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Informe General Ejecutivo

2016Cuenta Pblica

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Informe GeneralEjecutivo

Cuenta Pblica 2016

IGE | CP 2016

ndiceGlosario de acrnimos 5

Prefacio 11

Mensaje del Auditor Superior de la Federacin en Funciones 15

Captulo 1. Resumen de las auditoras realizadas y las observaciones emitidas

21

A. Marco legal que rige la fiscalizacin superior de la Cuenta Pblica 23

B. Nuevas facultades de la Auditora Superior de la Federacin 24

C. Ampliacin del universo fiscalizable 25

D. Planeacin y programacin de auditoras 26

E. Tipos y enfoques de auditora utilizados para la fiscalizacin de la Cuenta Pblica 2016

29

F. Resultados del proceso de fiscalizacin 30

G. Estadsticas sobre los resultados de la fiscalizacin de la Cuenta Pblica 2016 34

H. Revisiones realizadas a otras Cuentas Pblicas 36

Captulo 2. reas Clave con Riesgo identificadas en la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2016

37

A. Riesgos identificados en las auditoras individuales de la Cuenta Pblica 2016 40

B. reas Clave con Riesgo en la gestin del sector pblico 45

C. reas Clave con Riesgo vinculadas directamente con desafos nacionales 62

D. reas Clave con Riesgo identificadas en Cuentas Pblicas anteriores 68

Captulo 3. Resumen de los resultados de la fiscalizacin del Gasto Federalizado

71

A. Importancia financiera y estratgica del Gasto Federalizado 73

B. Gasto Federalizado Programable 75

C. Participaciones Federales 98

D. Resultados Integrales de la Fiscalizacin del Gasto Federalizado (Gasto Federalizado Programable y Participaciones Federales)

115

Captulo 4. Evaluacin de la deuda pblica fiscalizable

123

A. Deuda Pblica 125

B. Consideraciones finales 145

Captulo 5. Propuestas de modificaciones y reformas legislativas

147

Captulo 6. Anlisis sobre las proyecciones y los resultados de las finanzas pblicas contenidas en los Criterios Generales de Poltica Econmica para el ejercicio fiscal 2016

177

A. Entorno macroeconmico 181

B. Principales indicadores de la Postura Fiscal 184

C. Ingresos presupuestarios 187

D. Ingresos excedentes 190

E. Gasto Neto Total 192

F. Consideraciones finales 196

Anexos

1. Riesgos identificados en las auditoras individuales de la Cuenta Pblica 2016 197

2. Revisiones realizadas a otras Cuentas Pblicas 203

3. Lista de auditoras realizadas y sus acciones 207

Glosario de Acrnimos

IGE | CP 2016

7

Informe General Ejecutivo de la Cuenta Pblica 2016

ANP reas Naturales Protegidas

APF Administracin Pblica Federal

APP Asociaciones Pblico-Privadas

ASF Auditora Superior de la Federacin

BANOBRAS Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos

CFE Comisin Federal de Electricidad

CFF Clasificador por Fuente de Financiamiento

CGPE Criterios Generales de Poltica Econmica

CNcH Cruzada Nacional contra el Hambre

CONAC Consejo Nacional de Armonizacin Contable

CONAFE Consejo Nacional de Fomento Educativo

CONAFOR Comisin Nacional Forestal

CONAGUA Comisin Nacional del Agua

CONAPESCA Comisin Nacional de Acuacultura y Pesca

CONEVAL Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

CONSAR Comisin Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro

CPEUM Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos

CPFF Comisin Permanente de Funcionarios Fiscales

dpb Dlares por barril

EFL Entidades Fiscalizadoras Locales

EPE Empresas Productivas del Estado

FAEB Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal

FAETA Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos

FAFEF Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas

FAIS Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social

FAM Fondo de Aportaciones Mltiples

FASP Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica de los Estados y del Distrito Federal

FASSA Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud

FED Reserva Federal

FEIEF Fondo de Estabilizacin de los Ingresos de las Entidades Federativas

FEXHI Fondo de Extraccin de Hidrocarburos

FFC Funcionario Fiscal de Carrera

FFM Fondo de Fomento Municipal

FFR Fondo de Fiscalizacin y Recaudacin

FGP Fondo General de Participaciones

FISE Fondo para la Infraestructura Social Estatal

FISM-DF Fondo de Infraestructura Social Municipal y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal

FMEXHI Participacin a Municipios por donde se exportan Hidrocarburos

FMI Fondo Monetario Internacional

FOCO Fondo de Compensacin

FOFIR Fondo de Fiscalizacin y Recaudacin

FONADIN Fondo Nacional de Infraestructura

FONE Fondo de Aportaciones para la Nmina Educativa y Gasto Operativo

8

Auditora Superior de la Federacin | 2018

FONMETRO Fondo Metropolitano

FONREGION Fondo Regional

FORTAFIN Fondo para el Fortalecimiento Financiero

FORTALECE Fondo para el Fortalecimiento de la Infraestructura Estatal y Municipal

FORTAMUN-DF Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territo-riales del Distrito Federal

FORTASEG Programa de Fortalecimiento para la Seguridad

FOVISSSTE Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado

GCE Gasto Corriente Estructural

GNE Gasto No Etiquetado

IEPS Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios

ILD Ingresos de Libre Disposicin

IMSS Instituto Mexicano del Seguro Social

INCA Rural Instituto Nacional para el Desarrollo de Capacidades del Sector Rural

INEGI Instituto Nacional de Estadstica y Geografa

INIFED Instituto Nacional de la Infraestructura Fsica Educativa

IPAB Instituto para la Proteccin al Ahorro Bancario

ISAN Impuesto Sobre Automviles Nuevos

ISR Impuesto sobre la Renta

ISSSTE Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado

LAASSP Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico

LCF Ley de Coordinacin Fiscal

LDFEFM Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y Municipios

LFPRH Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria

LFRCF Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin

LGCG Ley General de Contabilidad Gubernamental

LGDS Ley General de Desarrollo Social

LGRA Ley General de Responsabilidades Administrativas

LGS Ley General de Salud

LIF Ley de Ingresos de la Federacin

mbd Miles de barriles diarios

mdd Millones de dlares

mdp Millones de pesos

PAAF Programa Anual de Auditoras para la Fiscalizacin Superior

PbR Presupuesto Basado en Resultados

PDR Proyectos de Desarrollo Regional

PEF Presupuesto de Egresos de la Federacin

PEMEX Petrleos Mexicanos

PIB Producto Interno Bruto

PROFEPA Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente

PTI PEMEX-Transformacin Industrial

PUOSBR Padrn nico de Organizaciones y Sujetos Beneficiarios del Sector Rural

REA Remanentes del Ejercicio Anterior

REPDA Registro Pblico de Derechos de Agua

9


REPECO Rgimen de Pequeo Contribuyente

RFSP Requerimientos Financieros del Sector Pblico

ROBM Remanente de Operacin del Banco de Mxico

RPU Registro Pblico nico

SAGARPA Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin

SAR Sistema de Ahorro para el Retiro

SAT Sistema de Administracin Tributaria

SED Sistema de Evaluacin del Desempeo

SEDATU Secretara de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano

SEDESOL Secretara de Desarrollo Social

SEMARNAT Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales

SEP Secretara de Educacin Pblica

SFP Secretara de la Funcin Pblica

SFU Sistema de Formato nico

SHCP Secretara de Hacienda y Crdito Pblico

SHRFSP Saldo Histrico de los Requerimientos Financieros del Sector Pblico

SIIPP-G Sistema Integral de Informacin de Padrones de Programas Gubernamentales

SNA Sistema Nacional Anticorrupcin

SNCF Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal

SNEE Sistema Nacional de Evaluacin Educativa

SNF Sistema Nacional de Fiscalizacin

SPC Servicio Profesional de Carrera

SPF Sector Pblico Federal

SPP Sector Pblico Presupuestario

TESOFE Tesorera de la Federacin

TLCAN Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte

TMCRA Tasa Media de Crecimiento Real Anual

IGE | CP 2016

Prefacio

IGE | CP 2016

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En cumplimiento con lo sealado en los artculos 33 y 34 de la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin (LFRCF), la Auditora Superior de la Federacin (ASF) presenta el Informe General Ejecutivo correspondiente a la fiscalizacin de la Cuenta Pblica 2016.

Desde la Cuenta Pblica 2013, la ASF elabor un documento similar como una medida proactiva que buscaba aportar una visin integral a los miembros de la Cmara de Diputados respecto a los factores estructurales que se relacionan con la recurrencia de observaciones en las auditoras practicadas.

A raz de las discusiones legislativas que dieron origen al Sistema Nacional Anticorrupcin (SNA), la nueva LFRCF seala a la presentacin del Informe General Ejecutivo como parte de las obligaciones formales de la institucin. Cabe aclarar que los requisitos actuales, en cuanto a su contenido, son coincidentes con los diseos previos que llev a cabo la ASF. Lo anterior, permite inferir que la iniciativa de crear un producto adicional a los informes de auditora, por parte de la ASF desde hace varios aos, dio lugar a un efecto positivo entre los legisladores en trminos del valor y beneficio que este documento ha aportado al proceso de rendicin de cuentas.

Resulta conveniente subrayar que el Informe General Ejecutivo es un complemento de los 1,865 informes individuales, que no pretende sustituirlos. Este documento constituye un vnculo entre la labor de la ASF y los trabajos del SNA, ya que proporciona un panorama sobre los factores clave que inciden en las vulnerabilidades de la gestin gubernamental que propician la presencia de fallas e irregularidades.

Este Informe est integrado por seis captulos. El primero de ellos incluye una descripcin de la fiscalizacin realizada con motivo de la revisin de la Cuenta Pblica 2016, e incorpora la numeralia y estadsticas sobre los resultados de la labor de la ASF. En el segundo, se definen las reas relevantes en la operacin gubernamental en las que se han detectado riesgos con base en los hallazgos de auditoras practicadas. En el captulo tres se presenta una sntesis de la fiscalizacin realizada sobre el gasto federalizado en sus dos componentes, transferencias condicionadas y participaciones. En el nmero cuatro se muestra un anlisis de la deuda pblica fiscalizable por la ASF. En el captulo cinco se incluyen 74 propuestas de modificaciones legislativas que la ASF plantea a la Cmara de Diputados y que integran las contempladas en las entregas de informes individuales de junio y octubre, y finalmente en el captulo seis se realiza un anlisis sobre las proyecciones de las finanzas pblicas contenidas en los Criterios Generales de Poltica Econmica de 2016.

Las secciones y datos incluidos en la presente edicin del Informe General Ejecutivo cumplen a cabalidad con cada uno de los requisitos estipulados en el artculo 34 de la LFRCF. A continuacin, se muestra una relacin entre cada una de las fracciones consideradas en dicho artculo y el captulo/informacin que le da cumplimiento.

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Captulo/informacin con el que se da

cumplimientoArtculo 34 de la LFRCF

Captulo 1

I. Un resumen de las auditoras realizadas y las observaciones realizadas.

Captulo 2

II. Las reas claves con riesgo identificadas en la fiscalizacin.

Captulo 3 y 4

III. Un resumen de los resultados de la fiscalizacin del gasto federalizado, participaciones federales y la evaluacin de la deuda fiscalizable.

Captulo 1 D. Planeacin y programacin de auditorasTabla Muestra Fiscalizada Cuenta Pblica 2016

IV. La descripcin de la muestra del gasto pblico auditado, sealando la proporcin respecto del ejercicio de los poderes de la Unin, la Administracin Pblica Federal, el gasto federalizado y el ejercido por rganos constitucionales autnomos.

Captulo 5

V. Derivado de las Auditoras, en su caso y dependiendo de la relevancia de las observaciones, un apartado donde se incluyan sugerencias a la Cmara para modificar disposiciones legales a fin de mejorar la gestin financiera y el desempeo de las entidades fiscalizadas.

Captulo 6

VI. Un apartado que contenga un anlisis sobre las proyecciones de las finanzas pblicas contenidas en los Criterios Generales de Poltica Econmica para el ejercicio fiscal correspondiente y los datos observados al final del mismo.

Mensaje del Auditor Superior de la Federacin

IGE | CP 2016

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La Auditora Superior de la Federacin (ASF) hace, en esta ocasin, una entrega indita; en atencin a lo dispuesto en la reforma al artculo 79, fraccin II, del texto constitucional de la Repblica, as como en la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin (LFRCF), esta institucin deber proporcionar a los representantes populares, de manera simultnea, tanto los informes individuales de las restantes auditoras previstas en el Programa Anual de Auditoras para la Fiscalizacin de la Cuenta Pblica 2016 (PAAF), como el Informe General Ejecutivo correspondiente, con los apartados y las caractersticas que se sealan en el artculo 34 de la LFRCF.

Si bien es cierto que la supervisin y la perspectiva de conjunto que aporta el Auditor Superior juegan un papel relevante en el ejercicio fiscalizador, es preciso aclarar que el carcter eminentemente tcnico de la actuacin de la institucin es lo que gua, de manera fundamental, la emisin de observaciones y recomendaciones derivadas de las auditoras practicadas.

Debido a que la ASF define, de forma estratgica, las actividades a ejecutarse para el desahogo oportuno del PAAF, la actual coyuntura no representa un riesgo para cumplir, en tiempo y forma, con la revisin de la Cuenta Pblica 2016. Ms an, la existencia de metodologas precisas para la conduccin de las auditoras garantiza a los diputados, a los entes auditados, y a la ciudadana en general, que los resultados de la fiscalizacin estn directamente vinculados con la evidencia documental correspondiente.

De esta manera, la labor que constitucionalmente se le ha conferido a la ASF no est vinculada directamente a individuos, sino que es el resultado de un esfuerzo comn en el que participan desde los auditores que llevan a cabo las diligencias correspondientes, hasta los distintos niveles jerrquicos encargados de supervisar la pertinencia y la fundamentacin tcnica de las observaciones emitidas.

Asimismo, la acumulacin de experiencia y el constante intercambio de puntos de vista entre las distintas reas sustantivas permite una mayor riqueza conceptual y un incremento en la calidad de los resultados obtenidos. Estamos ante una institucin madura que ha logrado consolidar un cuerpo tcnico de gran calidad y cuyas reas pueden llevar a cabo su labor apoyndose en sus capacidades.

Mensaje del Auditor Superior de la Federacin en Funciones

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Para efectos del Informe General Ejecutivo que ahora se presenta, es necesario subrayar que su contenido, diseo y concepcin as como los resultados de las auditoras individuales de la Cuenta Pblica 2016 correspondientes a la tercera entrega prevista en la normativa, se inscriben en el enfoque y los lineamientos tcnicos que la ASF ha consolidado a lo largo de los ltimos aos.

No hay motivo, por lo tanto, para introducir, ante la presente coyuntura, modificaciones especficas en cuanto a la perspectiva institucional vigente, puesto que los resultados obtenidos han sido reconocidos plenamente por todos los organismos y entidades interesadas.

En este sentido, la ASF sostiene su compromiso irrestricto con la conduccin de un trabajo profesional, imparcial y al margen de toda consideracin poltica en la revisin de la Cuenta Pblica.

Esta posicin es la base de la credibilidad de los resultados obtenidos y constituye la condicin necesaria para hacer de la fiscalizacin un agente de cambio para el mejoramiento de la gestin pblica en Mxico; para lograrlo la ASF mantiene su postura de privilegiar el carcter preventivo y correctivo de la auditora, sin que ello implique retroceder en la responsabilidad de promover medidas sancionatorias ante las autoridades competentes.

Cabe reiterar, en el mismo orden de ideas, la inalterabilidad del compromiso de la ASF con tres de las iniciativas de mayor envergadura en materia de promocin de la gobernanza en Mxico: la consolidacin de los Sistemas Nacionales de Fiscalizacin, Transparencia y Anticorrupcin.

Las actividades desarrolladas por todas las instituciones involucradas a lo largo de 2017 representaron un avance sustancial en la consecucin de los objetivos planteados; sin embargo, es necesario tener en mente que se trata de un esfuerzo de largo aliento y que resta an una serie de tareas a emprender en los prximos meses, en las que la fiscalizacin superior deber participar.

Respecto al presente Informe General Ejecutivo, la ASF se cie a los requisitos planteados en el marco normativo en cuanto a su contenido; el enfoque de anlisis de reas Clave con Riesgo seguir siendo el ncleo de la argumentacin, y se ver complementado con la revisin de temticas como la deuda pblica fiscalizable, el gasto federalizado y los resultados de las proyecciones de las finanzas pblicas contenidas en los Criterios Generales de Poltica Econmica para el ejercicio fiscal 2016.

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Finalmente, a nombre de todos quienes formamos parte de la ASF, deseo hacer patente el reconocimiento de esta institucin a los integrantes de la Comisin de Vigilancia de la actual Legislatura, as como a la Unidad de Evaluacin y Control, por propiciar un ambiente de respeto y dilogo propositivo que han conducido a sentar condiciones apropiadas para el ejercicio de la fiscalizacin, cuyo fin ltimo es el beneficio de la ciudadana.

C.P. Juan Javier Prez SaavedraAuditor Especial de Cumplimiento Financiero

En ausencia del Auditor Superior de la Federacin y con fundamento en los artculos 87 de la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin y 63, en relacin con el 62, ambos del Reglamento Interior de la Auditora Superior de la Federacin.

IGE | CP 2016

Resumen de las auditoras realizadas y las

observaciones emitidas

1

IGE | CP 2016

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En cumplimiento con el artculo 34, fraccin I de la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin (LFRCF), como parte de este Informe General Ejecutivo, se presenta una sntesis del trabajo de fiscalizacin llevado a cabo por la Auditora Superior de la Federacin (ASF) sobre la Cuenta Pblica 2016, el cual incluye una descripcin del mandato institucional, el contexto legal, los procesos seguidos y los resultados obtenidos con sus correspondientes estadsticas.

A. Marco legal que rige la fiscalizacin superior de la Cuenta Pblica

La LFRCF, que entr en vigor el 19 de julio de 2016, seala en sus artculos transitorios que su vigencia ser a partir de la fiscalizacin de la Cuenta Pblica 2016. Por ello, dicho ordenamiento legal sustenta jurdicamente el proceso de fiscalizacin superior que abarca este Informe General Ejecutivo.

Cabe mencionar que, de conformidad con el artculo 35 de la LFRCF, la ASF present, ante la Comisin de Vigilancia de la ASF de la Cmara de Diputados, 502 informes individuales en el mes de junio y 664 en el mes de octubre; en esta ocasin, remite 699 correspondientes a la entrega del mes de febrero, lo que da un total de 1,865 informes individuales referidos a la Cuenta Pblica 2016, como se puede observar en la siguiente tabla.

Informes individuales presentados ante la Cmara de DiputadosEntregas previstas en la LFRCF

Cuenta Pblica 2016

Entregas Totales %

Informes presentados el 30 de junio de 2017 502 27%

Informes presentados el 31 de octubre de 2017 664 36%

Informes presentados el 20 de febrero de 2018 699 37%

Total de auditoras Cuenta Pblica 2016 1,865 100%

Por su parte, como se mencion anteriormente, la ASF debe rendir un Informe General Ejecutivo como parte de la tercera entrega de informes individuales.

El nmero de auditoras realizadas para la Cuenta Pblica 2016 se increment 13.5 por ciento en comparacin con el ao anterior. A continuacin, se presenta una grfica que muestra la evolucin del nmero de auditoras practicadas desde la Cuenta Pblica del ao 2000.

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Nmero de auditoras Cuentas Pblicas 2000-2016

B. Nuevas facultades de la Auditora Superior de la Federacin

La esencia de la fiscalizacin superior federal es la revisin de la Cuenta Pblica. En trminos generales, se refiere a la prctica de auditoras sobre el ejercicio del presupuesto federal1 y el cumplimiento de la Ley de Ingresos de la Federacin, as como la verificacin de la consecucin de metas y objetivos de los programas. En lo que corresponde a la revisin del gasto, abarca a los tres Poderes de la Unin, los rganos constitucionalmente autnomos, las entidades federativas y municipios del pas, as como a todo ente que ejerza recursos pblicos federales, incluyendo a particulares.

Adems, como resultado de la reforma en materia anticorrupcin de 2015, se le confiri a la ASF una serie de atribuciones que adicionan su mandato original. Esto representa un reto: independientemente de sus nuevas facultades2, no se debe perder de vista que su ventaja comparativa dentro del entramado institucional del pas reside, bsicamente, en su capacidad tcnica y legal, para realizar auditoras bajo condiciones de autonoma y objetividad.

Nmero de Auditoras

312

355

336

338

424

627

754

962

987

945

1,03

1

1,11

1

1,17

3

1,41

3

1,65

9

1,64

3

1,86

5

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

1 | El presupuesto es un mandato de la representacin popular, el cual dice qu hay que hacer y, al mismo tiempo, otorga los recursos a travs del pago de sus impuestos; el ejecutor implementa la orden y rinde cuentas; por consiguiente, la fiscalizacin se produce en tres mbitos: (1) el anlisis de la orden de la representacin popular, llamada presupuesto; (2) la implementacin de los ejecutores del gasto, y (3) la rendicin de cuentas en la Cuenta Pblica.

2 | Tal es el caso de la investigacin y substanciacin de faltas administrativas graves, de conformidad con la Ley General de Responsabilidades Administrativas.

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C. Ampliacin del universo fiscalizable

La reforma ms reciente de la LFRCF ampli el espectro de entes y objetos auditables por parte de la ASF, esto signific la incorporacin de tres nuevos rubros que ahora estn sujetos a la fiscalizacin superior federal:

1) Participaciones Federales. De manera especfica, se faculta a la ASF a revisar los siguientes aspectos:

a. Aplicacin de frmulas de distribucin; b. Oportunidad en la ministracin de los recursos; c. Ejercicio conforme a las disposiciones locales aplicables,

deudas, financiamientos y otras obligaciones e instrumentos financieros de las entidades federativas garantizados con Participaciones Federales;

d. Cumplimiento de los objetivos de los programas financiados con estos recursos, y

e. La deuda de las entidades federativas garantizada con Participaciones Federales.

2) Deuda pblica de las entidades federativas y municipios que cuenten con la garanta del Gobierno Federal, en trminos de los requisitos, justificaciones y condiciones financieras que deben observarse para hacer viable la garanta federal, as como su contratacin. De la misma forma, es fiscalizable el destino, monto y lmites de acuerdo con las disposiciones jurdicas locales, lo establecido por los Congresos estatales y lo sealado en la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y Municipios (LDFEFM).

3) Cumplimiento de la LDFEFM. En particular, los elementos que debern ser fiscalizados en este mbito son:

a. Observancia de las reglas de disciplina en la materia;b. Contratacin de los financiamientos y otras obligaciones,

en los trminos y dentro de los lmites establecidos en dicho ordenamiento, independientemente de si estn garantizados o no por el Gobierno Federal, y

c. Cumplimiento de inscribir y publicar la totalidad de las obligaciones de pago en el registro nico correspondiente.

En lo que respecta a la fiscalizacin de Participaciones Federales, la LFRCF dispone que la ASF pueda realizarla de manera directa o por medio de mecanismos de coordinacin con las Entidades Fiscalizadoras Locales (EFL). Este ltimo esquema est sustentado en los lineamientos tcnicos que emite la ASF y que forman parte de los convenios de colaboracin que se firman anualmente con cada uno de los rganos de auditora estatales.

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Asimismo, la LFRCF seala que la ASF llevar a cabo, de manera directa, las auditoras que correspondan independientemente de los convenios que hubiere celebrado con las EFL cuando el rgano local haya solventado sin sustento, o en contravencin a los lineamientos mencionados, observaciones realizadas con motivo de auditoras al ejercicio de las Participaciones Federales durante dos aos consecutivos.

D. Planeacin y programacin de auditoras

Derivado de la reforma que dio origen al Sistema Nacional Anticorrupcin, se increment, cuantitativa y cualitativamente, el universo auditable. Por ello, los trabajos de planeacin y programacin son fundamentales para obtener una seleccin adecuada de entes, programas, fondos y procesos que aseguren la inclusin de temas relevantes en trminos financieros, de impacto social, de inters cameral e, inclusive, de trascendencia para la opinin pblica. En este contexto, la metodologa de planeacin y programacin de auditoras de la ASF materializa, entre otros, los principios de imparcialidad y confiabilidad.

I. Planeacin

Tiene como objetivo y resultado principal la integracin del Programa Anual de Auditoras para la Fiscalizacin Superior (PAAF). Se refiere al conjunto de directrices, reglas generales y actividades para coordinar la integracin de dicho Programa. Las directrices son las definiciones estratgicas que permiten orientar las caractersticas que tendr el PAAF.

Por su parte, las reglas generales de planeacin indican la necesidad de un marco metodolgico con procedimientos definidos. Por ello, en la ASF se tienen implantados criterios en la materia. Asimismo, se estableci, como parte de dichas reglas, que todas las propuestas de auditora deben ser analizadas y discutidas en una instancia colegiada denominada Grupo de Programacin, el cual permite valorar su pertinencia, importancia y factibilidad.

Dicho marco general de planeacin establece cuatro componentes:

1) Anlisis de la capacidad operativa: se refiere al examen de los recursos disponibles; el perfil y experiencia del personal, as como dems circunstancias que influyan en la capacidad institucional para ejecutar auditoras o estudios.

2) Fuentes de informacin: son los insumos documentales y de datos requeridos para conformar un proceso de planeacin y programacin tcnico y objetivo.

3) Criterios de anlisis de informacin: son el conjunto de variables o componentes cuantitativos y cualitativos, que permiten desarrollar un diagnstico de los sujetos y objetos de fiscalizacin.

4) Criterios de seleccin: constan de las reglas de decisin o parmetros a partir de los cuales se orientar la identificacin de los sujetos y objetos de auditora de mayor importancia o riesgo. Destaca particularmente, entre estos criterios, el juicio profesional del auditor que reune experiencias y antecedentes de dichos objetos auditables.

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II. Programacin

El proceso de programacin tiene como objetivo principal identificar a los sujetos y objetos a fiscalizar. Dada la gran cantidad de combinaciones sujeto-objeto que son susceptibles de ser revisadas, la ASF ha desarrollado una metodologa de programacin basada en factores de riesgo que cuenta con criterios y subcriterios de anlisis, priorizacin y seleccin de propuestas de auditora. Su ejecucin implica el desarrollo de un trabajo minucioso de identificacin, procesamiento, anlisis y valoracin de diversas fuentes de informacin, para la asignacin de los niveles de riesgo.

En la siguiente figura se presentan algunos ejemplos de los criterios y subcriterios utilizados en el proceso de programacin.

Aspectos a evaluar en el proceso de programacin

Una vez identificados los objetos, sujetos y conceptos a fiscalizar que presenten mayor riesgo, se realiza un anlisis cualitativo para verificar la correcta determinacin del nivel de riesgo asignado, as como definir la elaboracin formal de las propuestas de auditora.

Cabe reiterar que una instancia colegiada el Grupo de Programacin analiza, discute todas las propuestas de auditoras que integran el PAAF y verifica que se d cumplimiento al marco metodolgico.

III. Integracin del Programa Anual de Auditoras para la Fiscalizacin Superior

Este proceso abarca la agrupacin y clasificacin de las propuestas de auditora para ser presentadas en diferentes vistas, en un documento denominado PAAF, el cual se hace pblico en la pgina web de la institucin y en el Diario Oficial de la Federacin. Dado que el proceso de fiscalizacin es dinmico, la ley permite que dicho Programa, una vez aprobado, pueda modificarse. Esto significa que, durante el desarrollo de la fiscalizacin de la Cuenta Pblica respectiva, se podrn incorporar, dar de baja o realizar cambios a cualquier auditora programada, para ampliar o reducir su alcance. Cabe resaltar que los ajustes debern cumplir con las reglas generales para la planeacin y programacin descritas con anterioridad, as como con el marco normativo para la fiscalizacin superior.

1. Monto de recursos de los programas

2. Antecedentes de auditora3. Impacto social4. Diagnsticos de control

interno

1.1. Valores absolutos1.2. Variacin2.1. Frecuencia2.2. Resultados2.3. Entidades auditadas3.1. Solicitudes de la Cmara de

Diputados3.2. Solicitudes ciudadanas3.3. Relevancia meditica4.1. Resultados de evaluaciones

de control interno

Criterios Sub-criterios

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IV. Muestra fiscalizada

En trminos de la muestra de fiscalizacin, a nivel agregado, el universo auditable se ha dividido en cuatro grandes grupos: (1) el Sector Pblico Presupuestario (SPP), (2) Gasto Federalizado abarca las transferencias condicionadas y las participaciones, (3) otros conceptos fiscalizados que incluyen cuentas de balance, deuda pblica, fideicomisos, entre otros y (4) los ingresos ordinarios del SPP.

A continuacin, se presenta una tabla que muestra los porcentajes del gasto pblico auditado, en cumplimiento con el artculo 34, fraccin IV de la LFRCF.

CONCEPTO UNIVERSO SELECCIONADOMUESTRA

FISCALIZADAMONTOS Y

PORCENTAJES

GASTO TOTAL EJERCIDO FISCALIZABLE 5,377,849.6

Sector Pblico Presupuestario: 3,596,188.8

Poderes de la Unin 63,503.5 30,239.0

Administracin Pblica Federal 1,107,536.9 877,082.0

Organismos Constitucionalmente Autnomos 2,161.1 1,017.7

Subtotal SPP y tamao de la muestra respecto del gasto total ejercido por el SPP 1,173,201.5 908,338.7 25.3%

Gasto Programable 1,087,883.2

Participaciones Federales 693,777.6

Total Gasto Federalizado 1,781,660.8

Ramo 33 595,882.0 549,274.0

Ramo 28 612,630.8 340,789.5

Ramo 23 88,834.6 78,885.4

Programas, subsidios y otros 142,875.3 115,280.2

Subtotal muestra Gasto Federalizado, respecto del Gasto Federalizado total 1,440,222.7 1,084,229.1 60.9%

TOTAL GASTO FISCALIZABLE Y TAMAO DE LA MUESTRA RESPECTO DEL GASTO FISCALIZABLE 2,613,424.2 1,992,567.8 37.1%

OTROS CONCEPTOS FISCALIZADOS

Cuentas de Balance 9,288,903.3 8,594,993.6

Deuda Pblica (saldos y gestin) 6,777,592.8 3,158,265.4

Fideicomisos, Fondos y Mandatos (Disponibilidades) 613,173.6 592,620.6

Otros (dispersin de recursos, duplicados) 1,054,324.7 956,245.9

TOTAL OTROS CONCEPTOS FISCALIZADOS 17,733,994.4 13,302,125.5 75%

Muestra fiscalizada Cuenta Pblica 2016 (millones de pesos)

29


E. Tipos y enfoques de auditora utilizados para la fiscalizacin de la Cuenta Pblica 2016

Conforme al marco de normas profesionales de auditora emitido por la Organizacin Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores, existen tres modalidades de auditora gubernamental: cumplimiento, financiera y desempeo.

Con base en los alcances y conceptos de dichos tipos de auditora, en la prctica, la ASF contempla dos tipos de revisiones: de cumplimiento financiero y de desempeo. A continuacin, se describen estas dos categoras junto con los enfoques que se derivan de ellas.

I. Auditora de cumplimiento financiero

Se revisa que la recaudacin, captacin, administracin, ejercicio y aplicacin de recursos aprobados por el Congreso se lleven a cabo de acuerdo con la normativa correspondiente y que su manejo y registro financiero haya sido correcto.

Bajo este rubro se incluyen las siguientes cinco modalidades:

1) Auditora de inversiones fsicas3: Su materia de anlisis son los procesos de adquisicin, el desarrollo de las obras pblicas, la justificacin de las inversiones, el cumplimiento de los estndares de calidad previstos, la razonabilidad de los montos invertidos, as como la conclusin de las obras en tiempo y forma.

2) Auditora forense: Consiste en la aplicacin de una metodologa de fiscalizacin que conlleva la revisin rigurosa y pormenorizada de procesos, hechos y evidencias, con el propsito de documentar la existencia de un presunto acto irregular.

3) Auditora a las tecnologas de la informacin y comunicaciones: En estos enfoques se revisan las adquisiciones, administracin, aprovechamiento de sistemas e infraestructuras, calidad de los datos y la seguridad de la informacin de las entidades pblicas.

4) Auditora a los sistemas de control interno: Se evalan las polticas, procesos y actividades que aseguran el cumplimiento de los objetivos institucionales.

3 | Incluye revisiones sobre obras pblicas que ejecutan los gobiernos de las entidades federativas con recursos transferidos por la Federacin.

CONCEPTO UNIVERSO SELECCIONADOMUESTRA

FISCALIZADAMONTOS Y

PORCENTAJES

INGRESOS ORDINARIOS DEL SPP 4,845,530.3

TOTAL INGRESOS FISCALIZADOS Y TAMAO DE LA MUESTRA 2,215,180.2 1,421,192.9 29.3%

30


5) Auditora al gasto federalizado4: Consiste en fiscalizar el uso de los recursos y el cumplimiento de metas y objetivos de los fondos y programas financiados con recursos federales transferidos a estados y municipios, para renglones como educacin, salud, creacin de infraestructura bsica, abatimiento de la pobreza y seguridad pblica. De la misma forma, bajo este rubro se revisan las Participaciones Federales.

II. Auditora de desempeo

Se orienta a evaluar el grado de cumplimiento de metas y objetivos de los programas gubernamentales; si stos fueron ejecutados con eficacia, eficiencia y economa, as como la verificacin de su impacto social y econmico y los correspondientes beneficios para la ciudadana.

III. Actividades complementarias

La ASF lleva acabo las siguientes actividades complementarias que representan una ptica distinta a la de la fiscalizacin tradicional, que permiten contar con anlisis y perspectivas complementarias sobre temas de impacto en materia de gestin pblica.

1) Evaluaciones de polticas pblicas: Se evala si las decisiones del Estado que involucran recursos presupuestales para abordar problemas especficos han tenido como resultado, efectivamente, la atencin del asunto pblico. En particular, se analizan los cambios producidos por la accin gubernamental en comparacin con lo pretendido.

2) Estudios: Se refieren a investigaciones de temas diversos que coadyuvan a obtener una imagen integral de la implementacin de las polticas pblicas y su impacto sobre el desarrollo del sector gubernamental.

F. Resultados del proceso de fiscalizacin

Con el fin de dar contexto a las acciones que se derivan de la prctica de auditoras, a continuacin se presenta una tabla en la que se describen dichas acciones de conformidad con el marco legal vigente para la fiscalizacin de la Cuenta Pblica 2016.

4 | Se sustenta en el enfoque de cumplimiento financiero y tambin contempla la realizacin de auditoras que verifican la consecucin de objetivos, mismas que se catalogan como auditoras de cumplimiento financiero con enfoque de desempeo.

31


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32


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33


Es importante mencionar que ms all de los alcances de las acciones que emite la ASF, los efectos positivos de la fiscalizacin representan un valor aadido al ciclo del ejercicio presupuestal, a la transparencia y a los procesos de rendicin de cuentas.

I. Beneficios financieros

Cuando los recursos que han sido asignados para la implementacin de programas presupuestarios no se utilizan para los fines previstos, se presentan casos de ineficiencias, daos al erario e incumplimiento de metas y objetivos. Derivado de lo anterior, la ASF emite observaciones que deben ser solventadas por los entes auditados. Una posibilidad para solventar dichas observaciones es por medio del reintegro de los recursos a los siguientes destinos:

1) La Tesorera de la Federacin,

2) Las cuentas bancarias especficas de los fondos o programas federales, cuya recuperacin efectiva es verificada por la ASF y

3) El patrimonio del ente fiscalizado.

Es importante aclarar que el monto de las recuperaciones no es un fin en s mismo, ms bien es consecuencia de un proceso de fiscalizacin que se lleva a cabo bajo una visin tcnica y neutral, que asegura que sus resultados no tienen ningn sesgo.

La existencia de mayores montos de recuperaciones en ciertas Cuentas Pblicas, no es sinnimo de un mejor proceso de fiscalizacin. Las recuperaciones son un efecto cuantificable de las auditoras que se llevan a cabo, el cual est en funcin, principalmente, de los riesgos y vulnerabilidades que enfrentan los objetos y sujetos que son revisados, as como de los alcances de los enfoques de auditora aplicados; todo esto bajo un contexto de autonoma e independencia en la labor de la ASF.

A continuacin, se presenta la informacin sobre las recuperaciones registradas en la fiscalizacin de las Cuentas Pblicas 2001 a 2016.

RecuperacionesCuentas Pblicas 2001-2016

(mdp)

Cuenta PblicaMonto de

recuperaciones operadas(cifras actualizadas al 19 de enero de 2018)

2001 a 2008 41,091.55

2009 12,333.46

2010 11,503.99

2011 14,466.86

2012 17,872.52

2013* 8,815.43

2014* 5,865.36

2015* 3,169.07

2016* 7,896.95

TOTAL 123,015.19* Las cifras de las recuperaciones podran incrementarse debido a la existencia de Pliegos de Observacin pendientes de solventar.

34


G. Estadsticas sobre los resultados de la fiscalizacin de la Cuenta Pblica 2016

A continuacin, se presentan las estadsticas ms relevantes sobre los tipos y enfoques de auditora llevadas a cabo con motivo de la fiscalizacin a la Cuenta Pblica 2016, la cobertura por tipo de ente, as como las acciones emitidas que se derivan de las observaciones de los informes individuales, entre otras.

Nmero de revisiones por tipo de auditoray actividades complementarias

Cuenta Pblica 2016

Tipo 1. Entrega2.

Entrega3.

Entrega Total %

Cumplimiento financiero1/ 430 624 655 1,709 91.6

Desempeo 72 38 38 148 8.0

Estudios - 2 - 2 0.1

Evaluacin de polticas pblicas - - 6 6 0.3

Total 502 664 699 1,865 1001/ Incluye los enfoques de auditoras de cumplimiento financiero, financieras con enfoque de desempeo, de inversiones fsicas, forenses, de tecnologas de la informacin y comunicaciones, as como control interno.

Nmero de revisiones por tipo de auditoray actividades complementarias

Cuenta Pblica 2016

Evaluacin de Polticas Pblicas

Estudios

Desempeo

Cumplimiento Financiero

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35


Nmero de auditoras por tipo de entidad fiscalizadaCuenta Pblica 2016

Tipo de entidad Entidades auditadas Auditoras

Poder Judicial 2 10

Poder Legislativo 2 3

Poder Ejecutivo 124 468

Dependencias 20 189

Entidades Coordinadas Sectorialmente 72 164

Entidades No Coordinadas Sectorialmente 5 25

rganos Desconcentrados 27 90

rganos Autnomos 9 23

Subtotal 137 504

Entidades Federativas y la Ciudad de Mxico 32 632

Municipios y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de Mxico 343 687

Instituciones Pblicas de Educacin Superior 41 42

Total 553 1,865

Nmero de auditoras por Grupo FuncionalCuenta Pblica 2016

Grupo Funcional 1. Entrega2.

Entrega3.

Entrega Total %

Gobierno 41 49 41 131 7.0

Desarrollo Econmico 46 93 84 223 12.0

Desarrollo Social 37 40 44 121 6.5

Gasto Federalizado 378 482 530 1,390* 74.5

Total 502 664 699 1,865 100

*Incluye 1,369 auditoras que corresponden a la revisin del Gasto Federalizado (Gasto Programable y Participaciones Federales) 4 auditoras a las tecnologas de la informacin, 2 auditoras forenses de Convenios de Coordinacin y Coolaboracin, 8 auditoras a financiamiento pblico y 7 de temticas

36


diversas.Nmero de acciones emitidas

Cuenta Pblica 2016

Accin 1. Entrega2.

Entrega3.

Entrega Total %

Recomendacin 1,116 1,587 1,736 4,439* 42.9

Promocin del Ejercicio de la Facultad de Comprobacin Fiscal 30 41 113 184 1.8

Solicitud de Aclaracin 140 238 265 643 6.2

Promocin de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria 555 798 1,151 2,504 24.2

Pliego de Observaciones 584 797 1,176 2,557 24.7

Multa - 4 15 19 n.s.

Total de acciones 2,425 3,465 4,456 10,346 100

n.s. no significativo* Incluye 1,175 Recomendaciones al Desempeo. Si bien la normativa aplicable a la fiscalizacin de la Cuenta Pblica 2016 ya no considera a dicho tipo de accin, la categora se mantiene para fines comparativos en el Anexo 2.

H. Revisiones realizadas a otras Cuentas Pblicas6

De conformidad con los artculos 59, 60 y 61 de la LFRCF, la ASF practic seis auditoras a ejercicios anteriores y ocho por mandato judicial, como se muestra en la siguiente tabla. Cabe aclarar que estas revisiones se entregan por separado a la Cmara de Diputados (ver Anexo 2).

Origen 2014 2015

Por Mandato Judicial - 8

Con fundamento en el Ttulo Cuarto de la LFRCF 3* 3

Total 3 11

* Incluye una revisin al ejercicio 2014 y 2015.

6 | Todas la revisiones son de Cumplimiento Financiero.

2

reas Clave con Riesgo identificadas

en la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2016

IGE | CP 2016

39


Desde la fiscalizacin superior de la Cuenta Pblica 2013, la Auditora Superior de la Federacin (ASF) decidi incluir en el Informe General Ejecutivo una seccin sobre los riesgos que enfrenta la gestin del sector pblico en Mxico. Dicha decisin se bas en dos premisas fundamentales: (1) la recurrencia de las observaciones de auditora se debe a factores estructurales, y (2) la ASF genera valor y beneficio a travs de la identificacin de reas de la gestin administrativa que son ms vulnerables a presentar problemticas, alertando as a distintos actores sobre las prioridades que deben tenerse presentes para mejorar el funcionamiento del aparato gubernamental y, en el largo plazo, contribuir al control de la corrupcin.

A partir del presente Informe General Ejecutivo, este anlisis se realiza en respuesta a un requerimiento del marco legal aplicable de la ASF. Esto significa que el trabajo realizado en aos previos fue valorado positivamente por los legisladores y, en consecuencia, se convirti en una obligacin jurdica, con el fin de asegurar que este tipo de estudio forme parte de los entregables institucionales.

En esta entrega, se contemplan tres categoras de riesgos. La primera se refiere a los riesgos vinculados con cada una de las 1,865 auditoras practicadas para la Cuenta Pblica 2016; la segunda se relaciona con las reas de la gestin del sector pblico que presentan vulnerabilidades, y la tercera corresponde a temas que constituyen desafos nacionales en materia de desarrollo social y sostenibilidad ambiental, los cuales enfrentan tendencias que deben ser conocidas y atendidas por la Cmara de Diputados, los ejecutores del gasto y la sociedad en general para minimizar la materializacin de escenarios negativos.

Con base en los resultados de las auditoras y un anlisis cualitativo, sustentado en la experiencia y conocimiento acumulado por los equipos auditores, a lo largo de los aos, la ASF est en posibilidad de ubicar tendencias transversales y deficiencias de carcter estructural que se presentan en la operacin del gobierno. En efecto, esta contribucin de la ASF para la mejora del sector pblico, proporciona un marco de referencia para entender los desafos actuales y visualizar los requerimientos futuros.

Asimismo, la adopcin de este enfoque busca aportar informacin til como referencia para las distintas etapas que conforman el ciclo de poltica pblica: (1) la identificacin de aspectos de mejora con el diseo de las mismas; (2) la deteccin de debilidades relacionadas con su implementacin y con el uso de recursos que les fueron asignados, as como (3) el seguimiento y monitoreo de resultados.

Adicionalmente, toda vez que el Informe General Ejecutivo, de conformidad con el artculo 33 de la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin, debe ser remitido por la Cmara de Diputados al Comit Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupcin (SNA), este producto se constituye en un puente entre el cumplimiento del mandato de la ASF y los objetivos de dicho Sistema. En particular, esta seccin de reas Clave con Riesgo podra constituir un insumo relevante para la definicin de la agenda de trabajo del Comit, con lo que la fiscalizacin superior se reafirma como un pilar dentro de la estrategia del Estado mexicano para combatir la corrupcin.

40


A. Riesgos identificados en las auditoras de la Cuenta Pblica 2016

La identificacin de este tipo de riesgos se realiza a partir del juicio profesional del equipo de auditores mtodo cualitativo sobre los resultados de cada una de las 1,865 revisiones referidas a la Cuenta Pblica 20161.

En este anlisis, los riesgos hacen referencia a aquellas situaciones negativas que (1) estn afectando, actualmente, la operacin y ejecucin de los programas y, en el futuro, se materializarn en la repeticin de fallas o irregularidades, o (2) de momento no presentan problemas, pero es altamente probable que se observen en periodos subsecuentes.

En particular, se identificaron condiciones que, de materializarse, implicaran un obstculo para la efectividad y el alcance de la operacin de las entidades pblicas. Dichas condiciones se clasificaron en las siguientes cinco categoras2:

1. Afectacin al Erario

2. Desfase entre Resultados Esperados y Obtenidos

3. Discrecionalidad en la Toma de Decisiones

4. Informacin Financiera-Contable Incorrecta o Insuficiente

5. Vulnerabilidad en las Finanzas Pblicas

Los auditores responsables de la fiscalizacin de la Cuenta Pblica 2016 llenaron un formulario electrnico, con el fin de seleccionar la(s) categora(s) que encuadrara(n) de mejor forma con las caractersticas de los resultados de cada una de las revisiones practicadas3. De manera complementaria, los auditores asignaron una calificacin del uno al diez a la categora seleccionada, de acuerdo con su grado de impacto negativo en la gestin del objeto/sujeto auditado. En una segunda etapa, se establecieron una o ms causas por cada asociacin riesgo-auditora.

I. Resultados del anlisis

A partir del anlisis de los resultados de la fiscalizacin de la Cuenta Pblica 2016 se identificaron 1,637 asociaciones riesgo-auditora4. Los riesgos que obtuvieron los mayores valores fueron Desfases entre Resultados Esperados y Obtenidos y Discrecionalidad en la Toma de Decisiones, con 762 y 460 auditoras asociadas, respectivamente, como se muestra en la tabla de asociaciones.

1 | Asimismo, con este apartado se da cumplimiento a la recomendacin emitida por la Comisin de Vigilancia de la ASF, con clave CVASF-IR15-07.

2 | En el Anexo 1 se presenta una descripcin de las cinco categoras de riesgos establecidas. 3 | De acuerdo con esta clasificacin, algunas auditoras no fueron asociadas con ningn riesgo y, en otros casos, se

presentaron auditoras vinculadas con una o ms categoras. 4 | Una misma auditora puede tener varios riesgos asociados.

41


Total de asociaciones riesgo-auditora

Riesgos Total de asociaciones %

Desfase entre Resultados Esperados y Obtenidos 762 46.55

Discrecionalidad en la Toma de Decisiones 460 28.10

Afectacin al Erario Pblico 300 18.33

Informacin Financiera-Contable Incorrecta o Insuficiente 75 4.58

Vulnerabilidad en las Finanzas Pblicas 40 2.44

Total de asociaciones 1,637 100

En cuanto a la gravedad de los riesgos determinada por los auditores, en la siguiente tabla se muestra el nmero de auditoras por riesgo, en funcin de la calificacin asignada. Asimismo, se muestra una calificacin global que equivale al promedio ponderado de las calificaciones por riesgo. Dichas cifras muestran que, de manera general, los riesgos fueron evaluados con un nivel de importancia de entre 7 y 8.

Calificaciones de los riesgos

Calificaciones

Riesgos 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total Promedio ponderadoDesfase entre Resultados Esperados y Obtenidos 9 48 55 43 59 53 96 161 49 189 762 7.02

Discrecionalidad en la Toma de Decisiones 3 4 14 20 26 29 34 157 46 127 460 7.86

Afectacin al Erario Pblico 1 8 23 19 23 29 39 76 34 48 300 7.06

Informacin Financiera-Contable Incorrecta o Insuficiente

1 1 4 6 4 10 9 18 7 15 75 7.19

Vulnerabilidad en las Finanzas Pblicas 1 1 2 2 6 8 4 16 40 8.25

Total de asociaciones 14 61 97 89 114 123 184 420 140 395 1,637

De manera complementaria, se realiz una agrupacin de los riesgos con base en la Clasificacin Funcional del Gasto de las auditoras consideradas en el anlisis. Acontinuacin se presenta la una tabla con dicha informacin.

42


Distribucin de los riesgos por Grupo Funcional

Riesgos

Grupos Funcionales

DesarrolloEconmico %

Gasto Federalizado % Gobierno %

DesarrolloSocial %

Desfase entre Resultados Esperados y Obtenidos

82 30 576 53 38 30 66 42

Discrecionalidad en la Toma de Decisiones

52 19 354 33 25 20 29 19

Afectacin al Erario Pblico 101 38 127 12 33 26 39 25


23 9 13 1 20 16 19 12

Vulnerabilidad en las Finanzas Pblicas

11 4 15 1 11 9 3 2

Total de asociaciones 269 100 1085 100 127 100 156 100

Como puede apreciarse, Desfase entre Resultados Esperados y Obtenidos, es el riesgo de mayor incidencia en todos los casos, con excepcin del grupo Desarrollo Econmico (que incluye obra pblica) al que le corresponde, en mayor medida, el riesgo de Afectacin al Erario Pblico con un 38 por ciento. Asimismo, cabe destacar que el 53 por ciento de las asociaciones del Gasto Federalizado estn vinculadas con Desfase entre Resultados Esperados y Obtenidos (principalmente subejercicios), seguido de Discrecionalidad en la Toma de Decisiones con un 33 por ciento.

Por otra parte, de manera coincidente, los grupos Gobierno y Desarrollo Social estn asociados, en primer lugar, con el riesgo de Desfase entre Resultados Esperados y Obtenidos (30 por ciento y 42 por ciento respectivamente) y en segundo lugar con Afectacin al Erario Pblico (26 por ciento y 25 por ciento respectivamente).

II. Factores explicativos de los riesgos

La presencia de los riesgos est en funcin de la combinacin de una serie de factores, tanto de carcter exgeno como endgeno. Dentro de la primera categora se engloban aquellas condiciones que se generan fuera del mbito de control de los entes pblicos, mientras que la segunda se refiere a condiciones de carcter interno. Con base en la informacin proporcionada por los equipos auditores, se pudieron identificar los siguientes factores explicativos que se mencionan en la siguiente tabla.

43


Tipos de factores explicativos

Factores exgenos Factores endgenos Falta o falla en el diseo de la normativa

Deficiencia en el diseo del programa o

poltica pblica

Insuficiencia de recursos financieros

Planeacin deficiente

Limitadas capacidades de gestin

(administrativas, supervisin, etc.)

Insuficiente capacitacin tcnica

Carencia de automatizacin o integracin de

procesos

Brechas de integridad

Falta de transparencia

Como se puede observar en la tabla de los tipos de factores explicativos, los factores explicativos con mayor impacto son: Falta o falla en el diseo de la normativa, Insuficiente capacitacin tcnica y Limitadas capacidades de gestin.

Al relacionar los riesgos con los factores explicativos puede observarse que, por ejemplo, Desfase entre Resultados Esperados y Obtenidos es explicado, principalmente, por Limitadas capacidades de gestin (23 por ciento) y por la Falta o falla en el diseo de la normativa (20 por ciento). Por su parte, la Discrecionalidad en la Toma de Decisiones se explica por Insuficiente capacitacin tcnica (26 por ciento) y por la Falta o falla en el diseo de la normativa (22 por ciento).

Finalmente, el riesgo de Afectacin al Erario Pblico se explica, de manera equitativa, por Falta o falla en el diseo de la normativa, Insuficiente capacitacin tcnica y Limitadas capacidades de gestin (19 por ciento respectivamente).

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B. reas Clave con Riesgo en la gestin del sector pblico

La ASF incluye en este Informe General Ejecutivo cinco reas que estima relevantes dentro de la operacin del sector gubernamental mexicano y que, desde la perspectiva institucional, constituyen temas que presentan factores, de distinta ndole, que propician recurrencia de observaciones de auditora y que tienen un impacto econmico y social considerable.

A continuacin, se presenta una tabla en donde se enlistan las reas Clave y se relacionan con los riesgos a los que se enfrentan los entes responsables:

reas Clave con Riesgo Relevancia Riesgo

I. Contrataciones al amparo del artculo 1 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios al Sector Pblico

Las contrataciones que se pretendan realizar al amparo de dicho artculo estn obligadas a cumplir con el artculo 134 constitucional, de tal manera que los recursos erogados se administren con eficiencia, eficacia, economa, transparencia y honradez. Sin embargo, desde la Cuenta Pblica 2012, la ASF ha sealado a estas contrataciones como un factor que pone en riesgo la adecuada utilizacin de los recursos pblicos.

Afectacin al Erario



II. Obra pblica La importancia de las inversiones fsicas radica en su contribucin para generar condiciones adecuadas que propicien la actividad econmica, as como para atender servicios bsicos relacionados con salud, educacin, agua potable y saneamiento.

Cuando las obras pblicas no se concluyen en los plazos convenidos y acorde con los montos originalmente contratados, se generan situaciones que impactan negativamente en el mejoramiento social y econmico de la poblacin.

Afectacin al Erario



III. Gobernanza en la toma de decisiones de las empresas productivas del Estado

Las empresas productivas del Estado, como su nombre lo indica, tienen una estructura similar a la de las firmas privadas, sin embargo, su objetivo es generar ganancias para el Estado mexicano. En este sentido, se requiere especial atencin a la gobernanza de estas empresas, ya que una incorrecta toma de decisiones puede tener efectos negativos en trminos econmicos para el Estado.

Afectacin al Erario




IV. Finanzas estatales La gestin del Gasto Federalizado enfrenta riesgos de distinta ndole que, de manera recurrente, propician condiciones para el desvo de recursos y la inobservancia de los objetivos de los fondos y programas a cargo de los gobiernos estatales y municipales.

Afectacion al Erario

V. Padrones de los programas gubernamentales que otorgan subsidios

Sin una poltica de padrones adecuada los recursos pblicos se otorgan de manera inequitativa, con opacidad y con el riesgo de que no se alcancen los objetivos de los programas gubernamentales.


46


I. Contrataciones al amparo del artculo 1 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico

Las contrataciones entre dependencias y entidades pblicas suponen condiciones favorables para el Estado, toda vez que este tipo de instancias no tienen como objetivo la generacin de utilidades ni la ganancia econmica. De hecho, bajo esta lgica, el artculo 1 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico (LAASSP) contempla una excepcin para la asignacin directa de este tipo de contratos.

Las contrataciones que se pretendan realizar al amparo de dicho artculo estn obligadas a cumplir con el artculo 134 constitucional, de tal manera que los recursos erogados se administren con eficiencia, eficacia, economa, transparencia y honradez. Sin embargo, desde la Cuenta Pblica 2012, la ASF ha sealado a estas contrataciones como un factor que pone en riesgo la adecuada utilizacin de los recursos pblicos.

Con base en la fiscalizacin practicada a la Cuenta Pblica 2016, la ASF sigue considerando a las contrataciones realizadas entre dependencias y entidades pblicas, al amparo del artculo 1 de la LAASSP, como un rea que registra recurrencia de prcticas que propician desvo de recursos pblicos.

Ms all de las observaciones y acciones que se derivan de la labor de la ASF, este tipo de prcticas afectan la imagen de la gestin gubernamental, especialmente si se considera que, en muchos casos, no existe evidencia de la entrega de los bienes y servicios adquiridos por la entidad contratante con una patente desviacin de recursos.

En adicin a lo anterior, se puede reconocer la existencia de un efecto social negativo, especialmente en el caso de los recursos que fueron asignados a este tipo de contrataciones y que forman parte de programas vinculados con el desarrollo social. Un ejemplo de lo anterior, identificado por la fiscalizacin, se refiere a algunas de las adquisiciones realizadas al amparo del artculo 1 de la LAASSP correspondientes al lanzamiento de la Cruzada Nacional Contra el Hambre (CNcH).

Independientemente de que se realice una adjudicacin directa con alguna entidad pblica, la LAASSP seala que el proveedor debe acreditar que cuenta con la competencia tcnica necesaria para cubrir directamente, por lo menos, el 51 por ciento del monto total del contrato. Es decir, este ente debe contar con los recursos materiales, humanos y tcnicos antes de suscribir el contrato, con el objeto de que las subcontrataciones, en caso de existir, no sean mayores al 49 por ciento.

En diversas auditoras practicadas a la Cuenta Pblica 2016, la ASF identific que esta disposicin legal no es observada. En particular, en el caso de la revisin a la gestin financiera del Instituto Nacional para el Desarrollo de Capacidades del Sector Rural (INCA Rural5) (auditora 303-DE), se determin que dicha Asociacin Civil carece de capacidad tcnica para prestar directamente los servicios requeridos por: (1) la Secretara de Desarrollo Agropecuario del estado de Quertaro, (2) la Comisin Nacional de Acuacultura y Pesca (CONAPESCA) y (3) la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA).

5 | INCA Rural es una Asociacin Civil constituida en noviembre de 1973, con carcter de empresa de participacin estatal mayoritaria, sectorizada a la SAGARPA.

47


Como consecuencia de lo anterior, INCA Rural subcontrat a universidades pblicas, personas fsicas, organismos internacionales y organizaciones civiles (stas ltimas fungen como beneficiarias de los programas gestionados por el instituto). Dichas instancias subcontrataron, a su vez, a proveedores dado que no contaban con la capacidad tcnica para prestar los servicios requeridos a INCA Rural. Inclusive, derivado de estos resultados, la ASF recomienda que se revisen los objetivos y atribuciones de INCA Rural, ya que no cumple con los propsitos para los que fue establecido dicho Instituto.

Esa misma problemtica se detect en la auditora practicada al Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) (auditora 171-DS), en relacin con la adquisicin de materiales y suministros para planteles educativos. En este caso, el CONAFE contrat al Fondo de Fomento y Desarrollo de la Investigacin Cientfica y Tecnolgica de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico y a DICONSA quienes no contaban con las capacidades requeridas y, por lo tanto, subcontrataron el 100 por ciento de los bienes y servicios solicitados.

En el contexto de la fiscalizacin de la Cuenta Pblica 2016, se identificaron subcontrataciones, bajo las mismas condiciones antes referidas, derivadas de adquisiciones realizadas entre la SAGARPA y la Universidad Autnoma de Chapingo (auditora 290-DE); entre la Comisin Nacional de Agua (CONAGUA) y la Universidad Michoacana de San Nicols de Hidalgo (auditora 408-DE); entre la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) y la Universidad Autnoma de Zacatecas (auditora 259-DS); entre la Universidad Politcnica de Chiapas, la Secretara de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) (auditora 195-DS); entre la Universidad Mexiquense del Bicentenario y la SEDATU (auditora 193-DS); entre la Universidad Politcnica del Sur de Zacatecas y la CONAPESCA (auditora 197-DS); entre la Universidad Tecnolgica de Salamanca, la SAGARPA, Pronsticos para la Asistencia Pblica, el Instituto Nacional de Desarrollo Social, CONAGUA y la Comisin Federal de Electricidad (CFE) (auditora 199-DS); entre el Sistema Quintanarroense de Comunicacin Social y la SEDATU (auditora 1791-DS-GF); entre la Universidad Politcnica de Quintana Roo y la SEDATU (auditora 1793-DS), y entre Televisora de Hermosillo y la SEDATU (auditora 1794-DS-GF).

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Auditoras forenses practicadas a las Cuentas Pblicas 2012-2016

Se han observado montos con posible dao al erario por 6,879 millones de pesos (mdp).

Los servicios supuestamente contratados se refieren a consultoras, asesoras y servicios relacionados; realizacin de estudios tcnicos, y ejecucin de tareas de supervisin.

Los programas presupuestarios relacionados con las contrataciones versan, principalmente sobre desarrollo social, agrario o territorial.

Se ha constatado, como parte de la fiscalizacin efectuada, que en este tipo de esquemas participaban, sobre todo, universidades pblicas como proveedoras de bienes y servicios. No obstante, en revisiones practicadas para la Cuenta Pblica 2016, se ha podido identificar la participacin de otro tipo de entes pblicos como proveedores en estos mecanismos, los cuales estn constituidos como empresas paraestatales de entidades federativas (Radio y Televisin de Hidalgo, Sistema Quintanarroense de Comunicacin Social, Televisora de Hermosillo, entre otros)6, y por otras empresas u rganos del Gobierno Federal (INCA Rural).

Las auditoras forenses realizadas han documentado la existencia de patrones en este tipo de adquisiciones que implican la participacin de varias empresas en una misma transaccin, lo que origina que el esquema de subcontratacin se emplee para dispersar los recursos entre varios entes.

En numerosos casos, se constat la ausencia de la entrega de los bienes y servicios adquiridos por la entidad contratante con una patente desviacin de recursos.

Recomendaciones

Se sugiere que se reglamente el artculo 1 de la LAASSP para que cuando se contraten bienes o servicios entre entidades pblicas, dado el carcter excepcional de este mecanismo, se establezca que el titular de la dependencia contratante sea quien suscriba los contratos correspondientes.

Se recomienda que los titulares de las dependencias contratante y contratada sean los responsables de vigilar el cumplimiento de los trminos que se formalicen al amparo de dicho artculo.

Se reitera la recomendacin que se ha realizado a la Secretara de la Funcin Pblica (SFP) para que la informacin sobre este tipo de adquisiciones sea incorporada al sistema CompraNet, con objeto de reducir las condiciones de opacidad en las que se han desarrollado estas operaciones y dar pie a un entorno apropiado de transparencia y rendicin de cuentas, dada la relevancia que ha adquirido este tema en distintos mbitos.

6 | Hay que enfatizar que la contratacin entre entes pblicos fuera de licitacin es vlida, pero se sujeta a las premisas que las propias leyes establecen.

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Conclusin

En estas contrataciones se genera un ambiente de discrecionalidad que, a su vez, propicia situaciones de riesgo de fraude y corrupcin, ya que no se cuenta con los controles contemplados en los procesos de licitaciones pblicas. La cadena de subcontrataciones que se ha identificado en estas operaciones complica la trazabilidad de los recursos erogados por la entidad pblica contratante.

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II. Obra pblica

En Mxico se destina alrededor del 15 por ciento del Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF) para el desarrollo de proyectos de inversin fsica. Su importancia radica en su contribucin para generar condiciones adecuadas que propicien la actividad econmica, as como para proporcionar servicios bsicos relacionados con salud, educacin, agua potable y saneamiento, principalmente.

Cuando las obras pblicas no se concluyen en los plazos convenidos y acorde con los montos originalmente contratados, se generan situaciones que impactan negativamente en el mejoramiento social y econmico de la poblacin.

Con base en las 136 auditoras a inversiones fsicas practicadas sobre la Cuenta Pblica 2016, y en lnea con los hallazgos de revisiones previas, la ASF ha categorizado cuatro causas principales que propician las deficiencias en los procesos relacionados con los proyectos de infraestructura: (1) problemticas en la planeacin y programacin de los trabajos; (2) debilidades de carcter tcnico; (3) insuficiencias econmicas, y (4) fallas de ejecucin.

a. Problemticas en materia de planeacin y programacin de las obras

Se refiere a la falta de definicin del alcance de las obras y la especificacin de la rentabilidad correspondiente. Adicionalmente, la ASF ha identificado que, en la etapa inicial de los proyectos de inversin, no se tiene claridad respecto al tipo de contratacin que se va a utilizar. De la misma forma, el diseo de los contratos da pie a condiciones desfavorables para las entidades pblicas.

Por su parte, las instancias ejecutoras no definen con precisin y, con la suficiente antelacin, el esquema de pagos que se seguir en el desarrollo del proyecto. Asimismo, la ausencia de coordinacin entre las partes involucradas respecto a la obtencin de licencias y permisos conlleva retrasos que afectan la conclusin de las obras.

Con base en las revisiones efectuadas, la ASF puede sealar que la definicin de los proyectos de infraestructura responde a consideraciones de ndole poltica a expensas de valoraciones de carcter social o econmico. Lo anterior, provoca que, por ejemplo, se definan fechas de terminacin de los trabajos que, en muchos casos, no son realistas.

b. Debilidades tcnicas

La falta de proyectos ejecutivos robustos propicia vulnerabilidades que afectan la ejecucin de las obras, tales como una insuficiente ingeniera de detalle, indefinicin respecto a la tecnologa a utilizar o, inclusive, la imprecisin del sitio de desarrollo de los trabajos.

La ASF ha identificado como un factor recurrente a la ausencia o insuficiencia de estudios previos como mecnica de suelos, topogrficos, geolgicos y ambientales, entre otros. De igual forma, en diversas revisiones se han encontrado indefiniciones en las normas tcnicas y de calidad para la ejecucin de la obra, as como en las especificaciones generales y particulares de construccin.

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A partir de los resultados de la fiscalizacin, se puede sealar que la mayora de las adjudicaciones de los proyectos de inversiones fsicas se realizan bajo condiciones de riesgo, ya que las bases de licitacin son inadecuadas o incompletas, asimismo la evaluacin de las propuestas se lleva a cabo de manera deficiente, toda vez que el personal encargado no cuenta con las capacidades suficientes para cumplir con este tipo de tareas.

c. Deficiencias econmicas

Se refieren, principalmente, al retraso en la asignacin presupuestaria. Sin embargo, tambin se manifiesta en transferencias tardas entre programas y reducciones financieras durante el proceso de ejecucin de las obras, lo cual repercute en la falta de capitalizacin de las empresas contratistas. La ausencia de previsin y cobertura respecto de las condiciones de precios de los mercados de commodities, como es el caso del acero, y de bienes de capital impacta en la disponibilidad de recursos para concluir la ejecucin de los proyectos.

d. Fallas en la ejecucin de las obras

La ASF ha corroborado que, en muchas ocasiones, el desarrollo de los proyectos se ve vulnerado por elementos vinculados con la planeacin y programacin, tales como la existencia de obras inducidas no previstas, la determinacin no realista de plazos de ejecucin o montos econmicos.

Las dificultades en la gestin de los proyectos, tales como la entrega extempornea de anticipos, el control insuficiente de las subcontrataciones, el retraso en la formalizacin de los convenios modificatorios, la inadecuada autorizacin de precios extraordinarios o ajustes de costos e, inclusive, la tarda realizacin de las pruebas de operacin, repercute negativamente en su conclusin en tiempo y forma.

De la misma manera, existen trmites que, al no realizarse correctamente o con la debida anticipacin, perjudican la terminacin oportuna de los procesos, entre los que se encuentran: el cumplimiento de las libranzas, la obtencin de certificados de no afectacin ambiental y los cambios de uso de suelo.

Adicionalmente, es frecuente que las tareas de supervisin y control de las obras no se realicen cabalmente. Asimismo, hay causas ajenas a las partes involucradas que afecta la ejecucin de los trabajos, como la quiebra de los proveedores, problemas de carcter social referidos a derechos de va, servidumbres de paso, tenencia de la tierra y conflictos sindicales, por mencionar algunas.

52


Consideraciones sobre la figura de Asociaciones Pblico-Privadas (APP)

Con base en los resultados de la fiscalizacin superior efectuada a diversas Cuentas Pblicas, se ha identificado una serie de elementos que deben ser tomados en cuenta para asegurar la correcta operacin de los proyectos gestionados bajo este mecanismo:

Justificacin suficiente de la factibilidad y beneficios de este modelo de contratacin en comparacin con otras formas de financiamiento;

Mecanismos de transparencia respecto a la determinacin de precios ofertados por maquinaria, mano de obra, equipo y financiamiento, con el fin de asegurar que son consistentes con los valores de mercado;

Claridad en la desagregacin de los elementos que integran el costo total del proyecto;

Cumplimiento de la disposicin legal en torno al equilibrio necesario en materia de distribucin de riesgos tcnicos, financieros, de ejecucin de obra o eventualidades para ambas partes, y

Certezas sobre los parmetros de evaluacin de los proyectos, asi como sobre las tareas de control y supervisin.

Recomendaciones

Es recomendable que el Poder Legislativo analice la viabilidad de adecuar la legislacin en materia de obras pblicas y de servicios relacionados con las mismas, a fin de establecer la obligatoriedad de contar con la versin definitiva del proyecto ejecutivo correspondiente, antes de iniciar cualquier obra de infraestructura sin dar lugar a excepciones.

Adicionalmente, se sugiere contemplar modificaciones pertinentes a la Ley de Obras Pblicas y a la Ley de Asociaciones Pblico-Privadas, a fin de robustecer el papel del Estado en la vigilancia de estas figuras, en lnea con la visin y uno de los objetivos generales del SNA: compaginar la lucha anticorrupcin y la mejora del sector pblico a travs de un involucramiento efectivo de la esfera privada.

Conclusin

La ASF subraya la relevancia de que las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal (APF), la iniciativa privada, los organismos no gubernamentales y las dems instituciones que participan en la promocin y construccin de la infraestructura nacional, homologuen sus criterios de actuacin, a fin de contar con proyectos ejecutivos oportunos y completos.

La institucin considera que los proyectos ejecutivos deficientes son la causa principal de las modificaciones efectuadas a los montos y plazos originales de los contratos revisados.

53


Resulta conveniente enfatizar la existencia de un cambio en el modelo de ejecucin de obra pblica en Mxico, debido a la incorporacin de las APP; situacin que implica retos adicionales en materia de transparencia y rendicin de cuentas. En particular, la fiscalizacin enfrenta limitaciones respecto a la revisin integral

informe general ejecutivo cuenta pública...

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