informe final programa de rescate de espacios públicos (prep) · 2014-09-22 · programa de...

0

Meta Evaluación 2007-2012

TERCER ENTREGABLE

Informe Final

Programa de Rescate de Espacios Públicos (PREP)

Coordinador General: Dr. Alfonso X. Iracheta Cenecorta

Octubre de 2012

Programa de Rescate de Espacios Públicos Meta Evaluación 2007-2012 Informe Final

1

Contenido

Introducción ................................................................................................................................6

1. Descripción del Programa .......................................................................................................7

1.1. Datos generales ...........................................................................................................7

1.2. Objetivos ......................................................................................................................7

1.3. Problema focal .............................................................................................................7

1.4. Población potencial y objetivo ......................................................................................8

1.5. Apoyos .........................................................................................................................9

1.6. Evolución de la cobertura ........................................................................................... 11

2. Objeto de la evaluación ......................................................................................................... 12

2.1. Objetivo general ......................................................................................................... 12

2.2. Objetivos específicos.................................................................................................. 12

2.2.1. En materia de evaluación:.................................................................................... 12

2.2.2. En material de evaluación: ................................................................................... 12

3. Evaluación ............................................................................................................................ 13

3.1. Análisis de las evaluaciones realizadas durante el periodo 2007-2012 ...................... 13

3.1.1. Principales resultados de las evaluaciones .......................................................... 13

3.1.2. Avances y rezagos .............................................................................................. 18

3.1.2. Fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas ............................................ 19

3.2. Revisión de informes de evaluación de resultados o de impacto en el ámbito nacional o internacional de programas similares. ............................................................................ 28

3.2.1. Principales resultados .......................................................................................... 28

3.2.2. Valoración de los hallazgos en el ámbito internacional respecto al PREP ............. 34

3.3. Propuesta de agenda de evaluación para el mediano plazo 2013-2018 ................. 36

3.4. Evaluación de Impacto ............................................................................................... 39

4. Monitoreo .............................................................................................................................. 41

4.1. Análisis histórico de la MIR 2011-2012 ........................................................................ 41

4.1.1. Cambios en el Nivel Fin ....................................................................................... 43

4.1.2. Cambios en el Nivel Propósito ............................................................................. 44

4.1.3. Cambios en el Nivel Componentes ...................................................................... 44

4.2. Valoración del Resumen Narrativo de los niveles de Fin, Propósito y Componentes de la MIR ................................................................................................................................. 46

4.3. Indicadores de los niveles de Propósito y Fin de la MIR .............................................. 48

4.3.1. Cambios en los indicadores de Propósito y Fin de 2007 a 2012 .......................... 48

4.3.2. Validación de los indicadores vigentes de la MIR ................................................ 52


2

4.4. Aspectos Susceptibles de Mejora vinculados con el monitoreo de PREP .................... 57

4.5. Recomendaciones ...................................................................................................... 58

Conclusiones ............................................................................................................................ 59

Bibliografía ................................................................................................................................ 61


3

Lista de Tablas

Tabla 1. Evolución de la cobertura………………………………………………………….11

Tabla 2. Alienación del programa a objetivos del PND y sus programas………………..40

Tabla 3. Cambios en el resumen narrativo de la MIR del PREP, 2007-2012…………….41

Tabla 4. Análisis de sintaxis y valoración de la MIR del PREP 2012……………………...45

Tabla 5. Variación en los indicadores del Fin y Propósito de la MIR, 2007-2012……...48

Tabla 6. Validación de los indicadores vigentes del nivel Fin de la MIR………………....51

Tabla 7. Validación de los indicadores vigentes del nivel Propósito de la MIR…………52

Tabla 8. Propuesta de incorporación o modificación de indicadores de la MIR del PREP……………………………………………………………………………………………..54


4

Anexos

Anexo 1. Síntesis de evaluaciones del Programa de Rescate de Espacios Públicos (PREP)

Anexo 2. Fichas técnicas de evaluaciones de programas similares

Anexo 2b. Fichas informativas de programas similares

Anexo 3. Agenda de evaluación

Anexo 4. Principales fortalezas, oportunidades, debilidades, amenazas y recomendaciones

Anexo 5.1. Histórico del resumen narrativo

Anexo 5.2. Histórico de indicadores


5

Lista de acrónimos y siglas

ASM Aspectos Susceptibles de Mejora

CONEVAL Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social

DGEMPS Dirección General de Evaluación y Monitoreo de los Programas Sociales

DGAP Dirección General de Análisis y Prospectiva

ECDC Evaluación de Centros de Desarrollo Comunitario

ED-07 Evaluación de Diseño 2007

EED-08-09 Evaluación Específica de Desempeño 2008-2009



ENSI Encuesta Nacional sobre Inseguridad

ENPICRPSEP ENVIPE

Encuesta Nacional sobre Percepción de Inseguridad, Conductas de Riesgo y Participación Social en los Espacios Públicos Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre la Seguridad Pública

EPISyCS-10 Evaluación de la Percepción de Inseguridad, Satisfacción y Cohesión Social en Espacios Públicos

FODA Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas

MIR Matriz de Indicadores para Resultados

NPPO-11 Nota sobre Población Potencial y Objetivo

OIC Órgano de Control Interno

PI Posición Institucional

PREP Programa de Rescate de Espacios Públicos

ROP Reglas de Operación

SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social

SEG-ASM-12 Actualización del Mecanismo de Seguimiento de los Aspectos Susceptibles de Mejora

SFP Secretaría de la Función Pública

SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público

SIIPSO Sistema Integral de Información de los Programas Sociales

UPRI Unidad de Planeación y Relaciones Internacionales


6

Introducción

Este documento constituye el Informe Final de la Meta-Evaluación 2007-2012 del Programa de Rescate de Espacios Públicos (PREP). La evaluación tuvo por objetivo analizar los avances y logros en materia de evaluación y monitoreo durante el periodo 2007-2012, así como identificar áreas de oportunidad en dichos temas, que permitan al Programa obtener mejores resultados. El trabajo se desarrolló en gabinete conforme a los Términos de Referencia establecidos por SEDESOL, utilizando los informes de las evaluaciones realizadas al programa durante el periodo 2007-2012, así como la información directamente relacionada con las mismas (Reglas de Operación, Aspectos Susceptibles de Mejora, Matriz de Indicadores para resultados y sus fichas técnicas, entre otros). Cabe señalar que esta evaluación se realizó en paralelo con la Meta-Evaluación 2007-2012 de otros programas de intervención territorial (Hábitat y Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos), lo que permitió desarrollar un análisis de carácter transversal a nivel de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial (SDUOT). Las evaluaciones realizadas al Programa en el periodo 2007-2012 reconocen a PREP su efectividad para reducir la percepción de inseguridad entre la población usuaria de los espacios públicos. La pertinencia del programa también se muestra en los reportes sobre la satisfacción de los beneficiarios con las condiciones físicas de los espacios rescatados, así como en la participación de una parte significativa de los usuarios en las actividades que en ellos se realizan. Las recomendaciones incluidas en este trabajo se presentan directamente asociadas a las Oportunidades, Debilidades y/o Amenazas identificadas, así como a detalles técnicos observados en la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR); sin embargo, es pertinente orientar la atención a las mismas en distintas escalas, tal como se indica en los siguientes párrafos. El núcleo de las propuestas para PREP se relaciona con la pertinencia de revisar los procesos operativos del programa y evaluar la conveniencia de consolidarlos a nivel de la SDUOT. En sentido transversal, también se recomienda valorar la incorporación al programa de la gestión de otros apoyos, en particular la rehabilitación de edificios patrimoniales. La agenda de evaluación propuesta prevé instrumentos para la validación de estas recomendaciones, las cuales están orientadas a fortalecer la consistencia conceptual, así como la efectividad y la eficiencia en la operación, del conjunto de programas de la SDUOT. En lo que se refiere a indicadores, las recomendaciones más significativas para PREP se derivan de la propuesta de cuantificar su población en términos de número de espacios públicos y complementar la MIR con indicadores de eficiencia y eficacia que brinden una valoración cualitativa de los beneficios que aporta la intervención del programa en la vida de los beneficiarios. Finalmente, se debe señalar la conveniencia de aprovechar el proceso de preparación del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, para que SEDESOL consolide la rectoría de las políticas federales de Desarrollo Urbano y Social.


7

1. Descripción del Programa

1.1. Datos generales

i. Nombre: Programa de Rescate de Espacios Públicos.

ii. Siglas: PREP.

iii. Dependencia y/o entidad coordinadora: Secretaría de Desarrollo Social, Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio, Dirección General de Equipamiento e Infraestructura en Zonas Urbano-Marginadas.

iv. Año de inicio de operación: 2007.

1.2. Objetivos1

i. Objetivo general: Contribuir a mejorar la calidad de vida y la seguridad ciudadana, mediante el rescate de espacios públicos en condición de deterioro, abandono o inseguridad que sean utilizados preferentemente por la población en situación de pobreza de las ciudades y zonas metropolitanas.

ii. Objetivo específico: Rescatar espacios públicos con deterioro, abandono o inseguridad, en localidades urbanas integradas físicamente a la zona metropolitana y ciudades, para el uso y disfrute de la comunidad, y, con ello, propiciar la sana convivencia y la cohesión social.

1.3. Problema focal

El Documento Diagnóstico de Rescate de Espacios Públicos (SEDESOL, 2010) señala que “los espacios públicos son concebidos cómo el soporte material para crear ciudadanía y civilidad, por ello uno de los grandes retos de todas las ciudades y zonas metropolitanas del país es la adecuada dotación y el mantenimiento de espacios públicos para asegurar un equilibro urbano y mejorar las condiciones de vida de la población”.

Sin embargo, de acuerdo con el mismo diagnóstico, un espacio público deviene en un espacio conflictivo cuando en él se presentan “conductas de riesgo derivadas de la apropiación del lugar por un sector de la comunidad que le da un uso diferente al original, generalmente calificado como antisocial” y cuando “esas conductas de riesgo se aúnan al deterioro físico de los espacios, a la falta de correspondencia con las necesidades de la ciudadanía o las insuficientes actividades recreativas que promuevan la concurrencia de la población”. En este sentido, el problema que el programa atiende es el “espacio público abandonado o subutilizado, que resulta poco funcional para el barrio o colonia en que se ubica y que en el mejor de los casos se convierte únicamente en un lugar de tránsito”2.

1 Tomado de las Reglas de Operación 2012 del Programa de Rescate de Espacios Públicos.

2 En la ECR-11-12 se sintetiza como “El abandono o subutilización del espacio público”.


8

Asimismo, las Reglas de Operación 2012 contextualizan el problema como se menciona a continuación:3

Conforme a los datos del Censo de Población y Vivienda 2010 del INEGI, México presenta una fuerte concentración poblacional en sus zonas urbanas de aproximadamente 76.8% de los 112.3 millones de personas que constituyen la población total del país; de igual forma, en este tipo de localidades se observa una tasa de crecimiento poblacional de 2.1%, cifra superior al promedio nacional de 1.8%, lo que significa que continuará el proceso de concentración de la población en las zonas urbanas durante los próximos años.

Esta concentración poblacional urbana demanda la creación permanente de satisfactores básicos como son la construcción de obras de infraestructura física y la realización de acciones sociales que coadyuvan a mejorar los niveles de bienestar y desarrollo.

Dentro de las acciones implementadas para atender las necesidades de la población, destacan las que se desarrollan en los espacios públicos; prueba de ello es que dentro de los rubros que considera el INEGI en el levantamiento de las encuestas sobre la percepción que tienen los habitantes del lugar donde viven, se encuentra la referencia a parques o centros recreativos que inciden en la cohesión social.

Las encuestas nacionales sobre inseguridad 2009 (ENSI-6) y de victimización y percepción sobre la seguridad pública 2011 (ENVIPE), miden la percepción de seguridad que tiene la población en la casa, trabajo, escuela, automóvil, centro comercial, mercado, carreteras, calle, transporte público y parque o centro recreativo. Los resultados indican que entre 2009 y 2011 las personas perciben un incremento en la seguridad sólo en los parques o centros recreativos (3.9 puntos porcentuales), así como en las escuelas (5.9 puntos porcentuales), centros comerciales (2.6 puntos porcentuales) y en el mercado (0.1 puntos porcentuales).

Por su parte, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), en apego a lo dispuesto en la Ley General de Desarrollo Social, contempló en la metodología para la medición multidimensional de la pobreza tres apartados: el bienestar económico, los derechos sociales y el contexto territorial.

En relación con los indicadores de contexto territorial que enfocan a la pobreza desde una perspectiva de fenómenos y problemáticas de las comunidades o grupos sociales y su influencia en las opciones de vida de las personas, con énfasis en la cohesión social y el disfrute del medio ambiente, el CONEVAL señala que aproximadamente 90% de la población tiene una percepción baja y media en cuanto a ser apoyado por redes sociales en casos de enfermedad, trabajo o mejoras de la colonia, entre otras.

1.4. Población potencial y objetivo

i. Población potencial: El Programa de Rescate de Espacios Públicos tiene establecido como su universo potencial de actuación a las ciudades y zonas metropolitanas que cuentan con una población de 50 mil y más habitantes conforme se precisa en el Anexo II de las presentes Reglas de Operación.4

3 Tomado de las Reglas de Operación 2012 del Programa de Rescate de Espacios Públicos.

4Ibíd.


9

ii. Población objetivo: Personas que habitan en un radio de 400 metros de los espacios públicos localizados en el universo potencial de actuación (espacios que presentan las condiciones que dan lugar a la intervención pública).

De acuerdo con las Reglas de Operación vigentes, para tener acceso a los apoyos del PREP, los espacios públicos deberán cumplir con los siguientes criterios:

Ubicarse en las ciudades y zonas metropolitanas que formen parte de la cobertura del Programa, y estar debidamente delimitados.

Presentar problemas de deterioro, abandono o inseguridad.

1.5. Apoyos

Los apoyos ofrecidos por el programa son5:

i. Tipo de apoyo: Subsidios federales destinados a la realización de acciones de acuerdo con las siguientes modalidades:

1. Participación Social y Seguridad Comunitaria:

Impulsar la organización y participación de los ciudadanos en la elaboración de diagnósticos para identificar la problemática social y proponer los elementos a considerar en el diseño del espacio; todo ello con la finalidad de promover desde el inicio su apropiación y pertenencia.

Promover el desarrollo de actividades cívicas, artístico-culturales y deportivas para fomentar el desarrollo personal y social, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre, como medidas dirigidas a prevenir conductas antisociales y de riesgo.

Integrar a prestadores de servicio social y promotores comunitarios en la instrumentación de estrategias y proyectos en el espacio público.

Impulsar la conformación de redes sociales, comités vecinales y de contraloría social, como formas de organización y participación comunitaria, que coadyuven a la promoción y el cuidado del espacio público y la seguridad vecinal, y que funjan como gestores de las necesidades del espacio, su funcionamiento y sostenibilidad.

Sensibilizar y prevenir conductas antisociales y de riesgo entre los habitantes que concurren a los espacios públicos o que viven en su área de influencia, y con ello, fortalecer la cohesión social.

Promover la inclusión social y la equidad de género, dando preferencia a grupos vulnerables y personas con discapacidad, favoreciendo el conocimiento y ejercicio de sus derechos.

Sensibilizar y prevenir la violencia familiar y social para fomentar la sana convivencia.

Incentivar la elaboración de planes y estudios que contribuyan al diagnóstico y evaluación de la situación de inseguridad y violencia; que planteen estrategias y acciones de solución, el posible impacto de las acciones desarrolladas en los

5Ibíd.


10

espacios públicos, así como generar indicadores que permitan conocer el desempeño del Programa en las ciudades y zonas metropolitanas participantes.

Impulsar la conservación de recursos naturales y cuidado del medio ambiente para promover una cultura de respeto a la ecología.

2. Mejoramiento Físico de los Espacios Públicos:

Construir, remozar, habilitar o rehabilitar plazas, espacios deportivos, residuales y otros espacios públicos de uso comunitario donde se desarrollen actividades recreativas, culturales y deportivas con sentido de equidad e inclusión social.

Construir, ampliar y mejorar el alumbrado público, banquetas, guarniciones y otras obras necesarias alrededor del espacio, que brinden accesibilidad y que permitan su uso por parte de la población en general.

Construir, ampliar, dotar y/o rehabilitar el mobiliario urbano para el correcto funcionamiento de los espacios públicos.

Implementar acciones de prevención situacional que propicien condiciones de seguridad a los ciudadanos, a través de la adecuación o mejoramiento del diseño de los espacios públicos, la colocación de luminarias con especificaciones para la seguridad en áreas de riesgo y el establecimiento de módulos y sistemas remotos de vigilancia en puntos estratégicos.

Mejoramiento de vías y accesos, así como el establecimiento de rutas, senderos y paraderos seguros para los peatones, y señalética.

ii. Características de los apoyos: Del total de los recursos originales distribuidos al municipio en el instrumento jurídico correspondiente, al menos 20% deberá ser destinado para programar y realizar acciones de la Modalidad de Participación Social y Seguridad Comunitaria. De estos recursos, al menos 25% se canalizará a desarrollar acciones de prevención de conductas de riesgo, violencia y promoción de la equidad de género.

Se tienen dos tipos de intervención para el rescate de espacios públicos:

1. General: Contempla los espacios públicos que son apoyados por primera vez y etapas posteriores a 2008, 2009, 2010 y 2011.

2. Consolidación: Corresponde a los espacios públicos que han sido apoyados por el PREP en 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011, y que requieren obras físicas y acciones sociales para potenciar su funcionamiento, ofrecer una mayor seguridad y dar continuidad a los trabajos realizados por la comunidad.

Adicionalmente, se contará con apoyos complementarios para:

1. Promotores comunitarios y prestadores de servicio social.

2. Prácticas profesionales y/o pasantías en proyectos especiales.

3. Apoyos en caso de desastres naturales.


11

1.6. Evolución de la cobertura

La siguiente tabla muestra la evolución de la cobertura del programa, considerando solamente espacios de intervención general.

Tabla 1. Evolución de la cobertura

Tipo de PoblaciónUnidad de

Medida2007 2008 2009 2010 2011*

P. Potencial -

Límite InferiorPersonas 57,150,000 57,150,000 57,150,000 57,150,000 57,150,000

P. Potencial -

Límite SuperiorPersonas 63,890,000 63,890,000 63,890,000 63,890,000 63,890,000

P. Objetivo Personas 4,395,000 2,724,900 3,240,000

P. Atendida Personas 3,735,750 4,395,000 3,735,750 3,076,500 3,500,000

Cobertura 85.0% 112.9% 108.0%

* Cifras actualizadas por el programa.

Fuente: ECR-11-12.


12

2. Objeto de la evaluación

2.1. Objetivo general

Analizar los avances y logros en materia de evaluación y monitoreo durante el periodo 2007-2012, así como identificar áreas de oportunidad en dichos temas, que permitan al Programa de Rescate de Espacios Públicos obtener mejores resultados.

2.2. Objetivos específicos

2.2.1. En materia de evaluación:

• Analizar las evaluaciones realizadas durante el periodo 2007-2012, sintetizando para cada una de ellas los principales resultados y hallazgos, y en el caso de evaluaciones de resultados o de impacto, emitir una valoración técnica sobre las metodologías empleadas.

• Revisar informes de evaluación de resultados o de impacto en el ámbito nacional o internacional de programas similares y realizar una síntesis de los principales resultados, y valorar técnicamente la metodología empleada.

• Establecer una agenda de evaluación del Programa de Rescate de Espacios Públicos para el periodo 2013-2018 con base en las necesidades de evaluación detectadas, justificando técnica y/o empíricamente la importancia de cada una de ellas.

• Valorar la pertinencia de implementar una evaluación de impacto, y en su caso, establecer las etapas necesarias para realizar una evaluación de este tipo.

2.2.2. En material de evaluación:

• Presentar un análisis histórico (2007-2012) de los principales cambios en la Matriz de Indicadores para Resultados, analizando las observaciones emitidas por los actores involucrados en su revisión y/o derivado de evaluaciones externas.

• Con base en los bienes y servicios que entrega el Programa de Rescate de Espacios Públicos (descritos en el nivel de Componentes de la MIR y en los tipos de apoyo establecidos en las Reglas de Operación); valorar la pertinencia y congruencia del Resumen Narrativo de los niveles de Fin y Propósito de la MIR, y en su caso proponer áreas de mejora.

• Analizar los indicadores de los niveles de Fin y Propósito de la MIR, así como proponer las mejoras correspondientes en los mismos.


13

3. Evaluación

Las evaluaciones externas a los programas públicos son un instrumento previsto en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (Art. 78) para los programas sujetos a reglas de operación. Su realización está determinada por el Programa Anual de Evaluación que emitan el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de la Función Pública

Para el Programa de Rescate de Espacios Públicos durante el periodo 2007-2012 se realizaron las siguientes evaluaciones:

a. Evaluación de Diseño 2007.

b. Evaluación Específica de Desempeño 2008-009.

c. Evaluación Específica de Desempeño 2009-2010.

d. Evaluación de la Percepción de Inseguridad, Satisfacción y Cohesión Social en Espacios Públicos 2010.

e. Evaluación Específica de Desempeño 2010-2011.

f. Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012.

g. Evaluación de Impacto del Programa de Rescate de Espacios Públicos 2011

3.1. Análisis de las evaluaciones realizadas durante el periodo 2007-2012

El análisis que a continuación se presenta ha tomado como referencia a las Evaluaciones Externas del Programa PREP realizadas en el periodo 2007-2012, por lo que todos los resultados y hallazgos citados, así como las recomendaciones que derivaron del ejercicio de evaluación de los años de estudio contemplados, han sido analizadas y procesados conforme a la normatividad establecida en el Mecanismo para el seguimiento a los aspectos susceptibles de mejora derivados de informes y evaluaciones a los programas presupuestarios de la Administración Pública Federal. Por consiguiente, todas las opiniones y valoraciones realizadas con base en el análisis anterior son exclusiva responsabilidad del equipo evaluador de la meta evaluación 2007-2012.

Como primera parte se presenta una síntesis de los principales hallazgos de cada evaluación. Asimismo, el Anexo 1 de esta Meta-Evaluación 2007-2012 contiene fichas con el desglose de los resultados presentados por cada una de las evaluaciones.

3.1.1. Principales resultados de las evaluaciones

a. Evaluación de Diseño 20076

Esta Evaluación señaló con énfasis la falta de un diagnóstico de la problemática a atender y la carencia de una “base conceptual para contar con herramientas que le permitan incrementar el impacto en la construcción de identidad comunitaria y en la cohesión y tejido sociales”. Asociado con este hecho, identificó el riesgo de que los resultados del programa se limiten a la mejora de infraestructura. Para contrarrestar esta deficiencia, sugirió implementar “mecanismos

6 ED-07, págs. 44 a 47 y Síntesis Ejecutiva.


14

para garantizar la participación de los habitantes” con preponderancia sobre la dimensión física de los espacios.

En sentido similar, la ED-07 apreció que en el planteamiento del Fin y el Propósito en la MIR “no se refleja cómo las acciones propuestas del programa puedan contribuir a disminuir las conductas delictivas y de riesgo”, y tampoco cómo se logrará la construcción de tejido social. También en cuanto a indicadores, la Evaluación señaló que el diseño del programa “no permite identificar con precisión a la población objetivo ni las unidades de atención”.

Respecto a los mecanismos de coordinación del programa, la Evaluación recomiendó procurar “la transversalización de las acciones por parte de otras instituciones y planear estrategias conjuntas en aras de contribuir a solucionar la problemática identificada”. Asimismo, identificó posibles duplicidades con acciones de Hábitat, por lo que recomendó “se delimite claramente el ámbito de competencia que le corresponde a cada programa, de tal manera que se logre complementariedad y/o se elimine la posibilidad de duplicidad”.

b. Evaluación Específica de Desempeño 2008-20097

Respecto a los indicadores utilizados por el programa, la EED-08-09 señaló que “tienden a ser más de eficiencia que de eficacia, ya que en general no reflejan impactos del programa, sino más bien procesos de éste”. Sugirió también revisar el planteamiento del Propósito en la MIR, para que “permita derivar fácilmente y con criterios homogéneos las poblaciones potencial y objetivo”; sobre éstas últimas señaló que deben considerarse tanto las personas que participan en las actividades de esos espacios, como los espacios públicos en si mismos. También indicó la ausencia del tema de equidad de género en la MIR.

Asimismo, recomendó “establecer un marco claro que permita relacionar las acciones concretas desarrolladas con los resultados esperados del programa”, lo que a su vez consideró permitiría establecer parámetros de costo para “paquetes de intervención por tipos de espacios a partir de las circunstancias socioeconómicas”.

c. Evaluación Específica de Desempeño 2009-20108

En esta evaluación se reportó el logro del programa en cuanto a la “reducción de la percepción de inseguridad de la población en los espacios públicos rescatados” y el “elevado nivel de satisfacción de los beneficiarios con las obras de mejoramiento físico y las acciones sociales realizadas”. También identificó un “desempeño destacado en las actividades de promoción y capacitación de las instancias ejecutoras, así como en la supervisión y el seguimiento de las obras y acciones apoyadas”. En sentido similar, apreció un adecuado seguimiento a las acciones de mejora. En cuanto a la MIR, reconoció la incorporación de un indicador para medir “el impacto del programa en la cohesión social de la población residente en la cercanía de los espacios intervenidos”.

Si bien la EED-09-10 reconoció los esfuerzos del programa para recopilar información sobre los espacios públicos a rescatar, señaló que en tanto no se tengan estos datos “no es posible evaluar el alcance del Programa en relación con la problemática a atender, porque la población potencial y objetivo están sobredimensionadas”.

7 EED-08-09, págs. 20 y 21.

8 EED-09-10, pág. 23.


15

Otras recomendaciones de la evaluación fueron en el sentido de “documentar la operación de los Comités de Contraloría Social” y de “investigar el nivel de mantenimiento de los espacios rescatados y la continuidad de las actividades impulsadas por el Programa”.

d. Evaluación de la Percepción de Inseguridad, Satisfacción y Cohesión Social en Espacios

Públicos 20109

El análisis desarrollado en esta evaluación obtuvo indicios significativos para afirmar que la intervención del programa ha tenido éxito en generar cambios positivos en cuanto a la satisfacción con el espacio público, la percepción de inseguridad en el espacio público y la apropiación del espacio público, pero que el resultado “requiere de cierta maduración para su consolidación, por lo que no pueden esperarse de forma inmediata”.

También encontró que en el nivel de colonia, las mejoras en la percepción de inseguridad son menos sensibles y están más claramente determinadas por las condiciones de seguridad del entorno. Asimismo, apreció que la percepción de inseguridad es un inhibidor de la convivencia social, la unión vecinal y el apoyo de la comunidad, por lo que para lograr mejoras en la cohesión social “las condiciones de seguridad deben estar garantizadas previamente”.

En cuanto a las actividades realizadas dentro del espacio, identificó que éstas constituyen un “detonador de la apropiación del mismo espacio”, aunque a su vez los usuarios las asocian con algunos rasgos negativos en la gestión del espacio, como la presencia de vendedores ambulantes y la generación de basura. Frente a estas amenazas, el estudio reconoce en la participación social un factor determinante de mejora en “las condiciones de control y cuidado del espacio público”.

Considerando estos hallazgos, el estudio recomendó el “incentivar el mantenimiento de las obras realizadas en espacios públicos, aumentar su aprovechamiento y alargar su vida útil”, así como “apoyar la realización de actividades recreativas, educativas, culturales y artísticas que sean del interés de los distintos grupos de edad y género, y se asocien con estados emocionales positivos y la posibilidad de expresarse con mayor libertad, generando pertenencia e integración en el espacio público”. En este sentido, identificó como un factor crítico la recurrencia en la programación de actividades como mecanismo para fomentar “relaciones entre vecinos más estables y que redunden en una mayor cohesión social”, así como la “capacidad de autogestión de la ciudadanía en los espacios públicos”. Precisó que la “falta de cohesión social se encuentra asociada con los segmentos de menor nivel socioeconómico, por lo que es necesario estudiar la relación entre marginación y cohesión social, y con base en un diagnóstico exhaustivo, buscar alternativas específicas de política pública para el fomento de la cohesión social en zonas urbanas marginadas”.

Asimismo, consideró fundamental “determinar el tipo de espacios públicos que tienen mejores posibilidades de éxito para que sean esos los seleccionados para ser apoyados por el Programa”. En este sentido, sugirió criterios de diseño (acceso, iluminación, etc.), la vigilancia permanente (en particular señaló la aceptación de la figura del “policía de barrio”) y la asociación de los espacios con centros comunitarios a través de los cuales se pueda ampliar la oferta de otros servicios.

9 EPIS y CSEP-10, Resumen Ejecutivo.


16

Metodología

Se utilizó un Modelo de Ecuaciones Estructurales, desarrollado en tres etapas: estudio cualitativo para explorar los constructos; análisis cuantitativo para identificar las variables latentes; y, ajuste del modelo estructural identificado.

i. Estudio cualitativo: mediante sesiones de vinculación se obtuvo información sobre el espacio público, su estado, usos y las categorizaciones de peligrosidad. Con ello se exploró los constructos de análisis.

ii. Identificación de variables latentes: utilizando información cuantitativa se desarrolló un análisis factorial exploratorio y confirmatorio para identificar las tres variables latentes: inseguridad, cohesión social y satisfacción residencial.

iii. Modelo estructural: se ajustaron dos modelos, el primero utilizó la encuesta a hogares para relacionar la cohesión social, la inseguridad, la infraestructura del lugar y la satisfacción residencial; y, el segundo se ajustó con la información de la población de usuarios (entrevistados tanto en el espacio como en el hogar) y relaciona la inseguridad, la variedad de actividades y la evaluación del espacio público.

En opinión del equipo meta evaluador la metodología aplicada fue adecuada para alcanzar el objetivo del estudio, pues se identifica la estructura de las variables latentes y sus interrelaciones, con lo cual es posible estimar los índices de interés.

Sin embargo, es importante resaltar que para el caso de la encuesta a usuarios, el diseño muestral es de tipo no probabilístico, por lo que sus resultados, en estricto sentido, no pueden generalizarse y solo son indicativos de los entrevistados; aunque el documento no describe el proceso de aleatorización al momento de seleccionar al usuario entrevistado, es claro que de existir, se rompe cuando se utiliza también la información procedente de la encuesta a hogares (usuarios identificados).

Cabe comentar que es recomendable que cuando la estimación del NSE sea importante para el cálculo de los resultados, se incorporé en la estimación del tamaño de muestra su tasa de no respuesta.

e. Evaluación Específica de Desempeño 2010-201110

La EED-10-11 nuevamente dio cuenta de los datos arrojados por la encuesta del programa en cuanto a la disminución en la percepción de inseguridad, el fortalecimiento de la relación entre vecinos y el incremento en la asistencia y participación de los vecinos en los espacios públicos intervenidos. Sugirió modificar el diseño de la encuesta de modo que ésta obtuviera datos sobre la consolidación de la intervención.

Por otro lado, identificó la posibilidad de mejorar la oferta de actividades en los espacios intervenidos según las necesidades específicas de distintos grupos sociales. También recomendó “generar sinergias entre distintas instancias para promover el mantenimiento permanente de los espacios intervenidos” a fin de evitar su deterioro y la consecuente pérdida de los logros en cuanto a la percepción de seguridad.

En relación con los indicadores utilizados para medir el desempeño del programa, apreció que los nuevos indicadores habrían de permitir “una mejor evaluación de sus actividades y de sus resultados en los espacios públicos intervenidos”. A su vez señaló la conveniencia de que la

10

EED-09-10, pág. 23.


17

información sobre espacios públicos reportada por los municipios fuera más clara y concisa a efecto de mejorar la cuantificación de la Población Potencial y Objetivo.

f. Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-201211

Esta evaluación reconoció como avances del programa la elaboración del Documento Diagnóstico que identifica el problema que busca resolver y la disponibilidad de una metodología para el rescate de los espacios sustentada en la evidencia teórica y empírica, aunque observó que el Diagnóstico “no caracteriza sociodemográficamente a los residentes de las zonas de influencia de los espacios públicos elegibles”. Sin embargo, apreció como imprecisa la definición de Población Potencial y Población; para subsanar esta deficiencia sugirió utilizar al “espacio público” como unidad de medida.

Asimismo, reconoció que el documento estratégico del programa “establece los resultados esperados de Fin y Propósito, y señala los indicadores para medir los avances”, incluyendo previsiones de cobertura de mediano y largo plazos.

Respecto a los procesos utilizados por el programa para su operación, la ECR-11-12 identificó que el PREP “no cuenta con manuales de procedimientos que orienten a los operadores y proporcionen información sobre los insumos necesarios y los responsables de proporcionarlos, las actividades detalladas y quiénes las llevan a cabo, los productos generados y el destinatario de los mismos, así como los tiempos en cada fase del proceso”, aunque reconoció que el SIIPSO es una herramienta útil para registrar la información de los procesos clave y facilitar la comunicación entre los distintos actores del los procesos. También señaló como un acierto (para efecto de agilizar el proceso de selección) la simplificación de los criterios de elegibilidad, aunque consideró que “no son suficientes para jerarquizar los proyectos de rescate de los espacios públicos debido a que no establecen su ponderación”. Por otra parte, señaló la falta de mecanismos para recibir propuestas para el rescate de espacios públicos por parte de los habitantes cercanos a los mismos.

g. Evaluación de Impacto del Programa Rescate de Espacios Públicos 201112

Esta evaluación encontró evidencia robusta de que el Programa mejora las percepciones de seguridad de los beneficiarios, aunque también identificó que “los impactos inmediatos de la intervención son mayores a los impactos a los dos años de operación”. En este sentido, recomendó investigar “las razones por las cuales la percepción de seguridad ha disminuido” y prevenir que las personas beneficiarias dejen de asistir al especio público.

Asimismo, identificó que la asistencia a los espacios públicos rescatados muestra “un aumento sustancial”. Si bien encontró que “la asistencia se mantiene a través del tiempo”, señala que la asistencia puede estar motivada solo por fines de esparcimiento y no necesariamente por la realización de actividades deportivas o culturales.

Respecto de la relación entre vecinos, la evaluación reportó que al medir directamente la relación vecinal no se encontró ningún efecto, aunque si identificó indicios positivos al medir a través de un índice de capital o cohesión social. Precisó que este impacto “es significativo a los dos años, y no inmediatamente”, lo que apreció como razonable considerando que “la

11

ECR-11-12, pág. 2 y 3. 12

Informe Final del Impacto del Programa Rescate de Espacios Públicos 2011, pág. 32 a 34.


18

confianza toma tiempo en construirse, y esta puede lograrse con interacciones repetidas entre vecinos en el espacio público”.

Metodología

Diseño cuasi experimental por pareamiento mediante puntajes de propensión a nivel espacio público. La fuente de la información para el cálculo de resultados es la Encuesta Nacional sobre Percepción de Inseguridad, Conductas de Riesgo y Participación Social en Espacios Públicos, que procede de una muestra probabilística tipo panel rotativo, en el que cada año se incorporan espacios públicos que iniciarán intervención en ese año, los cuales sustituyen a aquellos que han permanecido en la muestra por tres observaciones consecutivas. Las variables de control se obtuvieron de los registros administrativos del programa y del Censo de Población y Vivienda 2010 del Inegi. En opinión del equipo meta evaluador la metodología utilizada fue adecuada para estimar el impacto del programa en los indicadores seleccionados: 1) la percepción de seguridad e inseguridad; 2) la asistencia al espacio público; y, 3) cohesión social o relación entre vecinos en torno a los espacios públicos. Considerando las características de la información y del método utilizado, se realizaron pruebas estadísticas para validar que los grupos de tratamiento y de control fueran comparables a través del tiempo y que los resultados obtenidos fueran robustos al método de pareamiento utilizado, lo que como consecuencia arroja que las estimaciones del impacto sean robustas. Si bien lo ideal sería estimar el impacto en términos de variables objetivas, tales como índices de criminalidad, en este caso la medición de la percepción se considera adecuada dado que se recupera, en cada uno de los paneles, para el momento en que se levanta la encuesta, es decir, no se tiene el sesgo que presentan las preguntas retrospectivas.

3.1.2. Avances y Retos

Para la identificación de los avances y rezagos del programa en el periodo de observación, se consideró la Evaluación de Diseño 2007 y la Evaluación de Consistencia y Resultados ECR-11-12. Si bien su estructura no es simétrica, la comparación de sus hallazgos para un mismo tema muestra que PREP tuvo los siguientes avances en el periodo 2007-2012:

i. Diagnóstico del problema que atiende el programa. ii. Definición de las poblaciones potencial y objetivo. iii. Elaboración de un Plan Estratégico. iv. Disponibilidad de mecanismos para identificar a la población objetivo. v. Cuenta con una estrategia de cobertura documentada.

Cabe además señalar que a diferencia de programas más antiguos, desde su arranque PREP dispone de instrumentos para monitorear su desempeño. Para identificar los elementos que el programa tiene el reto de atender en el corto plazo se consideraron las señaladas en la ED-07 y también aquellos atributos que son parte del “estándar” esperado en los programas sociales sujetos a reglas de operación, que prevalecen como pendientes en la ECR-11-12:


19

i. No se cuenta con un Padrón de Beneficiarios13 ii. Los indicadores de Fin son insuficientes. iii. No se cuenta con información sistematizada que permita conocer la demanda total

de apoyos, pues no se lleva registro de las solicitudes no aprobadas. iv. Falta de mecanismos documentados para verificar el procedimiento para recibir,

registrar y dar trámite a las solicitudes de apoyo.

3.1.2. Fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas

Para la realización del análisis, los hallazgos de cada evaluación fueron clasificados por temas. Su comparación permitió identificar la continuidad o variación de las apreciaciones de los diferentes evaluadores, que constituyen indicios para el planteamiento de la propuesta de agenda de evaluación de mediano plazo. Para fines de su discusión, los hallazgos específicos fueron clasificados como fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas. Cabe señalar que en algunos casos la clasificación corresponde a una interpretación del equipo meta evaluador. Es conveniente anticipar que varias de las sugerencias asociadas a cada hallazgo, a la vez se plantean para validarse a través de una agenda de evaluación de mediano plazo (véase sección 3.3).

a. Fortalezas

Dos evaluaciones de desempeño coinciden en señalar que el PREP ha tenido un impacto positivo en tanto que ha logrado reducir la percepción de inseguridad de la población usuaria de los espacios públicos intervenidos. La reciente evaluación de impacto también así lo confirma. [Fortaleza 1]

El Programa tuvo un impacto positivo en los espacios públicos intervenidos, ya que logró reducir la percepción de inseguridad de la población en estos espacios en relación con 2008 (EED-09-1014).

Al hacer una comparación entre la percepción que la población tiene antes de la intervención en los espacios públicos (2009) y después de la intervención (2010), observamos que los hogares que manifiestan percepción de inseguridad en los espacios públicos intervenidos disminuyeron de 33.5% al15.6%. (EED-10-1115)

El Programa mejora las percepciones de seguridad (EI-PREP-1116)

El hallazgo anterior está respaldado por la realización de la “Encuesta Nacional sobre percepción de inseguridad, conductas de riesgo y participación social en espacios públicos", la

13

Cabe señalar que el programa cuenta con un padrón a nivel de obras y ha documentado formalmente la dificultad de conformar un padrón de beneficiaros debido a que no otorga apoyos o subsidios directos a la población (ECR-11-12, pág. 13). En opinión del equipo meta evaluador, este padrón puede ser complementado con el registro de datos que permitan identificar a las organizaciones de la sociedad civil (Patronatos) que en su caso participen en los proyectos. 14

Pág. 16. 15

Pág. 6. 16 Pág. 3.


20

cual es reconocida como fuente de información para evaluar los cambios en la percepción de inseguridad de la población en los espacios públicos intervenidos, la variación en la asistencia a estos espacios, la satisfacción con sus condiciones físicas, la participación en las actividades en ellos realizadas y el nivel de satisfacción con estas actividades. [Fortaleza 2]

Desde 2007, una vez al año se levanta una encuesta para evaluar el desempeño del Programa (EED-0917).

El PREP encarga a una empresa encuestadora externa la realización anual de la “Encuesta Nacional sobre Percepción de Inseguridad, Conductas de Riesgo y Participación Social en Espacios Públicos” (ECR-11-1218).

Asimismo, la información recolectada por esta encuesta da elementos para validar la efectividad de las modalidades de acción del programa. De acuerdo con la EED-09, “Los indicadores relativos a la satisfacción de los beneficiarios y a su participación en las actividades realizadas en los espacios intervenidos arrojan un cuadro positivo: 79.5% de los beneficiarios están satisfechos con las condiciones físicas de los espacios públicos rescatados [Fortaleza 3], mientras 74.4% de la población que asiste con regularidad a estos espacios participa en las actividades que en ellos se llevan a cabo y las califica positivamente”19. [Fortaleza 4]

En cuanto a los procesos involucrados en la operación del programa, la ECR-11-12 destaca que “tanto el procedimiento de registro, recepción y trámite de las solicitudes de apoyo como el de selección están estandarizados y sistematizados”20. [Fortaleza 5]

Finalmente, otra fortaleza reconocida al programa en la ECR-11-12 refirió la disponibilidad de una metodología para el rescate del espacio público (Guía de Diseño del Espacio Público Seguro, Incluyente y Sustentable) sustentada en evidencia teórica y empírica21. [Fortaleza 6]

b. Oportunidades

De acuerdo con ED-07, para la solución del problema que el programa pretende atender es necesaria “la transversalización de las acciones por parte de otras instituciones y planear estrategias conjuntas en aras de contribuir a solucionar la problemática identificada desde una perspectiva integral”22. En sentido similar, la ECR-11-12 señaló que “las evaluaciones externas no han examinado la vinculación entre los objetivos de los programas municipales y los del PREP. En vista de esta carencia, se sugiere realizar un análisis de las necesidades, recursos e intereses de los municipios y residentes alrededor de los espacios públicos y de los mecanismos de aprovechamiento de las acciones y apoyos de los programas federales y estatales que inciden en los espacios públicos”23. En la apreciación del equipo meta evaluador, esta recomendación sugiere que el programa tiene oportunidades para mejorar su desempeño si incrementa su interacción con otras entidades [Oportunidad 1].

17

Pág. 23. 18

Pág. 58. 19

Pág. 15. 20

Pág. 58. 21

Pág. 2. 22 ED-07, Pág. 11. 23

Pág. 25.


21

Sin ignorar la existencia de lineamientos para procurar la coordinación y complementariedad de esfuerzos, el equipo meta evaluador aprecia que a nivel de la SDUOT existen áreas de oportunidad toda vez que el programa Hábitat ofrece apoyos para el mejoramiento de jardines vecinales y canchas deportivas comunitarias24, los cuales se considera podrían ser mejorados si se ejecutan por parte de un programa especializado en espacios públicos25. En sentido similar, las acciones de rehabilitación de Centros Históricos que actualmente ofrece Hábitat podrían verse formalizadas al gestionarse en el contexto del rescate de espacios públicos.

Asimismo, considerando que el Programa Sectorial de Seguridad Pública26 contiene numerosas referencias al rescate de espacios públicos y que incluso señala al PREP como uno de los programas participantes 27 , el equipo meta evaluador aprecia que puede haber una discontinuidad entre las acciones de las autoridades de seguridad pública para “la recuperación de los espacios públicos que habían sido ocupados por la delincuencia”28 y la intervención del PREP para el rescate de los mismos espacios, en caso de no haber entidad ejecutora que presente la propuesta29.

Una inquietud presente en las evaluaciones se refiere a la efectividad de los mecanismos de participación social del programa. En este ámbito, la EED-08-09 señaló experiencias internacionales que pueden incorporarse al programa para “permitir orientar de mejor manera las acciones de integración comunitaria que son las más complejas”30. Por su parte, la EED-09-10 recomendó “documentar la operación de los Comités de Contraloría Social”31. Por su parte, a EPISyCS-10 señaló que “si bien el programa prevé que los beneficiarios participen en la ejecución del proyecto de rescate, los niveles de participación y apropiación de los espacios públicos actuales no son suficientes”32. [Oportunidad 2]

El hallazgo de la EPISyCS-10 fundamentó la definición un ASM en el que además se especificó la necesidad de “impulsar el trabajo coordinado entre distintos actores para potenciar la realización de acciones específicas que impacten favorablemente en los niveles de participación y apropiación de los espacios públicos” a través de 5 acciones33 que se reportan como concluidas en el seguimiento a SEG-ASM-12.

24

Programa Hábitat, ROP-12, numeral 3.5.1. 25

Cabe señalar que en el Mecanismo de ASM 2008 se incluyó la realización una comparación de PREP y Hábitat considerando: cobertura, población objetivo, objetivo, líneas de acción y prioridad de proyectos, determinándose que no existía duplicidad de funciones. 26

Publicad en D.O.F. del 28 de enero de 2008. 27

Ídem, pág. 23. 28

Programa Sectorial de Seguridad Pública, numeral 4.1.2. 29

Las ROP-12 sólo prevén que las propuestas sean presentadas por las entidades ejecutoras en un plazo determinado (numeral 4.2.2). No existen previsiones para que la Secretaría de Seguridad Pública presente iniciativas directamente al programa. 30

EED-08-09, pág. 21. 31

EED-09-12, pág. 23. 32

Resumen Ejecutivo, pág. 6. 33

1. Se contempla que la SEDESOL suscriba bases de colaboración con otras instituciones federales y locales, a fin de generar sinergias de trabajo […]; 2. En las reuniones nacionales de capacitación 2011 se hará explícita la importancia de potenciar la realización de acciones específicas que impacten favorablemente en los niveles de participación […]; 3. La normatividad del Programa promueve la celebración de convenios entre las instancias ejecutoras con organismos públicos y privados que involucren a la comunidad en el desarrollo de proyectos sociales […]; 4. En las Reglas de Operación y Lineamientos Específicos 2012 se afianzarán las acciones orientadas a fomentar procesos de participación; 5. Desde 2009 se trabaja de manera coordinada con el INDESOL, a fin de impulsar la participación de Organizaciones de la Sociedad Civil.


22

Aunque seguramente estas acciones han propiciado un incremento en los niveles de participación social, en opinión del equipo meta evaluador es necesario profundizar en el tema a través de la revisión de los procesos de seguimiento a la participación social. Asimismo, se considera conveniente precisar a nivel de ROP cuáles son las atribuciones e instrumentos de gestión de las diferentes figuras de participación social (Comités de Contraloría Social, Comités Vecinales o Patronatos) en las diferentes etapas del proyecto.

Otra oportunidad se identifica a partir de la revisión de los mecanismos para verificar el procedimiento para recibir, registrar y dar trámite a las solicitudes de apoyo en la ECR-11-12. Además de señalar que no existen mecanismos documentados, la Evaluación señala que “se debería confirmar la evidencia de que las propuestas responden a las necesidades, intereses y prioridades de los habitantes cercanos a los espacios públicos que se busca rescatar”34.

En opinión del equipo meta evaluador, la apreciación anterior permite visualizar la ventaja de la existencia de un “Expediente del Municipio”35 que sistematice la información de los estudios y proyectos realizados por todos los programas de SEDESOL (o al menos de la SDUOT) y se enriquezca gradualmente con datos de otras fuentes (INEGI, CONAPO y otras entidades del gobierno) para un mismo municipio, a efecto de que cada nueva propuesta pueda ser validada documentalmente en función de su consistencia con la información disponible en dicho expediente. Para perfeccionar esta idea es necesario revisar los procesos involucrados en la promoción, recepción y selección de proyectos, para lo cual se plantea la realización de una Evaluación de Procesos (véase sección 3.3) 36 [Oportunidad 3]

c. Debilidades

Una deficiencia que ha sido atendida gradualmente se refiere a que el diagnóstico a nivel local carece de algunos elementos relevantes:

Inexistencia de un diagnóstico de partida (EED-08-0937).

Mejorar el diagnóstico, alimentándolo con la información recabada de los Planes de Actuación Local para la Prevención de la Violencia e Inseguridad (EED-09-1038).

El Diagnóstico no caracteriza sociodemográficamente a los residentes de las zonas de influencia de los espacios públicos elegibles (ECR-11-1239).

Derivado del hallazgo de la ED-07 se estableció el ASM consistente en “partir de diagnósticos locales de la problemática específica de cada espacio público a rescatar, para realizar intervenciones diferenciadas y con participación de la comunidad”, el cual fue atendido con la incorporación en las ROP-08 del criterio de que el proyecto debería “estar debidamente validado por representantes de la comunidad organizados en comités vecinales, grupos de vecinos u otros”40. El mismo ASM fue retomado en las ROP-09 con la incorporación del requisito de incluir “un diagnóstico sobre la situación de deterioro físico de los espacios públicos a rescatar y la problemática social que presenta la población que vive en las localidades y barrios que se encuentran alrededor de los espacios” el cual tendría que estar “debidamente avalado por la

34

ECR-11-12, pág. 34. 35

Este instrumento también se propone en la Meta Evaluación 2007-2012 de Hábitat y PRAH. 36

Estas propuestas también forman parte de la Meta Evaluación 2007-2012 de los Programas PREP y PRAH. 37

Pág. 20. 38

Pág. 23. 39

Pág. 57. 40

ROP-08, numeral 3.6.2.


23

instancia ejecutora y representantes de la comunidad”41; en las mismas ROP se precisó también que “todos los espacios públicos que se proponga rescatar deberán estar enmarcados, preferentemente dentro de la fase diagnóstica de un Plan Integral de Actuación Municipal para Prevenir la Inseguridad”42.

A pesar de estos avances, se aprecia que la falta de conocimiento sobre las características sociodemográficas del área de influencia de cada espacio público limita la posibilidad de validar que el diagnóstico que sustenta a cada propuesta realmente corresponda a las necesidades locales43. [Debilidad 1]44.

También se identifica la falta de seguimiento a mediano plazo de los espacios públicos rescatados, tanto del nivel de mantenimiento como de la persistencia de las actividades de participación social impulsadas: [Debilidad 2]

Se sugiere que la evaluación externa de 2010 investigue el nivel de mantenimiento de los espacios rescatados y la continuidad de las actividades impulsadas por el Programa (EED-09-1045).

Dar continuidad al cuidado y mantenimiento a los espacios públicos que han sido intervenidos. Si bien el mantenimiento y la operación de los espacios públicos es una atribución de las instancias ejecutoras (municipios en su gran mayoría), se requiere tomar medidas desde SEDESOL para incentivar el mantenimiento de las obras realizadas en espacios públicos, aumentar su aprovechamiento y alargar su vida útil (EPISyCS-1046).

En atención a la recomendación de la EPISyCS-10, se implementaron 4 acciones como ASM47

que en el seguimiento a SEG-ASM-12 se reportan como concluidos. Sin negar la pertinencia de estas acciones, el equipo meta evaluador considera conveniente profundizar en los incentivos para propiciar el adecuado mantenimiento de los espacios intervenidos. Se sugiere establecer a nivel de ROP montos y/o porcentajes de financiamiento diferenciados en función de los

41

ROP-09, numeral 3.3. 42

Ibíd. 43

Por ejemplo, un proyecto con predominancia de instalaciones infantiles podría no ser el más pertinente para un espacio público localizado en una zona en la que al verificar los datos sociodemográficos se identifique una mayor presencia de adultos mayores. 44

Véase también Oportunidad 3. 45

Pág. 23. 46


1. En los Lineamientos Específicos 2011 se establece que 1. Con el propósito de asegurar la operación, mantenimiento y apropiación de los espacios públicos por parte de la comunidad, el ejecutor promoverá la participación de personas y organizaciones de los sectores social y privado; 2. En las Reglas de Operación y Lineamientos Específicos 2012 se dará continuidad a acciones encaminadas a incentivar el mantenimiento y cuidado de los espacios públicos rescatados; 3. Con el propósito de conocer las condiciones de funcionamiento de los espacios públicos, se aplicó una Cédula de estado físico actual en espacios públicos intervenidos por el Programa en 2007-2010. A partir de los resultados, se hizo una clasificación de los espacios: a) consolidación obligatoria, b) consolidación recomendada y c) espacios en buen estado. A partir de este panorama, se solicitó a los ejecutores que los espacios clasificados en consolidación obligatoria sean considerados en sus propuestas de intervención 2011, y con ello potenciar su funcionamiento, ofrecer una mayor seguridad y dar continuidad a los trabajos realizados por la comunidad, por el Programa. 4. En las capacitaciones nacionales que realice el Programa en 2011 a delegaciones de la Sedesol y ejecutores, se abordará el tema del mantenimiento y cuidado de los espacios públicos.


24

resultados del seguimiento a los proyectos apoyados anteriormente en un mismo municipio48, para lo cual sería necesario previamente sistematizar y evaluar los procesos de seguimiento posteriores a la entrega de la obra. La agenda de evaluación propuesta (véase sección 3.3) incluye una Evaluación de Procesos que permitiría validar esta propuesta.

Otra debilidad señalada de forma persistente es la dificultad para cuantificar con la población potencial y objetivo, y consecuentemente la evolución en la cobertura, así como otros indicadores: [Debilidad 3]

Se requiere una definición clara de las poblaciones potenciales y objetivo ya que su planteamiento involucra dos niveles: la población que radica en las áreas objeto de atención y los espacios públicos de áreas marginadas, deteriorados y con incidencia de inseguridad (EED-08-0949).

No es posible evaluar el alcance del Programa en relación con la problemática a atender, porque la población potencial y objetivo están sobredimensionadas debido a la falta de información sistematizada sobre los espacios públicos a rescatar (EED-09-1050).

Debido a la naturaleza territorial de los espacios públicos, cualquier persona que pueda utilizarlos y no lo hace por sus condiciones de deterioro sería parte de la población potencial, lo que dificulta su identificación (ECR-11-1251).

La Nota sobre Población Potencial y Población Objetivo (NPPO-11) estima a partir de un modelo estadístico un promedio de 5 mil personas por espacio público (en un radio de 400 m); de acuerdo con la misma Nota, para la cuantificación de la población potencial esta cifra se aplicará al inventario de espacios públicos a nivel nacional, cuya construcción está en proceso52. Sobre la metodología empleada, la ECR-11-12 señala que “implica supuestos que reducen su exactitud”53. La misma evaluación aprecia que “debido a la naturaleza territorial de los espacios públicos, cualquier persona que pueda utilizarlos y no lo hace por sus condiciones de deterioro sería parte de la población potencial, lo que dificulta su identificación”54, por lo que sugiere utilizar “una unidad de medida territorial más acorde al diseño de la intervención, como puede ser la de espacios públicos”55.

Sin dejar de reconocer la importancia de cuantificar el número de personas en el área de influencia de los espacios públicos, particularmente de aquellos rescatados, se coincide con la recomendación de dimensionar a la población en términos de unidades territoriales. Más aún, se sugiere profundizar en la definición de criterios (físicos y sociales) para que un espacio público determinado sea potencialmente atendido por el PREP. Esta definición facilitaría, como se sugiere en la EED-08-09, establecer “paquetes de intervención por tipos de espacios a partir

48

Actualmente las sanciones por incumplimiento en las labores de mantenimiento están previstas para aplicarse después del otorgamiento de los apoyos (numeral 4.2.2. Causas de incumplimiento, reducción, retención y suspensión de subsidios). 49

Pág. 20. 50

Pág. 23. 51

Pág. 6. 52

El proceso, iniciado en agosto de 2010, implica el envío de información por parte de los municipios, algunos de los cuales aún no la entregan, razón por la cual aún no se tiene la cuantificación exacta. 53

Pág. 7. 54

Pág. 2. 55

Ídem.


25

de las circunstancias socioeconómicas de las áreas objeto de atención” 56 que podrían traducirse en una mayor efectividad y eficiencia en las acciones ejecutadas por el programa.

Por otro lado, sin que esto sea atribuible al PREP, el equipo meta evaluador considera que la estructura prevista para las EED es insuficiente para profundizar de forma regular en el análisis del desempeño del programa [Debilidad 4].

Esta debilidad está implícitamente reconocida en comentarios de Posición Institucional:

Sin duda establecer un formato conciso como el de la EED resulta útil para la rendición de cuentas. Sin embargo, es necesario adaptar el formato de la EED para superar sus limitaciones: …Se considera necesario brindar mayor flexibilidad en el tipo y número de documentos que pueden ser presentados al equipo evaluador para su consideración (PI-08).

Si bien se desarrolló un trabajo de gabinete acode con los términos de referencia, se considera que la información disponible hacía factible un análisis más detallado de la información proporcionada para aportar valoraciones que, aunque sintéticas, fueran sustanciales en términos del cumplimiento de metas, población potencial, objetivo y cobertura (PI-10).

Para subsanar esta deficiencia se recomienda impulsar que las futuras evaluaciones definidas por CONEVAL sean complementadas con el con el análisis de la evolución del programa en diferentes desagregados (geográficos, por modalidad, tipo de apoyo, etc.) y su correlación con fuentes externas de información.

Así mismo, el equipo meta evaluador considera que el actual funcionamiento del Mecanismo para el seguimiento a los Aspectos Susceptibles de Mejora derivados de las evaluaciones a los programas de la administración pública federal (SHCP-CONEVAL-SFP, 2011) tiene el inconveniente de no incluir la participación directa de los evaluadores. En opinión del equipo meta evaluador, este hecho no permite validar a priori que las acciones que se definen en atención al ASM correspondan a la visión del evaluador.

De lo anterior, a efecto de prevenir que las soluciones planteadas en los ASM deriven en motivo de controversia, se hace necesario que las recomendaciones de los evaluadores sean formuladas con mayor precisión en cuanto a su alcance para permitir su verificación puntual. También se sugiere valorar la constitución de un comité consultivo (integrado por los distintos evaluadores del programa) que retroalimente oportunamente la definición de ASM.

Finalmente, la ECR-11-12 señaló la insuficiencia de los “criterios de priorización”, pues apreció que los criterios incluidos en las ROP-1157 no permitían generar un “un puntaje que ordene cuantitativamente a los espacios públicos para jerarquizar los proyectos de rescate de los espacios”58. [Debilidad 5].

56

Pág. 21. 57

Se refieren a las ROP de 2010. 58

Pág. 35.


26

d. Amenazas

El principal riesgo externo que se identifica para el PREP es el hecho de que la percepción de los beneficiarios y los propios niveles de inseguridad pública están influenciados por otros factores ajenos al programa: [Amenaza 1].

El esfuerzo que plantea el programa es muy relevante en su impacto en la calidad de vida de la población, pero debe considerarse que hay otros factores coadyuvantes a la mejora de la situación de la población que pueden ser necesarios para lograr los objetivos del Programa de Rescate de Espacios Públicos (EED-08-0959).

La rehabilitación física de los espacios públicos es una condición necesaria pero no suficiente para el fortalecimiento del tejido social (EED-10-1160).

La percepción de inseguridad inhibe las actividades sociales y deportivas organizadas por los propios vecinos (EPISyCS-1061).

En atención a este fenómeno, en el Mecanismo 2011 se implementó el ASM “Fortalecer las medidas necesarias para que las condiciones del espacio público redunden en una mejor percepción de seguridad de los usuarios y con ello favorecer la asistencia al espacio, la participación en actividades, la convivencia familiar, la apropiación y la cohesión social”, cuyas acciones se reportan como concluidas en el seguimiento de SEG-ASM-12.

Si bien el ASM es pertinente, en la apreciación del equipo meta evaluador las acciones formuladas están enfocadas en los nuevos proyectos, por lo que es necesario complementarlas con acciones específicas para los proyectos existentes, lo que además implica su vinculación con los procesos de seguimiento.

Otra amenaza para el desempeño del PREP se ubica en el ámbito de los gobiernos municipales. La ECR-11-12 señala que “el Programa no cuenta con un mecanismo de solicitud que permita a los habitantes cercanos a los espacios públicos deteriorados solicitar directamente a la Delegación de la SEDESOL la realización de obras o acciones que cumplan con los criterios de elegibilidad del Programa, lo que aumenta el riesgo de exclusión y dificulta el logro de los objetivos, cuando el municipio prefiera asignar su presupuesto a otras acciones prioritarias” 62, es decir, se aprecia un margen de discrecionalidad en la solicitud de apoyos por parte de los ejecutores. [Amenaza 2]

Cabe señalar que una debilidad similar fue apreciada en la ED-07 y en atención a la misma estableció el ASM de “partir de diagnósticos locales de la problemática específica de cada espacio público a rescatar, para realizar intervenciones diferenciadas y con participación de la comunidad”, el cual fue atendido con la incorporación en las ROP-08 del “requisito de que los proyectos de rescate de espacios públicos propuestos por las instancias ejecutoras estuvieran avalados por representantes de la comunidad”.

Aunque está claro que son los municipios, como instancias ejecutoras, los responsables de identificar y proponer los proyectos a financiar a partir de las necesidades de la población, se aprecia conveniente revisar los procesos de promoción, selección y seguimiento y determinar la conveniencia de establecer como filtro para el acceso a los programas de la SDUOT, al menos en el caso de proyectos que no sean de infraestructura básica, la verificación de la existencia de instrumentos de planeación urbana a nivel local.

59

Pág. 21. 60

Pág. 4. 61


Pág. 58.


27

Asimismo, la ECR-11-12 señaló “la pérdida del conocimiento acumulado de los ejecutores sobre el Programa debido a la rotación del personal por el cambio de administración en los municipios, cada 3 años, y por la ausencia de un servicio civil de carrera en los gobiernos locales”63 [Amenaza 3]. En la apreciación del equipo meta evaluador este problema muestra la conveniencia de diagnosticar las capacidades de gestión de los municipios, para lo cual es necesario monitorear con mayor atención a las instancias ejecutoras64.

63

Pág. 42. 64

Cabe señalar que en la Meta Evaluación 2007-2012 del Programa Hábitat se identificó como amenaza la falta de conocimiento sobre las capacidades de las entidades ejecutoras.


28

3.2. Revisión de informes de evaluación de resultados o de impacto en el ámbito nacional o internacional de programas similares.

3.2.1. Principales resultados

Los programas relacionados con el rescate de espacios públicos que fueron considerados para la elaboración de esta sección son:

a. Espacios urbanos seguros. Chile

b. Project Públic Spaces (PPS), Estados Unidos

c. Urban spaces – enhancing the attractivenses and quality of the urban environment. European Union

d. Programa Hábitat, México

e. Rehabilitación Espacios Públicos. Chile

f. Renovación Urbana. Bogotá, Colombia

g. Programa Regional. Ciudades seguras: violencia contra las mujeres y políticas Públicas. Bogota, Colombia.

Debe señalarse que los primeros cinco documentos reportan resultados evaluaciones o sistematizaciones de experiencias. Los restantes son estudios que el equipo meta evaluador consideró pertinente presentar pues en sí mismos pueden constituir un referente adicional en materia de rescate de espacios públicos. El Anexo 2 contiene las fichas técnicas de los primeros; en el Anexo 2B se presentan las fichas informativas de las demás fuentes consultadas.

a. Espacios urbanos seguros. Chile65

El informe “Recomendaciones de diseño y gestión comunitaria para la obtención de espacios urbanos seguros” presenta la evaluación de tres experiencias de intervención para el mejoramiento de espacios públicos en tres localidades de Chile.

Los resultados asociados a la intervención se identificaron entrevistas de profundidad, grupos focales y una encuesta de “temor y victimización”. Los principales resultados reportados fueron:

Comuna de Linares; Los residentes próximos a la zona evaluaron positivamente la intervención, se sintieron más seguros, y se logró establecer que el uso del espacio público había aumentado.

Comuna de Valdivia; Los residentes del sector se sintieron que “ahora pueden llegar tranquilos”, pues había disminuido el uso del espacio por actividades no aptas. Y en el caso de la policía mencionaron que había facilitado su labor.

Puente Alto; inmediatamente cambiaron los usos del espacio, fue posible apreciar a niños jugando a altas hora de la noche, la comunidad de forma espontánea de hizo cargo del riego de los árboles.

65

Banco Mundial-Gobierno de Chile: Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Ministerio del Interior. Fundación Paz Ciudadana (2003). Recomendaciones de diseño y gestión comunitaria para la obtención de espacios urbanos seguros.


29

El equipo meta evaluador considera que el estudio muestra la necesidad de que las evaluaciones de resultados de PREP se puedan desagregar a nivel local para hacer posible la identificación de las variables ambientales y sociales que más inciden en los resultados para un mismo tipo de intervención.

b. Project for Public Spaces (PPS)66

Este programa ofrece apoyo técnico para la planificación, diseño y operación de espacios públicos. Como resultado del monitoreo de múltiples espacios públicos alrededor del mundo, PPS identifica que el éxito de un espacio público radica en torno a 4 aspectos, con variables cualitativas y cuantitativas asociadas:

Son accesibles; debe de ser visible y de fácil acceso (paradas para el trasporte público, estacionamiento). Ejemplos de preguntas para caracterizar este aspecto son: ¿Tiene banquetas?, ¿Se puede acceder en diferentes medios de transporte?¿es utilizado por los habitantes / trabajadores de los alrededores?

Son confortables y tienen buena imagen; la seguridad, la limpieza y la disponibilidad de lugares para sentarse son variables de este aspecto. Algunas preguntas propuestas son: ¿genera una buena impresión a primera vista?, ¿tiene suficientes asientos?, ¿está limpio?, ¿hay presencia de agentes de seguridad?

Ofrece actividades; la posibilidad de hacer cosas atrae a las personas y propicia su regreso. ¿El espacio está en uso?, ¿hay presencia significativa de mujeres?, ¿Hay personas de diferentes edades?, ¿cuántas opciones de actividades ofrece?, ¿en qué horarios?

Son lugares de convivencia social; cuando el espacio público permite el encuentro con amigos y vecinos, se desarrolla un mayor sentimiento de pertenencia a la comunidad. ¿las personas están en grupos?, ¿las personas platican?, ¿las personas sonríen y/o hacen contacto visual entre ellas?

La evaluación constante de espacios públicos, a su vez ha permitido a PPS la identificación de otros beneficios asociados a los espacios públicos, destacando:

Promueve la economía local y atrae la inversión (a través de su expansión en el tiempo y la instalación de nuevos negocios)

Atrae al turismo (local y foráneo)

Promueve el trabajo voluntario

Reduce la inseguridad

Incentiva las caminatas y el uso de bicicleta, contribuyendo a mejorar la salud

Incrementa la conciencia ambiental Así mismo, PPS ha identificado factores que frecuentemente inciden en el fracaso de espacios públicos, entre estos:

La falta de asientos adecuados (de sol y sombra, cercanos a las áreas de actividad)

Puntos de interés. Las áreas de juegos y comida se identifican como particularmente convenientes.

66

http://www.pps.org


30

Entradas poco atractivas / accesibles

Elementos que no permiten la interacción con los usuarios

Accesos inadecuados para peatones y/o usuarios de trasporte público En opinión del equipo meta evaluador los instrumentos de monitoreo utilizados por este programa permiten recolectar y sistematizar datos de diversos temas, que a su vez son útiles para establecer diagnósticos puntuales. Se sugiere compararlos con los instrumentos de los que dispone PREP y en su caso valorar su enriquecimiento.

c. Urban spaces – enhancing the attractivenses and quality of the urban environment67.

Este programa ofrece apoyo técnico para la planeación, diseño y operación de espacios públicos. Los resultados que busca obtener en los espacios públicos en los que interviene son:

Ambiental; los EP generan microclimas (refrescan el ambiente), permiten la infiltración de agua y contribuyen a disminuir las necesidades de drenaje, pueden contribuir a la reducción del ruido y la contaminación del aire.

Sociales; al ofrecer actividades para personas de diversas edades y condiciones, los EP promueven la cohesión social. Además, estas promueven el bienestar físico y psicológico de sus usuarios

Estructurales y simbólicas; los EP contribuyen a la promoción de valores y a la construcción de un sentido de pertenencia.

Para lograrlos, propone un proceso de planificación, diseño y operación que considere los siguientes aspectos:

Un proceso participativo que incluya, además de autoridades y especialistas, a miembros de la comunidad y los grupos de interés (organizaciones sociales y comerciantes locales)

Un diseño incluyente que atienda un abanico amplio de necesidades, para lo cual debe considerar genero, edad y grupos sociales y culturales.

Un sistema de mantenimiento que asigne responsabilidades y en el cual se incluyan actividades comunitarias

Mecanismos de monitoreo formal para evaluar el desempeño del EP y orientar las acciones de mejora. Entre estos pueden incluirse, estudios de impacto, entrevistas y foros. También señala la conveniencia de recolectar observaciones informales de los usuarios.

En la apreciación del equipo meta evaluador, los propósitos de este programa muestran los distintos ámbitos en los que pueden impactan los Espacios Públicos, más allá de la seguridad y la cohesión social.

67

http://www.urbanspaces.eu/e-learning/


31

d.Programa Hábitat68

Conforme al tipo de apoyos establecidos en las Reglas de Operación 2012 de Hábitat, se identifican los siguientes apoyos, que son similares a otros ofrecidos por PREP:

Introducción o mejoramiento de alumbrado público, pavimentación, empedrado, adoquín, guarniciones, banquetas y rampas para sillas de ruedas.

Construcción o mejoramiento de jardines vecinales y canchas deportivas comunitarias en los polígonos Hábitat.

Capacitación de la población en situación de pobreza, en materia de sustentabilidad y mejoramiento del entorno.

Fortalecimiento del capital social, a través del desarrollo de capacidades individuales y comunitarias, promoción de la equidad de género, prevención de la violencia familiar y comunitaria y el fomento de la organización y participación social.

La ECR-11-12, al revisar las coincidencias y complementariedades de Hábitat con otros programas, identifica similitudes con PREP, “ya que algunos de los tipos de apoyos en infraestructura […] son similares a los de Hábitat”69. También señala que “si bien las ROP-11 plantean que debe haber coordinación interinstitucional para evitar que se presenten duplicidades, afectaciones o contraposiciones con otros programas federales, no existe una prohibición explícita en la normatividad de la SEDESOL ni un mecanismo en las ROP que regule cómo se debe actuar para aprovechar complementariedades y sinergias en áreas territoriales donde existan atribuciones concurrentes70. Por otra parte, la misma Evaluación hace referencia a la inseguridad y delincuencia (temas afines a PREP) al señalar que son variables a considerar para la medición de “la calidad de vida” que está planteada como parte del Fin del programa, y para la cual Hábitat carece de indicadores71. Para la ECR-11-12, la falta de “un análisis de estrategias que compare al Hábitat con otras intervenciones que atacan la pobreza urbana, tales como políticas de desarrollo económico, de redistribución fiscal del ingreso, de desarrollo urbano, de seguridad pública y de fortalecimiento del Estado de derecho” constituye una debilidad del programa pues “no se muestra que sea más eficaz que otras alternativas para revertir las condiciones físicas y sociales desfavorables de los polígonos”. En tal sentido, recomendó realizar este análisis para “presentar evidencias que muestren la forma más costo-efectiva de integrar las políticas y programas federales que buscan resolver el problema de la pobreza urbana; es decir, si conviene tener un programa como Hábitat de forma independiente o es mejor tener una estrategia que coordine las diferentes intervenciones ya existentes”72. Con anterioridad a esta Evaluación, otras menciones (en evaluaciones del periodo 2007-2012) sobre PREP en lo particular, o espacios públicos y seguridad en lo general son la ECR-07 y la Evaluación de Centros de Desarrollo Comunitario (ECDC) del 2007.

68

CONEVAL. Evaluación de Consistencia y Resultados 2007, 2011-2012, Evaluación de los Centros de Desarrollo Comunitario 2007. 69

Hábitat. ECR-11-12, pregunta 13. 70

Ídem. 71

Ídem. Conclusiones, pág. 58. 72

Ídem, pág. 62.


32

La ECR-07, al revisar complementariedades con otros programas, señaló la posibilidad de desarrollar sinergias entre Hábitat y PREP (sin precisar cuáles). Asimismo, derivado de entrevistas con personal operativo del programa en las Delegaciones de Sedesol, reportó los siguientes aspectos relacionados con PREP:

Referente a la estructura organizacional disponible para la operación del programa, identificó que PREP y Hábitat comparten personal a nivel subdelegación. Señaló que si bien esta situación no es del agrado de los “dueños” de los programas”, el hecho de compartir ejecutor y frecuentemente también el enlace con SEDESOL, facilita las negociaciones y las tareas de supervisión73.

Referente a la existencia de programas de acción por ciudad (al parecer no sólo para Hábitat sino también Espacios Públicos y Vivienda) identificó una subdelegación (Puebla) que tenía como requisito la existencia de un “Plan de Desarrollo Comunitario” para apoyarse en este propósito74. Cabe señalar, sin embargo, que en entrevistas con otra subdelegación, para la misma pregunta se obtuvo una respuesta diferente.

Por su parte, la ECDC-07 reportó los siguientes hallazgos que relacionan a los Centros de Desarrollo Comunitario (CDC) con el Rescate de Espacios Públicos y la seguridad pública:

Los CDC tienen la posibilidad de constituirse como un referente de identidad de la comunidad y pueden “acompañar esfuerzos de revitalización urbana o barrial, de interés incluso para otras modalidades de acción del Programa Hábitat como la relacionada con el rescate de espacios públicos”75.

La localización de los CDC influye en la seguridad de los usuarios y de los vecinos; “si el centro está ubicado en una zona precaria en cuestión de servicios públicos o aun en una vía que dificulta el acceso, está expuesto a actos de vandalismo y robos”; por el contrario, los CDC cercanos a otros edificios y servicios públicos muestran menores problemas de seguridad y “pueden generar economías de aglomeración”76.

“Una cuarta parte de los centros ha sufrido algún tipo de robo o vandalismo. La situación de vulnerabilidad de los CDC en términos de seguridad de las instalaciones está relacionada, entre otros factores, con la falta de elementos de seguridad y resguardo del inmueble como casetas de vigilancia, bardas, rejas o malla ciclónica”77.

Esta misma evaluación reconoció como una fortaleza de los centros su papel para “Impulsar la instrumentación de medidas colectivas que refuercen la seguridad de las personas y familias del barrio o colonia a partir de su organización e interacción en el CDC”78.

73

Hábitat. ECR-07, pág. 199. 74

Ídem 203. 75

ECDC-07. pág. 127 76

Ídem, pág. 103. 77

Íden, pág. 237. Cabe señalar que este hallazgo fue retomado en la Evaluación Específica de Desempeño 2008 como parte de su síntesis de Evaluaciones de Resultados del programa. 78

Ídem pág. 12.


33

e. Rehabilitación de Espacios Públicos. Chile79

La evaluación de este programa se enfocó a cuatro niveles de análisis: Diseño; Organización y Gestión; Eficacia y Calidad; y Eficiencia / Economía, en cual presenta las siguientes características y resultados:

El Programa Concursable de Obras en Espacios Públicos Patrimoniales es un fondo que tiene cobertura a nivel nacional para ejecutarse en barrios ubicados en sectores urbanos consolidados, en donde los espacios se encuentran en deterioro o abandono.

Los resultados que ha arrojado el programa, se sintetizan en que 40% del financiamiento proviene de los municipios y 22% corresponde a presupuesto del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, durante 2003.

Se identifican problemas de gestión del presupuesto, pues el ejercicio del mismo en el año 2002 fue de 74% y para 2003 fue del 68%, debido a la incapacidad técnica y de dedicación del personal, así como en la priorización de las obras.

Se observa el incremento paulatino en cuanto a intervención en espacios, pues en 2002 se atendieron 7 espacios, en 2003 fueron 48 planes, y en 2004 se apoyaron 29 proyectos; es de destacar que en los años subsiguientes todas las regiones fueron apoyadas con al menos un proyecto.

f. Renovación Urbana. Bogotá, Colombia80

La fuente de donde se extrajo este programa similar, refiere a una guía mediante la cual se enumeran los criterios de diseño de espacios públicos, donde la participación de la población es un factor que determina el buen desempeño de las intervenciones, bajo esta perspectiva los resultados han sido los siguientes:

El éxito de este esquema de atención se sustentó en tres tópicos básicos: a) Medidas de disuasión, b) Medidas de prevención, y c) Medidas de rescate de los espacios urbanos.

En el caso de las acciones de rescate de los espacios urbanos fue tal la eficacia de las intervenciones que se rescataron cantidades significativas de espacios públicos a través del mejoramiento de la imagen urbana, limpieza de las zonas y retiro del ambulantaje.

A ello hay que agregar el impulso a la participación de la ciudadanía, la cual se veía afectada por la inseguridad, pero una vez que se integraron de manera formal a estos procesos, y como conocedores de la situación, se establecieron las medidas necesarias para inhibir los aspectos negativos.

Se debe destacar el impacto positivo que se dio como resultado de la continuidad de las intervenciones, las cuales trascendieron varias administraciones; el aumento de los recursos destinados a la seguridad, y la reorientación de las políticas de seguridad por parte del gobierno local.

79

Gobierno de Chile-Ministerio de Vivienda y Urbanismo (2004). Informe Final de Evaluación. Programa Rehabilitación de Espacios Públicos. 80

SEDESOL-ONU-HÁBITAT (2007). Guía de Diseño del Espacio Públicos Seguro, Incluyente y Sustentable.


34

f. Programa Regional. Ciudades seguras: Violencia contra las Mujeres y Políticas Públicas. Bogotá, Colombia81

Este programa, puede calificarse de innovador, pues la definición de sus intervenciones físicas parte de un enfoque de género.

Este esquema de intervención está fundamentalmente orientado a mejorar las condiciones de vida de las mujeres a partir del rescate y mejoramiento de entorno físico en donde se desenvuelven: vecindarios, barrios, espacios públicos, así como a fomentar la participación de la mujer en la formulación, priorización, ejecución y gestión de proyectos.

Los resultados que se han dado por la ejecución del proyecto pueden calificarse de significativos por la incorporación de la perspectiva de género como un elemento para diseñar y rescatar espacios públicos (calles, parques, plazas, etc.) de cara a minimizar o evitar la violencia contra la mujer, ya sea psicológica o física.

3.2.2. Valoración de los hallazgos en el ámbito internacional respecto al PREP82

Las similitudes de estos programas con PREP se ubican con claridad en los proyectos de inversión para la recuperación de espacios públicos (plazas y centros recreativos) y el desarrollo de actividades de convivencia en los mismos, en varios casos como parte de una estrategia para la prevención de conductas antisociales. Sin embargo, también se identifican diferencias que se percibe constituyen áreas de oportunidad para el desarrollo del PREP, éstas son:

1. Mejor identificación de la participación de las comunidades en el proceso de decisión sobre las acciones del programa83 vs. PREP, en el cual la presentación de propuestas es atribución exclusiva de las instancias ejecutoras y no se tienen definidos mecanismos formales para que las comunidades presenten sus iniciativas directamente al programa84.

Se aprecia que este aspecto incide favorablemente tanto en la planificación integral de los proyectos de intervención, como en el desarrollo de sentido de pertenencia y la construcción de ciudadanía, por lo que sería recomendable su incorporación en PREP.

2. Otro aspecto del cual da cuenta el programa Ciudades Seguras: violencia contra las mujeres y políticas públicas de Bogotá, es la conveniencia de desarrollar acciones específicas para atender la inseguridad en segmentos más vulnerables, como las mujeres, los menores de edad y los adultos mayores85,86.

81 Red Nacional de Mujeres (2008). Programa Regional. Ciudades Seguras: Violencia Contra las Mujeres y Políticas Públicas. Localidad de Suba. Documento de Avance y Resultados. 82

Esta valoración se incluye con el propósito de aportar indicios sobre posibles líneas de análisis para mejoras futuras al programa. Las sugerencias no forman parte de la agenda de evaluación propuesta para el mediano plazo. 83

En el Programa de Espacios Seguros (Chile) se citan por ejemplo las invitaciones abiertas, previa explicación del problema, para que la población participe en el diseño de proyectos de rescate. También se menciona la integración de comités ciudadanos específicos para participar tanto en la definición de iniciativas como en la gestión de las mismas. 84

ROP 2012; sección 3.7.1 Instancias Ejecutoras. 85

En cuanto a perspectiva de género, las ROP 2012 sólo incluyen una previsión genérica: “El Programa impulsará la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, a través de la incorporación gradual de la Perspectiva de


35

3. La valoración de experiencias también incluyó la revisión de artículos relacionados con la “Teoría de la carreta de las dos ruedas” 87 y la “Prevención de la Delincuencia Mediante el Diseño Ambiental (CPTED, Crime Prevention Through Environmental Design)”, ambas políticas emblemáticas de prevención del delito; la primera en Palermo, Italia, y la segunda en Toronto, Canadá, y otras ciudades en Australia. Se aprecia conveniente destacar que en ambos casos, además de la recuperación de espacios públicos, se incluyen dos elementos que actualmente no forman parte del PREP y que se sugiere sean valorados para su incorporación al programa:

Mejoramiento de los servicios de recolección de basura: las experiencias demuestran que los ambientes limpios constituyen a su vez entornos más seguros. En esta dimensión se puede señalar también la remoción de “graffiti”.

Mejoramiento de la movilidad peatonal y en bicicleta: con lo cual se incentiva que los habitantes de las ciudades salgan de sus casas y se desencadenen procesos de convivencia social88. Las mejoras en el transporte público también son vistas como parte de la estrategia de rescate del espacio público89.

Finalmente, es importante señalar que algunos de los programas de rescate del espacio público y prevención de conductas antisociales revisados, son a la vez responsables de las acciones de rehabilitación de edificios patrimoniales90. Según se puede apreciar, más allá de revertir su condición de deterioro, el rescate de espacios patrimoniales conlleva al rescate de símbolos de la identidad social de cada localidad, e incluso promueve el desarrollo de actividades económicas asociadas al turismo.

El éxito de estas experiencias sirve para sustentar la recomendación de transferir al PREP los apoyos para la Rehabilitación de Centros Históricos que actualmente gestiona Hábitat (véase Oportunidad 1).

Género, específicamente en materia de desagregación de información e indicadores”. Asimismo, las ROP no incluyen menciones específicas a los menores de edad. 86

Cabe mencionar que las ROP de Hábitat especifican apoyos para la atención de estos grupos sociales. Aunque de acuerdo con información proporcionada por PREP, si se realizan actividades similares, se aprecia conveniente homologar su definición a nivel de ROP. 87 Teoría elaborada por Leoluca Orlando (alcalde en 1993) para el rescate de Palermo (que se encontraba dominado por la mafia). Una rueda representa la legalidad, es decir, la ley, la policía y los tribunales, y la otra la cultura y el desarrollo social. Entre las políticas públicas que se llevaron a cabo destacan: Restauración del Centro Histórico, que incluyó remodelación de edificios, creación de espacios públicos y áreas verdes, trabajos de iluminación, repavimentación, alcantarillado y mantenimiento. También se construyeron ciclo-vías. 88

Un ejemplo específico de este tipo de acciones es el “Domingo sin auto” en Palermo, el cual permite que el centro de la ciudad sea utilizado por peatones y ciclistas. 89

De acuerdo con el estudio sobre el programa de Renovación Urbana de Bogota, Colombia, el sistema de transporte Trasnmilenio es señalado por generar un sentimiento de apropiación, identidad, productividad, seguridad y calidad de vida en los ciudadanos. 90

Rehabilitación Espacios Públicos, Chile; Renovación Urbana, Bogotá; Palermo, Italia.


36

3.3. Propuesta de agenda de evaluación para el mediano plazo 2013-2018

A continuación se enumeran las evaluaciones que se considera necesario realizar en el mediano plazo. Junto con cada evaluación propuesta, se detallan los objetivos buscados así como el fundamento conforme a los hallazgos del análisis FODA.

1. En atención a los hallazgos que sugieren: la posibilidad de mejorar el desempeño del programa mediante su coordinación con otros programas [Oportunidad 1], incrementar los niveles de participación y apropiación de los espacios públicos [Oportunidad 2], la falta de conocimiento sobre las características sociodemográficas del área de influencia de cada espacio para validar que las propuestas responden a las necesidades, intereses y prioridades de los habitantes cercanos [Oportunidad 3 / Debilidad 1], la falta de seguimiento a mediano plazo de los espacios públicos rescatados [Debilidad 2], la falta de conocimiento sobre las capacidades de gestión de los gobiernos municipales [Amenaza 3], y la existencia de un margen de discrecionalidad por parte de los ejecutores en la definición de sus proyectos [Amenaza 2], se propone realizar una Evaluación de Procesos con los siguientes objetivos:

1. Revisar los procesos de recepción y selección de propuestas, así como de seguimiento de los proyectos (con posterioridad a su entrega), para determinar la viabilidad de homologarlos e integrarlos a nivel SDUOT para de mejorar su eficiencia operativa. [Debilidad 2 y Amenaza 2]

2. Identificar y en su caso documentar los procesos relacionados con la participación social en las diferentes etapas de los proyectos [Oportunidad 2].

3. Validar la pertinencia y factibilidad de que el proceso de otorgamiento de apoyos por parte de los programas de la SDUOT incluya la verificación de que los proyectos son congruentes con los diagnósticos y proyectos previamente realizados en cada municipio. [Oportunidad 3 / Debilidad 1]

Se presume que la homologación de procesos propiciaría una mejora en la eficiencia operativa de los programas91, a la vez de facilitar la sistematización de la información de las intervenciones realizadas por los programas de la SDUOT en diferentes escalas territoriales. En el mediano plazo, estos procesos posibilitarían el desarrollo de una metodología para seleccionar proyectos conforme a un diagnóstico de necesidades a nivel local (municipio) en materia de desarrollo urbano y ordenamiento territorial, minimizando el riesgo de asignar recursos a obras no prioritarias [Amenaza 3]. Asimismo, permitiría monitorear y diagnosticar las capacidades de gestión de las instancias ejecutoras [Amenaza 2].

Se recomienda realizar esta evaluación en el primer año de la administración 2013-2018. La duración estimada es de 9 meses.

2. Considerando los hallazgos que sustentan la posibilidad de: mejorar el desempeño del programa mediante su coordinación con otros programas [Oportunidad 1], se recomienda incorporar a PREP en la Evaluación Estratégica propuesta en la Meta Evaluación 2007-2012 del Programa Hábitat y el Programa Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos.

91

Es importante precisar que la homologación de procesos buscaría la simplificación administrativa (formatos, flujos de información etc.) en todos los aspectos comunes a los programas, pero no implica la pérdida de especialidad, pues ésta se mantendría a través de los requisitos específicos de cada programa.


37

Esta Evaluación tendría como objetivo global analizar la integralidad con la que el gobierno federal contribuye, a través de sus programas, a “hacer ciudad”92. En una primera etapa, en el ámbito de la Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial de SEDESOL, a partir del análisis de los tipos de apoyo ofrecidos por sus programas, y de las coincidencias y complementariedades entre ellos, la evaluación deberá determinar los ámbitos de actuación más convenientes para propiciar la efectividad y eficiencia en la implementación de las estrategias responsabilidad de esta subsecretaría. En relación con PREP, la principal línea de análisis se refiere a la conveniencia de que las acciones de rehabilitación de Centros Históricos y los apoyos para jardines y espacios deportivos que actualmente gestiona el Programa Hábitat, sean fortalecidas mediante su traspaso a PREP por la especialidad en el espacio público de este último93.

Asimismo, la Evaluación tendría que determinar los ajustes correspondientes en los presupuestos de los programas. En este sentido, sería necesario que incluya un análisis de la distribución de las inversiones realizadas por tipos de apoyo.

Aunque no es determinante para la realización de la Evaluación, en una segunda etapa sería conveniente enriquecerla con la participación de otras entidades del gobierno federal. En relación con las acciones de PREP se aprecia particularmente importante la participación de la Secretaría de Seguridad Pública y las autoridades en materia de patrimonio cultural (INHA, INBA, etc.). El propósito sería definir las bases para formalizar la coordinación de acciones con incidencia en el desarrollo urbano.

Esta evaluación se plantea para realizarse en 2014, una vez definido el Plan Nacional de Desarrollo de modo que este forme parte de sus insumos. La duración estimada es de 9 meses.

3. Para mantener el monitoreo de la percepción de inseguridad, satisfacción y cohesión social en los espacios públicos intervenidos, así como la tendencia de cada una de las variables a lo largo del tiempo y en su caso justificar la conveniencia de mantener un programa de intervención en los espacios ya apoyados, se recomienda dar continuidad a la Evaluación específica sobre la percepción de inseguridad, satisfacción y cohesión social en espacios públicos, utilizando la metodología ya probada basada en ecuaciones estructurales. Esta evaluación se plantea para realizarse en 2014, con una duración estimada de 9 meses.

92

“Hacer ciudad” significa construir una ciudad compacta e intensa, mezclando gente, usos, densidades y tipologías edilicias diferentes. Con espacio público de alta calidad; plazas, calles y parques de cuidado diseño y mantenimiento. Con actividades comerciales y productivas compatibles con una vida sana. Con nuevas viviendas colectivas, cómodas, eficientes energéticamente, hechas con materiales sustentables y techos verdes. Con equipamientos culturales, educativos y sanitarios para todos. Con transporte público extendido, sostenible y diversificado. Cuidando los barrios, el ambiente y nuestro patrimonio. Integrando y urbanizando las villas y las periferias informes. Posibilitando con políticas activas el acceso a una vivienda digna y urbana. Una ciudad mejor, más solidaria, donde impere la ley y donde los distintos podamos convivir sin tener que recurrir a muros y seguridad privada. Donde cada uno encuentre su lugar y pueda construir su propio proyecto de felicidad. Fuente: Marcos, Martín (2007). Hacer ciudad es nuestro desafío. http://www.plataformaurbana.cl 93

Cabe señalar que en su caso será necesario establecer bajo que condiciones PREP podría actuar en localidades de menos de 50 mil habitantes (límite inferior previsto en las ROP), de modo que los polígonos Hábitat ubicados en dichas localidades no queden sin atención.


38

4. Para resolver las limitaciones de las EED [Debilidad 2], se recomienda realizar con regularidad (cada dos años) una Evaluación Complementaria de Distribución de Apoyos. Esta evaluación tendría por objetivo monitorear la evolución en el tiempo de cada Tipo de Apoyo en términos de la inversión realizada, la población atendida y su distribución geográfica, a efecto de identificar diferencias en la cobertura a las carencias y rezagos en materia de equipamiento a nivel local. La duración estimada para esta evaluación de de 4 meses.

5. Para dar seguimiento a indicadores de eficacia que garantice que los espacios públicos rescatados fueron reintegrados apropiadamente a la población y ya no presentan problemas de deterioro se recomienda elaborar una Evaluación específica de monitoreo de espacios públicos intervenidos, mediante una verificación física a una muestra de espacios. La duración estimada es de 6 meses y se propone para realizarse en 2015.

6. Finalmente, se anticipa que será conveniente dar continuidad a la Evaluación de Impacto 2011 con otra a realizarse en 2016 (aprovechando la publicación del Conteo de Población y Vivienda 2015). Se recomienda en particular que esta evaluación revise la tendencia decreciente en la percepción de seguridad observada en 2011, y en su caso identificar si esto incide de alguna manera en la asistencia al espacio y en el índice de capital social estimado. La duración estimada es de 9 meses.


39

3.4. Evaluación de Impacto

De acuerdo con la normatividad mexicana vigente,94 la evaluación de impacto identifica con metodologías rigurosas el cambio en los indicadores a nivel de resultados atribuible a la ejecución de un programa federal.

Las evaluaciones de impacto tienen como propósito determinar si un programa produjo los efectos deseados en las personas, hogares o instituciones a los cuales éste se aplica; obtener una estimación de estos beneficios y evaluar si ellos son o no atribuibles a la intervención del programa.95

Un elemento importante en la evaluación de impacto 96 es la construcción por medio de métodos estadísticos de un escenario contrafactual para el programa, es decir, construir una situación hipotética en la cual hubiesen estado los beneficiarios en caso de que el programa no se hubiese implementado. Mediante la comparación de la realidad con esta situación contrafactual, se intenta aislar la influencia de estos factores externos agregados que inciden en los resultados. A partir de esta construcción es factible evaluar si efectivamente existen relaciones de causa-efecto entre el programa y los resultados, procediendo a una cuantificación de los beneficios.

Para el caso del PREP, El Colegio de México llevó a cabo la cuantificación del impacto del programa en 2011, aplicando una metodología cuantitativa enmarcada dentro de los diseños cuasi experimentales: el “pareamiento mediante puntajes de propensión a nivel espacio público”;97 el método hace uso de la información recaba por la ENPICRPSEP en los años 2009, 2010 y 2011. Las variables sobre las que se midió el impacto del programa fueron: 1) la percepción de seguridad e inseguridad; 2) la asistencia al espacio público; y, 3) cohesión social o relación entre vecinos en torno a los espacios públicos. Los resultados arrojan evidencia robusta sobre que:

“…el Programa mejora las percepciones de seguridad... Sin embargo, los impactos inmediatos de la intervención son mayores a los impactos a los dos años de operación. … el Programa causa un aumento sustancial en la asistencia al espacio público. Esta asistencia se mantiene a través del tiempo, aunque al parecer los beneficiarios asisten por motivos de esparcimiento, más que por realizar actividades deportivas o culturales. … Cuando se mide la relación vecinal de forma simple (tomando como percepción de los vecinos la respuesta de relación vecinal muy unida o unida en parte), no se encuentra ningún efecto. … cuando se mide la relación vecinal por medio de un índice de capital social se encuentran resultados positivos. Sobre todo, el impacto es significativo a los dos años, y no inmediatamente.”

94

Secretaría de la Función Pública, “Lineamientos generales para la evaluación de los programas de la administración pública federal”,Diario Oficial de la Federación (DOF), 30 de marzo de 2007, Primera Sección, numeral decimosexto, fracción 1, inciso d. 95

Cepal, Evaluación de impacto, Chile, ONU-CEPAL, 2005, 7 P. 96

Basado en la metodología de Evaluación de impacto de la Cepal. 97

Campos, Raymundo, Informe Final para la Medición de Impacto del Programa de Recate de Espacios Públicos 2011, El Colegio de México, 2011, Pág. 3.


40

La presente meta evaluación recomienda replicar la metodología en 2016, aprovechando la publicación de los resultados del siguiente conteo de población y vivienda a realizarse en 2015, fuente de las variables necesarias para identificar las características observables; es importante resaltar que esto solamente es posible si se mantiene vigente el levantamiento de la ENPICRPSEP en los años subsecuentes; además, es recomendable, en la medida que el presupuesto lo permita, ampliar el tamaño de muestra de dicha encuesta, tanto para asegurar la significancia estadística de los resultados conforme el marco muestral aumente en el futuro (al integrarse el inventario nacional de espacios públicos), como para “permitir el análisis de sub-muestras especificas”98, por ejemplo, para arrojar resultados significativos a nivel de tipo de espacio (convivencia o deportivo), o por regiones del país (la inseguridad podría percibirse bajo distintos matices en distintas partes del país), y aumentar la ventana de tiempo del panel para dar seguimiento un número mayor de años a los espacios intervenidos. Entre los objetivos de este seguimiento a la evaluación de impacto estaría determinar si la tendencia en la disminución de la percepción de seguridad continua disminuyendo en el tiempo y si es así, identificar si esto incide de alguna manera en la asistencia al espacio y en el índice de capital social estimado. Finalmente, si es aceptada la propuesta que se desarrolla en el siguiente capítulo (véase la sección 4.3.2), de integrar el indicador sobre el porcentaje de usuarios que consideran su entorno social mejorado en el nivel de Fin, sería necesario integrarlo a la ENPICRPSEP y cuantificar el impacto del programa en dicha variable en la nueva evaluación.

98

Tal como lo propone la Evaluación de Impacto de 2011.


41

4. Monitoreo

La Matriz de Indicadores para Resultados (MIR)99 es una herramienta que permite en un diagrama muy sencillo y homogéneo, la alternativa de solución seleccionada por el programa, lo que permite darle sentido a la intervención gubernamental; establece con claridad los objetivos y resultados esperados y; define los indicadores estratégicos y de gestión que permiten conocer los resultados generados por la acción gubernamental, y con ello, el éxito o fracaso de su instrumentación. El resumen narrativo de la MIR consta de cuatro niveles de objetivos que corresponden a los distintos tramos de control del proceso, dentro del nivel Fin se indica el impacto que será la contribución del PREP en el mediano o largo plazos al logro de un objetivo del desarrollo nacional y a la consecución de objetivos del PND y/o sus programas (véase tabla 2).

Tabla 2. Alineación del programa a objetivos del PND y sus programas

Eje de política

pública1 - Estado de Derecho y Seguridad

Objetivo

Fomentar un mayor nivel de desarrollo y mejores condiciones de vida que

prevengan conductas delictivas en las comunidades y espacios urbanos, y que

garanticen a toda la población el goce de sus derechos y libertades.

Programa Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012

Objetivo

Mejorar la calidad de vida en las ciudades, con énfasis en los grupos sociales en

condición de pobreza, a través de la provisión de infraestructura social y vivienda

digna, así como consolidar ciudades eficientes, seguras y competitivas.

Dependencia

o entidadSecretaría de Desarrollo Social

Objetivo

Mejorar la calidad de vida en las ciudades, especialmente la de las personas más

pobres, a través de la provisión de la infraestructura social y vivienda digna, así

como la consolidación de ciudades eficientes y competitivas.

Fuente: MIR del PREP.

Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012

Programa Derivado del PND 2007-2012

Objetivo estratégico de la Dependencia o Entidad

4.1. Análisis histórico de la MIR 2011-2012

Durante el periodo que abarca esta evaluación, la MIR del PREP ha presentado múltiples cambios de forma y de fondo que obedecen a las observaciones emitidas por distintos actores como parte de un proceso de mejora continua, por lo que, para facilitar su análisis, se presenta a continuación la tabla 3 que incluye el resumen narrativo de los niveles Fin, Propósito y Componentes, indicando con distintos colores qué secciones fueron modificadas, agregadas u omitidas entre cada ejercicio fiscal.

99

Guía para el diseño de indicadores estratégicos, México, 2010, pág. 11.


42

Tabla 3. Cambios en el resumen narrativo de la MIR del PREP, 2007-2012 Nivel 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fin

Contribuir a la prevención de

conductas delictivas y de

riesgo en las comunidades y

espacios urbanos.

Contribuir a la prevención de

conductas antisociales y de

riesgo en las comunidades y

espacios urbanos.

Contribuir a mejorar la calidad de

vida y la seguridad ciudadana,

preferentemente de la población en

condición de marginación,

mediante el rescate de espacios

públicos en las ciudades y zonas

metropolitanas de 50,000 o más

habitantes.

Contribuir a mejorar la calidad de vida

y la seguridad ciudadana, mediante el

rescate de espacios públicos en

condición de deterioro, abandono

o inseguridad que sean utilizados

preferentemente por la población

en situación de pobreza de las

ciudades y zonas metropolitanas.

(Sin cambios) (Sin cambios)

Pro

pó

sit

o

Espacios públicos en ciudades

de más de 50,000 habitantes y

localidades urbanas integradas

de zonas metropolitanas con

deterioro e inseguridad son

recuperados y generan tejido

social.

Espacios públicos con deterioro,

abandono e inseguridad en

ciudades y localidades urbanas

integradas en zonas

metropolitanas de 50,000 o más

habitantes, son rescatados.


abandono e inseguridad, en ciudades

y localidades urbanas integradas en

zonas metropolitanas de 50,000 o

más habitantes, son rescatados para

el uso y disfrute de la comunidad y

propician la sana convivencia.


abandono o inseguridad, en

localidades urbanas integradas en

zonas metropolitanas y ciudades,

son rescatados para el uso y disfrute

de la comunidad y, con ello,

propiciar la sana convivencia y la

cohesión social.


Construcción, ampliación o

mejoramiento físico de

espacios públicos.

Espacios públicos construidos,

ampliados o rehabilitados.

Obras de mejoramiento físico en

espacios públicos realizadas(Sin cambios) (Sin cambios) (Sin cambios)

En las comunidades atendidas

por el programa se realizan

acciones para la promoción de

la participación social, la

seguridad comunitaria y la

prevención de las conductas de

riesgo.

Acciones de impulso a la

participación social de las

comunidades beneficiadas,

realizadas en los espacios

públicos y su entorno.


organización comunitaria y

participación social, a la seguridad

comunitaria y a la sensibilización y

prevención de conductas de riesgo,

realizadas en los espacios públicos y

su entorno.


organización social, y seguridad

comunitaria, prevención de

conductas de riesgo, violencia y

promoción de la equidad de

género realizadas en los espacios



Acciones de promoción a la

seguridad comunitaria de las

localidades beneficiadas,



(Desaparece) (Sin cambios) (Sin cambios) (Sin cambios)

Acciones de apoyo a la

sensibilización y prevención de

conductas de riesgo de las

comunidades beneficiadas,



(Desaparece) (Sin cambios) (Sin cambios) (Sin cambios)

Co

mp

on

en

tes

Fuente: Elaboración propia con base en las MIR del PREP, 2007-2012.

Nota: Respecto a la posterior versión de la MIR, se subrayan de color verde el texto que fue añadido, en rojo el omitido y en naranja el modificado (con cursivas si fue modificado también el año posterior).


43

4.1.1. Cambios en el Nivel Fin

La evaluación ED-07 detectó como una de las principales debilidades del programa la carencia de un “diagnóstico inicial que identificara la problemática y […] las áreas potenciales a intervenir”.100 Dentro de la MIR, identificó que el diseño y normatividad del PREP no reflejaban la construcción de tejido social para contribuir a prevenir las conductas delictivas y de riesgo, existiendo la posibilidad de que las intervenciones se limitaran a las obras físicas, quedando marginada la participación comunitaria e imposibilitando su rescate integral.101 En el nivel Fin se cuestionó el uso del término “conductas delictivas” dentro del resumen narrativo y se recomendó que, de emplearse, se incorporara su definición. El PREP hizo caso a la recomendación y decidió que el término fuera eliminado dentro de la MIR 2008 y sustituido por “conductas antisociales”. La ED-07 alertó que el Fin y el Propósito en ese momento no contribuían a la solución del problema pues aunque:

“…el rescate del espacio público y la generación de tejido social ha dado buenos dividendos en experiencias de otras naciones del mundo, el PREP no contó con un diagnóstico de base que haya identificado las prioridades desde el interior de la comunidad. En la práctica esta situación se refleja al privilegiarse lo físico ante la dimensión social, dado que ésta no ha podido incorporarse de forma exitosa. Esto se debe, en parte, a que –en aquellas experiencias– la dimensión social es el ingrediente inicial y principal de los proyectos, y no sólo los usuarios de instalaciones remodeladas o definidas sin su participación […] Cabe reiterar que no se materializarán resultados positivos con la simple reintegración del espacio público, ya que si no se establece un sistema de corresponsabilidad que fomente la construcción de tejido social, las acciones quedarán solamente en dotación de infraestructura.”102

La evaluación cita el “Documento de base para el programa Ciudades más seguras en América Latina”, de ONU-Hábitat, para argumentar que “se requiere un enfoque preventivo basado en la construcción de ciudadanía bajo un monitoreo del impacto por medio de un sistema de indicadores”.103 La ED-07 también señala que el seguimiento a productos o acciones sociales esperados por el PREP no se percibía dentro de la MIR.104 En 2008, el Fin de la MIR seguía omitiendo muchos de los aspectos abarcados en el objetivo general establecido en las Reglas de Operación del programa (ROP)105 de ese año (identidad comunitaria, la cohesión social y la generación e igualdad de oportunidades, así como contribuir a la disminución de la pobreza urbana).106

100

ED-07, pág. 8. 101

La ED-07 cita que 45% de los espacios públicos no estaban considerando un rescate integral. “Proyectos integrales propuestos. Fortalezas y debilidades”. 102

Ibíd., pág. 11. 103

ONU-Hábitat. “Documento de base para el programa Ciudades Más Seguras en América Latina”, pág. 3. 104

Op. cit., pág. 15. 105

ROP-2008. 106

Posteriormente, en 2009, fueron omitidos del objetivo general del PREP e incorporados en la introducción como alcances esperados por el programa.


44

Un año después se presentó una restructuración que no aparenta tener vinculación directa con alguna recomendación sugerida en los documentos consultados. Del Fin se sustituyó la “prevención de conductas antisociales” por el objetivo de “mejorar la calidad de vida y la seguridad ciudadana”. Siguiendo la recomendación de la EED-08-09, sobre delimitar la población potencial y objetivo, el programa incluyó en 2009 dos restricciones de cobertura en el resumen narrativo (“en las ciudades y zonas metropolitanas de 50,000 o más habitantes” y “preferentemente de la población en condición de marginación”). En 2010 se registraron los últimos cambios en la MIR del PREP, incorporando el requisito de que los espacios públicos rescatados padecieran “condición de deterioro, abandono o inseguridad”. Respecto a los beneficiarios, se sustituyó el término de condición de marginación por el de “población en situación de pobreza”. No se propiciaron cambios en el nivel derivados de la EED-10-11 o de la ECR-11.

4.1.2. Cambios en el Nivel Propósito

En el nivel de Propósito, donde debe expresarse el resultado directo a ser logrado en el área de enfoque como consecuencia de la utilización de los componentes, la ED-07 discutió el término “recuperados” por referirse a una intervención que puede resultar ajena a la dinámica social de la comunidad, generando poca identificación con el programa,107 por lo que el equipo meta evaluador recomendó sustituir el concepto por “reintegrados”. Para el siguiente año el programa eliminó el término como lo sugirió la evaluación, pero lo sustituyó por “rescatados”. En 2008 se presentaron en este nivel dos cambios en la MIR: a) se añadió el concepto de “abandono”108 como una de las características de los espacios públicos que el programa establecía para intervenir y b) se eliminó el objetivo de generar tejido social. En el siguiente ejercicio fiscal, dentro del resumen narrativo, el PREP añadió que los espacios públicos rescatados son “para el uso y disfrute de la comunidad y propician la sana convivencia”. La última modificación se registró en 2010, cuando el PREP incorporó, como objetivo, que los espacios públicos rescatados propicien cohesión social.

4.1.3. Cambios en el Nivel Componentes

En el nivel Componentes, que son los bienes y/o servicios que produce o entrega el programa para cumplir con su propósito, la ED-07 determinó que la vertiente social (acciones comunitarias para promover la participación social, seguridad comunitaria y prevención de conductas de riesgo) no garantizaba que se realizara cabalmente, ni incluía indicadores específicos que evaluaran acciones de promoción y prevención con la ciudadanía, por lo que, erróneamente, se podría pensar que el PREP operaba bajo el supuesto de que la intervención en espacios públicos genera beneficios automáticos en materia de tejido social.

107

ED-07, pág. 10. 108

El concepto aún permanece vigente dentro de la MIR.


45

La ED-07 recomendó elaborar un registro tanto de la promoción de la participación social como de las respectivas acciones de prevención efectuadas anualmente en los espacios públicos rehabilitados y que el segundo Componente se fraccionara109 (recomendación que fue retomada en la MIR 2008). Respecto a sus actividades, la ED-07 considera que son “insuficientes, por lo que no garantizan el cumplimiento de cada uno de los componentes […] se requiere incorporar todos los procesos indispensables para la consecución satisfactoria de los productos esperados por el Programa.”110 Intentando dar seguimiento a la ED-07, el PREP en 2008 eliminó del resumen narrativo la vertiente de “mejoramiento” y dividió el segundo componente a fin de monitorear con mayor precisión la promoción de la participación social, la seguridad comunitaria y la prevención de las conductas de riesgo. Posteriormente, la EED-08-09 consideró que “sería importante plantear una revisión del propósito que permita derivar fácilmente y con criterios homogéneos las poblaciones potencial y objetivo […] El planteamiento actual, incluso de la matriz de indicadores, dificulta hacerse una idea general del tipo de instrumentos concretos (tipo de espacios que se construyen o rehabilitan, tipos de actividades) que el programa utiliza”.111 En 2009 las vertientes de construcción, ampliación y rehabilitación se sustituyeron por “mejoramiento físico”, y el componente fraccionado en 2007 fue conjuntado de nuevo como “acciones de impulso a la organización comunitaria y participación social, a la seguridad comunitaria y a la sensibilización y prevención de conductas de riesgo”. La EED-09 indicó que, pese a que el PREP estaba realizando un esfuerzo notable para recopilar información, no era “posible evaluar el alcance del Programa en relación con la problemática a atender, porque la población potencial y objetivo están sobredimen-sionadas debido a la falta de información sistematizada sobre los espacios públicos a rescatar”, 112 y entre sus recomendaciones estableció que “se investigue el nivel de mantenimiento de los espacios rescatados y la continuidad de las actividades impulsadas”.113 Un año después el PREP modificó el término de organización “comunitaria” por “social”. También eliminó del texto “participación social” y “sensibilización”, y se establecieron como metas la prevención de violencia y promoción de la equidad de género. Después del ejercicio fiscal 2010 no se ha presentado ningún tipo de incorporación o sustitución dentro del resumen narrativo de este nivel de la MIR del PREP.

109

Ibíd., pág. 16. 110

Ibíd., pág. 18. 111

EED-08-09, pág. 21. 112

EED-09-10 pág. 23 113

Ídem.


46

4.2. Valoración del Resumen Narrativo de los niveles de Fin, Propósito y Componentes de la MIR

A continuación se efectúa una valoración en términos de la pertinencia y congruencia del Resumen Narrativo de los niveles de Fin, Propósito y Componentes de la versión vigente de la MIR del PREP. Para ello, se utiliza como referencia la “Guía para el diseño de indicadores estratégicos” elaborado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y el Coneval. Para facilitar al lector la comprensión del análisis, se presenta la tabla 4, que incluye la sintaxis esperada, la valoración del equipo meta evaluador y los tres niveles desglosados de la MIR.

Tabla 4. Análisis de sintaxis y valoración de la MIR del PREP 2012

Mediante /

a través deEl cómo: la solución del problema Valoración

Fin mediante

el rescate de espacios públicos en

condición de deterioro, abandono o

inseguridad que sean utilizados

preferentemente por la población en

situación de pobreza de las ciudades y

zonas metropolitanas.

Inadecuado

(contiene

dos

objetivos)

Verbo en

presenteComplemento: resultado logrado Valoración

Pro

pó

sit

o

rescatados

para el uso y disfrute de la comunidad y,

con ello, propiciar la sana convivencia y

la cohesión social.

Adecuado

Verbo en

participio pasado(sobra) Valoración

realizadas

realizadas en los espacios públicos y su entorno.

Fuente: Elaboración propia con base en la MIR del PREP.

Contribuir a mejorar la calidad de vida y la

seguridad ciudadana

Espacios públicos con deterioro, abandono o

inseguridad, en localidades urbanas

integradas en zonas metropolitanas y

ciudades, son

Obras de mejoramiento físico en espacios

públicos

Acciones de impulso a la organización

social, y seguridad comunitaria, prevención

de conductas de riesgo, violencia y

promoción de la equidad de género

Co

mp

on

en

tes

El qué: contribuir a un

objetivo superior

Sujeto: Población o área de enfoque

Productos terminados o servicios proporciondos

Modificar

(debe

cambiarse

la redacción y

separase el

segundo

componente)

El nivel Fin tiene una sintaxis correcta pero no conceptual, ya que define cómo espera contribuir al objetivo superior describiendo la solución de problema propuesto. 114 La complejidad a la que se enfrenta el programa es que la metodología de la MIR solicita que el Fin se acote a un solo objetivo y el programa dispone de dos: “calidad de vida” y “seguridad ciudadana”. Debido a las características particularidades del PREP, por sí mismo no garantiza la consecución de ninguno de los dos objetivos dada su intervención transversal; como resultados, el programa emplea un solo indicador115 para monitorear el impacto en la calidad de vida de la población que, en realidad, únicamente refleja la variación en el fortalecimiento de la cohesión social en el área de influencia, en tanto que para el segundo objetivo, seguridad ciudadana, se emplea un indicador de percepción

114

Que es rescatar espacios públicos en condición de deterioro, abandono o inseguridad que sean utilizados preferentemente por la población en situación de pobreza de las ciudades y zonas metropolitanas. 115

Porcentaje de hogares que manifiestan percepción de inseguridad en los espacios públicos intervenidos.


47

cuando la metodología requiere incluir indicadores de eficacia, tales como los índices de criminalidad, pero esto no es viable ya que, apegado a la conceptualización del programa, la recuperación del espacio público puede deberse, por ejemplo, al abandono y no necesariamente estar ligada a esta problemática. El impacto directo en cualquiera de los objetivos (calidad de vida y seguridad ciudadana) parece distante dado el tipo de intervención específica que efectúa el programa: con ellos, además de resultar complejas las labores de medición, se corre el riesgo de no evidenciar la riqueza del programa. El Programa con la finalidad de identificar a la población beneficiaria de acuerdo a los Lineamientos y criterios generales para la definición, identificación y medición de la pobreza emitidos por CONEVAL se encuentra analizando la posibilidad de utilizar criterios de marginación y de inseguridad para identificar a la población en situación de pobreza que desea atender. Si el programa lleva a cabo esta acción, el equipo meta evaluador recomienda seleccionar “percepción de seguridad ciudadana” como objetivo del resumen narrativo, aprovechando las modificaciones que se realizarán en la identificación de la población objetivo, donde se clasificará a la población mediante grados de marginación y datos de inseguridad proporcionados por los municipios. En caso de que el Programa no logré identificar de esta forma a su población objetivo, el equipo meta evaluador sugiere eliminar del resumen narrativo “calidad de vida” y “seguridad ciudadana” y sustituirlo por el objetivo de “mejorar el entorno social”, que resulta incluyente y no restrictivo de los beneficios de fortalecimiento de tejido social y seguridad establecidos en la actual MIR Por su parte, el Propósito del PREP cumple cabalmente con los criterios establecidos por la normativa oficial al delimitar el área de enfoque -espacios públicos en condición de deterioro, abandono o inseguridad en localidades urbanas integradas en zonas metropolitanas y ciudades-, redactar el verbo en presente y establecer el resultado logrado que es “el uso y disfrute de los espacios públicos por parte de la comunidad y, con ello, propiciar la sana convivencia y la cohesión social”. Bajo la misma línea de la recomendación emitida a nivel Fin, si el Programa implementa los criterios de marginación para identificar a su población objetivo, se propone el siguiente resumen narrativo: “Espacios públicos con deterioro, abandono o inseguridad en zonas metropolitanas y ciudades, son rescatados para el uso y disfrute de la comunidad y, con ello, propiciar la sana convivencia participación comunitaria e integración vecinal como atributos de la cohesión social”. En este resumen, ya no es necesario hacer mención de las zonas con alto y muy alto grado de marginación dado que ya es parte de los criterios de identificación.

De no aplicarse los criterios, el equipo meta evaluador considera pertinente hacer explícito en el resumen narrativo la nueva metodología de la medición de la pobreza, donde el contexto territorial analiza el grado de polarización de las zonas de alto, muy alto, medio, bajo y muy bajo grado de marginación.116

116

Con la adecuación el nivel quedaría redactado como: Espacios públicos con deterioro, abandono o inseguridad en localidades urbanas con alto y muy alto grado de marginación, son rescatados para el uso y disfrute de la comunidad y, con ello, propiciar la sana convivencia participación comunitaria e integración vecinal como atributos de la cohesión social.


48

Según la metodología de la MIR existe un problema, tanto de forma como de fondo, en el segundo componente. Por un lado, la redacción del segundo componente no es idónea porque la metodológica establece que la sintaxis debe terminar con un verbo en participio pasado, por lo que la descripción de “los espacios públicos y su entorno” sobra y es incorrecta, así que se debe redactar de acuerdo con la normatividad existente. Más relevante es que el componente debe fraccionarse en cada uno de los productos que genera el PREP con su implementación; si éstos no pueden ser cuantificados individualmente, el programa debería cuestionar su incorporación dentro del resumen narrativo de la MIR ya que no puede garantizar su cumplimiento. Se recomienda fraccionar el segundo componente en tres:

Acciones de impulso a la organización social en espacios públicos realizadas.

Acciones de seguridad comunitaria en espacios públicos realizadas.

Acciones de prevención de conductas de riesgo, violencia y promoción de la equidad de género en espacios públicos realizadas.

Pese a que existe congruencia en el resumen narrativo, es necesario realizar modificaciones tanto en sintaxis como por contenido para validar la lógica vertical del resumen narrativo de la MIR del PREP.

4.3. Indicadores de los niveles de Propósito y Fin de la MIR

4.3.1. Cambios en los indicadores de Propósito y Fin de 2007 a 2012

En esta sección se efectúa la valoración, en términos de pertinencia y suficiencia, de los indicadores de los niveles de Propósito y Fin para contribuir al objetivo del PREP, de acuerdo con lo plasmado en la versión vigente de su MIR. En la tabla 5 se enumera el listado de los indicadores que han aparecido en la MIR del programa en el periodo histórico que abarca la evaluación (2007 al 2012). La primera evaluación externa a la que fue sometido el programa, la ED-07, no validó la lógica horizontal de la MIR, señalando que el programa no incluía “indicadores que reflejen el logro y/o avance de la actividad concentradora; es decir, la construcción de tejido social en los espacios públicos rescatados”, y concluye que “los indicadores en cada uno de los niveles de la MIR no resultan suficientes para un adecuado monitoreo”.117 Destacaba que los indicadores “no proporcionan una base específica para poder evaluar el desempeño. Asimismo, ninguno de los indicadores establece metas u objetivos a desarrollar a corto o mediano plazos”118 e identifica que algunos procesos establecidos en las ROP no fueron considerados dentro de la MIR.119

117

ED-08, pág. 20. 118

Ibíd., pág. 21. 119

Como la obligatoriedad de que, del total de los subsidios asignados a los municipios, se destine al menos 20% a las acciones de la modalidad Participación Social y Seguridad Comunitaria, o que la aportación conjunta de los gobiernos de las entidades federativas, de los municipios y de la comunidad sea de al menos 50%, Ibíd., pág. 23.


49

La RI-07 también consideró que el diseño del Programa expresado en la matriz “no tiene suficiente consistencia. Presenta problemas en la lógica vertical, es decir, su lógica causal no está validada o se ve amenazada por la indefinición de los objetivos. Se requieren cambios para fortalecer la coherencia del diseño”.120

120

RI-MIR-07, pág. 1.


50

Tabla 5. Variación en los indicadores del Fin y Propósito de la MIR, 2007-2012

2007 2008 2009 2010 2011 2012 C R E M A

F1

Porcentaje de hogares que

manifiestan percepción de

inseguridad en los espacios

públicos intervenidos.2

Inicia Modificado Modificado Modificado Continua Continua ~ √ √ √ √

F2


consideran muy unida la

relación entre vecinos.

Inicia Continua Continua ~ X √ √ ~

P1

Incremento porcentual de la

población en el área de

influencia que percibe que los

espacios recuperados son

seguros después de un año.

Inicia Omitido ~ ~ √ √ √

P2

Incremento porcentual de los

espacios públicos que son

utilizados por la población

después de un año.

Inicia Omitido ~ √ √ √ √

P3

Incremento en el porcentaje de

la población en el área de

influencia que participa en

actividades organizadas dentro

del espacio después de un año.

Inicia Omitido ~ √ √ √ √

P4Cobertura de atención en

espacios públicos.Inicia Modificado Omitido √ X √ √ √

P5Variación en la asistencia a los

espacios públicos rescatados.Inicia Continua Omitido √ X √ √ √

P6

Cobertura de atención del

programa en las ciudades y

zonas metropolitanas.

Inicia Modificado Omitido √ X √ √ √

P7

Porcentaje de espacios

públicos intervenidos por

primera vez, respecto al total de

espacios intervenidos.

Inicia Omitido √ X √ √ √

P8

Promedio de proyectos de las

modalidades de mejoramiento

físico y participación social y

seguridad comunitaria por

espacio público.


P9

Porcentaje de avance en la

meta anual de espacios

públicos intervenidos.


P10Porcentaje de municipios

atendidos por el programa.Inicia Continua Continua X X √ √ X

P11


asisten a los espacios públicos

intervenidos.

Inicia Continua Continua √ ~ √ √ ~

P12

Personas beneficiadas con la

intervención de espacios

públicos.

Inicia √ X √ √ X

1 C: Claro; R: Relevante; E: Económico; M: Monitoreable y A: Adecuado.

Fuente: Matriz de Indicadores de Resultados del Programa de rescate de espacios públicos 2008-2012

2 Inicialmente: Disminución porcentual de la percepción de inseguridad en las colonias que se encuentran en el área de influencia del espacio público

después de un año de operación del Programa.

Pro

pó

sit

o

Nota: Se emplea el signo ~ cuando el indicador puede modificarse; √ cuando es adecuado y X cuando no cumple con el criterio.

Matriz de Indicadores de ResultadosF

inValidación

1

Nivel Indicador#


51

En el indicador de Fin, la ED-07 analizó la importancia de documentar las percepciones, antes y después de las intervenciones.121 Destacó que la MIR no incluía indicadores de calidad en el nivel de componentes ya que el monitoreo del PREP se limitaba a cuantificar el número de proyectos concluidos, pero no evalúa sus características (dinámica que aún persiste). Proponía indicadores cualitativos como:122

Perspectiva de la discapacidad: si en las intervenciones se adecuaron los espacios físicos para facilitar su acceso (indicador 3.1.5).

Trabajo integral con grupos vulnerables (niños en situación de calle, personas de la tercera edad, etc.) para fomentar su participación en las actividades comunitarias.

En 2008, el Programa modificó el indicador F1, 123 y la EED-08-09 consideró que su limitación es “ser un indicador de percepción, por lo tanto con cierto grado de inestabilidad y sujeto a variaciones por circunstancias subjetivas”. En el nivel Propósito se presenta el resultado directo a ser logrado en la población o área de enfoque como consecuencia de la utilización de los “espacios públicos […] que son rescatados”. En los últimos cinco años, en el nivel Propósito, se han utilizado nueve indicadores, de los cuales tres permanecen en la actualidad. En 2008 se omitieron del Propósito todos los indicadores utilizados en el ejercicio fiscal anterior; el indicador P1 porque monitoreaba lo mismo que el indicador del nivel Fin; bajo la misma tesitura, el P2 fue sustituido por el P5; mientras que el P3 fue eliminado. La EED-08-09 valoró al indicador P4 como “un buen indicador de cumplimiento de los objetivos del programa de acuerdo con lo programado, pero no refleja la cobertura en lo que se refiere al total de espacios por rescatar, por lo que en evaluación por resultados es difícil considerarlo estrictamente un indicador de eficacia”.124 Bajo el apego del resumen narrativo, si bien, el indicador P8 supervisaba en 2010 “el uso y disfrute de la comunidad” ninguno de los otros dos indicadores monitoreaba que se propicie “la sana convivencia y la cohesión social” descritos en el nivel. Por el contrario, los indicadores P7 y P9 (de carácter meramente cuantitativo) no eran relevantes para este nivel y debían trasladarse al de Componentes por lo que también se omitieron en 2010. La EED-08-09 concluyó que “el programa ha logrado un nivel de resultados aceptable en lo que plantea, hay que matizar que sus indicadores tienden a ser más de eficiencia que de eficacia, ya que en general no reflejan impactos del programa, sino más bien procesos de éste”.125 Sobre la recomendación emanada de revisar la lógica vertical de la MIR, la PI-08 consideró que ya habían sido contempladas en la MIR 2009, argumentando “que ésta se actualiza y

121

Op. cit., pág. 21. 122

Ibíd., pág. 22. 123

En ese año la redacción del indicador era “Percepción de inseguridad de la población residente en torno a los espacios públicos rescatados”. 124

EDD-08, pág. 5. 125

Ibíd., pág. 21.


52

mejora constantemente para fortalecer el diseño y la operación del Programa, así como de llevar a cabo el seguimiento y evaluación puntual de las obras de mejoramiento físico y acciones sociales”.126

4.3.2. Validación de los indicadores vigentes de la MIR

En las tablas 6 y 7 se presentan las características (nombre, descripción y método de cálculo) de los indicadores vigentes del nivel Fin y Propósito de la MIR, así como su valoración con base en la metodología del marco lógico y los criterios para elección de indicadores C.R.E.M.A. Como se mencionó previamente, a nivel Fin se emplean dos indicadores que monitorean el objetivo general del programa, que es la seguridad ciudadana (F1) y la calidad de vida (F2) de la población en situación de pobreza de las ciudades y zonas metropolitanas. El primer indicador (F1) cumple con los criterios básicos; sin embargo; pese a que metodológicamente resulte más sencillo cuestionar a los beneficiarios por la inseguridad, el indicador resultaría más claro si la medición se efectuara en positivo, es decir, medir la percepción de seguridad que perciben los hogares en los espacios intervenidos. El equipo meta evaluador considera que el indicador F2, la percepción de la unidad entre vecinos, no es determinante para monitorear la incidencia del programa sobre el incremento o no de la calidad de vida en los espacios públicos intervenidos además de que no parece existir una vinculación directa entre la intervención y la posible unidad de los vecinos (ésta podría ser negativa o favorable por otras circunstancias ajenas al PREP).127 Dada la complejidad teórica del término “calidad de vida”, 128 si el programa deseará monitorear su incidencia tendría que supervisar también aspectos complementarios como una valoración cualitativa de los beneficios que aporta la intervención del programa en la vida de los beneficiarios, reflejando algunos valores indirectos como pertenencia a la localidad, mejoría en la salud o tiempo de ocio por la apropiación del espacio público; por ello, consideramos más viable eliminar el concepto del resumen narrativo.

126

PI-EED-2008, pág. 5. 127

Al respecto del indicador, la medición de impacto del programa realizado en 2011 indica claramente que “en general, no existe una mejora en la relación de vecinos medida para cualquier año o medida de diferente;”) forma Informe final para la medición de impacto del programa de Rescate de Espacios Públicos 2011, El Colegio de México, 2011, pág. 31. 128

Por ser subjetiva, multidimensional y variable en el tiempo, es decir, según la edad, la etapa vital y el contexto en que se encuentra cada persona, marcaran diferencias importantes en los aspectos que se valoran.


53

Tabla 6. Validación de los indicadores vigentes del nivel Fin de la MIR

Nivel

Método de cálculo

(Número de hogares en torno a los

EP con percepción de inseguridad

en el espacio público/ Número de

hogares en torno a los EP)*100.

Claro Relevante Económico Monitoreable Adecuado

~ √ √ √ √Se establece lo que

pretende medir; sin

embargo, resultaría más

claro en positivo si midiera

la seguridad de los EP.

Contribuye a mediano

plazo al logro de un

objetivo del desarrollo

nacional.

Cálculos de la Dirección General de

Equipamiento e Infraestructura en

Zonas Urbano Marginadas (DGEIZUM)

con base en la Encuesta Nacional

sobre percepción de inseguridad,

conductas de riesgo y participación

social en espacios públicos (EICRPS).

Tiene condiciones

técnicas que le

permiten ser

monitoreado por el

programa.

Tiene una definición concreta y no

presenta complicaciones para

estimar el desempeño del PREP.

Método de cálculo

(Número de hogares que clasifican

como muy unida la relación entre

vecinos / Número de hogares en

torno a los EP)* 100.


~ X √ √ ~El método de cálculo es

simple al igual que su

definición; sin embargo, es

necesario que se precise

mejor las variables

empleadas dentro de la MIR.

Vinculación dudosa

entre la intervención y la

posible unidad de los

vecinos ya que ésta

puede variar por

asuntos ajenos al

programa.

Cálculos de la Dirección General de

Equipamiento e Infraestructura en

Zonas Urbano Marginadas (DGEIZUM)

con base en la EICRPS. Es

económico ya que, como parte del

seguimiento, se recopila esta

información la cual no representa un

gasto adicional.

Tiene condiciones

técnicas que le

permiten ser

monitoreado por el

programa.

El indicador resulta insuficiente para

establecer que existe una cohesión

social en la población beneficiada

tal como lo establece el objetivo

específico del programa.

Fuente: Elaboración propia con base en la MIR 2012 del PRAH.

Fin

Nombre Descripción

Porcentaje de hogares que consideran muy unida la

relación entre vecinos.

Mide el porcentaje de hogares que clasifican como muy

unida la relación entre vecinos respecto al total de hogares

en torno a los EP.

Características

Nombre Descripción

Porcentaje de hogares que manifiestan percepción de

inseguridad en los espacios públicos (EP) intervenidos.

Representa el porcentaje de hogares que perciben

inseguridad en el espacio público con respecto al total de

hogares en torno a los EP.


54

Tabla 7. Validación de los indicadores vigentes del nivel Propósito de la MIR

Nivel

Método de cálculo

(Número de hogares que asisten a

los EP / Número de hogares en

torno a los EP )*100.


√ ~ √ √ ~Se establece sin

ambigüedades lo que

pretende medir y el método

de cálculo es simple.

Aunque señala apropiación

por parte de la ciudadanía

el objetivo a ser medido

son los espacios públicos

rescatados.

Cálculos de la DGEIZUM con base

en la EICRPS.

Tiene condiciones

técnicas que le

permiten ser

monitoreado.

Tiene una definición concreta, pero

no resulta suficiente para estimar el

desempeño del programa.

Método de cálculo(Número de municipios y delegaciones

que son atendidos por el Programa/Total

de municipios y delegaciones que

constituyen el universo potencial de

actuación del Programa)*100


X X √ √ XEl método de cálculo no es

preciso porque no se

determina si el número es

variable o constante.

De carácter meramente

cuantitativo no mide el

logro del objetivo ni es

relevante para este nivel.

Cálculo de la DGEIZUM a través

de la base de datos del Sistema

Integral de Información de los

Programas Sociales (SIIPSO).

Tiene condiciones

técnicas que le

permiten ser

monitoreado.

Aunque tiene una definición

concreta, no tiene relación directa

con el objetivo establecido.

Método de cálculo(Número de personas beneficiadas con

EP de intervención general + número de

personas beneficiadas con EP de

consolidación)


√ X √ √ XSe establece sin

ambigüedades lo que

pretende medir y el método

de cálculo es simple.

De carácter meramente

cuantitativo) no son

relevantes para este nivel

y pertenecen al de

Componentes.

Cálculo de la DGEIZUM a través

de la base de datos del Sistema

Integral de Información de los

Programas Sociales (SIIPSO).

Tiene condiciones

técnicas que le

permiten ser

monitoreado por el

programa.

No es adecuado ya que no mide el

cumplimento del objetivo.

Fuente: Elaboración propia con base en la MIR 2012 del PRAH.

Nombre Descripción

Personas beneficiadas con la intervención de espacios

públicos

Se refiere al número de personas que habitan en torno a

los EP que son beneficiadas con la intervención del PREP

Pro

pó

sit

o

Nombre Descripción

Porcentaje de municipios y delegaciones atendidos por

el programa.

Se refiere a la cobertura de municipios y delegaciones que

son atendidos por el programa.

Características

Nombre Descripción

Porcentaje de hogares que asisten a los espacios

públicos (EP) intervenidos.

Mide la asistencia de la población a los EP atendidos por el

programa.

Programa de Rescate de Espacios Públicos Meta – Evaluación 2007–2012 Informe Final

55

Si el programa optara por apegarse a un solo objetivo, el equipo meta evaluador recomienda seleccionar “percepción de seguridad ciudadana”, aprovechando las modificaciones que se realizarán en la identificación de la población objetivo, donde se pretende clasificar a la población mediante grados de marginación y datos de inseguridad proporcionados por los municipios, se propone un indicador que determine el porcentaje de usuarios que perciben, mediante un cuestionario de varias preguntas, que la seguridad, la cohesión social y aspectos de su entorno han mejorado tras la intervención del programa. Para ello, el equipo meta evaluador recomienda retomar las variables consideradas en la evaluación de la percepción de inseguridad, satisfacción y cohesión social en espacios públicos.129 El medio para obtener la información podría ser la propia Encuesta Nacional sobre percepción de inseguridad, conductas de riesgo y participación social en espacios públicos (ENPICRPSEP), pero se recomienda que la verificación siga siendo por medio de evaluaciones específicas que supervisen el levantamiento y utilicen dicha información (o que realicen la totalidad del trabajo de campo); la presente evaluación considera que el diseño de panel rotativo utilizado actualmente, con una porción de la muestra integrada por espacios antes de su intervención, es el adecuado, pero se recomienda aumentar el tamaño de muestra para permitir obtener resultados estadísticamente significativos a niveles de mayor desagregación (por ejemplo, para distintas regiones del país). De considerarse esta modificación, los indicadores F1 y F2 deben ser trasladados al nivel de Propósito como efectos directos de la implementación del programa. Adicionalmente, es necesario incorporar un indicador de eficacia que garantice que los espacios públicos rescatados fueron reintegrados apropiadamente a la población y ya no presentan problemas de deterioro, abandono o inseguridad. 130 Para dar transparencia al indicador, se recomienda realizar una Evaluación de Específica de Monitoreo de Espacios Intervenidos que obtenga, mediante una muestra aleatoria de espacios públicos intervenidos en distintos años, los insumos para dictaminar qué porcentaje de las intervenciones han solventado estas tres problemáticas. Este indicador es trascendental ya que denota la participación y vinculación de los beneficiarios, y garantiza que las intervenciones no sean sólo inversiones arquitectónicas cíclicas. A causa de diversos problemas sobre información disponible que permita la integración de un padrón de espacios públicos en los municipios en los que puede intervenir el programa, la población beneficiada se ha calculado con un número fijo por cada espacio público, lo que significa que su cuantificación actual no aporta información relevante al ser una constante; por ello, el equipo meta evaluador recomienda no considerar a la población sino los espacios públicos como la referencia del programa, en tanto se conforma un inventario nacional georreferenciado que enliste aquellos ubicados en localidades de 50,000 habitantes o más, con lo cual se podrá estimar de mejor manera la población potencial y objetivo.

129

Consiste en un listado de 48 variables divididas en los apartados de: satisfacción con las condiciones físicas del espacio público (EP); inseguridad en el EP; variedad de actividades en el EP; apropiación del EP; control y cuidado del EP; participación en el EP; conductas de riesgo y violencia de la colonia; inseguridad en la colonia; cohesión social; infraestructura; satisfacción residencial. Delfino Vargas, Evaluación de la percepción de inseguridad, satisfacción y cohesión social en espacios públicos, El Colegio de México, Centro de Estudios Sociológicos, 2010, pág. 40. 130

La Evaluación de Impacto realizada en 2011 encontró que la percepción de seguridad disminuye en el tiempo.


56

El programa tiene razón en su argumentación de que el espacio público juega un papel en la cohesión social a través de una mayor asistencia al espacio público: la evaluación de impacto 2011 señaló que “Por tanto, el espacio público puede estar fomentando la creación de capital social por medio de la asistencia continua al espacio, pero es necesaria la interacción repetida para poder lograrlo” (pág. 31). En la tabla 8, el equipo meta evaluador recopila las modificaciones sugeridas a indicadores vigentes de la MIR susceptibles de mejora y propuestas de indicadores adicionales necesarios para poder validar la lógica horizontal de la matriz.

Tabla 8. Propuesta de incorporación o modificación de indicadores de la MIR de PREP

Nivel Nombre Método de cálculoSentido

esperado

Frecuencia

de medición

Medios de

verificación

Porcentaje de usuarios que

consideran su entorno social

mejorado

((Número de usuarios seleccionados en

la muestra que consideran su entorno

social mejorado) / (Total de usuarios

seleccionados en la muestra))* 100

Ascendente Anual

ENPICRPSEP1

y evaluación

específica

Porcentaje de espacios públicos

rescatados que después de dos años

no presentan deterioro, abandono o

inseguridad

((Espacios públicos seleccionados en la

muestra que no presentan problemas

después de dos años) / (Total de

espacios públicos seleccionados en la

muestra)) x 100

Ascendente Dos años

ENPICRPSEP y

evaluación

específica


consideran muy unida la relación

entre vecinos

((Hogares seleccionados en la muestra

que consideran muy unida la relación

entre vecinos) / (Hogares seleccionados

en la muestra)) x 100

Ascendente Anual

ENPICRPSEP y

evaluación

específica

Porcentaje de hogares que participan

en las actividades realizadas en los

espacios públicos

((Hogares seleccionados en la muestra

que participan en las actividades

realizadas en los espacios públicos) /

(Hogares seleccionados en la muestra))

x 100

Ascendente Anual

ENPICRPSEP y

evaluación

específica


recuperados que efectúa torneos

deportivos

((Espacios públicos recuperados con

áreas deportivas que efectúan torneos) /

(Total de espacios públicos recuperados

con áreas deportivas)) x 100

Ascendente Anual

Base de datos

generada por

la DGDT


recuperados que efectúa cursos y

talleres de seguridad comunitaria,

prevención de conductas antisociales

y de riesgo.

((Espacios públicos recuperados que

efectúan cursos y talleres) / (Total de

espacios públicos recuperados donde

pueden efectuarse cursos y talleres)) x

100

Ascendente Semestral

Base de datos

generada por

la DGDT


recuperados que efectúa acciones

para fomentar la equidad de género.

((Espacios públicos recuperados que

efectúan acciones para fomentar la

equidad de género) / (Total de espacios

públicos recuperados)) x 100

Ascendente Semestral

Base de datos

generada por

la DGDT

Personas que han recibido cursos y

talleres en los espacios públicos

recuperados

Suma de personas que han recibido

cursos y talleres en los espacios

públicos recuperados

Ascendente Mensual

Base de datos

generada por

la DGDT


rescatados

((Total de espacios rescatados por el

programa por primera vez) / (Total de

espacios inscritos en el inventario de

espacios públicos)) x 100 abandonados.

Ascendente Anual

Base de datos

generada por

la DGDT

1 Encuesta Nacional sobre percepción de inseguridad, conductas de riesgo y participación social en espacios públicos

Fuente: Elaboración propia con base en los tipos de apoyos establecidos en las ROP 2012 del PREP.

Co

mp

on

en

tes

Fin

Pro

pó

sit

o


57

Salvo la recuperación física del espacio, la MIR del programa no refleja ninguna acción directa encaminada a contribuir para fortalecer la pertenencia comunitaria, la cohesión social y las relaciones equitativas de género. Si bien, como concluyó la evaluación de impacto, el PREP “causa un aumento sustancial en la asistencia al espacio público. Esta asistencia se mantiene a través del tiempo, aunque al parecer los beneficiarios asisten por motivos de esparcimiento más que por realizar actividades deportivas o culturales”.131 Pese a ello, considera que el PREP

“sí tiene un impacto en la cohesión social vecinal, pero que el impacto no es inmediato…” Por tanto, el espacio público puede estar fomentando la creación de capital social por medio de la asistencia continua al espacio, pero es necesaria la interacción repetida para poder lograrlo. Por su parte, la PI-10-11 ha reconocido que las actividades realizadas por el Programa dentro de los espacios públicos (como los torneos, los cursos y talleres, etc.) son detonadores importantes para que los usuarios consideren al espacio público como propio, estableciéndolo como un “centro de reunión”; sin embargo, no se ha incorporado indicadores en la MIR que supervisen los efectos de cohesión social a mediano o largo plazos. Por ello, el equipo meta evaluador reitera la recomendación de su incorporarlos dentro de la MIR del PREP.132 Esta información puede ser requerida semestralmente a las Delegaciones estatales para incorporarla a las bases de datos del programa, quienes solicitarán la información en un breve formato a los municipios que recibieron el financiamiento. En caso de que el programa considere que no existen condiciones de coordinación o se prevea que los municipios no participen constantemente en la retroalimentación de la encuesta, ésta podría ser incorporada como requisito de la evaluación específica que realizaría la encuesta a los responsables municipales seleccionados dentro de una muestra. Con base en la factibilidad de acceso a la información, será decisión de los responsables del PREP determinar si para estos indicadores se hace un recuento histórico de todos los espacios públicos intervenidos o se limita únicamente a los espacios públicos recuperados durante el ejercicio fiscal anterior.

4.4. Aspectos Susceptibles de Mejora vinculados con el monitoreo de PREP

De las evaluaciones efectuadas al PREP durante este periodo histórico, sólo se ha determinado un aspecto susceptible de mejora (ASM) vinculado con la MIR del programa. La evaluación específica de desempeño del PREP 2010 estableció “continuar con el proceso de mejora de las MIR, documentando la solidez técnica de los indicadores, su relevancia, el establecimiento de líneas de base y metas”. Paralelamente, en coordinación con las áreas involucradas, se revisaron los comentarios de CONEVAL a la MIR y, en agosto, se efectuó el proceso interno de mejora de MIR del ejercicio fiscal 2011 conforme a la normatividad, disponiendo como documento probatorio la lista de

131

Delfino Vargas, op. cit. pág. 3. 132

Dada la amplia variedad de intervenciones, en los indicadores es importante distinguir sólo aquellos espacios públicos que permiten realizar actividades deportivas o, en su caso, cursos y talleres.


58

asistencia y oficios con las instrucciones a todos los titulares de unidad.133 Para fomentar las mejoras en el diseño de indicadores y su solidez técnica, la DGEMPS, UPRI, DGAP y OIC

trabajaron con los sus atributos establecidos en la normatividad de la MIR.134

4.5. Recomendaciones

Dentro del resumen narrativo se presenta un problema conceptual ya que el programa dispone de dos objetivos: “calidad de vida” y “seguridad ciudadana”, pero la metodología de la MIR

solicita que el Fin se acote a un único objetivo. Por ello, el equipo meta evaluador recomienda que en el resumen narrativo se establezca únicamente como objetivo “percepción de seguridad ciudadana”. Asimismo, el equipo meta evaluador considera pertinente alinear el resumen narrativo a la nueva metodología de la medición de la pobreza, donde el contexto territorial analiza el grado de polarización de las zonas de alto, muy alto, medio, bajo y muy bajo grado de marginación. A nivel de Componentes, según la metodología de la MIR existe un problema, tanto de forma como de fondo, ya que el segundo componente debe fraccionarse en cada uno de los productos que genera el PREP con su implementación; si éstos no pueden ser cuantificados individualmente, el programa debería cuestionar su incorporación dentro del resumen narrativo de la MIR ya que no puede garantizar su cumplimiento. Se propone un indicador que determine el porcentaje de usuarios que perciben que la seguridad, la cohesión social y aspectos de su entorno han mejorado tras la intervención del programa. El medio de verificación puede ser la Encuesta Nacional sobre percepción de inseguridad, conductas de riesgo y participación social en espacios públicos (ENPICRPSEP), pero se recomienda que la verificación siga siendo por medio de evaluaciones específicas que supervisen el levantamiento y utilicen dicha información. Adicionalmente, es necesario incorporar un indicador de eficacia que garantice que los espacios públicos rescatados fueron reintegrados apropiadamente a la población y ya no presentan problemas de deterioro, abandono o inseguridad. Este indicador es trascendental ya que denota la participación y vinculación de los beneficiarios y garantiza que las intervenciones no sean sólo inversiones arquitectónicas cíclicas. Para dar transparencia al indicador, se recomienda hacer una evaluación de procesos que obtenga los insumos mediante una muestra aleatoria de espacios públicos intervenidos en distintos años, para dictaminar qué porcentaje de las intervenciones han solventado estas tres problemática.

133 En el proceso de actualización y mejora de la MIR 2011, no se recibieron más comentarios de las instancias correspondientes. 134

Que los indicadores tengan atributos C.R.E.M.A. (Claridad, Relevancia, Economía, Monitoreable (replicable) y Adecuado).


59

Conclusiones

Las Evaluaciones realizadas al programa en el periodo 2007-2012 demuestran que PREP es un programa que debe ser reconocido por su efectividad para reducir la percepción de inseguridad entre la población usuaria de los espacios públicos. La pertinencia del programa también se muestra en la satisfacción de los beneficiarios con las condiciones físicas de los espacios rescatados, así como en la participación de una parte significativa de los usuarios en las actividades que en ellos se realizan. La continuidad y fortalecimiento de los apoyos para el rescate de espacios públicos es indispensable como parte de una estrategia nacional de desarrollo. Asimismo, las Evaluaciones han permitido documentar los avances del programa en el mismo periodo. Destaca la elaboración de documentos institucionales (Diagnóstico, Nota de Población Potencial y Objetivo, Plan Estratégico) que facilitan la comprensión de los alcances del programa y la discusión de alternativas, así como la implementación de instrumentos que le permiten obtener información de campo para demostrar sus resultados y registrar la satisfacción de sus beneficiarios con las acciones realizadas. Las Evaluaciones también han dejado constancia de aspectos por atender, en particular la falta de mecanismos para verificar los procesos asociados al trámite de las solicitudes de apoyo. Para el equipo meta evaluador es fundamental resaltar, en el contexto de cambio de administración en el gobierno federal, la oportunidad de mejorar el desempeño del programa mediante su coordinación con otros programas. En este sentido, la principal propuesta radica en la realización de una Evaluación Estratégica que analice la integralidad con la que el gobierno federal contribuye, a través de sus programas, a “hacer ciudad”. En una primera etapa, en el ámbito de la Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial, a partir del análisis de los tipos de apoyo ofrecidos por sus programas y de las coincidencias y complementariedades entre ellos, la evaluación deberá determinar los ámbitos de actuación más convenientes para propiciar la efectividad y eficiencia en la implementación de las estrategias responsabilidad de esta subsecretaría. El equipo meta evaluador anticipa conveniente aprovechar la especialidad de PREP consolidando en el los apoyos relacionados con espacios públicos que ofrece Hábitat, incluyendo la rehabilitación de Centros Históricos. Otro eje de propuestas se asocia también con la posibilidad de mejorar el desempeño del programa mediante su coordinación con otros programas; la oportunidad de incrementar los niveles de participación y apropiación de los espacios públicos; la falta de conocimiento sobre las características sociodemográficas del área de influencia de cada espacio para validar que las propuestas responden a las necesidades, intereses y prioridades de los habitantes cercanos; la falta de seguimiento a mediano plazo de los espacios públicos rescatados; la falta de conocimiento sobre las capacidades de gestión de los gobiernos municipales; y la existencia de un margen de discrecionalidad por parte de los ejecutores en la definición de sus proyectos. Para su atención, se recomienda el desarrollo del “Expediente de Municipio” como herramienta para orientar la elaboración de propuestas y validar la selección de proyectos. También se aprecia la posibilidad de mejorar la eficiencia y efectividad del programa mediante la integración de procesos con los demás programas de la SDUOT; en este sentido, se propone la realización de una Evaluación de Procesos simultanea para el conjunto de los programas que dictamine el alcance más conveniente en la homologación de los procesos de selección y supervisión. Por otro lado, el equipo meta evaluador aprecia que la Evaluación Específica de Desempeño utilizada como instrumento regular de evaluación es insuficiente para profundizar en el


60

desempeño del programa. En este sentido, la agenda de evaluación propuesta una Evaluación Complementaria de Distribución de Apoyos, para monitorear la evolución en el tiempo de cada Tipo de Apoyo en términos de su costo, población atendida y distribución geográfica, a efecto de identificar diferencias en la cobertura a las carencias y rezagos en materia de equipamiento a nivel local. Asimismo, se recomienda elaborar una Evaluación específica de monitoreo de espacios públicos intervenidos dar continuidad a la medición de la Evaluación de Impacto. Por otra parte, la revisión de programas similares en el ámbito internacional, además de reafirmar la pertinencia del tipo de apoyos ofrecidos por el programa en relación con el rescate de espacios públicos, aportó elementos que sugieren la conveniencia de ampliar los mecanismos de participación social en todas las etapas del proyecto. Dentro del resumen narrativo se presenta un problema conceptual ya que el programa dispone de dos objetivos: “calidad de vida” y “seguridad ciudadana”, pero la metodología de la MIR

solicita que el Fin se acote a un único objetivo. Por ello, el equipo meta evaluador recomienda que en el resumen narrativo se establezca únicamente como objetivo “percepción de seguridad ciudadana”. Asimismo, el equipo meta evaluador considera pertinente alinear el resumen narrativo a la nueva metodología de la medición de la pobreza, donde el contexto territorial analiza el grado de polarización de las zonas de alto, muy alto, medio, bajo y muy bajo grado de marginación. A nivel de Componentes, según la metodología de la MIR existe un problema, tanto de forma como de fondo, ya que el segundo componente debe fraccionarse en cada uno de los productos que genera el PREP con su implementación; si éstos no pueden ser cuantificados individualmente, el programa debería cuestionar su incorporación dentro del resumen narrativo de la MIR ya que no puede garantizar su cumplimiento. Respecto de los indicadores, se propone incorporar la medición del porcentaje de usuarios que perciben que la seguridad, la cohesión social y aspectos de su entorno han mejorado tras la intervención del programa. La fuente de información puede ser la Encuesta Nacional sobre percepción de inseguridad, conductas de riesgo y participación social en espacios públicos (ENPICRPSEP), pero se recomienda que la verificación siga siendo por medio de evaluaciones específicas que den seguimiento al levantamiento y analicen dicha información. Adicionalmente, es necesario incorporar un indicador de eficacia que garantice que los espacios públicos rescatados fueron reintegrados apropiadamente a la población y ya no presentan problemas de deterioro, abandono o inseguridad. Este indicador es trascendental ya que denota la participación y vinculación de los beneficiarios y garantiza que las intervenciones no sean sólo inversiones arquitectónicas cíclicas. Para dar transparencia al indicador, se recomienda hacer una evaluación de procesos que obtenga los insumos mediante una muestra aleatoria de espacios públicos intervenidos en distintos años, para dictaminar qué porcentaje de las intervenciones han solventado estas tres problemáticas. Finalmente, el equipo meta evaluador agradece a los funcionarios de DGEIZUM y de la DGEMPS sus observaciones para el enriquecimiento de esta Meta Evaluación 2007 – 2012.


61

Bibliografía

Evaluaciones

COLMEX (2010a). Programa Rescate de Espacios Públicos. Resumen Ejecutivo. Evaluación de

la Precepción de Inseguridad, Satisfacción y Cohesión Social en Espacios Públicos.

------------ (2011). Informe Final para la Medición de Impacto del Programa de Rescate de

Espacios Públicos 2011.

______ (2010b). Programa Rescate de Espacios Públicos. Informe Final de Resultados.

Evaluación de la Precepción de Inseguridad, Satisfacción y Cohesión Social en Espacios

Públicos.

CONEVAL (2008). Programa Rescate de Espacios Públicos. Informe de Evaluación Específica de

Desempeño 2008.

______ (2010). Programa Rescate de Espacios Públicos. Informe de la Evaluación Específica

de Desempeño 2009-2010. Valoración de la Información contenida en el Sistema de

Evaluación de Desempeño (SED).

______ (2011). Programa Rescate Espacios Públicos. Informe de la Evaluación Específica de

Desempeño 2010-2011. Valoración de la Información contenida en el Sistema de Evaluación

del Desempeño (SED).

CONEVAL-SEDESOL (2012). Programa Rescate de Espacios Públicos. Evaluación de

Consistencia y Resultados 2011-2012.

El Colegio Mexiquense, A.C. (2007). Informe final de diseño del Programa de Rescate de

Espacios Públicos.

Posiciones institucionales

SEDESOL (2008). Posición Institucional. Evaluación Específica de Desempeño 2008.

______ (2009). Programa Rescate de Espacios Públicos. Posición Institucional. Evaluación

Específica de Desempeño 2009.

______ (2010). Programa Rescate de Espacios Públicos. Opinión Institucional, Evaluación

Específica de Desempeño 2010.

______ (2012). Posición Institucional. Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012 del

Programa Rescate de Espacios Públicos.

Diagnósticos

SEDESOL (2010). Documento Diagnóstico de Rescate de Espacios Públicos.


62

Otros documentos

Banco Mundial-Gobierno de Chile: Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Ministerio del Interior, Fundación Paz Ciudadana (2003). Recomendaciones de diseño y gestión comunitaria para la obtención de espacios urbanos seguros. Gobierno de Chile-Ministerio de Vivienda y Urbanismo (2004). Informe Final de Evaluación. Programa Rehabilitación de Espacios Públicos. ONU-Hábitat (2004). “Documento de base para el programa Ciudades Más Seguras en América Latina”. Red Nacional de Mujeres (2008). Programa Regional. Ciudades Seguras: Violencia Contra las

Mujeres y Políticas Públicas, Localidad de Suba. Documento de Avance y Resultados.

SEDESOL (2010). Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio. Dirección

General de Equipamiento e Infraestructura en Zonas Urbano-Marginadas. Plan Estratégico

Rector. Programa de Rescate de Espacios Públicos.

______ (2011). Notas sobre Población Potencial y Población Objetivo. Programa de Rescate

de Espacios Públicos (PREP).

SEDESOL-ONU-HÁBITAT (2007). Guía de Diseño del Espacio Público Seguro, Incluyente y

Sustentable.

SHCP (2012). Programa Rescate de Espacios Públicos. Anexo F. Seguimiento Histórico:

Aspectos Susceptibles de Mejora Derivados de Informes y Evaluaciones Externas por

Programa.

Reglas de operación

D.O.F. (28 de febrero de 2007). Acuerdo por el que se emiten y publican las Reglas de

Operación del Programa de Rescate de Espacios Públicos, para el ejercicio fiscal 2007.

______ (31 de diciembre de 2007). Acuerdo por el que se modifican las Reglas de Operación

del Programa de Rescate de Espacios Públicos, para el ejercicio Fiscal 2008.

______ (23 de diciembre de 2008). Acuerdo por el que se modifican las reglas de operación del

Programa de Rescate de Espacios Públicos, para el ejercicio fiscal 2009.

______ (28 de diciembre de 2010). Acuerdo por el que se modifican la Reglas de Operación de

Rescate de Espacios Públicos, para el Ejercicio Fiscal 2010.

______ (30 de diciembre de 2010). Acuerdo por el que se modifican las Reglas de Operación

del Programa de Rescate de Espacios Públicos, para el ejercicio fiscal 2011.


63

______ (27 de diciembre de 2011). Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del

Programa de Rescate de Espacios Públicos, para el ejercicio fiscal 2012.

Normatividad

Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. Secretaría General. Secretaría de Servicios

Parlamentarios. Dirección General de Servicios de Documentación, Información y Análisis. Ley

Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. (Última reforma, D.O.F. 9 de abril de

2012).

______ (1 de junio de 2012). Ley General de Desarrollo Social.

CONEVAL. (2007). Anexo 02. Nota Técnica con los principales conceptos de la Matriz de

Indicadores.

CONEVAL-SHCP (2008). Lineamientos para la Vinculación de la Matriz de Indicadores de los

Programas Correspondientes.

D.O.F. (30 de marzo de 2007). Lineamientos generales para la evaluación de los Programas

Federales de la Administración Pública Federal.

SHCP. Subsecretaría de Egresos. Unidad de Política y Control Presupuestario (2012).

Lineamientos para revisión, actualización, calendarización y seguimiento de la Matriz de

Indicadores para Resultados de los programas presupuestarios 2012.

SHCP-CONEVAL (2008). Anexo 2. Metodología para la Elaboración de la Matriz de Indicadores de

los programas presupuestarios de la Administración Pública Federal.

______ (2010). Guía para el Diseño de Indicadores Estratégicos.

SHCP-SFP-CONEVAL. (2008). Mecanismo para el Seguimiento a los Aspectos Susceptibles de

Mejora Derivados de Informes y Evaluaciones Externas a Programas Federales 2008.

______ (2010a). Guía para la Construcción de la Matriz de Indicadores para Resultados.

______ (2010b). Mecanismos para el Seguimiento a los Aspectos Susceptibles de Mejora

Derivados de Informes y Evaluaciones a los Programas Federales de las Administración

Pública Federal.

______ (2011). Mecanismos para el Seguimiento a los aspectos susceptibles de mejora

derivados de informes y evaluaciones a los programas presupuestarios de la Administración

Pública Federal.

Programas anuales de evaluación

SHCP-SFP-CONEVAL (2007). Programa Anual de Evaluación para el Ejercicio Fiscal 2007 de los

Programas Federales de la Administración Pública Federal.


64

______ (2008). Programa Anual de Evaluación para el Ejercicio Fiscal 2008 de los Programas










informe final programa de rescate de espacios públicos (prep) · 2014-09-22 · programa de...

Documents