IPTI es una iniciativa de:

El Grupo del Banco Mundial encargó la elaboración de este

informe como una contribución de investigación al Estudio

del Banco Mundial y las Naciones Unidas “Pathways for Peace:

Inclusive Approaches to Preventing Violent Conflict”. Las

opiniones expresadas en este informe pertenecen a los autores

y no reflejan necesariamente las opiniones del Grupo del Banco

Mundial.

Cita sugerida:

Thania Paffenholz, Andreas Hirblinger, Dana Landau, Felix Fritsch

y Constance Dijkstra. Prevenir la violencia a través de la inclusión:

De la construcción del impulso político a la paz sostenible.

Ginebra: Inclusive Peace & Transition Initiative (The Graduate

Institute of International and Development Studies), noviembre

de 2017

Imagen de portada:

Partidarios de la oposición con piedras y palos de madera

durante una protesta contra un miembro del parlamento

progobierno en un suburbio de Kibera, Nairobi (Kenia), el 14 de

junio de 2016. (Fotografía de AP/Ben Curtis)

© de Inclusive Peace & Transition Initiative (The Graduate

Institute of International and Development Studies), 2017. Todos

los derechos reservados.

informe prevenir la violencia a través de la inclusión: de ... · 2 informe | prevenir la...

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