informe de auditoría de transferencias de fondos nacionales a municipios en el marco del programa...

-AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN-

Índice

-Actuación AGN N° 279/09-

Ítem Título Página

1 Objeto de Auditoría 1

2 Alcance del Examen 1

3 Aclaraciones Previas 9

4 Comentarios y Observaciones 62

5 Análisis de la Vista Enviada al Organismo 80

6 Recomendaciones 81

7 Conclusiones 84

Anexos

Anexo I: Planificación y Procedimientos de Auditoría. 89

Anexo II: Aspectos metodológicos de la Muestra 94

Anexo III: Características técnicas de las viviendas. 99

Anexo IV: Objetivos de las líneas de acción de los Programas Federales

Actividades 1 y 2 - Programa 45 – Fortalecimiento Comunitario del Hábitat. 101

Anexo V: Notas de la SSDUV presentadas a la Dirección de Presupuesto de la

Subsecretaría de Coordinación y Control de Gestión. 104

Anexo VI.a: Respuestas obtenidas de otros organismos consultados. 105

Anexo VI.b: Obras visitadas. 108

Anexo VII: Análisis de la Vista al Organismo Auditado. 124

GERENCIA DE CONTROL DE TRANSFERENCIAS DE FONDOS NACIONALES

DEPARTAMENTO DE CONTROL DE TRANSFERENCIAS A MUNCIPIOS, CABA Y

SECTOR PRIVADO

INFORME DE AUDITORÍA DE TRANSFERENCIAS DE FONDOS NACIONALES A

MUNICIPIOS EN EL MARCO DEL PROGRAMA 45 – FORTALECIMIENTO

1

COMUNITARIO DEL HABITAT DEL MINISTERIO DE PLANIFICACION

FEDERAL, INVERSION PÚBLICA Y SERVICIOS.

Subsecretario de Desarrollo Urbano y Vivienda

Arq. Luis Alberto Rafael Bontempo

S. / D.

En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley 24.156 la

AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN procedió a efectuar un examen del Programa 45

Fortalecimiento Comunitario del Hábitat, del Ministerio de Planificación Federal, Inversión

Pública y Servicios del Poder Ejecutivo Nacional.

1. Objeto de Auditoría

Examinar las transferencias de fondos nacionales a municipios en el marco del

Programa 45- Fortalecimiento Comunitario del Hábitat, del referido Ministerio. (MPFIPyS).

Período a auditar: Ejercicio 2008 y Ejercicio 2009 hasta el 31 de mayo de inclusive.

2. Alcance del Examen

El examen fue realizado de conformidad con las Normas de Auditoría Externa de la

AUDITORÍA GENERAL DE LA NACION, aprobadas por Resolución N° 145/93, dictada en

virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso d) de la Ley 24.156.

2

El trabajo abarcó la operatoria del Programa desde la recepción de la demanda de

proyectos de obra hasta la rendición de los fondos transferidos a los municipios para la

realización de las obras convenidas. En este sentido, el examen se concentró en las siguientes

actividades:

- La Actividad 1: “Programa Federal de Integración Socio comunitaria” ejecutada a

través de Cooperativas de Trabajo.

- La Actividad 2: “Iniciativas Sociales para el Desarrollo Habitacional” compuesta por

los Programas Federal de Vivienda y Mejoramiento del Hábitat Rural y Aborigen, y el

Federal de Atención a Emergencias Sociales y Naturales.

A continuación se señalan los principales procedimientos de auditoría practicados los

cuales se describen con mayor detalle en el Anexo I del presente informe:

2.1. A Nivel Nacional:

Obtención de datos sobre transferencias a municipios en el marco de las actividades

auditadas. (Fuente SIDIF).

Relevamiento del circuito administrativo de registro y control de la Unidad

Ejecutora.

Consulta a la Sindicatura General de la Nación y a la Unidad de Auditoría Interna

del MPFIPyS sobre la existencia de antecedentes de controles practicados por esos

organismos en relación con el objeto de esta auditoría.

Consulta a la Subsecretaría Legal del Ministerio de Planificación Federal, Inversión

Pública y Servicios sobre la existencia de declaraciones de caducidad, o el inicio de

procesos judiciales, con motivo de la ejecución del Programa 45-Fortalecimiento

Comunitario del Hábitat, y en su caso, el trámite conferido a los mismos y su estado

judicial actual.

3

Realización de pruebas de procedimiento en base a una muestra de convenios. Los

aspectos más relevantes de su diseño se desarrollan en el punto 2.3 del presente

informe.

Análisis -en la Unidad de Gestión del Programa (UG)- de los expedientes de las

obras seleccionadas en lo que concierne a:

el cumplimiento de la normativa nacional, provincial y municipal en el

marco del Programa; lo establecido en los Reglamentos Particulares y

Manuales de Ejecución de los Programas Federales relevados.

el cumplimiento de las cláusulas de los Convenios Específicos refrendados

con Municipios y de los contratos firmados con las Cooperativas de Trabajo.

Verificaciones respecto de la integridad (corrección y completitud) de la

documentación que respalda la operatoria de los subsidios otorgados, los

expedientes que aprueban los pagos de las transferencias efectuadas por Nación en el

período auditado, así como la certificación de los avances financieros y físicos de las

obras y la documentación respaldatoria de los pagos efectuados por los Municipios a

las Cooperativas de Trabajo, Empresas Contratistas, Cuadrillas y ONG, que

conforman la pertinente rendición de cuentas.

Entrevistas con funcionarios nacionales de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y

Vivienda dependiente del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y

Servicios: la Directora y la Coordinadora a cargo de la Unidad de Gestión del

Programa.

Consulta a la Comisión Nacional de Tierras para el Hábitat Social “Padre Múgica”

sobre la documentación relativa a los listados de los posibles adjudicatarios y la

normativa que regula los procesos de adjudicación, escritura e hipoteca de las

viviendas a los beneficiarios, para las obras del Subprograma Federal de

Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios, inscriptas dentro del Programa

Federal de Integración Socio Comunitaria.

4

2.2. A Nivel Subnacional

Las tareas realizadas en este nivel fueron:

Entrevistas a los funcionarios de los municipios encargados de la ejecución de los

Convenios suscriptos.

Relevamiento del circuito administrativo adoptado por los Municipios para el

ingreso y aplicación de los fondos nacionales transferidos. A tal fin se constató si

coincidía la cuenta bancaria declarada ante las autoridades del Programa con la

cuenta pagadora utilizada y se verificaron las órdenes de pago, extractos bancarios y

registros contables.

Verificación de la aplicación de los fondos transferidos a los Municipios a las obras

convenidas.

Visita a las obras seleccionadas para constatar su grado de avance y aspectos

vinculados a la calidad constructiva, acorde a lo expuesto en los respectivos

certificados.

Entrevista con el Coordinador Ejecutivo, y los responsables de las áreas contable y

técnica de la Unidad Ejecutora del Programa (UEP) en la Provincia de Jujuy.

Consulta al Instituto de Vivienda y Urbanismo de Jujuy – IVUJ y al Instituto de la

Vivienda de la Provincia de Buenos Aires sobre antecedentes de controles realizados

sobre el Programa objeto de esta auditoría.

Consulta al Tribunal de Cuentas de la Provincia de Jujuy y al de la Provincia de

Buenos Aires sobre antecedentes de controles practicados por esos organismos

relacionados con el objeto de esta auditoría.

Entrevista con la presidente del Tribunal de Cuentas de Jujuy y con el presidente del

IVUJ.

5

En el Anexo VI.a se expone el resultado de las consultas realizadas a los organismos

de control, a los Institutos de Vivienda Provinciales y a la Comisión Nacional de Tierras para

el hábitat Social (Padre Múgica).

Aspectos vinculados a las visitas efectuadas a los diferentes municipios:

o Municipalidad de Perico - Jujuy: Durante la entrevista con las autoridades

estuvieron presentes los siguientes funcionarios: el Secretario de Planificación,

Producción y Medio Ambiente, el Presidente del Concejo Deliberante, el

Coordinador de la Unidad Ejecutora Municipal (UEM) y los responsables

técnicos de las obras del Programa.

o Municipalidad de San Salvador de Jujuy - Jujuy: En la reunión mantenida

con los funcionarios estuvieron presentes el Intendente y el responsable de la

Unidad Ejecutora Municipal (UEM) que lleva adelante las obras del Programa.

o Municipalidad de José C. Paz – Buenos Aires: El equipo auditor se reunió

con la Intendente interina, con el Secretario Ejecutor de Proyectos Nacionales y

Provinciales, y con los responsables del área contable y de personal.

o Municipalidad de La Matanza – Buenos Aires: Se llevaron a cabo dos

entrevistas: una con el Coordinador General de la Unidad Ejecutora de

Mejoramiento del Hábitat Urbano a cargo de las obras de veredas y los

responsables del área de certificaciones; y otra con el Responsable Técnico de la

Unidad Ejecutora del Subprograma Federal de Urbanización de Villas y

Asentamientos Precarios y los responsables del área social.

En el Anexo VI.b se expone un resumen de los principales aspectos relevados en

las obras visitadas.

6

2.3 Determinación de la Muestra

Los pasos que se llevaron adelante para determinar la muestra de auditoría fueron los

siguientes:

i) Definición del universo a auditar: constituido por la totalidad de los convenios

gestionados durante el periodo auditado, tomando como fuente de información la base

de datos suministrada por la Unidad de Gestión.

ii) Definición del diseño muestral: En función de los datos suministrados, se decidió

la aplicación de una combinación de técnicas de muestreo estadísticas y no estadísticas

que permitiese al equipo de auditoría emitir opinión sustentada sobre el universo

auditado a partir del análisis de un subconjunto de convenios (muestra).

Para ello se procedió, en primera instancia, a la estratificación del universo de

convenios con el objeto de agrupar los elementos de la población por alguna

característica común. Dada la diversidad geográfica del programa en el territorio

nacional, se agruparon aquellos expedientes según la provincia de localización de la

obra.

A partir de esa estratificación se escogieron aquellas provincias en las que se

concentraron los mayores volúmenes de transferencias y que en conjunto reunían el

78,63% del pagado: Buenos Aires, Jujuy, San Juan y Tucumán.

Posteriormente, y a los efectos de seleccionar los casos definitivos que integrarían la

muestra, se aplicó el criterio MUM (Muestreo por Unidad Monetaria) que asegura

resultados adecuados vista la dispersión del universo objeto de auditoría.

Para mayor detalle ver Anexo II- “Aspectos metodológicos de la muestra” del presente

informe.

7

Seguidamente se detallan el listado de convenios incluidos en la muestra.

Muestra de Municipios

Detalle de las obras y monto del respectivo Convenio

Provincia Localidad Programa Monto total

Fecha Convenio

Monto Pagado

Buenos Aires Florencio Varela CIC 737.930 22/09/2008 235.379

Buenos Aires José C. Paz EMERG 37.500.000 27/04/2009 18.790.016




Buenos Aires La Matanza MH 5.570.700 12/05/2009 2.910.350

Buenos Aires La Matanza MV 6.364.600 13/06/2008 6.364.600

Buenos Aires La Matanza MV 6.274.600 13/06/2008 6.274.600

Buenos Aires La Plata MH 7.018.000 23/03/2009 3.654.000

Buenos Aires Moreno MH 4.840.000 19/11/2008 2.520.000

Buenos Aires San Nicolás de Los Arroyos MH 3.492.420 26/03/2009 1.821.210

Jujuy Calilegua VIV 2.406.936 07/04/2009 1.203.468

Jujuy El Carmen VIV 1.152.900 23/12/2008 5.764.500

Jujuy Humahuaca VIV 3.008.670 13/04/2009 1.504.335

Jujuy La Esperanza VIV 1.504.335 07/04/2009 752.168

Jujuy Palpalá MH 380.160 23/12/2008 380.160

Jujuy Perico MH 2.244.242 07/05/2009 1.157.021

Jujuy Perico VIV 6.618.640 08/08/2008 5.350.912

Jujuy S. S. de Jujuy MH 2.364.800 02/12/2008 1.222.400

Jujuy S. S. de Jujuy VIV 12.903.660 18/07/2008 12.903.660

Jujuy S. S. de Jujuy VIV 17.149.419 07/04/2009 17.079.019

San Juan 25 de Mayo VIV 3.309.320 19/08/2008 3.309.260

San Juan 25 de Mayo MH 3.635.346 20/05/2009 1.872.673

San Juan Albardón MH 1.700.000 22/07/2008 1.700.000

San Juan Albardón MH 3.526.666 13/04/2009 1.818.333

San Juan Rawson MH 2.240.000 06/08/2008 2.240.000

San Juan San Martín MH 4.207.398 12/11/2008 4.207.398

San Juan San Martín VIV 3.419.537 23/04/2009 1.764.769

Tucumán Esquina y Mancopa MV 642.000 04/11/2008 642.000

Tucumán Las Talitas VIV 889.620 06/10/2008 676.800

Tucumán Río Seco MV 1.386.000 07/11/2008 1.386.000

Tucumán Villa Padre Monti MV 612.000 06/10/2008 612.000

Total 166.487.108 Nota: Cada línea representa un expediente. Ref. MH: Mejoramiento del Hábitat Urbano, VIV: vivienda Nueva; CIC: Centro Integrador Comunitario; MV Mejoramiento de Viviendas Recuperables, EMERG: Emergencia Social y Natural. Ver Anexo II – Aspectos Metodológicos de la muestra Fuente: elaboración propia con datos obtenidos de la UG de la SSDUV y del SIDIF.

8

Con el propósito de completar los procedimientos de auditoría previstos se visitaron

cuatro de los municipios incluidos en la muestra, los cuales fueron seleccionados en función

de la significatividad del monto resultante del agrupamiento de los datos por distribución

geográfica y por tipo de obra.

Municipios de la muestra que fueron visitados

Provincia Municipio Obras

Buenos Aires

José C. Paz

- Veredas y Refacc. de Edificios Admin. Púb. - Veredas peatonales y Refacción de edificios para la Atención

Social y de Salud de la Administración Pública. - Veredas peatonales y Plazas. - Construcción de Veredas y Mejoramientos de Espacios Verdes

La Matanza - 75.000 ml. de veredas. - 229 Mejoramientos en “Villa Palito” 7ma obra - 229 Mejoramientos en “Villa Palito” 8va obra

Jujuy

Perico - 21.000 m2 de pavimento intertrabado. - 112 viviendas e Infraestructura 5ta Etapa

San Salvador de Jujuy - 228 viviendas 6ª obra - 228 viviendas 7ª obra

Las tareas de auditoría se desarrollaron entre los meses de agosto de 2009 y

septiembre de 2010. Las constataciones en los municipios se realizaron: el 6 de abril en el

Municipio de Perico, el 8 y 9 de abril con representantes del Municipio de San Salvador de

Jujuy en la Sede de la Unidad Ejecutora del Programa. Los días 21 y 22 de abril en el

Municipio de José C. Paz, y los días 28 y 29 de abril en el Municipio de La Matanza.

9

3. Aclaraciones Previas

3.1 Antecedentes:

La Unidad de Gestión (UG) del Programa 45 - Fortalecimiento Comunitario del

Hábitat - pertenece a la Dirección de Programas para la Emergencia de la Subsecretaría de

Desarrollo Urbano y Vivienda - SSDUV que depende del Ministerio de Planificación Federal,

Inversión Pública y Servicios – MPFIPyS.

Este Programa es uno de los cinco en que se reestructuró, en el año 2008, al ser dado

de baja (con sus respectivas metas físicas) el Programa Presupuestario 26 – Desarrollo Urbano

y Vivienda.

Desglose del programa 26 – Desarrollo Urbano y Vivienda

Programa dado de baja Programas nuevos

Programa 26 – Desarrollo Urbano y Vivienda

Programa 42 - Acciones para el Desarrollo de la Infraestructura Social

Programa 43 - Desarrollo de Ia Infraestructura Habitacional – “Techo Digno”

Programa 44 - Acciones para el Mejoramiento Habitacional e Infraestructura Básica

Programa 45 - Fortalecimiento Comunitario del Hábitat

Programa 46 - Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios

Fuente: cuadro de elaboración propia con datos suministrados por la SSDUV. Presupuesto año 2008 SAF 354 MPFIPYS – Incorporación de Programas, Actividades, Proyectos y Obras – Disposición N° 001 del 22-01-2008 Subdirección Nacional de la Oficina de Presupuesto y la Resolución N° 34 del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.

El Programa 45 se divide en dos grandes grupos o actividades, la Actividad 1 -

“Programa Federal de Integración Socio Comunitaria” por Cooperativas y la Actividad 2 -

“Iniciativas Sociales para el Desarrollo Habitacional” las cuales están compuestas por cuatro

y seis líneas de acción respectivamente. Las mismas son descriptas en el punto 3.4 del

presente informe (Definición de los Objetivos del Programa).

La Actividad 1 – “Programa Federal de Integración Socio Comunitaria” por

Cooperativas” tiene su antecedente en la finalización del Programa Federal de Emergencia

Habitacional- cuyo Convenio Marco tuvo su origen en septiembre de 2003 y que formaba

10

parte del Programa 26 de Desarrollo Urbano y Vivienda. Es un programa permanente de

ejecución de obras con objetivos y características similares al mencionado. (Resolución Nº

1270/08 de la Secretaría de Obras Públicas – SOP).

La SSDUV ha previsto que las obras iniciadas y convenidas, pendientes de

terminación pertenecientes al Programa Federal de Emergencia Habitacional, pudiesen ser

finalizadas bajo las disposiciones del nuevo Programa, mediante un Convenio de Adhesión.

Por su parte, la Actividad 2 - “Iniciativas Sociales para el Desarrollo Habitacional”

comenzó a desarrollarse en el año 2009 con la creación de dos Programas Federales:

“Atención a Emergencias Sociales y Naturales” y “De Vivienda y Mejoramiento del Hábitat

Rural y Aborigen”, cuyos Reglamentos se encuentran en trámite de aprobación.

3.2 Relevancia del Programa 45 respecto de otros programas de vivienda del Ministerio

de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.

En el periodo bianual 2008-2009, el Programa 45 representó el 13 % del total del

monto comprometido y pagado de todos los programas de vivienda desarrollados en el ámbito

del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.

Cuadro comparativo de Programas del MPFIPyS orientados a la construcción de viviendas

Ejercicio 2008 y 2009 – del 01-01-2008 hasta el 31-12-2009 - (Montos en $)

Programa 2008 2009 Total 2008-2009 Participación

42 202.483.126 281.637.173 484.120.299 5,47%

43 2.402.752.941 3.189.184.550 5.591.937.490 63,16%

44 306.943.352 667.520.416 974.463.768 11,01%

45 434.852.982 716.465.733 1.151.318.715 13,00%

46 280.461.293 370.607.680 651.068.973 7,35%

Totales 3.627.493.694 5.225.415.552 8.852.909.246 100,00%

Monto Pagado

Fuente: elaboración propia con datos del SIDIF – Sistema Integrado de Información Financiera.

Nota: Para la confección del cuadro de Monto Pagado se asignaron a cada año los pagos hechos en relación al año de compromiso del pago, independientemente de la fecha concreta en que se efectuó el pago. El monto pagado incluye todos los gastos en que incurrió cada programa (todos los incisos).

11

3.3 Estructura Organizacional de la Dirección de Programas para la Emergencia

En el período auditado la estructura organizativa vigente de esta Dirección era la

siguiente:

TOTAL: 33 personas

De acuerdo a lo establecido por la Resolución Nº 58/04 – MPFIPYS, las acciones que

tiene a su cargo esta Dirección son:

“1. Diseñar y ejecutar programas destinados a la atención de los requerimientos

habitacionales de las áreas y poblaciones en situación de emergencia habitacional.

2. Realizar estudios e investigaciones relacionadas con las áreas territoriales y los

sectores sociales en situación de vulnerabilidad y riesgo habitacional.

3. Intervenir en las acciones de promoción y fortalecimiento en las capacidades de

autogestión de soluciones habitacionales de las entidades intermedias, estimulando su

participación organizada.

Coordinación Ejecutiva 1 arquitecta

1 Secretaria

1 Administrativo

8 arquitectos

1 ingeniera

1 contador

6 asistentes técnicos

1 contador

2 asistentes técnicos

Mesa de Entradas

1 asistente técnico

Área Convenios

2 asistentes

técnicos

Sub-coordinación Técnica

1 arquitecto, 1 maestro m de obras

Sub-coordinación Financiera

1 ingeniero

Sub-coordinación Administrativa

1 administrativo

DIRECCION de PROGRAMAS PARA LA EMERGENCIA

1 arquitecta

Armado de Expedientes de

pago 3 asistentes

técnicos

12

4. Realizar la evaluación de acciones y programas desarrollados para atender

situaciones habitacionales de emergencia social, promoviendo el intercambio de información

entre organismos públicos y privados y la difusión de resultados”.

La estructura organizacional que lleva adelante los Programas Federales – Actividades

1 y 2 – en el marco del Programa 45 – Fortalecimiento Comunitario del Hábitat está

compuesta por 33 personas. El equipo auditor mantuvo contacto con las siguientes áreas:

Dirección del Programa, Coordinación Ejecutiva, y la Sub-coordinación Técnica y

Administrativa.1

De acuerdo a lo indicado por la Dirección del Programa las actividades desarrolladas

por las diferentes áreas de la UG son las siguientes2:

La Sub-coordinación Técnica es el área encargada de:

Evaluar: la solicitud de financiamiento, la factibilidad del proyecto, la

documentación presentada por el solicitante y la No Objeción Técnica.

Cotejar los datos pertinentes para la confección de los convenios.

Monitorear de las obras en territorio.

Establecer el contacto con las Unidades Ejecutoras Provinciales,

Recibir de los certificados de Obra y rendiciones.

La Sub-coordinación Financiera tiene a su cargo los siguientes aspectos:

Elaborar de los informes financieros.

Verificar de los costos aplicados.

Verificar la correspondencia de cada pago previo a su autorización.

Efectuar el seguimiento de los expedientes en el circuito de pago.

La Sub-coordinación Administrativa tiene a su cargo:

Elaborar los convenios.

1 Fuente: Nota de la Dirección del Programa s/Nº del 23/12/09

2 Respuesta de la Dirección del Programa por nota sin Nº de fecha 21-06-2010.

13

Confeccionar de los expedientes de pagos y anticipos financieros (elaboración

de notas e informes técnicos, verificación del cumplimiento del RIGA3, contacto con la

DGAJ4 para el cumplimiento de las normativas).

3.4 Marco normativo del Programa

El “Programa Federal de Integración Socio Comunitaria” - Actividad 1 se ejecuta de

acuerdo a los lineamientos de su Reglamento Particular, aprobado por Resolución Nº 1270/08

de la SOP - Secretaría de Obras Públicas, en el cual se detallan:

a) los entes partícipes del Programa,

b) las acciones y responsabilidades asignadas a los mismos,

c) los requisitos a cumplimentar por los Estados Provinciales y/o Municipales que

quieran adherirse,

d) los requerimientos para conformar cooperativas de trabajo,

e) el perfil de la población beneficiaria de las obras del Programa, y,

f) la definición de los procesos de financiamiento, su ejecución y la rendición de

cuentas de las obras convenidas.

Las características técnicas que deben reunir las viviendas se encuentran desarrolladas

en el punto 2.6.3 del Reglamento Particular. (Anexo III – Características técnicas de las

viviendas)

Si bien la superficie cubierta mínima de las viviendas es de cuarenta y cuatro (44) m2

la UG, en las entrevistas mantenidas con el equipo de auditoría, manifestó que se prevé

incorporar prototipos (de vivienda) con mayor superficie de modo de poder adaptarlo al grupo

familiar en cuestión, atento a la posibilidad de efectuar modificaciones al Reglamento

aprobado que tienen desde el Programa.

3 RIGA: Reglamento Interno de Gestión Administrativa del MPFIPyS - Resolución Nº 1522/2006 y su

modificatoria Resolución Nº 971/2007. 4 DGAJ: Dirección General de Asuntos Jurídicos del MPFIPyS.

14

Asimismo, cabe mencionar que las viviendas que se construyan dentro del marco de

las líneas de acción N1A- Viviendas Nuevas y N1B Mejoramientos de Viviendas

Recuperables deben cumplir con los “Estándares Mínimos de Calidad para Vivienda de

Interés Social “(Disposición N° 18/2000 de la SSDUV), por lo cual deberán incluir los

requerimientos mínimos de conexión de nexos que garanticen la infraestructura de la redes de

agua, electricidad y cloacas (en el caso de existir red) y/o cámara séptica con pozo absorbente.

También deberán dar cumplimiento a todas aquellas normativas regionales que garanticen la

durabilidad y la correcta distribución funcional de las viviendas.

A diferencia de lo verificado en las obras “112 viviendas VII Obra de Perico, Jujuy” y

los “229 Mejoramientos de Villa Palito, La Matanza” 7ma

y 8va

Obra las viviendas

pertenecientes a la obra “228 viviendas 6º Obra S.S. de Jujuy presentaban fallas constructivas,

cuestión que es desarrollada en el punto 4.11 del presente informe.

Las tierras para el emplazamiento de las obras podrán ser provistas por el Municipio,

y/o la Provincia ya sea de su propiedad y/o de terceros cedentes, se contemplan también

terrenos dispersos para completar la trama urbana.

La Circular SOP 1/06 establece que es responsabilidad de las Subsecretarías que se

encuentran bajo su órbita la gestión de los convenios, y arbitrar los medios para generar sus

respectivos procesos de gestión.

En este sentido, se indica que los Reglamentos Particulares deben establecer,

conforme a lo estipulado por la Resolución MPFIPyS Nº 268/07 y su modificatoria Nª 267/08,

entre otros aspectos los siguientes:

Modelos de Convenios.

Imputación, evaluación y control presupuestario, especificando la metodología

aplicable a la evaluación presupuestaria, de seguimiento y control correspondiente

Metodología para la presentación, aprobación y ejecución de programas, planes o

proyectos.

15

Criterios de elegibilidad de programas, planes o proyectos por parte de la UEP o

áreas de ejecución dependientes, conforme al tipo de obra a realizar y atendiendo a

criterios técnicos, económicos, financieros y socio-ambientales o aquellos que

corresponda considerar.

Metodología para la evaluación de la calidad ambiental.

Metodología para efectuar desembolso de fondos.

Metodología de la rendición de cuentas.

Seguimiento y control de programas, planes o proyectos.

Manual de Ejecución.

En cuanto a los Reglamentos Particulares de los Programas Federales de la Actividad

2 - “Atención a Emergencias Sociales y Naturales” y “De Vivienda y Mejoramiento del

Hábitat Rural y Aborigen”- aunque en la práctica son aplicados, fueron suministrados al

equipo de auditoría con carácter de borrador ya que, a la fecha del presente informe, carecen

de aprobación por parte de la Secretaría de Obras Públicas - SOP. Dichos manuales incluyen

los aspectos requeridos por la citada Circular.

PROGRAMA 45 – FORTALECIMIENTO COMUNITARIO DEL HÁBITAT

Estructura Programática Normativa

Reglamento Particular Manual de Ejecución

Actividad 1 Programa Federal de

Integración Socio comunitaria

Aprobado por Resolución SOP N° 1270/08

Pendiente de aprobación

Actividad 2

Programa Federal de Atención a Emergencias

Sociales y Naturales Pendiente de aprobación Pendiente de aprobación

Programa Federal de Vivienda y Mejoramiento

del Hábitat Rural y Aborigen

Pendiente de aprobación Pendiente de aprobación

Fuente: cuadro de elaboración propia a partir de los datos suministrados por la UG de la SSDUV.

En relación a los plazos de aprobación de los Reglamentos Particulares, por la

Resolución MPFIPYS N° 268/07 se estipuló que las Unidades Ejecutoras de los Programas

debían elaborarlos en un plazo de noventa días corridos, contados a partir de la entrada en

16

vigencia de esa norma. En este sentido el anexo al artículo 2° de la citada resolución indica

que “el reglamento deberá ser un documento que facilite, clasifique y clarifique las acciones

vinculadas con la transferencia de recursos públicos a las provincias y municipios y /u otros

entes”. Este plazo fue extendido a ciento ochenta días corridos contados a partir de la entrada

en vigencia de la Resolución N° 267/08 publicada el 15/04/08.

3.5 Definición de los Objetivos del Programa

Los objetivos del Programa 45 están orientados al mejoramiento de las condiciones del

hábitat a través de proyectos integrales, teniendo como componente principal para su

ejecución la participación comunitaria y la autogestión. Las acciones del Programa se

desarrollan en el marco de una política de fortalecimiento del hábitat destinada a consolidar a

la población en su lugar de origen, y así evitar la migración hacia las periferias de los centros

urbanos.5

En línea con ello, adicionalmente se contemplan:

Planes de viviendas destinados a dar solución rápida ante situaciones de emergencias

climáticas, sísmicas o de otras índoles;

La construcción, ampliación, y/o mejoramiento de viviendas e infraestructura para

habitantes rurales y aborígenes;

y la construcción de Centros Integradores Comunitarios de atención primaria de la

salud y desarrollo social a escala municipal o provincial en todo el territorio nacional.

Entre los mecanismos destinados a la ejecución de estas iniciativas, se destaca la

constitución de cooperativas de trabajo, formadas por desocupados y personas que perciben

beneficios del Programa Jefes y Jefas de Hogar, principalmente.

5 Fuente: Decisión Administrativa de Distribución de Recursos correspondiente al Presupuesto año 2009 -

www.mecon.gov.ar

17

Para concretar sus objetivos los Programas Federales correspondientes a las

Actividades 1 y 2 del Programa 45 – desarrollan diferentes líneas de acción que forman parte

de los lineamientos generales de sus Reglamentos Particulares.

Programas y Subprogramas ejecutados por la UG con sus respectivas líneas de acción.

PROGRAMA 45 – FORTALECIMIENTO COMUNITARIO DEL HÁBITAT

Estructura programática

Líneas de acción

N1A:

Construcción de

Viviendas nuevas

N1B:

Mejoramiento de Viviendas Recuperables

N1C:

Mejoramiento del Hábitat Urbano, Obras de Infra. y

Complem.

N1C:

Equipam. Comunit.

CIC y otros.

-

Reparación y Reconst. del Hábitat

N1C:

Unidades Productivas de Sustento

Actividad 1

Programa Federal de Integración Socio Comunitaria**

- -

Actividad 2 Iniciativas Sociales para el Desarrollo Habitacional”

Programa Federal de Atención a

Emergencias Sociales y Naturales

Recuperación de Hábitat en catástrofes naturales

-

Grupos Vulnerables en

situación de Emergencia

Social y Ambiental

- -

Programa Federal de Vivienda y Mejoramiento del Hábitat Rural y

Aborigen* - -

Nota: Cuadro de elaboración propia con datos suministrados por la UG de la SSDUV. (**) Este Programa es ejecutado por Cooperativas de Trabajo. (*) Las viviendas nuevas están destinadas a pobladores de comunidades aborígenes y de zonas rurales.

A continuación se describe brevemente la finalidad de cada una de estas líneas de

acción:

N1A: Construcción de Viviendas Nuevas: atender la demanda de viviendas nuevas en

función de los objetivos programados.

N1B: Mejoramiento de viviendas Recuperables: reducir el déficit habitacional de

aquellos hogares del país que necesitan que su vivienda sea completada o mejorada, en los

casos en que todo grupo familiar, a partir de su propio esfuerzo, haya iniciado la construcción

de su vivienda única y no tengan acceso a las formas convencionales de crédito. Para el caso

de Emergencia, esta línea de acción tiende a reparar totalmente la destrucción que sufrió la

18

vivienda como así también la su entorno, las conexiones a los servicios básicos y si fuere

necesario de acuerdo al grupo familiar, la ampliación de su vivienda.

N1C: Mejoramiento del Hábitat Urbano, Obras de Infraestructura y

Complementarias: atender la demanda de obras de cordón cuneta, veredas, pavimento,

iluminación, redes de infraestructura básica: agua, desagües cloacales, desagües pluviales,

electricidad, gas y la ejecución de todas aquellas obras menores destinadas a mejorar el

Hábitat Urbano y Rural, como así también la reconstrucción de este tipo de obras para los

casos de Emergencia.

N1C: Equipamiento Comunitario: esta línea de acción es un modelo de gestión mixta

destinado a la construcción, equipamiento y operación de Centros Integradores Comunitarios

– CIC de atención primaria de la salud y desarrollo social. También se contemplan aquellos

proyectos que contribuyan al completamiento del equipamiento comunitario necesarios a

nivel barrial: dispensarios, salones de usos múltiples, playones polideportivos, plazas. Para los

casos de Emergencia esta línea de acción consiste en la construcción y puesta en

funcionamiento de espacios comunitarios (tinglados, clubes, alojamientos transitorios, salas

de salud, comedores etc.) con el fin de alojar, atender y contener a la población afectada hasta

que la reconstrucción de su hábitat permita su regreso.

Este modelo de gestión es desarrollado en el marco de un Convenio de Colaboración6

firmado por los Ministerios de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios

(MPFIPYS); Desarrollo Social; Salud; Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación y el

Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales de la Presidencia de la Nación. Lo

atinente al MPFIPYS las acciones desarrolladas a tal fin se enmarcan dentro de las

Actividades 1 y 2 del Programa 45.

A través de la SSDUV este Ministerio se compromete a financiar las obras para la

construcción de los CIC, aportando el 100% de costos de materiales, mano de obra, gastos de

6 Este convenio fue protocolizado con fecha 27/09/04 por la Res. 125/04 del Consejo Nacional de Coordinación

de Políticas Sociales, firmándose uno nuevo en el año 2006 que fue protocolizado mediante Disposición Nº

19

seguro, monotributo, honorarios profesionales necesarios según cláusulas convenio

específico, subsidio de herramientas, equipos, ropa de trabajo y libros a las cooperativas de

trabajo que intervengan en la construcción de los CIC.

El mencionado Convenio de Colaboración autoriza a que la instrumentación de los

convenios específicos se efectúe en forma directa con los municipios u organismos

Jurisdiccionales de Vivienda.

Reparación y Reconstrucción del Hábitat: financiar las tareas iniciales en la

reconstrucción del hábitat para los casos de Emergencia, tales como: limpieza y acarreo de

lodo y escombros; apuntalamiento en edificaciones afectadas; instalación de gaviones de

piedra y tejidos; estructuras de anclaje; zanjas de evacuación de agua en zonas anegadas;

demoliciones; recuperación de equipamientos urbanos; restauración de infraestructura de

servicios.

N1C: Unidades Productivas de Sustento: Concibe a la vivienda de modo integral

incluyendo el desarrollo de la microeconomía familiar de sustento. Estas Unidades están

especialmente diseñadas y dirigidas a los grupos que desarrollan pequeñas unidades

productivas para que puedan insertarse en la actividad económica aportando su propio trabajo.

Entre estas unidades se encuentran: corrales para animales, gallineros, galpones de

almacenamiento, herramientas, sectores para criaderos de animales, huertas orgánicas,

fruticultura, y otros.

(En el Anexo IV se exponen los objetivos de estas líneas de acción)7

3.6 Definición de las metas físicas del programa

El ordenamiento legal vigente que regula el proceso presupuestario público8, establece

que para cada ejercicio la Oficina Nacional de Presupuesto (ONP) debe recibir una serie de

60/06 UCT – CNCPS (Unidad de Coordinación Técnica del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas

Sociales de la Presidencia de la Nación)

20

formularios que componen el anteproyecto de presupuesto de la jurisdicción o entidad en

particular.

Los formularios que se deben presentar ante la ONP tienen por objetivo obtener la

información de los “…elementos que sustentan la programación, con la finalidad, para

quienes tienen que analizar y aprobar el proyecto de presupuesto, de apreciar los tipos de

bienes o servicios a producir en el ejercicio presupuestario, así como los recursos reales y

financieros necesarios para su materialización…” 9

En el marco de las entrevistas mantenidas con las autoridades de la UG éstas señalaron

que las metas físicas se definen anualmente y que para la elaboración del presupuesto

consideran la inversión realizada en el año anterior junto con las metas físicas alcanzadas,

introduciendo las adecuaciones necesarias según las metas que se proyectan alcanzar.

En este sentido, la Dirección del Programa indicó10

: “…en cuanto a los informes de

mediciones y de logros alcanzados, el programa se autoevaluó tomando como referencia el

Censo del año 2001, relacionando el % de población NBI, % de desocupación, con el % de

desembolsos realizado por el Programa por provincia”.

De conformidad al Art. 34 de la Ley N° 24.156/92 (Sección III de la Ejecución del

Presupuesto) de las Disposiciones Generales de la Administración Financiera y Sistemas de

Control, enuncia que “…A los fines de garantizar una correcta ejecución del presupuesto y de

compatibilizar los resultados esperados con los recursos disponibles, todas la jurisdicciones

y entidades deberán programar para cada ejercicio la ejecución física y financiera de los

presupuestos siguiendo las normas que fijará la reglamentación y las disposiciones

complementarias y procedimientos que dicten los órganos rectores de los sistemas

presupuestarios y de tesorería…”.

Al respecto el Art. 15º de la Ley 24.156 señala que “Cuando en los presupuestos de

las jurisdicciones y entidades públicas se incluyan créditos para contratar obras o adquirir

7 Fuente: Reglamentos Particulares de los Programas Federales – Actividades 1 y 2 – Programa 45 –

Fortalecimiento Comunitario del Hábitat 8 La base jurídica es la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público

Nacional N°24.156, Título II “Del Sistema Presupuestario” y los decretos y resoluciones que la reglamentan. 9 Fuente: Manual para la Formulación del Presupuesto – Instructivo - Oficina Nacional de Presupuesto – ONP.

10 Nota S/Nº del 23 de diciembre de 2009, recibida en la AGN el 28 de diciembre de 2009

21

bienes y servicios, cuyo plazo de ejecución exceda al ejercicio financiero, se deber incluir en

los mismos información sobre los recursos invertidos en años anteriores, los que se invertirán

en el futuro y sobre el monto total del gasto, así como los respectivos cronogramas de

ejecución física (...)”

En cuanto a las posibles causas que justifican una reprogramación física anual, la

Circular N° 1/2005 de la Oficina Nacional de Presupuesto identifica las siguientes:

“Variación significativa del crédito asignado a un programa o proyecto.

Cambios institucionales que supongan la eliminación y/o creación de programas,

actividades, proyectos u obras con la consiguiente eliminación o modificación de

los productos.

Reasignaciones de recursos al interior de un programa que permitan modificar

las cantidades relativas de productos, cuando el programa presente más de uno.

Contingencias (climáticas, sociales, económicas, etc.) que impacten directamente

sobre los bienes o servicios provistos y determinen reasignaciones de recursos o

utilización más intensiva de los mismo”.

Los formularios presupuestarios analizados por el equipo de auditoría para cada

ejercicio fueron:

22

Etapa del proceso

presupuestario Formulario Presupuesto del

Ejercicio 2008 Presupuesto del

Ejercicio 2009

Formulación presupuestaria

F.7- Descripción del programa, subprograma y otras categorías presupuestarias.

No presentado ante la ONP

Presentado ante la ONP

F.8- Cuadro de metas y producción bruta

No presentado ante la ONP


F.12-Programación física de los proyectos de inversión y de sus obras de la jurisdicción o entidad



F.13- Programación Financiera de los proyectos de inversión, sus obras y actividades



Programación de la ejecución

F.1- Programación de la ejecución física anual y trimestral de metas



F.2- Programación de la ejecución física anual y trimestral de Producciones terminales brutas



Ejecución física

F.11- Ejecución física trimestral de metas



F.12- Causas de desvíos en la ejecución de las metas



F.13- Ejecución física trimestral de producciones trimestrales brutas



F.14- Causas de desvíos en la ejecución de las producciones terminales brutas



Cierre de ejercicio

Cuadro I- Gestión de la ejecución física de las metas


No relevado

Cuadro II- Gestión de la ejecución física de producciones brutas


No relevado

Cuadro VI- Rectificación de la ejecución física de metas y producciones brutas


No relevado

Fuente: Elaborado por le equipo de auditoría a partir de la información suministrada por la SSDUV.

En el punto 2.5.5 de los Reglamentos Particulares del Programa y sus líneas de acción,

se describen las metas y su correspondiente Unidad de Medida, a saber:

Meta Unidad de Medida Construcción de Viviendas con Cooperativas de Trabajo

Vivienda Terminada y Vivienda en Ejecución

Construcción de Soluciones Habitacionales con Cooperativas de Trabajo

Soluciones Habitacionales Terminadas y Soluciones Habitacionales en Ejecución.

Construcción de Equipamiento Comunitario y Centros Integradores Comunitarios con Cooperativas de trabajo

Proyecto terminado y Proyecto en Ejecución

Mejoramiento del Hábitat Urbano, Obras de Infraestructura y Complementarias por Cooperativas

Proyecto terminado y Proyecto en Ejecución

Construcción de Viviendas para el Desarrollo Habitacional

Vivienda Terminada y Vivienda en Ejecución

Construcción de Soluciones Habitacionales para el Desarrollo Habitacional

Soluciones Habitacionales Terminadas y Soluciones Habitacionales en Construcción.

23

Estas metas se vieron replicadas en los formularios correspondientes a la

Programación Física Anual de Metas, Formularios N° 1 y 2, tanto para el año 2008 como para

el 2009. (En el Anexo V se expone un cuadro con la referencia de las Notas que la SSDUV

presentó a la Dirección de Presupuesto de la Subsecretaría de Coordinación y Control de

Gestión).

En lo concerniente al ejercicio 2008, al iniciarse el mismo y con el objetivo de adecuar

la apertura programática a las necesidades de financiamiento del Organismo se realizaron

modificaciones sobre dicha programación que aprobó la Subdirección de la Oficina Nacional

de Presupuesto por Disposición Nº 1 y que fueron ratificadas el 28 de enero de ese año

mediante la firma de la Resolución Nº 34 del MPFIPyS.

Consecuentemente, las presentaciones por parte de la SSDUV correspondientes a la

etapa de ejecución física del ejercicio 2008, además de realizarse fuera de los plazos exigidos

por la normativa, excluyeron los formularios Nº 7 y Nº 8.

En cuanto al Presupuesto correspondiente al ejercicio 2009, dado que el Subprograma

de Mejoramiento del Hábitat Urbano Infraestructura y Obras Complementarias, se agregó con

posterioridad a la presentación realizada ante la ONP de la programación de la ejecución

presupuestaria del 2009, mediante la Nota 287/200911

la Dirección Nacional de Políticas

Habitacionales de la SSDUV, le solicitó a la Dirección de Presupuesto de la Subsecretaría de

Coordinación y Control de Gestión, la tramitación del alta de la Meta y Producción Terminal

Bruta correspondiente.

3.7 Operatoria de las Actividades 1 y 2 del Programa 45

a) Responsabilidades de la Unidad de Gestión

La UG es la encargada de:

Fijar los criterios de elegibilidad comunes a cualquier proyecto.

11

Nota 287/2009 -DNPH de la SSDUV del 25 febrero de 2009.

24

Evaluar la documentación presentada por los Entes Ejecutores y emitir la no

objeción financiera y técnica de los proyectos.

Implementar las medidas y controles necesarios para el cumplimiento de los

Acuerdos suscriptos entre las partes, lo cual implica supervisar y auditar el inicio,

los avances y finalización de cada proyecto.

Tramitar los expedientes conforme a lo establecido por la Directiva Nº 0052008 del

Archivo General de la Nación12

. En dicha directiva se define al proceso de

foliación como “(…) una acción administrativa u operación que consiste en

numerar o enumerar correlativamente cada una de las hojas, fojas o folios, de todo

documento archivístico o unidad documental recibida y/o generada por una

institución o entidad. La foliación se realizará atendiendo las necesidades

prácticas de las instituciones administrativas, realizando dicha acción de acuerdo

al orden cronológico y/o numérico de la documentación recibida y/o generada en

forma descendente.”

b) Presentación de los proyectos

- Solicitudes de financiamiento

Cada proyecto que se realice en el marco de los Programas Federales abarcados por las

Actividades 1 y 2, deberá encontrarse respaldado jurídicamente por un acuerdo suscripto entre

la SSDUV y los Entes Ejecutores de las jurisdicciones beneficiarias.

Según manifiestan las autoridades del Programa, para definir el tipo de proyecto a

financiar, la UG se basa en criterios de elegibilidad y de razonabilidad. Conforme a lo que

surge de la información relevada en la Dirección del Programa y del resultado de las

entrevistas mantenidas con miembros de la Unidad de Gestión, los “criterios de elegibilidad”

de los proyectos apuntan a priorizar obras de viviendas y mejoramientos de viviendas que

prevean infraestructura, mientras que los “criterios de razonabilidad” se relacionan con el

12

Esta norma es de cumplimiento obligatorio en las entidades de la Administración Pública alcanzando tanto a

los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Nación, como a los Gobiernos Regionales y Locales, entre

otras entidades. Esta normativa se sustenta en el Artículo I, Título Preliminar de la Ley Nº 27444, Ley del

Procedimiento Administrativo General entre otras fuentes que actúan como base legal.

25

diseño de las unidades habitacionales, es decir, el aprovechamiento de la superficie máxima

financiable, la posibilidad de crecimiento futuro de la unidad, la implantación de las futuras

viviendas con un aprovechamiento de la orientación de manera tal que favorezca al ahorro

energético, el empleo de los materiales del lugar y un sistema de construcción tradicional con

mano de obra intensiva, según citan los Reglamentos Particulares.

Con respecto a los mecanismos y criterios de elaboración de los indicadores de los

Programas Federales -Actividades 1 y 2 las autoridades expresan que atienden a la población

con mayor índice de NBI, buscan satisfacer la demanda de empleo de este grupo poblacional

a través de la conformación de cooperativas de trabajo, dándoles continuidad, y que

consideran la demanda de la cartera de solicitudes de los Institutos de Vivienda. En el punto

2.5.4 de los Reglamentos Particulares se encuentran detallados los componentes utilizados

para la elaboración de los indicadores.

El procedimiento para la aprobación del proyecto comprende dos etapas “Gestión del

Proyecto” y “Ejecución del Proyecto”.

-Gestión del Proyecto

Para la primera etapa, los Entes Ejecutores interesados, presentarán mediante nota a la

Subsecretaría la voluntad de adherirse al Programa, junto con la Solicitud de Financiamiento

y la documentación técnica del Proyecto por cada Línea de Acción.

Las solicitudes de financiamiento son evaluadas por la UG, en base a la

documentación técnica presentada. En caso de existir observaciones de orden técnico

económico deberán ser salvadas para su aprobación. Si no existiesen observaciones se otorga

la “no objeción financiera” mediante nota al Ente Ejecutor, procediéndose a la apertura del

expediente, a la firma de los respectivos acuerdos y a su posterior protocolización. Para que el

Programa acepte una Solicitud de Financiamiento ésta debe presentar completos todos los

requerimientos.

Para la obtención de la “no objeción técnica” la Solicitud de Financiamiento debe estar

acompañada por un acto administrativo, emitido por la autoridad provincial pertinente, que

otorgue la aptitud técnica tanto para el proyecto como para el terreno.

26

Así, el Proyecto deberá estar obligatoriamente definido en sus características, costos y

financiamiento. (Manual de Ejecución punto 3.1.7 inciso 5). En el mismo, se deberá detallar

la inversión total, discriminando el monto a financiar por el ESTADO NACIONAL y la parte

a financiar por el ENTE EJECUTOR (municipal y/o provincial), relacionada con apertura de

calles, nivelación, compactación, obras complementarias, obradores, tierras, escrituraciones,

redes de energía, etc.

De acuerdo a lo establecido por la Circular SOP Nº 1/200613

la tramitación de la

aprobación de una transferencia producto de un convenio, debe realizarse en oportunidad del

primer desembolso, pudiéndose resolver en el mismo acto, si no se hubiera resuelto en

oportunidad anterior, la ratificación del convenio respectivo.

La Secretaría de Obras Públicas - SOP es la responsable de ratificar mediante

Resolución los acuerdos firmados por la SSDUV, y de aprobar la transferencia del monto total

del proyecto, facultando al Sr. Subsecretario para promover la liquidación de los anticipos

financieros.

Los tiempos de Gestión relevados por el equipo de auditoría, a partir de los casos

incluidos en la muestra, fueron los siguientes:

En cuanto a la gestión de la UG el tiempo promedio entre la firma del Convenio

Específico y la Resolución que ratifica el convenio es de aproximadamente 3 meses.

En lo que respecta al tiempo transcurrido entre la firma de la Resolución de la SOP

que ratifica el convenio específico y la fecha del primer pago se observa un tiempo medio de

24 días, ascendiendo el plazo máximo a 90 días.

- Ejecución del proyecto –Modalidad de desembolso de los fondos

Los pagos resultantes de la ejecución de los proyectos aprobados por la UG se

efectúan una vez suscriptos los Convenios Específicos entre la SSDUV y el

Instituto/Municipio.

13

Esta Circular fue emitida como consecuencia del Acuerdo SOP-SIGEN 1816/05 por el cual convinieron

desarrollar el Plan de Adecuación del Sistema de Control Interno de la SOP.

27

Dentro de las responsabilidades enunciadas en el Reglamento Particular respecto de la

SSDUV, en su apartado 1.3.2, se encuentran: la de financiar el Programa en todas sus líneas

de acción así como la de impulsar las transferencias de los fondos a los Entes Ejecutores,

además de gestionar los desembolsos de acuerdo al procedimiento de la Circular SOP Nº

1/2006 (acuerdo SOP-SIGEN 1816/05 para el Ambiente de control interno de la Secretaría).

La SSDUV gestiona los desembolsos por anticipado, tal como surge de los convenios

específicos.

La metodología de desembolso de los fondos, que se encuentra desarrollada en

profundidad en el punto 2.10 del Reglamento del Programa, tiene por finalidad evitar el

desfinanciamiento de la obra, asegurando que los fondos comprometidos por el Estado

Nacional en el Acuerdo suscripto se encuentren depositados en la cuenta bancaria de los

Municipios, al momento del pago de los certificados de obra a las Cooperativas de Trabajo.

Para todas las líneas de acción del Programa Federal de Integración Socio

Comunitaria por Cooperativas el reglamento establece que el primer desembolso de Nación a

Provincia será librado una vez ratificado el Convenio por Resolución de la Secretaría de

Obras Públicas.

Con este primer desembolso se entrega el 100% del monto para el subsidio para

herramientas, equipos, útiles de trabajo y libros contables, y un cincuenta por ciento (50%) del

monto total del costo de las viviendas.

El segundo desembolso, equivalente al 30% del monto total del costo de las viviendas,

se gestiona con la presentación de los contratos de obra firmados entre las Cooperativas de

Trabajo y el Municipio, y sus respectivas Actas de Inicio.

El tercer desembolso requiere para su libramiento el certificado de avance físico de la

obra del cuarenta por ciento (40%), como mínimo, firmado por el Director de obra de las

Cooperativas, el director técnico del Ente Ejecutor (Municipio, Instituto o Unidad Ejecutora)

y refrendado por el Intendente cuando corresponda y el responsable técnico de la provincia.

Este tercer desembolso será del veinte por ciento (20%) del monto total de la vivienda.

28

En cuanto a las obras de Mejoramiento del Hábitat Urbano, Infraestructura y Obras

Complementarias y Reconstrucción del Hábitat la metodología para los desembolsos variará

de acuerdo al monto de financiamiento.

A continuación se expone la modalidad de desembolso aplicado por las diferentes líneas

de acción del Programa Federal de Integración Comunitaria.

CRONOGRAMA DE DESEMBOLSOS DE NACION A ENTE EJECUTOR – EE

(*)

ACTIVIDAD 1 – Programa Federal de Integración Socio Comunitaria

LINEA DE

ACCIÓN DESCRIPCIÓN

1º Desembolso 2º Desembolso 3º Desembolso % a pagar

Requisitos % a pagar

Requisitos % a pagar

Requisitos

1 VIV. Construcción de Viviendas

50 C/ firma del Convenio Ratificado por Resol SOP

30 C/ firma del Contrato e/Cooperativa y Municipio

20

C/certif 40% de avance de obra con carácter de DDJJ

2 MV. Mejoramiento de Viviendas Recuperables


50 C/ firma del Contrato e/Cooperativa y Municipio y las Actas de Inicio

- -

3 MH.

Mejoramiento del Hábitat Urbano, Obras de Infraestructura y Complementarias



- -

4 CIC. Equipamiento Comunitario, CIC y Otros



40

C/certif 40% de avance de obra con carácter de DDJJ,

Fuente: elaboración propia con información suministrada por la UG de la SSDUV - Reglamento Particular SOP Nº 1270//08.

(*) En todos los casos, con el primer desembolso del monto de la obra se transfiere también el 100% del subsidio

correspondiente a herramientas, útiles, etc.

En el caso del Programa Federal de Atención a Emergencias Sociales y Naturales,

para las obras de viviendas y equipamiento social, los fondos se distribuyen de la siguiente

manera:

El primer desembolso tiene carácter de anticipo financiero, y se realizará con la firma

del Convenio Específico por un cuarenta por ciento (40%) del monto total de la obra.

El segundo desembolso será de un treinta por ciento (30%) contra la presentación del

certificado de avance de obra de un treinta y cinco por ciento (35%).

El tercer y último anticipo financiero equivalente a un treinta por ciento (30%) se

efectuará con la condición que se presente la rendición de cuentas del 2º desembolso y el

certificado de avance de obra de un setenta por ciento (70%).

ACTIVIDAD 2 Programa Federal de Atención de Emergencias Sociales y Naturales

LINEA DE ACCIÓN

DESCRIPCIÓN

1º Desembolso 2º Desembolso 3º Desembolso 4º Desembolso

% a pagar

Requisitos % a

pagar Requisitos

% a pagar

Requisitos % a

pagar Requisitos

1 VIV. Construcción de Viviendas Nuevas

40 C/ firma del Convenio Ratificado por Resol SOP para compra de materiales y ejecución de obra

30 C/rendición de cuentas del 1° desembolso y certif avance 35%

30

C/rendición de cuentas del 2° desembolso y certif avance 70%

- -

2 MV. Mejoramiento de Viviendas Recuperables



30


- -

3 MH. Y RH.

Mejoramiento del Hábitat Urbano, Obras de Infraest. y Compl. y Rec. del Hábitat (Módulos con financiamiento de hasta $ 500.000)


50 C/rendición de cuentas del 1° desembolso y certif avance 40%,

- - - -

4 MH. Y RH.

Mejoramiento del Hábitat Urbano, Obras de Infraest. y Compl. y Rec. del Hábitat (Módulos con financiamiento de hasta $ 1.000.000)



20


20


5 E.C. Equipamiento Comunitario 40 C/ firma del Convenio Ratificado por Resol SOP para compra de materiales y ejecución de obra


30


- -

Fuente: elaboración propia con información suministrada por la UG de la SSDUV

La SSUV está facultada para realizar las auditorías técnicas y financieras que

considere necesarias para verificar el cumplimiento del plan de trabajos y cronograma de

desembolsos.

Consultada al respecto, la Dirección del Programa indicó que el monitoreo de las obras

lo realiza el equipo técnico del Programa, el cual ante eventuales problemas tanto sociales

como técnico – contables se reúne con las Unidades Ejecutoras locales para procurar

resolverlos. Estos monitoreos realizados no son registrados o documentados en los

expedientes madre.

La SSDUV podrá suspender la ejecución de cada línea de acción del Programa cuando

no se cumplan las responsabilidades establecidas en las cláusulas de los Convenios por parte

de los Entes Ejecutores.

La SSDUV deberá presentar periódicamente a la SOP el formulario correspondiente

sobre el Control de Incumplimientos regulado por las Resoluciones del MPFIPyS Nº

268/2007 y su modificatoria Nº 267/2008 mediante el cual le informa sobre el estado de

situación e incumplimiento de los proyectos, el cual, a su vez, es remitido por esta Secretaría

a la Dirección de Presupuesto de la Subsecretaría de Coordinación y Control de Gestión del

MPFIPyS.

c - Plazos de ejecución, modificaciones del proyecto original y solicitud de financiamiento

adicional

Los plazos de ejecución de las obras dependen de cada línea de acción y varían desde

los ciento veinte (120) a los doscientos cuarenta (240) días corridos contados a partir de la

fecha de suscripción del Acta de Inicio de la obras de los proyectos.

Todo proyecto aprobado podrá ser modificado con posterioridad en sus aspectos

técnicos siempre que ello sea debidamente justificado. El Ente Ejecutor deberá comunicarlo

con anticipación a la UG, en un plazo no menor a 30 días, con la correspondiente

documentación que avale tal modificación para que la misma evalúe si corresponde su

aprobación14.

14

Reglamentos Particulares - Punto 2.6.2 Segunda Etapa Ejecución del Proyecto”

31

Los proyectos de obra que requieran un financiamiento adicional para la finalización

de las obras convenidas podrán acceder a ello en el marco de lo establecido en el Reglamento

Particular, siempre que se den las siguientes circunstancias:

Haberse producido incrementos en el costo de las viviendas con posterioridad a la

firma del Acuerdo Especifico respectivo.

Haber cumplido con los requisitos de buena gestión que exige el Programa para el

cumplimiento de los objetivos.

La Unidad de Gestión no autorizará para la terminación de estas obras la creación de

nuevas Cooperativas.

Este financiamiento adicional se materializa a través de la firma de una Addenda al

Convenio Específico, con el objetivo de dar finalización a las obras y en ella se incorporan los

nuevos requisitos para efectuar los desembolsos siguiendo lo estipulado por el Reglamento

Particular.

d- Adecuación de los montos financiables para las obras del Programa

En los Reglamentos Particulares se establece que los montos a financiar por la

SSDUV para cada Línea de Acción “serán fijados en los ACUERDOS respectivos, y se

mantendrán estables durante la ejecución de la obra. No obstante los montos máximos

financiables por el PROGRAMA serán adecuados trimestralmente por LA SUBSECRETARÍA

DE DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA.15

”

Conforme surge de lo relevado, el Programa actualiza trimestralmente los montos

máximos financiables aplicando a los valores calculados las actualizaciones en el precio de

los insumos según la revista “INDEC Informa”. Con los nuevos precios de los insumos, se

recalcula el valor de los rubros incluidos en el análisis de precios y con éstos se reelabora el

presupuesto de la vivienda prototipo16

a la fecha de adecuación.

15

Reglamentos Particulares de los Programas – Punto 2.7.1 Adecuación de los Montos Financiables. 16

El prototipo al que se hace mención es el de una vivienda unifamiliar de 2 dormitorios en Planta Baja de una

superficie de 44m2.

32

El presupuesto resultante surge de la definición de los rubros e ítems que lo componen

más el análisis de precios de cada uno de ellos, elaborado al mes de diciembre de 2008.

El monto máximo financiable base para este prototipo es de $ 71.635,00 y es aplicable

a algunas provincias del NOA, NEA y del CENTRO, para el resto de las provincias se utilizan

coeficientes de mayoración que tienen en cuenta el mayor costo de los insumos (materiales),

flete, regiones afectadas por los sismos, etc. Estos coeficientes son acordados con las

provincias y el Consejo Federal de la Vivienda.

Para el caso de las obras encuadradas en Mejoramiento del Hábitat Urbano, Obras de

Infraestructura y Complementarias, y Equipamiento Comunitario el monto de cada proyecto

unitario será libremente determinado por la SSDUV en función de la evaluación técnica que

se realice de la propuesta presentada. Para las obras que pertenecen al Programa Federal de

Atención a Emergencias Sociales y Naturales, la SSDUV se compromete a financiar la

ejecución de la obra por un monto con carácter de precio tope, es decir el precio máximo de

obra a financiar por las partes, y se aplica la misma metodología de actualización de precios

descripta anteriormente.

Con respecto a los CIC – Centros Integradores Comunitarios- el procedimiento de

adecuación de los montos financiables consiste en actualizar el valor por CIC previsto en el

Acuerdo de Colaboración del Programa del año 2006 al momento de la firma del Convenio

correspondiente.

e- Adjudicación de las viviendas

Las cláusulas de los Convenios establecen que los Entes Ejecutores deben proceder de

manera inmediata a la entrega de las viviendas e instrumentar a través del organismo que

corresponda, la escritura traslativa de dominio a favor de los beneficiarios y efectuar la

correspondiente hipoteca a favor del Instituto dentro de los 6 meses de terminación de las

obras.

En la etapa de adjudicación se firma el Acta de Recepción Provisoria de la obra. Una

vez entregada el acta a la SSDUV se procederá al cierre de los expedientes.

33

En el caso específico de la Provincia de Jujuy, el IVUJ entregó la copia de la

Resolución Reglamentaria Nº 58 – IVUJ 2003 creada en octubre para el Programa Federal de

Emergencia Habitacional la cual se aplica al Programa Federal de Integración Socio

Comunitaria (Actividad 1), por ser la continuación del anterior. En esta resolución se detallan

tanto el Reglamento operativo como las funciones de las partes intervinientes.

Asimismo, el Anexo I de la Resolución Nº 58/03 – IVUJ 2003 contiene el Convenio

Marco del “Programa Federal de Emergencia Habitacional – 1ª Etapa”, el cual en su Clausula

Cuarta estipula la obligación de los Institutos Provinciales de Vivienda de efectuar la escritura

traslativa de dominio a favor del beneficiario y la constitución de la hipoteca una vez

terminada la obra.

Por otra parte, la Resolución Nº 62 - IVUJ 2004 aprueba las norma generales de

requisitos de adjudicación y formularios de Inscripción que deberán cumplimentar los

postulantes a las viviendas construidas en el marco de este Programa.

En cuanto al Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires, no se obtuvo

respuesta sobre el particular.

f- Rendición de cuentas

Los Entes Ejecutores tiene la obligación de rendir cuentas ante la SSUV por los

fondos percibidos.

La metodología de rendición de cuentas está regulada por la Resolución del Ministerio

de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios – MPFIPyS N º 268/07 y su

modificatoria Nº 267/08, en conjunto con lo establecido en el Reglamento Particular del

Programa Federal de Integración Socio Comunitaria.

La primera, posteriormente modificada por la Resolución MPFIPYS N° 267/08,

aprobó el “Reglamento General para la Rendición de Cuentas de Fondos Presupuestarios

Transferidos a Provincias, Municipios y/u otros Entes”, estableciendo que las Secretarías que

integran la jurisdicción debían elevar un estado de situación respecto de las contrapartes que

no hubiesen cumplido con el procedimiento de rendición de cuentas exigible a partir de su

dictado.

34

En cuanto al Reglamento Particular también establece criterios, que se detallan en el

punto 2.12, respecto a las obligaciones que en este sentido tienen los Entes Ejecutores:

“(…) deberán presentar mensualmente ante la Unidad de Gestión las rendiciones de

avance físico y financiero, correspondientes a los desembolsos recibidos y las erogaciones

efectuadas.” Además cada ente ejecutor deberá realizar la rendición final de cuentas de cada

obra en un plazo no mayor a treinta días hábiles de finalizados los trabajos con el certificado

correspondiente.

La SSDUV implementa, en los modelos de convenios a firmar por las partes, los

Anexos que incluyen las planillas tipo para: las rendiciones mensuales de avance físico y

financiero parciales, correspondientes a los desembolsos recibidos y a las erogaciones

efectuadas; la planilla de rendición final de cuenta junto con la copia de la Resolución SOP Nº

267/08.

El personal técnico del programa es el encargado de verificar los certificados de

avance de obra en base a los siguientes datos: fecha de inicio de obra, montos desembolsados

a cada cooperativa, avance físico mensual y acumulado de cada cooperativa.

En caso de incumplimiento a la obligación de rendir cuentas en tiempo y forma los

montos no rendidos deberán ser reintegrados al Estado Nacional de acuerdo al modelo de

Convenio de Rescisión que convenga el Programa para llevar a cabo la devolución de los

fondos. Estas obligaciones forman parte de las cláusulas y anexos de los Convenios

Específicos que se suscriban en el marco del Programa.

Los Entes Ejecutores, Municipios o Institutos de Vivienda deben cumplir con la

obligación de preservar por el termino de diez (10) años como respaldo documental de la

rendición de cuentas, los comprobantes originales completados de manera indeleble y que

cumplan con las exigencias establecidas por las normas impositivas y provisionales vigentes y

en su caso en función del tipo de inversión efectuada la presentación de la totalidad de los

antecedentes que justifiquen la inversión de los fondos remesados. Según lo establecido en las

cláusulas de los Acuerdos firmados y lo expresado en la Resolución Nº 267/08, en el Art. 2º

Inc. K”.

35

3.8 Divulgación de las actividades del Programa

Según manifestó la Directora del Programa “la descripción del Programa se difunde a

través de la página Web de la Subsecretaría, en primera instancia, donde se consignan la

forma de implementación del programa, los objetivos del mismo, la descripción de los

destinatarios (beneficiarios) y los organismos intervinientes. En segunda instancia el

programa tiene difusión a través del Consejo Nacional de la Vivienda representado por los

Institutos Provinciales de Vivienda. En la actualidad el programa está instalado en el

territorio”. De acuerdo a lo informado estos Institutos mantienen contacto permanente con los

municipios y relevan sus requerimientos en materia habitacional.

3.9 Criterios de asignación y distribución de fondos17

.

De las respuestas obtenidas a los requerimientos formulados a la UG, la Dirección del

Programa manifiesta que la asignación de los fondos es anual para cada partida

presupuestaria, destinada a los respectivos Programas y Subprogramas.

La UG aclara además que el modo de implementación es federal y que las Unidades

Ejecutoras Provinciales y Municipales relevan la demanda de empleo como así también la

necesidad de viviendas sociales. Estos organismos a su vez, son los encargados de presentar

ante la Subsecretaría la Solicitud de asistencia financiera para la ejecución de los proyectos.

El Programa ha utilizado como parámetros de distribución y asignación de recursos la

demanda de las jurisdicciones, la capacidad instalada y el NBI Provincial. (Ver Anexo VII.a.

Descargo del auditado, pág. 122 del presente informe)

17

Ver Anexo VII.a. Descargo del auditado” pag.125

36

En el desarrollo de este informe, como aporte al programa, se han considerado

parámetros como el criterio de población con NBI de cada provincia sobre la población con

NBI del país, así como el de Necesidades de Trabajo.

Asimismo, explicaron que se prioriza la ejecución de viviendas con las obras

complementarias de infraestructura.

También aseveraron que una vez asignada la cuota anual para el Programa se busca la

continuidad de las obras con aquellas Cooperativas que vienen ejecutando el Programa, luego

se evalúa la demanda de las nuevas Cooperativas y de aquellas provincias que ingresan al

Programa. Se contemplan además los casos de las obras que se encuentran en un estado de

ejecución entre el 50% y 70% de su avance físico al iniciarse el año programático, por lo que

los interesados presentan las solicitudes de continuidad. Otro aspecto que indica haber

considerado la UG para dar comienzo a las obras en territorio fue la capacitación instalada

para la ejecución del Programa.

En su respuesta agrega que el presupuesto del Programa está comprometido, es decir

asignado en su totalidad, los primeros meses del año, sin perjuicio de poder gestionar

extensión de cuota por trimestre si la demanda nueva es considerada razonable. (Respuesta a

los puntos 3 y 9 de los requerimientos 23/12/09)

Distribución de los fondos del Programa 45 según provincia y objeto del gasto

Con el propósito de analizar el criterio aplicado por la UG para asignar los fondos

destinados a los gastos de capital en el marco del programa 45, se consideraron los pagos

efectuados a lo largo del período auditado a Instituciones Culturales y Sociales sin fines de

Lucro, a Gobiernos Provinciales y a Municipios

En el siguiente cuadro se expone la distribución de los fondos por provincia y partida

presupuestaria.

37

Montos pagados por partida presupuestaria destinada a financiar gastos de capital en el

período auditado (2008 y 2009 hasta el 31 de mayo de ese año)

Ubicación Geográfica

Partida 524 Partida 581 Partida 586 Total Pagado

A Inst. Cult. y Soc. sin fines de Lucro

A gobiernos Provinciales A gobiernos Municipales En $ En %

En $ En % En $ En % En $ En %

Buenos Aires 2.546.694,65 0,9 26.317.035,60 9,3 253.703.301,00 89,8 282.567.031,25 100,0

CABA 0,00 - 2.424.477,99 100,0 - - 2.424.477,99 100,0

Catamarca 0,00 - 28.413,89 1,0 2.940.000,00 99,0 2.968.413,89 100,0

Chaco 0,00 - 65.614.293,71 91,6 5.983.000,00 8,4 71.597.293,71 100,0

Chubut 0,00 - 1.037.610,00 83,4 206.670,00 16,6 1.244.280,00 100,0

Córdoba 5.916.984,45 32,5 2.647.612,73 14,6 9.623.700,00 52,9 18.188.297,18 100,0

Corrientes 6.693.104,50 79,9 589.600,00 7,0 1.095.300,00 13,1 8.378.004,50 100,0

Entre Ríos 0 - 6.839.340,00 31,7 14.721.165,00 68,3 21.560.505,00 100,0

Formosa 0 - 376.631,10 27,7 982.070,00 72,3 1.358.701,10 100,0

Jujuy 2.975.892,40 1,4 186.248.737,32 86,8 25.450.908,00 11,9 214.675.537,72 100,0

La Pampa - - - - - - - -

La Rioja 0 - 5.890.820,59 64,5 3.243.212,00 35,5 9.134.032,59 100,0

Mendoza 545.313,60 4,8 3.723.455,00 32,6 7.137.969,90 62,6 11.406.738,50 100,0

Misiones 0 - 10.557.406,00 50,6 10.318.683,60 49,4 20.876.089,60 100,0

Neuquén 0 - 21.000.061,92 96,3 796.680,00 3,7 21.796.741,92 100,0

Río Negro 2.175.951,70 13,2 12.609.774,00 76,6 1.667.851,05 10,1 16.453.576,75 100,0

Salta 0 - 28.993.920,00 75,2 9.546.986,50 24,8 38.540.906,50 100,0

San Juan 0 - 35.086.381,50 47,9 38.117.396,90 52,1 73.203.778,40 100,0

San Luis 0 - - - 1.400.000,00 100,0 1.400.000,00 100,0

Santa Cruz 0 - 6.760.611,00 100,0 - - 6.760.611,00 100,0

Santa Fe 2.935.689,90 27,3 5.644.200,00 52,4 2.189.600,00 20,3 10.769.489,90 100,0

Sgo del Estero 0 - 4.904.921,94 29,7 11.618.748,00 70,3 16.523.669,94 100,0

T. del Fuego 0 - - - - - - -

Tucumán 0 - 239.513.768,77 95,3 11.810.451,52 4,7 251.324.220,29 100,0

Total general 23.789.631,20 2,2 666.809.073,06 60,4 412.553.693,47 37,4 1.103.152.397,73 100,0

Fuente: Cuadro de elaboración propia con datos del SIDIF. Periodo 2008 y 1/1/2009 – 31/5/2009.

38

Criterios de asignación de los fondos a las provincias

De acuerdo con lo informado por la Dirección del Programa, “se utiliza para la

asignación de fondos a cada provincia, tanto el porcentaje de población con NBI como la tasa

de desempleo, tomados ambos en base a la información del censo 200118

”.

- Comparación de la distribución geográfica de los fondos transferidos con la de la

población con NBI:

La UG considera el parámetro NBI relacionando para cada provincia la cantidad de

población en esa condición respecto del total de sus habitantes, sin ponderar su magnitud

relativa respecto del total de la población NBI del país.

En el cuadro siguiente se muestran el criterio aplicado por la UG y el que resulta de

considerar la distribución geográfica de la población NBI del país.

18

La dirección del programa informó que utilizó para la asignación de fondos a cada provincia la capacidad

instalada, la demanda de las jurisdicciones y el NBI provincial. (Ver Aclaraciones Previas pto. 3.9 pág.35)

39

Cuadro comparativo de los criterios aplicados por la UG del programa con NBI

Provincia Población

total Población bajo NBI

Aplicación de NBI Segùn Dirección Programa

Aplicación NBI Según la

Auditoría

Distribución Efectiva de

los Recursos

Buenos Aires 13.708.902 2.161.064 15,76% 34,07% 25,35%

Catamarca 331.635 71.145 21,45% 1,12% 0,31%

Chaco 978.882 323.354 33,03% 5,10% 6,22%

Chubut 405.594 62.872 15,50% 0,99% 0,21%

Ciudad de Buenos Aires 2.725.488 212.489 7,80% 3,35% 0,00%

Córdoba 3.028.943 393.708 13,00% 6,21% 1,81%

Corrientes 925.924 264.277 28,54% 4,17% 0,73%

Entre Ríos 1.149.418 202.578 17,62% 3,19% 1,90%

Formosa 484.261 162.862 33,63% 2,57% 0,12%

Jujuy 608.402 175.179 28,79% 2,76% 19,95%

La Pampa 296.110 30.587 10,33% 0,48% 0,00%

La Rioja 288.407 58.869 20,41% 0,93% 0,79%

Mendoza 1.566.902 241.053 15,38% 3,80% 1,10%

Misiones 960.002 260.271 27,11% 4,10% 1,91%

Neuquén 467.857 79.547 17,00% 1,25% 2,09%

Río Negro 545.687 97.486 17,86% 1,54% 1,54%

Salta 1.070.527 338.484 31,62% 5,34% 3,39%

San Juan 616.484 107.372 17,42% 1,68% 6,40%

San Luis 365.255 57.072 15,63% 0,90% 0,12%

Santa Cruz 192.851 19.985 10,36% 0,32% 0,59%

Santa Fe 2.976.384 440.346 14,79% 6,94% 0,97%

Santiago del Estero 800.591 250.747 31,32% 3,95% 1,46%

Tierra del Fuego 99.356 14.033 14,12% 0,22% 0,00%

Tucumán 1.333.547 318.209 23,86% 5,02% 23,04%

Total 35.927.409 6.343.589 100,00% 100,00%

Fuente: elaboración propia con datos extraídos del INDEC, de la aplicación Base de Usuarios Censo 2001.

El modo en que son considerados los datos de NBI por parte de la UG ha dado lugar a

la observación desarrollada en el punto 4.5 del presente informe.

40

En el siguiente gráfico se exhibe la distribución de las transferencias a las provincias

durante el período auditado y su comparación con la que le hubiera correspondido si el criterio

de distribución hubiera sido el de NBI (Necesidades Básicas Insatisfechas).

Distribución de Transferencias a las Provincias

0,00% 5,00% 10,00% 15,00% 20,00% 25,00% 30,00% 35,00% 40,00%

CABA

La Pampa

Tierra del Fuego

Formosa

San Luis

Chubut

Catamarca

Santa Cruz

Corrientes

La Rioja

Santa Fe

Mendoza

Santiago del Estero

Rio Negro

Cordoba

Entre Rios

Misiones

Neuquen

Salta

Chaco

San Juan

Jujuy

Tucuman

Buenos Aires

Tasa de Distribucion

Indice NBI

Distribucion Fondos Pgm 45

Fuente: elaboración propia con datos obtenidos de la UG del Programa y del INDEC. Nota 1: Para la confección del Índice NBI se tomó la población que cada provincia posee bajo condiciones NBI según el Censo 2001 del INDEC. Lo que se asigna a cada provincia como distribución según Índice de NBI es la proporción que cada provincia tiene de población bajo condiciones de NBI en relación al total del país bajo estas condiciones Nota 2: Las jurisdicciones provinciales de La Pampa y Tierra del Fuego y la CABA no han recibido transferencias de fondos en el periodo auditado, de modo que en el gráfico la barra asociada al rótulo Distribución Fondos Pgm 45 no aparecerá para estas jurisdicciones.

A continuación se exponen las diferencias en términos de distribución relativa, entre la

distribución efectiva de los fondos y la distribución por NBI. Si se toma el 0 como eje de

referencia, a la izquierda se encuentran las provincias que recibieron menos de lo que establece

el criterio de NBI mientras que a la derecha se encuentran aquellas que recibieron más en

relación al mismo criterio.

41

Desvíos entre la distribución efectiva del programa 45 y el criterio de NBI

Buenos Aires; -8,71%

Cordoba; -4,39%

Corrientes; -3,44%

CABA; -3,35%

Mendoza; -2,70%

Santiago del Estero; -2,50%

Formosa; -2,45%

Misiones; -2,19%

Salta; -1,94%

Entre Rios; -1,30%

Catamarca; -0,82%

San Luis; -0,78%

Chubut; -0,78%

La Pampa; -0,48%

Tierra del Fuego; -0,22%

La Rioja; -0,13%

Rio Negro; 0,00%

Santa Cruz; 0,27%

Neuquen; 0,84%

Chaco; 1,12%

Tucuman; 18,02%

San Juan; 4,71%

Jujuy; 17,19%

Santa Fe; -5,98%

-15,00% -10,00% -5,00% 0,00% 5,00% 10,00% 15,00% 20,00%


Fuente: elaboración propia con datos obtenidos de la UG del Programa y del INDEC.

- Comparación de la distribución geográfica de los fondos transferidos con la de las

necesidades de trabajo.

Teniendo en cuenta que uno de los objetivos del Programa es promover la inserción

socio comunitaria mediante el trabajo en cooperativas, se presenta a continuación un gráfico

donde se compara la distribución de los fondos transferidos por el Programa 45 en el periodo

auditado con la de las necesidades de trabajo 1 de cada provincia.

42

Distribución de Transferencias a las Provincias

0,00% 5,00% 10,00% 15,00% 20,00% 25,00% 30,00% 35,00% 40,00% 45,00% 50,00%

CABA

La Pampa

Tierra del Fuego

Formosa

San Luis

Chubut

Catamarca

Santa Cruz

Corrientes

La Rioja

Santa Fe

Mendoza

Santiago del Estero

Rio Negro

Cordoba

Entre Rios

Misiones

Neuquen

Salta

Chaco

San Juan

Jujuy

Tucuman

Buenos Aires


Distribucion del Desempleo Base 2001

Distribucion Fondos Pgm 45

1 Para determinar las necesidades de trabajo se utilizó la información suministrada por la aplicación Base de

Usuarios Censo 2001. Se computó para cada provincia aquellas personas que bajo la variable Categoría Ocupacional pertenecían a alguna de las siguientes respuestas del cuestionario censal: Solo Busca Trabajo – Busca Trabajo/Estudia – Busca Trabajo/ Es Jubilado – Busca Trabajo / Estudia / Es Jubilado. Nota: Las jurisdicciones provinciales de La Pampa y Tierra del Fuego y la CABA no han recibido transferencias de fondos en el periodo auditado, de modo que en el gráfico la barra asociada al rótulo Distribución Fondos Pgm 45 no aparecerá para estas jurisdicciones.

43

Desvíos entre la distribución efectiva del programa 45 y el criterio de desempleo

Buenos Aires; -20,32%

CABA; -6,21%

Cordoba; -5,69%

Mendoza; -3,38%

Corrientes; -1,24%

San Luis; -0,84%

Formosa; -0,82%

Entre Rios; -0,77%

Chubut; -0,68%

La Pampa; -0,55%

Catamarca; -0,34%

Santiago del Estero; -0,34%

Tierra del Fuego; -0,19%

Misiones; 0,01%

Rio Negro; 0,06%

Santa Cruz; 0,28%

La Rioja; 0,29%

Salta; 0,75%

Neuquen; 0,96%

Chaco; 4,07%

Tucuman; 19,04%

San Juan; 4,77%

Jujuy; 18,64%

Santa Fe; -7,51%

-25,00% -20,00% -15,00% -10,00% -5,00% 0,00% 5,00% 10,00% 15,00% 20,00% 25,00%


Fuente: elaboración propia con datos obtenidos de la UG del Programa y de la Base de Usuarios Censo 2001.

Los resultados del análisis comparativo entre la asignación de los recursos realizada por

el Programa y los parámetros de distribución desarrollados en este punto son expuestos en la

observación 4.6

Asignación de los fondos destinados a atender emergencias sociales y naturales

De acuerdo a lo informado por la UG el 97,13% de los montos destinados a financiar

convenios por la línea de acción Emergencias Sociales y Naturales fueron destinados a

municipios de la Provincia de Buenos Aires, en tanto que el 2,87% restante se le asignó al

Municipio de Tartagal de la Provincia de Salta.

Ante esta distribución de los fondos, el análisis se concentró en la provincia de Buenos

Aires donde, según lo informado por la UG, los fondos transferidos en el período auditado

tuvieron por finalidad atender emergencias sociales.

44

Como surge del siguiente cuadro y considerando los recursos que se destinaron a la

Provincia de Buenos Aires para todas las actividades del Programa 45, el Municipio de José C.

Paz concentró más del 50% del total de recursos transferidos a esa jurisdicción en el período

2008-2009.

FONDOS TRANSFERIDOS DEL PROGRAMA 45 AL MUNICIPIO DE JOSE C. PAZ RESPECTO

DEL TOTAL RECIBIDO POR LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES (Por la totalidad de las Actividades

– Período 2008-2009)

Beneficiario Pagado 08-09 % Pagado

MUNICIPALIDAD DE JOSE C.PAZ $156.928.900 55,54%

Resto Provincia Buenos Aires $125.638.131 44,46%

Total Pcia Buenos Aires $282.567.031 100,00%

Fuente: Cuadro de elaboración propia con datos obtenidos de la SSDUV y del SIDIF

A continuación el análisis se centra en los fondos transferidos por la Actividad 2 por la

cual se gestionan el del Programa Federal de Atención a Emergencias Sociales y Naturales -

Grupos Vulnerables en situación de Emergencia Social y Ambiental

El cuadro siguiente muestra cuántos recursos se destinaron al Municipio de José C. Paz

en relación al total de recursos que se asignaron a la Provincia de Buenos, para la Actividad 2

para el mismo período.

FONDOS TRANSFERIDOS POR LA ACTIVIDAD 2 AL MUNICIPIO DE JOSE C. PAZ RESPECTO

DEL TOTAL RECIBIDO POR LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES – Período 2008-2009

Beneficiario Pagado 2008-2009 % Pagado

MUNICIPALIDAD DE JOSE C.PAZ $ 150.000.000 91,35%

Resto Provincia Buenos Aires $ 14.197.150 8,65%

Totales $ 164.197.150 100,00% Fuente: Cuadro de elaboración propia con datos obtenidos de la SSDUV y del SIDIF

En la siguiente tabla se muestra bajo un mismo criterio (en base al Censo 2001), la

situación de desempleo de los municipios del Conurbano Bonaerense.

45

Nivel de desempleo en los Municipios del Conurbano

Municipios Población Municipal

2001

Personas que No Trabajan pero

buscan Trabajo

Proporción sobre

Población Municipal

Proporción sobre el Total del

Conurbano que No Trabaja

La Matanza 1.255.288 222.952 17,76% 14,59%

Lomas de Zamora 591.345 94.363 15,96% 6,18%

Quilmes 518.788 87.020 16,77% 5,70%

Merlo 469.985 81.253 17,29% 5,32%

Almirante Brown 515.556 77.771 15,08% 5,09%

Lanús 453.082 70.648 15,59% 4,62%

Moreno 380.503 66.152 17,39% 4,33%

General San Martín 403.107 61.566 15,27% 4,03%

Florencio Varela 348.970 60.688 17,39% 3,97%

La Plata 574.369 59.574 10,37% 3,90%

Berazategui 287.913 50.518 17,55% 3,31%

Tres de Febrero 336.467 49.212 14,63% 3,22%

Avellaneda 328.980 48.981 14,89% 3,21%

Tigre 301.223 47.332 15,71% 3,10%

Malvinas Argentinas 290.691 46.293 15,93% 3,03%

José C. Paz 230.208 43.366 18,84% 2,84%

Morón 309.380 42.603 13,77% 2,79%

San Miguel 253.086 39.798 15,73% 2,61%

Esteban Echeverría 243.974 37.902 15,54% 2,48%

Pilar 232.463 36.898 15,87% 2,42%

Escobar 178.155 32.514 18,25% 2,11%

San Isidro 291.505 31.673 10,87% 2,07%

Vicente López 274.082 28.201 10,29% 1,85%

Hurlingham 172.245 27.691 16,08% 1,81%

Ituzaingó 158.121 23.928 15,13% 1,57%

San Fernando 151.131 20.871 13,81% 1,37%

Ezeiza 118.807 17.749 14,94% 1,16%

Berisso 80.092 10.917 13,63% 0,71%

General Rodríguez 67.931 9.270 13,65% 0,61%

Totales 9.817.447 1.527.704 100,00% Fuente: Elaboración propia con información suministrada por la aplicación Base de Usuarios Censo 2001. Se computó para cada municipio aquellas personas que bajo la variable Categoría Ocupacional pertenecían a alguna de las siguientes respuestas del cuestionario censal: Solo Busca Trabajo – Busca Trabajo/Estudia – Busca Trabajo/ Es Jubilado – Busca Trabajo / Estudia / Es Jubilado.

Las conclusiones son expuestas en la observación 4.6 del presente informe.

46

3.10 Ejecución Presupuestaria

En los siguientes cuadros se exponen los montos transferidos a municipios para

financiar gastos de capital durante los ejercicios 2008 y 2009, agrupados por ubicación

geográfica.

Transferencias de fondos a gobiernos municipales destinados a financiar gastos de capital

– Partida 586 – Ejercicio 2008-


DADC CredInic.

Crédito Vigente

Comprometido Devengado Pagado Al 31-12

Pagado Dps 31-12

Pagado Total

Buenos Aires 0,00 0,00 47.084.150,00 48.134.500,00 48.134.500,00 44.103.200,00 4.031.300,00 48.134.500,00

CABA - - - - - - - -

Catamarca 0,00 0,00 1.892.968,00 1.634.190,00 1.634.190,00 258.030,00 430.050,00 688.080,00

Córdoba 0,00 0,00 7.651.196,00 7.722.300,00 7.722.300,00 1.208.400,00 6.513.900,00 7.722.300,00

Corrientes 0,00 0,00 2.245.651,00 2.006.400,00 2.006.400,00 909.900,00 185.400,00 1.095.300,00

Chaco 0,00 0,00 4.343.451,00 3.533.000,00 3.533.000,00 3.533.000,00 0,00 3.533.000,00

Chubut 0,00 0,00 468.039,00 206.670,00 206.670,00 206.670,00 0,00 206.670,00

Entre Ríos 0,00 0,00 5.837.213,00 6.854.239,00 6.854.239,00 6.618.860,00 235.379,00 6.854.239,00

Formosa 0,00 0,00 447.484,00 400.000,00 400.000,00 400.000,00 0,00 400.000,00

Jujuy 0,00 0,00 12.179.262,00 12.415.230,00 12.415.230,00 12.415.230,00 0,00 12.415.230,00

La Pampa 0,00 0,00 286.107,00 - - - - -

La Rioja 0,00 0,00 913.339,00 1.936.580,00 1.936.580,00 1.445.580,00 491.000,00 1.936.580,00

Mendoza 0,00 0,00 3.808.971,00 4.681.393,90 4.681.393,90 4.681.393,90 0,00 4.681.393,90

Misiones 0,00 0,00 7.513.482,00 7.453.984,00 7.453.984,00 7.058.594,00 395.390,00 7.453.984,00

Neuquén 0,00 0,00 515.945,00 - - - - -

Río Negro 0,00 0,00 305.107,00 - - - - -

Salta 0,00 0,00 1.769.282,00 1.806.670,00 1.806.670,00 1.806.670,00 0,00 1.806.670,00

San Juan 0,00 0,00 11.448.193,00 11.624.831,00 11.624.831,00 11.059.328,00 565.503,00 11.624.831,00

San Luis 0,00 0,00 168.773,00 350.000,00 350.000,00 350.000,00 0,00 350.000,00

Santa Cruz 0,00 0,00 252.983,00 - - - - -

Santa Fe 0,00 0,00 1.205.377,00 1.893.500,00 1.893.500,00 1.014.700,00 878.800,00 1.893.500,00 Sgo del Estero 0,00 0,00 8.757.113,00 7.840.700,00 7.840.700,00 7.025.700,00 815.000,00 7.840.700,00

Tucumán 0,00 0,00 6.406.529,00 5.108.400,00 5.108.400,00 5.108.400,00 0,00 5.108.400,00

T. del Fuego 0,00 0,00 161.903,00 - - - - -

Totales 0,00 0,00 125.662.518,00 125.602.587,90 125.602.587,90 109.203.655,90 14.541.722,00 123.745.377,90

Fuente: SIDIF – Listado de Créditos y Gastos y Beneficiario – Devengado Ejercicio 2008; Pagado Ejercicios 2008,2009 y 2010.

47

Transferencias de fondos a gobiernos municipales destinados a financiar gastos de Capital

– Partida 586 - Ejercicio 2009-


DADC Crédito Inicial

Crédito Vigente

Comprometido Devengado Pagado Al 31-05

Buenos Aires 222.235.051,00 222.235.051,00 93.450.431,00 207.362.519,00 207.362.519,00 205.568.801,00

CABA - - - - - -

Catamarca 999.820,00 999.820,00 5.999.820,00 2.972.235,00 2.972.235,00 2.251.920,00

Córdoba 2.892.472,00 2.892.472,00 17.892.472,00 5.842.459,00 5.842.459,00 1.901.400,00

Corrientes 4.554.113,00 4.554.113,00 4.554.113,00 0,00 0,00 0,00

Chaco 8.626.545,00 8.626.545,00 8.626.545,00 2.450.000,00 2.450.000,00 2.450.000,00

Chubut 984.385,00 984.385,00 984.385,00 0,00 0,00 0,00

Entre Ríos 1.605.611,00 1.605.611,00 19.105.611,00 7.866.926,00 7.866.926,00 7.866.926,00

Formosa 2.779.819,00 2.779.819,00 2.779.819,00 582.070,00 582.070,00 582.070,00

Jujuy 12.386.684,00 12.386.684,00 27.386.684,00 13.317.568,98 13.317.568,98 13.035.678,00

La Pampa 1.239.564,00 1.239.564,00 1.239.564,00 0,00 0,00 0,00

La Rioja 1.200.937,00 1.200.937,00 1.200.937,00 1.306.632,00 1.306.632,00 1.306.632,00

Mendoza 847.008,00 847.008,00 5.847.008,00 2.910.510,00 2.910.510,00 2.456.576,00

Misiones 3.035.425,00 3.035.425,00 3.035.425,00 3.080.078,60 3.080.078,60 2.864.699,60

Neuquén 868.721,00 868.721,00 868.721,00 796.680,00 796.680,00 796.680,00

Río Negro 4.798.867,00 4.798.867,00 4.798.867,00 1.667.851,05 1.667.851,05 1.667.851,05

Salta 3.918.436,00 3.918.436,00 6.918.436,00 7.740.316,50 7.740.316,50 7.740.316,50

San Juan 4.281.843,00 4.281.843,00 66.781.843,00 28.255.238,90 28.255.238,90 26.492.565,90

San Luis 1.076.049,00 1.076.049,00 1.076.049,00 1.050.000,00 1.050.000,00 1.050.000,00

Santa Cruz - - - - - -

Santa Fe 2.865.389,00 2.865.389,00 2.865.389,00 296.100,00 296.100,00 296.100,00

Sgo del Estero 4.228.668,00 4.228.668,00 9.228.668,00 4.019.648,00 4.019.648,00 3.778.048,00

Tucumán 19.737.772,00 19.737.772,00 13.437.772,00 7.076.933,12 7.076.933,12 6.702.051,52

Tierra del Fuego 599.160,00 599.160,00 599.160,00 0,00 0,00 0,00

Totales 305.762.339,00 305.762.339,00 298.677.719,00 298.593.766,15 298.593.766,15 288.808.315,57

Fuente: SIDIF – Listado de Créditos y Gastos – Devengado y Pagado Ejercicio 2009 hasta el 31/05

De la comparación de lo ejecutado en ambos ejercicios presupuestarios se evidencia

que en los cinco primeros meses del ejercicio 2009 los fondos transferidos a los municipios

para financiar gastos de capital superaron en más del doble a los remesados en todo el ejercicio

2008.

48

Resumen de la Ejecución Presupuestaria

Ejercicio Pagado en $ %

2008

Hasta el 31/12/08 109.203.655,90

29,99 Post 31/12/08 14.541.722,00

Total ejercicio 2008 123.745.377,90

2009 Hasta el 31/05/09 288.808.315,57 70,01

Total período auditado 412.553.693,47 100,00

Fuente: SIDIF.

Análisis de lo registrado en el SIDIF versus gestión de los fondos

La Unidad de Gestión administra las obras en curso con la ayuda de una tabla Excel que

denominan “Matrix”. Esta tabla registra la totalidad de las obras que el Programa ejecutó desde

sus comienzos, incluyendo las obras del Programa anterior: “Programa Federal de Emergencia

Habitacional”, y está compuesta por los siguientes datos: Provincia, Localidad, tipo de obra,

Programa, Etapa Actual, Porcentaje de Avance Físico, Monto a Pagar, Nº de Expediente

Madre, Nº de Expediente de Pago, Monto Total, Saldo, Total Pagado, y Fecha de Convenio

Específico. Se ha verificado que su acceso no es restringido y que la actualización de datos la

realiza tanto el área contable como la de gestión del Programa.

Según el SIDIF el monto pagado para el Programa 45 para el periodo auditado fue de $

584.613.968. (Comprende la totalidad del gasto del Programa 45 por todo concepto registrado

durante el periodo auditado)

Según los registros contables de la Dirección Nacional de Políticas Habitacionales de la

SSDUV el monto pagado a cuenta del programa 45 ascendió a $ 585.079.367.

49

Cuando se consultó acerca de esta diferencia la respuesta del auditado fue que el

Programa Federal de Integración Socio Comunitaria durante el año 2008 financió, además, a

aquellos programas federales anteriores a la reestructuración -los cuales no son gestionados por

la UG- hasta su finalización. Esos Programas son los que se detallan a continuación:

Cáritas: Programa de Viviendas Cáritas Argentina

Programa Federal de Emergencias Hídricas

Subprograma Aborígenes

Programa Federal de Solidaridad habitacional

Iniciativas Sociales para el Desarrollo Habitacional

Ello explica la diferencia entre el SIDIF y el área contable de $ 465.399.

Montos pagados en el período auditado según la fuente de información

Fuente Monto

SIDIF $ 584.613.968

DN de Políticas Habitacionales de la SSDUV

P.45 $ 584.613.968 Gastos de otros Programas

imputados al 45 $ 465.399

Total imputado al P45 $ 585.079.367

Fuente: Elaboración propia a partir de las fuentes de información consignadas en el cuadro.

3.11 Aspectos relativos a los Entes Ejecutores

a) Responsabilidades de los Entes Ejecutores

De la documentación analizada, surge que los Entes Ejecutores receptores de los

fondos, son los responsables de su aplicación en los proyectos, de la ejecución de las obras y de

las rendiciones de cuenta pertinentes, asumiendo la responsabilidad exclusiva de todos los

efectos que de ellas resulten, así como del mantenimiento y conservación de la obra.

De la normativa vigente surge que “la responsabilidad de “LA SUBSECRETARIA” en

cuanto al financiamiento, es por el monto que se establece en el ANEXO I. En consecuencia,

50

no se hará cargo de eventuales sobre costos por vicios ocultos que no hubieran sido reparados

en tiempo y forma, ni otro tipo de conceptos.19

Con el fin de percibir los fondos convenidos el Ente Ejecutor deberá abrir una Cuenta

Bancaria específica para el Programa en el BANCO DE LA NACION ARGENTINA. La

misma deberá registrarse en la Cuenta Única del Tesoro del Ministerio de Economía y

Finanzas Públicas, así como cumplir con los requisitos establecidos en el Art. 3º, inc. b) del

Reglamento General de Rendición de Cuentas de Fondos Presupuestarios Transferidos a

Provincias Municipios y/u otros entes aprobado por Resol. Nº 267/2008.

Los datos relativos al número de cuenta y su vigencia deberán ser informados al

Programa. Asimismo, el Ente Ejecutor, deberá presentar la fotocopia de personería Jurídica y

el correspondiente formulario de inscripción en la Administración Federal de Ingresos Públicos

(AFIP) Nº 460/J.

Durante las tareas de campo se ha constatado en los Entes Ejecutores correspondientes

a los Municipios visitados, la existencia de las cuentas bancarias receptoras de los fondos de

nación de acuerdo a lo establecido por el Reglamento y los convenios.

Según surge del punto 1.3.3 de los Reglamentos Particulares de los Programas

Federales (Actividades 1 y 2), y de los Convenios, los Entes Ejecutores (Municipios y/o

Institutos de Vivienda, Comunas y Organizaciones No Gubernamentales - ONGs) deberán:

Presentar los proyectos y solicitudes de financiamiento.

Efectuar los relevamientos correspondientes en la zona afectada que darán origen

a los proyectos en cuestión.(Emergencia)

Suscribir los acuerdos con la SSDUV.

Cumplimentar los requisitos exigidos por la UG dentro de los plazos establecidos

en los respectivos Acuerdos.

Proponer planes integrales de acción para una o más regiones del territorio en

situaciones de Emergencia Social.

19

Manual de Ejecución del Programa Federal de Integración Socio comunitaria - Anexos - Modelos de Acuerdos

– Cláusula establecida en los Convenios Específicos

51

Llevar adelante la ejecución de la obra de cada Línea de acción de acuerdo al

Programa.

Cumplir las obligaciones establecidas en las cláusulas correspondientes de los

Acuerdos.

Informar de manera mensual y trimestral el estado de avance de cada uno de los

proyectos.

Confeccionar las actas de inicio, las certificaciones de avance de obra y cierre

final de las obras todas con carácter de DDJJ, según el modelo fijado por el

Programa en cuestión y elevarlos a la UG.

Monitorear a las Empresas Contratistas, Cooperativas de Trabajo, Cuadrillas.

ONGs con las cuales firmarán los contratos de obra para la ejecución del Proyecto

del Programa correspondiente.

Crear mediante el acto administrativo pertinente una Comisión Específica para

ejercer el control de gestión sobre los aspectos técnicos, sociales y contables de la

obra. La misma estará integrada como mínimo con los siguientes responsables:

Un profesional (arquitecto, ingeniero, maestro mayor de obra), un profesional de

área social y un contador matriculado.

Realizar la entrega de tierras (de su propiedad o terceros cedentes) para la

realización de los proyectos y que estos terrenos estén aptos para la construcción

de las obras con el certificado de no inundabilidad, capacidad portante y de

absorción correspondientes.

Pagar los anticipos para la compra de materiales de construcción, mano de obra y

gastos de las cooperativas una vez firmados los convenios, y confeccionar los

certificados de avance de obra de físico y financiero.

Celebrar los contratos con las Cooperativas de Trabajo y capacitar a técnicamente

a los integrantes de las futuras cooperativas de trabajo, además de proveer el

personal idóneo para aquellas tareas que por su especialidad técnica no puedan ser

ejecutadas por miembros de las cooperativas; designar agentes responsables de

controlar las actividades dentro del funcionamiento legal de las Cooperativas y de

52

toda la información requerida por el Registro Nacional de Efectores de Desarrollo

Local y Economía Social y el Instituto Nacional de Asociativismo y de Economía

Social (INAES).

Fiscalizar el cumplimiento de la legislación laboral y de la seguridad social, y de

las condiciones de seguridad e higiene en el trabajo.

Proponer el listado de adjudicatarios.

Proveer de luz y agua potable antes de iniciar los trabajos de obra preliminares.

Realizar y facilitar la ejecución estratégica de un obrador y depósito de equipos y

materiales.

No haber incurrido en incumplimiento o morosidad de ejecución y rendición

derivadas de acuerdos anteriores con la SSDUV ya que la UG no dará curso a

ningún proyecto nuevo presentado.

Procurar un régimen de excepción eximiendo de las tasas municipales por

derechos de construcción y sellados tanto al Proyecto como a la Cooperativas.

Cumplir con las obligaciones establecidas en las cláusulas de los respectivos

convenios firmados.

Efectuar el seguimiento de los proyectos post entrega de las viviendas.

Garantizar que las obras cuenten al momento de ser terminadas con los servicios

de agua, cloaca, gas, electricidad y obras complementarias. Cuando los terrenos

sean dispersos y no cuenten con infraestructura, presentar una propuesta para

satisfacer estas necesidades.

Una vez finalizada la obra, proceder a la inmediata entrega de las viviendas e

instrumentar, la escritura traslativa de dominio a favor del beneficiario; y realizar

la constitución de la correspondiente hipoteca a favor de la provincia, cuando

corresponda, una vez terminadas las obras.

Instrumentar el recupero de las cuotas, cuando corresponda, que abonarán los

beneficiarios, adjudicatarios de las viviendas, para su reinversión en nuevos

proyectos de viviendas en su jurisdicción.

53

Fiscalizar el cumplimiento de la legislación laboral y de la seguridad social, y de

las condiciones de seguridad de higiene en el trabajo.

Como consecuencia de los relevamientos realizados, se ha constatado que se han creado

Unidades Ejecutoras específicas para la ejecución del Programa, tales los casos de:

La Unidad Ejecutora de la Provincia de Jujuy, que fue creada por Decreto Nº

7759/2007. Es la encargada de implementar el Programa y de realizar las tareas de

administración de recursos transferidos, rendición de cuentas, control de gestión y celebración

de convenios con municipios.

En Perico se creó la Unidad Ejecutora Municipal por Decreto Nº 416/2007 del 19 de

diciembre de 2007, y se designa al Coordinador General a cargo de la UEM.

En la Matanza la Unidad Ejecutora pertenece al Subprograma Federal de Urbanización

de Villas y Asentamientos Precarios, dependiente de la Dirección General de Vivienda, Tierras

y Urbanismo y fue creada por Decreto Nº 264/2005.

b) Cooperativas de Trabajo

Las cooperativas de trabajo estarán integradas por dieciséis (16) miembros (Reglamento

Particular y Art. 2º Inc. 5º Ley Nº 20.337), desocupados y eventualmente beneficiarios del

Programa Jefes de Hogar según lo establecido en los apartados 1.3.5 y 1.5 Integración de las

Cooperativas del Reglamento Particular del Programa Federal de Integración Socio

comunitaria (Actividad 1), lineamientos aplicables a los Programas Federales de la Actividad

2.

La Cooperativa de Trabajo deberá estar inscripta en el INAES para obtener la matrícula

que la habilita para ser beneficiaria del Programa.

Cada cooperativa deberá suscribir un contrato de ejecución de obra con el Municipio y

tendrá a su cargo la ejecución de los trabajos que podrán variar según la línea de acción del

Programa que acuerden. Para el caso de viviendas nuevas el plan de trabajos diseñado asigna la

cantidad de 4 viviendas a ejecutar por cooperativa.

54

Cabe aclarar que, previo consenso entre las partes que firman el mencionado contrato

de ejecución de obra, los montos correspondientes a la mano de obra de las Cooperativas

podrán efectivizarse en forma semanal o quincenal en función de las tareas realizadas y los

avances físicos de obra.

A continuación se expone lo relevado en los casos visitados:

- Caso Jujuy

Durante la auditoría de campo se observó la existencia tanto de cooperativas

municipales como de cooperativas pertenecientes a las diferentes organizaciones sociales.

En Perico las cooperativas son, en su gran mayoría, municipales, mientras que en San

Salvador de Jujuy éstas pertenecen a las agrupaciones de CTA (Central de Trabajadores de la

Argentina), ODIJ (Organización de Desocupados de Jujuy) y CCC (Corriente Clasista

Combativa), entre otras.

El área social de la Unidad Ejecutora Provincial realiza el seguimiento de la

documentación de las cooperativas, actualización de socios y del Consejo de Administración,

el cual determina qué cooperativas ejecutarán las obras. Por su parte, el área social del

Municipio se encarga de la capacitación de los miembros de las cooperativas, tanto para las

municipales como las de las organizaciones sociales, con el apoyo de los auditores zonales de

la Unidad Ejecutora Provincial.

- Caso La Matanza

En este municipio la Vicejefatura de Gabinete es la encargada de seleccionar tanto las

cooperativas de trabajo como los barrios donde se ejecutarán las obras. El Municipio cuenta

con varias Unidades Ejecutoras por lo que se realiza un análisis de las cooperativas que están

55

trabajando o no para la continuidad laboral. En el Barrio de Almafuerte - Villa Palito las

cooperativas están integradas por miembros de la comunidad.

La capacitación la realiza el Municipio a través de un área que se denomina “Equipo de

Cooperativas” además de brindar apoyo para las diferentes tareas tales como realización de

trámites, confección de libros, etc. La pauta fundamental es integrar a los jóvenes de entre 18

y 25 años y capacitarlos en las prácticas de construcción haciendo hincapié en el compromiso

social y la obtención de un oficio.

En ninguno de esos municipios el equipo de auditoría pudo reunir evidencia suficiente

respecto del criterio utilizado para seleccionar a las cooperativas.

- Caso José C. Paz

En este municipio las obras encuadradas dentro del Programa de Emergencia no exigen

la formación de cooperativas para la ejecución de los trabajos. Debido a ello, las

organizaciones sociales de cada barrio presentan las propuestas de grupos de trabajo, los que se

organizan en cuadrillas.

Según lo expuesto por los responsables de la Municipalidad, para el análisis de las

propuestas de las personas que compondrían esos grupos se prestó importancia a la

problemática particular de cada barrio con participación activa del delegado correspondiente.

Además, se tuvo en cuenta que los miembros seleccionados no estuvieran percibiendo algún

otro ingreso priorizando a los desempleados quienes presentaron una Declaración Jurada en la

que se aseguraban no tener otro tipo de ingreso laboral.

56

c) Beneficiarios de las obras ejecutadas

En el punto 1.4 de los Reglamentos Particulares de los Programas Federales

(Actividades 1 y 2 – Programa 45 – Fortalecimiento Comunitario del Hábitat) se describen los

requisitos que deben cumplir las personas destinatarias de las obras que contemplan estos

Programas Federales de acuerdo a sus líneas de acción:

Programa Federal de Integración Socio comunitaria (Actividad 1)

Los beneficiarios de este Programa deben estar encuadrados en el primer y segundo

quintil20

y no deberán poseer otra vivienda. Se le da prioridad a las familias numerosas,

aquellas con miembros con capacidades diferentes y madres solteras jefas de familia.

El Reglamento Particular de este Programa Federal también contempla (punto 2.3) la

posibilidad que los miembros de las Cooperativas de Trabajo pueden ser incluidos en los

listados de beneficiarios en tanto cumplan con los requisitos establecidos por los respectivos

municipios y la provincia a través de los Institutos de Vivienda.

- Caso Jujuy

Como resultado de los relevamientos realizados en los municipios incluidos en la

muestra no se ha tenido a la vista evidencia del procedimiento aplicado en la selección de los

posibles adjudicatarios.

En el caso específico de las obras en que participaron las cooperativas pertenecientes a

la Organización Social CTA – “Tupac Amaru” de Jujuy la misma tuvo activa participación en

la selección de los beneficiarios.

20

División estadística de la población en 5 partes, cada parte es un quintil, ordenada de menor a mayor –“quintil

de ingreso”. El primer quintil está conformado por la porción de la población más pobre.

57

Al respecto cabe señalar que durante la auditoría de campo realizada en la Provincia de

Jujuy, se accedió a documentación relativa a la firma de tres “ACTAS COMPROMISO”

firmadas por las contrapartes respectivas (la Subsecretaría de Vivienda de la Nación y el

Instituto de Vivienda en la primera, y por la Subsecretaría de Vivienda de la Nación y la UEP

en las dos últimas).

En las tres Actas suscribió además la representante de la Organización Social CTA

“TUPAC AMARU”. 21

Las mismas indican como objeto el dar solución a la problemática habitacional y

ocupacional de los sectores postergados de la Provincia de Jujuy mediante la implementación

de planes de vivienda a través de la acción de Cooperativas de trabajo para la construcción.

- Caso La Matanza

Como resultado de la visita realizada por el equipo de auditoría, se determinó que en el

“Barrio Almafuerte” de Villa Palito los beneficiarios son los habitantes originales del lugar, y

que la planificación de los sectores a intervenir fue consensuada con los vecinos de cada

manzana a través de reuniones y asambleas.

Esto coincide con lo informado por la Comisión Nacional de Tierras para el Hábitat

Social “Padre Carlos Mugica” respecto a que la nómina de postulantes para las viviendas

habitadas en el Barrio Almafuerte fue aportada por la Cooperativa, la cual está conformada por

las familias que ocupan los lotes. Dicha Comisión manifiesta que esta lista fue constatada en

sus relevamientos.

Programa Federal de Atención a Emergencias Sociales y Naturales (Actividad 2)

En este caso, las personas destinatarias de las obras estarán encuadradas dentro de la

población afectada por la Emergencia social, ambiental y por inclemencias climáticas y

catástrofes naturales, relevadas por los Municipios y/o Organizaciones No Gubernamentales,

bajo las siguientes condiciones:

Deberán haber perdido total o parcialmente su vivienda.

21

Fechas de las Actas Compromiso: 1°) 20-09-2008, 2°) 02-03-2009, y 3°) 17-11-2009.

58

Estar expuestas a enfermedades endémicas.

Correr riesgo ambiental.

Encuadrarse dentro del primer y segundo quintil y con un alto porcentaje de

desocupación.

No tener acceso a las formas convencionales de crédito.

- Caso José C. Paz

El Municipio ha priorizado la presencia de mujeres en los grupos de trabajo debido a

que son las que tienen mayores problemas en conseguir un trabajo formal, por vivir lejos de los

centros comerciales o industriales, y por ser las encargadas de los menores de las familias.

De todos modos, en el momento de ingresar al programa se les requirió información y

documentación personal y se confeccionó una declaración jurada en la cual expresaban que no

percibían ingresos laborales.22

d) De la compra de materiales para las obras

Los Reglamentos Particulares de cada Programa Federal, define la modalidad de

compra de materiales que admite:

En relación al Programa Federal de Integración Socio Comunitaria (Actividad 1) se

contemplan dos modelos de gestión en la compra de materiales para las obras, a saber:

que los materiales sean adquiridos directamente por el Municipio o la Provincia

a los proveedores “por cuenta y orden de las Cooperativas”, o

que los materiales sean adquiridos directamente por las Cooperativas de Trabajo

en la medida que estas demuestren un conocimiento y organización necesarios

para llevar adelante este compromiso.

Se establece además que ante la eventual economía de obra en la compra de materiales

dicho ahorro se transformará en excedente a favor de la Cooperativa.

22

Respuesta del Municipio de José C. Paz por Nota s/Nº de fecha 05/05/2010.

59

En cuanto al Programa Federal de Atención a Emergencias Sociales y Naturales

(Actividad 2), el Municipio es el encargado de realizar la compra de materiales, y facilitar la

ejecución estratégica del obrador y depósito de equipos y materiales.

Para el Programa Federal de Vivienda y Mejoramiento del Hábitat Rural y Aborigen, el

Ente Ejecutor será el único responsable de las compras y contrataciones para la realización de

los trabajos incluidos en el proyecto, a excepción de los casos donde las obras sean ejecutadas

por Cooperativas de Trabajo, donde ellas son las encargadas de la compra de los materiales. .

En todos los casos visitados se verificó que la compra de los materiales se encuadró

dentro de lo que estipula la normativa vigente.

e) Modalidad de contratación

Para las obras enmarcadas dentro de los Programas Federales que pertenecen a la

Actividad 2, tanto el de Atención a Emergencias Sociales y Naturales como el de Vivienda y

Mejoramiento de Hábitat Rural y Aborigen prevén en sus reglamentos particulares las

modalidades de contratación de obras por administración o la licitación pública, sobre la base

de los siguientes sistemas: a) Por unidad de medida; b) Por ajuste alzado; c) Por coste y costas,

en caso de urgencia justificada o de conveniencia comprobada; y d) Por otros sistemas de

excepción que se establezcan.

El Reglamento Particular del Programa Federal de Integración Socio comunitaria

(Actividad 1) no hace mención específica de este tema en su texto, habiéndose verificado que

los Entes Ejecutores, aplican la normativa vigente en su jurisdicción, por lo que la Ley

Nacional Nº 13.064 de Obras Públicas y sus modificatorias es de aplicación secundaria.

En la muestra auditada la modalidad de contratación de las obras de viviendas fue por

administración aplicando el sistema de ajuste alzado.

60

Proceso de adjudicación y escrituración de viviendas – recupero de cuotas

El único caso de las obras visitadas que se encontraba en la etapa del proceso de

adjudicación y escrituración de viviendas corresponde a la obra “229 Mejoramientos de Villa

Palito, La Matanza 7ª y 8ª Obra (Barrio Almafuerte –Villa Palito).

En el caso precedentemente indicado, tuvo intervención la Comisión Nacional de

Tierras para el Hábitat Social “Padre Mugica”, la que informó que la escrituración individual a

favor de los beneficiarios (ocupantes de los inmuebles) corresponde a dicha Comisión,

constituyéndose hipotecas a favor del organismo que financia las obras.

Se verificó que en el caso del Barrio Almafuerte – Villa Palito con fecha 1º de

diciembre de 1992 se suscribió el Boleto de Compra Venta entre el Estado Nacional,

representado por el Ministro de Economía y Obras y Servicios Públicos y la Cooperativa de

Vivienda Barrio Almafuerte Villa Palito Ltda., en nombre de los habitantes del barrio, que fue

aprobado por Decreto Nº 2109/92. Más tarde con fecha 6 de diciembre de 1999 se suscribió un

Convenio de Rectificación de este Boleto entre la Comisión de Tierras Fiscales Nacionales

“Programa Arraigo” de la Presidencia de La Nación y la Cooperativa de Vivienda Barrio

Almafuerte Villa Palito Ltda.

En cuanto al pago del precio del Boleto de Compra Venta y del Convenio de

Rectificación, se constató que la Cooperativa le abonó al Estado Nacional la suma de dólares

cuarenta y dos mil cuarenta y ocho con treinta y cinco centavos (U$S 42.048,35),

representando el cinco por ciento del precio de venta. La superficie total de los inmuebles del

Barrio Almafuerte ubicados en el Partido de La Matanza es de cuatrocientos dieciséis mil

setecientos noventa y cinco (416.795m2) metros cuadrados cuyo precio total es de dólares

estadounidenses ochocientos cuarenta mil novecientos sesenta y siete (U$S 840.967,00).

De acuerdo a lo descripto en el citado Convenio, en la Clausula Primera “…el saldo de

precio, es decir la suma de pesos convertibles a quinientos cincuenta y dos mil setecientos

cincuenta y nueve con cincuenta y tres centavos ($ 552.759,53.-) deberá ser abonada por la

compradora en ciento veinte (120) cuotas mensuales, iguales y consecutivas, calculadas

61

mediante el sistema de financiación francés a una tasa de interés del cinco por ciento (5 %)

anual….”.

La Comisión informó que “… el saldo se encuentra actualmente suspendido hasta

tanto se inicie la operatoria individual de escrituración donde cada beneficiario realizará un

reconocimiento de deuda del saldo del precio proporcional a su lote….”

La Comisión indicó que con respecto al recupero de cuotas, correspondientes al Barrio

Almafuerte – Villa Palito, será determinado e informado oportunamente por los organismos

financiadores (Institutos de Vivienda) a la Comisión previo a la firma de las escrituras.

Asimismo informó que se encuentra pendiente de emisión la Disposición de adjudicación de

los lotes, la cual se realizará en el momento de la escrituración, que será efectiva una vez

terminado el trámite de registración de barrio aprobado. (Regularización dominial)

62

4. Comentarios y Observaciones

4.1 Al momento de practicarse esta auditoría sólo uno de los Reglamentos Particulares de

los Programas ejecutados por la UG se encontraba aprobado, verificándose demoras

respecto de los plazos normados para la aprobación tanto en los casos de esos

Reglamentos como en el de los Manuales de Ejecución.

Como resultado del relevamiento realizado se constató que desde la fecha de la

modificación presupuestaria y creación de los nuevos programas en enero de 2008

transcurrieron 259 días hasta la fecha de aprobación del Reglamento Particular del Programa

Federal de Integración Socio comunitaria en diciembre de 2008.

A su vez, la Dirección del Programa manifestó que al 23 de diciembre del 2009 se

encontraban pendientes de aprobación tanto los Reglamentos Particulares de los otros

Programas Federales tanto como los Manuales de Ejecución, registrando éstos una demora de

616 días respecto del plazo establecido por la Resolución N° 267/08.23

Programa Federal Normativa Estado del trámite

De Integración Socio comunitaria Reglamento Particular Aprobado

Manual de Ejecución Pendiente

De Atención a Emergencias Sociales y Naturales

Reglamento Particular Pendiente


De Vivienda y Mejoramiento del Hábitat Rural y Aborigen

Reglamento Particular Pendiente


La falta de aprobación de un Manual de Ejecución y/o Procedimientos o de los

Reglamentos Particulares de los Programas debilita el sustento de la gestión quitando respaldo

a los requisitos solicitados por la UG a los beneficiarios del Programa relativizándose, de esta

forma, la distribución de las responsabilidades entre quienes desarrollan cada proceso.

23

Circular Nº1/2006 – Acuerdo SP – SIGEN 1816/2005.

63

4.2 Las metas del Programa correspondientes al ejercicio presupuestario 2008 fueron

presentadas fuera de término.

De acuerdo al análisis realizado de la documentación obtenida de la UG se ha

constatado que la Dirección Nacional de Políticas Habitacionales de la SSDUV, área

responsable de la presentación de los formularios ante la ONP, presentó en forma tardía la

información rectificada correspondiente a la ejecución física del año 2008 del Programa 45.

Se constató que los cuadros con esa información rectificada se presentaron el 30 de

marzo de 2009, en tanto que la decisión administrativa de modificación de la estructura

programática del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios -SAF 354-

se tomó en enero de 2008.

Si bien el motivo de la rectificación se encuentra previsto dentro de lo normado por la

Circular Nº 1/05 de la ONP la causa invocada por la UG respecto a la presentación fuera de

término no justifica la demora (catorce meses) en la que ha incurrido.

4.3 Los medios previstos para la divulgación de las actividades del Programa se encuentran

desactualizados por lo que no cumplen con el objetivo asignado.

La UG ha manifestado que el mecanismo institucional de comunicación del Programa a

sus potenciales beneficiarios reside en la página Web de la Subsecretaría y la del Consejo

Nacional de la Vivienda.

Al respecto, el equipo de auditoria, efectuó las verificaciones pertinentes en el sitio

Web indicado: http://www.vivienda.gov.ar/emergencia/subprogramas.html constatándose,

que al momento de cierre de las tareas de campo, el contenido del Programa, que la UG lleva

adelante en la actualidad, se encontraba desactualizado.

http://www.vivienda.gov.ar/emergencia/subprogramas.html

64

Lo mismo sucede con la Web del Consejo Nacional de la Vivienda, la otra vía de

difusión que la UG cita, en la que se observan gráficos con estadísticas de Viviendas y

Soluciones Habitacionales terminadas desde el año 1976 hasta el 2008.

4.4. Se ha detectado en la UG la falta de un registro formal de solicitudes de financiamiento

recibidas por el Programa. 24

Se ha detectado en la UG la falta de una base de datos que permita contar con

información de la totalidad de las “Solicitudes de Financiamiento” presentadas, por lo cual se

carece del detalle de los casos atendidos, de aquellos que fueron rechazados y de los pendientes

de atención de ese universo.

La ausencia de un registro integral que contenga la totalidad de las solicitudes de

financiamiento dificulta: a) realizar un análisis estadístico de la cobertura brindada respecto del

total del universo, privando de un insumo sustantivo a la planificación programática para la

gestión de los diferentes Programas a futuro; b) Desde la óptica del control, verificar que los

fundamentos de los eventuales rechazos se correspondan con razones objetivas debidamente

normadas en el Programa.

4.5 Según los parámetros utilizados por la UEP, los recursos que demandaron las

provincias presentan diferencias con el criterio de distribución de población con NBI.

Considerando los parámetros aportados por esta Auditoría, expuestos en el punto 3.9 de

Aclaraciones Previas, el modo en que el Programa define el parámetro de distribución de los

recursos por población con NBI presenta debilidades.

24

Ver Anexo VII.a-Descargo del Auditado, pág. 122

65

La metodología utilizada por la UG como factor de distribución relaciona la cantidad de

población con NBI de cada provincia respecto de su población total, sin ponderar su peso

respecto del total de la población NBI del país

A modo indicativo, según el criterio de distribución aplicado por la UG, correspondería

asignarle el 28,79% del total de las transferencias a Jujuy y un 15,76% a Buenos Aires.

Al contrastar estas cifras con los datos del Censo 2001 surge que la Provincia de

Buenos Aires concentra el 34,07% del total de la población con NBI del país y la Provincia de

Jujuy el 2,76%.

Por lo tanto, de acuerdo a la forma en que la UG computa el NBI, el monto a transferir

por persona con NBI se halla sujeto a la proporción de población de cada provincia que se

encuentra en esa condición.

4.6. Según los parámetros utilizados por la UEP, los recursos que demandaron las

provincias presentan diferencias con el criterio de distribución de población de NBI Y

Necesidades de trabajo. Considerando los parámetros aportados por esta Auditoría,

expuestos en el punto 3.9 de Aclaraciones Previas, el modo en que el Programa asignó los

recursos presenta diferencias con los criterios de distribución de población y Necesidades de

Trabajo.

De la comparación entre el modo en que el Programa asignó los recursos y las

distribuciones de la población con NBI y de la población con Necesidades de Trabajo,

parámetros considerados por la dirección del programa para definir la distribución 25

se

desprenden tanto casos de sobre-asignación como de sub-asignación.

El siguiente cuadro muestra los casos en que la distribución de los fondos del programa

y el criterio de la población con NBI presentan desvíos superiores a los 5 puntos porcentuales.

25

El programa ha utilizado como parámetros de distribución y asignación de recursos la demanda de las

jurisdicciones, la capacidad instalada y el NBI provincial (Ver Aclaraciones Previas pto. 3.9 pág.35)

66

Provincia Distribución Fondos

Programa 45 (%)

Índice NBI (%)

Desvío

Tucumán 23,04% 5,02% 18,02

Jujuy 19,95% 2,76% 17,19

Buenos Aires 25,35% 34,07% -8,71

Santa Fe 0,97% 6,94% -5,98


A continuación se muestran los casos cuyos desvíos superan los 5 puntos porcentuales,

en la relación entre los fondos transferidos por el programa y la distribución de las Necesidades

de Empleo:

Provincia Distribución

Fondos Programa 45 (%)

Distribución de Necesidades de

Empleo (%)

Desvío

Buenos Aires 25,35% 45,67% -20,32

Tucumán 23,04% 4,00% 19,04

Jujuy 19,95% 1,31% 18,64

Santa Fe 0,97% 8,48% -7,51

CABA 0,00% 6,21% -6,21

Córdoba 1,81% 7,50% -5,69


El parámetro de distribución de Necesidades de Empleo es particularmente aplicable a

los casos de Emergencia Social. Tal como se indica en el punto 3.9. del presente informe más

del 97% de los fondos asignados a la línea de acción de Emergencias Sociales y Naturales

fueron destinados a la Provincia de Buenos Aires. Por esta razón se efectuó un análisis

específico sobre la distribución de los fondos transferidos a esa jurisdicción.

El Municipio de José C. Paz concentró más del 90% de los recursos asignados a la

Provincia de Buenos Aires, en el marco de la Actividad 2, mostrando su tasa de desempleo un

nivel medio respecto del total de los municipios del conurbano, en cuanto a la proporción del

municipio sobre el total del conurbano que no trabaja por lo que la distribución de fondos no

encuentra respaldo en las razones invocadas.

67

Si bien frecuentemente la distribución efectiva de los fondos asignados a un programa

no se corresponde linealmente con una distribución teórica basada en un coeficiente de

distribución, porque las transferencias tienden a ajustarse acorde a la demanda efectiva que

reciben (proyectos solicitados, aprobados y ejecutados), la aplicación de coeficientes de

distribución provinciales permite fijar topes a las partidas a las que pueden acceder las

Provincias y los Municipios que la integran y evaluar los costos de oportunidad que evidencia

la demanda atendida.

4.7. Algunos expedientes tramitados por la UG presentan falencias de distinto tenor.

En diez (10) de los treinta y dos (32) expedientes que componen la muestra se han

detectado deficiencias de distinto tenor que, en algunos casos, denotan incumplimientos

respecto de la normativa del Programa. Las mismas son detalladas a continuación:

En cinco (5) las fechas consignadas no reflejan la secuencia de los hechos.

En tres (3) hay debilidades en los Certificados de obra.

En uno (1) se verifican inconsistencias en los datos en las distintas instancias de

gestión del Proyecto.

En uno (1) surgen diferencias con lo estipulado en los Reglamentos Particulares.

Las consecuencias que trae aparejadas la ausencia de una documentación ordenada con

los formalismos necesarios de fechas, firmas, y el registro de los datos fidedignos,

correspondientes a cada cooperativa por parte de los Entes Ejecutores, se relacionan con la

generación de situaciones de vulnerabilidad respecto del cumplimiento de lo estipulado tanto

en los Reglamentos Particulares, como en los Convenios Específicos, además de dificultar las

tareas inherentes al control.

68

4.7.1. Las fechas consignadas no reflejan la secuencia de los hechos.

Expediente Nº/ Obra Las fechas consignadas no reflejan la secuencia de los hechos

30496/2008 Palpalá – Jujuy

3050m2 de muro

medianero. (Programa MH)

La fecha del Acta de Recepción Provisoria de Obra es de Agosto de 2009,

mientras que la fecha de la Solicitud de Financiamiento junto con la

documentación técnica es del 17/11/2009.

299222/2008 San Salvador

de Jujuy - Jujuy “228

viviendas 6ª y 7ª Obra”

(Programa VIV)

Las Actas de Inicio de Addenda, las de Finalización y Recepción Provisoria

están todas firmadas con sello pero sin fecha.


de Jujuy – Jujuy “24.000ml

de cordón cuneta”.

(Programa MH)

En este caso se observó que las Actas de Inicio de Addenda, las de Finalización

y Recepción Provisoria están todas firmadas con sello pero sin fecha.

134314/2009 Calilegua –

Jujuy (Programa VIV)

Las Actas de Inicio de Addenda, las de Finalización y Recepción Provisoria

y los Certificados de obra están firmadas con sello pero sin fecha.

Los pagos realizados por la Provincia al Municipio tienen fecha anterior a la

de ratificación del convenio específico y al envío de los fondos de la Nación a

la Provincia.

Los pagos de la Provincia al Municipio son anteriores a la confirmación de la

disponibilidad de terreno para hacer la obra, según Nota Nº 169/09 de la UEP.

1369/2009 José C Paz –

Buenos Aires (Programa

EMERG)

Las actas de inicio de obra tienen fecha anterior a la de la Resolución que

ratifica el convenio.

4.7.2. Debilidades en los Certificados de obra

Expediente Nº Debilidades en los Certificados de obra.


de Jujuy - Jujuy “228

viviendas 6ª y 7ª Obra”

(Programa VIV)

De los certificados que presentaron las 57 cooperativas que participaron de la

obra, se detectó que:

Los certificados de obra Nº 1, en su totalidad, no tienen fecha ni figura el

monto. Además, en 21 casos la firma no tiene aclaración por lo que no se puede

saber a qué Cooperativa pertenecen.

Para los certificados de obra Nº 2 se observó que 16 del total de los 57 están sin

aclaración de firma ni sello de la Cooperativa a la que pertenecen.

69

Expediente Nº Debilidades en los Certificados de obra.

De los Certificados Nº 3 hay 20 en los tampoco se identifica a la Cooperativa.


de Jujuy – Jujuy “24.000ml

de cordón cuneta”

(Programa MH)

Se detectó que se habían consignado erróneamente los números de CUIT de 5

de las 8 Cooperativas que ejecutaron las obras, en las planillas resumen de

certificaciones que hacen las veces de certificados de obra con carácter de

DDJJ.

488421/2008 San Martín –

San Juan “12.000ml de

cordón cuneta y 27.000

metros cuadrados de

pavimento intertrabado.

(Programa MH)

En este caso los siete (7) certificados de obra, puestos a disposición al momento

de la presente auditoria, están incompletos ya que no figuran los datos de

ninguna de las (13) trece cooperativas que ejecutan la obra, a saber: el número

de factura, el CAI y el monto de lo facturado al Municipio, de acuerdo a lo

establecido en las Planillas de rendición que forman parte del Anexo de los

Convenios Específicos de la SSDUV.

4.7.3. Inconsistencias en los datos en las distintas instancias de gestión del proyecto.

Expediente Nº Inconsistencias en los datos en las distintas instancias de gestión del Proyecto

1369/2009 José C Paz –

Buenos Aires. (Programa

EMERG)

Los integrantes de los grupos de trabajo (cuadrillas) que figuran en la solicitud de

financiamiento, en las actas de inicio y en las rendiciones de cuenta, no coinciden

entre sí.

Los barrios descriptos en la solicitud de financiamiento, donde se iban a realizar las

obras, no coinciden con los barrios que figuran en las Actas de Inicio de Obra.

Las falencias detectadas en la inconsistencia de la información presentada por los Entes

Ejecutores, desvirtúa la validez de los datos consignados y obstaculiza la realización de los

trabajos de control, debilitando la eficiencia y eficacia de la gestión del Programa.

70

4.7.4. Incumplimiento con lo estipulado en los Reglamentos Particulares.

Expediente Nº Diferencias con lo estipulado en los Reglamentos Particulares

1369/2009 José C Paz –

Buenos Aires. (Programa

EMERG)

La metodología aplicada para los desembolsos de esta obra no coincide con ninguno

de los lineamientos a los que hace referencia el Reglamento Particular del Programa

Federal de Atención a Emergencias Sociales y Naturales, dado que según lo

detallado en el punto 2.9.2 de dicho reglamento, para esta línea de acción el monto

máximo financiable asciende a ($ 1.000.000,00) un millón de pesos a ser abonados

en cuatro cuotas.

El monto total del contrato del citado expediente asciende a $37.500.000,00.-pesos

treinta y siete millones quinientos mil.

4.8. Falencias en el Control Interno

El sistema de control interno implementado por la UG presenta falencias, las cuales se

describen a continuación:

a. La tramitación de los expedientes por parte de la UG presenta debilidades

administrativas:

En el 100% de los expedientes de la muestra se detectó la falta de foliación, lo cual

torna vulnerable a los mismos al quedar así expuestos a la alteración y/o extravío

de documentación.

Más del 71% de los expedientes de la muestra no contenía el informe sobre la No

Objeción Técnica del proyecto, el cual constituye un requisito para aprobar el

financiamiento del mismo.

El 15,6% de los expedientes de la muestra carecía de la Solicitud de Financiamiento

71

b. La planilla de cálculo Excel denominada “Matrix”, que contiene el listado de las obras

ejecutadas o en estado de ejecución con montos pagados, presenta falencias:

La información que surge de los registros contables de la SSDUV no está

actualizada en relación a la contenida en los expedientes de pago. La falta de

consistencia de los datos consignados, que esta situación evidencia, genera

debilidades en la gestión de la operatoria del Programa por parte de la UG.

Esta herramienta es de acceso abierto e indiscriminado por lo cual, al no asegurar la

integridad de los datos, se ve afectada la seguridad y confiabilidad de los registros.

c. En las tareas de supervisión y monitoreo se detectaron debilidades:

De la revisión de los expedientes de la muestra no surge que la UG verifique que la

presentación de las rendiciones y las solicitudes de pago se efectúen en tiempo y

forma.

Si bien durante las entrevistas mantenidas con los técnicos del Programa surge que

éstos visitan las obras, en los expedientes no constan los informes de los controles

técnicos y financieros realizados a los Entes Ejecutores a los que hacen referencia

los Reglamentos Particulares.

Las debilidades mencionadas en los tres ítems afectan la adecuada gestión de la

operatoria del Programa y, consecuentemente, podrían impactar sobre el cumplimiento de las

metas y objetivos programados, ya que tal como surge de la DIRECTIVA Nº 0052008 del

Archivo General de la Nación, la documentación faltante sirve de “respaldo técnico legal y

asimismo como un acto de fe y responsabilidad de los productores documentales26

”

26

DIRECTIVA Nº 0052008AGN/ DNDAAI- Ítem II-2.5.

72

4.9. Se han efectuado pagos sin cumplir los requisitos establecidos por los lineamientos

del Programa.

Incumplimiento del Cronograma de Desembolsos establecido en los Reglamentos

Particulares.

Incumplimiento de las cláusulas de los contratos de ejecución de obra entre el

municipio y las cooperativas de trabajo.

4.9.1. Incumplimiento del Cronograma de Desembolsos establecido en los Reglamentos

Particulares.

Expediente Incumplimiento del Cronograma de Desembolsos establecido en los

Reglamentos Particulares

299222/08 “228

Viviendas 6ª obra Etapa”

S. Salvador de Jujuy -

Jujuy . (Programa VIV)

Las obras comenzaron antes de la recepción de los fondos de Nación debido a que

el Municipio de San Salvador de Jujuy liberó los pagos para este emprendimiento

en el año 2008 antes de haber firmado el convenio, encontrándose a julio de ese año

totalmente pagado, en tanto que los pagos de Nación fueron percibidos por la UEP,

desde enero a abril de 2009. Respecto del financiamiento de las obras, las cláusulas

de los convenios establecen que el inicio de las mismas no debe superar un plazo

de 60 días contados a partir de la fecha de recepción del primer desembolso y no

consta en ese documento una cláusula que habilite la operatoria mencionada.

134304/09 “228



Jujuy. . (Programa VIV)

Los pagos de la UEP al Municipio se iniciaron el 21 de enero de 2009 finalizando

el 25 de marzo de 2009, en tanto que el Convenio Especifico se firmó el 7 de abril

de ese año. La SSDUV transfirió el primer anticipo a la UEP el 4 de abril de 2009,

mientras que el segundo y tercer desembolso se realizaron juntos el 26 de agosto de

2009.

0001964/09 “75.000ml

de veredas” La Matanza

– Buenos Aires. (Programa MH)

La SSDUV efectuó el pago total cuando aún no se habían iniciado todas las obras

de construcción de veredas. Se observaron Actas de Inicio correspondientes a 4 de

las cooperativas con fecha posterior a la de la nota de factibilidad de pago (enero y

febrero de 2010), documento por el cual se indica que están dadas las condiciones

para gestionar los desembolsos. Esta nota fue emitida el 20 de octubre de 2009 y

señala que la Municipalidad de la Matanza presentó con carácter de DDJJ todas las

Actas de Inicio de la obra.

73

4.9.2. Incumplimiento de las cláusulas de los contratos de ejecución de obra entre el

municipio y las cooperativas de trabajo.

Expediente Incumplimiento de las cláusulas de los contratos de ejecución de obra entre el

municipio y las cooperativas de trabajo

299222/08 “228



(Programa VIV)

El pago correspondiente a las cooperativas pertenecientes a la Organización Tupac

Amaru – CTA, es recibido por la presidente de una las Cooperativas en

representación de todas. Sin embargo, los contratos de obra son firmados con cada

cooperativa en particular, no encontrándose en el relevamiento documentación

alguna que respalde esta modalidad operativa. Los Entes Ejecutores efectuaron

pagos a las cooperativas sin exigir la presentación de las facturas, las que fueron

presentadas por los responsables con demora de 20 meses, obras de la 6° etapa, y

10 meses, 7° etapa, respecto de la fecha en que éstas percibieron los fondos.

134304/09 “228



Jujuy. (Programa VIV)

486975/08 “24.000ml de

cordón cuneta” S.

Salvador de Jujuy –

Jujuy - (Programa MH)

Se ha incumplido con la cláusula de los contratos de ejecución de obra, firmados

entre el municipio y las cooperativas, donde se señala que:” La cooperativa

presentará al Municipio las facturas por cada desembolso recibido para dar

cumplimiento al régimen administrativo contable del municipio y a la resolución

N° 267/08 del Anexo” (del convenio Especifico).

En el caso de esta obra, realizada por las cooperativas que integran la Agrupación

ATD – CTA, también cobra por todas, el representante de una de ellas.

Las cooperativas presentaron las correspondientes facturas con posterioridad a la

percepción de los pagos. A modo de ejemplo, percibieron un pago el 15 de

diciembre de 2008 y presentaron la documentación correspondiente a partir de

marzo de 2010.

74

4.9.3. Analizado el circuito de pagos a las cooperativas se ha detectado que éstos, en la

mayoría de los casos, se concretaban por medio de una orden de pago que se efectivizaba

mediante la emisión de múltiples cheques de $50.00027

y, en algunos casos, por un monto

menor.

Al verificar el extracto bancario surge que la mayoría de los cheques mencionados

fueron cobrados por mostrador perdiéndose, de esta manera, la bancarización del circuito de

los fondos nacionales.

A título de ejemplo, se detallan a continuación algunos de los casos mencionados.

27

Comunicación A. 5263 BCRA - Texto ordenado del 30-12-2011 -“Reglamentación de la cuenta corriente

bancaria”- Sección 1 – Funcionamiento -1.5.2.8.”…No deberán abonar en efectivo cheques – comunes o de

pago diferido – extendidos al portador o a favor de persona determinada por importes superiores a $ 50.000. Esta

restricción no aplicará en los siguientes casos I) Cheques librados a favor de los titulares de las cuentas sobre las

que se giren, exclusivamente cuando sean presentados a la entidad girada por ellos mismos. II) Valores a favor

de terceros destinados al pago de sueldos y otras retribuciones de carácter habitual por importes que comprendan

la nomina salarial en forma global para lo cual el librador deberá extender en tal oportunidad una certificación

que conste expresamente la finalidad de la libranza, que quedará archivada en la entidad.”

75

28

En todos los casos el Municipio endosaba los cheques emitidos por la Unidad Ejecutora Provincial y se los entregaba a la titular de la Cooperativa Los

Herederos Ltda. 29

Uno de los cheques de $50.000 (N° 45755575) aparece depositado y rechazado.

Año 2008 - 6° ETAPA –

228 viviendas en S Salvador Jujuy

Referencia

papeles de

trabajo

PAGOS UNIDAD EJECUTORA A MUNICIPIO PAGOS MUNICIPIO A COOPERATIVA28

FECHA

N° Orden

de Pago

Banco Nación

N° de cheque Monto $

Detalle de los cheques A B

I 04/01/2008 1/2008 44778926/949 1.200.000,00 24 cheques de $ 50.000 16 8

II 17/01/2008 10/2008 44778958/996 1.922.706,00 38 cheques de $ 50.000,- y 1 de $ 22.706,- 38

III 19/02/2008 34/2008 44779030/098 3.426.378,00 68 cheques de $ 50.000,- y 1 de $ 26.378,- 68

IV 03/03/2008 52/2008 44779127/154 1.400.000,00 28 cheques de $ 50.000,- 10 18

V 18/03/2008 64/2008 45755507/532 1.294.395,00 25 cheques de $ 50.000,- y 1 de $ 44.395,- 26

VI 19/03/2008 71/2008 45755539/550 600.000,00 12 cheques de $ 50.000,- (todos x caja) 12

VII 25/03/2008 79/2008 45755568/576 425.000,00 8 cheques de $ 50.000,- y 1 de $ 2500029

2 7

VIII 28/04/2008 121/2008 45755630/658 1.414.241,00 28 cheques de $ 50.000,- y 1 de $ 14.241,- 29

IX 18/07/2008 197/2008

46845563/564

1.220.940,00 24 cheques de $ 50.000,- y 1 de $ 20.940, 24

46845566/583

46845585/589

TOTAL 12.903.660,00

76

Año 2009 - 6° ETAPA –

228 viviendas en S Salvador Jujuy

Referencia

papeles de

trabajo

PAGOS UNIDAD EJECUTORA A MUNICIPIO PAGOS MUNICIPIO A COOPERATIVA30

FECHA

N° Orden

de Pago

Banco Nación N°

de cheque Monto $

Detalle de los cheques A B

I 21/01/2009 4/2009 49862091 3.000.000,00 1 cheque 1

II 04/02/2009 6003231

39180683/704

39180706/752

39180753

3.451.830,00

Cheques Nº 39180683 al 704 por $ 1.100.000,-

Cheques Nº 39180706 al 752 por $ 2.350.000,-

Cheque Nº 38180753 por $ 1.830,-

-- --

III 04/02/2009 14/2009 49862102/111 468.836,00 9 cheques de $ 50.000,- y 1 de $ 18.836,- 7 3

IV 26/02/2009 24/2009 49862139/2277 6.920.666,00 137 cheques de $ 50.000,- y 1 de $ 20.666,-32

134 4

V 03/03/2009 26/2009 49862280 287.605,00 1 cheque 1

VI 18/03/2009 36/2009 49862290/295 287.605,00 5 cheques de $ 50.000,- y 1 de $ 37.605,- 6

VII 25/03/2009 44/2009 51328353/407 2.732.271,00 54 cheques de $ 50.000,- y 1 de $ 32.271,- 55

VIII 20/05/2009 89/2009 51328490/500

51328501/541 2.573.018,85 51 cheques de $ 50.000,- y 1 de $ 23.018,85

52

TOTAL 19.721.831,85

A: cobrado en efectivo por mostrador

B: Depositado en banco 48 hs

30

En todos los casos el Municipio endosaba los cheques emitidos por la Unidad Ejecutora Provincial y se los entregaba, en el caso I, a la titular de la

Cooperativa Los Herederos Ltda. Y el resto a la titular de la Cooperativa San Antonio 31

Pagos efectuados con cheques del Inst. Pcial. de la Vvda. y Urbanismo de Jujuy. No se cuenta con extractos bancarios de la cuenta del Instituto 32

El cheque Nº 49862169, fue rechazado. El cheque Nº 49862186 no aparece en el extracto

77

4.10. Debilidades en la gestión de la entrega de las viviendas terminadas33

4.10.1. Viviendas terminadas sin habitar por falta de obras de infraestructura de servicios

Los Reglamentos Particulares establecen que los Entes Ejecutores son los responsables

de entregar las obras con los servicios básicos de electricidad, agua y desagües cloacales (en

el caso de existir red) instalados una vez finalizadas y que éstos deberán funcionar en su

totalidad treinta días antes de la fecha del final de obra. Sin embargo, en la provincia de Jujuy,

localidades de Calilegua, El Carmen, Humahuaca y San Salvador de Jujuy, las obras de

viviendas nuevas se encuentran terminadas sin adjudicar ya que no están realizadas las obras

de infraestructura correspondientes a los servicios básicos mencionados, de acuerdo a la

información recibida por nota del Instituto de la Vivienda – IVUJ.

4.10.2. Viviendas terminadas habitadas sin adjudicación formal

No obstante a que el IVUJ informó que el proceso de adjudicación y la escrituración

respectiva se encontraba en trámite, al momento de la visita efectuada por esta Auditoria se

comprobó que las viviendas correspondientes a las “228 Viviendas 6ª obra” en San Salvador

de Jujuy se encontraban habitadas.

4.10.3. Viviendas terminadas habitadas sin escriturar por falta de los planos de mensura

aprobados

De acuerdo a la respuesta obtenida de la Comisión Nacional de Tierras para el Hábitat

Social “Padre Carlos Mugica”, las viviendas habitadas en el Barrio Almafuerte Villa Palito –

La Matanza no están escrituradas todavía ya que la urbanización y mejoramiento del

asentamiento está en etapa de terminación, constituyendo ésta una de las condiciones

necesarias para obtener la aprobación del plano de mensura y subdivisión.

33

Ver Aclaraciones Previas Pág. 49, Punto 3.11 a) 1er. párrafo “Responsabilidades de los Entes Ejecutores”

78

4.11. Deficiencias en la calidad constructiva de las viviendas visitadas. 34

Las viviendas pertenecientes a la obra “228 viviendas 6º Obra S.S. de Jujuy”

Expediente Nº S01:0299222/2008 carecen de una buena calidad constructiva, según lo

observado y detallado a continuación35

:

- problemas frecuentes en los revoques interiores y exteriores (Cuarteaduras, rajaduras,

ondulaciones, falta de plomo)

- problemas generalizados de deformaciones estructurales (grietas y rajaduras en

paredes), asentamientos de las estructuras,

- problemas generalizados en la mampostería: (grietas, fuera de plomo, curva, marcos mal

amurados)

Los problemas detectados evidencian el accionar de una mano de obra poco entrenada

y en proceso de aprendizaje en combinación con una guía técnica escasa por parte de las

autoridades responsables del Programa a nivel subnacional, a pesar de estar contemplada

dentro de sus lineamientos.

4.12. Deficiencias constructivas en las veredas de José C. Paz y La Matanza. 36

Los motivos por lo que se aprobó esta obra fueron, además de la contingencia social,

la mención a la situación de peligro de los peatones que circulan por las calzadas asfaltadas

debido a las condiciones precarias e ineficientes de las veredas en lugares cercanos a

instituciones públicas, paseos comerciales barriales y otros espacios urbanos. (Nota de

Solicitud de Financiamiento).

34

Ver Aclaraciones Previas Pág. 49, Punto 3.11 a) 1er. párrafo “Responsabilidades de los Entes Ejecutores” 35

(La calificación de los problemas detectados en las unidades de vivienda es la utilizada por la Subsecretaría de

Desarrollo Urbano y Vivienda para los Inspectores de Obra). 36

Ver Aclaraciones Previas Pág. 49, Punto 3.11 a) 1er. párrafo “Responsabilidades de los Entes Ejecutores”

79

Sin embargo, como resultado de la visita realizada a las obras, se observó que sobre

aproximadamente el 30% del total de los metros lineales construidos las calles no se

encontraban asfaltadas, el 70% de las veredas se encontraba deteriorado con rajaduras y

roturas y además, se verificó la existencia de zanjas.

La aparición de rajaduras y roturas en obras relativamente nuevas reduce la vida útil

de las aceras y evidencia un bajo nivel de calidad en la ejecución de la obra. Cabe señalar que

las obras de veredas aprobadas por el Programa son de un metro veinte (1.20mts) de ancho,

por lo cual no abarcan la totalidad de la distancia que existe entre la línea municipal y el

supuesto cordón cuneta de la calzada.

Para las obras de veredas de La Matanza la situación observada respecto de la calidad

de la obra es similar a lo expuesto sobre José C. Paz.

80

5. Análisis de la vista enviada al Organismo

El descargo del auditado y su análisis se encuentran en el Anexo VII del presente

informe.

81

6. Recomendaciones

6.1 Cumplir con la aprobación de los Reglamentos Particulares y los Manuales de

Procedimientos de conformidad con lo establecido por la Resolución Nª 268/07 y su

modificatoria 267/08 del MPIPyS, a fin de propiciar las condiciones necesarias para

fortalecer la Gestión del Programa. (Cde 4.1).

6.2 Elaborar y presentar ante la ONP la planificación anual en tiempo y forma, en

concordancia con la normativa vigente; con la demanda efectiva, sobre la base de lo ejecutado

y la factibilidad del Programa a futuro, de modo tal que permita evaluar el cumplimiento de

las metas y de la gestión anual del Programa de una manera clara y confiable en relación al

presupuesto otorgado y ejecutado por la Unidad de Gestión. (Cde 4.2)

6.3 Optimizar la divulgación de las actividades del Programa con el objeto de

asegurar un conocimiento más preciso de las mismas por parte de los potenciales

beneficiarios. (Cde. 4.3)

6.4 Elaborar e implementar un registro integral de todas las solicitudes de

financiamiento presentadas, aceptadas y rechazadas, por los posibles beneficiarios que

permita verificar y comparar los criterios usados por la UG para la selección de los proyectos

y planificar las acciones del Programa a futuro, sobre la base de los requerimientos recibidos

y asistidos. (Cde. 4.4)

6.5 Utilizar una metodología que otorgue objetividad a los criterios de distribución

de los recursos aplicados por el Programa y brinde respuesta equitativa a la demanda efectiva.

(Cde. 4.5)

6.6 Rediseñar el sistema de asignación de fondos, de modo que esté en línea con

los objetivos del programa y asegure la distribución equitativa de los mismos entre el total de

las jurisdicciones del país. (Cde 4.6)

82

6.7 Adoptar las medidas pertinentes a efectos que tanto los Entes Ejecutores (UEP,

Municipios) como las Cooperativas de Trabajo den cumplimiento a la presentación de la

documentación manteniendo un orden cronológico que respete la secuencia de los hechos;

verifiquen la completitud de los datos relevantes que deben constar en los Certificados de

Obra; controlen la consistencia de los datos de los beneficiarios con los obrantes en los

registros respectivos y controlen la aplicación de la metodología vigente para efectuar los

desembolsos de acuerdo con los lineamientos del Reglamento Particular del Programa Federal

de Atención a Emergencias Sociales y Naturales (Cde. 4.7)

6.8 Implementar el foliado de los expedientes para fortalecer la seguridad y

confiabilidad de la documentación a cargo de la UG, dando cumplimiento a la normativa

vigente en la materia. (Cde. 4.8.a). Aplicar un sistema de seguridad confiable para el

procesamiento de la información, con acceso restringido y con los atributos necesarios para

su resguardo. (Cde. 4.8.b). Asegurar el registro, monitoreo y seguimiento de las operaciones,

a fin de disponer de información completa y oportuna para la toma de decisiones y,

consecuentemente, fortalecer la eficiencia y eficacia de la gestión de la UG. (Cde. 4.8.c).

6.9 Teniendo en cuenta que por la modalidad prevista un gran porcentaje de los

fondos son abonados en la etapa inicial de la obra cobra particular relevancia el cumplir y

hacer cumplir el cronograma de desembolsos según lo estipulado en los Reglamentos

Particulares y demás normativa aplicable, evitando realizar pagos sin el respaldo documental

correspondiente. (Cde. 4.9.1.). Requerir y asegurar el cumplimiento de las cláusulas de los

contratos de ejecución de obra firmados entre los Entes Ejecutores y las Cooperativas de

Trabajo, de acuerdo a las obligaciones impositivas contables vigentes. (Cde. 4.9.2.). Evitar la

múltiple emisión de cheques por montos inferiores a $50.000 para cancelar el pago a una

determinada cooperativa ya que, de esa forma, se corta la bancarización del circuito de los

fondos nacionales lo que no permite verificar que éstos hayan sido aplicados integralmente a

los fines convenidos. (Cde. 4.9.3.).

83

6.10 Adoptar los recaudos necesarios a fin que las viviendas al momento de ser

terminadas cuenten con las obras básicas de infraestructura habilitadas. (Cde. 4.10.1).

Efectuar las necesarias correcciones en la gestión de las obras con el objeto de evitar demoras

prolongadas para efectivizar la adjudicación y escrituración de las viviendas, en tiempo y

forma, a los beneficiarios. (Cde. 4.10.2. y 4.10.3)

6.11 Brindar la asistencia técnica y la capacitación adecuada a los integrantes de las

Cooperativas de Trabajo, con el objetivo de mejorar la calidad y prolongar la vida útil de las

construcciones realizadas (viviendas - veredas) como así de brindar los conocimientos

necesarios para promover la inclusión de las Cooperativas en el mercado laboral local.

Fortalecer la presencia de las Comisiones Específicas previstas en los Reglamentos

Particulares y en los Convenios Específicos para asistir técnicamente a las Cooperativas

durante la ejecución de las obras. Realizar los monitoreos necesarios por parte de la UG con el

objeto de: a) asegurar el cumplimiento de los Estándares Mínimos de Calidad para Viviendas

de Interés Social - SSDUV para obtener los niveles de seguridad pública primordiales y

obligatorios para los futuros habitantes y usuarios de las obras; b) ejercer un adecuado control

sobre la ejecución de las obras a los efectos de obtener un nivel de calidad aceptable. En el

caso particular de la construcción de veredas, procurar que el mismo se refleje en un mínimo

de roturas y rajaduras en la obra terminada (Cde. 4.11y 4.12).

84

7. Conclusiones

En el marco de esta auditoría se practicaron procedimientos a fin de determinar si las

transferencias de fondos nacionales efectuadas para el Programa 45 se gestionaron de forma

eficaz, eficiente, equitativa y económica.

En este sentido, uno de los aspectos a tomar en cuenta consistió en verificar que el

programa cuente con objetivos claramente definidos.

Si bien la UG incluye en los formularios del presupuesto anual el Cuadro de Metas y

Producción Bruta definido en función de lo ejecutado y de los nuevos requerimientos, se ha

verificado que, al momento de realizarse esta auditoría, de los tres Programas Federales, sólo

uno (Programa Federal de Integración Socio-Comunitaria) contaba con su Reglamento

Particular formalmente aprobado, en tanto que no lo estaba ninguno de los Manuales de

Ejecución, encontrándose vencidos los plazos otorgados por la normativa vigente para

gestionar dicha aprobación.

Esta falta de aprobación formal tiene incidencia directa en lo que respecta a los

criterios de elegibilidad de los proyectos a financiar, así como en el criterio de asignación de

los fondos a las diferentes líneas de acción, ya que al no haberse evidenciado su definición

formal en otro documento, la misma también queda supeditada a lo que estipulen los

Reglamentos Particulares.

Por lo expuesto, la definición clara de los objetivos y otros aspectos claves de la

gestión del Programa, en los términos en que se ha abordado este proyecto de auditoría, se

halla condicionada por no encontrarse formalmente aprobados dos de los tres Reglamentos

Particulares y todos los manuales de ejecución.

La página Web, que constituye el medio de difusión de las actividades del Programa

se encuentra desactualizada y no se ha evidenciado la existencia de un registro integral de los

requerimientos recibidos, que permita conocer la totalidad del universo demandante y las

razones que determinan la elegibilidad o el rechazo de una solicitud. Por lo que se concluye

que la comunicación de sus actividades puede generar un trato inecuanime a los

requerimientos.

85

En cuanto a la confiabilidad del ambiente de control interno, se ha verificado que la

UG cuenta con una estructura organizacional claramente definida acorde con las actividades

que desarrolla. Dispone de un marco normativo que regula las distintas etapas a cumplir para

concretar las transferencias.

Se ha verificado que si bien la UEP ejecuta los procedimientos de aprobación,

liquidación y pago de las transferencias conforme a lo estipulado en la normativa vigente los

mismos han presentado deficiencias en lo concerniente a la tramitación de los expedientes

(carencia de foliatura y falta de completitud de los datos), en el archivo y resguardo de la

documentación por parte de la UG, en la herramienta informática utilizada para el

seguimiento de las obras convenidas y en las tareas de supervisión y monitoreo.

Asimismo, la falta de aprobación de los Reglamentos anteriormente mencionada tiene

incidencia directa sobre la gestión ya que le quita sustento a las diferentes operatorias del

programa agregando incertidumbre respecto de la distribución de las responsabilidades entre

los actores de cada proceso.

Por lo tanto, respecto de este punto surgen aspectos de control interno a ser mejorados.

Otra dimensión abordada ha sido el modo en que la UG gestiona su ejecución

presupuestaria. El programa define anualmente una planificación y presenta a la ONP los

formularios de ejecución física pertinentes. No obstante ello, se verifican falencias en la

gestión presupuestaria manifestadas en la demora superior a un año en la presentación de la

información rectificada correspondiente a la ejecución física para el ejercicio 2008 y en la

ejecución presupuestaria del 96,7% del crédito vigente en concepto de Transferencias de

Capital a Gobiernos Municipales, en los cinco primeros meses del ejercicio 2009. Se verificó

la existencia de registros que reflejan tanto el avance financiero de las transferencias

realizadas como el inicio, avance físico y finalización de las obras.

Por otra parte, la UG no emite informes ni realiza auditorías internas que reflejen el

estado de las obras o la ejecución presupuestaria para las diversas actividades que lleva

adelante.

Las situaciones enunciadas evidencian una gestión de la ejecución presupuestaria que

presenta aspectos a ser corregidos por parte de la UG.

86

Se verificó que la UG no tiene instrumentado un seguimiento sistematizado de los

convenios. Si bien cuenta con indicadores que le permiten medir el nivel de logro de cada

actividad, no se ha encontrado evidencia suficiente sobre la realización de mediciones de

impacto social de las acciones ejecutadas.

El Programa ha utilizado como parámetros de distribución y asignación de recursos la

demanda de las jurisdicciones, la capacidad instalada y el NBI Provincial. (Ver Anexo VII.a.

Descargo del auditado)

En el desarrollo de este informe, como aporte al programa, se han considerado

parámetros como el criterio de población con NBI de cada provincia sobre la población con

NBI del país, así como el de Necesidades de Trabajo.

Según los parámetros utilizados por la UEP, los recursos que demandaron las

provincias presentan diferencias con el criterio de distribución de población con NBI.

Considerando los parámetros aportados por esta Auditoría, expuestos en el punto 3.9

de Aclaraciones Previas, el modo en que el Programa define el parámetro de distribución de

los recursos por población con NBI presenta debilidades.

Según los parámetros utilizados por la UEP, los recursos que demandaron las

provincias presentan diferencias con el criterio de distribución de población de NBI Y

Necesidades de trabajo.

Considerando los parámetros aportados por esta Auditoría, expuestos en el punto 3.9

de Aclaraciones Previas, el modo en que el Programa asignó los recursos presenta diferencias

con los criterios de distribución de población y Necesidades de Trabajo.

Por lo expuesto, se concluye que las acciones atinentes a un adecuado seguimiento de

los objetivos del Programa se hallan sujetas a mejoras.

En el Nivel Subnacional, en cuanto al cumplimiento por parte de los Entes Ejecutores

de los compromisos convenidos, se verificó que respetan los requisitos establecidos por el

Reglamento del Programa y los fondos nacionales recibidos fueron aplicados a los fines

convenidos.

En los Entes Ejecutores visitados se determinó que registran adecuadamente los

movimientos de fondos y que mantienen un adecuado archivo y resguardo de la

documentación de cada convenio.

87

Asimismo, en las entrevistas mantenidas con las respectivas áreas responsables, sus

autoridades manifestaron que se realiza un diagnóstico y aprobación de los listados de

beneficiarios.

En cuanto al monitoreo a las Cooperativas de trabajo durante la ejecución de las

obras, del relevamiento efectuado en los casos visitados surge que el mismo es realizado por

la autoridad local.

Los contratos con las Cooperativas de trabajo han sido debidamente formalizados y

refrendados. También se constató la creación de Comisiones Específicas del Municipio.

En relación al control del estado de los terrenos a fin de determinar su aptitud para la

ejecución de las obras, en los Municipios visitados se verificó que las obras constaban con la

no objeción técnica, condición establecida en los Reglamentos Particulares.

Los Entes Ejecutores visitados, manifestaron que realizan las tareas tendientes a

facilitar la concreción de los proyectos desde el punto de vista operativo, así como la

capacitación prevista por las líneas de acción del Programa. Sin embargo, en algunos casos la

calidad constructiva tanto de las viviendas como de las veredas, evidenció falencias en dicha

capacitación.

Del relevamiento efectuado en este nivel surgieron las debilidades que se detallan a

continuación:

Se han efectuado pagos sin cumplir los requisitos establecidos por los lineamientos del

Programa, hecho que se verificó en el incumplimiento tanto del cronograma de desembolsos

establecido en los Reglamentos Particulares (Municipios de La Matanza y San Salvador de

Jujuy), como de las cláusulas de los contratos de ejecución de obras firmados entre el

Municipio y la Cooperativa de Trabajo (Municipio de San Salvador de Jujuy).

En el Municipio de San Salvador de Jujuy, analizado el circuito de pagos a las

cooperativas se ha detectado que éstos, en la mayoría de los casos, se concretaban por medio

de una orden de pago que se efectivizaba mediante la emisión de múltiples cheques de

$50.000 y, en algunos casos, por un monto menor. De esa forma, se corta la bancarización del

circuito de los fondos nacionales lo que no permite verificar que éstos hayan sido aplicados

integralmente a los fines convenidos.

88

Se han detectado falencias en lo atinente a la presentación de las rendiciones de

cuentas, hecho evidenciado tanto en los certificados de avance de obra como en la

presentación de la documentación pertinente al ente ejecutor por parte de las cooperativas.

En cuanto a la gestión de entrega de viviendas terminadas, se verificaron viviendas

terminadas sin habitar por falta de obras de infraestructura de servicios, viviendas habitadas

sin adjudicación formal, y viviendas habitadas sin escriturar por falta de los planos de

mensura aprobados.

Como resultado de los relevamientos realizados en los municipios incluidos en la

muestra no se ha tenido a la vista evidencia del procedimiento aplicado en la selección de los

posibles adjudicatarios.

Como resultado de las tareas realizadas se concluye que las falencias observadas en la

ejecución del Programa generan vulnerabilidades en la gestión, que impactan el uso eficaz,

eficiente, equitativo y económico de los recursos públicos.

8. Lugar y fecha:

Buenos Aires, 20 de septiembre de 2012.

9. Firma:

89

Anexo I

Planificación y Procedimientos de Auditoría

Para la planificación de la auditoría se tomó como referencia el enfoque utilizado por

la Oficina Nacional de Auditoría del Reino Unido (NAO), aplicando esa metodología en

aquellos aspectos pasibles de ser adaptados los requerimientos, considerando las ventajas

que se derivan de su uso.

El enfoque mencionado permite disminuir los riesgos de auditoría al generar una

planificación específica con alto grado de detalle, definiendo las áreas de interés de auditoría

y el conjunto de procedimientos a ser empleados para cada una de ellas, en una etapa muy

temprana del proyecto, lo que obliga, como paso inicial, a lograr un conocimiento profundo

del Programa objeto de auditoría, su normativa y operatoria.

A continuación se expone la planificación de las tareas de campo implementadas en el

marco de esta auditoría:

PLANIFICACIÓN DE LAS TAREAS DE CAMPO

Pregunta Clave: ¿Las transferencias efectuadas en el marco del Programa fueron gestionadas de manera eficaz, eficiente, equitativa, económica y ética?

A. AREA DE INTERES: NACIONAL

A.1. ¿El Programa tiene Objetivos claramente definidos?

A.1.1. ¿Cuenta la UEP con objetivos y metas desagregadas por actividad formalmente documentados?

A.1.2. ¿El cuadro de metas y producción bruta incluido en el presupuesto anual de la UEP se halla sustentado en un estudio previo de la demanda a cubrir?

A.1.3. ¿Cuenta la UEP con un criterio de elegibilidad de los proyectos a financiar formalmente definido?

A.1.4. ¿Cuenta la UEP con un criterio de asignación de los fondos formalmente definido?

A.1.5. ¿Tiene la UEP tabulados los montos de las asignaciones por línea de acción?

A.1.6. ¿Cuenta la UEP con un criterio de distribución de los financiamientos a aceptar o rechazar formalmente definido? ¿Estos criterios forman parte de alguna norma específica?

A1.7. ¿Están definidos los criterios que establecen la asignación de fondos para los casos de postergación social?

90

A.2 ¿El Programa comunica sus actividades y otorga un trato equitativo a los requerimientos que recibe?

A.2.1 ¿Los mecanismos de acceso a las prestaciones del Programa están masivamente difundidos?

A.2.2 ¿La UEP tiene implementado un registro integral de todas las solicitudes de asistencia recibidas?

A.2.3 Respecto de la aceptación o rechazo de solicitudes de asistencia, ¿queda constancia del uso de criterios objetivos para validar esta decisión?

A.3 ¿Es confiable el ambiente de control interno en que opera el Programa?

A.3.1 ¿Cuenta la UEP con una estructura organizacional claramente definida?

A.3.2 ¿La estructura organizacional de UEP es acorde a las actividades que desarrolla?

A.3.3 ¿Cuenta la UEP con una normativa vigente que describa en forma precisa los requisitos y pasos a seguir para el cumplimiento de las distintas etapas de las transferencias? A.3.4 ¿Tiene la UEP formalmente aprobados manuales de procedimientos específicos para el desarrollo de sus actividades?

A.3.5 ¿La UEP ejecuta los procedimientos de aprobación, liquidación y pago de las transferencias conforme a lo estipulado en la normativa vigente?

A.3.6 ¿Efectúa la UEP los controles establecidos en la normativa vigente tanto de carácter económico como físico?

A.3.7 ¿Existe un adecuado archivo y resguardo de la documentación del programa?

A.4 ¿Gestiona adecuadamente la UEP su ejecución presupuestaria?

A.4.1 ¿La ejecución presupuestaria es previamente programada?

A.4.2 ¿La ejecución presupuestaria guarda relación con las metas definidas en el presupuesto anual?

A.4.3 ¿Tiene implementado la UEP un registro que refleje de manera completa y actualizada el avance financiero de las transferencias que realiza?

A.4.4 ¿Tiene implementado la UEP un registro que refleje el inicio, el avance físico y la finalización de las obras del programa?

A.4.5 ¿La UEP emite periódicamente informes sobre la ejecución presupuestaria del crédito asignado a cada una de las actividades que desarrolla?

A.4.6 ¿Dichos informes abarcan tanto los aspectos financieros como físicos (técnicos) de las obras?

A.5 ¿Efectúa la UEP un seguimiento del cumplimiento de los objetivos del Programa?

A.5.1 ¿Instrumenta la UEP un seguimiento sistematizado de los convenios que le permita introducir acciones correctivas de modo oportuno?

A.5.2 ¿Ha definido la UEP indicadores que le permitan medir el nivel logro de cada actividad?

A.5.3 ¿Efectúa la UEP mediciones de impacto social de las acciones ejecutadas?

A.5.4 ¿La distribución efectiva de los fondos guarda relación con los parámetros utilizados en la elaboración de los indicadores del Programa?

91

B. AREA DE INTERÉS SUBNACIONAL

B.1 ¿Cumplen los Entes Ejecutores con los compromisos convenidos?

B.1.1 ¿Los proyectos presentados por los Entes ejecutores (Municipios) cumplen con los requisitos establecidos en la normativa vigente para dar curso a su trámite?

B.1.2. ¿Los fondos transferidos fueron aplicados a los fines convenidos?

B.1.3. ¿Se han aplicado los fondos en tiempo y forma?

B.1.4. ¿Los Entes ejecutores registran adecuadamente los movimientos de fondos?

B.1.5 ¿Los Entes ejecutores mantienen un adecuado archivo y resguardo de la documentación de cada convenio?

B.1.6. ¿Se realizan las rendiciones de gastos en tiempo y forma?

B.1.7. ¿Cuáles son los criterios de selección de las Cooperativas, y de sus integrantes?

B.1.8. ¿Cuáles son los criterios de propuesta de asignación de acuerdo a cada línea de acción?

B.1.9. ¿Estos criterios están debidamente formalizados?

B.1.10. ¿Existe un control del listado de beneficiarios a cargo del Municipio y si este se actualiza?

B.1.11. ¿Se realiza el monitoreo a las Cooperativas de trabajo durante la ejecución de las obras?

B.1.12. ¿Estos controles son efectivos?

B.1.13. ¿Los contratos con las Cooperativas de trabajo han sido debidamente formalizados y refrendados?

B.1.14. ¿Las Comisiones Específicas del Municipio se han creado en tiempo y forma?

B.1.15. ¿La labor de las comisiones es efectiva?

B.1.16. ¿Los Entes Ejecutores han realizado debidamente el control del estado de los terrenos, si éstos son aptos para la ejecución de las obras y que provean la infraestructura de servicios?

B.1.17. ¿Han previsto la documentación necesaria de los terrenos para su posterior entrega?

B.1.18. ¿Los Entes Ejecutores realizan todas las tareas que tienden a facilitar la concreción de los proyectos desde el punto de vista operativo?

B.1.19. ¿Los Entes Ejecutores realizan las tareas de capacitación?

A continuación se exponen los Procedimientos implementados en el marco de esta

auditoría:

92

A. ÁREA DE INTERES NACIONAL

PROCEDIMIENTOS

A.1 ¿El Programa tiene objetivos claramente definidos?

1- Identificar, obtener y analizar la normativa general que sustenta el programa. Descripción de sus objetivos y naturaleza, alcance, modalidad de asignación y distribución de los fondos y su instrumentación, criterios de elegibilidad de los proyectos a financiar, identificación de organismos responsables. Identificar tipo de norma, número y año de emisión.

2- Requerir y analizar los criterios de razonabilidad a los que se hace mención en el Manual de Ejecución y si éstos están estandarizados.

3 - Requerir y analizar la documentación que sustente los formularios referidos a los Cuadros de metas y producción bruta presentados anualmente ante la Oficina Nacional de Presupuesto.

4 - Entrevistar a las autoridades de la UEP.

A.2 ¿El Programa comunica sus actividades y otorga un trato equitativo a los requerimientos que recibe?

1- Verificar y analizar los instrumentos implementados por la UEP para la divulgación de las actividades desarrolladas por el Programa y entre potenciales beneficiarios.

2- Verificar y analizar el sistema de registro de solicitudes implementado por la UEP.

3- Verificar la aplicación de los criterios de asignación y distribución de la financiación de proyectos implementados por el programa.

A.3 ¿Es confiable el ambiente de control interno en que opera el Programa?

1- Entrevistar a las autoridades de la UEP.

2- Requerir y analizar la documentación correspondiente.

3- Analizar la estructura organizativa del Programa (organigrama) e identificar los RRHH disponibles para cada una de las actividades auditadas. Verificar si existe articulación entre las áreas responsables de la ejecución del Programa.

4- Consultar a la UAI de la SSDUV, del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, y a la SIGEN sobre controles practicados a la UEP.

5- Verificar el cumplimiento de normas y procedimientos, en base al análisis de una muestra de expedientes.

A.4 ¿Gestiona adecuadamente la UEP su ejecución presupuestaria?

1-Requerir y analizar los formularios presentados anualmente ante la Oficina Nacional de Presupuesto (ONP) referidos a la programación de la ejecución, así como de informes de ejecución del gasto.

2- Analizar los desvíos entre la ejecución real de las partidas y el crédito aprobado durante el período auditado.

3- Analizar del cumplimiento de las metas físicas del Programa.

4- Requerir y analizar los registros contables de la UEP.

5- Efectuar controles por oposición entre registros de la UEP, formularios presentados ante la ONP y datos aportados por el Sist. Integrado de Información Financiera (SIDIF).

A.5 ¿Efectúa la UEP un seguimiento del cumplimiento de los objetivos del Programa?

1- Examinar las asignaciones y distribuciones de fondos efectuados para la ejecución del Programa, en sus distintas partidas y actividades y por línea de acción, a los distintos municipios en el período auditado.

2- Cotejar la distribución efectiva de la asistencia con datos de población con NBI y otros parámetros de vulnerabilidad social que sean utilizados por la UEP.

3- Analizar los registros de beneficiarios. Verificar la existencia de un registro o archivo de financiamientos rechazados.

4- Verificar la existencia de un sistema de monitoreo de la implementación de los convenios y de evaluaciones de los proyectos financiados post ejecución.

5- Corroborar la existencia y consistencia de los informes y reportes generados por la UEP.

6- Entrevistar a las autoridades de la UEP respecto de los criterios adoptados conforme a los resultados recogidos y otras cuestiones inherentes al seguimiento del cumplimiento de los objetivos del Programa.

93

B. AREA DE INTERÉS SUBNACIONAL

PROCEDIMIENTOS

B.1 ¿Cumplen los Entes

Ejecutores con los compromisos convenidos?

Visita a los Municipios, Cooperativas de Trabajo, viviendas y CIC, incluidos en la muestra de expedientes.

Entrevistas con efectores responsables de la aplicación de los fondos transferidos.

Análisis de las cláusulas de los convenios suscriptos con los municipios y verificación de su cumplimiento. Acta de inicio de obra.

Verificar si las transferencias son giradas a la cuenta bancaria habilitada para recibir los fondos. DDJJ de certificaciones de avance de obra y cierre final de las obras.

Análisis del tiempo transcurrido entre el ingreso de los fondos a la cuenta bancaria del municipio y la fecha en que fueron aplicados.

Análisis de la documentación de respaldo de las rendiciones de cuentas presentadas ante la UEP a fin de determinar su cumplimiento en tiempo y forma.

Verificar la documentación que respalda los criterios aplicados para la selección de las Cooperativas de trabajo

Verificar el legajo de las Cooperativas y de los beneficiarios, si la documentación cumple con lo requerido.

Informes de los monitoreos realizados a las Cooperativas de trabajo.

Verificar los contratos de obra entre Cooperativas y Municipios.

Verificar el acto administrativo de creación de las Comisiones Especificas y la documentación respaldatoria se ajuste a norma.

Verificar la titularidad (dominio) y la documentación de los terrenos. La existencia de las obras de infraestructura requeridas para la realización de los proyectos.

Verificar la existencia documentación de capacitación a los integrantes de las Cooperativas de trabajo.

Visita a obra, obradores, depósitos de materiales y equipos

94

Anexo II

Aspectos metodológicos de la muestra

Plan de muestreo del Programa 45- Fortalecimiento Comunitario del Hábitat

a) Fuente de datos:

A efectos de llevar adelante la presente auditoría, la Unidad Coordinadora proporcionó

una tabla en Excel donde se hacía constar información relativa a los expedientes tramitados

bajo el período 01/01/2008 – 30/06/2009 definido por la presente auditoría. Los campos de

dicha tabla son: Nº de Expediente, Fecha de Convenio Especifico, Provincia, Localidad, Línea

de Acción, Monto Total Convenio y Total pagado por el convenio.

En base a esta fuente de datos se definió el universo de datos a auditar, donde los

campos de relevancia para la confección de la muestra fueron: Nº de Expediente, Provincia,

Localidad y Total pagado por convenio.

b) Diseño Muestral:

Por diseño muestral se hace referencia a un conjunto de técnicas y procedimientos

aplicados a un universo de modo tal que, seleccionando un subconjunto de dicho universo

(muestra), se pueda tener evidencia sobre las características generales de la población.

Elementos del diseño muestral:

i. Unidad de muestreo: Se utilizó la metodología de muestreo por unidad

monetaria (MUM), donde la unidad de muestreo es una unidad monetaria ($1),

a diferencia del muestreo clásico donde las unidades de muestreo son las

unidades físicas observables (un expediente por ejemplo).

ii. Población: Está conformada por el total de Pesos que transfirió la Unidad

Coordinadora a los distintos entes Provinciales y/o Municipales.

iii. Probabilidad de Selección: Como la unidad de muestreo es $1, la probabilidad

de selección de un expediente es directamente proporcional al monto transferido a

95

ese expediente. De esta manera un $1 gestionado en un expediente tiene la misma

importancia relativa que cualquier otro $ de otro expediente. En el caso del

muestreo clásico lo que tendría igual probabilidad de selección serían los

expedientes sin importar los montos implicados en dichos expedientes. No

obstante, si bien la unidad de muestreo es una unidad monetaria, las unidades

monetarias no son observables directamente sino es a través de un expediente. Por

ello el método MUM lo que hace es asignar una probabilidad de selección de un

expediente tal que tenga relación con el importe implicado en ese expediente, de

manera que se cumpla que a mayor importe implicado en un expediente mayor es

su probabilidad de ser elegido como integrante de la muestra.

c) Estratificación del Universo:

Se realiza con el objeto de armar sub-universos dentro del universo total a efectos de

agrupar los elementos de la población por alguna característica común. Dada la diversidad

geográfica del programa en el territorio nacional, se agruparon aquellos expedientes según la

provincia de localización de la obra. A partir de estos estratos geográficos se realizó un

ranking de provincias donde el orden de dicho ranking es de acuerdo al total transferido por la

Nación a cada provincia.

Dadas las restricciones presupuestarias para poder auditar en su totalidad el programa

es de especial interés poder tener un criterio que permita, con una dotación de recursos

(humanos y monetarios) fijos, maximizar la cobertura a auditar.

En este sentido, para la presente auditoría se estimó que se puede lograr una cobertura

de 4 provincias. De este modo, seleccionando los estratos geográficos mejor posicionados en

este ranking se maximiza el nivel cobertura del universo a auditar. La maximización de los

recursos se entiende en el sentido de que no existe ninguna otra combinación de 4 provincias

que den como resultado una mayor cobertura total sobre el conjunto de los fondos gestionados.

Por lo tanto, a partir de la estratificación geográfica y de la posterior selección de los

estratos mejor posicionados en el ranking se obtiene un sub-universo (formado por cuatro

provincias) que constituye la nueva población sobre la que aplicará el diseño muestral.

96

PROVINCIA

%TOTAL

PAGADO

%

Acumulado

Buenos Aires 36,45% 36,45%

Jujuy 24,73% 61,18%

San Juan 10,73% 71,91%

Tucuman 6,72% 78,63%

Salta 6,56% 85,19%

Chaco 5,77% 90,96%

Neuquen 2,08% 93,04%

Santiago del Estero 1,88% 94,92%

Río Negro 1,68% 96,60%

Misiones 1,38% 97,98%

Entre Rios 1,11% 99,09%

Chubut 0,34% 99,44%

Mendoza 0,21% 99,64%

Formosa 0,19% 99,84%

La Rioja 0,16% 100,00%

Total general 100,00% 0,00%

d) Especificación del muestreo MUM:

El muestreo por MUM exige la definición de varios aspectos para lograr su

implementación. En el caso de la presente auditoría se definieron los siguientes parámetros:

Población Total a Auditar: Constituye la suma de todas las transferencias hechas al

conjunto de estratos seleccionados en el punto c)

Límite de Corte Superior: Es el valor a partir del cual un expediente cuyo monto es

igual o superior es seleccionado directamente para formar parte de la muestra. Aquellos

expedientes que registraron transferencias menores a este límite de corte compiten en la

selección de la muestra en forma proporcional al monto implicado en concepto de

transferencias que cada uno posea. El objetivo de este parámetro es quitar aquellos elementos

de la población cuyos importes sean significativos y distorsionen la representatividad de la

población. Si estos elementos no se quitan y pasan directamente a formar parte de la muestra,

la probabilidad de selección de los demás elementos se reduce notoriamente pudiendo

ocasionar una falta de representatividad. Durante la presente auditoría se estableció un límite

de corte equivalente al 2,5% del valor de la población total. Este valor surge de la observación

del histograma de transferencias de la población total a auditar.

97

Confianza: Es un porcentaje que indica cuál es la confiabilidad de que la muestra

reproduzca las características de la población que pretende representar. En esta auditoría se

estableció como parámetro una confianza del 90 %. Esto significa que de cada 100 muestras

posibles que se tomen de la población 90 muestras van a preservar las características

poblacionales mientras que las restantes 10 muestras no.

Materialidad: Es un porcentaje que implica hasta qué monto máximo se puede

considerar que la diferencia entre el valor auditado y el verdadero valor que correspondería

encontrar es aceptable dentro de los lineamientos establecidos. En la presente auditoría se

estableció un valor del 5% como parámetro aceptable de materialidad.

e) Selección de la muestra

Consiste en determinar mediante qué procedimiento se procederá a seleccionar los

elementos de la población. En el presente proyecto se optó por el muestreo por intervalo fijo,

el cual consiste en establecer un punto aleatorio dentro de la muestra (dado en $) a partir del

cual se adiciona un monto fijo en $ (que es el tamaño fijo del intervalo) para obtener el

segundo punto de la muestra y así sucesivamente hasta completar la totalidad de las unidades

monetarias que se encuentran en la población a auditar. Como las unidades monetarias que

conforman la población se encuentran agrupadas en expedientes, lo que se observa es a qué

expedientes le corresponden los puntos muestrales en $ determinados por cada uno de los

intervalos.

El tamaño del intervalo es calculado en función de: el tamaño de la población, la

confianza requerida para que la muestra seleccionada sea representativa de la población, el

error de materialidad máximo tolerable y el nivel integridad de los datos poblacionales

respecto de otro registro independiente.

f) Implementación del diseño muestral y selección de la muestra

Los conceptos mencionados anteriormente fueron implementados con el software ACL,

(Audit Command Language) para los estratos geográficos de Buenos Aires, Jujuy, San Juan y

Tucumán.

98

g) Output final :

Provincia Localidad Programa MontoTotal

Fecha

Convenio Nro Expediente Monto Pagado

Buenos Aires Florencio Varela CIC 7379.30 22/09/2008 S01:0327303/2007 2353.79

Buenos Aires Jose C. Paz EMERG 375000.00 27/04/2009 1367/09 187900.16




Buenos Aires La Matanza MH 55707.00 12/05/2009 1964/09 29103.50

Buenos Aires La Matanza MV 63646.00 13/06/2008 S01:0426692/2007 63646.00

Buenos Aires La Matanza MV 62746.00 13/06/2008 S01:0426692/2007 62746.00

Buenos Aires La Plata MH 70180.00 23/03/2009 112991/09 36540.00

Buenos Aires Moreno MH 48400.00 19/11/2008 526478/08 25200.00

Buenos Aires San Nicolas de Los Arroyos MH 34924.20 26/03/2009 99350/09 18212.10

Jujuy Calilegua VIV 24069.36 07/04/2009 134314/09 12034.68

Jujuy El Carmen VIV 11529.00 23/12/2008 446545/08 5764.50

Jujuy Humahuaca VIV 30086.70 13/04/2009 171337/09 15043.35

Jujuy La Esperanza VIV 15043.35 07/04/2009 134295/09 7521.68

Jujuy Palpalá MH 3801.60 23/12/2008 30496/08 3801.60

Jujuy Perico MH 22442.42 07/05/2009 0152376/2009 11570.21

Jujuy Perico VIV 66186.40 08/08/2008 323653/08 53509.12

Jujuy S. S. de Jujuy MH 23648.00 02/12/2008 486975/08 12224.00

Jujuy S. S. de Jujuy VIV 129036.60 18/07/2008 299222/08 129036.60

Jujuy S. S. de Jujuy VIV 171494.19 07/04/2009 134304/09 170790.19

San Juan 25 de Mayo VIV 33093.20 19/08/2008 775/08 33092.60

San Juan 25 de Mayo MH 36353.46 20/05/2009 203931/2009 18726.73

San Juan Albardón MH 17000.00 22/07/2008 303289/08 17000.00

San Juan Albardón MH 35266.66 13/04/2009 099992/2009 18183.33

San Juan Rawson MH 22400.00 06/08/2008 327377/2008 22400.00

San Juan San Martín MH 42073.98 12/11/2008 488421/08 42073.98

San Juan San Martín VIV 34195.37 23/04/2009 001305/2009 17647.69

Tucuman Esquina y Mancopa MV 6420.00 04/11/2008 244089/06 6420.00

Tucuman Las Talitas VIV 8896.20 06/10/2008 S01:0429868/2008 6768.00

Tucuman Río Seco MV 13860.00 07/11/2008 458580/08 13860.00

Tucuman Villa Padre Monti MV 6120.00 06/10/2008 343008/09 6120.00 Nota: Cuadro elaborado con datos obtenidos en la UG - SSDUV. Cada línea representa un expediente. Ref. MH: Mejoramiento del Hábitat Urbano, VIV: vivienda Nueva; CIC: Centro Integrador Comunitario; MV Mejoramiento de Viviendas Recuperables, EMERG: Emergencia Social y Natural. Ver Anexo III – Muestra analizada - Metodología aplicada para su diseño

Fuente: elaboración propia con datos obtenidos de la UG de la SSDUV y del SIDIF.

99

Anexo III

Características técnicas de las viviendas

El punto 2.6.3 de los Reglamentos Particulares establecen las características que deberán

reunir las viviendas, a saber:

Integración Socio comunitaria y de Atención a Emergencias Sociales y Naturales

Superficie cubierta mínima cuarenta y cuatro (44) m2, contemplando futura expansión,

Dos (2) dormitorios, un (1) baño y una (1) cocina comedor.

Vivienda y Mejoramiento del Hábitat Rural y Aborigen)

Superficie cubierta mínima de cincuenta y cinco (55) metros cuadrados, contemplando la

futura expansión.

Dos (2) dormitorios, un (1) baño y una (1) cocina comedor

Mientras que los niveles mínimos de terminación exigidos son:

Revestimiento en baño y cocina;

Pisos cerámicos;

Puertas interiores;

Cielorrasos de madera o similar;

Aislaciones térmicas e hidrófugas en techos, muros y fundaciones;

Pintura;

Agua fría y caliente;

Instalación eléctrica y de gas (según corresponda);

Desagües cloacales.

Podrán presentarse proyectos de viviendas en dos plantas, vivienda hasta un máximo de

superficie cubierta de setenta (70m2) y que incluyan equipamiento y acondicionamiento para

ser habitadas por personas con capacidades diferentes; para las Viviendas Rurales y

Aborígenes los meros cuadrados pueden alcanzar una superficie cubierta de hasta ochenta

(80m2) y que también incluyan superficie semicubierta.

100

Las mismas deberán cumplir con los Estándares Mínimos de Calidad para Viviendas de

Interés Social y todas aquellas normativas regionales que fanaticen la durabilidad y la correcta

distribución funcional

Solo se considerarán terminadas las viviendas cuando se encuentren conectados los

servicios y se hayan realizado aquellas obras de infraestructura barrial necesarias para su

habilitación siendo este compromiso asumido por los entes ejecutores

Asimismo la información suministrada en las solicitudes de financiamiento de proyectos

tiene carácter de Declaración Jurada y los datos a completar por los beneficiarios del

Programa incluyen desde la Identificación del Proyecto, Descripción del terreno (Dominio-

Condiciones técnicas y Localización), Infraestructura, Vivienda (Distribución de las

superficies - Tecnología) y Contexto y deben tener la aprobación de los responsables del

Programa lo que les otorga el apto técnico.

El caso de las obras visitadas en San Salvador de Jujuy, se encuentran ubicadas dentro de

una zona sísmica 3 calificada como elevada. En el Mapa de Zonificación Sísmica del

Reglamento INPRES-CIRSOC 103, se encuentran identificadas 5 zonas con diferentes

niveles de Peligro Sísmico. Las viviendas a construir deberán aplicar los requerimientos

reglamentarios exigidos por los Estándares Mínimos - Requisitos de Seguridad punto

4.2./4.2.1.1, en relación al grado de peligrosidad por zona geográfica para el cálculo de las

estructuras sismorresistentes (antisísmica).

Se vieron viviendas de 2 plantas en Villa Palito debido al diseño de la planificación para

esta urbanización en la cual confluyeron fondos de diversos programas nacionales.

Para todos los casos observados durante la auditoría de campo, las obras de viviendas

visitadas se encontraban en un estado de avance cercano a la terminación de los trabajos, por

lo tanto se realizó una observación general de la calidad constructiva sin poder efectuar un

análisis más profundo de los componentes de la unidad habitacional es decir las fundaciones,

la estructura, cubiertas, y de todas las instalaciones. En términos generales cumplen con los

requisitos establecidos de superficie y calidad constructiva.

101

Anexo IV

Objetivos de las líneas de acción de los Programas Federales – Actividades 1 y 2 -

Programa 45 – Fortalecimiento Comunitario del Hábitat

N1A: Construcción de Viviendas Nuevas:

OBJETIVOS:

a) Concreción de proyectos sustentables, por medio de la construcción de Viviendas

Nuevas.

b) Contribuir al desarrollo y mejoramiento de las condiciones del hábitat de los hogares con

ingreso por debajo del nivel de indigencia y grupos vulnerables en situación de

emergencia o marginalidad.

c) Promover paulatinamente la salida laboral a través de Cooperativas de Trabajo fuera de

los subsidios nacionales; y para los casos de Emergencia promover temporalmente la

salida laboral de la población afectada, organizados en cuadrillas o cooperativas de

trabajo.

d) Movilizar mercados locales de materiales en comercialización y producción.

e) Movilización de mano de obra.

N1B: Mejoramiento de viviendas Recuperables:

OBJETIVOS:

a) Contribuir a la elevación de las condiciones del hábitat, vivienda e infraestructura de

aquellos hogares con necesidades básicas insatisfechas, siempre que sus integrantes vivan

en condiciones de hacinamiento y/o con deficiencias sanitarias, y que se trate de viviendas

permanentes y construidas con materiales no precarios, en lotes propios con dominio

saneado o fiscal regularizable.

b) Resolver las condiciones habitacionales deficitarias mediante el Mejoramiento de las

Viviendas.

c) Promover la inserción laboral a través de la contratación de Cooperativas de Trabajo para

la construcción de las mismas, y para los casos de Emergencias promover temporalmente

102

la salida laboral de la población afectada, organizados en cuadrillas o cooperativas de

trabajo.

d) Movilizar mercados locales de materiales en comercialización y producción.

N1C: Mejoramiento del Hábitat Urbano, Obras de Infraestructura y Complementarias.

OBJETIVOS:

a) Generar la inclusión social de: desocupados y beneficiarios del Programa Jefes de Hogar y

de la población en general, a través de la continuidad laboral de las Cooperativas de

Trabajo formadas para Vivienda Nueva y/o Centros Integradores Comunitarios; y de la

población afectada mediante la generación de puestos de trabajo y movilizar los mercados

de venta de materiales e insumos, para los casos de Emergencia.

b) Contribuir al desarrollo, saneamiento y mejoramiento de las condiciones del hábitat.

c) Concretar proyectos sustentables, a través de la ejecución de obras en el Hábitat tanto

Urbano, como Rural y Aborigen.

d) Movilizar los mercados locales de materiales en comercialización y producción.

N1C: Equipamiento Comunitario:

OBJETIVOS:

a) Desarrollar líneas de acción integradoras de las Instituciones de la Comunidad.

b) Generar acciones de coordinación en su territorio con los diferentes Programa, de

prevención, promoción asistencia y rehabilitación de las salud, integradas a las de acción

social

c) Desarrollar tareas de organización para la reconstrucción posterior a una catástrofe.

d) Contener a la población afectada por la catástrofe, mediante actividades de sensibilización

y motivación con las distintas organizaciones barriales que fortalezcan las redes

comunitarias.

e) Atender las necesidades básicas de la población afectada, en especial de niños y ancianos.

f) Generar espacios de Capacitación para la formación de recursos humanos.

g) Generar espacios de Capacitación para la formación de referentes grupales.

h) Brindar atención y contención de casos sociales.

103

i) Planificar actividades e sensibilización y motivación con las distintas organizaciones

barriales que fortalezcan las redes comunitarias

j) Estimular los procesos de autogestión.

k) Estimular los procesos de participación en las actividades de reconstrucción.

l) Ofrecer orientación, información y apoyo a grupos vulnerables específicos (discapacidad,

rehabilitación, adicciones, violencia familiar, tercera edad, niños y adolescentes).

m) Apoyar las iniciativas inherentes al desarrollo local.

N1C: Unidades Productivas de Sustento:

OBJETIVOS:

a) Recuperar el hábitat con las potencialidades de las unidades productivas ya desarrolladas

por las familias o comunidades.-

b) Desarrollar y ampliar el sistema económico en actividades económicas dirigidas a brindar

las posibilidades para organizarse, trabajar, construir, crear, distribuir-vender, ganar y

consumir.

c) Sostenibilidad y sustentabilidad, de los proyectos económicos en el tiempo con el objetivo

de afincar las familias.

104

Anexo V

Notas de la SSDUV presentadas a la Dirección de Presupuesto de la Subsecretaria

de Coordinación y Control de Gestión N° Nota SSDUV

Fecha Descripción de la presentación Responsable de la

nota

362/08 24/04/2008

Formularios 1 y 2 – Programación Física Anual y Trimestral de Metas y Producciones Terminales Brutas - Programas 42-43-44-45-46 - Presupuesto 2008.

Subsecretario de Desarrollo Urbano y

Vivienda – SOP.

73821/08 06/11/2008

Información correspondiente a la ejecución física del 3er trimestre del año - Programas 42-43-44-45-46 y la información de la Gestión Física - Presupuesto 2008.

Subsecretario de Desarrollo Urbano y

Vivienda – SOP.

0057/09 16/01/2009 Información correspondiente a la ejecución física del 4to trimestre - Presupuesto 2008 - Programas 42-43-44-45-46..

Directora Nacional de Políticas Habitacionales

287/2009 25/02/2009 Información Programación Física del 1er trimestre y resto del año – Presupuesto 2009 - Programas 42-43-44-45-45-46 -


505/09 30/03/2009 Información rectificada de la ejecución física del año – Presupuesto 2008 – Programas 42-43-44-45-46.


691/09 20/04/2009 Información correspondiente a la ejecución física del 1er trimestre del año - Presupuesto 2009 – Programas 42-45.


2302/2009 4/11/2009 Información correspondiente a la ejecución física del 3er trimestre del año – Programa 45 – Presupuesto 2009.


1727/2009 12/08/2009

Presentación de notas ya remitidas correspondientes a la ejecución de los Programas 42-43-44-46 y los formularios 11-12-13-14 del Programa 45.


0052/10 11/01/2010 Información correspondiente a la ejecución física del 4to trimestre - Programa 45 - Presupuesto 2009.

Directora de Programas para la Emergencia –

SSDUV Fuente: elaboración propia con datos suministrados por la UG – SSDUV.

105

Anexo VI.a

Resultado de consultas a otros organismos

a) Consultas realizadas a organismos de control

Respuesta de la Unidad de Auditoría Interna del MPFIyS a la AGN

Ante la consulta formulada mediante Nota Nº 77/09-AG5 del 28 de septiembre de 2009, la

Unidad de Auditoría Interna del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y

Servicios informó que si bien hasta el momento el Programa 45 no ha sido objeto de auditoría

por parte de esa UAI, se encuentra incluido dentro del Plan Ciclo de Auditoría elaborado por

la UAI y aprobado por la SIGEN para el año 2010.

Respuesta de la Sindicatura General de la Nación a la AGN.

Se realizaron consultas a la SIGEN, por nota Nº 31/10-AG5 del 4 de marzo de 2010, sobre

la existencia de antecedentes de controles practicados e informaron que no se han efectuado

auditorías relacionadas sobre la aplicación de fondos transferidos por el Gobierno Nacional en

el marco del Programa 45 a las distintas jurisdicciones durante el año 2008 y primer trimestre

de 2009. (Memo SIGEN Nº 0059/10-GSPF).

Respuesta de la Subsecretaría de Legal del MPFIPyS a la AGN

Se consultó por Nota Nº 52/10 AG5 del 27 de abril de 2010 a la Subsecretaría Legal del

MPFIPyS. Las respuestas, recibidas el 6 y 9 de agosto del mismo año, ponen en conocimiento

que los asesores legales de la Dirección de Gestión Judicial del Ministerio no tiene

intervención en la gestión del otorgamiento, rendición de cuentas y recupero de los subsidios

otorgados en el marco del Programa 45 y en consecuencia no existen al día de la fecha causas

judiciales relacionadas con el tema en cuestión.

Por otro lado hace saber que con fecha 17 de mayo de 2010 se le requirió a la SSDUV un

informe con toda la documentación relativa al Programa. Al no haber obtenido respuesta, y

debido al tiempo transcurrido, la Jefatura de Gabinete de Asesores de la Subsecretaría Legal

reiteró dicha solicitud el 2 de agosto de 2010 solicitando remisión con carácter de urgente.

106

Respuesta del Tribunal de Cuentas de la Provincias de Jujuy y de Buenos Aires a la

AGN

Se consultó al Tribunal de Cuentas de la Provincia de Jujuy por nota Nº 39/10-AG5 y

conforme a la respuesta del área de Auditoría y Rendición de Cuentas del Tribunal dirigida al

Vocal Contable de la Sala II de dicho tribunal, en la que informa que la presentación de la

Rendición General Anual 2008 realizada por el Ministerio de Infraestructura sólo figuran los

fondos recibidos de Nación correspondientes al Programa de Emergencia Habitacional cuya

suma asciende a $27.800.000.- y que no se incluyeron, en esta rendición, los fondos de

Nación correspondientes al Programa 45 Fortalecimiento Comunitario del Hábitat”. Adjuntan

la documentación de respaldo correspondiente. Finaliza la nota propiciando se intime al

Ministerio de Infraestructura de Jujuy a presentar la correspondiente rendición de fondos.

A la fecha de cierre del presente informe (27 de septiembre de 2010) aún quedaba

pendiente de respuesta por parte del Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires la

consulta realizada por nota Nº 72/10-AG5 de fecha 31 de mayo. La auditoría verificó el

ingreso de las notas al organismo.

b) Consultas realizadas a los Institutos de Vivienda Provinciales

Respuesta del Instituto de Vivienda y Urbanismo de la Provincia de Jujuy a la AGN

Durante la auditoría de campo se visitó el Instituto de Vivienda y Urbanismo de Jujuy –

IVUJ donde se recopiló la siguiente documentación:

Los requisitos que deben reunir los postulantes;

La normativa que regula los procesos de adjudicación, escritura, hipoteca y

recupero de las cuotas.

Asimismo el IVUJ, al mes de haberse realizado la visita, mediante nota recibida en

esta AGN el 6 de mayo de 2010, informó sobre la situación de las obras correspondientes a la

muestra.

Por la misma nota informaron además que, con respecto a la Obra: “228 viviendas 6ª etapa

en San Salvador de Jujuy, si bien contaban con la documentación de respaldo de cada

107

postulante dado que la misma se encontraba en trámite de actualización de datos, su consulta

debía hacerse en sus oficinas.

Respuesta del Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires y de la

Comisión Nacional de Tierras para el Hábitat Social “Padre Mugica” a la AGN

Se consultó al Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires37

y a la

Comisión Nacional de Tierras para el Hábitat Social.38

Ambas enviadas el 18 de agosto de

2010 respecto de su participación en los procesos de escrituración y constitución de hipotecas

sobre las viviendas construidas con financiación de los Programas relevados.

A la fecha de cierre del presente informe no se ha obtenido respuesta ante la consulta

realizada al Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires - IVBA.

37

Nota N º 89/10-AG5 38

Nota N º 88/10-AG5

108

Anexo VI.b- Obras visitadas

Provincia de Jujuy

1. San Salvador de Jujuy

La auditoría de campo se llevó a cabo en la provincia de Jujuy del 5 al 9 de abril de 2010.

El equipo auditor estuvo relevando información y solicitando documentación en la Unidad

Ejecutora Provincial, de San Salvador de Jujuy, contando con la colaboración del coordinador

y equipo técnico-contable de dicha unidad. Las reuniones con los representantes del

Municipio de San Salvador de Jujuy se llevaron a cabo en el ámbito de la UEP ya que el

Municipio se encontraba tomado con manifestantes.

La visita a las obras se realizó el día miércoles 7 y se encontraban presentes el

Coordinador Ejecutivo de la UEP y las Cooperativas de Trabajo de la Organización CTA

“TUPAC AMARU” que realizaron las obras.

Cabe mencionar la creación de la Unidad Ejecutora en la Provincia de Jujuy, por Decreto

Nº 7759/2007, cuya función es la de implementar el Programa y la de realizar las tareas de

administración de recursos transferidos, rendición de cuentas, control de gestión y celebración

de convenios con municipios. Motivaron su creación porque el Instituto de Vivienda y

Urbanismo de Jujuy en esos momentos contaba con una infraestructura administrativa

limitada que le impedía llevar adelante la ejecución del programa con agilidad y eficiencia.

Durante las tareas de auditoría de campo, la UEP entregó documentación relativa a la

firma de tres “ACTAS COMPROMISO” que de acuerdo a la SSDUV el objeto de las tres

actas es dar solución a la problemática habitacional y ocupacional de los sectores postergados

de la Provincia de Jujuy mediante la implementación de planes de vivienda a través de la

acción de Cooperativas de trabajo para la construcción. De todos modos se deben suscribir los

respectivos Convenios Específicos para cada proyecto. El detalle de cada acta se describe a

continuación:

- La primera, con fecha 20 de septiembre de 2008, se firmó entre la SSDUV y el Instituto

de Vivienda y Urbanismo de la Provincia de Jujuy, en la cual se acuerda que el Instituto se

109

compromete a elaborar y presentar los proyectos correspondientes para la construcción de

quinientas (500) viviendas y cuarenta (40) módulos de cordón cuneta y vereda a realizarse

a través de la Organización Social CTA “TUPAC AMARU”, dentro del marco del

Programa Federal De Emergencia Habitacional.

- La segunda y la tercer “Acta Compromiso” firmadas el 2/03/09 y el 17/11/09

respectivamente entre la SSDUV y la Unidad Ejecutora Provincial - UEP cada una de las

actas tienen por objeto la elaboración de los proyectos correspondientes a la construcción

de quinientas (500) viviendas y su correspondiente infraestructura a ejecutarse en varias

localidades de la Provincia de Jujuy por la Organización Social CTA “TUPAC AMARU.

Se aclara además que estas obras podrán ser reemplazadas total o parcialmente por obras

de equipamiento urbano.

Cabe mencionar el contenido de la última cláusula que se repite en las tres Actas

Compromiso “…a los fines correspondientes suscribe la presente Acta la Sra. Milagros Sala

en representación de la Organización Social CTA “TUPAC AMARU”. (Ver observación

N°4.9)

1.2. Obra visitada:

“228 viviendas 6ª Obra en San Salvador de Jujuy – Jujuy”.

Expediente Nº S01 299222/08.

Monto contrato obra: $ 12.903.660,00

El Convenio Específico para la ejecución de las obras correspondiente a 228 viviendas

nuevas, suscripto entre la SSDUV y la UEP, se realizó el 18 de Julio de 2008 por un monto

total de $ 12.903.660, resultando el valor por cada unidad habitacional de $ 56.595,00.

La Resolución que ratifica el Convenio se firmó el 30 de Diciembre de 2008. Todas las

Actas de Inicio se firmaron el 22 de Julio de 2008 y participaron cincuenta y siete (57)

Cooperativas de Trabajo.

Para esta obra, la UEP provincial solicita un financiamiento adicional, debido al aumento

significativo de los insumos de la construcción desde la firma del Convenio original a la fecha

110

de la solicitud 18/07/2008 más una extensión del plazo de obra. El plazo original de obra

convenido era de 5 meses. La UEP señala que para esta readecuación de los montos se

aplicarían los valores que publica el INDEC para la aplicación del Decreto Nº 1295/02,

criterio y procedimiento que actualmente emplea la SSDUV en la readecuación de montos

máximos financiables para el Programa Federal Plurianual de Construcción de Viviendas.

Se firma una Addenda el 8 de mayo de 2009 por un valor de $ 5.144.825,70, la cual se

ratifica por Resolución Nº 1386 el 4 de junio de 2009.

La terminación de las obras será realizada por las cincuenta y siete (57) cooperativas de

trabajo contratadas originalmente. Con este monto actualizado los valores de las unidades de

vivienda resultan a razón de $ 79.160,03 aproximadamente un 10 % más de lo estipulado por

Reglamento como monto máximo financiable base. ($71.635,00)

Por otro lado cabe señalar que según las cláusulas de los convenios, el inicio de las obras

no debe superar un plazo de 60 días contados a partir de la fecha de recepción del primer

desembolso. En este caso el primer desembolso de Nación fue recibido el 23 de enero de 2009

por un valor de $ 6.451.830,00, lo que significa que las obras dieron inicio (según fecha de

actas de inicio) sin haber percibido los fondos de Nación - SSDUV.

Los certificados de obra que figuran en el cuerpo del expediente visto no registran el

avance físico ni la fecha de emisión solamente figura el avance financiero.

El segundo desembolso es de marzo de 2009 por un valor de $ 3.871.098,00 y se repite la

misma situación con los certificados presentados por la UEP; y hay un tercer desembolso de $

2.580.732,00 que se efectúa en abril de 2009.

El siguiente cuadro muestra un resumen de los actos administrativos correspondientes a la

obra:

Secuencia de Actos administrativos

Obra 228 viviendas 6ª obra en San Salvador de Jujuy - Jujuy

Solicitud de financiamiento y apto técnico 26/11/2009 y 11/11/2009 respectivamente

Transferencia de Fondos de la UEP al Municipio Desde 04/01/2008 hasta el 18/07/2008

Transferencia de Fondos del Municipio a las Cooperativas Desde 04/01/2008 hasta el 18/07/2008

Fecha de Convenio Específico e/ SSDUV y UEP 18/07/2008

Contrato de Ejecución de obra entre Municipio y Cooperativas 21/07/2008

111

Fecha Resolución Ratificación de Convenio 31/12/2008

Plazo de Obra 5 meses

1º Desembolso Nación a la UEP 23/01/2009



Acta de Inicio de Obra 22/07/2009

Fuente: datos obtenidos de la documentación entregada por la UEP y la Municipalidad de San Salvador de Jujuy

Las obras pudieron dar comienzo antes de la recepción de los fondos de Nación debido a

que el Municipio de San Salvador de Jujuy liberó los pagos para esta obra durante el año 2008

antes de haber firmado el convenio. A enero de 2009 la obra estaba totalmente cancelada y las

cooperativas habían recibido los pagos correspondientes.

La organización CTA - Tupac Amaru tiene un representante responsable quien percibió

los fondos del Municipio sin la presentación de las facturas correspondientes por parte de las

Cooperativas que realizaron los trabajos. La regularización de los papeles, se realizó en

noviembre de 2009, fecha en que las cooperativas presentaron las facturas.

1.3. Obra visitada:

“228 viviendas 7ª Obra en el Barrio Alto Comedero” – Jujuy.

Expediente Nº S01 134304/09

Monto contrato obra: $17.149.419,00

El Convenio Específico para la ejecución de la obra correspondiente a 228 viviendas

nuevas, suscripto entre la SSDUV y la UEP, se realizó el 7 de Abril de 2009 por un monto

total de $ 17.149.419, resultando el valor por cada unidad habitacional de $ 75.216,75.

La Resolución que ratifica el Convenio se firmó el 19 de Mayo de 2009. Todas las Actas

de Inicio son del 27 de julio de 2009 y participaron cincuenta y siete (57) Cooperativas de

Trabajo.

El primer desembolso de Nación fue recibido el 4 de junio de 2009 por un valor de $

8.574.710,00, lo que significa que las obras dieron inicio (según fecha de actas de inicio) sin

haber percibido los fondos de Nación - SSDUV.

112

El siguiente cuadro muestra un resumen de los actos administrativos correspondientes a

la obra:


Obra 228 viviendas 7ª obra en San Salvador de Jujuy - Jujuy


Transferencia de Fondos de la UEP al Municipio Desde 21/01/2009 hasta el 25/03/2009

Transferencia de Fondos del Municipio a las Cooperativas Desde 21/01/2009 hasta el 21/05/2009


Factibilidad de Pago de la SSDUV 1er anticipo 22/04/2009




Factibilidad de Pago de la SSDUV 2do

y 3er

anticipo 20/07/2009


Contrato de Ejecución de obra e/Municipio y Cooperativas 27/07/2009


Acta de recepción provisoria de obra 06/11/2009

Fuente: datos obtenidos de la documentación entregada por la UEP y la Municipalidad de San Salvador de Jujuy

En esta obra se repite la misma situación de pago anticipado de la UEP a la Municipalidad

de S.S. de Jujuy y del Municipio a las Cooperativas Trabajo, antes de la recepción de los

fondos de Nación. Tanto la SSDUV como la UEP pagaron el monto según Convenio

Específico.

El Municipio liberó los pagos a las Cooperativas de Trabajo durante el año 2009 según se

muestra en el cuadro anterior, pagando el monto que figura en el Acta Compromiso de fecha

2/03/2009 por un total de $ 19.721.831,85 que corresponde a la parte proporcional de 228

viviendas, existiendo una diferencia de $ 2.572.412 con respecto al monto del convenio

especifico que es de $17.149.419,00.

La SSDUV aprueba un pago con fecha 20/07/2009 por un 25% de avance físico de las

obras (nota de factibilidad de pago con la misma fecha), cuando los contratos de ejecución de

obra y actas de inicio se firmaron recién el 27 de julio de 2009.

113

Casi el total de la obra fue cobrado por las Cooperativas con el anteúltimo pago el 21 de

mayo de 2009, mientras que la fecha de la resolución que ratifica el convenio fue el 19 de

mayo de ese año, y las actas de finalización de las obras tienen fecha del 6 de noviembre de

2009. Según contrato de ejecución, el último pago se debería de haber percibido junto con el

final de obra.

Los fondos fueron percibidos sin la presentación de las facturas correspondientes de las

Cooperativas que realizaron los trabajos. En este caso se repite la situación de la presentación

de las facturas fuera de término, aproximadamente siete meses después.

1.4. Perico

“112 Viviendas e Infraestructura en Perico” 5ta Etapa – Jujuy.

Expediente Nº S01 323653/08.

Monto contrato de obra: $ 6.618.640.-

El municipio de Perico se visitó el día martes 6 de abril de 2010 y estuvieron presentes en

la reunión el contador de la Secretaría de Planificación, Producción y Medioambiente, el

Presidente del concejo Deliberante, un concejal, un ingeniero quien es el coordinador a cargo

de la Unidad ejecutora Municipal - UEM; y el arquitecto a cargo de las obras del Programa.

Durante la visita estuvieron presentes el arquitecto y el ingeniero junto con el contador, y se

llevó a cabo el mismo día. En la obra se encontraban los integrantes de las cooperativas de

trabajo que realizan las obras.

En Perico, también se creó una Unidad Ejecutora Municipal, el 19 de diciembre de 2007

por Decreto Nº 416/2007, y se designa al Coordinador General a cargo de la UEM.

El Convenio Específico para la ejecución de la obra correspondiente a 112viviendas

nuevas, suscripto entre la SSDUV y la UEP, se realizó el 8 de Agosto de 2008 por un monto

total de $ 6.618.240, resultando el valor por cada unidad habitacional de $ 59.095,75.-

La Resolución que ratifica el Convenio se firmó el 11 de Diciembre de 2008. Todas las

Actas de Inicio son del 20 de abril de 2009 y participaron veintiocho (28) Cooperativas de

Trabajo.

El primer desembolso de Nación fue recibido el 19 de diciembre de 2008 por un valor de $

3.449.320,00. Los contratos de ejecución de obra son del 29 de diciembre de 2008.

114

El siguiente cuadro muestra un resumen de los actos administrativos correspondientes a

la obra:


Obra 112 Viviendas e Infraestructura 5ta

- Etapa Perico - Jujuy



Factibilidad de Pago de la SSDUV 1er anticipo y subsidio 12/09/2008




Transferencia de Fondos de la UEP al Municipio Desde 23/12/2008 hasta 03/2010


Transferencia de Fondos del Municipio a las Cooperativas Desde 30/12/2008 hasta el 02/2010


anticipo 19/03/2009



Factibilidad de Pago de la SSDUV 3eranticipo 20/06/2009


Fuente: datos obtenidos de la documentación entregada por la UG – SSDUV, la UEP y la Municipalidad de Perico

Los fondos fueron percibidos con la presentación de las facturas y recibos

correspondientes en término por parte de las Cooperativas que realizaron los trabajos.

2. Provincia de Buenos Aires

2.1.José C Paz

Las obras realizadas en el Municipio de José C. Paz están encuadradas dentro del

Programa de Emergencia Social y Naturales.

Cabe mencionar que en José C. Paz las obras fueron ejecutadas por grupos de trabajo

organizados en cuadrillas, no por Cooperativas de Trabajo.

115

Desde el año 2000 en el Municipio de J.C. Paz existe el Instituto Paceño de Estudios para

el Personal de la Administración Pública, creado por Ordenanza Municipal Nº 216 del 11 de

agosto de ese año.

Más tarde en Julio de 2009 se crean las pasantías para personas de la Comuna que no

tienen trabajo a los fines de capacitarlos, mediante los Decretos Nº 1370, Nº 1371 y Nº 1379.

Éstas serán concedidas por el Intendente Municipal de José C. Paz a partir de 1º de junio de

2009 hasta el 31 de diciembre de 2009.

La cantidad de personas beneficiadas sumaron 13.719 y las primeras 2399 personas se les

otorgaron la pasantía con el Decreto Nº 1370, luego con el Decreto Nº 1371 a 1915 personas

y a 9405 personas con el Decreto Nº 1379.

Debido a que las obras se prolongaron fue necesario implementar una prórroga, por

Decreto Municipal Nº 3031 el 31 de diciembre de 2009, con vigencia a partir del 1º de enero

de 2010 hasta el 28 de febrero de 2010 inclusive para la totalidad del personal pasante

designado por los decretos anteriores.

Los pasantes debían completar una nota con carácter de Declaración Jurada a través de la

cual solicitaban la incorporación al Programa de Capacitación y Trabajo para Mejoramiento

Barrial, en la cual afirmaban que se encontraban sin percibir pensión, jubilación o afectados a

algún Programas como así tampoco desempeñando actividades por las que percibieran

compensación económica alguna.

Los pagos al personal pasante se efectuaron a través de recibos del Municipio con Nº

de legajo.

Las visitas a las obras se realizaron el día 22 de abril de 2010 en compañía de los

Coordinadores de los grupos de trabajo. Se visitaron tanto obras de veredas como de refacción

de edificios y plazas.

2.2. Expediente Nº S01 1367/09 - José C. Paz – Buenos Aires

Obras: “Programa de Mantenimiento y Rehabilitación Urbana”

“Construcción de Veredas y refacción de Edificios de la Administración Pública” –

Módulo III - 254.538M2 de veredas.


116

El Convenio Específico para la ejecución de las obras, suscripto entre la SSDUV y la

Municipalidad de José C. Paz, se realizó el 27 de Abril de 2009 por un monto total de treinta

y siete millones quinientos mil pesos ($ 37.500.000.-)

La Resolución que ratifica el Convenio se firmó el 20 de Mayo de 2009. Las Actas de

Inicio se firmaron entre mayo y octubre de 2009 y participaron grupos de trabajo.

El primer desembolso de Nación fue recibido el 27 de mayo de 2009 por un valor de $

11.250.000,00, el segundo el 6 de agosto por $ 7.500.000,00, el tercero el 6 de octubre y por

el mismo importe, y el cuarto y último por $ 11.250.000,00 el 11de noviembre de 2009.


obra:

Secuencia de Actos administrativos 1367/09

Módulo III – Construcción de Veredas y refacción de Edificios

de la Administración Pública en José C. Paz - Buenos Aires






1º Desembolso Nación al Municipio 21 y 27/05/2009

Pago de Becas a grupos de trabajo A partir de junio de 2009 pagado mensualmente


anticipo 13/07/2009

2º Desembolso Nación al Municipio 30 de julio y 06/08/2009

Actas de Inicio de Obra De Mayo a octubre de 2009


3º Desembolso Nación al Municipio 06/10/2009



Fuente: datos obtenidos de la documentación entregada por la UG – SSDUV y de la Municipalidad de José C. Paz

Durante la visita a las obras se observó que el estado de las veredas no era óptimo, ya que

a pesar de haber sido ejecutadas hace poco tiempo se encontraban con importantes rajaduras.

117

Además no se vieron las obras de asfalto, a las que hacía mención el intendente en la solicitud

de financiamiento por donde los peatones circulaban debido a la inexistencia de las aceras.

Asimismo cabe destacar que las obras de infraestructura no estaban realizadas, por lo que

a futuro estas veredas deberán romperse al momento de ejecutar esas obras.


Obras: “Programa de Mantenimiento y Rehabilitación Urbana”

“Construcción de Veredas peatonales y refacción de Edificios para la Atención Social y

de Salud de la Administración Pública”- José c. Paz – Provincia de Buenos Aires


El Convenio Específico para la ejecución de las obras correspondientes a la construcción

de veredas, y refacción de Edificios para la Atención Social y Salud suscripto entre la SSDUV

y la Municipalidad de José C. Paz, se realizó el 27 de Abril de 2009 por un monto total de

treinta y siete millones quinientos mil pesos ($ 37.500.000.-)

La Resolución que ratifica el Convenio se firmó el 3 de Junio de 2009. La mayoría de las

Actas de Inicio se firmaron entre mayo y octubre de 2009.

Para la ejecución de las obras participaron grupos de trabajo.

El primer desembolso de Nación fue pagado los días 10 y 16 de junio de 2009 por un

valor de $ 11.250.000,00, el segundo por $ 7.500.000,00 el 16 de julio, el tercero por el

mismo importe el 24 de septiembre mientras que el cuarto desembolso fue por $

11.250.000,00 el 19 de noviembre de ese año.


obra:


Construcción de Veredas y refacción de Edificios en José C. Paz - Buenos Aires

Solicitud de financiamiento 21/04/2009





1º Desembolso Nación al Municipio 10 y 16/06/2009

118



anticipo 13/07/2009





Factibilidad de Pago de la SSDUV 4toanticipo 15/10/2009



2.4. Obra: “Programa de Mantenimiento y Rehabilitación Urbana”

Expediente Nº S01 1369/09 - José C. Paz – Buenos Aires

“Construcción de Veredas peatonales y Plazas” - 245.000M2


El Convenio Específico para la ejecución de las obras correspondientes a la construcción

de veredas, y espacios verdes, suscripto entre la SSDUV y la Municipalidad de José C. Paz, se

realizó el 27 de Abril de 2009 por un monto total de $ 37.500.000.-

La Resolución que ratifica el Convenio se firmó el 12 de mayo de 2009. La mayoría de las

Actas de Inicio se firmaron entre mayo a octubre de 2009.

Las obras fueron ejecutadas por los grupos de trabajo.

El primer desembolso de Nación fue recibido el 13 de mayo de 2009 por un valor de $

11.250.000,00, el segundo el 11 de agosto por $ 7.500.000,00.y el tercero por $ 7.500.000,00

el 21 de septiembre, y el cuarto desembolso fue por $ 11.250.000,00 el 20 de octubre de 2009.


obra:


Proyecto Veredas peatonales y Plazas en José C. Paz - Buenos Aires

Solicitud de financiamiento 21/04/2009




119





anticipo 13/07/2009





Factibilidad de Pago de la SSDUV 4toanticipo 15/10/2009



Durante la visita a las obras se observó que en líneas generales, el estado de los edificios

refaccionados era bueno, y cumplía con los objetivos planificados.


“Modulo IV – Construcción de Veredas y Mejoramientos de Espacios verdes” – 260.740

M2 - 17 espacios verdes y 10 desmalezamientos y zanjeos.


El Convenio Específico para la ejecución de la obra correspondiente a la construcción de

veredas, y espacios verdes, suscripto entre la SSDUV y la Municipalidad de José C. Paz, se

realizó el 27 de Abril de 2009 por un monto total de $ 37.500.000.-

La Resolución que ratifica el Convenio se firmó el 3 de Junio de 2009.

Las Actas de Inicio se firmaron en mayo de 2009 y en la ejecución de las obras

participaron grupos de trabajo.

El primer desembolso de Nación fue recibido el 4 de junio de 2009 por un valor de $

11.250.000,00, el segundo el 22 de julio por $ 7.500.000,00.y el tercero por el mismo importe

el 30 de septiembre de 2009 mientras que el cuarto desembolso fue por $ 11.250.000,00 el 20

de octubre de ese año.

120


Modulo IV – Veredas y Espacios Verdes en José C. Paz – Buenos Aires










anticipo 13/07/2009


Actas de Inicio de Obra Mayo /2009




En este caso los grupos de trabajo estuvieron divididos en dos 1916 personas para las

obras de veredas y 710 personas para espacios verdes.

Tal como se cita en el presente informe los grupos de trabajo presentados para la solicitud

de financiamiento de Proyecto no coinciden los nombres con los que figuran en las Actas de

inicio.

Durante la visita aquí también se observó que las veredas ejecutadas se encontraban en

estado deteriorado y que las calles no se encontraban asfaltadas, tal como describía el

Intendente del Municipio en la nota de solicitud de financiamiento de proyecto.

3. La Matanza

El municipio de La Matanza se visitó los días 28 y 29 de abril en las sedes de las Unidades

Ejecutoras Municipales a cargo de las obras de vivienda y de veredas respectivamente.

121

Las vistas a las obras se realizaron con integrantes de las unidades ejecutoras, del área de

viviendas con la asistente social y del área de veredas con el arquitecto a cargo de la dirección

de las obras.

3.1. Obra: “458 Mejoramientos de viviendas en dos etapas en Villa Palito La Matanza”

En dos etapas de 229 mejoramientos 7ma

y 8va

obra - Expediente Nº S01 530/08.

Monto contrato de obra: $ 6.274.600 y $ 6.364.600.-12.639.200

Estas obras de mejoramientos habitacionales pertenecen al Subprograma Federal de

Urbanización de Villas y Asentamientos precarios.

Cabe señalar que intervinieron otros programas de la SSDUV que complementaron

recursos para la ejecución de las obras.

En La Matanza se creó la Unidad Ejecutora Municipal por Decreto Nº 416/2007 del 19 de

diciembre de 2007, se designa al Coordinador General a cargo de la UEM.

El Convenio Específico para la ejecución de la obra correspondiente a 229 mejoramientos

de viviendas, suscripto entre la SSDUV y la UEM, se realizó el 13 de Junio de 2008 por un

monto total de doce millones seiscientos treinta y nueve mil doscientos pesos ($ 12.639.200 =

7ma

$6.274.600 + 8va

$6.364.600)

La Resolución que ratifica el Convenio se firmó el 30 de Diciembre de 2008. Para la

ejecución de las obras intervinieron 10 cooperativas de trabajo.

El primer desembolso de Nación fue recibido el 12 de enero de 2008 por un valor de $

3.449.320,00. Los contratos de ejecución de obra son desde junio hasta octubre de 2008.


Obra 229 mejoramientos de viviendas 7ma

y 8va

– Etapas Villa Palito - La Matanza



Factibilidad de Pago de la SSDUV 1er anticipo y subsidio 7

ma 10/09/2008

Factibilidad de Pago de la SSDUV 1er anticipo y subsidio 8

va 16/03/2009


122


1º Desembolso Nación a la UEM - 7ma

12/01/2009

1º Desembolso Nación a la UEM - 8va

30/03/2009


anticipo 7ma

13/01/2009


anticipo 8va

16/03/2008

2º Desembolso Nación a la UEM - 7ma

06/03/2009

2º Desembolso Nación a la UEM - 8va

08/06/2009

Contrato de Ejecución de obra e/Municipio y Cooperativas Desde junio hasta octubre de 2008

Transferencia de Fondos del Municipio a las Cooperativas Desde agosto de 2008 y julio de 2009

Actas de Inicio de Obra Desde julio hasta octubre de 2008

Fuente: datos obtenidos de la documentación entregada por la UG – SSDUV, la UEP y la Municipalidad de Perico



Las vistas a las obras se realizaron con integrantes de la UEM y miembros de las

cooperativas de trabajo de Villa Palito.

3.2. Obra: “75.000ML de veredas - La Matanza Provincia de Buenos Aires” -

Expediente Nº S01: 0001964/09.


Estas obras de mejoramientos habitacionales pertenecen al Subprograma Federal para el

Mejoramiento del Hábitat Urbano Obras de Infraestructura y Complementarias por

Cooperativas.

En la Matanza se creó la Unidad Ejecutora Municipal por Decreto Nº 416/2007 del 19 de

diciembre de 2007, se designa al Coordinador General a cargo de la UEM.

El Convenio Específico para la ejecución de la obra correspondiente a los 75000ML de

veredas, suscripto entre la SSDUV y la UEM, se realizó el 12 de mayo de 2009 por un monto

total de cinco millones quinientos setenta mil setecientos pesos ($ 5.570.700)

123

La obra se conformó por 25 módulos de veredas de 3000ml cada modulo y los trabajos

serán ejecutados por 25 cooperativas.

Del listado de Cooperativas que está en el Anexo del Convenio Específico solo 10 han

firmado contrato con el municipio, hay tres cooperativas que se agregaron.

La Resolución que ratifica el Convenio se firmó el 2 de junio de 2009.

El primer desembolso de Nación fue recibido el 19 de junio de 2009. Los contratos de

ejecución de obra van de julio a septiembre de 2009.


Obra 75000ML de veredas en 25 módulos de 3000ml– La Matanza

ETAPA I – 12 cooperativas de trabajo

Solicitud de financiamiento y apto técnico 11/11/2008* y 21/05/2009 respectivamente


Factibilidad de Pago de la SSDUV 1er anticipo y subsidio 21/05/2009



1º Desembolso Nación a la UEM 19/06/2009


anticipo 20/10/2009

2º Desembolso Nación a la UEM 18/12/2009

Contrato de Ejecución de obra e/Municipio y Cooperativas Desde julio hasta septiembre de 2009

Actas de Inicio de Obra Desde julio hasta septiembre de 2009

Actas de final de Obra 26 de octubre de 2009

ETAPA II – 7 cooperativas de trabajo

Contrato de Ejecución de obra e/Municipio y Cooperativas Desde enero hasta febrero de 2010

Actas de Inicio de Obra Desde enero hasta febrero de 2010

Fuente: datos obtenidos de la documentación entregada por la UG – SSDUV, la UEP y la Municipalidad de Perico *En el expediente figura una segunda solicitud con fecha 4 de mayo de 2009.



124

Anexo VII

Análisis de la Vista al Organismo Auditado

Anexo VII. a – Descargo del auditado

139

Anexo VII. b - Análisis del descargo

El auditado ha presentado un descargo a través de la Dirección del Programa

“Dirección de Programas para la Emergencia” dependiente de la Subsecretaría de Desarrollo

Urbano y Vivienda – SSDUYV – Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y

Servicios. (Nota sin número del 11/08/11)

Dadas las características del mismo, el mismo ha sido incorporado al informe como

Anexo VII a, en tanto que su análisis es desarrollado en el Anexo VII-b.

.

140

Observación Descargo Análisis del descargo con fundamento de la decisión elevada a la CS

4.1 Al momento de practicarse esta auditoría sólo uno de los Reglamentos Particulares de los Programas ejecutados por la UG se encontraba aprobado, verificándose demoras respecto de los plazos normados para la aprobación tanto en los casos de esos Reglamentos como en el de los Manuales de Ejecución.

Durante el año 2008 se trabajo fuertemente en la elaboración del Reglamento de programa Federal de Integración Sociocomunitaria, los puntos fundamentales a definir: La actualización de los montos máximos financiables, El pasaje y adecuación de los proyectos iniciados bajo la normativa del Programa Federal de Emergencia Habitacional al nuevo Programa. La incorporación al programa de la totalidad del país. En el ejercicio 2008 dicho convenio estaba agotado en cantidad de vivienda y hasta la aprobación de la normativa, la que fue aprobada en Diciembre de dicho año por Resolución N° 1247 de 2008, un grupo importante de obra entran en situación de paralización, (aquellas que llegaron hasta un 80% de ejecución física por ejemplo y no pudieron continuar dado que el monto otorgado por convenio quedó obsoleto), subsanado con posterioridad a la aprobación del Reglamento mediante la confección de addendas que autorizan un financiamiento adicional. Sin poder iniciar nuevas obras ya que el convenio marco original se encontraba agotado, y sin poder efectuar desembolsos a programas originados en localidades no contempladas en el convenio marco. La situación descripta con anterioridad provocó, la aparición de un nuevo estado en forma contundente, una importante cantidad de obras que estaban en ejecución pasaron a estar paralizadas transitoriamente hasta la aprobación del reglamento particular, es por eso que no llegó a cumplirse la meta propuesta y tampoco tuvo impacto en las obras que continuaban en ejecución. Con la aprobación del Reglamento esta situación comenzó a subsanarse en forma paulatina. Esto explica la baja ejecución presupuestaria del programa 45 inferior a la ejecución del primer trimestre del 2009. De acuerdo a lo observado a fs. 47 donde la auditoria expresa “se evidencia que en los cinco primeros meses del ejercicio 2009 los fondos transferidos a los municipios para financiar gastos de capital superaron en mas del doble a los remesados durante el año 2008”. A la fecha y con posterioridad a la auditoria AGN se aprobó el Reglamento Particular del Programa Federal de Mejoramiento del Hábitat en pueblos Originarios y Rurales, por Resolución SOP N° 993 del 5 de Octubre del 2010, que se incorpora al informe. El Reglamento Particular del Programa Federal de “Atención a Emergencia Sociales y Naturales” se encuentra en revisión dado que, la demanda de atención a emergencias sociales fue absorbida por el programa “Argentina

Lo señalado por el auditado confirma lo observado en el Informe de Auditoría, en relación a las demoras registradas respecto de lo normado tanto para la aprobación de los Reglamentos Particulares de los Programas como de los Manuales de Ejecución. De hecho, el Reglamento Particular del Programa Federal de Mejoramiento del Hábitat en Pueblos Originarios y Rurales fue aprobado por Resolución SOP Nº 993 del 05/10/2010, esto es, con posterioridad al cierre de esta auditoría. Por otra parte, cabe consignar que la Resolución N° 1247 de 2008 señalada por el auditado se refiere a la Re determinación de Precios de una obra en particular, siendo en realidad la Resolución Nº 1270. SOP – BO 31.574 del 16/01/2009, la que creó el Programa Federal de Integración Sociocomunitaria, tal como se indica a fojas 254 de la Actuación 279/09 AGN (Punto 3.1. del Informe de Auditoría). En cuanto al nivel de ejecución presupuestaria del Programa 45, el auditado no objeta lo expuesto en el Informe de Auditoría a fojas 290 a 293 de la Actuación 279/09 AGN (Punto 3.10 del Informe de Auditoría). Consecuentemente se mantiene la observación.

141


Trabaja”, …..” Los manuales de ejecución de los Programas Federales de “Integración Sociocomunitaria” y “Mejoramiento de Hábitat en pueblos originarios y Rurales” sufrieron ajustes y se considera estarán en situación de aprobación en el último trimestre del año. (Punto 5 Marco Normativo - Págs. 7 y 8 Nota S/N° DPPE – SSDUyV 11-08-11)

4.2 Las metas del Programa correspondientes al ejercicio presupuestario 2008 fueron presentadas fuera de término.

En relación a este punto se informa que “Otro punto destacado que estimamos merece algunas consideraciones, tiene su énfasis en el período auditado. De acuerdo a lo expresado en el informe AGN, el año 2008 y primer trimestre del 2009 nos encontró con una nueva estructura presupuestaria. Esta nueva estructura presupuestaria fue el comienzo de una restructuración interna del organismo, en cuanto a funciones que se debieron rediseñar y a áreas que debieron ser creadas para poder asumir la complejidad de ejecutar 5 programas presupuestarios (42, 43, 44, 45, 46 con sus respectiva actividades), la redacción de los reglamentos particulares de los programas y la adecuación de las actuaciones obrantes a las nuevas normativas que se ponían en vigencia, provocaron durante ese períodos situaciones atípicas para la programación presupuestaria y en la continuidad de las obras en ejecución.

La complejidad del periodo 2008 – 2009 provocaron que la presentación de la rectificación de las metas físicas anuales se presentaran fuera de término, esta situación excepcional, no se repitió en los años subsiguientes 2009 a 2011.

Así también imputaciones presupuestarias de programas generados con anterioridad a la restructuración programática e iniciados fuera de la UG, según se observa a fs. 49 del informe AGN, han sido concluidos en su mayoría”. (Punto 6 Periodo de Análisis de la Auditoria AGN - Pág. 9 Nota S/N° DPPE – SSDUyV 11-08-11)

Lo respondido por el auditado en su descargo ratifica los términos en que fuera formulada la observación, en consecuencia se mantiene la misma.

4.4 Se ha detectado en la UG la falta de un registro formal de solicitudes de financiamiento recibidas por el Programa

En relación a este punto se informa que: “Los programas trabajan sobre la demanda requerida por los Entes Ejecutores. Las “solicitudes” se analizan en una mesa de diálogo, con los Entres Ejecutores y teniendo en cuenta su capacidad de gestión, qué proceso de capacitación está dispuesto o capacitado el municipio a asumir, se define la envergadura de la obra a realizar, de otra forma el recurso nacional no sería ejecutado con eficiencia, influye también en esta decisión el NBI de la población objeto y la demanda de mano de obra. Es así que, la presentación formal para la conformación de las cooperativas

Lo señalado por el auditado ratifica la carencia de un registro integral que contenga la totalidad de las solicitudes de financiamiento en los términos en que fue observada por la AGN.

Por lo tanto, se mantiene la observación.

142


se realiza ante el INAES, el cual es el responsable de la inscripción y del funcionamiento de las mismas. Los proyectos se presentan al programa, una vez iniciado el proceso de conformación de las cooperativas, por lo tanto proyecto que ingresa al programa pasa a formar parte del Presupuesto Anual y se financia. De acuerdo a lo expuesto no existe un registro formal o archivos de demanda, y tampoco hay demanda que se desestima. Influye en estas decisiones, por supuesto, la disponibilidad presupuestaria de la SSDUYV. Lo mencionado da respuesta a lo observado por la auditoria AGN en el punto 4.4 a fs. 64, con respecto a que “no existen registros de la demanda recibida por el programa””. (Punto 3, Criterio de Distribución de los Recursos – C) Págs. 3 y 4 Nota S/N° DPPE – SSDUyV - 11-08-11)

143


4.5. El modo en que el Programa define el parámetro de distribución de los recursos por población con NBI presenta debilidades.

En relación al modo en que el Programa define el parámetro de distribución de los recursos por población con NBI se informa lo siguiente: “Con respecto a los criterios de distribución de los recursos, cabe mencionar que si bien el o los programas en cuestión incluyen y trabajan con población con NBI (necesidades básicas insatisfechas) la distribución del recurso esta sujeta a diferentes parámetros que paso a detallar: A) Los programas en cuestión pueden aseverar que el destino de los

recursos para la ejecución de las obras, está destinado a población con alto %NBI y desocupados.

B) En una primera instancia y en ocasión del Convenio Marco suscripto en el año 2003, 8 provincias, 36 municipios y 16 organizaciones de base adhirieron en forma voluntaria, a ejecutar el programa en el territorio. La modalidad de ejecución a través de cooperativas de trabajo era innovadora en la ejecución de la obra pública.

Por lo tanto la capacitación como así también la comprensión en el tema, por parte de los Ejecutores y del Equipo Nacional, fue la prioridad para dar comienzo a las obras en los territorios. Por lo tanto a los niveles de NBI publicados en censos 2001, se le suma la capacidad instalada en el territorio para la ejecución del programa o los programas. En sintonía con una política federal son los entes ejecutores quienes definen de que forma, van a trabajar sobre la pobreza, la falta de infraestructura y de trabajo, es así que mencionado el caso de Jujuy (Pto. 4.5 a fs. 65 de la auditoria AGN) debido a la idiosincrasia del pueblo jujeño postergado por décadas, con un altísimo nivel de NBI + del 28%. La Provincia toma la decisión política de aprovechar la capacidad instalada a través de las organizaciones de Base; las que mantuvieron un trabajo silencioso y de contención hacia la población en situación de riesgo y marginalidad, durante los años de ausencia del Estado. Tomando el ejemplo que menciona la AGN en su auditoria, podemos expresar que si se realiza un comparativo a nivel país, Jujuy, recibe más recurso para ejecutar las obras con cooperativas de trabajo, que a través de empresas contratistas.

Lo señalado por el auditado, sumado a la documentación de respaldo adjuntada en su descargo, (CUADRO N° 1), ratifica y evidencia la observación formulada por la auditoria.

En el Informe de Auditoría se señalan las debilidades que presentan los criterios aplicados por la UG para la distribución de los recursos ya que relaciona la cantidad de población con NBI de cada provincia respecto de su población total, sin ponderar su peso respecto de la población NBI total del país. Adicionalmente, resulta pertinente aclarar que los términos en que fuera formulada la observación no hacen referencia a la existencia de incumplimiento de la normativa Consecuentemente se mantiene la observación y se agrega mención en el punto 3.9 de las Aclaraciones previas de la consideración que efectúa la UG de la

capacidad instalada en el territorio para la ejecución del programa.

144


Y si se realiza un comparativo con la población NBI que residen la provincia de Buenos Aires del 15% de la población de la provincia, las oportunidades que el poblador bonaerense tiene de subsistencia superan ampliamente al poblador de la puna, tanto por su idiosincrasia , como su situación territorial. Volviendo al comparativo a nivel nacional ambas provincias tuvieron la oportunidad de trabajar sobre su déficit de viviendas + infraestructura y su población desocupada, con diferentes programas (herramientas) diseñados por el Estado Nacional y puestos a disposición de los Estados provinciales, artífices de sus propias políticas. Ver Cuadro I aportado por el auditado como documentado respaldatorio de su descargo.

En resumen la distribución territorial de los recursos: NBI + CAPACIDAD

INSTALADA + JURISDICCIONES DEMANDANTES.

En los programas de producción social del hábitat testan ponderados por un sinnúmero de factores mencionados precedentemente, que de no ser tenidos en cuenta, se desembocaría en la realidad de tener un recurso ocioso en las cuentas de los Entes Ejecutores, con la consecuente pérdida de valor frente al aumento de los insumos para la construcción, hasta que se arribe a la organización de la comunidad y la verificación de la capacidad instalada en el territorio. No obstante se verifica que en esta política federal se han diseñado herramientas que los distintos Estados Provinciales, pueden adoptar y así recrear situaciones de igualdad de oportunidades, en las diferentes provincias.

Por lo tanto estimamos que no existen incumplimientos de la normativa, dado que el Reglamento Particular indica que el programa está destinado a población con alto nivel de NBI, y desocupados y beneficiarios de planes de empleo”. (Punto 3 Criterio de Distribución de los Recursos - Págs. 3, 4, 5 y 6 Nota S/N° DPPE – SSDUyV 11-08-11)

145


4.12 Deficiencias constructivas en las veredas de José C. Paz y La Matanza.

En relación a las deficiencias constructivas señaladas se indica lo siguiente: PROGRAMAS DE ALTO CONTENIDO DE MANO DE OBRA La política integral actual plantea asociar el ingreso al trabajo, después de una década de altos índices de desempleo y una política puramente asistencialista, estos programas en cuestión de la SSDUyV, denominados alternativos, dan cuenta de la emergencia del trabajo y la familia como la clave del abordaje, además de procurar la movilización de las cadenas productivas y de comercialización locales. En este sentido el último gran giro lo dio el Programa “Argentina Trabaja” del MDS, con acciones claras a partir de la producción social del hábitat, y un fuerte componente de mano de obra. Muestra AGN José C. Paz, el programa surgió en el año 2008 en atención a una situación de emergencia social, en uno de los Municipios más empobrecidos del conurbano bonaerense con un índice NBI sobre su población del 26.7. A la fecha se ha recibido la última rendición de cuentas emitida por el municipio la cual está siendo evaluada y se realizarán verificaciones en el municipio. Antes del cierre de las actuaciones se le ha solicitado al municipio los destinatarios finales de la mano de obra y las acciones correctivas pertinentes a las Observaciones de la AGN en lo que respecta a la calidad constructiva. (Pto. 4.12) Lo descripto en los párrafos anteriores, pretende mostrar un proceso y una integración interministerial en lo que respecta al ingreso asociado y al trabajo, por lo tanto cuando en el año 2009 comenzó a territorializarce el programa “Ingreso Social con Trabajo” o como se denominó con posterioridad “Argentina Trabaja”, estas demandan que surgen de la emergencia social fueron claramente absorbidas por este. Dicho de otra manera y a los efectos de la auditoria AGN, este programa implementado en el Municipio de José C Paz se puede inferir un puntapié que dio origen al actual “Argentina Trabaja” (Punto 4 Programas de Alto Contenido de Mano de Obra - Págs. 6 y 7 Nota S/N° DPPE – SSDUyV 11-08-11)

Lo expuesto por el auditado confirma la observación efectuada en el Informe de Auditoría de la AGN.

Teniendo en cuenta lo indicado por la UG respecto de las verificaciones que prevé realizar en el municipio, el resultado de las mismas será objeto de análisis en futuras labores de auditoría.

Por consiguiente se mantiene la observación formulada.

146


Acciones correctivas en marcha

Sobre este aspecto, se informa:

- Aprobación del Reglamento del Programa Federal de Mejoramiento del Hábitat en Pueblos Originarios y Rurales

- Informes de visita a obra están siendo incorporados a los legajos de obra.

- La aptitud técnica y de localización es responsabilidad de los entes ejecutores. A los expedientes de pago incorporamos informe técnico y la no objeción financiera. Se incorporará copia de ambos a los legajos de obra

- La página web ha sido actualizada en los que respecta a los estados de avance de los programas a mayo del 2011.

- Se ha organizado un equipo de la UG con la finalidad de realizar una evaluación interna de los expedientes de obra en base a lo sugerido por informe UAI N° 28/2010, sobre el contenido que debe constar en los expedientes, a saber:

CONVENIO EPECIFICO

APTO TECNICO

RATIFICACIÓN DEL CONVENIO ESPECÍFICO

CONTRATO DE EJECUCIÓN DE OBRA

ACTA DE INICIO

CERTIFICADOS DE AVANCE

ACTA DE FINALIZACIÓN DE OBRAS

RECEPCION PROVISORIA DE LAS OBRAS Asimismo cabe aclarar que esta tarea se está ejecutando sobre el universo de expedientes obrantes en el programa, la misma consiste en recaba la informaron obrante en los legajos de os Entes Ejecutores ya que los mismos poseen la información mencionada, de acuerdo a lo expresado en págs. 82 y 83 Conclusiones del Informe AGN…” a la ejecución del o los programas. Esta evaluación nos permitirá realizar acciones correctivas concretas sobre los proyectos a iniciar y modificaciones, seguramente a los procedimientos.”(Págs. 9-13 Nota S/N° DPPE – SSDUyV 11-08-11)

Las acciones correctivas a implementar por el auditado revalidan las observaciones efectuadas en cuanto a las debilidades detectadas por esta auditoría.

En cuanto a las“…propuestas de evaluación con acciones correctivas para optimizar la ejecución de los programas alternativos…”, informadas por la UG, por tratarse de hechos nuevos que no pertenecen al periodo auditado, serán objeto de análisis en futuras labores de auditoria.

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Asimismo el auditado notifica: POPUESTAS DE EVALUACIÓN CON ACCIONES CORRECTIVAS PAR A OPTIMIZAR LA EJECUCIÓN DE LOS PROGRAMAS ALTERNATIVOS.

A) Se ha organizado un Concurso de Vivienda Social para el diseño de prototipos. Las cooperativas PODRAN ASESORARSE con un profesional, una ONG o con los mismos integrantes de la UE En una presentación …”

B) Paralelamente se está organizando EL PRIMER FORO DEL Programa federal de Integración Sociocomunitaria A TRAVÉS DE Cooperativas DE TRABAJO, …”

Como última acción desde el programa se ha propuesto la conformación de un grupo de evaluadores socio ambientales, con el fin de realizar evaluaciones ex – post a los barrios, transcurrido un tiempo, a determinar, desde su entrega a los grupos beneficiarios. Se pretende que la evaluación, arroje al programa los parámetros ambientales, sanitarios y de salud psicofísica y productivos, que sufrieron modificaciones con posterioridad a la ejecución del o los programas. Esta evaluación nos permitirá realizar acciones correctivas concretas sobre los proyectos a iniciar y modificaciones, seguramente a los procedimientos.”(Págs. 9-13 Nota S/N°

DPPE – SSDUyV 11-08-11)

informe de auditoría de transferencias de fondos nacionales a municipios en el marco del programa...

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