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INFORME PR ELIMIN AR

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INFORME FINAL DE AUDITORÍA DE DESEMPEÑO

“Gestión a la intervención de los predios a través de acciones o medidas de demolición,

adecuación, cerramiento, control de la ocupación, estabilización y manejo de las

condiciones de riesgo, durante las vigencias 2012- 2016”

CÓDIGO 58

INSTITUTO DISTRITAL DE GESTIÓN DE RIESGOS Y CAMBIO CLIMÁTICO-IDIGER

FONDO DISTRITAL PARA LA GESTIÓN DE RIESGOS Y CAMBIO CLIMÁTICO DE BOGOTÁ, D.C. - FONDIGER

Período Auditado Vigencia 2012 a 2016

PAD 2017

DIRECCIÓN SECTOR HÁBITAT Y AMBIENTE

Bogotá, D.C., Noviembre de 2017




INSTITUTO DISTRITAL DE GESTIÓN DE RIESGOS Y CAMBIO CLIMÁTICO-IDIGER

FONDO DISTRITAL PARA LA GESTIÓN DE RIESGOS Y CAMBIO CLIMÁTICO DE BOGOTÁ, D.C. - FONDIGER

Contralor de Bogotá

Juan Carlos Granados Becerra

Contralor Auxiliar Andrés Castro Franco

Directora Sector Hábitat y Ambiente Mercedes Yunda Monroy

Subdirector de Fiscalización de Ambiente Linda Tatiana Rodríguez Sabogal Gerente Pablo Enrique Delgado Meléndez Asesor Equipo de Auditoría

Jaime Acevedo Olga Yolanda Pinzón Zapata Sandra Marcela Suarez Hernández Lizzete Andrea Sánchez Bernal Edgar Avella Díaz Jorge Alberto Solano Ruiz Libardo Antonio Medrano Barbosa (contratista de apoyo)

Apoyo Pasantía Natalia Cristina Huertas Coronado

Arquitectura UniAgustiniana




TABLA DE CONTENIDO

1. CARTA DE CONCLUSIONES ............................................................................ 7 2. ALCANCE Y MUESTRA DE AUDITORÍA ........................................................ 14 2.1.1 Planes, programas y proyectos 15

2.1.2 Muestra Gestión Contractual 16

3. RESULTADOS DE LA AUDITORÍA ................................................................. 15 3.1 EVALUACIÓN A PLANES, PROGRAMAS Y PROYECTOS 15

3.1.1 Hallazgo administrativo, por la ineficiente gestión ejecutada, conforme a

proyectos del Plan de Desarrollo, para adelantar los procesos que conlleven a la

adquisición, demolición y adecuación de predios cuyas viviendas están localizadas

en zonas de alto riesgo no mitigable. 16

3.1.2 Hallazgo administrativo, por la situación de riesgo, inseguridad y problemas

sociales que conllevan los predios que tiene identificados el IDIGER para ejecutar

los procesos de adecuación y que a la fecha están pendientes de esta labor. 18

3.1.3 Hallazgo administrativo, ante las falencias detectadas en las labores de

manejo y custodia de 8.446 predios adecuados y ubicados en alto riesgo no

mitigable. Se retira la incidencia disciplinaria 21

3.1.4 Hallazgo administrativo, por la labor irregular ejecutada por el IDIGER, como

parte de la labor de reasentamiento de familias ubicadas en zonas de alto riesgo

no mitigable, que conlleva a que los predios que están más cerca del origen del

riesgo aun estén habitados, mientras que se adquieren los más alejados a la cota

de inundación. 22

3.2. EVALUACIÓN A LA GESTIÓN CONTRACTUAL 26

3.2.1 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal por valor

de 130.453.130 por sobrecostos encontrados en el contrato de obra 441 de 2015.

26

3.2.2 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria asociado a la

falta de supervisión del factor multiplicador de conformidad con lo establecido en el

marco del contrato de interventoría 474 de 2015. Se retira la incidencia fiscal 36




3.2.3 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal por valor

de $34.317.302, por pagar gastos de administración no permitidos en el Convenio

de Asociación No. 361 de 2015. 41

3.2.4 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por

incumplimiento en la publicación en el Plan Anual de Adquisiciones del contrato de

prestación de servicios Nos. 230, 442 y 444 de 2015, contrato de interventoría 474

de 2015, contrato de obra 441 de 2015, Convenio Marco No. 002 de 2016 y

contrato de prestación de servicios No. 131 de 2016. 46

3.2.5 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria por falta de

suficiencia en la garantía de responsabilidad civil exigida en el marco del contrato

de obra 441 de 2015. 49

3.2.6 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria por ejecutar

actividades no previstas, improcedentes en el marco del contrato de obra 441 de

2015 vulnerando el principio de selección objetiva y de responsabilidad

establecido en la Ley 80 de 1993. 51

3.2.7 Hallazgo administrativo por la falta de gestión y oportunidad en la entrega de

predios ya adecuados en el marco del contrato 441 de 2015 a la Secretaría

Distrital de Ambiente con el fin de que está realice la custodia correspondiente. Se

retira la incidencia disciplinaria. 55

3.2.8 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por falta al

principio de planeación al no elaborar estudios previos, estudios de mercado para

determinar el valor del Convenio No. 002 de 2016. 56

3.2.9 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria por falta de

supervisión al convenio No. 002 de 2016 y falta de seguimiento y control de los

recursos de FONDIGER. 60

3.2.10 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por no

adelantar las gestiones para recuperar el valor de las obras de demolición




realizadas en 3 predios de propiedad privada, intervenidos dentro del Convenio

Marco No. 002 de 2016. 67

3.2.11 Observación administrativa con presunta incidencia disciplinaria por no

realizar la liberación de saldos no ejecutados en el marco del contrato de obra 441

de 2015. Se retira del informe. 70

3.2.12 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por vulnerar el

principio de planeación en la elaboración de los estudios previos del contrato de

prestación de servicios 230 de 2015. 71

3.2.13 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria por no realizar

la afiliación ante las aseguradoras de Riesgos Laborales, en los contratos de

prestación de servicios No. 308 de 2014 y 442 de 2016. 73

3.2.14 Hallazgo administrativo por suscribir el convenio 361 de 2015, con persona

sin capacidad jurídica. Se retira la incidencia disciplinaria 76

3.2.15 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria por no contar

con los documentos que certificaran la experiencia del Coordinador General para

la ejecución del Convenio 361-2015 78

3.2.16 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria por la no

exigencia por parte de IDIGER, en la tramitación de licencias y solicitud de PIN

ante la Secretaria Distrital de Ambiente para el transporte y disposición de

escombros. 84

3.2.17 Hallazgo administrativo por nuevas ocupaciones que se han presentado en

predios que son de propiedad de IDIGER y que fueron adecuados para los fines

de suelo de protección. 88

3.2.18 Hallazgo administrativo relacionado con observaciones técnicas en el

marco del contrato de obra 441 de 2015. 90

3.2.19 Hallazgo administrativo por no precisar en los estudios previos las

actividades socio-ambientales a ejecutarse en cada predio a intervenir,

especificando barrio, dirección y propiedad del predio. 92




3.2.20 Hallazgo aadministrativo, por debilidades en el cumplimiento del resultado

del Convenio 361 – 2015. 95

3.2.21 Hallazgo administrativo, por cuanto el Convenio de Cooperación

Internacional 519 de 2014 con la Organización Internacional para las Migraciones-

OIM, no conllevo a la elaboración de la Política Pública de Reasentamiento por

alto riesgo. 97

4. OTROS RESULTADOS .................................................................................. 102 4.1 PLAN DE MEJORAMIENTO 102

4.2 BENEFICIOS DE CONTROL FISCAL 102

5. CUADRO CONSOLIDADO DE HALLAZGOS ................................................ 103




1. CARTA DE CONCLUSIONES

Doctor RICHARD ALBERTO VARGAS HERNÁNDEZ Director INSTITUTO DISTRITAL DE GESTIÓN DE RIESGOS Y CAMBIO CLIMÁTICO IDIGER- FONDO DISTRITAL PARA LA GESTIÓN DE RIESGOS Y CAMBIO CLIMÁTICO BOGOTÁ D.C.-FONDIGER Diagonal 47 No. 77-09 Interior 11 Código Postal 111071 Ciudad ASUNTO: Carta de Conclusiones Respetado Doctor Vargas: La Contraloría de Bogotá, D.C., con fundamento en los artículos 267 y 272 de la Constitución Política, el Decreto 1421 de 1993, la Ley 42 de 1993, la Ley 1474 de 2011 y el Acuerdo Distrital 664 de 2017, expedido por el Concejo de Bogotá, D.C., entre otras normas practicó auditoría de desempeño al Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático-IDIGER y al Fondo Distrital para la Gestión de Riesgos y Cambio Climático de Bogotá, D.C. – FONDIGER, dirigida a “Gestión a la

intervención de los predios a través de acciones o medidas de demolición, adecuación, cerramiento, control de la ocupación, estabilización y manejo de las condiciones de

riesgo, durante las vigencias 2012- 2016”, a través de la evaluación de los principios de economía, eficiencia y eficacia con que administraron los recursos puestos a su disposición y los resultados de su gestión en la actividad o proceso examinado. Es responsabilidad de la administración el contenido de la información suministrada y analizada por la Contraloría de Bogotá D.C. La responsabilidad de la Contraloría consiste en producir un informe auditoría de desempeño que contenga el concepto sobre el examen practicado. La evaluación se llevó a cabo de acuerdo con normas de auditoría generalmente aceptadas, con políticas y procedimientos de auditoría establecidos por la Contraloría, consecuentes con las de general aceptación; por lo tanto, requirió acorde con ellas, de planeación y ejecución del trabajo de manera que el examen proporcione una base razonable para fundamentar nuestro concepto.




La auditoría incluyó el examen, sobre la base de pruebas selectivas, de las evidencias y documentos que soportan el área, actividad o proceso auditado y el cumplimiento de las disposiciones legales; los estudios y análisis se encuentran debidamente documentados en papeles de trabajo, los cuales reposan en los archivos de la Contraloría de Bogotá D.C. CONCEPTO DE GESTIÓN SOBRE EL ASPECTO EVALUADO La Contraloría de Bogotá D.C., como resultado de la auditoría adelantada conceptúa que la gestión del Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático-IDIGER y el Fondo Distrital para la Gestión de Riesgos y Cambio Climático de Bogotá, D.C. – FONDIGER, en lo relacionado con la intervención de predios en zonas de alto riego no mitigable “(…) a través de acciones o medidas de

demolición, adecuación, cerramiento, control de la ocupación, estabilización y manejo de

las condiciones de riesgo, durante las vigencias 2012- 2016”, no cumple con los principios de eficiencia, eficacia y economía. Lo señalado se encuentra sustentado en una serie de falencias las cuales se relacionan en el presente informe, que limitan la reubicación de un gran número de familias que están en las áreas de alto riesgo no mitigable, entre las cuales están las siguientes: establecer el estado y situación de más de 8.446 predios adecuados de los cuales más de 2.000 están a cargo del IDIGER; lograr una óptima cobertura que permita, en un término prudencial reasentar más de 4866 familias, de las cuales el IDIGER ha priorizado un total 286; hacer la adecuación a 2.665 de los cuales solo tiene proyectado, en el cuatrienio, trabajar sobre 900. Es importante resaltar que de los predios ya adecuados, IDIGER, debe realizar su entrega a la SDA como suelos de protección, la cual se encuentra limitada en este momento por las restricciones impuestas en la Resolución 3186 de 2015. Finalmente, en algunos contratos valorados, cuyo objeto apunta al reasentamiento de familias en situación de riesgo no mitigable se evidenciaron algunas situaciones de orden fiscal y disciplinario que afecta la gestión ejecutada en las vigencias evaluadas, esencialmente por la anterior administración. a. En relación con Planes, Programas y Proyectos. Como parte del Plan de Desarrollo “Bogotá Humana 2012 – 2016” se auditaron los proyectos de inversión 970: “Recuperación de suelos de protección por riesgo”, meta 2: “Intervenir en 710 predios a través de acciones o medidas de demolición, adecuación,

cerramiento, control de la ocupación, estabilización o manejo de las condiciones de

riesgo.” y el 788: “Reducción y manejo integral del riesgo de familias localizadas en




zonas de alto riesgo no mitigable”, meta 8: “Reubicar 600 Familias a través de la adquisición predial”.

Para el Plan de Desarrollo “Bogotá Mejor Para Todos 2016 – 2020” se auditó el siguiente proyecto de inversión 1158: “Reducción del Riesgo y adaptación al cambio

climático”, meta 2: “Reasentar a 286 Familias localizadas en zonas de alto riesgo no

mitigable”. Conforme a la evaluación realizada se evidenciaron situaciones que afectaron la labor ejecutada en las vigencias analizadas, entre las cuales mencionamos:

La ineficiente gestión, conforme a proyectos del Plan de Desarrollo, para adelantar los procesos que conlleven a la adquisición, demolición y adecuación de predios cuyas viviendas están localizadas en zonas de alto riesgo no mitigable considerando que de 14.594 predios en alto riesgo no mitigable, 6.111 predios no han sido objeto de adecuación, de los cuales 2.665 (18.0%) están priorizados para esta labor que incluye la demolición, cercado y empradización, entre otras actividades y 3.366 (24.0%) del gran total se encuentran en trámite de reasentamiento, sea esto por falta de recursos o problemas administrativos para ser adquiridos y priorizados para su posterior adecuación.

De un total de 14.594 predios en situación de alto riesgo no mitigable ubicados, especialmente, en la Localidades de Ciudad Bolívar, Rafael Uribe, San Cristóbal y Usme, 8.446 (58.0%), han sido objeto de adecuación como parte del respectivo proceso, de los cuales 2.030 son del resorte del IDIGER y los demás de la Caja de Vivienda Popular- CVP. Sin embargo, en las vigencias 2012 al 2016 la labor de manejo y custodia de estos inmuebles propiedad del IDIGER, enmarcados en procesos de reasentamiento para establecer su real situación administrativa y legal, fue ineficaz e ineficiente.

Lo anotado se debe a la falta de una gestión eficiente de administraciones anteriores frente a predios adquiridos y adecuados como parte de este proceso lo que conllevo a acumularlos sin lograr una óptima labor de depuración para su conveniente recibo, manejo, custodia, administración y entrega a las entidades pertinentes. Además, las limitaciones impuestas por la Resolución 3168 del 31 de diciembre de 2015 de la SDA emitida por la SDA1 es un impedimento más que no facilita la entrega de los predios

1 Su artículo 4. Condiciones (…), 5. Que acumulen un área mínima en un solo globo de terreno de 1.000 m2 pero que

presenten una relación directa con cuerpos de agua y en general del recurso hídrico o con área de importancia eco sistémica




adecuados a esta Entidad para que sean manejado como suelos de protección.

La situación de riesgo, inseguridad y problemas sociales que conllevan los predios que tiene identificados el IDIGER para ejecutar los procesos de adecuación y que a la fecha están pendientes de esta labor. Efectivamente, conforme a las visitas efectuadas, como parte del proceso auditor, se encontró que mientras esta labor se ejecuta los mismos son invadidos y demolidos por terceros, especialmente habitantes de calle, quienes ante la falta de algún tipo de señalización y seguridad, lo hacen de manera anti técnica, inapropiada e irregular para sacar de ellos los elementos de mayor valor que tiene la vivienda, especialmente varilla, ventanas, rejas puertas, accesorios de baños, ladrillos y bloques, entre otros y lo dejan en una situación tal que son un verdadero riesgo y peligro para vecinos y transeúntes tal como lo corroboró la Contraloría de Bogotá.

De nuevo se evidencia que no se incorporan en las fichas EBI-D y sus modificaciones, las verdaderas magnitudes y recursos establecidos para la ejecución de las metas evaluadas de los proyecto 970, 788 de Bogotá Humana y el 1158 de la actual administración.

De la misma manera se evidencia nuevamente que en estos proyectos no se incorporan en las fichas EBI-D y sus modificaciones, la población objeto de reasentamiento por estar ubicada en zonas de alto riesgo no mitigable, situación que es reiterativa dado que se estableció en auditorias anteriores y está siendo objeto de acciones de mejora.

b. Respecto a la gestión contractual.

La evaluación se realizó desde el punto de vista de la ejecución física de la contratación suscrita, en las etapas precontractual, contractual y post-contractual, determinando la cantidad y calidad de los bienes y servicios adquiridos, así como los sobrecostos y la utilidad de los contratos, verificando los informes de Interventoría o supervisión, para determinar si se cumplieron con los objetivos para los cuales se realizó dicha inversión. Así las cosas y salvo lo que se observará a continuación, el proceso de auditoría precisa que los contratos se evaluaron a la luz de las disposiciones contenidas en la Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007, Ley 1474 de 2011, Decretos




Reglamentarios 1510 de 2013 y 1082 de 2015 y demás normas aplicables, evidenciándose en cuanto a la gestión contractual deficiencias relacionadas con:

Falta de planeación en algunos de los contratos auditados, lo cual conllevo

a un detrimento patrimonial, por sobrecostos en uno de ellos.

Omisión y deficiencias en la elaboración de estudios previos y estudios del

mercado, las cuales sirven para determinar los costos reales del contrato.

Desconocimiento de las normas aplicables a los convenios de asociación.

Falta de vigilancia y control por parte del representante legal de FONDIGER

y supervisores frente a la correcta administración de algunos de los

recursos entregados mediante la suscripción de convenios.

Incumplimiento en la afiliación de los contratistas a las Aseguradora de

Riesgos Laborales tal como lo dispone la normatividad, aunado a una falta

de supervisión dado que se dio inicio a los contratos sin tener en cuenta la

afiliación respectiva.

Omisión en la publicación o publicación extemporánea en algunos actos

administrativos o información que deben ser reportada en SECOP,

SIVICOF y el Plan Anual de Adquisiciones, lo cual es una situación

reiterada en otros procesos auditores.

Inconsistencias en la gestión realizada en la supervisión y/o interventoría de

algunos contratos, que derivo en algunos casos en detrimento patrimonial.

Inconsistencias en la exigencia de garantías y aprobación de las mismas.

Así mismo, se evidenció que el Gestor fiscal incurrió en sobrecostos en la etapa precontractual y contractual del contrato de obra 441 de 2015. Las deficiencias encontradas en la etapa precontractual obedecen a la falta de planeación y a un análisis serio del estudio de mercado y de sector. Y frente a la etapa contractual se presentan fallas en el control y seguimiento de la interventoría y supervisión que ejerció la entidad en el desarrollo del contrato, para velar por su correcta ejecución bajo los presupuestos contratados generando con ello unos sobrecostos que afectan el patrimonio público. Así las cosas, el valor total del posible detrimento asciende a la suma de ciento treinta millones cuatrocientos cincuenta y tres mil ciento treinta pesos ($130.453.130)

Igualmente, la entidad no dio cumplimiento al artículo 11 del Decreto Nacional 777

de 1992 y a la Circular No 07 de 2010, de la Veeduría Distrital de Bogotá, D.C. en

cuanto a que autorizó al ejecutor del Convenio 361-2015 en este caso

ASOJUNTAS DE LA LOCALIDAD SANTA FE, sin ninguna justificación legal,

gastos administrativos relacionados con papelería, alquiler de equipos de




cómputo, impresora, imprevistos, los cuales ascienden a la suma de treinta y

cuatro millones trescientos diecisiete mil trescientos dos pesos ($34.317.302)

M/CTE. ítems que se encontraban inmersos en las actividades desarrolladas, a

través de las actividades y productos de los resultados 1 y 2 según lo establecido

en las obligaciones del convenio numeral 2.3.1.1.1.

Según lo normado en materia de gastos administrativos para el desembolso de

recursos en Convenios de Asociación deben preverse únicamente erogaciones

para el cumplimiento del objeto del contrato, lo cual excluye gastos

correspondientes a la administración o manejo de recursos y aquellos que no

respondan concretamente a la materialización del objeto, aspecto que debe tener

en cuenta el IDIGER, conforme a normas pertinentes, cuando se suscriba este tipo

de convenios en aras del buen manejo de los recursos del Distrito.

Todo ello da como resultado la inobservancia de la Constitución, la Ley y normas

reglamentarias; además del incumplimiento de los procesos, procedimientos y

actividades, contenidos en la Ley y el Sistema Integrado de Gestión.

Una vez analizada la respuesta que respecto del informe preliminar presentó la administración, se establecieron 24 hallazgos administrativos, de los cuales 13 tienen presunta incidencia disciplinaria y 2 además presentan incidencia fiscal, por valor de $164.770.432, tal como se detalla en los Resultados de la Auditoría y en el Cuadro de Tipificación de Hallazgos contenido en el anexo del presente informe. PRESENTACIÓN PLAN DE MEJORAMIENTO

A fin de lograr que la labor de control fiscal conduzca a que los sujetos de vigilancia y control fiscal emprendan acciones de mejoramiento de la gestión pública, respecto de cada uno de los hallazgos comunicados en este informe, la Entidad a su cargo, debe elaborar y presentar un plan de mejoramiento que permita solucionar las deficiencias puntualizadas en el menor tiempo posible y atender los principios de la gestión fiscal; documento que debe ser presentado a la Contraloría de Bogotá, D.C., a través del Sistema de Vigilancia y Control Fiscal –SIVICOF-, y/o en copia dura y magnética a esta Dirección Sectorial, dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes a la radicación de este informe, en la forma, término y contenido previstos en la normatividad vigente2, cuyo incumplimiento dará origen a las sanciones previstas en los artículos 99 y siguientes de la Ley 42 de 1993.

2 Resolución Reglamentaria No. 069 del 28 de diciembre de 2015, "Por la cual se actualiza el Trámite del Plan de Mejoramiento que

presentan los sujetos de vigilancia y control fiscal a la Contraloría de Bogotá D.C., se adopta el procedimiento interno y se dictan otras disposiciones.”

oCONTRALORiA"""""i1'fl\l)(;OT Í\. D e.

"Una Contraloría aliada con Bogotá"

Corresponde, igualmente al sujeto de vigilancia y control fiscal, realizarseguimiento periódico al plan de mejoramiento para establecer el cumplimiento yla efectividad de las acciones para subsanar las causas de los hallazgos, el cualdeberá mantenerse disponible para consulta de la Contraloría de Bogotá, D.C., ypresentarse en la forma, términos y contenido establecido por este Organismo deControl.

El anexo a la presente Carta de Conclusiones, contiene los resultados y hallazgosdetectados por este Órgano de Control.

Atentamente,

Directora écníca Sector Hábitat y Ambiente

Aprobó: Jaime Acevedo - Asesor &!Revisó: Linda Tatiana Sabogal Rodriguez - Subdirectora de Fiscalización Ambient~

Pablo Enrique Delgado Meléndez - Gerente 039-0~...---i

Elaboró: Equipo Auditor

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PBX. 3358888

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2. ALCANCE Y MUESTRA DE AUDITORÍA

2.1. IDENTIFICACIÓN DE LA MUESTRA DE AUDITORÍA El Acuerdo Distrital 546 de 2013 transformó el Sistema Distrital de Prevención y Atención de Emergencias -SDPAE, en el Sistema Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático - SDGR-CC y determinó sus instancias de dirección, orientación y coordinación. Mediante su artículo 8°, transformó el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias FOPAE, en el Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático - IDIGER, establecimiento público del orden distrital, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrito a la Secretaría Distrital de Ambiente. En el marco del Decreto 173 de 2014 y conforme a lo contemplado en su artículo 3º se establecieron como funciones del IDIGER, entre otras:

“2.4. Actualizar y mantener el inventario de zonas de alto riesgo y el registro de familias en condición de riesgo sujetas a reasentamiento en el Distrito Capital 6. Formular y hacer el seguimiento a la ejecución del Plan Distrital de Gestión de Riesgos 8.1. Articular y coordinar la ejecución de las acciones de reducción de riesgos y adaptación al cambio climático que en el marco del SDGR-CC, el Plan Distrital de Desarrollo, el Plan de Ordenamiento Territorial, el Plan Distrital de Gestión de Riesgos, el Plan Distrital de Mitigación y Adaptación al Cambio Climático (….) 8.2. Ejecutar las acciones de reducción de riesgos y adaptación al cambio climático que le sean asignadas en el Plan Distrital de Desarrollo, el Plan de Ordenamiento Territorial, el Plan Distrital de Gestión de Riesgos, el Plan Distrital de Mitigación y Adaptación al Cambio Climático (….) 8.3. Coordinar las estrategias de reasentamiento de familias en alto riesgo 8.7. Coordinar y ejecutar las acciones para la recuperación integral de las áreas declaradas como suelos de protección por riesgo, e integrarlas a una función eco sistémica y de espacio público útil para el entorno 8.8. Coadyuvar en la realización de los trámites para la adquisición predial de las áreas objeto de reasentamiento de familias. 12. Coordinar con las entidades del sistema la formulación y ejecución de una estrategia financiera que fortalezca el financiamiento de la protección financiera frente al riesgo de desastre”.

Por lo expuesto, la presente auditoria tiene como fin analizar los siguientes aspectos:

http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=56152#8




Evaluar la gestión desarrollada por el IDIGER-FONDIGER para la intervención de los predios en situación de amenaza, vulnerabilidad y riesgo y en los que se han ejecutado acciones de demolición, adecuación, cerramiento, control de la ocupación, estabilización y manejo de las condiciones de riesgo, durante las vigencias 2012- 2016.

Establecer, conforme al procedimiento establecido, el inventario de predios en situación de riesgo y conforme a ello verificar la gestión y resultados frente al avance alcanzado en las labores de intervención que ha realizado el IDIGER-FONDIGER para ejecutar las medidas requeridas de demolición, adecuación, cerramiento, control de la ocupación, estabilización y manejo de las condiciones de riesgo y demás, durante las vigencias 2012- 2016.

Determinar conforme al POT (art 140 del decreto 190 de 2004) y normas reglamentarias vigentes la labor del IDIGER-FONDIGER para lograr: La demolición, adecuación, señalización, cerramiento, control de la ocupación, adecuación preliminar, demarcación y demás, de los predios desocupados en desarrollo del proceso de reasentamiento por alto riesgo no mitigable; la implementación de medidas para la recuperación y rehabilitación de los predios desocupados y su incorporación como suelos de protección a través de las entidades encargadas del manejo de la zona y su inclusión al inventario distrital de los predios desocupados como espacio público, para su control y manejo por parte de las entidades correspondientes.

Evaluar de manera integral la gestión fiscal en la contratación pública realizada por el IDIGER –FONDIGER, a través de los convenios interadministrativos y la contratación que de ellos se derive ejecutado acciones de demolición, adecuación, cerramiento, control de la ocupación, estabilización y manejo de las condiciones de riesgo, durante las vigencias 2012- 2016.

Determinar si la justificación, necesidad del servicio, remuneración y cumplimiento de los objetos de los convenios interadministrativos y la contratación que de ellos se derivó para la demolición, adecuación, cerramiento, control de la ocupación, estabilización y manejo de las condiciones de riesgo, durante las vigencias 2012- 2016, aportaron al cumplimiento de las metas de ciudad, establecidas, en el marco de los Planes de Desarrollo.

2.1.1 Planes, programas y proyectos La importancia de incluir en el proceso auditor estos proyectos, conforme a las metas del Plan de Acción consiste en establecer, conforme a la muestra, los resultados alcanzador por el IDIGER-FONDIGER frente a la estrategia relacionada con la demolición, adecuación, señalización, cerramiento, control de la ocupación, adecuación preliminar, demarcación y demás, de los predios desocupados en




desarrollo del proceso de reasentamiento por alto riesgo no mitigable, al igual que verificar los logros en la implementación de las medidas para la recuperación y rehabilitación de los predios desocupados, su incorporación como suelos de protección a través de las entidades encargadas del manejo de la zona y su inclusión al inventario distrital como espacio público, ello como parte de la ejecución de los Planes de Desarrollo “Bogotá Humana y Bogotá Mejor para Todos”, en la vigencias a auditar y en el marco del Plan de Ordenamiento Territorial – POT. Para el caso de esta auditoría se seleccionaron los siguientes proyectos de inversión:

CUADRO 1 PROYECTOS DE PLAN DE DESARROLLO “BOGOTÁ HUMANA 2012 – 2016”

No. Proy

Proyecto Inversión Código

Meta Descripción de la metas proyectos de

inversión Ponderador Meta

Presupuesto asignado a la meta en

millones pesos

970 Recuperación de suelos de protección por riesgo

2

Intervenir en 710 predios a través de acciones o medidas de demolición, adecuación, cerramiento, control de la ocupación, estabilización o manejo de las condiciones de riesgo.

86.4% 5.313

788

Reducción y manejo integral del riesgo de familias localizadas en zonas de alto riesgo no mitigable

8 Reubicar 600 Familias a través de la adquisición predial

72.2% 11.478

Fuente: Plan de acción 2012 – 2016 “Bogotá Humana”, con corte al 31-dic-2016

CUADRO 2

PROYECTOS DE PLAN DE DESARROLLO “BOGOTÁ MEJOR PARA TODOS 2016-2020”

No. Pro

y Proyecto Inversión

Código Meta

Descripción de la metas proyectos de inversión

Ponderador Meta Presupuesto

asignado a la meta en millones pesos

1158

Reducción del Riesgo y adaptación al cambio climático

1

Reasentar a 286 Familias localizadas en zonas de alto riesgo no mitigable

37.25% 2.188

Fuente: Plan de acción 2016 – 2020 “Bogotá Humana”, con corte al 31-dic-2016

2.1.2 Muestra Gestión Contractual La muestra seleccionada incluye 13 contratos por valor de $5.175.233.508, que corresponden a 2 contratos de obra, 1 contrato de interventoría, 4 convenios y 6 contratos de prestación de servicios profesionales. Con relación a la unidad ejecutora de los 12 contratos seleccionados, 5 fueron ejecutados por IDIGER por valor de $1.091.149.828 y 8 contratos fueron ejecutados por FONDIGER por valor




de $4.084.083.680. La muestra no incluye contratación de las vigencias 2012 y 2013 dado que para la meta 2 del proyecto 970 “intervenir en 710 predios a través de

acciones o medidas de demolición, adecuación, cerramiento, control de la ocupación, estabilización

o manejo de las condiciones de riesgo” y la meta 8 del proyecto 788 “Reubicar 600

Familias a través de la adquisición predial”, relacionadas con el objeto de ejecución de la presente auditoría, en el Plan de Acción “Bogotá Humana” 2012 – 2016 no se reportó ejecución presupuestal. El criterio de selección que se tomó es el subjetivo y no aleatorio, como método estimativo por cuanto prima la experiencia y habilidad de los profesionales que hacen parte del equipo auditor y que tienen asignada la evaluación de la contratación suscrita por la entidad. Para la muestra seleccionada, la cual se relaciona en el Cuadro 3, se tuvo en cuenta su impacto económico, social y ambiental en la gestión de la entidad, así como los contratos que se suscribieron para el desarrollo de los proyectos de inversión del Plan de Acción Institucional, en concordancia con los planes de Desarrollo “Bogotá Humana” y “Bogotá Mejor Para Todos”.

CUADRO 3 CONTRATOS CELEBRADOS POR EL IDIGER-FONDIGER SELECCIONADOS CONFORME A LA

MUESTRA Y QUE TIENEN QUE VER CON LA INTERVENCIÓN DE LOS PREDIOS MEDIANTE ACCIONES O MEDIDAS DE DEMOLICIÓN, ADECUACIÓN, CERRAMIENTO, CONTROL DE LA OCUPACIÓN, ESTABILIZACIÓN Y MANEJO DE LAS CONDICIONES DE RIESGO, VIGENCIAS

2012- 2016

Cifras en pesos

NO. No.

CONTRATO

No. PROYEC-

TO

TIPO DE CONTRATO

OBJETO VALOR EN

PESOS UNIDAD

EJECUTORA ALCANCE

1 441/2015 203 OBRA

CONTRATAR A PRECIOS UNITARIOS FIJOS SIN FÓRMULA DE REAJUSTE, A MONTO AGOTABLE, LAS OBRAS REQUERIDAS PARA DEMOLICIÓN, LIMPIEZA, CERRAMIENTO, MANTENIMIENTO Y MEDIDAS DE RECUPERACIÓN EN PREDIOS UBICADOS EN ZONAS DE ALTO RIESGO NO MITIGABLE DE LAS DIFERENTES LOCALIDADES DEL DISTRITO CAPITAL, A TRAVÉS DE ACCIONES TÉCNICAS Y SOCIO-AMBIENTALES

2.577.974.883 FONDIGER Precontractual, Contractual y Poscontractual

2 195/2014 970-780 CONVENIO INTERADMINISTRATIVO

AUNAR ESFUERZOS ENTRE EL FONDO DE PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE EMERGENCIAS - FOPAE (EN TRANSICIÓN A IDIGER) Y EL INSTITUTO DISTRITAL PARA LA PROTECCIÓN DE LA NIÑEZ Y LA JUVENTUD - IDIPRON, PARA APOYAR LAS POLÍTICAS DE FORMACIÓN Y PROMOCIÓN DE LA POBLACIÓN JUVENIL

705.000.000 IDIGER Precontractual, Contractual y Poscontractual




NO. No.

CONTRATO

No. PROYEC-

TO

TIPO DE CONTRATO

OBJETO VALOR EN

PESOS UNIDAD

EJECUTORA ALCANCE

VULNERABLE, MEDIANTE LA INSTRUCCIÓN Y CONFORMACIÓN DE GRUPOS PIONEROS EN GESTIÓN DE RIESGOS, PARA LA EJECUCIÓN DE ACCIONES DE REDUCCIÓN DE RIESGOS Y MEDIDAS DE RECUPERACIÓN INTEGRAL DE ÁREAS AFECTADAS POR RIESGO EN LAS DIFERENTES LOCALIDADES DE BOGOTÁ.

3 361/2015 203 CONVENIO DE ASOCIACION

AUNAR ESFUERZOS SOCIALES, TÉCNICOS Y ECONÓMICOS PARA EJECUTAR LA INICIATIVA CON PARTICIPACIÓN COMUNITARIA EN GESTIÓN DE RIESGOS Y ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO A TRAVÉS DE ACCIONES DE RECUPERACIÓN SOCIO - AMBIENTAL DE LOS PREDIOS EVACUADOS POR REASENTAMIENTO UBICADOS EN LOS BARRIOS EL ROCÍO CENTRO ORIENTAL, ROCÍO BAJO, ATANASIO GIRARDOT Y SANTA ROSA DE LIMA DE LA LOCALIDAD DE SANTA FE

507.900.000 FONDIGER Precontractual, Contractual

4 002-2016 N/A CONVENIO MARCO

DAR CUMPLIMIENTO A LA DECISIÓN ADOPATADA POR LA JUNTA DIRECTIVA DEL FONDIGER, EN SESIÓN DEL 15 DE JULIO DE 2016, SEGÚN EL ACUERDO NO. 004 DE LA MISMA FECHA, EN EL SENTIDO DE ASIGNAR LA SUMA DE QUINIENTOS MILLONES DE PESOS M/CTE($500.000.000,OO), AL FONDO DE DESARROLLO LOCAL DE LOS MARTIRES, PARA LA REDUCCIÓN DEL RIESGO PÚBLICO POR AMENAZA DE RUINA

500.000.000 FONDIGER Precontractual, Contractual

5 474/2015 203 INTERVENTORIA

INTERVENTORÍA PARA REALIZAR, OBRAS REQUERIDAS PARA LA ADECUACIÓN, DEMOLICIÓN LIMPIEZA, CERRAMIENTO, MANTENIMIENTO Y MEDIDAS DE RECUPERACIÓN EN PREDIOS UBICADOS EN ZONAS DE ALTO RIESGO

355.108.797 FONDIGER Precontractual, Contractual y Poscontractual

6 519/2014 788 CONVENIO DE COOPERACION

AUNAR CONOCIMIENTOS, EXPERIENCIAS Y RECURSOS TECNICOS Y ECONOMICOS PARA EL DESARROLLO DE PROCESOS FORMATIVOS CON INSTITUCIONES Y POBLACIONES VULNERABLES, QUE CONTRIBUYA A LA CONSTRUCCION DE POLITICA PUBLICA DE REASENTAMIENTO POR ALTO RIESGO EN EL DISTRITO CAPITAL


7 472-2014 788 OBRA

CONTRATAR SERVICIOS DE REPARACIÓN Y/O RECONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS AFECTADAS POR EMERGENCIA





NO. No.

CONTRATO

No. PROYEC-

TO

TIPO DE CONTRATO

OBJETO VALOR EN

PESOS UNIDAD

EJECUTORA ALCANCE

8 308/2014 788 Contrato de Prestación de Servicios

PRESTAR SERVICIOS PROFESIONALES PARA ARTICULAR LAS ACTIVIDADES DE REVISIÓN Y ANÁLISIS JURÍDICO DENTRO DEL PROCESO DE ADQUISICIÓN DE PREDIOS DE LA ENTIDAD EN EL MARCO DEL PROGRAMA DE REASENTAMIENTOS EN LA MODALIDAD DE REUBICACIÓN.



PRESTAR SERVICIOS PROFESIONALES PARA APOYAR LA EJECUCIÓN, SEGUIMIENTO Y SUPERVISIÓN DE LAS OBRAS DE CONTINGENCIA DE RECUPERACIÓN Y ADECUACIÓN DE PREDIOS, EN EL MARCO DE LOS OBJETIVOS DEL SISTEMA DISTRITAL PARA LA GESTIÓN DE RIESGOS Y CAMBIO CLIMÁTICO.



EJECUTAR ACTIVIDADES DE REPARACION O RECONSTRUCCION DE VIVIENDAS EN CONDICIONES DE ALTO RIESGO DENTRO DEL PROGRAMA DE REASENTAMIENTO DE FAMILIAS



PRESTAR LOS SERVICIOS

PROFESIONALES AL INSTITUTO DISTRITAL DE GESTIÓN DE RIESGOS Y CAMBIO CLIMÁTICO PARA APOYAR LA EJECUCIÓN DE LAS ACTIVIDADES DE GESTIÓN SOCIAL REQUERIDAS EN EL PROCESO DE ADQUISICIÓN PREDIAL, EN EL MARCO DEL PROGRAMA DE REASENTAMIENTOS.



REALIZAR EL LEVANTAMIENTO DE LAS FICHAS TÉCNICAS DE PREDIOS IDENTIFICADOS EN ZONAS DE ALTO RIESGO Y MANTENER ACTUALIZADO EL INVENTARIO DE LAS FAMILIAS INCLUIDAS EN EL PROGRAMA DE REASENTAMIENTO.



REALIZAR EL LEVANTAMIENTO DE LAS FICHAS TÉCNICAS DE PREDIOS IDENTIFICADOS EN ZONAS DE ALTO RIESGO Y MANTENER ACTUALIZADO EL INVENTARIO DE LAS FAMILIAS INCLUIDAS EN EL PROGRAMA DE REASENTAMIENTO


Fuente: Contratación reportada en SIVICOF e información reportada por IDIGER


15 www.contraloriabogota.gov.co

Carrera 32 A 26 A 10 Código Postal: 111321

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3. RESULTADOS DE LA AUDITORÍA

La presente auditoría de desempeño tiene por objeto ejercer ““Gestión a la

intervención de los predios a través de acciones o medidas de demolición, adecuación, cerramiento, control de la ocupación, estabilización y manejo de las condiciones de riesgo, durante

las vigencias 2012- 2016”, en el período señalado, en virtud de lo cual el ejercicio auditor refleja los resultados de la evaluación sobre la gestión fiscal del Instituto Distrital de Gestión de Riesgo y Cambio Climático – IDIGER - Fondo Distrital de Gestión de Riesgo y Cambio Climático – FONDIGER, a efectos de establecer el avance de la inversión realizada, a través de convenios y contratos celebrados por las entidades, así como, los resultados obtenidos con su ejecución. En desarrollo de la evaluación realizada a los diferentes contratos y/o convenios, referidos por las entidades auditadas e incluidas en la muestra, se abordó el estudio correspondiente con los resultados enseguida expuestos. Así mismo, el ejercicio auditor refleja, conforme a las visitas efectuadas, los resultados obtenidos en el cumplimiento y atención a la gestión administrativa correspondiente, así como las posibles falencias evidenciadas en la evaluación de cada uno de los contratos seleccionados y en las visitas en las cuales se denota que si bien la obra fue terminada y entregada de conformidad, hay alguna fallas o situaciones que es necesario que el IDIGER evalúe y amerite conforme a las obligaciones de los contratistas y los amparos existentes. 3.1 EVALUACIÓN A PLANES, PROGRAMAS Y PROYECTOS Como parte del Plan de Desarrollo “Bogotá Humana 2012 – 2016” se auditaron los siguientes proyectos de inversión:

Proyecto 970: “Recuperación de suelos de protección por riesgo”.

META 2: “Intervenir en 710 predios a través de acciones o medidas de

demolición, adecuación, cerramiento, control de la ocupación, estabilización o manejo de las condiciones de riesgo.”

Proyecto 788: “Reducción y manejo integral del riesgo de familias localizadas en

zonas de alto riesgo no mitigable”.

META 8: “Reubicar 600 Familias a través de la adquisición predial”.

Para el Plan de Desarrollo “Bogotá Mejor Para Todos 2016 – 2020” se auditó el siguiente proyecto de inversión:




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Proyecto 1158: “Reducción del Riesgo y adaptación al cambio climático”.

META 2: “Reasentar a 286 Familias localizadas en zonas de alto riesgo no mitigable”.

Conforme a la evaluación realizada las siguientes fueron las situaciones encontradas: 3.1.1 Hallazgo administrativo, por la ineficiente gestión ejecutada, conforme a proyectos del Plan de Desarrollo, para adelantar los procesos que conlleven a la adquisición, demolición y adecuación de predios cuyas viviendas están localizadas en zonas de alto riesgo no mitigable. De un total de 14.594 predios en situación de alto riesgo no mitigable ubicados, especialmente, en la Localidades de Ciudad Bolívar, Rafael Uribe, San Cristóbal y Usme, 8.483 un 58.0%, han sido objeto de adecuación como parte del respectivo proceso. Sin embargo, 6.111 predios no han sido objeto de adecuación, encontrándose solamente 2.665 (18.0%), priorizados para esta labor que incluye la demolición, cercado y empradización, entre otras actividades. Únicamente 3.366, un 24.0%, de los 14.594 predios en alto riesgo no mitigable, se encuentran en trámite de reasentamiento, sea esto por falta de recursos o problemas administrativos para ser adquiridos y priorizados para su posterior adecuación (ver Cuadro 4).

CUADRO 4 HISTÓRICO DE ADECUACIÓN DE PREDIOS CONFORME A LOS PROCESOS QUE ADELANTA EL IDIGER

No. LOCAL

LOCALIDAD NO DE PREDIOS

ADECUADOS POR ADECUAR EN TRAMITE REASENTAMIENTO

1 Usaquén 422 121 29 272

2 Chapinero 139 36 22 81

3 Santafé 453 220 110 123

4 San Cristóbal 2.479 1.315 421 743

5 Usme 874 287 222 365

6 Tunjuelito 30 30 0 0

7 Bosa 2 2 0 0

8 Kennedy 1 0 1 0

10 Engativá 2 2 0 0

11 Suba 95 46 43 6

18 Rafael Uribe Uribe 2.165 1.601 191 373

19 Ciudad Bolívar 7.843 4.823 1.625 1.395

10 Sumapaz 9 0 1 8

---- Sin Registro 12 0 0 0

TOTALES 14.526 8.483 2.665 3.366

Fuente: IDIGER- Presentación a la Contraloría de Bogotá




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Frente a lo señalado preocupa al Organismo de Control Fiscal, dos situaciones evidenciadas:

La primera, los predios que no se han adquirido al estar en trámite de reasentamiento.

El IDIGER define en la meta establecida en el Plan de Desarrollo Distrital “Bogotá

Mejor para Todos” para reasentar a 4.286 familias, le corresponde al IDIGER, hacerlo sobre 286 familias3 mediante adquisición predial, donde la meta fue de 20 y 80 predios, para las vigencias 2016 y 2017 respectivamente.

Al requerirse sobre el plan de intervención a corto, mediano y largo plazo para reasentar estas familias la Entidad indica que: “(…) no es posible determinar un

cronograma de intervención, no obstante, se tienen definidas en el proceso de adquisición predial 11 actividades de obligatorio cumplimiento por parte de cada una de las familias con las que se realiza la negociación del predio identificado en alto riesgo no mitigable”.

Lo segundo, son predios adquiridos y entregados que no han sido adecuados.

El IDIGER indica que tiene por adecuar 2.665 predios y solo se proyecta para el próximo cuatrienio, conforme al plan de acción, una meta estimada de 300 predios por año, contados a partir del 2017, para un total de 900, es decir, un 33.77%, de los 2.665 predios en situación de riesgo, lo cual evidencia que el rezago que viene de administraciones anteriores difícilmente se lograra subsanar en la actual.

Lo señalado significa que más del 66.23%, un total de 1.765 de ellos seguirá sin adecuación, es decir sin que se adelanten labores de demolición, retiro de escombros y re naturalización (descapote, incorporación de tierra negra, empradización y siembra de un árbol por sitio).

Las situaciones evidenciadas, incumplen lo establecido en los literales b), c), d), e) y f) del artículo 2º de la Ley 87 de 1993 y eventualmente. Análisis de la Respuesta de la Administración En la respuesta presentada por la Administración en su oficio radicado bajo el número 1-2017- 25951 de fecha 2017/11/16, el IDIGER reitera nuevamente que:

“(…) Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto y enfatizando en que el proceso de reasentamiento depende de la voluntad de las familias y que los predios estén saneados,

3 El IDIGER, según las funciones establecidas en el artículo 3 No. 8.8 le corresponde “coadyuvar en la realización de los

trámites para la adquisición predial de las áreas objeto de reasentamiento de familias.”




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no es posible para la entidad determinar un cronograma de intervención, razón por la cual se tienen definidas en el proceso de adquisición predial 11 actividades de obligatorio cumplimiento por parte de cada una de las familias con las que se realiza la negociación del predio identificado en alto riesgo no mitigable, con el fin de potencializar la eficiencia

del proceso”(…). Además el IDIGER señala, adicionalmente en relación con la adecuación de predios, contenida en el literal b, lo siguiente: “Es de anotar, que la

continuidad de los convenios suscritos, la concreción de nuevas alianzas con entidades que hacen parte del Sistema Distrital de Gestión de Riesgos, la elaboración de planes de trabajo y cronogramas de intervención a mediano y largo plazo, permitirán avanzar en forma incremental en el logro de la meta establecida”.

Al considerar que la respuesta presentada no desvirtúa la condición y esencia de la observación efectuada, la misma queda en firme y se constituye como hallazgo administrativo y deberá formar parte del Plan de Mejoramiento a suscribirse.

3.1.2 Hallazgo administrativo, por la situación de riesgo, inseguridad y problemas sociales que conllevan los predios que tiene identificados el IDIGER para ejecutar los procesos de adecuación y que a la fecha están pendientes de esta labor. El IDIGER, como parte de sus comunicaciones, remitió al Organismo de Control Fiscal un inventario de 636 predios que han sido adecuados entre las vigencias 2012 y 2016, sobre un universo de 2.665 que deben ser objeto de esta labor. Tal como se señaló en la observación anterior, como parte de su Plan de Acción 2016-2020, el IDIGER tiene como meta la adecuación de 300 predios por año, a partir de esta vigencia 2017. Lo señalado significa que serán objeto de este proceso como parte del Plan de Desarrollo “Bogotá Mejor para Todos”, un total de 900, es decir, un 33.77%, de los 2.665 predios, quedando más del 66.23%, un total de 1.765 sin labores de adecuación4, labores que implican, una vez contratada la brigada de reconformación: Selección de material proveniente de la demolición, extendido y reconformación del terreno con el material proveniente de la demolición y posteriormente el suministro e incorporación de tierra negra; suministro y extendida de Cespedon (prado) al igual que el suministro e instalación de cerramiento en postes en madera inmunizada con alambre de púas y siembra de un árbol, para posteriormente hacer una acta de vecindad que implica que la

4 La adecuación implica que se adelanten por parte de la brigada de reconformación contratada, entre otras, labores de

demolición, retiro de escombros y re naturalización (descapote, incorporación de tierra negra, empradización y siembra de un árbol por sitio).




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vivienda contigua, si la hay, no tuvo o presentó daños como parte de las labores de demolición, para así entregarlo al IDIGER. Sin embargo, mientras estas labores de adecuación se hacen, este Ente de Control Fiscal evidenció en la visita en más de un centenar de predios en las localidades de Ciudad Bolívar, Rafael Uribe Uribe, San Cristóbal y Usme, los peligros que significa tener dichos inmuebles en ese estado. Mientras la labor se ejecuta éstos son invadidos y demolidos por terceros, especialmente habitantes de calle, quienes ante la falta de algún tipo de señalización y seguridad, lo hacen de manera anti técnica, inapropiada e irregular para sacar de ellos los elementos de mayor valor que tiene la vivienda, especialmente varilla, ventanas, rejas puertas, accesorios de baños, ladrillos y bloques, entre otros y lo dejan en una situación tal que son un verdadero riesgo y peligro para vecinos y transeúntes tal como lo corroboró la Contraloría de Bogotá.

FOTOS 1, 2 PREDIOS SIN ADECUACIONES CON DEMOLICIONES PARCUIALES PORPARTE

DE TERCEROS

Fichas técnica 191465 Barrio San Francisco Ciudad Bolívar Carrera 20 68 17 sur Estado del predio: Sin adecuar

Fichas técnica 191811 Barrio San Francisco Ciudad Bolívar Carrera 20 B 66 46 sur. Estado del predio: Sin adecuar.

Fuente: Idiger en Desarrollo de Visita Técnica del martes 17 de octubre de 2017




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FOTOS 3, 4 PREDIOS CON DEMOLICIONES PARCIALES POR PARTE DE TERCEROS

Fichas técnica 193844 Casa de Teja Ciudad Bolívar Calle 76 sur 15 D 41 Estado del predio: Sin adecuar.

Fichas técnica 191911 Barrio San Francisco Ciudad Bolívar Carrera 19 G 68 63 sur Estado del predio: Sin adecuar.

Fuente: Idiger en Desarrollo de Vista Técnica del martes 17 de octubre de 2017. Esta situación obedece en especial al rezago administrativo en la gestión que viene de administraciones pasadas, para lograr adecuar estos predios. Como se denota en las fotos y según observación efectuada en el recorrido estos predios son invadidos por personas ajenas al proceso; demolidos parcialmente, ocasionando daños a predios contiguos y posteriormente son, además, de focos de inseguridad objeto de disposición de escombros, residuos sólidos y todo tipo de material de desecho que provocan olores ofensivos, peligro para los habitantes y generan una imagen de deterioro, ruina y devastación que trae consigo la desvalorización del sector e inmuebles contiguos.

Las situaciones evidenciadas, incumplen lo establecido en los literales b), c), d), e) y f) del artículo 2º de la Ley 87 de 1993 y eventualmente. Análisis de la Respuesta de la Administración En la respuesta presentada por la Administración en su oficio radicado bajo el número 1-2017- 25951 de fecha 2017/11/16, el IDIGER señala que: “Por otra parte

es importante señalar y reconocer que a inicios del 2016 había cerca de 2600 predios por demoler, cercar y señalizar al efecto se apropiaron recursos y se han firmado al efecto convenio con la defensa civil, entre otros otros, a los que nos referimos en la respuesta a la observación 3.1.1.




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Es así como la administración viene trabajando en el tema, para dar cumplimiento a los compromisos institucionales, incorporando a las comunidades ubicadas en área de influencia de estos sectores a fin de crear sentido de pertenencia, gobernabilidad y apropiación del territorio”.

Al considerar que la respuesta presentada por el IDIGER señala que viene trabajando en el tema pero no entrega evidencias que faciliten evidenciar una labor eficiente de control frente al riesgo, inseguridad y problemas sociales que conllevan los predios que están pendientes de esta labor la observación queda en firme y se constituye como hallazgo administrativo y deberá formar parte del Plan de Mejoramiento a suscribirse. 3.1.3 Hallazgo administrativo, ante las falencias detectadas en las labores de manejo y custodia de 8.446 predios adecuados y ubicados en alto riesgo no mitigable. Se retira la incidencia disciplinaria Conforme a la información obtenida y los análisis efectuados por el Organismo de Control, se evidencia que 8.446 predios adecuados por el IDIGER no se han recibido debidamente; manejados, conforme se ordena; custodiados, para evitar usos indebidos; administrados, tal como lo tiene establecido el IDIGER y finalmente no se han logrado incorporar como espacio público de la ciudad, acorde a la los lineamientos de la SDA y al no ser predios del Sector Central, el DADEP no los recibe. Conforme a las evidencias analizadas la labor ejecutada en las vigencias 2012 al 2016 fue ineficaz e ineficiente al no lograr el debido manejo y custodia de estos inmuebles propiedad del IDIGER, enmarcados en procesos de reasentamiento y así establecer su real situación administrativa y legal, algo de lo que es consciente la actual administración5. Lo señalado obedece a la falta de una gestión eficiente de administraciones anteriores frente a dichos predios adquiridos y adecuados como parte de este proceso lo que conllevo a acumularlos sin lograr una óptima labor de depuración para su conveniente recibo, manejo, custodia, administración y entrega a las entidades pertinentes. Lo anotado conlleva al incumplimiento de algunos puntos establecidos en el Decreto 511 de 2010; el artículo 3º del Decreto 173 de 2014; la Resolución N° 3168 de 2015; los literales b), c), d), e) y f), del artículo 2º de la Ley 87 de 1993.

5 Conforme lo señala en el oficio No 2017EE13217 del 17 de octubre de 2017.





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Análisis de la Respuesta de la Administración En la respuesta presentada por la Administración en su oficio radicado bajo el número 1-2017- 25951 de fecha 2017/11/16, el IDIGER señala que: “Es de la mayor

importancia señalar, que de los 8.446 predios que menciona la contraloría, 6.416 son de Propiedad de la Caja de Vivienda Popular (entregados a dicha entidad) y el resto del IDIGER. Por lo demás, el IDIGER viene trabajando con Entidades Distritales como lo son: las Alcaldías Locales, el IDIPRON, el Jardín Botánico de Bogotá, La Defensa Civil, entre otras, a fin de formular una estrategia transversal que las involucre a todas, para adelantar las acciones encaminadas al mantenimiento y vigilancia de los predios, con el fin de reducir así el riesgo de ocupación ilegal de los mismos”.

Al considerar la respuesta presentada por el IDIGER y reconocer el trabajo que viene ejecutando la actual administración para identificar los predios adecuados y buscar su protección se retira la incidencia disciplinaria pero se mantiene la observación y se constituye como hallazgo administrativo para que haga parte del Plan de Mejoramiento a suscribirse y así logre cerrar la situación detectada y proteger debidamente estos predios conforme a sus deberes. 3.1.4 Hallazgo administrativo, por la labor irregular ejecutada por el IDIGER, como parte de la labor de reasentamiento de familias ubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable, que conlleva a que los predios que están más cerca del origen del riesgo aun estén habitados, mientras que se adquieren los más alejados a la cota de inundación. Conforme a las visitas realizadas por este Ente de Control a las localidades en las que se han identificado predios en situación de riesgo no mitigable por estar en la cota de inundación de algunas quebradas como Limas, Chiguaza, Verjones, Trompeta, Trompetica, Infierno, Hoya del Ramo, Peña Colorada y rio Fucha, entre otras fuentes hídricas ocupadas de manera irregular, se logró evidenciar que el IDIGER ha venido adquiriendo algunos predios de los que están más alejados de la cota de inundación y por ende en una condición de menos riesgo, mientras los que están al borde de estas fuentes hídricas y sujetos a un riesgo crítico permanecen en pie y en la mayor parte de los casos habitados. Se entiende que el proceso depende de la voluntad de las familias y que los predios estén saneados pero lo evidenciado muestra que no hay una adecuada planeación, la debida priorización en las adquisiciones y una gestión centrada sobre aquellos en mayor condición de riesgo conforme a lo establecido por el IDIGER y que los identifica con mayor peligro por avenidas torrenciales.




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Aunque están identificados para procesos de reasentamiento todos los predios ubicados al interior de los mojones que limitan la zona de ronda de las quebradas, considerando lo limitado del presupuesto y el latente riesgo existentes, no se denota que la Entidad utilice los instrumentos legales y administrativos que le permitan priorizar los procesos de reasentamiento en los polígonos más próximos al área inundable, de los citados cuerpos hídricos. Las situaciones evidenciadas, incumplen lo establecido en los literales b), c), d), e) y f) del artículo 2º de la Ley 87 de 1993. Por lo anterior, se configura una observación administrativa. Análisis de la Respuesta de la Administración En la respuesta presentada por la Administración en su oficio radicado bajo el número 1-2017- 25951 de fecha 2017/11/16, el IDIGER señala que: “Al momento la

adquisición predial ha dado respuesta a lo planteado en el concepto técnico y el avance ha respondido a las posibilidades de culminación efectiva del proceso y apoyando los procesos que presentan retrasos en el cumplimiento de condiciones para tal fin, buscando que sea una enajenación efectivamente voluntaria. A partir de esto, las familias de manera consiente y voluntaria, teniendo conocimiento de su condición de riesgo, proceden a enajenar voluntariamente sus predios, para lo cual, previo a ello y con el acompañamiento, asesoría y sensibilización que realiza el IDIGER, realizan todas las gestiones tendientes a lograr sanear su propiedad (levantamiento, cancelación de gravámenes y afectaciones, medidas cautelares, verificación de cabidas y linderos, entre otras) y esclarecer la relación jurídica de las mismas con el predio objeto de adquisición, que permita la transferencia del derecho real a favor de la entidad, por ser inmuebles que no pueden ser habitados.”

Si bien reconocemos que el reasentamiento es un proceso voluntario encontramos que la respuesta no precisa o establece de manera soportada por qué el IDIGER no agota sus recursos, regula su trabajo y da prelación a la reubicación de aquellas familias cuyos predios se encuentran en mayor situación de riesgo. Por tanto la observación queda en firma y se constituye como hallazgo administrativo y deberá formar parte del Plan de Mejoramiento a suscribirse. - Hallazgos que se reiteran en la evaluación a Planes, Programas y Proyectos y

que son objeto del Plan de Mejoramiento.




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En relación con hallazgos los cuales están en ejecución sus acciones correctivas, se evidenció, como parte de la auditoría, falencias y situaciones que reiteran lo detectado y que dejan en evidencia nuevamente la condición de lo establecido en esta auditoría, siendo éstos aspectos los que siguen afectando tanto el ejercicio auditor como la gestión del IDIGER. Si bien las acciones correctivas se encuentran en ejecución, existiendo nuevas fallas en relación con tres hallazgos: a. El primer hallazgo bajo el numeral 3.1.1. de la Auditoría de Desempeño del PAD 2017, sobre ejecución de Obras de Mitigación relacionado con el hecho de no incorporar en las fichas EBI-D y sus modificaciones, las verdaderas magnitudes y recursos establecidos para la ejecución de metas de los proyectos del Plan de Desarrollo. En este caso se evidencia la misma situación al analizar el Proyecto 970: “Recuperación de suelos de protección por riesgo”, metas 2 y 8 de la “Bogotá

Humana” y el Proyecto 1158: “Reducción del Riesgo y adaptación al cambio climático”, meta 2 del PDD “Bogotá Mejor para Todas” Aunque las fichas EBI enviadas por el IDIGER al Equipo Auditor en la comunicación 2-2017-21404 radicado IDIGER 2017ER17546, fueron las determinantes para establecer la magnitud de las metas mencionadas de los proyectos antes citados, la evaluación efectuada a las diferentes versiones enviadas muestran que las mismas no tienen coherencia ni similitud con los recursos y magnitudes establecidas en los Planes de Acción 2012-2016 y 2016-2010 del IDIGER, tanto en la versión inicial como en las modificadas efectuadas permanentemente año a año. La evaluación muestra que las versiones de las Fichas EBI-D, no reflejan la manera como se planearon y establecieron compromisos frente a recursos y avances físicos de las mismas, más aún cuando estas sufrieron cambios y modificaciones que la Entidad reitera en esta misiva. Si bien en el desarrollo de la ejecución de actividades, el aplicativo SEGPLAN de la Secretaría Distrital de Planeación, permite realizar un proceso de actualización para ajustar la información del Plan de Acción de acuerdo, con los requerimientos y/o necesidades que tiene cada meta proyecto, tal como lo cita permanentemente el IDIGER es igualmente cierto que las mismas deben estar reflejadas en las fichas EBI-D, como instrumento de planeación máxime cuando esta debe ser actualizada por la Entidad a través del SEGPLAN, conforme a los progresos de cada proyecto. Es de anotar, que las Fichas EBI-D deben establecer y justificar el problema que conllevo a la formulación del proyecto, describirlo, establecer objetivos, determinar




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metas y el flujo financiero del mismo; conforme al capítulo IV, del “Seguimiento a los

proyectos” y artículo 32, “Evaluación de los Resultados”, del Decreto 841 de 1990, el verificar el cumplimiento eficaz de las metas físicas programadas permite detectar y corregir fallas en la formulación y ejecución física de los proyectos, lo cual no se reflejó en el citado instrumento. b. El segundo es el hallazgo 3.1.2. de la de la Auditoría de Desempeño del PAD 2017, sobre ejecución de Obras de Mitigación que tiene que ver con el hecho que en las fichas EBI-D y sus modificaciones, no se establece la población objetivo conforme a la situación de riesgo existente para el caso de la ejecución de las metas evaluadas para los dos Planes de Acción “Bogotá Humana” y “Bogotá

Mejor para Todas” Los dos proyectos analizados no especificaron la población real que se encontraba en riesgo y que debía ser objeto de reubicación, como tampoco la beneficiada con la ejecución de las metas de estos proyectos. Lo señalado se presenta por cuanto las fichas EBI-D (Estadísticas Básicas de Inversión Distrital), no han sido actualizadas en relación con la población objeto, al no incorporar como lo establece IDIGER, la gestión de riesgos en los instrumentos de planificación territorial. En consecuencia se espera que con el avance del Plan de Mejoramiento estas situaciones sean subsanadas. c. El tercero, es el “2.2.1.8. hallazgo administrativo, por predios ubicados en zonas

de riesgo que, luego de procesos de reasentamiento, no se han entregado a la SDA para

su custodia, manejo y administración como suelo de protección”, de la Auditoría de regularidad a la Vigencia 2016. En esta ocasión como parte de la presente auditoría se evidencia que los predios objeto de reasentamiento, especialmente aquellos ya adecuados no están siendo entregados a la SDA al no cumplir, entre otros puntos, con lo establecido en el numeral 5 del artículo 4º de la Resolución 3168 de 31 de diciembre de 2015 de la SDA6, situación que reitera el hallazgo anotado. Por estar en el Plan de Mejoramiento no se presenta de nuevo, pero se espera que como parte del mismo se logre subsanar el hecho y gestionar estos predios para que pasen a la custodia de la SDA y el DADEP.

6 Resolución 3168 del 31 de diciembre de 2015 de la SDA - articulo 4. Condiciones (…), 5. Que acumulen un área mínima

en un solo globo de terreno de 1.000 m2 pero que presenten una relación directa con cuerpos de agua y en general del recurso hídrico o con área de importancia eco sistémica




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3.2. EVALUACIÓN A LA GESTIÓN CONTRACTUAL A continuación, se relacionan los hallazgos como resultado de la evaluación al

componente de contratación.

3.2.1 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal por valor de 130.453.130 por sobrecostos encontrados en el contrato de obra 441 de 2015. CONTRATO N°: CONTRATISTA: OBJETO: VALOR INICIAL: Adición N° 1: Adición N° 2: VALOR EJECUTADO SALDO A LIBERAR: PLAZO EJECUCION Prórroga N° 1 Prórroga N° 2 Prórroga N° 3 FECHA TERMINACION ESTADO CONTRATO

441 DEL 2015 CONSORCIO MANVIALES DISA

Contratar a precios unitarios fijos sin formula de reajuste, a monto agotable, las obras requeridas para la adecuación, demolición, limpieza, cerramiento, mantenimiento y medidas de recuperación en predios ubicados en zonas de alto riegos no mitigable de las diferentes localidades del distrito capital, a través de acciones técnicas y socio-ambientales

$1.779.522.597 400.000.000 400.000.000 2.577.974.883 $1.547.714 6 Meses 1 Mes 1 Mes 15 días 3 de octubre de 2016 Liquidado

En septiembre de 2015, IDIGER elaboró los estudios previos para la contratación de las obras. En el numeral 6.1 “estudio de precios de mercado” de los estudios previos se reporta que “para la presente contratación se utilizaron como referencia, las tarifas publicadas en

la página web del IDU y de la EAAB para insumos de construcción, los precios unitarios base publicada igualmente por el IDU y la EAAB en su página web, y diferentes




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cotizaciones de empresas. Para el cálculo de los costos administrativos, se utilizaron como referencia, las tarifas profesionales 2014 para contratos de consultoría publicadas en la página web del IDU, por el sistema de cobro de costos directos más sueldos afectados por un multiplicador, estas tarifas se anexan al presente estudio de

conveniencia y oportunidad”. Sin embargo, en el expediente del contrato no se incluyeron las tarifas del IDU, EAAB o las cotizaciones a las que se refieren en los estudios previos. La entidad mediante comunicación 2017EE12506 del 29 de septiembre de 2017 adjunto en medio magnetico las tarifas del IDU en donde se encuentran los precios de mercado de las actividades de constucción para el año 2015 y tan solo 2 cotizaciones de alambre de pua. Para contratar las obras en mención, la entidad dio apertura a la Licitación Pública IDIGER LIC 006 DE 2015 mediante la resolución número 400 del 20 de octubre de 2015, en donde se incluyó como presupuesto oficial la suma de mil setecientos noventa y nueve millones cuatrocientos veinticuatro mil setecientos setenta pesos ($1.799.424.770). En el anexo denominado presupuesto oficial publicado en el Secop se incluyeron 20 ítems, dentro de los que se destacan los siguientes:

CUADRO 5 ITEMS DEL PRESUPUESTO DEL CONTRATO

Cifras en pesos

ITEM DESCRIPCION UND VALOR UNITARIO

CANTIDAD VALOR TOTAL

1.5 Relleno en material seleccionado (proveniente de la demolición, incluye trituración manual extendido, humedecimiento y compactación)

M3 20.895 9000 188.055.000

3.1 Transporte y disposición final de residuos sólidos ordinarios en sitio autorizado (distancia de transporte 28km)

M3 39.608 400 15.843.200

Fuente. Presupuesto oficial publicado en Secop

El 5 de febrero de 2016, se suscribió acta de aprobación de ítems no previstos No. 1, dando viabilidad a los ítems “NP01 MALLA BIAXIAL RIGIDGRID BX 30/30L, NP02

MANTO ANTIEROSION DE REFUERZO DE VEGETACIÓN LANDLOCK 435, NP03, ANCLAJE (SAVR) S2 GEO 3” ANCLAJE PRIMARIO PDA, NP04 GRAPAS (ANCLAJES SECUNDARIOS) EN ACERO 0.150M NO INCLUYE SUMINISTRO, NP05 CLAVO 300 CON ARANDELA LONG 1 1/4, INCLUYE FULMINANTE, NP06 TRASIEGO MATERIALES

A LOMO DE MULA”. El valor establecido para el ítem NP01 MALLA BIAXIAL RIGIDGRID BX 30/30L corresponde a $21.719, el metro cuadrado. El Análisis de Precios Unitario aprobado por la interventoría y la supervisión es el siguiente:




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CUADRO 6 ANALISIS DE PRECIOS UNITARIOS PARA EL ITEM NP01 - MALLA BIAXIAL RIGIDGRID BX

30/30L Cifras en pesos

DESCRIPCION VALOR TOTAL

Herramienta menor 300

Poleas, lazos, anclajes, andamio colgante, línea de vía y línea de anclaje

1.200

Malla biaxial (m2) 13.938

Estacas 100

Mano de obra 6.181

Total 21.719 Fuente. Análisis de precios no previstos aprobados el 5-feb-2016 El 3 de octubre de 2016 se suscribió el acta de recibo a satisfacción del contrato 441 de 2015 por valor de $2.577.974.883, el cual fue cancelado en su totalidad de la siguiente forma:

CUADRO 7 RESUMEN DE LAS ACTAS DE PAGO, CERTIFICADO DE CUMPLIMIENTO DE

OBLIGACIONES EXPEDIDO POR EL SUPERVISOR Y NÚMERO DE ORDEN DE PAGO Cifras en pesos

Pago Acta de pago Valor del acta de pago

Fecha certificado de cumplimiento de obligaciones expedido por el supervisor

Valor certificado por el supervisor

No. Orden de pago

Valor orden de pago

1 18-feb-16 427.085.423 10-mar-2016 427.085.423 1406 $ 427.085.423

2 18-mar-16 871.966.073 11-abr-16 871.966.073 1560 $ 871.966.073

3 20-abr-16 391.494.971 10-may-16 391.494.971 1858 $ 391.494.971

4 20-jun-16 196.157.034 05-jul-16 196.157.034 2296 - 2297 $ 196.157.034

5 19-jul-16 174.361.808 09-ago-16 174.361.808 2590 $ 174.361.808

6 19-ago-16 128.976.130 07-sep-16 128.976.130 2865 $ 128.976.130

7 19-sep-16 257.952.260 12-oct-16 257.952.260 3219 $ 257.952.260

8 03-oct-16 129.981.184 02-dic-16 129.981.184 3654 $ 129.981.184

TOTALES 2.577.974.883 2.577.974.883 $ 2.577.974.883

Fuente. Elaboración propia con documentos soporte del expediente contractual

Este Ente de Control, con el fin de determinar un posible sobrecosto, revisó el valor unitario para los ítems 1.5 y 3.1 incluidos en el documento presupuesto oficial, en el visor de precios del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU -, contrato de obra 477 de 2015 y contrato de obra 483 de 2015, estos últimos suscritos por IDIGER en la misma vigencia fiscal y mes del contrato que analizamos, es decir diciembre de 2015. Al realizar el comparativo de los valores unitarios, se presentan diferencias así:




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CUADRO 8 DIFERENCIAS DEL PRESUPUESTO DEL CONTRATO DE OBRA VS CÁLCULOS DE LA

CONTRALORÍA Cifras en pesos

ITEM

DESCRIPCION UND

Contrato de obra 441 de 2015 según acta de recibo a satisfacción

IDU CONTRATO

477 DE 2015 (*)

CONTRATO 483 DE 2015 (**)

PROMEDIO VALOR

UNITARIO CALCULAD

O CONTRALO

RIA

VALOR TOTAL

EJECUTADO-

CALCULADO POR

CONTRALORIA

CANT VALOR UNITARIO

VALOR TOTAL EJECUTADO

VALOR UNITARIO

VALOR UNITARIO

VALOR UNITARIO

1.5

Relleno en material seleccionado (proveniente de la demolición, incluye trituración manual extendido, humedecimiento y compactación)

M3 6821,94 20.895 142.544.436 17.928 14.860 14.562 15.783 107.672.953

3.1

Transporte y disposición final de residuos sólidos ordinarios en sitio autorizado (distancia de transporte 28km)

M3 8426,13 39.608 333.742.157 25.142 38.950 38.790 34.294 288.965.702

SUBTOTAL COMPONENTE OBRA 476.286.593 396.638.655

ADMINISTRACION (27%) 128.597.380 107.092.437

IMPREVISTOS (1%) 4.762.866 3.966.387

UTILIDAD (5%) 23.814.330 19.831.933

TOTAL COMPONENTE OBRA 633.461.169 527.529.411

VALOR COMPONENTE SISOMA 32.919.721 27.414.657

VALOR COMPONENTE SOCIAL 43.049.152 35.850.175

VALOR COMPONENTE PMT 14.889.784 12.399.811

TOTAL 724.319.826 603.194.055

DIFERENCIA 121.125.771

Fuente. Análisis del equipo auditor (*) Contrato de obra 477 de 2015 suscrito por IDIGER el 29-dic-2015 y cuyo objeto es CONSTRUCCIÓN DE LAS OBRAS DE MITIGACIÓN SOBRE LA CALLE 42C SUR ENTRE LA CARRERA 16B ESTE Y LA CARRERA 17A ESTE DEL BARRIO MORALVA DE LA LOCALIDAD DE SAN CRISTOBAL. (**) Contrato de obra 483 de 2015 suscrito por IDIGER el 30-dic-2015 y cuyo objeto es EJECUCION DE OBRAS HIDRAULICAS DE ACPTACION Y ENTREGA DEL CANAL LOCALIZADO EN LA PARTE BAJA DEL BARRIO CARACOLI CIUDAD BOLIVAR, CON EL FIN DE REDUCIR LOS RIESGOS ASOCIADOS A LA SATURACION DE LOS SUELOS POR ESCORRENTIAS PROVENIENTES DE LA PARTE ALTA.

Así las cosas, se observa un posible detrimento por sobrecostos que ascienden a la suma de ciento veintiún millones ciento veinticinco mil setecientos setenta y un pesos ($121.125.771), el cual se obtiene de la diferencia del valor total y cancelado en el contrato 441 de 2015 en los ítems 1.5 y 3.1. incluidos en el documento presupuesto oficial, que corresponde a la suma de $724.319.826, menos el valor producto de los precios del IDU y contratos de obra suscritos por IDIGER que corresponde a la suma de $603.194.055.




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Aunado a lo anterior, se evidencia que para los ítems no previstos, aprobados mediante acta del 5 de febrero de 2016, la interventoría técnica y la entidad realizaron cotizaciones para establecer los análisis de precios unitarios del ítem no previsto 01 MALLA BIAXIAL RIGIDGRID BX 30/30L, así:

CUADRO 9 COMPARATIVO COTIZACIONES REALIZADAS PARA EL ANALISIS DE PRECIOS UNITARIOS

DEL ITEM NP01 DEL PRESUPUESTO DEL CONTRATO DE OBRA Cifras en pesos

DESCRIPCION Contrato de

obra 441-2015 Cotización

PAVCO Cotización

GEOMATRIX

Cotización SYNTEX

HERRAMIENTA MENOR 300 NA NA NA

POLEAS, LAZOS, ANCLAJES, ANDAMIO COLGANTE, LINEA DE VIDA Y LINEA DE ANCLAJE 1.200 NA NA NA

MALLA BIAXIAL RIGIDGRID BX 30/30L (m2) 13.938 7.077 4.408 13.938

ESTACAS 100 NA NA NA

MANO DE OBRA 6.181 NA NA NA

VALOR TOTAL 21.719 14.858 12.189 21.719 Fuente. Expediente Contractual

Del análisis de las cotizaciones realizadas por la entidad, se concluye que la única cotización que mantiene el valor del m2 de la malla biaxial, igual que el valor del contrato de obra, es la que corresponde a SYNTEX, sin embargo, este Ente de Control no evidenció dentro de los documentos del expediente contractual, específicamente en la etapa de ejecución, justificación por parte de la entidad para que se haya escogido el precio de mercado más alto, teniendo de presente dos de inferior valor. Teniendo en cuenta lo anterior, se realizó un promedio de las cotizaciones tomadas por la entidad para el estudio de mercado del ítem no previsto 01 MALLA BIAXIAL RIGIDGRID BX 30/30L, encontrando las siguientes diferencias.




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CUADRO 10

DIFERENCIAS EN EL ITEM NP01 DEL PRESUPUESTO DEL CONTRATO DE OBRA VS CÁLCULOS DE LA CONTRALORÍA

Cifras en pesos

ITEM DESCRIPCION UND Contrato de obra 441 de 2015 según acta de recibo a satisfacción

PAVCO GEOMATRIX SYNTEX PROMEDIO

CALCULADO CONTRALORI

A

VALOR TOTAL EJECUTADO - CALCULADO

POR CONTRALORIA

CANT VALOR UNITARIO

VALOR TOTAL VALOR

UNITARIO VALOR

UNITARIO VALOR

UNITARIO

NP01 MALLA BIAXIAL RIGIDGRID BX 30/30L M2

7505 21.719 163.001.095 14.858 12.189 21.719 16.255 121.996.277


ADMINISTRACION (27%) 44.010.296 32.938.995

IMPREVISTOS (1%) 1.630.011 1.219.963

UTILIDAD (5%) 8.150.055 6.099.814





TOTAL 247.886.307 185.527.628


Fuente. Análisis Equipo Auditor

Se observa un posible detrimento por sobrecostos que ascienden a la suma de sesenta y dos millones trescientos cincuenta y ocho mil seiscientos setenta y nueve pesos ($62.358.679), el cual se obtiene de la diferencia del valor total y cancelado en el contrato 441 de 2015 por el ítem no previsto NP01 que asciende a la suma de $247.886.307, menos el valor calculado con el promedio de las cotizaciones realizadas por IDIGER que corresponde al valor de $185.527.628. De conformidad con lo anterior, se obtienen dos detrimentos patrimoniales así:

a) Un primer detrimento detectado en la etapa precontractual por sobrecostos por valor de de ciento veintiún millones ciento veinticinco mil setecientos setenta y un pesos ($121.125.771)

b) Un segundo detrimento evidenciado en la etapa contractual, por valor de sesenta y dos millones trescientos cincuenta y ocho mil seiscientos setenta y nueve pesos ($62.358.679)




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Así las cosas, el valor total del posible detrimento asciende a la suma de ciento ochenta y tres millones cuatrocientos ochenta y cuatro mil cuatrocientos cincuenta pesos ($183.484.450).

Las deficiencias encontradas en la etapa precontractual obedecen a la falta de planeación y a un análisis serio del estudio de mercado y de sector. Y frente a la etapa contractual se presentan fallas en el control y seguimiento de la supervisión que ejerció la entidad en el desarrollo del contrato, para velar por su correcta ejecución bajo los presupuestos contratados generando con ello unos sobrecostos que afectan el patrimonio público. El consejo de Estado ha señalado en diferentes oportunidades lo siguiente “…la

contratación administrativa no es, ni puede ser una aventura, ni un procedimiento emanado de un poder discrecional, sino que por el contrario es un procedimiento reglado en cuanto a su planeación, proyección, ejecución e interventoría, orientado a impedir el

despilfarro de los dineros públicos…”7 igualmente ha dispuesto que cuando “(…) un

contrato estatal se celebra con desconocimiento de esos análisis que debe efectuar la Administración antes de adjudicarlo, haciendo caso omiso de los precios y condiciones del mercado, y se pacta en él un valor que vulnere estas limitaciones, superando en forma exagerada el promedio de costos de los bienes, servicios, obras, etc., objeto del contrato, no sólo se estará desconociendo el principio de la selección objetiva, por cuanto no se cumple la finalidad de seleccionar la oferta más favorable, sino que también se vulnerarán los derechos colectivos a la moralidad administrativa y el patrimonio público. (…)8

Lo anteriormente descrito, conlleva al incumplimiento de lo señalado en artículo 3, 25 y 26 de la Ley 80 de 1993, artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 y los literales b), c), d), e) y f) de la Ley 87 de 1993. Lo señalado puede estar incurso en las causales disciplinables establecidas en los numerales 1) del artículo 34 y 35 de la Ley 734 de 2002 y en los artículos 3 y 6 de la Ley 610 de 2000. Análisis de la Respuesta de la Administración En la respuesta presentada por la Administración en su oficio radicado bajo el número 1-2017-25951 de fecha 16 de noviembre de 2017, el IDIGER indica que para el ítem 1.5 y 3.1 no es válida realizar la comparación de precios unitarios con los valores del IDU.

7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera (Subsección b), Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO, Bogotá D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil once (2011), Radicación número: 25000-23-26-000-1997-03924-01(18293) 8 Ibídem




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Con relación al ítem 3.1 denominado “transporte y disposición final de residuos sólidos

ordinarios en sitio autorizado (distancia del transporte 28km)”, aunque IDIGER indica que no se puede comparar el precio unitario con el del IDU porque no se incluye el trasiego interno y el derecho a botadero, este Ente de Control no comparte lo expresado por la entidad, dado que el trasiego se encuentra contemplado en los ítems 1.1, 1.2 y 1.4, además en el Análisis de Precios Unitario realizado por IDIGER en la etapa precontractual y que hace parte del presupuesto oficial publicado en Secop, este ítem no contempla trasiego. Aunado a lo anterior, el ítem dentro de su denominación incluye la disposición final, que según el Decreto 586 de 2015 es el “Lugar autorizado por la autoridad ambiental competente para recibir el

material residual, producto del aprovechamiento en los CTA o CREDS y todo aquel RCD de origen pétreo que por sus características físicas no pudo ser objeto de

aprovechamiento”. Subrayado fuera de texto. Así las cosas, los argumentos expuestos por la entidad para el ítem 3.1 no son suficientes para desestimar el posible sobrecosto presentado. Frente al ítem 1.5 “relleno en material seleccionado (proveniente de la demolición,

incluye trituración manual, extendido, humedecimiento y compactación” se acepta la observación de la entidad, en el sentido que el ítem 1.5 incluye una actividad adicional que corresponde a la trituración manual frente a los comparados por este Este de Control y no fue posible hallar un ítem de comparación con las mismas características. Con relación al ítem no previsto NP01 MALLA BIAXIAL RIGIDGRID BX 30/30L, IDIGER indica que “la malla cotizada por PAVCO y GEOMATRIX, no cumple con las

especificaciones requeridas y/o no dan información sobre las mismas (….) la cotización que cumplía con todas las especificaciones requeridas del producto a utilizar corresponde

a la cotización presentada por SYNTEX BX 3030 UV”. Analizada la respuesta de la entidad, no se comparte lo expresado dado que el memorando técnico del 19 de enero de 2016, suscrito por el ingeniero asesor, el cual es insumo para el diseño de las obras de Monserrate aunque incluye unas especificaciones técnicas para la malla biaxial, no presenta otras alternativas técnicas que permitieran la comparación. El memorando técnico que IDIGER presenta como respaldo de la elección de la malla, no desvirtúa el hecho de que la malla cotizada en PAVCO o GEOMATRIX no cumpliera con el objetivo principal en las obras, el cual era la protección del talud. Se observa dentro del expediente que la interventoría técnica mediante comunicación 2016ER1815 del 3 de febrero de 2016 (folios 795 a 801) remite al Consorcio Manviales DISA con copia a IDIGER, los análisis de precios unitarios




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“revisados por esta interventoría al igual que las cotizaciones de los insumos bajo los

cuales fueron estructurados dichos precios”. Analizada esta información se observa que el valor por metro cuadrado de la malla biaxial correspondía a $11.815 teniendo en cuenta únicamente las cotizaciones de GEOMATRIX y PAVCO. Aunado a lo anterior, en los informes de interventoría no se presentan certificaciones de calidad y/o documentos que acrediten que la malla instalada en el sitio de las obras corresponde a la mencionada en el memorando técnico.

De conformidad con lo anterior, se obtienen dos detrimentos patrimoniales así:

a) Un primer detrimento detectado en la etapa precontractual por sobrecostos por valor de sesenta y ocho millones noventa y cuatro mil cuatrocientos cincuenta y un pesos ($68.094.451)

b) Un segundo detrimento evidenciado en la etapa contractual, por valor de sesenta y dos millones trescientos cincuenta y ocho mil seiscientos setenta y nueve pesos ($62.358.679)

Así las cosas, el valor total del posible detrimento asciende a la suma de ciento treinta millones cuatrocientos cincuenta y tres mil ciento treinta pesos ($130.453.130), de conformidad con el análisis presentado en los siguientes cuadros.

CUADRO 11 DIFERENCIAS DEL PRESUPUESTO DEL CONTRATO DE OBRA VS CÁLCULOS DE LA

CONTRALORÍA Cifras en pesos

ITEM DESCRIPCION UND

Contrato de obra 441 de 2015 según acta de recibo a satisfacción

IDU CONTRATO 477 DE 2015

CONTRATO 483 DE

2015

PROMEDIO VALOR

UNITARIO -CALCULADO CONTRALOR

IA

VALOR TOTAL

EJECUTADO -

CALCULADO POR

CONTRALORIA

CANTIDAD

VALOR UNITARIO

VALOR TOTAL

VALOR UNITARIO

VALOR UNITARIO

VALOR UNITARIO

3.1

Transporte y disposición final de residuos sólidos ordinarios en sitio autorizado (distancia de transporte 28km)

M3 8426,13 39.608 333.742.157 25.142 38.950 38.790 34.294 288.965.702

SUBTOTAL COMPONENTE OBRA

333.742.157 288.965.702

ADMINISTRACION (27%) 90.110.382 78.020.740

IMPREVISTOS (1%) 3.337.422 2.889.657

UTILIDAD (5%) 16.687.108 14.448.285

TOTAL COMPONENTE OBRA

443.877.069 384.324.384






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TOTAL 507.543.283 439.448.832


Fuente. Análisis del equipo auditor (*) Contrato de obra 477 de 2015 suscrito por IDIGER el 29-dic-2015 y cuyo objeto es CONSTRUCCIÓN DE LAS OBRAS DE MITIGACIÓN SOBRE LA CALLE 42C SUR ENTRE LA CARRERA 16B ESTE Y LA CARRERA 17A ESTE DEL BARRIO MORALVA DE LA LOCALIDAD DE SAN CRISTOBAL. (**) Contrato de obra 483 de 2015 suscrito por IDIGER el 30-dic-2015 y cuyo objeto es EJECUCION DE OBRAS HIDRAULICAS DE ACPTACION Y ENTREGA DEL CANAL LOCALIZADO EN LA PARTE BAJA DEL BARRIO CARACOLI CIUDAD BOLIVAR, CON EL FIN DE REDUCIR LOS RIESGOS ASOCIADOS A LA SATURACION DE LOS SUELOS POR ESCORRENTIAS PROVENIENTES DE LA PARTE ALTA.

CUADRO 12 DIFERENCIAS EN EL ITEM NP01 DEL PRESUPUESTO DEL CONTRATO DE OBRA VS

CÁLCULOS DE LA CONTRALORÍA Cifras en pesos

ITEM DESCRIPCION UND Contrato de obra 441 de 2015 según acta de recibo a satisfacción

PAVCO (*) GEOMATRIX SYNTEX PROMEDIO

CALCULADO CONTRALORI

A

VALOR TOTAL EJECUTADO - CALCULADO

POR CONTRALORIA

CANT VALOR UNITARIO

VALOR TOTAL VALOR

UNITARIO VALOR

UNITARIO VALOR

UNITARIO

NP01 MALLA BIAXIAL RIGIDGRID BX 30/30L M2

7505 21.719 163.001.095 14.858 12.189 21.719 16.255 121.996.277


ADMINISTRACION (27%) 44.010.296 32.938.995

IMPREVISTOS (1%) 1.630.011 1.219.963

UTILIDAD (5%) 8.150.055 6.099.814





TOTAL 247.886.307 185.527.628


Fuente. Análisis Equipo Auditor (*) Cotización en dólares, se tuvo en cuenta la TRM del Banco de la Republica del 6-feb-2016, fecha en la cual se aprobaron los ítems no previstos.

Por lo tanto, la observación queda en firme y se constituye como hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal por valor de 130.453.130 y deberá formar parte del Plan de Mejoramiento a suscribirse y se dará traslado a la Personería de Bogotá para lo de su competencia.




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3.2.2 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria asociado a la falta de supervisión del factor multiplicador de conformidad con lo establecido en el marco del contrato de interventoría 474 de 2015. Se retira la incidencia fiscal CONTRATO N°: CONTRATISTA: OBJETO: VALOR INICIAL: Adición N° 1: Adición N° 2: VALOR EJECUTADO PLAZO EJECUCION Prórroga N° 1 Prórroga N° 2 FECHA TERMINACION ESTADO CONTRATO

474 DEL 2015 HR INGENIERIA S.A.S

Interventoría para realizar obras requeridas para la adecuación, demolición, limpieza, cerramiento, mantenimiento y medidas de recuperación en predios ubicados en zonas de alto riesgo

$267.914.999 43.596.899 43.596.899 355.108.797 6 Meses y 15 Días 1 Mes 1 Mes 21 de octubre de 2016 Liquidado

En octubre de 2015, IDIGER realizó los estudios previos para el contrato de interventoría, como anexo a los estudios previos elaboró el presupuesto oficial que se estimó en la suma de $268.800.783, en donde se incluyeron los costos del personal afectados por un factor multiplicador de 2.1. El factor multiplicador se determinó de la siguiente manera:

CUADRO 13 FACTOR MULTIPLICADOR PRESUPUESTADO POR LA ENTIDAD

DESCRIPCION % %

ACUMULADO

PRESTACIONES SOCIALES

21.83

Cesantías 8.33 Intereses de Cesantías 1

Prima de servicio 8.33

Vacaciones 4.17

SEGURIDAD SOCIAL 37.2

Pensión 16




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Salud 12.5

ARP 8.7

PARAFISCALES

9

Caja de Compensación 4 ICBF 3 SENA 2

COSTOS INDIRECTOS 41.89

Seguros 0.7

Impuestos

Retefuente 11

ICA 0.69

Estampilla Unidistrital 1

Estampilla Pro cultura 0.5

Estampilla Pro Adulto Mayor 0.5

Estampilla U. Pedagógica 0.5

Utilidad 27

Total 109.92%

Factor Multiplicador 210%

Fuente. Expediente contractual

El 28 de diciembre de 2015, IDIGER suscribió el contrato de interventoría 474 de 2015 por valor de $267.914.999, distribuidos así:

CUADRO 14 PROPUESTA ECONÓMICA PRESENTADA POR HR INGENIERIA S.A.S

Cifras en pesos

PERSONAL CAT. VALOR MES DEDICACIO

N CANTIDAD MENSUAL

CANTIDAD DE MESES

VALOR POR ITEM

DIRECTOR DE INTERVENTORIA

2 5.000.000

50% 1 6,5 16.250.000

RESIDENTE DE INTERVENTORIA

6 2.700.000

100% 1 6,5 17.550.000

RESIDENTE DE INTERVENTORIA

6 2.700.000

100% 1 6 16.200.000

AUXILIAR DE INGENIERIA

1.850.000

100% 2 6 22.200.000

SUBTOTAL 1 72.200.000

FACTOR MULTIPLICADOR 2,1 151.620.000

EQUIPO - OFICINA UND TARIFA MENSUAL CANTIDAD CANTIDAD DE MESES VALOR POR ITEM

Campero, pick- Up ,camioneta, camión o similar (1300-2000 C.C., Modelo 2009 a 2006), Incluye costos de operación y mantenimiento Mes 12.000.000 100% 6 72.000.000

Edición de informes Global 7.341.206

SUBTOTAL 2 79.341.206

SUBTOTAL (1+2) 230.961.206




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IVA (16%) 36.953.793

TOTAL 267.914.999


El 8 de junio de 2016, se suscribió adición y prórroga No. 1, por valor de $43.596.899 y un mes más de ejecución y el 12 de agosto de 2016 se suscribió adición y prórroga No. 2, por valor de $43.596.899 y un mes más de ejecución, para un valor total contratado de $355.108.797. Los adicionales mantuvieron la misma estructura financiera que la del contrato principal así:

CUADRO 15

PRESUPUESTO PARA LOS ADICIONALES DEL CONTRATO DE INTERVENTORIA Cifras en pesos

PERSONAL VALOR MES DEDICACION

CANTIDAD MENSUAL

CANTIDAD DE MESES

VALOR POR ITEM

Director de interventoría 5.000.000 50% 1 2 5.000.000

Residente de interventoría 2.700.000 100% 1 1 5.400.000

Residente de interventoría 2.700.000 100% 1 1 5.400.000

Auxiliar de ingeniería 1.850.000 100% 2 1 7.400.000

SUBTOTAL 1 23.200.000

FACTOR MULTIPLICADOR 2.1 48.720.000

EQUIPO - OFICINA TARIFA MENSUAL DEDICACION CANTIDAD

CANTIDAD DE MESES VALOR POR ITEM

campero $ 12.000.000 100% 1 2 24.000.000

edición de informes Global

2.447.068

SUBTOTAL 2 26.447.068

SUBTOTAL (1+2) 75.167.068

IVA (16%) 12.026.730

TOTAL $87.193.798


El supervisor mes a mes certificó el cumplimiento de obligaciones por parte de la interventoría así:

CUADRO 16 RESUMEN DE LAS ACTAS DE PAGO, CERTIFICADO DE CUMPLIMIENTO DE

OBLIGACIONES EXPEDIDO POR EL SUPERVISOR Y NÚMERO DE ORDEN DE PAGO Cifras en pesos

Pago Acta de pago Valor del acta de pago

Fecha certificado de cumplimiento de obligaciones expedido por el supervisor

Valor certificado por el supervisor

No. Orden de pago

Valor orden de pago

1 08-mar-16

64.299.600 10-mar-16 64.299.600 1354 64.299.600

2 05-abr-16 11-abr-16 131.278.350 1558 131.278.350




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131.278.350

3 03-may-16

45.545.549 10-may-16 45.545.549 1856 45.545.549

4 01-jul-16 28.036.071 05-jul-16 28.036.071 2300 -

2302 28.036.071

5 03-ago-16

11.201.137 09-ago-16 11.201.137 2588 11.201.137

6 02-sep-16

17.755.440 07-sep-16 17.755.440 2861 17.755.440

7 05-oct-16

21.481.770 12-oct-16 21.481.770 3218 21.481.770

8 02-dic-16

35.510.880 01-dic-16 35.510.880 3656 35.510.880

TOTALES

355.108.797 355.108.797 355.108.797

Fuente. Elaboración del equipo auditor de conformidad con el expediente contractual

En el momento de la presentación de la propuesta económica por parte del contratista, se adjuntó certificación del 19 de noviembre de 2015 suscrita por el representante legal y la contadora de la entidad que acredita “certificamos que HR

INGENIERIA SAS identificada con NIT. 830.133.073-7 es responsable del impuesto CREE, por lo tanto está exenta del pago de aportes a salud, ICBF y SENA de acuerdo al

Artículo 7 del Decreto 1828 de 2013”. (Subrayado fuera de texto.) En cada uno de los 8 pagos realizados en el marco del contrato, se adjuntaron las planillas de pago de parafiscales, en las cuales se evidencia que para ningún período el contratista canceló los aportes correspondientes al ICBF y SENA, por lo anterior se observa que la entidad cancelo el 2.10 del factor multiplicador, sin tener en cuenta que el contratista estaba exento del pago de parafiscales del ICBF y SENA. Así las cosas, el valor a reconocer por factor multiplicador correspondería a 2.03% y no a 2.10%, una vez descontado el valor del ICBF (3%) y SENA (2%). Se observa falta de supervisión dado que cuando un contratista esté exento del pago de aportes al Régimen Contributivo en Salud y aportes Parafiscales, de conformidad con lo establecido en el artículo 7 del Decreto 1828 de 2013, la Entidad debió considerar descontar al contratista estos ítems dentro de su Factor de Prestaciones Sociales, lo anterior siendo consecuente con el análisis y justificación del valor del contrato realizado durante la etapa precontractual. De conformidad con lo anterior, a continuación se presentan las diferencias encontradas entre el valor pagado y reconocido por la entidad en el contrato 474 de 2015 con relación al cálculo efectuado en el ejercicio auditor.




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CUADRO 17 DIFERENCIAS DEL PRESUPUESTO DEL CONTRATO DE INTERVENTORÍA VS CÁLCULOS

DEL EJERCICIO AUDITOR Cifras en pesos

COSTO

DIRECTO

FACTOR MULTIPLIC

ADOR SUBTOTAL

COSTOS OPERACIONALE

S SUBTOTAL (2) IVA (16%) TOTAL

VALOR PAGADO

PRESUPUESTO PERSONAL SEGÚN CONTRATO

95.400.000 2.1 200.340.000 105.788.274 105.788.274 48.980.523 355.108.797 355.108.797

PRESUPUESTO SEGÚN EL EJERCICIO AUDITOR

95.400.000 2.03 193.662.000 105.788.274 105.788.274 47.912.044 347.362.318 N/A

TOTAL DIFERENCIA 7.746.479

Fuente. Análisis del equipo auditor

Así las cosas, se observa un posible detrimento por valor de siete millones setecientos cuarenta y seis mil cuatrocientos setenta y nueve pesos ($7.746.479), el cual se obtiene de la diferencia del valor total y cancelado en el contrato 474 de 2015 por concepto de factor multiplicador 2.10, que asciende a la suma de $355.108.797, menos el valor del ejercicio de auditoria de conformidad con la exoneración de pago de aportes a parafiscales (ICBF y SENA) que corresponde al valor de $347.362.318, arrojando el detrimento patrimonial antes establecido. Las diferencias se presentan por falencias en la supervisión que ejerció la entidad en el desarrollo del contrato, para velar por su correcta ejecución bajo los presupuestos contratados. Lo anteriormente descrito, conlleva al incumplimiento de lo señalado en artículo 3, 25 y 26 de la Ley 80 de 1993, artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 y los literales b), c), d), e) y f) de la Ley 87 de 1993. Lo señalado puede estar incurso en las causales disciplinables establecidas en los numerales 1) del artículo 34 y 35 de la Ley 734 de 2002 y en los artículos 3 y 6 de la Ley 610 de 2000. Análisis de la Respuesta de la Administración En la respuesta presentada por la Administración en su oficio radicado bajo el número 1-2017-25951 de fecha 16 de noviembre de 2017, el IDIGER adjunta el desglose del factor multiplicador presentado junto con la propuesta económica del contratista HR INGENIERIA S.A.S. En el mismo se observa que el contratista no contempló los costos de ICBF y SENA. Por lo que se retira la incidencia fiscal, sin embargo se mantiene como hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria dado que se observa una falta de supervisión relacionada con el seguimiento al desglose del factor multiplicador presentado por el contratista,




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donde se observa que se incluyeron costos indirectos como alquiler de oficina, personal administrativo (no facturable), equipo de oficina para uso del proyecto, asesoría legal, tributaria y médica, seguridad industrial y ocupacional del proyecto, honorarios, GMF; costos que no guardan relación con el análisis del factor multiplicador realizado por la entidad en la fase de planeación y de los cuales no se observa que se haya realizado seguimiento durante la ejecución del contrato. Por lo tanto, se retira la incidencia fiscal, pero se mantiene la observación en firme y se constituye como hallazgo administrativo con presunta Incidencia Disciplinaria, deberá formar parte del Plan de Mejoramiento a suscribirse y se dará traslado a la Personería de Bogotá para lo de su competencia. 3.2.3 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal por valor de $34.317.302, por pagar gastos de administración no permitidos en el Convenio de Asociación No. 361 de 2015. CONVENIO DE ASOCIACION N°: CONTRATISTA: OBJETO: VALOR INICIAL: Adición N° 1: VALOR EJECUTADO PLAZO EJECUCION Prórroga N° 1 Prórroga N° 2

361 de 2015 Asociación de Juntas de Acción Comunal de la Localidad 03, Santa Fe. Aunar esfuerzos sociales, técnicos y económicos para ejecutar la iniciativa con participación comunitaria en gestión de riesgos y adaptación al cambio climático a través de acciones de recuperación socio - ambiental de los predios evacuados por reasentamiento ubicados en los barrios el Rocío centro oriental, Rocío bajo, Atanasio Girardot y Santa Rosa de Lima de la Localidad de Santa fe

$373.738.112 (aportes IDIGER-FONDIGER por 338.600.000 y ASOJUNTAS por 35.138.112) 186.230.000 (aportes IDIGER – FONDIGER por 169.300.000 y ASOJUNTAS por 16.930.000) 559.968.112 6 Meses 3 Meses Hasta el 30-jun-2016




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FECHA TERMINACION ESTADO CONVENIO

30-jun-2016 Pendiente de liquidar

De acuerdo a lo establecido en la Iniciativa con Participación Comunitaria en

Gestión de Riesgos formulada de manera conjunta por cuatro (4) Juntas de Acción

Comunal de los Barrios Atanasio Girardot, Santa Rosa de Lima, Roció Bajo y

Roció Centro Oriental y ASOJUNTAS Localidad de Santa Fe, radicada a IDIGER a

través del oficio No. 2015ER9417 de fecha 28 de mayo de 2015 y según los

estudios previos contenidos en el Convenio 361 de 2015 se observó que dentro

del mismo se pactó un ítem denominado “Administración” equivalente al 6% del

valor del convenio, es decir la suma de $19.012.579, similar situación se pactó

para la adición No. 1 del 29 de diciembre de 2015 por valor de $10.000.000. Así

mismo, se observó el traslado por valor de $5.304.723 para Administración,

producto de la adición autorizada para las actividades del Resultado 2, para un

total en el ítem de Administración de $34.317.302. El resumen de la descripción de

los gastos de administración se muestra a continuación.

CUADRO 18

DESCRIPCION DE GASTOS DE ADMINISTRACION CONVENIO No. 361 -2015

Cifras en pesos DESCRIPCIÓN DOCUMENTO FOLIOS GASTOS DE

ADMINISTRACION Estudios previos y Convenio No. 361-2015

309 - Estudios previos 361 - Convenio No. 361-2015

$19.012.579

Adición No. 1 412 $10.000.000

Informe Final consolidado de ASOJUNTAS.

Informe Final - CD $ 5.304.723

VALOR TOTAL GASTOS DE ADMINISTRACION

$ 34.317.302


El 11 de agosto de 2017 se suscribió acta de recibo a satisfacción por valor de $

507.900.000, la anterior suma fue desembolsada por IDIGER - FONDIGER entre

agosto de 2016 a Septiembre 2017, a través de la FIDUCIA que maneja los

recursos de este Fondo, mediante las siguientes Órdenes de Pago:

CUADRO 19 RELACION ORDENES DE PAGO CONVENIO No. 361-2015

Cifras en pesos No. DE LA ORDEN DE

PAGO

FECHA DE PAGO

VALOR DE LA ORDEN DE PAGO

Orden de pago No 292

Fecha 10 de agosto de 2015 radicado en la Fiducia el 12 de

Agosto de 2015

101.580.000




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Fecha 16 de diciembre de 2015 radicado en la Fiducia el 17 de

Diciembre de 2015

67.720.000


Fecha 22 de diciembre de 2016 radicado en la Fiducia el 25 de

Febrero de 2016

101.580.000


Fecha 21 de Abril de 2016 radicado en la Fiducia el 22 de Abril

de 2016

101.580.000


Fecha 20 de Mayo de 2016 radicado en la Fiducia el 26 de Mayo

de 2016

101.580.000


Fecha 12 de Septiembre de 2017 radicado en la Fiducia el 21 de

Septiembre de 2017

33.860.000

Total pagos: 507.900.000

Fuente: Convenio 361-2015, carpetas contractuales Oficina Jurídica y Oficina de pagos IDIGER-FONDIGER .

La etapa precontractual y constitutiva del Convenio de Asociación se celebró con

fundamento en lo dispuesto en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, el artículo 355

de la Constitución Política y lo reglamentado por el Decreto Nacional 777 de 1992

que por integración normativa aplica dentro de ese contexto de contratación.

En materia de recursos públicos que se entregan a la Entidad sin ánimo de lucro,

en el artículo 11 del Decreto Nacional 777 de 1992, preceptúa: “Con los recursos

públicos que reciba la entidad sin ánimo de lucro en razón del respectivo contrato, se

efectuarán gastos únicamente para el cumplimiento del objeto del mismo.”

Lo anterior se corrobora en la Circular 07 de 2010 de la Veeduría Distrital de

Bogotá, D.C., en donde se establece:

“Es preciso resaltar, tal como lo dispone el artículo 11 del decreto 777 de 1992,

que los recursos públicos que reciba la entidad sin ánimo de lucro en razón del

respectivo contrato, serán aplicados únicamente para el cumplimiento del objeto

del mismo, por lo cual no pueden las entidades reconocer a favor de sus

contratistas, gastos diferentes a los señalados en las normas en comento, tales

como administración de los recursos, ni ninguna otra suma de dinero que implique

una contraprestación a favor de éstos, toda vez que, con ellos, se pretende

colaborar con las entidades estatales en el desarrollo de una actividad que tiene

por objeto atender necesidades de carácter social, excluyendo cualquier beneficio

económico.(…)” Subrayado fuera de texto

En la misma línea de análisis, se tiene que en el numeral 1 del artículo 2 del

Decreto Nacional 777 de 1992, dispone:




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“Artículo 2º.- Están excluidos del ámbito de aplicación del presente Decreto:

1. Los contratos que las entidades públicas celebren con personas privadas sin ánimo de lucro, cuando los mismos impliquen una contraprestación directa a favor de la entidad pública y que por lo tanto podrían celebrarse con personas naturales o jurídicas privadas con ánimo de lucro, de acuerdo con las normas sobre contratación vigentes”. (…)

Como se puede observar en el análisis normativo los recursos públicos que desde

la etapa previa del convenio se destinen para entregar a la entidad sin ánimo de

lucro, deben preverse únicamente para el cumplimiento del objeto del contrato, lo

cual excluye gastos correspondientes a la administración o manejo de recursos y

aquellos que no respondan concretamente a la materialización del objeto.

Mediante Acta de visita No. 10 de fecha 30 y 31 de octubre de 2017 se aportan los

respectivos pagos por administración en que incurrió ASOJUNTAS SANTA FE con

recursos de IDIGER-FONDIGER.

Dentro del Informe Final consolidado, se evidencia que los recursos pactados e

invertidos en gastos de administración, están soportados en los ítems de

papelería, alquiler de computador con soporte técnico, alquiler de impresora

multifuncional con soporte técnico, estampillas, gastos de legalización del

Convenio de Asociación, imprevistos y otros realizados por ASOJUNTAS

Localidad Santa Fe, sin ninguna justificación legal, los cuales ascienden a la suma

de Treinta y cuatro millones trescientos diecisiete mil trescientos dos pesos

($34.317.302) M/CTE.

Con estos hechos se incumple lo preceptuado en los artículos 209 y 355 de la Constitución Política; el artículo 96 de la Ley 489 de 1998; numeral 1, 2 y 8 del artículo 26 de la Ley 80 de 1993, artículo 84 de la Ley 1474 de 2011, el numeral 1 del artículo 2 y artículo 11 del Decreto Nacional 777 de 1992. Así como, los artículos 3 y 6 de la Ley 610 de 2000; literales b), c), d), e) y f), del artículo 2º de la Ley 87 de 1993. El Gestor fiscal tampoco dio aplicación a documentos de cumplimiento como la Circular No 07 de 2010, de la Veeduría Distrital de Bogotá, D.C. Lo señalado puede estar incurso en las causales disciplinables establecidas en los numerales 1) del artículo 34 y 35 de la Ley 734 de 2002. Así las cosas, se configura un hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal por valor de $34.317.302.




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Análisis a la Respuesta de la Administración En la respuesta presentada por la Administración en su oficio radicado bajo el número 1-2017- 25951 de fecha 2017/11/16, el IDIGER señala que: ”(…) El objetivo

de la Iniciativa fue “Integrar a 200 habitantes de los barrios Atanasio Girardot, Rocío Bajo, Rocío Centro Oriental, y Sata Rosa de Lima, en espacios de discusión, reflexión y acciones positivas sobre los temas de la agenda pública local y distrital en materia de gestión de riesgos, realizando recuperación socio – ambiental de los predios evacuados por reasentamiento realizado por IDIGER (antes FOPAE), recogiendo las memorias del proceso histórico de riesgos en el territorio y conformando un espacio organizativo para actuar en dichos predios en la prevención de riesgos” Por lo anterior se concluye que el Convenio de Asociación No. 361 de 2015, no es un contrato dentro del cual se hayan pactado pago alguno como contraprestación a las labores que realizó ASOJUNTAS, toda vez que el IDIGER financió la Iniciativa presentada, la cual tuvo la contrapartida del 10% a cargo de ASOJUNTAS representada en actividades y bienes para desarrollar el objeto del convenio. Atendiendo al contenido de la Circular 07 de 2010 de la Veeduría Distrital de Bogotá, D. C., que establece que “(…) los recursos públicos que reciba la entidad sin ánimo de lucro en razón del respectivo contrato, serán aplicados únicamente para el cumplimiento del objeto del mismo, por lo cual no pueden las entidades reconocer a favor de sus contratistas, gastos diferentes a los señalados en las normas en comento, tales como administración de los recursos, (…)”; los dineros que hicieron parte del Convenio de Asociación No. 361 de 2015, no tuvo una destinación distinta a la de ejecutar el objeto y obligaciones convenidas, por parte de ASOJUNTAS. Por lo que ASOJUNTAS empleó los recursos denominados de “Administración” en gastos como los siguientes:

- Papelería. - Alquiler de computador con soporte técnico. - Alquiler de impresora multifuncional con soporte técnico. - Imprevistos y otros”.

Así las cosas, técnicamente los ítems referenciados se denominan gastos administrativos (papelería y alquiler de equipos de oficina), entendidos como todos aquellos que se requieren para la ejecución general del objeto y obligaciones del Convenio de Asociación, gastos indirectos que se destinaron para el cumplimiento de las actividades del Convenio. Figura esta que no puede ser comparada ni equiparada con la administración de recursos. Por todo lo anterior, los gastos administrativos para el desarrollo de la ejecución de la Iniciativa con Participación Comunitaria en Gestión de Riesgos presentada y ejecutada mediante el Convenio de Asociación No. 361 de 2015, no correspondió a pago alguno por la administración de los recursos del convenio, por cuanto esta figura no existió en este Convenio de Asociación.

La respuesta de la entidad en este aspecto no desvirtúa las causas de la observación, el Ente de Control ratifica lo preceptuado en la Circular 07 de 2010 de la Veeduría Distrital de Bogotá, D.C. relacionado a que los recursos públicos que recibe la entidad sin ánimo de lucro en razón del respectivo contrato serán




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aplicados únicamente para el cumplimiento del objeto del mismo y no se reconocerán gastos diferentes a los señalados en la normas. La Entidad hace su exposición especificando solamente en relación a la Administración de recursos; sin embargo la norma expone también otros gastos como (…)ni ninguna otra suma de dinero que implique una contraprestación a favor de éstos, toda

vez que, con ellos, se pretende colaborar con las entidades estatales en el desarrollo de una actividad que tiene por objeto atender necesidades de carácter social, excluyendo cualquier beneficio económico.(…)” Subrayado fuera de texto.

El Ente de Control no hace su exposición normativa en que haya incurrido ASOJUNTAS en una actividad relacionada con la Administración de Recursos aportados por FONDIGER, sino que se incurrió sin ninguna justificación legal en gastos relacionados con papelería, alquiler de equipos de cómputo, impresora, imprevistos, ítems que se encontraban inmersos en las actividades desarrolladas, a través de las actividades y productos de los RESULTADOS 1 y 2 según lo establecido en las obligaciones del convenio numeral 2.3.1.1.1. Al considerar que la respuesta no desvirtúa lo evidenciado, la observación queda en firme y se constituye como hallazgo administrativo con presunta Incidencia Disciplinaria y Fiscal por valor de Treinta y Cuatro millones Trescientos Diecisiete mil Trescientos dos pesos ($34.317.302) M/CTE y deberá formar parte del Plan de Mejoramiento a suscribirse y se dará traslado a la Personería de Bogotá para lo de su competencia. 3.2.4 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por incumplimiento en la publicación en el Plan Anual de Adquisiciones del contrato de prestación de servicios Nos. 230, 442 y 444 de 2015, contrato de interventoría 474 de 2015, contrato de obra 441 de 2015, Convenio Marco No. 002 de 2016 y contrato de prestación de servicios No. 131 de 2016.

Este ente de control evidenció el incumplimiento de la obligación de publicar las necesidades de los siguientes contratos en el Plan Anual de Adquisiciones en las vigencias 2015 y 2016, así:

CUADRO 20 CONTRATOS NO REPORTADOS EN EL PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES

Vigencia

No. Contrato

y/o convenio

Objeto del contrato

2015 230 Ejecutar actividades de reparación o reconstrucción de viviendas en condiciones de alto riesgo dentro del programa de reasentamiento de familias




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Vigencia

No. Contrato

y/o convenio

Objeto del contrato

2015 474 Interventoría para realizar obras requeridas para la adecuación, demolición, limpieza, cerramiento, mantenimiento y medidas de recuperación en predios ubicados en zonas de alto riesgo

2015 441 Contratar a precios unitarios fijos sin formula de reajuste, a monto agotable, las obras requeridas para la adecuación, demolición, limpieza, cerramiento, mantenimiento y medidas de recuperación en predios ubicados en zonas de alto riegos no mitigable de las diferentes localidades del distrito capital, a través de acciones técnicas y socio-ambientales

2015 442 Realizar el levantamiento de las fichas técnicas de predios identificados en zonas de alto riesgo y mantener actualizado el inventario de las familias incluidas en el programa de reasentamiento.

2015 444 Realizar el levantamiento de las fichas técnicas de predios identificados en zonas de alto riesgo y mantener actualizado el inventario de las familias incluidas en el programa de reasentamiento.

2016 002 El presente Convenio Marco tiene como objeto dar cumplimiento a la decisión adoptada por la Junta Directiva de FONDIGER, en sesión del 15 de julio de 2016, según el Acuerdo No. 004 de la misma fecha, en el sentido de asignar la suma de Quinientos Millones de pesos M/CTE ($500.000.000), al Fondo de Desarrollo Local de los Mártires, para la reducción del Riesgo Público por amenaza de ruina

2016 131 Prestar servicios profesionales para apoyar la ejecución, seguimiento y supervisión de las obras de contingencia de recuperación y adecuación de predios, en el marco de los objetivos del Sistema Distrital para la Gestión de Riesgos y Cambio Climático.

Fuente: SECOP

Con la omisión de publicar las necesidades de los contratos señalados se omite el con el cumplimiento del artículo 2.2.1.1.1.4.1 del Decreto 1082 de 2015 el cual impone el deber de elaborar el plan anual de adquisiciones señalando “Las

Entidades Estatales deben elaborar un Plan Anual de Adquisiciones, el cual debe contener la lista de bienes, obras y servicios que pretenden adquirir durante el año. En el Plan Anual de Adquisiciones, la Entidad Estatal debe señalar la necesidad y cuando conoce el bien, obra o servicio que satisface esa necesidad debe identificarlo utilizando el Clasificador de Bienes y Servicios, e indicar el valor estimado del contrato, el tipo de recursos con cargo a los cuales la Entidad Estatal pagará el bien, obra o servicio, la modalidad de selección del contratista, y la fecha aproximada en la cual la Entidad Estatal iniciará el Proceso de Contratación. Colombia Compra Eficiente establecerá los lineamientos y el formato que debe ser utilizado para elaborar el Plan Anual de

Adquisiciones.” (Subrayado fuera del texto) Igualmente, la Entidad violó el principio de publicidad, teniendo en cuenta que el Plan Anual de Adquisiciones “busca comunicar información útil y temprana a los

proveedores potenciales de las entidades estatales, para que éstos participen de las adquisiciones que hace el Estado”




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Cabe señalar que la Resolución 611 de 20159 dispone en el numeral 8 lo siguiente: “8. COMPONENTE DE LA GESTIÓN CONTRACTUAL El Régimen de

Contratación aplicable al Fondo Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático – FONDIGER, se hará de acuerdo al Manual de Contratación establecido por el IDIGER sujeto al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública el cual está integrado entre otras disposiciones, por la Constitución Política de 1991, las leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y el Decreto 734 de 2012, así como las demás normas que las complementan y reglamentan; al igual que por los preceptos que regulan tipologías especiales de contratación, tales como: la asociación con particulares o la asociación entre entidades públicas (artículos 95 y 96 de la Ley 489 de 1998) los contratos de apoyo (artículo 355 de la Constitución Política y Decretos 777 de 1992 y 2459 de 1993); las asociaciones público privadas, convenios y contratos interadministrativos entre dos o más

entidades, entre otros.” Así mismo dispone: “Los contratos que celebren las entidades

ejecutoras con los recursos asignados por el FONDIGER, se rigen por las normas del Estatuto Contractual contenido en la Ley 80 de 1993 y las disposiciones que lo complementen, adicionen o modifiquen, sin perjuicio de lo dispuesto en las normas especiales conforme al Manual de Contratación adoptado por cada entidad.”

El manual de contratación adoptado a través de la Resolución No. 076 de 2014 y que se encontraba vigente para la época de los hechos estableció en el numeral 2 lo siguiente: “Antes de iniciar cualquier trámite encaminado a la suscripción de un

contrato se verificará por el área que requiere el objeto a contratar, que la satisfacción de la necesidad se encuentre incluida o se incluya en el Plan de Adquisiciones, para

proceder a la aprobación de los estudios previos” Dicha estipulación se está incumplimiento en relación con los contratos celebrados a través de FONDIGER.

Igualmente el Acuerdo 003 de 201510 señalo en su artículo 4: “Del Régimen de

Contratación Aplicable a FONDIGER. El Fondo Distrital para la Gestión de Riesgos y Cambio Climático se someterá al régimen de la Contratación Administrativa.”

Las situaciones evidenciadas van en contravía del principio de planeación,

teniendo en cuenta que la finalidad del articulado de los decretos reglamentarios

es la sistematización, organización y estructuración eficientemente de los trámites

contractuales, con el fin último de garantizar que las actuaciones de la

administración no se desarrollen de manera improvisada.

Todo ello se aúna para dar como resultado la presunta inobservancia de la

Constitución, la Ley y normas reglamentarias; además del cumplimiento de los

procesos, procedimientos, actividades y contenidos en la Ley y el Sistema

9 “Por la cual se adoptan los Procedimientos para la Administración y Manejo de Recursos del Fondo Distrital para la Gestión de Riesgos y Cambio Climático – FONDIGER” 10 “Por el cual se aprueba el Reglamento Operativo de Administración y Manejo de los recursos del Fondo Distrital para la Gestión de Riesgos y Cambio Climático – FONDIGER”












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Integrado de Gestión, a que están obligados servidores públicos, contratistas y

autoridades en la administración fiscalizada.

Lo anteriormente descrito, conlleva al incumplimiento de los literales a), b), c), e) y

f) de la Ley 87 de 1993, así como el artículo 2.2.1.1.1.4.1 del Decreto 1082 de

2015, Acuerdo 003 de 2015, Resolución 611 de 2015 y Manual de Contratación.

Lo señalado puede estar incurso en las causales disciplinables establecidas en la

Ley 734 de 2002.

Análisis de la Respuesta de la Administración En la respuesta presentada por la Administración en su oficio radicado bajo el número 1-2017-25951 de fecha 16 de noviembre de 2017, el IDIGER señala que los contratos suscritos con recursos de FONDIGER no pueden ser incluidos en el Plan Anual de Adquisiciones, teniendo en cuenta que los recursos asignados no hacen parte del presupuesto de la Entidad, sin embargo es pertinente recordar que los recursos pertenecientes al FONDIGER, son recursos públicos, como se dispuso en el Acuerdo Distrital 003 de 2015 y la Resolución 611 de 2015, le es aplicable el régimen de contratación estatal y por ende debe cumplir con cada una de las estipulaciones contenidas en la Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007, Decreto 1082 de 2015, entre otras. Así mismo, no existe estipulación normativa que exonere a la administración a evadir el régimen de contratación. Por lo tanto, la observación queda en firme y se constituye como hallazgo administrativo con presunta Incidencia Disciplinaria, deberá formar parte del Plan de Mejoramiento a suscribirse y se dará traslado a la Personería de Bogotá para lo de su competencia. 3.2.5 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria por falta de suficiencia en la garantía de responsabilidad civil exigida en el marco del contrato de obra 441 de 2015.

En septiembre de 2015, IDIGER elaboró los estudios previos para la contratación de las obras, cuyo objeto era “Contratar a precios unitarios fijos sin formula de reajuste,

a monto agotable, las obras requeridas para la adecuación, demolición, limpieza, cerramiento, mantenimiento y medidas de recuperación en predios ubicados en zonas de alto riegos no mitigable de las diferentes localidades del distrito capital, a través de acciones técnicas y socio-ambientales”




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En el numeral 12 se estableció como mecanismo de cobertura para las obligaciones del contrato, que el contratista debía constituir una garantía de responsabilidad civil extracontractual así “por 300 SMMLV con una vigencia igual al

plazo de ejecución del contrato, de conformidad con el numeral 2 del Art. 126 del Decreto

1510 de 2013.” (Subrayado fuera de texto) En el numeral 4 de los estudios previos se estableció que el presupuesto oficial incluido el A.I.U. ascendía a la suma de “MIL SETECIENTOS NOVENTA Y NUEVE

MILLONES CUATROCIENTOS VEINTICUATRO MIL SETECIENTOS SETENTA PESOS ($1.799.424.770,oo), incluido en particular todos los costos directos e indirectos que se ocasionen por la preparación y presentación de la propuesta y por la celebración y

ejecución del respectivo contrato”. El valor del salario mínimo para la vigencia 2015 correspondía a $644.350, es decir el valor del presupuesto oficial correspondería a 2.793 SMMLV. El 1 de diciembre de 2015, se suscribió el contrato de obra 441 de 2015, por valor de $1.779.522.597, es decir por 2.762 SMMVL. En el numeral 2.9 del contrato se solicitó al contratista la constitución de una garantía de responsabilidad civil “por

300 SMMLV con una vigencia igual al plazo de ejecución del contrato, de conformidad con el numeral 2 del Art. 126 del Decreto 1510 de 2013. Compilado en el Decreto 1082 de 2012”

En el marco del contrato se expidió la póliza de seguro responsabilidad civil extracontractual 14-40-101017506 del 7 de diciembre de 2015 la cual fue aprobada por la Entidad el 15 de diciembre de 2015. El valor asegurado en la garantía corresponde a $193.305.000, es decir 300 SMMLV, como lo establecía el contrato. Se observa que la entidad tanto en los estudios previos y en el contrato, vulneró lo establecido en el artículo 2.2.1.2.3.1.17. del Decreto 1082 de 2015, dado que solicito 300 SMMLV y no 400 SMMLV como lo establece el Decreto 1082 de 2015 “Cuatrocientos (400) SMMLV para contratos cuyo valor sea superior a dos mil quinientos

(2.500) SMMLV e inferior o igual a cinco mil (5.000) SMMLV”. (Subrayado fuera de texto)

Lo anterior genera que IDIGER no tenga la protección en cuantía suficiente cuando un tercero presenta una reclamación por responsabilidad en su contrato o cuando la Entidad sufra un daño por un hecho, conducta u omisión del contratista y deba reclamar como víctima la indemnización correspondiente, adicionalmente debe recordarse que la Garantía en los contratos estatales es de orden público, en razón a que su fin es la protección del patrimonio público. Con lo anterior la Entidad incumple los literales a) y f) del artículo 2, de la Ley 87 de 1993, lo establecido en el artículo 2.2.1.2.3.1.17 del decreto 1082 de 2015; así




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como posiblemente se vulneró un deber funcional establecido en la Ley 734 de 2002. Análisis de la Respuesta de la Administración En la respuesta presentada por la Administración en su oficio radicado bajo el número 1-2017-25951 de fecha 16 de noviembre de 2017, el IDIGER indica que durante la vigencia del contrato, la Entidad nunca estuvo desamparada. Los argumentos presentados por IDIGER no son válidos para este Ente de Control dado que la observación está dirigida a la suficiencia amparada de la garantía en valor que fue menor a la exigida en la normatividad vigente para la época de los hechos y no a la vigencia de la misma como lo plantea la entidad. Por lo tanto, la observación queda en firme y se constituye como hallazgo administrativo con presunta Incidencia Disciplinaria, deberá formar parte del Plan de Mejoramiento a suscribirse y se dará traslado a la Personería de Bogotá para lo de su competencia. 3.2.6 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria por ejecutar actividades no previstas, improcedentes en el marco del contrato de obra 441 de 2015 vulnerando el principio de selección objetiva y de responsabilidad establecido en la Ley 80 de 1993.

En septiembre de 2015, IDIGER elaboró los estudios previos para la contratación de las obras cuyo objeto era “Contratar a precios unitarios fijos sin formula de reajuste,

a monto agotable, las obras requeridas para la adecuación, demolición, limpieza, cerramiento, mantenimiento y medidas de recuperación en predios ubicados en zonas de alto riegos no mitigable de las diferentes localidades del distrito capital, a través de acciones técnicas y socio-ambientales.” Para contratar las obras en mención, la entidad dio apertura a la Licitación Pública IDIGER LIC 006 DE 2015, en el numeral 2.3.2.1.2 de los pliegos de condiciones se estableció que “Los contratos que el proponente relacione en el ANEXO No. 4 para

acreditar la Experiencia, deben en conjunto cumplir con los siguientes requisitos: a) Se debe acreditar demoliciones en un volumen igual o mayor a 13000 m2 o 3250 m3. b) Se debe acreditar construcción o implementación de trinchos vivos escalonados o terraza en material vivo madera o guadua en una cantidad igual o mayor a 300ml O 150 M2 c) Al menos uno de los contratos con los que se acredite la experiencia mínima del proponente, debe incluir en sus actividades la ejecución de mínimo 7000 m3 en rellenos. d) La sumatoria del valor total de los contratos presentados para acreditar la experiencia debe ser mayor o igual a 2800 SMMLV”.




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El 1 de diciembre de 2015, se suscribió el contrato de obra 441 de 2015 con el Consorcio MANVIALES DISA, por valor de $1.779.522.597. El 19 de enero de 2016, se suscribió el acta de inicio. El 5 de febrero de 2016, se suscribió acta de aprobación de ítems no previstos No. 1, dando viabilidad a los ítems NP01 MALLA BIAXIAL RIGIDGRID BX 30/30L, NP02 MANTO ANTIEROSION DE REFUERZO DE VEGETACIÓN LANDLOCK 435, NP03, ANCLAJE (SAVR) S2 GEO 3” ANCLAJE PRIMARIO PDA, NP04 GRAPAS (ANCLAJES SECUNDARIOS) EN ACERO 0.150M NO INCLUYE SUMINISTRO, NP05 CLAVO 300 CON ARANDELA LONG 1 1/4, INCLUYE FULMINANTE, NP06 TRASIEGO MATERIALES A LOMO DE MULA. En la solicitud de adición, prórroga o modificación contractual suscrita previamente a la adición y prorroga No. 1 suscrita el 7 de junio de 2016, se reporta que “en el

mes de enero de 2016, la Entidad requirió ejecutar la recuperación del Cerro de Monserrate, la cual fue concebida por diseños propios a finales de Febrero del presente año y ejecutando la intervención en los meses de marzo y abril de 2016, con un valor de setecientos veintiún millones trescientos cuarenta y cuatro mil novecientos treinta y seis pesos ($700.000.00011), correspondiente al 40.5% del valor inicial del contrato. En esta recuperación se realizaron actividades de control de erosión a través de la restauración de la cobertura vegetal para mitigar los procesos erosivos y de desprendimiento de

fragmentos de roca”. Se observa en los informes de interventoría 1, 2 y 3 correspondientes al periodo 19 de enero a 18 de abril de 2016, que desde el inicio del contrato de obra 441 de 2015, se autorizaron y adelantaron las obras en el Cerro de Monserrate como lo describe la solicitud de adición y prórroga No.1. El 7 de junio de 2016, se suscribió la adición y prórroga No. 1 al contrato principal por valor de $400.000.000 y un mes de ejecución. La justificación de la prórroga y adición se sustentó así “La reducción del riesgo la componen la intervención correctiva

del riesgo existente, la intervención prospectiva de nuevo riesgo y la protección financiera. La interventoría al contrato 441 de 2015 la ejecuta la firma HR Ingeniería SAS, a través del contrato 474 de 2015, suscrito el 28 de diciembre de 2015, quien mediante radicado 2016ER8533 considera viable la adición y prórroga, basado en: Debido a que la meta

física inicialmente establecida se redujo debido a la realización de obras no previstas”. (Subrayado fuera de texto).

11 En el documento aparecen $700.000.000 en números, sin embargo en letras se reporta la suma de $721.344.936




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El 12 de agosto de 2016, se suscribió la adición y prorroga No. 2 al contrato principal por valor de $400.000.000 y un mes de ejecución. La justificación de la prórroga y adición se sustentó así “Ahora bien respecto de la adición y prorroga

numero 2 la interventoría del contrato No. 441-2015, HR Ingeniería S.A.S, mediante radicado 2016ER11951 considera viable la adición y prorroga en razón a (…) que la meta física inicialmente esperada se redujo por la realización de obras no previstas y persiste la necesidad de adecuación, demolición, limpieza, cerramiento, mantenimiento y medidas de

recuperación en predios”. (Subrayado fuera de texto) Mediante comunicación 2017EE13713 del 23 de octubre de 2017, la entidad adjuntó el diagnostico técnico DI-8803, documento emitido en atención al evento de emergencia SIRE 3579910 del 15 de diciembre de 2015. Revisado el respectivo concepto técnico se observa que el profesional concluye que “la

funcionalidad del tramo del sendero peatonal del camino de Monserrate, en donde se están presentando los desprendimientos de los bloques rocosos, se encuentra comprometida en la actualidad, dada la caída de manera ocasional de bloques sobre el

sendero”, lo anterior, indica que en el sitio en mención se estaban presentando fenómenos de remoción en masa, sin embargo no se establece en los documentos remitidos por la entidad y/o que reposan en el expediente que el predio se encuentra en una zona de alto riesgo no mitigable como lo establece el objeto del contrato. Este Ente de Control, evidencia que en el presupuesto del contrato no se contemplaron actividades como la instalación de malla biaxial y manto anti erosión, dado que estas no estaban directamente relacionadas con el objeto del contrato. De la misma forma, se observa que la experiencia solicitada al contratista en el marco de la Licitación Publica 006 de 2015 correspondía a demoliciones, rellenos y construcción de trinchos vivos, en nada relacionada con la ejecución de actividades de control de erosión como las realizadas en el cerro de Monserrate. Por lo anterior, para este Ente de Control resulta improcedente la ejecución de las actividades en el Cerro de Monserrate por no estar directamente relacionadas con el objeto del contrato y la experiencia e idoneidad solicitada en la respectiva Licitación Pública. Así las cosas, se evidencia que IDIGER autorizó que en el marco del contrato de obra 441 de 2015 se adelantaran obras en el Cerro de Monserrate que originaron actividades no previstas que consumieron el 40.5% del presupuesto inicial, generando que se adicionaran recursos al contrato principal para cumplir con la meta del contrato. Se observa que la entidad vulneró el principio de selección objetiva establecido en la Ley 1150 de 2007, en especial lo establecido en el numeral 1 del artículo quinto,




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en el que se establece que “la capacidad jurídica y las condiciones de experiencia,

capacidad financiera y de organización de los proponentes serán objeto de verificación de cumplimiento como requisitos habilitantes para la participación en el proceso de selección y no otorgarán puntaje, con excepción de lo previsto en el numeral 4 del presente artículo. La exigencia de tales condiciones debe ser adecuada y proporcional a la naturaleza del contrato a suscribir y a su valor. La verificación documental de las condiciones antes señaladas será efectuada por las Cámaras de Comercio de conformidad con lo establecido en el artículo 6° de la presente ley, de acuerdo con lo cual

se expedirá la respectiva certificación” (subrayado fuera de texto). Así como el

principio de responsabilidad establecido en el numeral 1 del artículo 26 de la Ley 80 de 1993, donde se obliga a los servidores públicos a “buscar el cumplimiento de

los fines de la contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecución del contrato” Todo ello se aúna para dar como resultado la presunta inobservancia de la Constitución, la Ley y normas reglamentarias; además del cumplimiento de los procesos, procedimientos y actividades y contenidos en la Ley y el Sistema Integrado de Gestión, a que están obligados servidores públicos y contratistas y autoridades en la administración fiscalizada. Estos hechos incumplen con lo establecido en los literales b), c), d), e) y f) del artículo 2º de la Ley 87 de 1993, numeral 1 del artículo quinto de la Ley 1150 de 2007, numeral 1 del artículo 26 de la Ley 80 de 1993. Lo anterior, puede estar incurso en las causales disciplinables de la Ley 734 de 2002. Análisis de la Respuesta de la Administración En la respuesta presentada por la Administración en su oficio radicado bajo el número 1-2017-25951 de fecha 16 de noviembre de 2017, el IDIGER indica que “el fenómeno de remoción en masa que se presentaba atentaba contra las personas que

hubieren querido peregrinar o hacer turismo al santuario de Monserrate, ponía en riesgo a los ciudadanos por los continuos desprendimientos de rocas, por tanto existía un alto grado de vulnerabilidad, se proyectaban y generaron perdidas de obras civiles y económicas; quizá no se hizo un cálculo matemático sobre el tema pero era conocido de la opinión pública y de los mismos afectados la amenaza que generaba los movimientos en masa sobre la comunidad, por lo cual no es discutible aún si no existieren conceptos técnicos que la zona del sendero era una zona de alto riesgo que hacia impostergable la

intervención para minimizarlo”. Al respecto, nuevamente este Ente de Control ratifica lo expresado en el informe preliminar en el sentido que no existen documentos que permitan validar que la situación presentada en el predio donde se realizaron




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las obras en el Cerro de Monserrate correspondían a una zona de alto riesgo no mitigable como lo establece el objeto del contrato. Adicional a lo anterior, la Entidad reporta que los ítems adicionales se encuentran dentro de la categoría de estabilización de taludes, control de erosión y revegetalización, sin embargo este tipo de experiencia no fue solicitada dentro la Licitación Pública IDIGER LIC 006 DE 2015 así como tampoco guarda consistencia con las actividades del presupuesto oficial aprobado en dicha Licitación y el objeto del contrato. Por lo tanto, la observación queda en firme y se constituye como hallazgo administrativo con presunta Incidencia Disciplinaria, deberá formar parte del Plan de Mejoramiento a suscribirse y se dará traslado a la Personería de Bogotá para lo de su competencia. 3.2.7 Hallazgo administrativo por la falta de gestión y oportunidad en la entrega de predios ya adecuados en el marco del contrato 441 de 2015 a la Secretaría Distrital de Ambiente con el fin de que está realice la custodia correspondiente. Se retira la incidencia disciplinaria.

En el marco del contrato de obra 441 de 2015 cuyo objeto era “Contratar a precios

unitarios fijos sin formula de reajuste, a monto agotable, las obras requeridas para la adecuación, demolición, limpieza, cerramiento, mantenimiento y medidas de recuperación en predios ubicados en zonas de alto riegos no mitigable de las diferentes localidades del

distrito capital, a través de acciones técnicas y socio-ambientales”, se adecuaron 221 predios en diferentes localidades de la ciudad. Mediante comunicación 2017EE12506 del 29 de septiembre de 2017, IDIGER informó que “en relación a la entrega de los predios, el IDIGER viene depurando la

información predial y verificando el estado de los predios en campo con el objeto de dar cumplimiento a los requerimientos establecidos por la Resolución 3168 de 2015 de la Secretaria Distrital de Ambiente”

Este Ente de Control, observa que IDIGER en el marco del contrato de obra 441 de 2015, realizó adecuaciones a 75 predios de su propiedad y a la fecha no ha realizado la entrega de los mismos a la Secretaria Distrital de Ambiente – SDA- , para su custodia, en virtud de lo establecido en el Decreto 511 de 2010 y la resolución 3168 de 2015. Es importante que se realice la entrega de los predios a la SDA en oportunidad, con el fin de que esta pueda realizar actividades de restauración, recuperación, cuidado y valorar la formulación e implementación de proyectos específicos en estas zonas de protección ambiental.




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Aunado a lo anterior, durante la inspección visual realizada a 46 predios durante los días 11, 12 y 13 de octubre de 2017, se observó que más de un 90% requieren mantenimiento y/o poda del césped y de las especies sembradas y solo 2 predios del total visitados cuenta con una valla o señalización que permite a la comunidad informarse sobre la situación del suelo de protección de estos predios y su alto riesgo. Las situaciones descritas se presentan por la ausencia de mecanismos efectivos y oportunos que permitan cumplir con los requisitos establecidos por la SDA en la resolución 3168 de 2015 y de esta forma poder entregar en custodia los predios adquiridos y adecuados por IDIGER. Lo anterior, incumple los literales b, c, d, e y f de la ley 87 de 1983, Decreto 511 de 2010 y resolución 3168 de 2015. Lo anterior, puede estar incurso en las causales disciplinables de la Ley 734 de 2002. Análisis de la Respuesta de la Administración En la respuesta presentada por la Administración en su oficio radicado bajo el número 1-2017-25951 de fecha 16 de noviembre de 2017, el IDIGER indica que “la mayoría de los predios en mención, se adquieren de manera puntual y la mayoría de

los mismos no cumplen con la condición antes mencionado como se muestra en la

siguiente ilustración”. Subrayado fuera de texto. Precisamente lo que este Ente de Control cuestiona es que se adquieren y adecuan predios de forma puntual, sin tener en cuenta el fin último de la adquisición de estos predios, que obedece a realizar actividades de restauración, recuperación, cuidado y valoración para la implementación de proyectos específicos en estas zonas de protección ambiental. Se retira la incidencia disciplinaria dado que ya existe una observación similar en el plan de mejoramiento con la respectiva incidencia disciplinaria. Por lo tanto, la observación queda en firme y se constituye como hallazgo administrativo deberá formar parte del Plan de Mejoramiento a suscribirse. 3.2.8 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por falta al principio de planeación al no elaborar estudios previos, estudios de mercado para determinar el valor del Convenio No. 002 de 2016.




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A través del Acuerdo No. 004 suscrito el día 15 de julio de 201612, a través de la

Junta Directiva de FONDIGER asignó al Fondo de Desarrollo Local de los Mártires

la suma de QUINIENTOS MILLONES DE PESOS ($500.000.000).

De conformidad con lo anterior, el día 03 de agosto de 2016 se suscribe el

Convenio Marco No. 002, cuyo objeto fue: “El presente Convenio Marco tiene como

objeto dar cumplimiento a la decisión adoptada por la Junta Directiva de FONDIGER, en

sesión del 15 de julio de 2016, según el Acuerdo No. 004 de la misma fecha, en el sentido

de asignar la suma de Quinientos Millones de pesos M/CTE ($500.000.000), al Fondo de

Desarrollo Local de los Mártires, para la reducción del Riesgo Público por amenaza de

ruina”

Sin embargo, dentro del análisis realizado al expediente contractual, se evidenció

en primer lugar la omisión por parte de la Entidad en la elaboración del estudio

previo que debía establecer la descripción de la necesidad que se pretendía

satisfacer con la suscripción del convenio Marco; las especificaciones técnicas, el

valor estimado del convenio y la justificación del mismo, el análisis de riesgos,

entre otros aspectos que determinen la planeación de FONDIGER para la

asignación de recursos.

Teniendo en cuenta la situación evidenciada, a través del oficio No. 2-2014-21402

de fecha 10 de octubre de 2017 se solicitó a la entidad “Adjuntar el estudio previo del

Convenio Marco No. 002 de 2016, suscrito con el Fondo de Desarrollo Local de los

Mártires” a lo anterior la Entidad manifestó: “Frente a los estudios previos del convenio

marco No. 002 de 2016, la oficina asesora jurídica informa que “nos encontramos en

revisión de los antecedentes que reposan en la Alcaldía Local de los Mártires, por lo que

se remitirá la documentación pertinente”

Posteriormente a través del oficio 2-2017-22097 de fecha 19 de octubre de 2017 se solicitó a la Entidad nuevamente “Adjuntar el estudio previo del Convenio Marco

002 de 2016 suscrito por el Fondo de Desarrollo Local de los Mártires (…)” a lo anterior la Entidad señaló: “(…) se suscribió el Convenio Marco No. 002 de 2016, con la finalidad

de materializar la decisión de la Junta Directiva de FONDIGER para la trasferencia de los recursos asignados en el Acuerdo 004 de 2016, por valor de QUINIENTOS MILLONES DE PESOS ($500.000.000) M/CTE, por lo que no se requiere estudios previos, pues la forma de transferir los recursos se hizo a través de convenio, tal como lo

faculta el numeral 4 del Acuerdo No. 002 de 2016” (Subrayado y negrilla fuera del texto).

12 “Por medio del cual se incorpora al presupuesto de 2016 del Fondo Distrital para la Gestión de Riesgos y Cambio Climático de Bogotá D.C. – FONDIGER, rendimientos financieros de diciembre de 2015 a junio de 2016 y se distribuyen y asignan”.




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Frente a lo establecido por la Entidad, es necesario precisar el marco normativo que obliga a la Entidad a sujetarse a la contratación pública, por un lado el Acuerdo No. 003 de 201513 dispone: “ARTÍCULO 4. Del Régimen de Contratación

Aplicable a FONDIGER. El Fondo Distrital para la Gestión de Riesgos y Cambio Climático

se someterá al régimen de la Contratación Administrativa (…)” (Subrayado fuera del texto).

Así mismo, la Resolución No. 611 de 201514, señala: “8. Componente de la Gestión

Contractual. El Régimen de Contratación aplicable al Fondo Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático – FONDIGER, se hará de acuerdo al Manual de Contratación establecido por el IDIGER sujeto al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública el cual está integrado entre otras disposiciones, por la Constitución Política de 1991, las leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y el Decreto 734 de 2012, así como las demás normas que las complementan y reglamentan; al igual que por los preceptos que regulan tipologías especiales de contratación, tales como: la asociación con particulares o la asociación entre entidades públicas (artículos 95 y 96 de la Ley 489 de 1998) los contratos de apoyo (artículo 355 de la Constitución Política y Decretos 777 de 1992 y 2459 de 1993); las asociaciones público privadas, convenios y contratos interadministrativos entre dos o más entidades, entre otros”.

Teniendo en cuenta lo anterior y la tipología del convenio celebrado, era necesario bajo la normativa de la contratación administrativa, cumplir con principios y disposiciones reglamentadas en la Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007, Ley 1474 de 2011 y Decreto 1082 de 2015. Igualmente, se observó que no existieron estudios serios, completos y suficientes para determinar el valor que FONDIGER trasferiría al Fondo Local de los Mártires a través del convenio Marco, asignando una suma sin justificación técnica, la anterior afirmación se realiza después del estudio del expediente contractual, sin embargo se le preguntó a la entidad, cual había sido el criterio para determinar el valor del convenio marco, a lo anterior, IDIGER contesto: “Mediante oficio bajo

radicado de Secretaria de Gobierno No. 20164110246101 y radicado No. 2016ER11673 del 14 de julio de 2016, IDIGER, el Secretario Distrital de Gobierno, solicitó la asignación de recursos al FONDIGER, a fin de adelantar la demolición de los predios ubicados en el sector Voto Nacional en la Localidad de los Mártires, con el fin de prevenir los posibles riesgos generados por el estado actual de las edificaciones del sector que amenazaban ruina.

13 “Por el cual se aprueba el Reglamento Operativo de Administración y Manejo de los recursos del Fondo Distrital para la Gestión de Riesgos y Cambio Climático – FONDIGER” 14 “Por la cual se adoptan los Procedimientos para la Administración y Manejo de Recursos del Fondo Distrital para la Gestión de Riesgos y Cambio Climático - FONDIGER"












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En la junta directiva extraordinaria de FONDIGER, llevada a cabo los días 14 y 15 de julio

de 2016de los cuales se asignaron $500.000.000, al Fondo Local de los Mártires para el

objeto solicitado por la Secretaria Distrital de Gobierno. Acuerdo de junta directiva

FONDIGER”

En consecuencia, se observa el incumplimiento a lo dispuesto en la Resolución 611 de 201515, que dispone lo siguiente: “5.2 La Ejecución. (…) La ejecución de los

convenios, se soporta en el Plan de Acción que forma parte integral del convenio y del Plan de Contratación que se deriva de éste, debidamente aprobado por el Comité

Directivo de cada convenio (…)” (Subrayado fuera del texto).

Aunado a lo anterior, mediante oficio No. 20164110246101 de fecha 11 de julio de

2016 la Secretaria Distrital de Gobierno, realizó la solicitud de recursos a

FONDIGER, sin embrago dicho oficio carece de un número de predios a demoler

y/o de un presupuesto que permita establecer cantidades de obra y actividades a

realizar para cumplir con la demolición de predios en el sector del Voto Nacional.

El estudio de mercado o de precios que debía realizar la entidad ayudaría a

establecer razonable y objetivamente el valor de las obras a realizarse,

permitiendo la verificación de que el valor asignado (500 millones de pesos), se

encontraba dentro de los rangos del mercado.

La anterior conducta vulnera el principio de economía, el cual pretende según lo

dispuesto por el Consejo de Estado que “la actividad contractual “no sea el resultado

de la improvisación y el desorden, sino que obedezca a una verdadera planeación para

satisfacer necesidades de la comunidad” (…). Este principio exige al administrador público

el cumplimiento de “procedimientos y etapas estrictamente necesarios para asegurar la

selección objetiva de la propuesta más favorable (…)”16

Se concluye de conformidad con la respuesta emitida por la Entidad, de los documentos que reposan en el expediente contractual y de las visitas realizadas al Fondo Local de los Mártires que no existió un estudio de mercado que determinará de manera objetiva el valor del convenio. Igualmente se evidencia el incumplimiento frente a la obligación que impone la Resolución 611 de 2015, en la cual obliga a FONDIGER, en cabeza del representante legal a suscribir un plan de contratación que determine antes de transferir los aportes a la entidad ejecutará, una ruta a seguir en la ejecución de los mismos.

15 “Por la cual se adoptan los Procedimientos para la Administración y Manejo de Recursos del Fondo Distrital para la Gestión de Riesgos y Cambio Climático - FONDIGER” 16 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA SUBSECCION C, Consejera ponente: OLGA MELIDA VALLE DE LA HOZ, Bogotá D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil once (2011), Radicación número: 25000-23-26-000-1995-00867-01(17767)




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Dado lo anterior, se evidencia falta de planeación e incumplimiento de los principios de economía, responsabilidad y transparencia consagrados en el estatuto de contratación.

Lo anteriormente descrito, conlleva al incumplimiento de lo señalado en el artículo 209 de la Constitución Política, principios consagrados en la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 y el artículo 2.2.1.1.2.1.1 del Decreto 1082 de 2015, el Acuerdo No. 003 de 2015 y la Resolución No. 611 de 2015, así como los literales a), b), c), d), e) y f) de la Ley 87 de 1993. Lo señalado puede estar incurso en las causales disciplinables establecidas en la Ley 734 de 2002. Análisis de la Respuesta de la Administración En la respuesta presentada por la Administración en su oficio radicado bajo el número 1-2017-25951 de fecha 16 de noviembre de 2017, el IDIGER señala que las obligaciones dentro del Convenio No. 002 de 2016 y como administrador del Fondo es garantizar la apropiación de los recursos, expedir los certificados de disponibilidad y registro presupuestal y realizar los pagos y desembolsos. Sin embargo en el marco normativo que rige la operatividad del FONDIGER, se observa que dicha actividad debe estar sujeta al régimen de contratación pública y por lo tanto cumplir con los principios de la administración pública y de la contratación estatal, tales como el principio de planeación, transparencia y economía. Igualmente es importante señalar que de conformidad con la Resolución 611 de 2015, la ejecución de los convenios, se soporta en el Plan de Acción, pero adicional a ello exige un plan de contratación, plan que no fue elaborado para la suscripción del convenio. Por lo tanto, la observación queda en firme y se constituye como hallazgo administrativo con presunta Incidencia Disciplinaria, deberá formar parte del Plan de Mejoramiento a suscribirse y se dará traslado a la Personería de Bogotá para lo de su competencia. 3.2.9 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria por falta de supervisión al convenio No. 002 de 2016 y falta de seguimiento y control de los recursos de FONDIGER.

En virtud del convenio No. 002 de 2016 suscrito entre el Fondo Distrital para la

Gestión de Riesgos y Cambio Climático de Bogotá D.C, - FONDIGER y el Fondo




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de Desarrollo Local de los Mártires, cuyo objeto fue: “El presente Convenio Marco

tiene como objeto dar cumplimiento a la decisión adoptada por la Junta Directiva de

FONDIGER, en sesión del 15 de julio de 2016, según el Acuerdo No. 004 de la misma

fecha, en el sentido de asignar la suma de Quinientos Millones de pesos M/CTE

($500.000.000), al Fondo de Desarrollo Local de los Mártires, para la reducción del

Riesgo Público por amenaza de ruina”, se observaron las siguientes situaciones:

En primer lugar, se evidenció un incumplimiento a la cláusula No. 2.2 que señaló

lo siguiente: “2.2. COMPROMISOS DEL FONDO DE DESARROLLO LOCAL DE LOS

MARTIRES: En virtud del presente convenio el FDL se compromete a: 7. Elaborar y

presentar informes parciales y final de ejecución, en cumplimiento al objeto del convenio,

y conforme a los indicadores y actividades definidos en el plan de acción, para lo cual

deberá allegar los correspondientes soportes que acrediten la realización de actividades

al supervisor” (Subrayado fuera del texto)

Teniendo en cuenta lo anterior y una vez analizado el expediente contractual no se

evidenció la elaboración de informes por parte del Fondo Local de los Mártires,

mediante el cual indique al supervisor del convenio (Subdirector para la Reducción

del Riesgo y adaptación al cambio climático) el desarrollo de la ejecución de los

recursos de conformidad con los indicadores (número de estructuras intervenidas

que amenazan ruina) y actividades (suscripción convenio para aunar esfuerzos

técnicos, operativos, administrativos y financieros para realizar la intervención

integral del urgencia a las estructuras ubicadas entre la avenidas 6 y 1, entre las

carreras 10 y caracas de la Ciudad de Bogotá) definidas en el Plan de Acción.

Dicha obligación se encuentra claramente definida en el Convenio No. 002 de

2016 y frente a la cual el supervisor omitió la exigencia de su cumplimiento.

Por lo tanto, a través del oficio No. 2-2014-21402, se solicitó a IDIGER: “Adjuntar

los informes parciales y final de ejecución del convenio No. 002 de 2016, presentado por

el Fondo de Desarrollo Local de los Mártires a Fondiger y sus respectivos soportes” Sin

embargo, en respuesta presentada a través del radicado 2017EE13324 de fecha

17 de octubre de 2017, se adjunta en medio magnético un informe parcial y un

informe final elaborado y presentado por Aguas Bogotá al Fondo Local de los

Mártires, pero no se observa el cumplimiento de lo dispuesto en la cláusula 2.2

numeral 7.

Se aclara que dicha obligación no solo se encuentra en el Convenio No. 002 de

2016, sino que es una obligación Reglamentaria contenida en la Resolución 611




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de 201517 en el numeral 8.1 que dispone: “8.1 Liquidación de los Convenios. Cumplido

el objeto del Convenio, la entidad beneficiaria deberá presentar el informe final de

ejecución del convenio adjuntando entre otros, las actas de liquidación de los contratos

derivados en desarrollo del Plan específico de contratación del convenio (…)”

La anterior actuación vulnera los articulo 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011 que disponen: “Artículo 83. Supervisión e interventoría contractual. Con el fin de proteger la

moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y de tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda (…)” y “Artículo 84. Facultades y deberes de los supervisores y los interventores. La supervisión e interventoría contractual implica el seguimiento al ejercicio del cumplimiento obligacional por la entidad contratante sobre las obligaciones a cargo del contratista. Los interventores y supervisores están facultados para solicitar informes, aclaraciones y explicaciones sobre el desarrollo de la ejecución contractual, y serán responsables por mantener informada a la entidad contratante de los hechos o circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados como conductas punibles, o que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento del contrato, o cuando tal incumplimiento se presente (…)”

En segundo lugar, se evidenció una omisión por parte del Director de IDIGER,

representante legal de FONDIGER, en el seguimiento y control de los recursos, lo

anterior se fundamenta en las siguientes situaciones fácticas evidenciadas en el

transcurso de la presente Auditoria:

1. En primer lugar y como se exponen en la observación anterior, la Entidad

omitió el deber de elaborar estudios previos que determinaran la necesidad

que pretendía satisfacer, las especificaciones técnicas, entre otros aspectos

relevantes para la contratación estatal.

2. No existe justificación técnica para la asignación al Fondo de Desarrollo

Local de los Mártires de Quinientos millones de pesos ($500.000.000), si

bien se observa la justificación jurídica en virtud a la asignación realizada

por la Junta Directiva, a través del Acuerdo 004 del 15 de julio de 2016 y se

evidencia la necesidad de la demolición y limpieza de los predios del Bronx,

basados en los conceptos técnicos emitidos por IDIGER, mediante los

cuales se dispuso que existió amenaza de ruina en los predios intervenidos,

17 “Por la cual se adoptan los Procedimientos para la Administración y Manejo de Recursos del Fondo Distrital para la

Gestión de Riesgos y Cambio Climático - FONDIGER".




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no existió un estudio económico que determinará el valor de la demolición

de cada predio.

La anterior afirmación está basada en las respuestas entregadas por parte de IDIGER y por parte de la Alcaldía Local de los Mártires, esta última en visita administrativa No. 7 de fecha 25 de octubre de 2017, manifestó de conformidad con las siguientes preguntas lo siguiente: se preguntó: “Informar si en el marco del convenio No. 052 de 2016, se realizó algún estudio de

mercado que determinará los valores unitarios del convenio a suscribirse” a lo anterior un funcionario de dicha entidad manifestó lo siguiente: “Se evidencia

la oferta técnica de Aguas de Bogotá, el funcionario establece que no conoce algún estudio complementario, dado que solo conoce la etapa final del convenio, teniendo en cuenta que desde el día 10 de noviembre de 2016 fue designado como apoyo a la supervisión del mismo, época para la cual el convenio estaba

ejecutado.” Igualmente se le pregunto: “Informe como se estipulo el valor del

convenio” a lo anterior respondieron lo siguiente: “El valor se estipulo a partir

de la oferta de Aguas Bogotá”

3. En relación con el punto anterior, a través de acta de visita administrativa

No. 13 de fecha 31 de octubre de 2017, IDIGER manifestó lo siguiente: “(…)

es evidente que el Director de IDIGER como representante legal de FONDIGER para la celebración del Convenio para la transferencia de recursos asignados por la Junta Directiva del Fondo, no puede ni debe solicitar “estudio de mercado”, está en la obligación de exigir la presentación del Plan de Acción para la ejecución de los recursos, como en efecto se hizo en cumplimiento de la norma antes señalada

(…)” Dicha omisión puede generar sobrecostos y es obligación del Director de IDIGER no solo por su calidad de Representante Legal de FONDIGER, sino por su calidad de servidor público, velar porque se respeten los precios del mercado, los cuales nunca fueron consultados ya que se aceptaron los fijados por Aguas Bogotá.

4. Se observó que la Entidad no posee información respecto a la ejecución de

los predios intervenidos, lo cual evidencia una falta de seguimiento y control

por parte del Representante Legal de FONDIGER, por cuanto en varias

oportunidades18 en el transcurso de la auditoria se solicitó informar a este

ente de control, cantidades de obras ejecutadas; áreas intervenidas

(demolidas); valor total de la obra de cada uno de los predios intervenidos y

valores unitarios de conformidad con las cantidades ejecutadas. A lo

anterior, la Entidad señala entre otros aspectos lo siguiente: “(…) En dicho

18 Oficio 2-2017-22097 de fecha 19 de octubre de 2017 y acta de visita administrativa No. 13 de fecha 31 de octubre de 2017




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convenio, no se pactó el cumplimiento de las obligaciones por cantidades de obra,

sino por actividades, tal como se evidencia en el numeral 2.2.2 de

OBLIGACIONES ESPECIFICAS. OBLIGACIONES DE AGUAS BOGOTÁ S.A

ESP, en los numerales 10 a 14 inclusive (…)” igualmente manifestó: “(…) En el

informe final del convenio 052 de 2016 suscrito entre el Fondo de Desarrollo Local

de los Mártires y la Empresa Aguas de Bogotá S.A. E.S.P, cuya ejecución

consistió en el desarrollo de actividades para lograr el objeto convenido, tales

como intervención, limpieza, recolección y separación de material (plásticos,

madera, metal, entre otros) demolición, cargue, transporte y disposición final, etc.,

avalado por el supervisor de dicho convenio, en el numeral 7.1 “CUADRO DE

COSTOS POR PREDIO A INTERVENIR”, se determinaron los valores globales

por predio (…)”

De lo anterior, se concluye que no existió un control frente a los recursos girados

al Fondo de Desarrollo Local de los Mártires, pues desde la etapa de planeación

hasta la etapa de ejecución, no existió por parte de FONDIGER requerimiento

alguno para que la contratación derivada del Convenio Marco, cumpliera con las

normas y principios de la contratación estatal. Se omitió el deber de exigir un plan

de contratación como lo dispone la Resolución 611 de 2015 y analizar el mercado

pues como se señaló anteriormente, solo se tuvieron en cuenta precios globales

dados por Aguas de Bogotá, dificultando la labor de este ente de control al no

poder realizar una comparación con otras obras, pues no existieron precios

unitarios, ni cantidades ejecutadas.

En consecuencia y teniendo en cuenta que dentro de la presente auditoria, no fue posible determinar cantidades de actividades y valor de cada una de ellas, se trasladara la presente observación a la Dirección de Participación Ciudadana y Desarrollo Local, con el fin de que se tome como insumo de una próxima auditoria el convenio marco No. 002 de 2016 y la contratación derivada del mismo, así como los recursos que a la fecha se han invertido en la demolición de predios en el Bronx.

La falta de seguimiento y control por parte del Representante Legal de

FONDIGER, se encuentra sustentada en el incumplimiento de las funciones

asignadas al Director de IDIGER definidas en el artículo 4 del Decreto 174 de

201419, el cual señala: “Artículo 4°.- Funciones del Director del IDIGER. Son funciones

del director del IDIGER respecto del FONDIGER: 5. Garantizar el desarrollo de las

actividades administrativas, financieras, contables, jurídicas y estadísticas, para el

19 Por medio del cual se reglamenta el funcionamiento del Fondo Distrital para la Gestión de Riesgos y Cambio Climático de Bogotá, D.C, - FONDIGER




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seguimiento y control a la ejecución de los recursos del FONDIGER. 6. Garantizar la

adecuada ejecución de los recursos del Fondo que hayan sido destinados a la

financiación o cofinanciación de proyectos o programas”

Igualmente en lo dispuesto en el acuerdo 002 de 2014, “por el cual se establece la

estructura administrativa y las funciones de las dependencias del Instituto Distrital de

Gestión de Riesgos y Cambio Climático -IDIGER-” que dispone en el artículo 3º.- “FUNCIONES DE LA DIRECCIÓN GENERAL.- Corresponde a la Dirección General la gestión integral de la entidad; la planeación, dirección, coordinación, evaluación y control de las funciones del IDIGER; garantizar el cumplimiento del objeto, la misión, la visión y los procesos y fijar la orientación estratégica para la definición de políticas, estrategias, planes, programas y proyectos del Sistema Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático SDGR-CC y del Fondo Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático. Sus funciones son las siguientes: (…) c) Con respecto al Fondo Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático – FONDIGER- 5. Dirigir el desarrollo de las actividades administrativas, financieras, contables, jurídicas y estadísticas, para el seguimiento y control a la ejecución de los recursos del FONDIGER. 6. Verificar la adecuada ejecución de los recursos del Fondo que hayan sido destinados a la financiación o cofinanciación de proyectos o programas. Las anteriores funciones garantizan que los Fondos girados a diferentes entidades del Distrito en virtud de la misión del Sistema Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático, se ejecuten bajo los principios de planeación, transparencia, economía y responsabilidad y por lo tanto no es dable que se señale por parte del IDIGER que solo se trata de una transferencia de recursos y del cumplimiento a una orden de la Junta de Directiva de FONDIGER y que el único responsable de la ejecución sea la unidad ejecutora, pues es claro que a través de toda la reglamentación que rige la actividad de FONDIGER, existen las herramientas jurídicas para realizar el control desde su etapa precontractual hasta la respectiva liquidación.

Es pertinente mencionar que con la omisión que se evidencia en el seguimiento y control de los recursos de FONDIGER, viola entre otros el numeral 5 del Artículo 26 de la Ley 80 de 1993 que dispone – “Del Principio de Responsabilidad. En

virtud de este principio: 5. La responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual y la de los procesos de selección será del jefe o representante de la entidad estatal quien no podrá trasladarla a las juntas o consejos directivos de la entidad, ni a las corporaciones de elección popular, a los comités asesores, ni a los organismos de control

y vigilancia de la misma.” (Subrayado fuera del texto)




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Dado lo anterior, se evidencia falta de planeación, seguimiento y control incumpliendo los principios de económica, responsabilidad y transparencia consagrados en el estatuto de contratación.

Lo anteriormente descrito, conlleva al incumplimiento de lo señalado en el artículo 209 de la Constitución Política, principios consagrados en la Ley 80 de 1993, la Ley 1150, Decreto 1082 de 2015 artículos 2.2.1.1.1.6.1 2.2.1.1.2.1.1, Decreto 174 de 2014 artículo 4, Acuerdo No. 002 de 2014 y la Resolución No. 611 de 2015, así como los literales b), c), d), e) y f) de la Ley 87 de 1993. Lo señalado puede estar incurso en las causales disciplinables establecidas en la Ley 734 de 2002 Análisis de la Respuesta de la Administración En la respuesta presentada por la Administración en su oficio radicado bajo el número 1-2017-25951 de fecha 16 de noviembre de 2017, el IDIGER señala en primer lugar que en relación con los informes parciales y finales de ejecución, en cumplimiento del convenio, debe ser conforme a los indicadores y actividades definidos en el plan de acción, sin embargo no se observa, en la respuesta, justificación frente a la falta de supervisión y exigencia para el cumplimiento de la obligación del Fondo Local de los Mártires contenida en la cláusula 2.2 numeral 7, del convenio, relacionada con la elaboración y presentación de informes parciales y final de ejecución, en cumplimiento al objeto del convenio, es de aclarar que dicho convenio fue suscrito con el Fondo Local de los Mártires y no con Agua de Bogotá. Igualmente señala la Entidad que la única exigencia que hace la norma es que la entidad ejecutora presente el plan de acción, sin embargo, se recuerda que la labor del Director de IDIGER no debe ser limitada al cumplimiento de una orden de la Junta Directiva, omitiendo funciones contenidas en acuerdos de FONDIGER y en el manual de funciones de IDIGER como las de: Dirigir el desarrollo de las actividades administrativas, financieras, contables, jurídicas y estadísticas, para el seguimiento y control a la ejecución de los recursos del FONDIGER y Verificar la adecuada ejecución de los recursos del Fondo que hayan sido destinados a la financiación o cofinanciación de proyectos o programas; para el cumplimiento de dichas funciones es necesario tener presente el principio de planeación, lo cual conlleva a elaborar estudios previos y del sector. Así mismo, dichas funciones habilitan la actuación del gestor fiscal (Representante legal de FONDIGER), para que la misma no sea de manera discrecional y omitiendo todos los principios que rigen la función administrativa y la contratación estatal.




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Por otro lado, este de Ente de Control aclara que en ningún momento se está discutiendo la modalidad o tipología contractual utilizada, es claro que los recursos pertenecientes a FONDIGER deben ser transferidos a través del convenio o contrato interadministrativo, según lo dispuesto en el Reglamento Operativo, sin embargo dicha tipología contractual no habilita al representante legal de FONDIGER a omitir la normatividad que rige la actividad contractual. Por lo tanto, la observación queda en firme y se constituye como hallazgo administrativo con presunta Incidencia Disciplinaria, deberá formar parte del Plan de Mejoramiento a suscribirse y se dará traslado a la Personería de Bogotá para lo de su competencia. 3.2.10 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por no adelantar las gestiones para recuperar el valor de las obras de demolición realizadas en 3 predios de propiedad privada, intervenidos dentro del Convenio Marco No. 002 de 2016.

Se observó dentro del expediente contractual y en la respuesta emitida por la Entidad bajo el radicado No. 2017EE13324 de fecha 17 de octubre de 2017, en donde se requirió enunciar los predios que se intervinieron y el propietario de cada uno de ellos, en virtud del convenio marco No. 002 de 2016, de dicha información se evidenció que de los 5 predios intervenidos, 3 son de propiedad privada. De conformidad con lo anterior, se observa que el artículo 8 del Decreto 166 de 200420, dispuso lo siguiente: “Artículo 8: EJECUCIÓN DE LA ORDEN Y PERMISO. La

Secretaría de Obras Públicas de Bogotá D.C., será la entidad que ejecutará las órdenes y permisos de demolición cuando el infractor o solicitante se rehusare a realizarla, a costa del obligado, de conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo 207 del

Acuerdo 79 de 2003 (…)” (Subrayado fuera del texto). Igualmente la Ley 1801 de 2016, artículo 135, parágrafo 5 dispone: “Cuando el

infractor incumple la orden de demolición, mantenimiento o reconstrucción, una vez agotados todos los medios de ejecución posibles, la administración realizará la actuación

urbanística omitida a costa del infractor.” (Subrayado fuera del texto). Así mismo en la parte resolutiva de las Querellas Nos. 5242 y 5239 de fecha 17 de julio de 2016, por medio de la cual se resuelve una contravención común de

20 Por el cual se asigna la función de emitir conceptos de amenaza de ruina sobre los inmuebles ubicados en Bogotá

Distrito Capital y se dictan otras disposiciones




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amenaza de ruina, se dispuso: “SEGUNDO: Advertir a los propietarios (…) del

inmueble que en caso de incumplimiento a lo ordenado en el numeral primero de esta decisión, la demolición se realizará por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE REHABILITACION Y MANTENIMIENTO VIAL (antes Obras Públicas) a costa del propietario y el valor de la misma se perseguirá por vía coactiva, en caso de ser necesario, de acuerdo a lo previsto en el artículo 8 del decreto 166 de 2004”

Igualmente se observó que a través de oficio No. 4024 de fecha 21 de julio de 2016, la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial - antes Secretaría de Obras Públicas - manifestó: “(…) la Unidad encuentra que no

tiene la competencia referida en el proceso contravencional, que trae implícito la obligación de demolición de los bienes inmuebles del Bronx declarados en amenaza de ruina (…) (…)En la actualidad las funciones de la UAERMV están limitadas a la rehabilitación y mantenimiento en malla vial local, por ende la demolición de predios que no tengan íntima relación con ella, no son objeto de la Unidad (…)” De conformidad con lo anterior, a través de oficio No. 2-2017-22097, se solicitó a la Entidad, lo siguiente: “En virtud del artículo 8 del Decreto 166 de 2004, adjuntar en

medio magnético los procesos de cobro coactivo iniciados a los señores Carlos Julio Bolaños y Alicia Tocón de Bolaños; Carla Liliana Moreno Cubillos y Juan Felipe Rodríguez Moreno; y Jorge Perdomo Martínez, para recuperar el valor de la demolición teniendo en cuenta que los predios intervenidos eran privados” A lo anterior, la Entidad a través del acta de visita administrativa No. 013 de fecha 31 de octubre de 2017, señalo: “Es necesario manifestar que la suscripción del

Convenio Marco No. 002 de 2016 suscrito entre “FONDO DISTRITAL PARA LA GESTION DE RIESGO Y CAMBIO CLIMATICO DE BOGOTA D.C. – FONDIGER Y EL FONDO DE DESARROLLO LOCAL DE LOS MARTIRES” obedeció a la transferencia de los recursos asignados por la Junta Directiva del FONDIGER en el Acuerdo 004 de 2016, por valor de QUINIENTOS MILLONES DE PESOS ($500.000.000) M/CTE, teniendo la entidad ejecutora la competencia para realizar la contratación derivada de dicha asignación, de acuerdo al Plan de Acción él cual es parte integral del Convenio, tal como quedo consignado en su objeto. La orden de demolición fue impartida por el Fondo de Desarrollo Local y la obra relacionada con la demolición fue realizada también por el Fondo de Desarrollo Local. Así las cosas, conforme con lo dispuesto en el Código Nacional de Policía Parágrafo 5 del artículo 135, no es el IDIGER o el FONDIGER la Entidad con competencia para adelantar el cobro de los valores intervenidos en la demolición (…) Por lo anterior es la Alcaldía Local de los Mártires la Entidad Competente, para realizar el proceso de re – cobro de los valores de las intervenciones adelantadas a los predios privados.”




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De conformidad con lo anterior, este ente de control no está de acuerdo con la respuesta emitida por la Entidad, en primera medida porque de conformidad con el acuerdo No. 003 de 201521, articulo 2, numeral 4 dispone: “4. Del lineamiento para la

ejecución de los recursos: *En ningún caso los recursos distribuidos formarán parte del

presupuesto de las entidades ejecutoras”. Lo anterior significa que los recursos invertidos para la demolición de los predios en el sector Voto Nacional, pertenecen a FONDIGER y nunca entraron a ser parte del presupuesto del Fondo de Desarrollo Local de los Mártires; igualmente el Decreto 174 de 2014, en su artículo 4 numeral 5 señaló: “Funciones del Director del IDIGER. Son funciones del director del

IDIGER respecto del FONDIGER: 5. Garantizar el desarrollo de las actividades administrativas, financieras, contables, jurídicas y estadísticas, para el seguimiento y

control a la ejecución de los recursos del FONDIGER”, obligación que exige al Director de IDIGER a adelantar todas las actuaciones jurídicas y/o administrativas para garantizar la correcta ejecución de los recursos de FONDIGER y por ende la recuperación de los mismos. Dicha omisión, podría causar detrimento en el patrimonio público, por una gestión fiscal inadecuada, al no realizar actividades jurídicas para garantizar la correcta administración de los recursos de FONDIGER, ocasionando una lesión al patrimonio público representada en la disminución de los recursos públicos. Lo anteriormente descrito, conlleva al incumplimiento de lo señalado en el artículo 209 de la Constitución Política, Ley 1801 de 2016 artículo 135, Decreto 166 de 2004 artículo 8, Decreto 174 de 2014, Acuerdo No. 003 de 2015, así como los literales b), c), d), e) y f) de la Ley 87 de 1993. Lo señalado puede estar incurso en las causales disciplinables establecidas en la Ley 734 de 2002. Análisis de la Respuesta de la Administración En la respuesta presentada por la Administración en su oficio radicado bajo el número 1-2017-25951 de fecha 16 de noviembre de 2017, el IDIGER señala que FONDIGER carece de competencia para solicitar la devolución de los gastos de demolición, que fueron invertidos en predios privados, sin embargo y teniendo en cuenta que dichos recursos en ningún caso formaran parte del presupuesto de las entidades ejecutoras y que al recuperarse el dinero, entra nuevamente a FONDIGER, es el represente de dicho Fondo quien deberá adelantar las actuaciones jurídicas pertinentes para la recuperación de dichos recursos.

21 “Por el cual se aprueba el Reglamento Operativo de Administración y Manejo de los recursos del Fondo Distrital para la Gestión de Riesgos y Cambio Climático - FONDIGER.




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Por lo tanto, la observación queda en firme y se constituye como hallazgo administrativo con presunta Incidencia Disciplinaria, deberá formar parte del Plan de Mejoramiento a suscribirse y se dará traslado a la Personería de Bogotá para lo de su competencia. 3.2.11 Observación administrativa con presunta incidencia disciplinaria por no realizar la liberación de saldos no ejecutados en el marco del contrato de obra 441 de 2015. Se retira del informe. El contrato de obra 441 de 2015, fue liquidado por mutuo acuerdo el 28 de noviembre de 2016, donde las partes se declaran a paz y salvo por todo concepto y se deja constancia que el objeto contratado fue realizado por el contratista y recibido por el IDIGER, a entera satisfacción, tal como consta en las certificaciones suscritas por el supervisor del contrato. En las constancias se establece que “De existir saldo el Director General ordena al responsable de

presupuesto liberar el saldo”. En el balance financiero del contrato se estableció que el valor a liberar asciende a la suma de $1.547.714. En el expediente del contrato, no se evidenció copia del documento por el cual se liberó el saldo establecido en la respectiva acta de liquidación. La Entidad mediante comunicación 2017EE12506 del 29 de septiembre de 2017 informó que “a la fecha no ha efectuado la liberación del saldo correspondiente al Contrato de Obra No. 441 de 2015”.

Por lo tanto, se detectan deficiencias por parte de IDIGER evidenciándose falta de un adecuado control y seguimiento para la oportuna gestión en la liberación de los recursos en la respectiva vigencia, con el fin de garantizar la aplicación de la normatividad presupuestal. Estos hechos incumplen con lo establecido en los principios presupuestales, entre ellos el de anualidad, contenido en el artículo 13 del Decreto 714 de 1996. Así mismo, contraviene lo señalado en el artículo 1º y literales a), d), e), f) y h) del artículo 2 de la Ley 87 de 1993 y Ley 734 de 2002. Análisis de la Respuesta de la Administración En la respuesta presentada por la Administración en su oficio radicado bajo el número 1-2017-25951 de fecha 16 de noviembre de 2017, el IDIGER indica que el contrato no se ha liquidado, situación que no es consistente con el documento suscrito el 28 de noviembre de 2016 denominado “acta de liquidación”. No obstante,




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lo anterior, teniendo en cuenta que los recursos que financian el contrato proceden de FONDIGER, no aplica el principio de anualidad establecido en el Decreto 714 de 1996. Por lo anterior, la observación se retira del informe final. 3.2.12 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por vulnerar el principio de planeación en la elaboración de los estudios previos del contrato de prestación de servicios 230 de 2015. En el numeral 5 de los estudios previos se establece que la justificación de los factores de selección corresponden a los establecidos en el artículo 81 del Decreto 1510 de 2013, el cual indica que los “contratos de prestación de servicios

profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que solo pueden encomendarse a determinadas personas naturales. Las entidades estatales pueden contratar bajo la modalidad de contratación directa la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión con la persona natural o jurídica que esté en capacidad de ejecutar el objeto del contrato, siempre y cuando la entidad estatal verifique la idoneidad o experiencia requerida y relacionada con el área de que se trate. En este caso, no es necesario que la entidad estatal haya obtenido previamente varias ofertas, de

lo cual el ordenador del gasto debe dejar constancia escrita”. (Subrayado fuera de texto). De conformidad con lo anterior, la Entidad en los estudios previos estableció que se requería un profesional en ingeniería civil o geológica o arquitectura, con 24 meses de experiencia profesional y 12 meses de experiencia en obras civiles y/o diseños. En el documento denominado estudios de experiencia e idoneidad realizados por el Jefe de la Oficina Jurídica el 28 de mayo de 2015, no se observa que la Entidad haya realizado un análisis detallado de la experiencia del contratista, así como tampoco se reporta que se haya realizado una homologación de experiencia por el factor estudio como lo estableció el estudio del sector. En el numeral 4 del estudio del sector se presenta la tabla indicativa de honorarios, en la cual se establece que para un profesional con especialización y una experiencia profesional mínima de 24 meses el rango de honorarios se encuentra entre 5 y 7 millones de pesos, rango que se encuentra el valor mensual del contrato por la suma de $5.300.000. Sin embargo, se observa que la entidad en los estudios previos incluyó como requisito, un profesional en ingeniería civil o geológica o arquitectura, con 24 meses de experiencia profesional y 12 meses de experiencia en obras civiles y/o diseños; lo cual difiere con la tabla de honorarios dado que para el rango entre 5 y 7 millones de pesos, era necesario contar con especialización, nivel de estudios que no posee el profesional contratado. Si bien




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es cierto, el estudio del sector se pactó la homologación de experiencia por estudios de conformidad con el Decreto 1083 de 2015, en la verificación de idoneidad realizada por la entidad no se precisa si para este contrato se realizó o no homologación de experiencia por la especialización. En los estudios previos no se estableció un análisis que soporte el valor estimado del contrato, por lo que se solicitó a la entidad indicar que factores, criterios y análisis tuvo en cuenta la entidad para soportar el valor mensual del contrato. Mediante comunicación 2017EE12741 del 6 de octubre de 2017, se reporta “que

los honorarios fueron fijados de acuerdo con la Directiva 01 de 2013, de la cual se anexa

copia en físico”. Revisada la Directiva 01 de 2013 se observa que corresponde a la misma tabla de honorarios incluida en los estudios del sector, que como ya se comentó no es equivalente al perfil exigido al contratista dentro del estudio previo. En el proceso precontractual ya presentado se observa, que la Entidad no adelanto un análisis conforme a la necesidad del profesional que se requería dentro de los estudios previos, que incluyeran los elementos mínimos establecidos en la normatividad vigente para este tema, para este caso el Decreto 1082 de 2015. En general, la Entidad omite la justificación del valor del contrato. La anterior situación indica que la Entidad está transgrediendo el principio de planeación inmerso en la Ley 80 de 1993 y reconocido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, al respecto es importante recordar que “Al respecto conviene

reiterar que en materia contractual las entidades están obligadas a respetar y a cumplir el principio de planeación en virtud del cual resulta indispensable la elaboración previa de estudios y análisis suficientemente serios y completos, antes de iniciar un procedimiento

de selección”22 (Subrayado fuera del texto). Lo anteriormente descrito, conlleva al incumplimiento de lo señalado en el artículo 209 de la Constitución Política de la función administrativa; así como el artículo 3 y 23, los numerales 1 y 3 del artículo 26 todos de la Ley 80 de 1993, artículo 2.2.1.1.2.1.1 del Decreto 1082 de 2015, así como los literales b), c), d), e) y f) de la Ley 87 de 1993. Lo señalado puede estar incurso en las causales disciplinables establecidas en la Ley 734 de 2002. Análisis de la Respuesta de la Administración En la respuesta presentada por la Administración en su oficio radicado bajo el número 1-2017-25951 de fecha 16 de noviembre de 2017, el IDIGER indica que el

22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, en sentencia de 31 de agosto de 2006,

Radicación R- 7664.




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contratista cumple con los requisitos de experiencia general y específica, por lo que encaja en la tabla de honorarios del profesional especializado. Analizada la respuesta de la entidad, nuevamente se hace énfasis en que la entidad en el momento de realizar el estudio de experiencia e idoneidad no realizo un análisis de la experiencia del contratista, así como tampoco reportó en ningún documento que realizo una homologación de experiencia por el factor de la especialización. Por lo tanto, la observación queda en firme y se constituye como hallazgo administrativo con presunta Incidencia Disciplinaria, deberá formar parte del Plan de Mejoramiento a suscribirse y se dará traslado a la Personería de Bogotá para lo de su competencia.

3.2.13 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria por no realizar la afiliación ante las aseguradoras de Riesgos Laborales, en los contratos de prestación de servicios No. 308 de 2014 y 442 de 2016. Contrato de prestación de servicios No. 308 de 2014 El día 21 de julio de 2014, la Entidad suscribió el contrato No. 308 de 2014, el cual tenía por objeto: “Prestar servicios profesionales para articular las actividades de

revisión y análisis jurídico dentro del proceso de adquisición de predios de la entidad en el marco del programa de reasentamientos en la modalidad de reubicación.” Se evidencia falta de control por parte de la Entidad, pues no soporta en el expediente contractual la constancia de afiliación del contratista a una aseguradora de riesgos laborales. Ante dicha situación, a través del oficio No. 2-2017-22097 de fecha 19 de octubre de 2017 se solicitó a la Entidad “adjuntar constancia que acredite la afiliación al

Sistema General de Riesgos Laborales, del señor Juan Carlos León Acosta”; a lo anterior IDIGER a través del oficio 2017EE13785 de fecha 24 de octubre de 2017, señalo: “(…) No se encuentra en la carpeta la afiliación a la ARL correspondiente al

contrato 308 de 2014”

Teniendo en cuenta que dentro de la ejecución del contrato se celebró el día 24 de febrero de 2015 cesión a la señora Adriana Vargas Sepúlveda se solicitó igualmente: “adjuntar constancia que acredite la afiliación al Sistema General de Riesgos

Laborales” en virtud de la solicitud la Entidad adjunto certificación emitida por Positiva, en la cual se evidencia la afiliación de la contratista, sin embargo se observa que la fecha de inicio de la afiliación fue el 29 de abril de 2014 hasta el día 07 de febrero de 2015, fechas que no coinciden con los datos del contrato,




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teniendo en cuenta que la cesión se suscribió el día 24 de febrero de 2015 y su plazo de ejecución era hasta el 20 de abril del mismo año. De lo anterior se concluye que la cesionaria, no estuvo afiliada a una aseguradora de riesgos laborales. Contrato de prestación de servicios No. 442 de 2016. El día 27 de septiembre de 2016, la Entidad suscribió el contrato No. 442 de 2016, el cual tenía por objeto: “Prestar servicios profesionales al Instituto Distrital de Gestión

de Riesgos y Cambio Climático para apoyar la ejecución de las actividades de gestión social requeridas en el proceso de adquisición predial, en el marco del programa de reasentamientos.”

Se evidencia falta de control por parte de la Entidad, pues no soporta en el expediente contractual la constancia de afiliación del contratista a una aseguradora de riesgos laborales. Ante dicha situación, a través del oficio No. 2-2017-21402 de fecha 10 de octubre de 2017 se solicitó a la Entidad “adjuntar constancia que acredite la afiliación al Sistema General de Riesgos Laborales, del señor Harold Mendoza González”; a lo anterior IDIGER a través del oficio 2017EE13324 de fecha 17 de octubre de 2017, suministro copia del pantallazo correspondiente a la afiliación del contratista, sin embargo se evidencia que la fecha de inicio de la afiliación fue el 01 de junio de 2016 hasta el día 30 de noviembre de 2016, fechas que no coinciden con los datos del contrato, teniendo en cuenta que el contrato 442 de 2016 se suscribió el día 27 de septiembre de 2016, se inició el día 28 de septiembre del mismo año y su plazo de ejecución era hasta el 30 de diciembre de 2016. De lo anterior se concluye que el contratista, no estuvo afiliado a una aseguradora de riesgos laborales, entre el periodo comprendido entre el 1 al 30 de diciembre de 2016. La anterior situación, se presentan debido a la falta de control y verificación de los soportes entregados por el contratista y los documentos necesarios para dar inicio al contrato, evidenciando un incumplimiento del área encargada de realizar las respectivas afiliaciones y falta de control por parte de la supervisión, por cuanto da inicio a los contratos, sin el cumplimiento de requisitos exigidos en la norma, incumpliendo lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 2 de la Ley 1562 de 2012, en el cual se establece que son afiliados de forma obligatoria al Sistema General de Riesgos Laborales, “Los trabajadores dependientes nacionales o extranjeros, vinculados mediante contrato de trabajo escrito o verbal y los servidores públicos; las personas vinculadas a través de un contrato formal de prestación de servicios con entidades o instituciones públicas o privadas, tales como contratos civiles, comerciales o administrativos, con una duración superior a un mes y con precisión de las situaciones de




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tiempo, modo y lugar en que se realiza dicha prestación”. (Subrayado fuera de texto). Igualmente vulnera el artículo 6 del Decreto 0723 de 2013, que señala: “Inicio y

finalización de la cobertura. La cobertura del Sistema General de Riesgos Laborales se inicia el día calendario siguiente al de la afiliación; para tal efecto, dicha afiliación al Sistema debe surtirse como mínimo un día antes del inicio de la ejecución de la labor contratada.” Y el artículo 7° que consagra: “Documentos o soportes para la afiliación. Para la afiliación ante la Administradora de Riesgos Laborales, el contratante debe presentar el formulario físico o electrónico establecido para tal fin por el Ministerio de Salud y Protección Social, así como los soportes que se requieran. El formulario debe contener como mínimo, el valor de los honorarios, las circunstancias de tiempo, modo, lugar y la clase de riesgo”

Todo ello se aúna para dar como resultado la presunta inobservancia de la Constitución, la Ley y normas reglamentarias; además del cumplimiento de los procesos, procedimientos y actividades y contenidos en la Ley y el Sistema Integrado de Gestión, a que están obligados servidores públicos y contratistas y autoridades en la administración fiscalizada. Lo anteriormente descrito, conlleva al incumplimiento de lo señalado en el artículo 209 de la Constitución Política de la función administrativa; así como el artículo 2 numeral 1 de la Ley 1562 de 2012, los artículos 6 y 7 del Decreto 0723 de 2013 y los literales b), c) y d) de la Ley 87 de 1993. Lo señalado puede estar incurso en las causales disciplinables establecidas en la Ley 734 de 2002. Análisis de la Respuesta de la Administración En la respuesta presentada por la Administración en su oficio radicado bajo el número 1-2017-25951 de fecha 16 de noviembre de 2017, el IDIGER señala que en los contratos se observa los soportes de pago a los aportes de ARL, sin embargo es pertinente recordar que la norma no solo exige el pago, sino adicionalmente la afiliación, de conformidad con los dispuesto en el Decreto 723 de 2013, el cual establece que la afiliación ante la Administradora de Riesgos Laborales, deberá realizarla el contratante, presentando formulario físico o electrónico así como los soportes que se requieran. Por lo expuesto, el hecho de que mensualmente el contratista realice los respectivos pagos, no exonera a la Entidad a cumplir con el deber de afiliación. Por lo tanto, la observación queda en firme y se constituye como hallazgo administrativo con presunta Incidencia Disciplinaria, deberá formar parte del Plan de Mejoramiento a suscribirse y se dará traslado a la Personería de Bogotá para lo de su competencia.




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3.2.14 Hallazgo administrativo por suscribir el convenio 361 de 2015, con persona sin capacidad jurídica. Se retira la incidencia disciplinaria El día 24 de junio de 2015 se celebró el convenio de asociación No. 361 de 2015, cuyo objeto fue: “Aunar esfuerzos sociales, técnicos y económicos para ejecutar la

iniciativa con participación comunitaria en gestión de riesgos y adaptación al cambio climático a través de acciones de recuperación socio - ambiental de los predios evacuados por reasentamiento ubicados en los barrios el Rocío centro oriental, Rocío

bajo, Atanasio Girardot y Santa Rosa de Lima de la Localidad de Santa fe” con el ejecutor Asociación de Juntas de Acción Comunal de la Localidad 03, Santa Fe, por un plazo de ejecución de seis (6) meses, contados a partir del acta de inicio que se suscribió el día 16 julio de 2015; el valor inicial de dicho convenio se pactó por trescientos setenta y tres millones setecientos treinta y ocho mil ciento doce pesos ($373.738.112), discriminado así: Aporte IDIGER –FONDIGER corresponde a trescientos treinta y ocho millones seiscientos mil pesos ($338.600.000) y aporte ASOJUNTAS corresponde a treinta y cinco millones ciento treinta y ocho mil ciento doce pesos ($35.138.112). El día 29 de diciembre de 2015 se suscribió la prorroga y adición No. 1, por un

plazo de ejecución de tres (3) meses más, y por la suma como aporte de IDIGER

–FONDIGER de ciento sesenta y nueve millones trescientos mil pesos

($169.300.000) y de ASOJUNTAS como contrapartida el valor de dieciséis

millones novecientos treinta mil pesos ($16.930.000). Así mismo, el día 13 de abril

de 2016 se suscribió la prorroga No. 2, por un plazo hasta el 30 de junio de 2016,

es decir, que el valor total del convenio en mención, fue por la suma de quinientos

cincuenta y nueve millones novecientos sesenta y ocho mil ciento doce pesos

($559.968.112), quedando como aporte final de IDIGER –FONDIGER quinientos

siete millones novecientos mil pesos ($507.900.000) y de ASOJUNTAS el valor de

cincuenta y dos millones sesenta y ocho mil ciento doce pesos ($52.068.112).

Conforme a lo anterior, este ente de control una vez verificados los documentos

presentados para la selección de la iniciativa con Participación Comunitaria en

Gestión de Riesgos formulada de manera conjunta por cuatro (4) Juntas de Acción

Comunal de los Barrios Atanasio Girardot, Santa Rosa de Lima, Roció Bajo y

Roció Centro Oriental y Asojuntas Localidad de Santa Fe, radicada a IDIGER a

través del oficio No.2015ER9417 de fecha 28 de mayo de 2015, se observó en la

carpeta 1, folio 194 al 196, en el Acta de Asamblea de fecha 11 de Abril de 2015,

la autorización a contratar por la persona que suscribió el convenio, sin embargo

dicha autorización se aprobó hasta el monto de Trescientos millones de pesos

($300.000.000) y el valor del Convenio de Asociación se firmó por la suma total de




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quinientos cincuenta y nueve millones novecientos sesenta y ocho mil ciento doce

pesos ($559.968.112), (IDIGER –FONDIGER $507.900.000 y ASOJUNTAS

$52.068.112); es decir, ASOJUNTAS se extralimito al firmar dicho convenio por un

monto superior al autorizado en la Asamblea General, suma que excede por

doscientos cincuenta y nueve millones novecientos sesenta y ocho mil ciento doce

pesos ($259.968.112).

Con dicha actuación incumple lo preceptuado en el artículo 1502 del Código Civil23y el artículo 31 de los Estatutos de la Asociación de Juntas de Acción Comunal de Santa Fe. La anterior situación fáctica no fue tenida en cuenta por IDIGER ya que no se revisó de manera completa los requisitos previos a la suscripción del Convenio con la Asociación de Juntas de Acción Comunal de la localidad 03, Santa Fe. Lo cual generó un riesgo en el manejo de los recursos públicos que se destinaron para dicho proyecto. Es necesario recordar lo dispuesto por el Consejo de Estado al señalar que “(…)

todo contrato para la plena producción de sus efectos, el estatal, además de que debe reunir los requisitos para su existencia, requiere también que cumpla una serie de atributos necesarios para su validez. La validez indica la regularidad del contrato, esto es, que existiendo responde a las prescripciones legales, siendo uno de sus presupuestos precisamente la capacidad de los sujetos para contratar, de conformidad con el artículo

1502 del Código Civil, cuya inobservancia conduce a la nulidad del contrato”24 Por lo tanto, conllevo al incumplimiento de lo señalado en el artículo 209 de la Constitución Política de la función administrativa; así como el artículo 1502 del Código Civil y artículo 31 de los Estatutos de la Asociación de Juntas de Acción Comunal de Santa Fe. Lo señalado puede estar incurso en las causales disciplinables establecidas en la Ley 734 de 2002. Análisis de la Respuesta de la Administración En la respuesta presentada por la Administración en su oficio radicado bajo el número 1-2017- 25951 de fecha 2017/11/16, el IDIGER señala que: “Por solicitud de

la supervisora del convenio a la Asociación Comunal de Juntas Santafé, mediante oficio radicado 2017 ER 19598, suscrito por el coordinador general, señor JORGE ELICER BARBOSA, allegó copia del acta de la Asamblea Extraordinaria de fecha 14 de junio de 2015, en la que se aprueba y

23ARTICULO 1502. REQUISITOS PARA OBLIGARSE. Para que una persona se obligue a otra por un acto o declaración de voluntad, es necesario: 1o.) que sea legalmente capaz. 24CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA, SUBSECCION B, Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO, Bogotá D.C., ocho (8) de febrero de dos mil doce (2012), Radicación número: 17001-23-31-000-1997-08034-01(20688)




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autoriza al señor JORGE BARBOSA, para que suscriba el convenio de asociación y sus posibles adiciones sin límite de cuantía. Se anexan cinco (5) folios). Por lo anterior, solicitamos comedidamente al ente de control, desestime la observación y su presunta incidencia.”

Así mismo, adjuntan en físico los siguientes documentos: 1- Oficio Remisorio del Acta suscrito por el Señor representante legal del Convenio 361-2015. 2- Acta de Asamblea Extraordinaria de Afiliados por Derecho Propio del día 14 del mes de junio de 2015. Se observa en el numeral 4 la autorización de la Asamblea Extraordinaria de afiliados al Señor Representante Legal del Convenio 361-2015, para suscribir el mencionado Convenio con IDIGER-FONDIGER sin límite de cuantía y sus adiciones, dando alcance al Acta de Asamblea de fecha 11 de Abril de 2015. De lo anterior, el Ente de Control retira la incidencia disciplinaria pero se ratifica como hallazgo administrativo por cuanto el documento no fue solicitado por el IDIGER en su oportunidad antes de suscribir el Convenio, documento que fue aportado cuando la Contraloría de Bogotá, D.C. observó el incumplimiento. Por lo tanto, la observación queda en firme y se constituye como hallazgo administrativo, el cual deberá formar parte del Plan de Mejoramiento a suscribirse. 3.2.15 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria por no contar con los documentos que certificaran la experiencia del Coordinador General para la ejecución del Convenio 361-2015 El día 24 de junio de 2015 se celebró el convenio de asociación No. 361 de 2015, cuyo objeto fue: “Aunar esfuerzos sociales, técnicos y económicos para ejecutar la iniciativa con participación comunitaria en gestión de riesgos y adaptación al cambio climático a través de acciones de recuperación socio - ambiental de los predios evacuados por reasentamiento ubicados en los barrios el Rocío centro oriental, Rocío

bajo, Atanasio Girardot y Santa Rosa de Lima de la Localidad de Santa fe” con el ejecutor Asociación de Juntas de Acción Comunal de la Localidad 03, Santa Fe, por un plazo de ejecución de seis (6) meses, contados a partir del acta de inicio que se suscribió el día 16 julio de 2015; el valor inicial de dicho convenio se pactó por trescientos setenta y tres millones setecientos treinta y ocho mil ciento doce pesos ($373.738.112), discriminado así: Aporte IDIGER –FONDIGER corresponde a trescientos treinta y ocho millones seiscientos mil pesos ($338.600.000) y aporte ASOJUNTAS corresponde a treinta y cinco millones ciento treinta y ocho mil ciento doce pesos ($35.138.112).




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El día 29 de diciembre de 2015 se suscribió la prorroga y adición No. 1, por un











Evaluados los documentos presentados como soporte del primer desembolso del 30% del valor total del Convenio 361 de 201525 por la suma de $101.580.000 según lo pactado dentro de las condiciones del mismo, numeral 7.2. Forma de desembolso, Asojuntas Localidad de Santa Fe debía presentar su Plan de Trabajo y hojas de vida del personal que participaría en la ejecución del Convenio de Asociación previa aprobación por parte del supervisor. Así mismo, se exigía dentro del convenio, numeral “2.3. OBLIGACIONES DE LAS PARTES 2.3.1.1.3. La ASOJUNTAS DE

LA LOCALIDAD DE SANTA FE, para el desarrollo del presente Convenio de Asociación deberá contar con el siguiente personal: 2.3.1.1.1.3.1. PERSONAL ADMINISTRATIVO: a) Coordinador (a) General: Se solicita perfil profesional con un año de experiencia o técnico /tecnólogo con 2 año de experiencia o bachiller con 5 años de experiencia en proyectos organizativos y/o operativos con la comunidad. (…) Debe ser residente en el territorio a desarrollar la iniciativa con participación comunitaria en gestión de Riesgos. (…) Dedicación. 100% durante 6 meses.”

En los folios 431 a 438 contenidos en la carpeta 3, se presentan los siguientes documentos para acreditar el mencionado cargo: hoja de vida donde referencia estudios hasta bachillerato y experiencia como “Coordinador Contrato 150 de 2005

CVP Ejecución de construcción del salón comunal de la Junta de Acción Comunal del

barrio el Consuelo, de la Localidad de Santa Fe con la Caja de Vivienda Popular”. Sin embargo, no adjunta certificación de experiencia respectiva donde consten las actividades que desarrollo, tiempo de duración y dedicación al cargo. Mediante el oficio radicado a IDIGER No. 2017ER17570 de fecha 11 de octubre de 2017, se solicitó acreditar la experiencia del Coordinador del proyecto según lo exigido en el numeral 2.3.1.1.1.3.1. Personal Administrativo del contrato.




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La Entidad en su respuesta radicado 2017EE13209, explica y adjunta el Auto –inscripción No. 1745 -2012 donde el Coordinador del proyecto fue elegido para el período del 1 de septiembre de 2012 al 31 de agosto de 2016 como Tesorero de ASOJUNTAS de la Localidad de Santa fe, anexando el respectivo documento pero en el mismo no se demuestra funciones, ni tiempo; por otra parte, el IDIGER manifiesta en la respuesta lo siguiente: “…Durante este periodo y hasta la fecha de

suscribir el Convenio de Asociación 361 de 2015, ASOJUNTAS ejecutó los siguiente contratos: -Convenio de Asociación Fondo de Desarrollo Local de Santa fe 002 de 2013 -Convenio de Asociación Fondo de Desarrollo Local de Santa Fe 084 de 2014 -Contrato de Prestación de Servicios de Apoyo a la Gestión Instituto Distrito de la Participación y Acción Comunal –IDPAC 448 de 2014.”

Con la anterior respuesta no se resuelve la acreditación de la experiencia y tiempo que se requería para el cargo para Coordinador general del proyecto. De nuevo se le solicitó al IDIGER con el radicado 2017ER18114 del 20 de octubre de 2017, que aportará las certificaciones según los convenios y contratos anteriormente relacionados; sin embargo, en los nuevos documentos aportados se observa que tampoco se certifican las funciones adelantadas por el Coordinador ni tiempo de experiencia. Por lo anterior, se evidencia una falta de supervisión al no exigir la documentación respectiva de conformidad con lo dispuesto en el contrato. Incumpliendo lo normado en los artículos 83 y 84 de las Ley 1474 de 2011, Literal a) numeral 2.3.1.1.1.3.1. personal administrativo del Convenio de Asociación 361-2015 y Numeral 3. Supervisión de la Ejecución del Convenio de Asociación, igualmente incumple lo señalado en el Capítulo VIII Supervisión e Interventoría de la Resolución 076 del 2014, por medio de la cual se adopta el Manual de Contratación de IDIGER y el literal e y f del artículo 2 de la Ley 87 de 1993. Así mismo, puede estar incurso en causales disciplinables contenidas en la Ley 734 de 2002. Análisis de la Respuesta de la Administración En la respuesta presentada por la Administración en su oficio radicado bajo el número 1-2017- 25951 de fecha 2017/11/16, el IDIGER señala que: “Al respecto nos

permitimos allegar al Ente de Control, los documentos que soportan la experiencia exigida para el cargo de Coordinador del Convenio de Asociación No. 361 de 2015, así:




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Certificación expedida por Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital Auto Número 4427 – 2001 de fecha 17 de abril de 2001, en la que se discrimina al señor Jorge Barbosa en el cargo Conciliador de la JAC Rocío.

Certificación expedida por Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital Auto Número 3180 – 2002 donde se indica que el señor Jorge Barbosa ejerció el cargo de Vicepresidente para el periodo 2001 al 2004, de la JAC Rocío Centro Oriental de fecha 24 de septiembre de 2002 y a la cual se adjunta las funciones del cargo.

Certificación expedida por el ingeniero Civil Enrique González Gutiérrez, donde se indica que el señor Jorge Barbosa se encargó de la coordinación del contrato 029 de 2003 entre la CVP y la JAC Rocío Centro Oriental, cuyo objeto fue la construcción del salón comunal del barrio El Consuelo dentro del Programa Obras con Participación Ciudadana.

Certificación cargo Tesorero de ASOJUNTAS de fecha 4 de septiembre de 2012, expedida por el Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal - IDPAC Auto Número 1745 – 2012, donde se indica que el señor Jorge Barbosa ejerció el cargo de Vicepresidente para el periodo 1 de septiembre de 2012 al 31 de agosto de 2016. Durante este periodo y hasta la fecha de suscribir el Convenio de Asociación 361 de 2015, ASOJUNTAS ejecutó los siguiente contratos:

o Convenio de Asociación Fondo de Desarrollo Local de Santa fe 002 de 2013 o Convenio de Asociación Fondo de Desarrollo Local de Santa Fe 084 de 2014 o Contrato de Prestación de Servicios de Apoyo a la Gestión Instituto Distrito de la

Participación y Acción Comunal –IDPAC 448 de 2014.” Los anteriores documentos relacionados, junto con los ya aportados anteriormente por solicitud de la Contraloría, soportan la hoja de vida del señor Jorge Barbosa para ser Coordinador General del Convenio de Asociación 361 de 2015 según el perfil solicitado para tal cargo. Por lo anterior solicitamos comedidamente al ente de control desestimar esta observación con incidencia disciplinaria. “

Analizados los documentos relacionados en la respuesta del IDIGER, se observó lo siguiente:

CUADRO 21 ANALISIS DOCUMENTOS APORTADOS POR IDIGER

CERTIFICA EXPERIENCIA Y PERIODO LABORADO PARA EL CARGO COORDINADOR DEL PROYECTO CONVENIO DE ASOCIACION 361-2015

Documento Aportado

Funciones Desempeñadas

Por el coordinador del

proyecto

Periodo Laborado

Observación

Certificación expedida por Departamento Administrativo de

No se describe las

No se describe el

El documento adjunto corresponde a una constancia expedida por DACD con el cual




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Documento Aportado



proyecto

Periodo Laborado

Observación

Acción Comunal Distrital Auto Número 4427 – 2001 de fecha 17 de abril de 2001

funciones desarrolladas como conciliador.

periodo laborado. algunos miembros de la Junta de Acción Comunal del barrio Centro Oriental son cambiados por la expedición de sanción por parte del Comité conciliador a algunos miembros de la junta.

Certificación expedida por Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital Auto Número 3180 – 2002 donde se indica que el señor ……. ejerció el cargo de Vicepresidente para el periodo 2001 al 2004, de la JAC Rocío Centro Oriental de fecha 24 de septiembre de 2002

No se describe las funciones desarrolladas como vicepresidente.

Periodo 2001 al 2004

El documento adjunto corresponde a una constancia expedida por DACD con el cual se hace la inscripción de los miembros de la Junta de Acción Comunal del Barrio Centro Oriental.

Certificación expedida por el ingeniero Civil …… , donde se indica que el señor …… se encargó de la coordinación del contrato 029 de 2003 entre la CVP y la JAC Rocío Centro Oriental, cuyo objeto fue la construcción del salón comunal del barrio El Consuelo dentro del Programa Obras

No se describe las funciones desarrolladas.

Contrato suscrito en el año 2003. No describe periodo laborado por el coordinador del proyecto.

El documento corresponde a una certificación expedido por el ingeniero interventor de la obra, donde manifiesta que el señor coordinador en su calidad de presidente y representante legal de la Junta de Acción Comunal del Barrio Centro Oriental , se encargo de la coordinación del contrato 029 CVP de




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Documento Aportado



proyecto

Periodo Laborado

Observación

con Participación Ciudadana. Fecha 15 de febrero de 2005.

2013 .

Certificación cargo Tesorero de ASOJUNTAS de fecha 4 de septiembre de 2012, expedida por el Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal - IDPAC Auto Número 1745 – 2012, donde se indica que el señor ……. ejerció el cargo de Vicepresidente para el periodo 1 de septiembre de 2012 al 31 de agosto de 2016. Durante este periodo y hasta la fecha de suscribir el Convenio de Asociación 361 de 2015, ASOJUNTAS ejecutó los siguiente contratos:

No se describe las funciones desarrolladas como Tesorero de ASOJUNTAS.

Periodo 1 de septiembre de 2012 al 31 de agosto de 2016.

El documento adjunto corresponde a una constancia expedida por DACD con el cual se hace la inscripción de los miembros de la Asociación de Juntas de Acción Comunal de la Localidad de Santa fe ASOJUNTAS.

Convenio de Asociación Fondo de Desarrollo Local de Santa fe 002 de 2013

No se describe las funciones desarrolladas

No se describe el periodo laborado.

El documento es un convenio suscrito por el representante legal de ASOJUNTAS , asociado diferente al mencionado en la observación por parte de la Contraloría de Bogotá, D.C.

Convenio de




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Documento Aportado



proyecto

Periodo Laborado

Observación

Asociación Fondo de Desarrollo Local de Santa Fe 084 de 2014



El documento es un convenio suscrito por el representante legal de ASOJUNTAS , asociado diferente al mencionado en la observación por parte de la Contraloría de Bogotá, D.C.

Contrato de Prestación de Servicios de Apoyo a la Gestión Instituto Distrito de la Participación y Acción Comunal –IDPAC 448 de 2014



El documento es un Contrato de Prestación de Servicios suscrito por el representante legal de ASOJUNTAS , asociado diferente al mencionado en la observación por parte de la Contraloría de Bogotá, D.C.

Fuente: Anexo en medio magnético respuesta observación 3.2.15 radicado IDIGER 2017EE14923 de 16 de Noviembre de 2017 . Elaboró: Equipo Auditor.

De lo anterior, se observa que en ningún documento aportado se certifican las funciones adelantadas por el Coordinador ni el tiempo de experiencia. Por lo tanto, la observación queda en firme y se constituye como hallazgo administrativo con presunta Incidencia Disciplinaria, deberá formar parte del Plan de Mejoramiento a suscribirse y se dará traslado a la Personería de Bogotá para lo de su competencia. 3.2.16 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria por la no exigencia por parte de IDIGER, en la tramitación de licencias y solicitud de PIN ante la Secretaria Distrital de Ambiente para el transporte y disposición de escombros.

El día 24 de junio de 2015 se celebró el convenio de asociación No. 361 de 2015, cuyo objeto fue: “Aunar esfuerzos sociales, técnicos y económicos para ejecutar la





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Conforme a lo anterior, se evaluó mediante registro fotográfico tomado por el equipo auditor el día 19 de octubre de 2017 en visita administrativa a los predios ubicados en los barrios el Rocío Centro Oriental, Rocío bajo, Atanasio Girardot y Santa Rosa de Lima de la Localidad de Santa fe, la revisión documental del convenio en mención, el análisis de las respuestas frente a la solicitud de información sobre las actividades adelantadas en los predios intervenidos, contenidos en los numerales 1 y 2 del radicado IDIGER 2017EE13980 de fecha 27 de octubre de 2017; así como, en el contenido fotográfico y sus descripciones del informe consolidado final presentado por ASOJUNTAS Localidad Santa Fe para el desembolso del último pago. Se observó que se construyeron en los 13 predios intervenidos obras estructurales como son: muros de contención, columnas con sus correspondientes zapatas, vigas de amarre, escaleras vigas de confinamiento, entre otros. Sin embargo, no se observa la exigencia por parte del IDIGER en el Convenio suscrito, de solicitar el permiso o licencia para poder intervenir estas áreas ante las autoridades competentes de conformidad con el Decreto 1469 de 2010.




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Así mismo, se omitió por parte de Asojuntas Santa Fe tramitar el PIN correspondiente ante la Secretaria Distrital de Ambiente para la disposición de escombros de conformidad con lo dispuesto en la Resolución 1115 de 201226. Los días 30 y 31 de octubre de 2017 se realizó visita administrativa, donde se preguntó a la supervisión del Convenio de Asociación la exigencia de las licencias y permisos, a lo cual dio la siguiente respuesta: “….es importante resaltar que IDIGER

hace un proceso de recuperación socio-ambiental con el convenio y en los predios se parte de las bases que hayan quedado de las viviendas que allí existían. Así se fortalecen las estructuras existentes para establecer el transito seguro para la comunidad que allí habita quien hará el uso y disfrute de estos espacios recuperados. Acerca de los residuos se retiran por Aguas Bogotá entidad con los permisos pertinentes para esta actividad, a la cual se le realiza el pago dentro del convenio…”.

De acuerdo al análisis de la justificación de la adición No. 1, prorroga No 1 y otrosí suscrita el 29 de diciembre de 2015 se dispuso: “…Adicionalmente tener en cuenta un

mayor valor de volumen del establecido de residuos y escombros producto de las acciones realizadas en los predios y su recolección es manual en un territorio con alta pendiente que no facilita las labores , por ello se requiere un mayor tiempo de ejecución y mayores recursos para incrementar el número de operarios ya que con los contemplados inicialmente no se alcanzaría a cumplir la ejecución . Debe incluirse también el transporte y proceso para la disposición final de los residuos que no se había contemplado inicialmente en el convenio. …”

Lo cual conllevó que esta actividad de recolección, transporte y disposición final de escombros haya tenido que ser contratada por ASOJUNTAS DE LA LOCALIDAD SANTA FE por las intervenciones adelantadas en estos predios. Vale la pena aclarar que este Ente de Control en visita administrativa No. 12 del día 31 de octubre de 2017, adelanta en la Secretaría Distrital de Ambiente, se preguntó si la ASOJUNTAS DE LA LOCALIDAD SANTA FE, tramitó PIN para intervención en la Localidad de Santa Fe, en respuesta manifiesto “Una vez revisada la base de datos del

aplicativo web (SIA-Sistema de Información Ambiental) de la Secretaría de Ambiente no se evidencia ningún proyecto reportado como recuperación socioambiental de la localidad Santa Fe, ni por el generador Asociación de Juntas de la Localidad de Santa Fe.”

Lo anterior, obedece a la falta de planeación y análisis juicioso por parte de IDIGER lo cual puede llevar a riesgos estructurales en las casas continuas a estas intervenciones llevadas a cabo en el marco del Convenio de Asociación que para este Ente de Control se consideran obras nuevas como un muro de contención, columnas y zapatas que clasifican como obra de construcción que requiere un

26Por medio de la cual se adoptan los lineamientos técnicos – Ambientales para las actividades de aprovechamiento y tratamiento de los residuos de construcción y demolición en el Distrito Capital




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permiso así sean obras de reforzamiento. Las cuales están discriminadas en el literal d “Construcción y rehabilitación de andenes, parques, plazas, alamedas, separadores,

ciclorrutas, orejas de puentes vehiculares, vías peatonales, escaleras y rampas.” Numeral 2 Artículo 13 del Decreto 1469 de 2010 expedido por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Con la anterior actuación se transgredió lo preceptuado en el Decreto 1469 de 201027 la Resolución SDA 1115 del 26 de septiembre de 2012, en artículo 2 de la Ley 87 de 1993. Así mismo, puede estar incurso en causales disciplinables contenidas en la Ley 734 de 2002. Análisis de la Respuesta de la Administración En la respuesta presentada por la Administración en su oficio radicado bajo el número 1-2017- 25951 de fecha 2017/11/16, el IDIGER señala que: “(…)La

intervención realizada por el IDIGER, consiste en acciones de mitigación que permiten conjurar el riesgo público ante procesos de remoción en masa y con el fin de mejorar las condiciones urbanísticas del sector, estabilizar la zona y proteger el interés general y los derechos colectivos de las comunidades aledañas, sobre predios destinados a la satisfacción de necesidades colectivas que trascienden los límites de los intereses individuales. (…)” .

Analizada la respuesta por parte de la Entidad, el IDIGER explica la razón de su intervención en las zonas catalogadas de riesgo con el fin de proteger el interés general y los derechos colectivos de las comunidades aledañas, señalando cada una de las normas que en esta materia se han expedido, y hace énfasis de no estar obligada a obtener licencia de intervención y ocupación del espacio público (Parágrafo 2 Articulo 12 del Decreto 1469 de 2010), sin analizar que ejecutan obras de iniciativa con participación comunitaria en gestión de riesgos y adaptación al cambio climático, las cuales no están contempladas en el POT o en los Planes de Desarrollo Distrital; sin embargo, este Ente de Control se ratifica sobre la no exigencia por parte del IDIGER en el Convenio suscrito, la solicitud de tramitar la licencia de intervención y ocupación del espacio público de conformidad con las normas urbanísticas adoptadas en el Plan de Ordenamiento Territorial. Igualmente, con relación al hecho observado por el Ente de Control precisa lo siguiente “(…) En relación al trámite del PIN correspondiente ante la Secretaria Distrital

de Ambiente para la disposición de escombros de conformidad con lo dispuesto en la

27 "Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos y se expiden otras disposiciones"




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Resolución 1115 de 201228, este se solicitó a través del ejecutor. (…)”. En los soportes no se aporta ningún documento que pruebe si le comunicó a ASOJUNTAS, adelantar el trámite del PIN ante la Secretaria Distrital de Ambiente para la disposición de escombros generados por la actividad adelantada en los predios intervenidos. Por lo tanto, la observación queda en firme y se constituye como hallazgo administrativo con presunta Incidencia Disciplinaria, deberá formar parte del Plan de Mejoramiento a suscribirse y se dará traslado a la Personería de Bogotá para lo de su competencia. 3.2.17 Hallazgo administrativo por nuevas ocupaciones que se han presentado en predios que son de propiedad de IDIGER y que fueron adecuados para los fines de suelo de protección. En el marco del contrato de obra 441 de 2015 cuyo objeto era “Contratar a precios

unitarios fijos sin formula de reajuste, a monto agotable, las obras requeridas para la adecuación, demolición, limpieza, cerramiento, mantenimiento y medidas de recuperación en predios ubicados en zonas de alto riegos no mitigable de las diferentes localidades del

distrito capital, a través de acciones técnicas y socio-ambientales”, se adecuaron 221 predios en diferentes localidades de la ciudad. Este ente de control realizo visita a los predios los días 11, 12 y 13 de octubre de 2017 con el fin de verificar las obras realizadas en el marco del contrato. Del total de predios visitados (46 predios), se encontraron 3 con nuevas ocupaciones los cuales se encuentran localizados en la Calle 78C bis sur 16-62 (código identificador 192171), Cll 64 sur 3B-21 Este Interior 2 (código identificador 500053) y Calle 63sur 10B-86 Este (código identificador 400040).

28Por medio de la cual se adoptan los lineamientos técnicos – Ambientales para las actividades de aprovechamiento y tratamiento de los residuos de construcción y demolición en el Distrito Capital




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FOTOS 5, 6 y 7. PREDIOS QUE PRESENTAN NUEVAS OCUPACIONES

Calle 63 sur 10B-86 Este Calle 64 sur 3B-21 Este Interior 2

Calle 78C bis sur 16-62 Fuente. Equipo auditor – Acta de visita 11, 12 y 13 de octubre de 2017

Estos predios fueron adquiridos por IDIGER por encontrarse en zona de alto riesgo no mitigable, son de su propiedad y fueron adecuados con actividades de demolición, limpieza, cerramiento y siembra de especies que permiten la recuperación del predio. Mediante comunicación 2017EE12506 del 29 de septiembre de 2017, IDIGER informó que “mientras se logra la entrega de los predios

adquiridos por el IDIGER ya adecuados a la Secretaria Distrital de Ambiente, se ha diseñado y conciliado con las Alcaldías Locales estrategias para el cuidado y mantenimiento de los predios. Es el caso de las Alcaldías de Ciudad Bolívar y Rafael Uribe, que en años anteriores han contado con vigías ambientes en gestión de riesgos que han apoyado esta labor”

Si bien es cierto, el Decreto 511 de 2010 en su artículo quinto, estableció que son las Alcaldías Locales las que deben realizar el control urbano sobre estos predios, con el fin de evitar nuevas ocupaciones, es importante que IDIGER, realice las gestiones pertinentes para que se realicen las medidas a las que haya lugar en materia de control urbano, lo anterior, en virtud del artículo séptimo del Decreto 511 de 2010, el cual establece que “para la ejecución de las actividades anteriormente

descritas las Entidades Distritales actuaran de manera coordinada a efecto de garantizar




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el cumplimiento de las funciones a cada una asignadas y garantizar la efectividad de las acciones y medidas que se adopten en los suelos de protección por alto riesgo no

mitigable”(subrayado fuera de texto.) Esta situación se presenta por la ausencia de mecanismos efectivos de coordinación y supervisión de los predios adquiridos por IDIGER. Lo anterior, incumple los literales b), c), d), e) y f) de la ley 87 de 1983. Análisis de la Respuesta de la Administración En la respuesta presentada por la Administración en su oficio radicado bajo el número 1-2017-25951 de fecha 16 de noviembre de 2017, el IDIGER informa que se está formulando una estrategia con el fin de apoyar las acciones de vigilancia y mantenimiento de los predios y así reducir las ocupaciones ilegales. Analizada la respuesta de la entidad, no existen elementos nuevos que desvirtúen el hallazgo, por lo tanto, la observación queda en firme y se constituye como hallazgo administrativo, deberá formar parte del Plan de Mejoramiento a suscribirse. 3.2.18 Hallazgo administrativo relacionado con observaciones técnicas en el marco del contrato de obra 441 de 2015. El 1 de diciembre de 2015, se suscribió el contrato de obra 441 de 2015 cuyo objeto es “Contratar a precios unitarios fijos sin formula de reajuste, a monto agotable,

las obras requeridas para la adecuación, demolición, limpieza, cerramiento, mantenimiento y medidas de recuperación en predios ubicados en zonas de alto riegos no mitigable de las diferentes localidades del distrito capital, a través de acciones técnicas y

socio-ambientales”. El 3 de octubre de 2016 se suscribió el acta de recibo a satisfacción en donde se incluyen las cantidades de obra ejecutadas y el valor total de las mismas. El 28 de noviembre de 2016, se suscribió acta de liquidación del contrato. En la inspección visual realizada por este ente de control los días 11, 12 y 13 de octubre de 2017 a las obras ejecutadas en el marco del contrato 441, se observó que para los siguientes 6 predios no se cuenta con el cerramiento de 6 hileras en alambre de púa con postes de manera inmunizada (ítem 2.1 del contrato).

1. KR 21A NO. 65 - 71 SUR (código identificador 192005) 2. CL 71F SUR NO. 27L – 22 (código identificador 190905)




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3. KR 17A NO. 78C - 40 SUR (código identificador 190203) 4. KR 17A NO. 78C - 31 SUR (código identificador 190330) 5. CL 64 SUR NO. 3B -21 ESTE INT 2código identificador 500053) 6. CL 76B SUR NO. 15 – 27 (código identificador 192110)

FOTOS 8, 9, 10, 11 y 12. PREDIOS QUE NO CUENTAN CON CERRAMIENTO

Carrera 21A No. 65 - 71 sur Calle 71F surNo. 27L – 22

Carrera 17A No. 78C - 31 sur Calle 64 sur No. 3B -21 Este Interior 2

Calle 76B sur No. 15 – 27 Fuente. Equipo auditor – Acta de visita 11, 12 y 13 de octubre de 2017




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En el expediente del contrato se evidencia registro fotográfico donde se aprecia que para estos predios fue realizado el respectivo cerramiento en alambre de púa, sin embargo es posible que el mismo haya sido desmantelado desde la entrega de las obras a la fecha. En el marco del contrato se expidió la póliza de seguro de cumplimiento por la compañía Seguros del Estado mediante documento No. 14-44-101081528 del 7 de diciembre de 2015, la cual fue aprobada por la entidad del 15 de diciembre de 2015. El amparo de estabilidad de la obra fue modificado según anexo 9 de la garantía de cumplimiento el cual se encuentra vigente hasta el 21 de octubre de 2021. La entidad cuenta en sus procedimientos en el macroproceso “Gestión para la

mitigación del riesgo”, proceso “gestión para la implementación de medidas

estructurales”, el relacionado con “gestión para la ejecución de obras para la reducción

del riesgo”, según código GMR-PD-01 versión 3 del 10 de octubre de 2011, en el que se observa para las actividades 4.13 a 4.21 las gestiones a realizar en caso de que se presenten inconvenientes técnicos posteriores a la liquidación del contrato. El que los predios no cuenten con cerramiento puede permitir el acceso a particulares y posiblemente se presenten nuevas ocupaciones en los predios. Estos hechos incumplen con lo establecido en los literales b), c), d), e) y f) del artículo 2º de la Ley 87 de 1993. Análisis de la Respuesta de la Administración En la respuesta presentada por la Administración en su oficio radicado bajo el número 1-2017-25951 de fecha 16 de noviembre de 2017, el IDIGER acepta la observación realizada por este Ente de Control. Por lo tanto, la observación queda en firme y se constituye como hallazgo administrativo, deberá formar parte del Plan de Mejoramiento a suscribirse. 3.2.19 Hallazgo administrativo por no precisar en los estudios previos las actividades socio-ambientales a ejecutarse en cada predio a intervenir, especificando barrio, dirección y propiedad del predio. El día 24 de junio de 2015 se celebró el convenio de asociación No. 361 de 2015, cuyo objeto fue: “Aunar esfuerzos sociales, técnicos y económicos para ejecutar la

iniciativa con participación comunitaria en gestión de riesgos y adaptación al cambio




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climático a través de acciones de recuperación socio - ambiental de los predios evacuados por reasentamiento ubicados en los barrios el Rocío centro oriental, Rocío












Verificados los predios intervenidos de los cuatro (4) Barrios “Rocío Centro Oriental,

Rocío Bajo, Atanasio Girardot y Santa Rosa de Lima de la Localidad De Santa Fe” según lo presentado por ASOJUNTAS LOCALIDAD SANTA FE en su documentos Iniciativa con Participación Comunitaria en Gestión de Riesgos, esta Auditoría observó que no se precisó en los estudios previos ni en el convenio suscrito entre las partes la definición de los intervención socio-ambiental en los 13 predios del barrio Centro oriental, solo a solicitud de la Contraloría se aclaró en su respuesta cuales fueron los predios intervenidos, ya que el equipo auditor no tenía claro en el análisis de los documentos precontractuales y contractuales los predios objeto del contrato, ni las actividades que se adelantarían. Esta información se aclaró cuando se hizo la visita por parte del profesional auditor el día 19 de octubre de 2017 y con la solicitud elevada al IDIGER mediante el radicado 2017ER18114 del 20 de Octubre de 2017 cuya respuesta fue radicada con el oficio No. 2017EE13980 del 27 de octubre de 2017, inclusive aclaró la situación presentada con el espacio 1 el cual no contaba con escrituración de propiedad del IDIGER, el predio pertenece a espacio público bajo la custodia del




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DADEP y es parte del predio ”Publico de cesión” con RUPI 2478 12, con un área de 70m2, documentos anexos en su respuesta. Predio que nunca se informó en los documentos contractuales en especial en los estudios previos sino de manera general y no puntual. En este espacio se llevaron a cabo remoción de escombros, recuperación de estructuras existentes en el espacio 1, perfilado de talud superior, viga de confinamiento y soporte de baranda para delimitar la zona dura entre otros según lo manifestado por la entidad en su respuesta, la intervención de este espacio permitiría del acceso a los 12 predios y mejorar su entorno ambiental. Lo anterior, obedece a la falta de planeación y análisis juicioso desde el aspecto técnico presentado en su Iniciativa con Participación Comunitaria en Gestión de Riesgos por ASOJUNTAS LOCALIDAD SANTA FE, por parte de IDIGER lo cual puede llevar a riesgos estructurales en las casas continuas a estas intervenciones llevadas a cabo en el marco del Convenio de Asociación que para este Ente de Control se consideran obras nuevas como un muro de contención, columnas y zapatas que clasifican como obra de construcción que requiere un permiso así sean obras de reforzamiento. Estos hechos incumplen con lo establecido en los literales b), c), d), e) y f) del artículo 2º de la Ley 87 de 1993. Análisis de la Respuesta de la Administración En la respuesta presentada por la Administración en su oficio radicado bajo el número 1-2017- 25951 de fecha 2017/11/16, el IDIGER señala que:“(…) “De lo

anterior, los siguientes son los predios evacuados por reasentamiento en cada uno de los cuatro (4) barrios, lista de la cual se priorizarán para la recuperación socio – ambiental de sostenibilidad con el fin de habilitarlos para la comunidad para sus actividades lúdico – recreativas de bajo impacto. Esta priorización depende de las condiciones topográficas y de las condiciones poblacionales para generar un sentido de pertenencia por parte de la comunidad para su cuidado y protección (...)”.

La Entidad relaciona en un cuadro los 71 predios intervenidos de los cuatro (4) barrios (Atanasio Girardot, Santa Rosa de Lima, Roció Bajo y Roció Centro Oriental de la Localidad Santa Fe); predios presentados en su Iniciativa con Participación Ciudadana por ASOJUNTAS documentos adjuntos en la respuesta. Sin embargo, en su respuesta no explica porque no se definieron los 13 predios del barrio Centro Oriental en los cuales se concentró la mayor cantidad de recursos del FONDIGER para la intervención socio-ambiental de los 71 predios




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contenidos en los estudios previos y el convenio suscrito. Solo a solicitud de la Contraloría se aclaró en su respuesta cuales fueron los predios intervenidos, ya que el equipo auditor no tenía claro en el análisis de los documentos precontractuales y contractuales, ni las actividades que se adelantarían en cada predio. (Respuesta radicado IDIGER 2017EE13209 de fecha 13 de octubre de 2017 para los 12 espacios intervenidos (12predios) y el espacio 1(predio 13) con el oficio No. 2017EE13980 del 27 de octubre de 2017IDIGER, predio que no contaba con escrituración del IDIGER, sino del DADEP, este último no se mencionó en los documentos relacionados y aportados en su respuesta por parte de ASOJUNTAS e IDIGER). Además, de lo evidenciado en la visita del 19 de octubre de 2017. Por lo tanto, la observación queda en firme y se constituye como hallazgo administrativo, la cual deberá formar parte del Plan de Mejoramiento a suscribirse. 3.2.20 Hallazgo aadministrativo, por debilidades en el cumplimiento del resultado del Convenio 361 – 2015. El día 24 de junio de 2015 se celebró el convenio de asociación No. 361 de 2015, cuyo objeto fue: “Aunar esfuerzos sociales, técnicos y económicos para ejecutar la













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Como uno de los productos de la actividad denominada Resultado 2 Actividades socio-ambientales “Resultado: 2: Recuperación socio – ambiental de predios

evacuados por reasentamiento, como espacios de uso recreativo y cultural , para la

apropiación comunitaria y la reducción de riesgos”, de acuerdo a la visita adelantada el 19 de octubre de 2017, se observó a un año de terminado la ejecución del convenio la falta de mantenimiento en especial las áreas donde hubo intervención en bioingeniería, deficientes condiciones en cuanto aseo y falta de intervención en saneamiento ambiental como problemas de incremento de población canina y vectores, problemas en manejo de escombros y material de obra que son depositados en esta área intervenida socio-ambiental. El objetivo de apropiar en la comunidad el espacio para su conservación no se observa que se cumplió a un año de su entrega a la comunidad, en especial los recursos destinados por cada parte del convenio no se evidencia el resultado social en el barrio Centro Oriental como es el sentido de apropiación por parte de la comunidad para cumplir los objetivos del Convenio de Asociación. Preocupa a la Contraloría en el recorrido efectuado si se cumplió con el objetivo del Convenio 361-2015, el estado en que se encontraron las actividades que se realizaron hace un año a la fecha de la visita 19 de octubre 2017 presenta abandono tanto a nivel institucional de la Alcaldía Local, Juntas de Acción Comunal, IDIGER, SDIS, Áreas de Saneamiento Ambiental del Hospital responsable del sector en este caso Centro Oriente y Secretaria Distrital de Salud con Zoonosis. Además, de la comunidad la cual participo y se comprometió a mantener el sitio recuperado socio ambiental siendo el objetivo primordial del Convenio. Situaciones plasmadas en el informe de gestión No. 6 consolidado a junio del 2006 por ASOJUNTAS.

Los otros predios que no fueron objeto de las actividades socio-ambientales, fueron sometidos a limpieza y recolección de residuos; sin embargo, a un año se observa el abandono por IDIGER quien tiene la propiedad de los predios. En la visita se observó que algunos vecinos de estas áreas los están anexando a sus propiedades, como la invasión de habitante de calle, sin ningún control de la autoridad competente, así mismo, se observó que se encuentran con maleza y escombros. En el recorrido manifestaron los habitantes del sector la falta de aseo que para ellos son foco de inseguridad y problemas de salubridad, aunado a la falta de control de otras entidades como las áreas de saneamiento ambiental y




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zoonosis . Así mismo, se observó en los 13 predios incremento de población canina. Lo que genera posibles construcciones clandestinas de viviendas en zonas ya declaradas de afectación por riesgo por remoción de masa. Las mismas no se encontraron delimitadas ni identificadas por zonas de riesgo y propiedad de IDIGER. Además, de las consecuencias en riesgos de salud en la población que habita cerca a estos predios. Estos hechos incumplen con lo establecido en los literales b), c), d), e) y f) del artículo 2º de la Ley 87 de 1993. Ley 9 de 1974 Código Sanitario. Análisis de la Respuesta de la Administración En la respuesta presentada por la Administración en su oficio radicado bajo el número 1-2017- 25951 de fecha 2017/11/16, el IDIGER señala que los resultados presentados en cumplimiento del objeto del convenio 361-2015 “(…) Los resultados

tanto cualitativos como cuantitativos fueron importantes y permitieron generar un proceso organizativo para la sostenibilidad del proceso. A la fecha los espacios recuperados socio ambientalmente se han utilizado para el disfrute de niñas, niños, jóvenes y adultos mayores, quienes han implementado jornadas de limpieza y mantenimiento colectivas en los predios intervenidos. (…)”

Sin embargo, en la visita efectuada por el equipo auditor el 19 de octubre de 2017 no se evidencio en los predios intervenidos, el resultado del convenio por parte de la comunidad. Por lo tanto, la observación queda en firme y se constituye como hallazgo administrativo, la cual deberá formar parte del Plan de Mejoramiento a suscribirse.

3.2.21 Hallazgo administrativo, por cuanto el Convenio de Cooperación Internacional 519 de 2014 con la Organización Internacional para las Migraciones-OIM, no conllevo a la elaboración de la Política Pública de Reasentamiento por alto riesgo.

El 31 de diciembre de 2016 el IDIGER firma el Convenio de Cooperación Internacional 519 de 2014 con la Organización Internacional para las Migraciones-OIM, por valor de $ 155.349.828, cuyo objeto es “Aunar conocimientos, experiencias

y recursos técnicos y económicos para el desarrollo de procesos formativos con instituciones y poblaciones vulnerables que contribuya a la construcción de la política pública de reasentamientos por alto riesgo no mitigable en el Distrito Capital”.




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A pesar que en los estudios previos señalan: “(…) establece la necesidad de la

suscripción de un convenio de cooperación internacional con una institución complementaria que cuente con el conocimiento y el personal idóneo en el tema de contribuir a la integración de las lecciones aprendidas y mejores prácticas en la implementación de la Política Distrital de Reasentamientos como mecanismo de apropiación por parte del SDGR considerando según lo señalan los estudios previos que la OIM es idónea para realizar dichas tareas y obtener entre las partes cooperación mutua a través del apoyo, asistencia técnica logística y recursos financieros e intercambio de conocimientos técnicos y sociales así como de productos y servicios que tienen que ver

con la obtención de los resultados objeto de este convenio”, la revisión efectuada a los diferentes documentos muestran que, a la fecha, la misma no ha sido elaborada. La Ficha EBI-D del Proyecto 1158 “Reducción del riesgo y adaptación al cambio

climático”, elaborada el versión 9 del 13 de junio de 2016 en el punto 5. Descripción del proyecto señala: “En cuanto al reasentamiento de familias, y dado que el IDIGER

coordina la estrategia de reasentamiento por alto riesgo del Distrito, formulará una política de reasentamiento, que garantice la protección y restitución de los derechos de las familias, coadyuvará con la adquisición predial y desarrollará la modalidad de reparación y

reconstrucción. (Subrayado Fuera de Texto). A pesar que la Entidad indica que ha contribuido, con base en el documento, en la propuesta modificatoria al Decreto Distrital 255 de 2013 la cual serviría como insumo para la formulación de la Política Pública o lineamiento de Política para el Programa de Reasentamiento que se proponen en el marco de la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, las evidencias muestran que la implementación de la Política Distrital de Reasentamientos, como mecanismo de apropiación por parte del SDGR, considerado en los estudios previos, aún no son una realidad por lo que es necesario un importante trabajo tanto para su inclusión en la modificación del POT como en la construcción, elaboración, suscripción e implementación de la misma, tal como lo señala la definición de política contenida en la denominada “Guía para la formulación, implementación y evaluación de políticas

públicas distritales” 29. El que no exista la misma, a pesar de los resultados del convenio, conlleva a que la ciudad carezca de la misma y no posibilite su implementación a pesar del

29 Es de anotar que según la “Guía para la formulación, implementación y evaluación de políticas públicas distritales”, esta se define: “La política pública entendida como el conjunto de decisiones políticas y acciones estratégicas que llevan a la transformación de una realidad social, que tanto los ciudadanos y ciudadanas como quienes representan al Estado han determinado como importante o prioritaria de transformar, dado que subsisten en ella condiciones de desequilibrio y desigualdad que afectan la calidad de vida. La política pública plantea una distribución diferente de lo existente, en especial y de manera estructural, del poder y su relación con la distribución de los bienes o servicios, y de éstos en atención a la materialización de los derechos individuales y colectivos teniendo en cuenta contextos y territorios políticos y sociales.




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problema que generan las migraciones en la ocupación indebida del territorio, en especial de espacios geográficos en situación de riesgo no mitigable. Estos hechos incumplen con lo establecido en los literales b), c), d), e) y f) del artículo 2º de la Ley 87 de 1993. Análisis de la Respuesta de la Administración En la respuesta presentada por la Administración en su oficio radicado bajo el número 1-2017- 25951 de fecha 2017/11/16, el IDIGER señala que: “Por otra parte,

en cabeza de la Secretaria Distrital de Planeación –SDP-, se está trabajando en la revisión del enfoque del Reasentamiento para la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial –POT- que adoptará la Bogotá Mejor para Todos;como una medida de protección a la vida de las familias asentadas en zonas de alto riesgo no mitigable, en el marco del Subprograma de Recuperación y Renaturalización Zonas Ocupadas. El cual difiere de lo expuesto en el Decreto 190/04, que ubica el reasentamiento como un problema de vivienda. Hasta que no se defina el enfoque que se le dará al Reasentamiento por Alto Riesgo no Mitigable en el Distrito, no se puede avanzar en la formulación de la Política Publica de Reasentamiento”

Al considerar que la respuesta no desvirtúa la condición de la observación hecha por cuanto el mismo IDIGER señala que: “(…) Hasta que no se defina el enfoque que

se le dará al Reasentamiento por Alto Riesgo no Mitigable en el Distrito, no se puede

avanzar en la formulación de la Política Publica de Reasentamiento (…)” la misma queda en firme y se constituye como hallazgo administrativo y deberá formar parte del Plan de Mejoramiento a suscribirse. - Hallazgos que se reiteran en la evaluación a la contratación y que son objeto

del Plan de Mejoramiento. En relación con los hallazgos de otras auditorías, acciones correctivas que actualmente están en ejecución, se evidenció, como parte de la auditoría, falencias y situaciones que reiteran lo detectado y que dejan en evidencia nuevamente la condición de lo establecido en esta auditoría, siendo éstos aspectos que siguen afectando tanto el ejercicio auditor como la gestión del IDIGER. Si bien las acciones correctivas se encuentran en ejecución fue evidente encontrar nuevas y serias fallas en relación con dos de estos hallazgos, uno con el tema del SECOP y otro por los errores en el manejo documental de los archivos suministrados por la Entidad al Ente de Control.




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a. En cuanto al SECOP: De conformidad con la evaluación realizada a los contratos seleccionados en la muestra y una vez verificado en el Sistema Electrónico de Contratación Pública –SECOP, se encuentra que IDIGER no ha realizado la publicación de los documentos y los actos administrativos de los Procesos de Contratación, dentro de los tres (3) días siguientes a su expedición o ha omitido dicho deber, sin embargo esta situación fáctica no será reportada como observación teniendo en cuenta que en auditorias pasadas, se ha formulado el hallazgo, frente a lo anterior la Entidad ha formulado varias acciones dentro de su Plan de Mejoramiento, a la fecha se encuentran vigentes 5 acciones de mejora en relación a la publicación extemporánea o la omisión de dicho deber. Los hallazgos corresponden al numeral 2.1.3.1 de la auditoria de regularidad de la vigencia 2016, y 3.6.2, 3.2.6 y 3.1.1 que corresponden a auditorías de desempeño. Se recuerda a IDIGER conforme se dijo en el hallazgo que está en plan de mejoramiento que la publicación de los contratos es una obligación legal sustentada en el numeral 1 del parágrafo 2 del numeral 4, artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, Ley 1712 de 2014 y artículo 2.2.1.1.1.7.1 del Decreto 1082 de 2015, la publicación de contratos es obligatoria y continúa siendo regulada por las normas referentes a esa materia. b. En relación con falencias en la Gestión Documental del IDIGER: Al entregarse mediante oficio No 2017EE13098 del 11-10-2017, con alcance No 2017EE13149 del 12-10-2017 los expedientes de los predios objeto del proceso de reasentamiento se encuentra que las carpetas contentivas de los mismos no están debidamente foliadas, algunos documentos no están en orden cronológico y otras carecen de varios de los documentos necesarios establecidos en las listas de chequeo. Este hecho es reiterativo por cuanto quedo en la auditoría de regularidad de la vigencia 2016 y por tanto se incluyó dentro del plan de mejoramiento al igual que el hallazgo 2.1.3.13 que corresponde a la falta de documentación, en las carpetas contentivas de los contratos entregados por el IDIGER. Debe precisarse que la Política Archivística contemplada por el Archivo General de la Nación la señala como el: “Conjunto de actividades administrativas y técnicas,

tendientes a la planificación, manejo y organización de la documentación producida y




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recibida por las entidades, desde su origen hasta su destino final con el objeto de facilitar

su utilización y conservación. (Subrayado fuera de texto).




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4. OTROS RESULTADOS

4.1 PLAN DE MEJORAMIENTO En desarrollo de esta auditoría de desempeño no se evaluaron las acciones correctivas que hacen parte del Pla de Mejoramiento suscrito por la Entidad, al ser una labor que se debe realizar en la Auditoría de Regularidad que se ejecutará como parte del PAD: 2018. 4.2 BENEFICIOS DE CONTROL FISCAL No se determinaron en este ejercicio auditor.




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5. CUADRO CONSOLIDADO DE HALLAZGOS

TIPO DE HALLAGOS CANTIDAD VALOR

(En pesos) REFERENCIACIÓN

1. ADMINISTRATIVOS

24 N.A

Planes, Programas y Proyectos 3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.1.4 Contratación 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.2.5 3.2.6 3.2.7 3.2.8 3.2.9 3.2.10 3.2.12 3.2.13 3.2.14 3.2.15 3.2.16 3.2.17 3.2.18 3.2.19 3.2.20 3.2.21

2. DISCIPLINARIOS 13 N.A

Contratación 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.2.5 3.2.6 3.2.8 3.2.9 3.2.10 3.2.12 3.2.13 3.2.15 3.2.16

3. PENALES 0 N.A N.A

4. FISCALES 2

$164.770.432 3.2.1 $130.453.130 3.2.3 $ 34.317.302

N.A.: No Aplica

informe final de auditorÍa de desempeÑo gestión a la … · 2018-01-17 · exigencia por parte...

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