informe al honorable congreso nacional: pro forma del

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Informe al Honorable Congreso Nacional:

PRO FORMA DEL GOBIERNO CENTRAL Y LÍMITE DE ENDEUDAMIENTO PÚBLICO

AÑO 2006

Noviembre de 2005

INFORME DE LA PRO FORMA DEL GOBIERNO CENTRAL 2006 Y LÍMITE DE

ENDEUDAMIENTO PÚBLICO

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I. INTRODUCCIÓN El Banco Central del Ecuador (BCE) presenta al Honorable Congreso Nacional el informe respecto de la Pro forma del Presupuesto del Gobierno Central para el año 2006, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 258 de la Constitución Política de la República. Si bien compete al Banco Central del Ecuador presentar el informe sobre la Pro forma, constituye atribución privativa de su Directorio informar acerca del límite de endeudamiento público, de conformidad con el precepto constitucional inserto en el artículo 263 de la Carta Magna. El Directorio del Banco Central del Ecuador, actualmente no se encuentra integrado, hasta tanto el señor Presidente de la República nomine a cuatro nuevos miembros y el H. Congreso Nacional los designe, de forma tal que se integre en su totalidad, como lo manda el artículo 262 de la Constitución Política del Estado y 78 de la Ley Orgánica de Régimen Monetario y Banco del Estado. En consecuencia, el límite de endeudamiento establecido por la administración del BCE, a través del presente informe, tiene un carácter referencial, toda vez que no ha sido debidamente aprobado por su Directorio. La dolarización oficial del sistema monetario del país impuso cambios fundamentales a la gestión de política económica del Banco Central del Ecuador. Sin embargo, se debe tener presente que la decisión de modificar el régimen monetario y cambiario, en sí misma, no resolvió los problemas fundamentales que la autoridad económica debe enfrentar y buscar dar solución, sino que muy por el contrario, los problemas se han mantenido e incluso en algunos casos se han visto exacerbados por la menor disponibilidad de instrumentos de política económica. Bajo este contexto, merecen particular atención aquellas condiciones que pudieran determinar el surgimiento de una nueva crisis sistémica en el Ecuador, como pueden ser una situación generalizada de iliquidez o el impacto de un shock real adverso. A fin de prevenir estos posibles eventos, y proponer alternativas oportunas de solución, a través de una Política de Liquidez, el Banco Central del Ecuador efectúa un seguimiento macroeconómico permanente de: (i) los flujos de liquidez internos de la economía; (ii) los flujos de capital externos , (iii) de los flujos de comercio, (iv) del superávit primario del sector público (ingresos totales menos gastos totales, excluyendo el pago de intereses de la deuda pública), (v) de los requerimientos de financiamiento del Gobierno Central, (vi) del ciclo económico interno y externo, (vi) del desempeño y situación del sistema financiero, entre otros aspectos de la actividad económica del país. Ahora bien como parte de los instrumentos de gestión de esta liquidez o mejor de la política de liquidez en general se debe destacar, de manera particular, a los fondos de estabilización y contingencia constituidos con recursos públicos. Un manejo de las finanzas del Estado consistente con el desempeño macroeconómico, sostenible y sustentable en el mediano y largo plazo debe constituirse en un elemento fundamental de la gestión de la política económica del Ecuador. Para ello, el Presupuesto General del Estado y en particular el Presupuesto del Gobierno Central, constituye la principal herramienta de política fiscal con la que cuentan las autoridades económicas; de ahí la importancia de realizar el análisis y evaluación de las políticas de ingresos, gastos y financiamiento en vigencia, respecto de los requerimientos de estabilidad, crecimiento y desarrollo económico y social del país. El cumplimiento de las Reglas Macrofiscales y el manejo prudente de los recursos petroleros, contribuirán a estabilizar las cuentas fiscales, reducir el peso de la deuda pública en el presupuesto y aminorar los efectos negativos de ciclos económicos adversos. Un Presupuesto General del Estado manejado sobre la base de principios de eficiencia y equidad, promoverá un mejoramiento de la calidad del gasto y no sólo un incremento de los recursos asignados, lo cual permitirá transmitir señales positivas a los mercados interno y externo, lo que a su vez contribuye a la disminución de la



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percepción de riesgo-país, y por tanto a la reactivación de la producción, generación de empleo e incremento del consumo interno, así como fundamentalmente al mejoramiento del bienestar de la sociedad. El presente informe ha sido estructurado en cuatro secciones. La primera contiene los fundamentos que a criterio del Banco Central del Ecuador deben sustentar la gestión financiera pública, una revisión de las previsiones y supuestos macroeconómicos para el año 2005 y 2006, un breve análisis del contenido e implicancias de los cambios introducidos a la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal y algunas consideraciones metodológicas para el análisis. La segunda parte del informe corresponde al análisis de la Pro forma del Presupuesto del Gobierno Central del año 2006, a nivel de su estructura, ingresos, gastos, financiamiento y un acápite respecto de la sostenibilidad de las finanzas públicas, incluyendo el análisis del límite de endeudamiento público y del cumplimiento de las Reglas Macrofiscales. La tercera parte hace una revisión de las entidades autónomas y descentralizadas, a nivel de ingresos, gastos y financiamiento. Por último, la cuarta parte del informe presenta algunas conclusiones, riesgos y recomendaciones relativas a la gestión fiscal en el año 2006 y hacia adelante. A. FUNDAMENTOS CONCEPTUALES Y DE POLÍTICA ECONÓMICA

DETRÁS DE LA GESTIÓN PRESUPUESTARIA DEL ESTADO

El Presupuesto General del Estado constituye una de las herramientas más poderosas de política económica. Más aún, ese papel se hace más relevante bajo un esquema de dolarización oficial del sistema monetario, como en el caso del Ecuador, dado que los otros instrumentos de política económica tienen un manejo restringido, y por este condicionamiento, se convierte en el eje de la política estatal.

A pesar de ese peso específico, en el Ecuador el ejercicio presupuestario de las finanzas públicas se enfoca principalmente a la estructura de ingresos y gastos del Gobierno Central. Aparte del aparato central del Estado, existen otras entidades como el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), las empresas públicas, los organismos seccionales y las entidades autónomas, que tienen presupuestos separados, cuya ejecución está fuera del alcance directo de las autoridades económicas y sobre los que no se rinde cuentas ni institucionales y peor aun sociales . En conjunto, el Gobierno Central y las entidades mencionadas constituyen el Sector Público No Financiero (SPNF). Para el año 2004, último año con cifras definitivas, el Presupuesto del Gobierno Central representaba 61% de los ingresos y 69% de los gastos del SPNF, porcentajes menores a los tradicionales debido a los procesos de descentralización y al manejo peculiar de los ingresos petroleros en esta favorable coyuntura internacional.

Los efectos del manejo presupuestal van más allá de las tradicionales consideraciones keynesianas en torno a la evolución de la demanda efectiva, el rol de los multiplicadores del gasto y los impactos tributarios. En la actualidad, la estructura y la dinámica de ingresos y gastos públicos constituyen un elemento central de la estabilidad económica, política y social de un país. La percepción por parte de la sociedad civil de justicia y pertinencia en cuanto a derechos y obligaciones, define el núcleo de las condiciones de legitimación, sustentabilidad y gobernabilidad de un Estado.

El Banco Central del Ecuador cree que las normas de convivencia social se construyen a través de procesos de larga duración y enmarcan el papel, la eficacia y la transparencia de las instituciones y la capacidad de una comunidad de resolver conflictos. En una sociedad tan polarizada como la



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ecuatoriana, la idea de un “contrato social” implícito en el ordenamiento jurídico-político está siendo cuestionado constantemente y desde los más diversos sectores, con distintos grados de razón y de justicia. Las tensiones generadas tienen un margen muy estrecho de resolución, más aún en condiciones de dolarización oficial, por lo que el manejo fiscal se convierte cada vez más en un foco y objeto de conflicto. De allí que resulta un reto crucial para el país el perfeccionar procedimientos de elaboración presupuestaria, profundizando sostenidamente en contenidos de transparencia, democracia, participación y solidaridad, pero con un horizonte que supere el enfoque contable y que se enrumbe y convoque a los diversos segmentos de la comunidad hacia una estrategia de desarrollo económico y social sustentable. El modesto aporte del Banco Central del Ecuador busca avanzar en ese sentido, entregando ciertos criterios básicos para el análisis presupuestario.

La mencionada polarización social ha dejado estructuralmente abierta la posibilidad de acciones colectivas contenciosas en torno a reivindicaciones específicas (locales, gremiales, sectoriales, etc.) cuyas razones y cuyos méritos no necesariamente han encontrado los marcos adecuados para ser procesados, favorablemente, conforme a recursos y prioridades nacionales, lo que en la práctica conduce a una acumulación de tensiones deslegitimadoras. Por tanto, a criterio del Banco Central del Ecuador la política fiscal debe enraizarse en mecanismos que recreen y refuercen permanentemente las características de equidad horizontal (entre grupos, sectores y regiones distintos), vertical (considerando la desigual distribución del ingreso y la riqueza) e intertemporal (contemplando condiciones de sustentabilidad y responsabilidad intergeneracional).

Si los criterios de equidad no se desarrollan en la gestión fiscal, la relación entre legitimidad, sustentabilidad y gobernabilidad puede entrar en una espiral desestabilizadora. Por ejemplo, la falta de legitimación y transparencia en el uso de los recursos públicos o en la forma de recaudarlos, puede dar lugar a un ambiente que lesione la cultura tributaria o impida su maduración, dando lugar a brechas crecientes entre las tasas impositivas nominales y efectivas. En tanto esas brechas son diferenciadas, la deslegitimación de la gestión tributaria se retroalimenta con una percepción de sesgo y discriminación social, especialmente por parte de aquellos grupos menos favorecidos. Las falencias en la recaudación tributaria plantea condiciones de sustentabilidad e impulsa a recortar el gasto allí donde la economía política es más vulnerable (en general, en el gasto de inversión y social), a endeudarse (con lo que se comprometen crecientes porciones del presupuesto a futuro) o a presionar tributariamente aún más a los sectores de más “fácil” recaudación, con lo que las condiciones de legitimidad se lesionan todavía aún más. Los grupos más poderosos de la sociedad empiezan a fortalecer sus comportamientos estratégicos no cooperativos que hacen cada vez más difícil impulsar las condiciones de equidad que son los cimientos de la legitimación y la sustentabilidad, agudizando el ámbito y el grado del conflicto. La restauración y el mantenimiento de las condiciones de gobernabilidad pasa entonces, aunque no se circunscribe, por las raíces robustas de equidad en el manejo fiscal.

Estos elementos deben fundamentar el diseño e implementación de políticas públicas en el Ecuador, y en particular, considerarse en la estructuración de la respectiva pro forma presupuestaria y en la ejecución del presupuesto aprobado, o en su defecto, si la situación estructural de las finanzas del Estado lo limitan o no lo permiten, deben constituir el eje de un proceso de reforma legal e institucional del país, en sectores estratégicos de la economía como el petróleo, en la política y en la administración tributaria, en la estructura de gasto público corriente y de capital; y finalmente, en la política de endeudamiento o financiamiento.

Sobre la base de estos principios, el Banco Central del Ecuador procede a hacer su análisis de la Pro forma del Gobierno Central y del Límite de Endeudamiento Público del año 2006, presentado por el Ejecutivo al H. Congreso Nacional.



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B. SUPUESTOS Y PREVISIONES MACROECONÓMICAS 2005-2006 El Banco Central del Ecuador, cumpliendo con el mandato establecido por el artículo 33 de la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal, remitió mediante oficio No. SE-1841-2005 de 20 de mayo de 2005, al señor Ministro de Economía y Finanzas de ese momento, los supuestos macroeconómicos para el año 2006.

La dinámica en la evolución del entorno económico nacional e internaciona l, condujo a que, en el mes de agosto de 2005, el Banco Central del Ecuador realice a una revisión de las previsiones macroeconómicas para el año 2005 así como de los supuestos macroeconómicos para el 2006, lo cual se sustentó en nueva información estadística respecto de la evolución de la economía ecuatoriana, en los ámbitos real, monetario, fiscal y externo, y consideró también la aplicación de la Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal y de la Ley Reformatoria a la Ley de Seguridad Social que posibilitó la devolución de los fondos de reserva por parte del IESS. Esta actualización, según las antes señaladas disposiciones legales, fue también remitida al Ministerio de Economía y Finanzas, mediante Oficio No. SE-2949-2005 del 8 de agosto del presente año, y al señor Presidente de la Comisión de lo Tributario, Fiscal y Bancario a través del Oficio No. SE-2953-2005, de la misma fecha.

A continuación se hace un breve análisis de los fundamentos de las últimas previsiones disponibles para el presente año y de los más recientes supuestos macroeconómicos para el 2006, preparados por el Banco Central del Ecuador, con el propósito de orientar la elaboración de la Pro forma del Gobierno Central, materia de este informe:

Precios y Sector Real Inflación

La actualización de la proyección de inflación anual del año 2005 y 2006 se efectuó tomando en cuenta la inflación internacional, el comportamiento previsto para los bienes transables y no transables de nuestra economía, y en particular, la evolución de los precios en los meses de junio y julio del presente año, así como el impacto de los cronogramas de devolución de los Fondos de Reserva por parte del IESS. La proyección se ajustó al alza, pasando de un rango para el 2005 de inflación anual a fin de período de 1.5%-2.0% a una entre 2.5% y 2.9%; y para el 2006 se modificó de un rango de 1.8%-2% a 2.3% prevista para fines de ese año. El Banco Central del Ecuador, en el Oficio No. SE 2490–2005 de 7 de julio de 2005 dirigido al señor Presidente Constitucional de la República, señaló que la devolución de los Fondos de Reserva tendría un efecto inflacionario producto de un desplazamiento positivo de la demanda agregada a través de una inyección no esperada de liquidez que produciría una presión inflacionaria adicional de al menos 0.6%. La inflación anual promedio del 2005, de acuerdo a la información disponible al mes de octubre (inflación acumulada de 3.57% e inflación anual de 3.63%), se prevé esté en torno a 2.5% y para el 2006 se prevé será de al menos 2.4% 1. Crecimiento del PIB y componentes por el lado del gasto

Se estima que el crecimiento del PIB estaría alrededor de 3.3% para el presente año y de 3.5% para el 2006, lo cual se sustenta fundamentalmente en los avances registrados en el sector no petrolero. La proyección del año 2005 se ajustó a la baja (inicialmente se preveía un crecimiento de

1 Para esta estimación se ha asumido que la propensión marginal al consumo de los hogares estaría

uniformemente distribuida entre cero y uno. Además, se supone que la oferta agregada tendría una elasticidad precio de 0.8%.



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3.6%) debido a la reducción observada en la producción petrolera privada y en el consumo y la inversión (especialmente durante el primer trimestre) respecto de las previsiones iniciales. La proyección para el 2006 se mantiene con relación a la inicialmente prevista, dado por una parte el repunte de la demanda agregada por efecto de los fondos de reserva que compensaría el menor desempeño previsto para la producción petrolera de las compañías privadas y que se prevé que la expansión del sector manufacturero (ligado a las exportaciones) y del sector servicios se mantenga en ese período.

La tasa de crecimiento del PIB petrolero sería de 3.1% en el 2005 y de 1.8% en el 2006. Este menor crecimiento del PIB petrolero respecto a lo estimado inicialmente, se explica, como se indicó, por una caída de la producción de las compañías privadas. Durante los primeros ocho meses del año 2005, se observa que las compañías privadas han producido alrededor de 8 millones de barriles menos de los inicialmente previstos y se prevé que la tasa de producción diaria de las compañías privadas se mantenga en torno a 123 millones de barriles anuales. Por otro lado, la tasa de producción de PETROECUADOR permitiría a la empresa estatal cumplir con su plan operativo de producción en el presente año y en el próximo año se prevé que la producción se mantenga en torno a 73 millones de barriles.

Por su parte el crecimiento del PIB no petrolero para el 2005 se estima que llegaría a 3.5% y para el 2006 a 3.6%, que se sustentaría en el crecimiento de la industria manufacturera, puesto que este sector está realizando importantes importaciones de bienes de capital, lo que se traduciría en potenciales incrementos de la producción, lo que a su vez permitiría elevar los niveles de oferta agregada, la misma que se destinaría al consumo de los hogares y a las exportaciones. Asimismo, se prevé un importante crecimiento en el sector servicios (de comercio, transporte y de intermediación financiera) que por su importancia relativa en la actividad no petrolera (alrededor de 30%) afectarían positivamente el crecimiento económico agregado. El consumo de los hogares registraría un crecimiento de 3.8% en el 2005 y de 3.5% en el 2006, sostenido por tres factores: (i) las remesas de los emigrantes, (ii) la inyección de recursos producto de la entrega periódica de los fondos de reserva del IESS; y (iii) el incremento inercial de la masa salarial en el sector público2.

El consumo del gobierno general se estima que se incrementaría en 1.1% en este año y en 3.1% durante el 2006, estimulado por el crecimiento de los gastos corrientes y de capital durante la ejecución del presupuesto vigente y previsto en la Pro forma del Presupuesto General del Estado de 2006.

Por su parte, las exportaciones de bienes y servicios crecerían en términos de volumen, en 4.2% para este año y en 3.5% para el 2006, lo que se explica por el crecimiento de la actividad económica doméstica y por la demanda externa adicional de nuestros principales socios comerciales, como los Estados Unidos y los países latinoamericanos, cuyas previsiones de crecimiento oscilan alrededor del 4% para cada uno de estos años. Las importaciones de bienes y servicios mantendrían niveles de crecimiento anual real elevados del orden de 5.3% para el 2005 y de 4.5% para el 2006, debido al repunte de la demanda doméstica de bienes de consumo duradero asociada a un mayor nivel de consumo de los hogares y a la devolución de los fondos de reserva, y al incremento observado en la importación de bienes de capital y materias primas asociada a un mayor nivel de inversión.

2 El incremento inercial se refiere a los incrementos que son independientes de una política de incremento

salarial, como por ejemplo los subsidios por antigüedad o los mayores ingresos asociados a los ascensos laborales.



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Con este nuevo escenario el cambio en el deflactor del PIB3 alcanzaría 5.7% para este año (básicamente asociado al acelerado incremento del precio del petróleo en los mercados internacionales y de las importaciones) y a 1.8% en el 2006. Sector Petrolero

Producción de petróleo

La producción de petróleo durante este año se estimó que ascendería a 193.4 millones de barriles (122 millones correspondientes a las compañías privadas y 71.4 millones a Petroecuador), a partir del desempeño observado en la actividad petrolera del país durante los primeros siete meses de este año. Para el año 2006 se ha ajustado hacia la baja la producción de crudo inicialmente estimada (203 millones de barriles), debido al menor desempeño observado y previsto para la producción petrolera de las compañías privadas. La nueva cifra es de 196.2 millones de barriles (123 millones de barriles de las compañías privadas y 73.2 millones por parte de Petroecuador). Con este propósito, y sobre la base de las previsión del presente año, se hicieron las siguientes consideraciones adicionales para el 2006: - Petroecuador mantendría una tasa de producción de 206 mil barriles diarios, lo que representa

un incremento de 5% con respecto a la tasa prevista para el año 2005. - La empresa Occidental no realizaría inversiones adicionales y produciría al techo de su

capacidad instalada actual de 100 mil barriles diarios. - La empresa SIPETROL produciría a una tasa de 23 mil barriles diarios, mientras que la

empresa Repsol – YPF, llegaría a una tasa de producción diaria de 51 mil barriles diarios. - El resto de compañías privadas produciría a la tasa promedio del año 2005. Con la finalidad de contar con elementos que permitan sustentar una mejor estimación del desempeño previsto para la actividad hidrocarburífera, se solicitó criterio a representantes de las empresas petroleras privadas que operan en el Ecuador, así como de los funcionarios de la empresa estatal de petróleo, Petroecuador.

Precios internacionales de petróleo y derivados

La estimación de la evolución de los precios internacionales de petróleo y derivados se efectuó a partir de la utilización de modelos econométricos de regresión lineal. Cada uno de estos modelos relaciona el precio internacional mensual promedio de cada uno de estos hidrocarburos en función del precio referencial de petróleo WTI y de otras variables estacionales. Posteriormente, se empleó proyecciones de precios del crudo WTI4 (disponibles hasta esa fecha, esto es, a inicios de agosto del presente año) para predecir los precios internacionales de crudo y derivados en el 2006:

3 El Deflactor del PIB es un índice de precios que recoge la variación en el nivel de precios de un país

durante un período determinado. A diferencia del Índice de Precios al Consumidor (IPC), que considera solamente los bienes y servicios de consumo, este índice considera la variación en los precios de todos los bienes y servicios producidos por la economía de un país.

4 Las proyecciones se ha realizado sobre la base de los precios de contratos de futuros del crudo referencial WTI que vencen en el 2006. Esta información proviene de las transacciones realizadas en la bolsa de Nueva York y ha sido recopilada a través de Bloomberg, LLC.



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Cuadro No. 1:

Proyecciones de precios internacionales de petróleo y derivados

2006

36(4,4)

30,7(13,9)

Diesel 54,7 (14,1)

Naphta 64,8(12,2)

GLP 45(9,4)

Descripción

Petróleo crudo

Exportación de derivados

Importación de derivados

Fuente: Bloomberg LLC Elaboración: Estimaciones BCE

Precios de petróleo y derivados para el Presupuesto

El Banco Central del Ecuador ratifica su criterio respecto de la importancia de mantener una política fiscal que suavice los efectos del ciclo económico (expansivo o recesivo), minimice los riesgos en la ejecución presupuestaria (especialmente en cuanto se refiere a las disponibilidades de financiamiento) y por tanto garantice la sostenibilidad y sustentabilidad intertemporal de las finanzas públicas. Por este motivo, recomendó mantener para la elaboración de la Pro forma del Presupuesto General del Estado un precio de exportación de crudo USD 11 inferior al previsto para el mercado del crudo ecuatoriano (USD 36), es decir de USD 25 por barril. Este precio sugerido daría alrededor de un 99% de confianza de que el precio de mercado real se ubique por encima de este nivel y que por tanto, los ingresos efectivos asociados a la explotación petrolera sean consistentes con los valores presupuestados.

Por otro lado, se sugirió que la Pro forma incorpore los costos reales estimados de importación de derivados, con la finalidad de transparentar los ingresos netos por venta interna de derivados al Gobierno Central y evitar que se generen las distorsiones observadas en el ejercicio 2005 en la que se previó USD 774 millones de ingresos por venta de derivados y con información a julio sólo se obtendría USD 138 millones, debido precisamente a los altos costos efectivos de importación de derivados. De hecho, la alta volatilidad que ha mostrado el mercado del petróleo en los últimos meses y el incremento observado en los precios de importación de derivados, ratifican la necesidad de mantener un precio de tendencia de exportación de crudo y considerar el costo real de importación de derivados para presupuestar los ingresos correspondientes a la venta interna de combustibles.



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Sector Externo

Importaciones CIF

Sobre la base de los valores observados de importaciones durante los primeros meses del 2005 así como de las estimaciones para lo que resta del año (USD 9599 millones), en tanto definen la base sobre la que se calcula los montos de importaciones para el ejercicio económico 2006, se ajustó el valor de las importaciones CIF para el próximo año al alza hasta los USD 10.201 millones (USD 8.919 millones en términos FOB).

Las nuevas estimaciones reflejarían por tanto un crecimiento de 6.3% respecto al año 20055. El incremento de las importaciones en el presente año está asociado en buena medida a un mayor incremento del precio unitario de los productos. Sin duda, en el caso de importaciones de combustibles y lubricantes, el precio unitario está en función de la evolución del precio del petróleo en el mercado internacional, el cual ha mostrado una tendencia ascendente en los últimos meses. Adicionalmente, para el año 2005 se incluyó en la estimación el efecto que tendría en la demanda de bienes importados el mayor gasto en consumo asociado a la devolución de los fondos de reserva.

Exportaciones

Para el año 2005 se prevé que las exportaciones totales ascenderían a USD 9761 millones, de las cuales las exportaciones no petroleras serían equivalentes a USD 3714 millones. Las proyecciones de las exportaciones totales para el 2006 de manera consistente con la previsión 2005, se estimaron en USD 9216 millones, debido a la cifras observadas a junio y a los cambios de las proyecciones del comercio mundial realizadas por Fondo Monetario Internacional6. Las exportaciones petroleras caen con relación al 2005, debido al menor precio del petróleo, que pasaría de USD 40.2/barril a USD 36/barril. Sin embargo, para el 2006 se prevé un incremento de las exportaciones no petroleras a USD 3804 millones (2.4% de expansión).

5 Esta reestimación se explica por el desempeño del primer semestre del presente año de las

importaciones, que a junio de 2005 evidencia un incremento generalizado en todos los rubros. Vale recalcar que la estimación presentada se sustenta en la información disponible a la fecha, que es proporcionada por la CAE.

6 FMI, World Economic Outlook, 2005.



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Cuadro No. 2: Principales Indicadores Macroeconómicos

2005 (e) Información Información20-May-05 08-Ago-05

A. INFORMACIÓN INTERNACIONALInflación de los Estados Unidos (promedio del periodo)* 2,7% 2,4% 2,4%Inflación de los países desarrollados (promedio del periodo)* 2,0% 1,9% 1,9%

B. SECTOR REALInflación (promedio del período) 2,7% 1,8%-2,0% 2,40%Inlfación (fin del periodo) 2,9% 1,8%-2,0% 2,30%Crecimiento real del PIB 3,3% 3,5% 3,5%

Crecimiento real del PIB no petrolero 3,5% 3,6%Crecimiento real del PIB petrolero 3,1% 1,8%

PIB nominal (millones dólares) 33.062 33.772 34.820 Tasa de variación del deflactor del PIB 5,7% 1,8% 1,8%Tasa de interés LIBOR (promedio del periodo)* 3,3% 4,1% 4,1%

C. SECTOR PETROLEROPetróleo

Precio Promedio de exportación de petróleo (dólares/barril) 40,2 36,0 36,0 Precio Promedio de exportación de derivados (dólares/barril) 38,8 31,0 30,7 Precio Promedio de importación de derivados (dólares/barril)

Nafta 71,3 65,0 64,8 Diesel 1 68,8 55,0 54,7 GLP 47,2 45,0 45,0

Precio promedio de exportación de petróleo para Presupuesto (dólares/barril) 25,0 25,0 25,0 Precio promedio de importación de derivados para Presupuesto (dólares/barril)

Nafta 28,9 65,0 64,8 Diesel 1 28,9 55,0 54,7 GLP 28,9 45,0 45,0

Volumen de producción de petróleo (millones de barrilles) 193,6 203,0 196,2 Volumen de exportación de petróleo (millones de barrilles) 132,4 142,0 133,3 Volumen de exportaciones de derivados (millones de barrilles) 14,6 12,0 14,7

D. SECTOR EXTERNOEn porcentaje del PIB

Cuenta Corriente 0,2% 0,2% -3,1%Balanza Comercial (comercio registrado) 2,1% 1,1% -1,3%

Exportaciones Totales (USD mill. FOB) 9.761 9.068 9.216 Exportaciones No petroleras (USD mill. FOB) CAE 3.714 3.520 3.804

Importaciones Totales (USD mill. CIF) 9.599 9.291 10.201 Importaciones de vehículos arancel del 35% 365 353 388 d/c Gravables 168 188 206

No gravables procedentes del Grupo Andino 160 130 143 No gravables Públicas 36 35 39

2006

VARIABLES

C. REFORMAS A LA LEY ORGÁNICA DE RESPONSABILIDAD, ESTABILIZACIÓN

Y TRANSPARENCIA FISCAL El señor Presidente Constitucional de la República, mediante Oficio No. T.94-SGJ-05-10139 de 19 de mayo de 2005, remitió al señor Presidente del Honorable Congreso Nacional, el Proyecto de Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal (LOREYTF), en uso de la facultad que le confiere el artículo 155 de la Constitución Política de la República, y con el carácter de urgente en materia económica, a fin de que sea tratado por el H. Congreso Nacional.



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El Banco Central del Ecuador, mediante Oficio No. 1970-2005 del 2 de junio del presente año dirigido al señor Presidente Constitucional de la República, emitió su criterio respecto de las reformas planteadas y alertó respecto de los posibles efectos de estas modificaciones en la situación de las finanzas públicas del país. En este sentido el BCE advirtió que las autoridades responsables de la gestión de la política económica en países, cuyos ingresos fiscales dependen directamente de la explotación y exportación de recursos no renovables con precios altamente volátiles, como el Ecuador, tienen el reto de planificar la política fiscal y administrar las finanzas públicas, con un horizonte de plazo mayor al año; de forma tal que permita prevenir la futura presencia de choques externos negativos; constituyendo fondos de estabilización conjugados con adecuadas reglas fiscales como un solo cuerpo institucional.

En el Ecuador, como en el caso de otros países, la ausencia de una reforma integral en la gestión financiera del sector público consolidado conjuntamente con la de otras reformas complementarias fundamentales en la economía, parecen explicar no solo el pobre desempeño de los Fondos de Estabilización sino su fragilidad.

Se recomendaba mantener la aplicación de la regla del crecimiento del gasto, de 3.5% en términos reales por año a la totalidad del gasto corriente, sugiriendo que el gasto de capital aumente anualmente a partir de un ejercicio de programación presupuestaria plurianual y en el marco de: (i) una gestión fiscal contracíclica; (ii) con contenidos claros de la calidad en resultados.

Tomando en cuenta la mayor dependencia presupuestaria de los ingresos petroleros, derivada de la inclusión de los recursos del FEIREP como ingresos del Presupuesto del Gobierno Central, se recordó estar alerta respecto del nivel del déficit no petrolero y de su efectiva reducción anual.

En consistencia con el mandato constitucional inserto en el artículo 259 de la Constitución Política del Estado, se sugería incluir en el Presupuesto del Gobierno Central la totalidad de los ingresos y gastos asociados a la utilización de recursos petroleros y la totalidad de los ingresos por recaudación tributaria, y la asignación y transferencia a los respectivos partícipes, a fin de transparentar la gestión financiera pública y asegurar la asignación de recursos bajo estrictos criterios de eficiencia y crear mecanismos para precautelar y promover la cultura de rendición de cuentas

El H. Congreso Nacional y la Presidencia de la República, acordaron finalmente las siguientes reformas a la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal:



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Cuadro No. 3: Reformas a la Ley Orgánica de Responsabilidad,

Estabilización y Transparencia Fiscal

Anterior VigenteArt. 3 Balance Fiscal Art. 3 Balance Fiscal1) Techo de gasto primario Se reforma 1) Techo de gasto primario corriente

Se sustituye

Se reforma

Se reforma

Se elimina.Se crea elFAC

Se reforma

Art. 15.- La Comisión del FEIREP está conformada por miembros del MEF, un representante del Presidente de la República y el Procurador General del Estado. La Secretaría Técnica estará a cargo del BCE.

La responsabilidad corresponde al MEF. En el caso del FAC, la Comisión está conformada por el Vicepresidente de la República, Ministro de Economía y Finanzas y el Presidente del BCE

Art. 17.- Distribución del FEIREP 70% para recompra de deuda pública interna y externa. 20% para estabilizar los ingresos petroleros hasta el 2.5% del PIB 10% gasto social (salud y educación) .

Art... Distribución del CEREPS 35% para líneas de crédito . 30% para proyectos de inversión social 5% para investigación científica 5% para mejoramiento y mantenimiento de la red vial 5% para reparación ambiental y social 20% para estabilizar ingresos petroleros (Comisión del FAC)

Art. 14.- Los recursos del crudo transportados por el OCP que no se deriven de la menor utilización del SOTE, constituirán recursos del FEIREP, y no forman parte del Presupuesto del Gobierno Central . .

Art... Los recursos del crudo hasta 23° API de los contratos de participación para la exploración y explotación de petróleo, con prescindencia del oleoducto por el cual se transporte dicho petróleo, constituirán recursos de la CEREP y formarán parte del Presupuesto del Estado

Recursos del FEIREP: Los provenientes del crudo transportados por el OCP que no se deriven de la menor utilización del SOTE, y no forman parte del Presupuesto del Gobierno Central. Rendimientos financieros y comisiones del FEIREP Superávit presupuestario del Presupuesto del Gobirno Central 45% del FEP

Recursos de la CEREP: Ingresos por contratos de participación para exploración y explotación de hidrocarburos (23° API), con prescindencia del oleoducto de transporte, y formarán parte del Preuspuesto del Estado. Rendimientos financieros y comisiones del FAC Superávit presupuestario del Presupuesto del Gobierno Central 45% del FEP

Gasto primario (sin intereses) se incrementará hasta el 3.5% en términos reales.

Gasto primario corriente (sin intereses ni gasto de capital e inversión) se incrementará hasta el 3.5% en términos reales.

Art. 13 Del Fondo de Estabilización, Inversión Social y Productiva y Reducción del Endeudameinto Público (FEIREP)

Art...De la Reactivación Productiva y Social, del Desarrollo Científico-Tecnológico y de la Estabilización Fiscal (CEREP)

La Ley Orgánica Reformatoria modifica la Primera Regla Macrofiscal (Artículo 3 de la Ley) excluye entonces del techo de 3.5% del crecimiento del gasto primario corriente (gasto corriente total menos intereses), a la inversión pública y a los gastos del servicio de la deuda pública,. Asimismo, dispone que el crecimiento de los gastos de inversión pública por encima del 5% en términos reales, se deberán destinar exclusivamente a infraestructura física, equipamiento e inversión financiera,



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orientados al incremento patrimonial del Estado. Finalmente en esta parte, se prohíbe expresamente utilizar estos recursos en el gasto corriente. De forma complementaria a los criterios emitidos por el Banco Central del Ecuador respecto de la iniciativa original de reforma a la LOREYTF, se debe también observar y alertar lo siguiente respecto del contenido de la Ley Reformatoria finalmente aprobada: A fin de no deteriorar la situación patrimonial del Estado, se recomienda que los recursos petroleros a los que hace referencia la Ley Reformatoria deban ser registrados como ingresos de capital, de acuerdo a la metodología que ha venido aplicando el MEF desde el presente año.

Esta perspectiva, se debe señalar que la explotación de un recurso no renovable, como el petróleo, se traduce en una disminución del stock de activos del país; y, a través de ello, de su patrimonio. A fin de no deteriorar la situación patrimonial, se recomienda su utilización sea a través de mantener estos recursos como un activo (seguro, líquido y rentable), que permita su acumulación o ahorro en el tiempo, o alternativamente, destinarlos a la reducción de un pasivo o al incremento de un activo, por ejemplo a través del incremento del capital físico o humano de un país, mediante la ejecución de proyectos de inversión.

Además, se debe tomar en cuenta que la responsabilidad de los daños ambientarles de la actividad petrolera debe ser responsabilidad exclusiva de las empresas operadoras de los campos y no de un fondo creado para tal efecto; sea cual fuere la fuente de estos recursos y los beneficiarios. Finalmente, se debe evitar generar una distorsión a la institucionalidad del Ministerio de Ambiente, al entregarle una función que no debe tener, en tanto regulador y fiscalizador de la política ambiental en el país; pero, bajo ningún concepto, la de agente remediador. D. CONSIDERACIONES METODOLÓGICAS La Pro forma Presupuestaria del año 2006 elaborada por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), incluye información sobre el Presupuesto aprobado por el H. Congreso Nacional para el año 2005. No obstante, esta presentación no recoge las cifras de la ejecución del Presupuesto vigente ni el seguimiento de la programación macroeconómica que en la parte fiscal se elabora en conjunto entre el Ministerio de Economía y Finanzas y el Banco Central del Ecuador, fundamentalmente a partir del Presupuesto Codificado del Gobierno Central y de la Base Fiscal del Sector Público No Financiero.

Por tanto para el año 2005, en el análisis del Presupuesto del Gobierno Central el BCE incluye las cifras iniciales y codificadas del año 2005, con el fin de evaluar el cumplimiento de lo inicialmente presupuestado respecto de lo que se prevé ejecutar hasta fines del presente año, a través del Presupuesto Codificado. Para ejemplificar, a continuación se presenta un resumen de las principales cifras fiscales 2004 (preliminares correspondientes al cierre y liquidación), 2005 (inicial y codificado a julio de 2005) y 2006 (pro forma): Efectivamente, en el cuadro No. 4 se puede evidenciar las diferencias que se presentan en las líneas de ingresos y gastos entre el Presupuesto del 2005 aprobado por el H. Congreso Nacional y el Presupuesto Codificado al mes de julio de este mismo año que incluye las reformas a la Ley del FEIREP comentadas anteriormente. Obviamente estas diferencias hacen que su comparación y análisis con la Pro forma del 2006 pueda variar de forma importante.



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Cuadro No. 4:

Presupuesto Gobierno Central

2004 2006 2004 2006Efectivo Inicial Codif. Prof. Efectivo Inicial Codif. Prof.

a b c d e=d-b f=d-c g=e/b h=f/c

Total ingresos 4.954 5.419 5.748 6.254 16,4 16,4 17,4 18,0 835 506 15,4 8,8

Petroleros 1203 1563 1540 1607 4,0 4,7 4,7 4,6 43 67 2,8 4,4No petroleros 3.525 3.673 4.008 4.407 11,6 11,1 12,1 12,7 735 399 20,0 10,0Transferencias 226 183 200 240 0,7 0,6 0,6 0,7 57 40 31,3 19,8

Total gastos 5.377 5.900 6.187 6.675 17,8 17,8 18,7 19,2 775 488 13,1 7,9

Corrientes 3.982 4.371 4.633 4.830 13,2 13,2 14,0 13,9 459 197 10,5 4,3De capital 1.395 1.516 1.554 1.845 4,6 4,6 4,7 5,3 329 291 21,7 18,7

Déf. (-) o Sup. (+) Global -423 -481 -439 -421 -1,4 -1,5 -1,3 -1,2 60 18 -12,5 -4,2PIB 30.282 33.062 33.062 34.820

USD millones2005

Porcentajes del PIB2005 USD millones

VariacionesPorcentajes

Absoluta Relativa

Fuente: Justificativo de Ingresos MEF, Programación fiscal MEF

Así por ejemplo los ingresos totales al realizar la comparación Pro forma contra Pro forma crecen en USD 835 millones (columna e en el cuadro); mientras que si se lo hace Codificado (Presupuesto ajustado a julio del 2005) contra Pro forma 2006 esta misma cifra llega a USD 506 millones (columna f) ; es decir 1% del PIB de diferencia. Por el lado de los gastos ocurre algo similar. En este caso las diferencias son entre un incremento de USD 775 millones y otro de USD 488 millones. La importancia de estas diferencias obliga al Banco Central del Ecuador a realizar un seguimiento y análisis más exhaustivo de las cifras principalmente porque en primera instancia puede ser que las variaciones entre Pro formas no presenten variaciones de preocupación; lo que si puede ocurrir cuando se introduce el dato efectivo del programa macroeconómico. Y, es este el que puede alterar los equilibrios fundamentales de la economía y poner en riesgo la estabilidad de las cuentas fiscales.



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II. ANÁLISIS DE LA PRO FORMA PRESUPUESTARIA DEL AÑO 2006 A. ESTRUCTURA GENERAL DE LA PRO FORMA El cuadro que se presenta a continuación muestra por una parte y de manera general la evolución y composición de cada una de las fuentes de recursos en el total de la Pro forma del Presupuesto del Gobierno Central del año 2006, respecto de aquellas consideradas en el Presupuesto Inicial y Codificado del presente año. Un análisis detallado de cada uno de estos cambios se presentan más adelante en esta misma sección. De acuerdo a esta información y estructura, las fuentes de financiamiento del Presupuesto están constituidas por ingresos y desembolsos, y para la Pro forma 2006 ascenderían a USD 8564 millones (24.6% del PIB), de las cuales USD 6254 millones corresponden a ingresos (18.0% del PIB) y USD 2310 millones a desembolsos internos y externos (6.6% del PIB). Por otra parte, el mismo cuadro da cuenta de los usos previstos los cuales corresponden a gastos y amortizaciones, que contablemente deben igualarse al total de ingresos; esto es a los mismos, USD 8564 millones. De este total, USD 6675 millones corresponden a gastos (19.2% del PIB) de los cuales USD 4830 millones son gastos corrientes (13.9% del PIB) y USD 1845 millones (5.3% del PIB) gastos de inversión. La diferencia esto es, USD 1889 millones corresponden a amortizaciones de deuda pública (5.4% del PIB). La Pro forma del ejercicio fiscal 2006 implica por tanto un incremento respecto del Presupuesto Inicial del año 2005 (USD 7343 millones es decir, 22.2% del PIB previsto para este año) de USD 1221 millones; y, respecto al Presupuesto Codificado (USD 7616 millones, o sea 23.0% del PIB estimado para el 2005) de USD 948 millones. La tasa de expansión equivale a 16.6% con relación al primero y de 12.4% respecto del segundo. Tasas de crecimiento muy superiores a la prevista tanto para ritmo de expansión de la actividad económica (3.5%) como para la inflación (promedio prevista en 2.4% y de fin de período en 2.3%); lo que se traduce en una actividad fiscal o del Gobierno Central altamente expansiva para este y el próximo años. Lo que a su vez se puede tener efectos negativos –dependiendo de algunos factores- sobre la demanda agregada; el nivel general de precios; y, tipo de cambio real, léase competitividad de la economía nacional. El gasto en la Pro forma del ejercicio fiscal 2006 comporta igualmente un cambio absoluto y porcentual muy significativos respecto del gasto previsto tanto en el Presupuesto Inicial como en el Codificado. Los gastos corrientes y de capital o inversión aumentarían en USD 459 millones y en USD 329 millones respecto del Presupuesto Inicial; en tanto que, respecto del Presupuesto Codificado, los incrementos serían del orden de los USD 197 y USD 291 millones, en el mismo orden. La tasa de expansión del gasto total de la Pro forma equivale a una tasa del 13.1% respecto del Presupuesto Inicial del año 2005; y, del 7.9% con relación al Presupuesto Codificado de este año. Estas tasas al estar muy por encima de las tasas de expansión previstas para la actividad económica y para la inflación confirman lo señalado respecto de que se esperaría una gestión financiera del Gobierno Central altamente expansiva, que generaría presión sobre los sectores real, monetario y externo. Sin embargo, se debe aclarar que ni el Presupuesto Inicial ni el Codificado del año 2005 incluyen como amortizaciones y desembolsos los USD 414 millones de Certificados de Tesorería CETES (5.7% de las fuentes de ingresos del Presupuesto Inicial de este año y 5.5% de las del Presupuesto Codificado), los que opinión del BCE, deben registrarse tal como lo dispone las normas vigentes y como se recomendó en el informe respecto de la Pro forma del Gobierno Central del año 2005. Este cambio modificarían esta relación en el sentido de incrementar la participación de los



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desembolsos como fuente de financiamiento en el presente ejercicio fiscal, por lo que si el Presupuesto Inicial y Codificado considerarían este concepto como fuente (desembolso) y uso (amortización), las variaciones serían de 10.4% y de 3.5%, respectivamente.

Cuadro No. 5: Evolución y composición de fuentes y usos

del Presupuesto del Gobierno Central

2004 2006 2004 2006Efectivo Inicial Codif. Prof. Efectivo Inicial Codif. Prof.

a b c d e=d-b f=d-c g=e/b h=f/c

Total ingresos 4.954 5.419 5.748 6.254 16,4 16,4 17,4 18,0 835 506 15,4 8,8

Petroleros 1203 1563 1540 1607 4,0 4,7 4,7 4,6 43 67 2,8 4,4Exportaciones 726 497 574 926 2,4 1,5 1,7 2,7 429 352 86,4 61,3Venta interna de combustibles 478 774 750 364 1,6 2,3 2,3 1,0 -410 -386 -52,9 -51,4Otros petroleros 293 215 316 0,0 0,9 0,7 0,9 24 101 8,1 47,0

No petroleros 3.525 3.673 4.008 4.407 11,6 11,1 12,1 12,7 735 399 20,0 10,0 Tributarios 3.079 3.113 3.455 3.721 10,2 9,4 10,5 10,7 608 266 19,5 7,7 IVA 1.720 1.795 1.900 2.025 5,7 5,4 5,7 5,8 229 124 12,8 6,5 ICE 202 196 215 230 0,7 0,6 0,6 0,7 35 16 17,8 7,3 Renta 616 661 765 839 2,0 2,0 2,3 2,4 178 74 27,0 9,7 A la circulación de capitales 0 0 0 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0 0 Arancelarios 454 403 512 570 1,5 1,2 1,5 1,6 166 58 41,2 11,3

Vehículos 56 51 57 50 0,2 0,2 0,2 0,1 -1 -7 -2,3 -11,9 Otros 32 6 6 7 0,1 0,0 0,0 0,0 1 1 10,8 10,7 No tributarios 445 560 553 686 1,5 1,7 1,7 2,0 126 133 22,5 24,1 Especies Fiscales 10 11 10 11 0,0 0,0 0,0 0,0 0 1 11,6 Renta de inversiones y multas 28 44 41 41 0,1 0,1 0,1 0,1 -3 1 1,4 Otros no operacionales 32 21 10 22 0,1 0,1 0,0 0,1 1 12 2,8 126,8 Autogestión 376 381 385 465 1,2 1,2 1,2 1,3 84 80 22,1 20,8 Preasignados 0 81 82 78 0,0 0,2 0,2 0,2 -2 -4 -5,0 Asistencia técnica 0 22 26 70 0,0 0,1 0,1 0,2 47 43 164,3

Transferencias 226 183 200 240 0,7 0,6 0,6 0,7 57 40 31,3 19,8 Transferencias Corrientes 10 35 35 36 0,0 0,1 0,1 0,1 0 0 1,2 1,2 Transferencias Capital 216 148 165 205 0,7 0,4 0,5 0,6 57 39 38,5 23,8 d/c Transferencias de capital (recursos fiscales) 0 98 98 20 0,0 0,3 0,3 0,1 -78 -78 -79,7 -79,7 d/c CEREPS Salud, Educación, I&D, Productividad0 49 67 185 0,0 0,1 0,2 0,5 135 118 176,2 FEP 216 0 0 0 0,7 0,0 0,0 0,0 0 0

Total gastos 5.377 5.900 6.187 6.675 17,8 17,8 18,7 19,2 775 488 13,1 7,9

Corrientes 3.982 4.371 4.633 4.830 13,2 13,2 14,0 13,9 459 197 10,5 4,3 Sueldos y salarios 2.049 2.190 2.311 2.437 6,8 6,6 7,0 7,0 247 126 11,3 5,5 Transferencias corrientes 470 638 943 925 1,6 1,9 2,9 2,7 287 -18 44,9 -1,9 Bienes y servicios 363 388 504 455 1,2 1,2 1,5 1,3 67 -49 17,3 -9,7 Otros gastos corrientes 287 302 23 19 0,9 0,9 0,1 0,1 -283 -4 -93,7 -16,9

Transf. y otros gastos corrientes 757 941 966 944 2,5 2,8 2,9 2,7 3 -22 0,3 -2,3 Intereses 814 853 853 968 2,7 2,6 2,6 2,8 115 115 13,5 13,5 Internos 215 235 240 295 0,7 0,7 0,7 0,8 60 55 25,6 22,8 Externos 598 618 612 673 2,0 1,9 1,9 1,9 55 61 8,9 9,9 Provisiones para asignaciones 0 13 0 0 0,0 0,0 0,0 0,0 -13 0 -100,0De capital 1.395 1.516 1.554 1.845 4,6 4,6 4,7 5,3 329 291 21,7 18,7

Déf. (-) o Sup. (+) Global -423 -481 -439 -421 -1,4 -1,5 -1,3 -1,2 60 18 -12,5 -4,2Financiamiento (+) o Disposición (-) 423 481 439 421 1,4 1,5 1,3 1,2 -59 -18 -12,4 -4,0

Interno 458 689 723 595 1,5 2,1 2,2 1,7 -93 -128 -13,6 -17,7 Desembolsos internos 2.623 1.168 1.211 1.631 8,7 3,5 3,7 4,7 463 421 39,6 34,8 d/c Atados a proyectos 42 102 107 111 0,1 0,3 0,3 0,3 9 4 8,4 4,0 Bonos y CETES sector público y privado 2.580 1.066 1.104 1.520 8,5 3,2 3,3 4,4 454 416 42,6 37,7 d/c Bonos 854 1.046 1.056 1.160 2,8 3,2 3,2 3,3 114 104 10,9 9,8 CETES 1.726 20 48 360 5,7 0,1 0,1 1,0 340 312 1.689,3 650,0 Amortización 2.165 480 487 1.036 7,1 1,5 1,5 3,0 556 549 116,0 112,6 d/c Bonos 552 460 439 676 1,8 1,4 1,3 1,9 216 237 47,1 53,9 CETES 1.613 20 48 360 5,3 0,1 0,1 1,0 340 312 1.689,3 650,0 d/c Recompras Ex FEIREP 381 0 358 150 1,3 0,0 1,1 0,4 150 -208 -58,1

Porcentajes del PIB2005 USD millones

VariacionesPorcentajes

Absoluta Relativa

USD millones2005

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas



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Como resultado de esta expansión en el nivel de gastos la Pro forma 2006, mantiene (como en años anteriores) un déficit global7 de USD 421 millones (1.2% del PIB) para el Gobierno Central, que si bien es menor en términos absolutos al aprobado en el Presupuesto 2005 que fue de USD 481 millones (1.5% del PIB); e incluso que el Codificado de este año que podría llegar a los USD 439 millones (1.3% del PIB), condiciona el cierre del ejercicio presupuestario a un mayor endeudamiento, a pesar de la muy favorable coyuntura externa. El financiamiento de este déficit descansa principalmente en un mayor nivel de endeudamiento interno, que está previsto que llegue a los USD 595 millones (1.7% del PIB). Por otro lado, en lo que respecta a los saldos de endeudamiento externo la Pro forma mantiene la tendencia de que el país sea un “amortizador neto” de sus acreencias con el exterior (-0.5% del PIB). En la Pro forma 2006 se mantiene la expectativa de lograr importantes colocaciones domésticas a mediano y largo plazo, que nuevamente podrían no concretarse, dificultando la situación de liquidez del Gobierno y condicionando severamente la ejecución presupuestaria, especialmente ligada a la ejecución de proyectos de inversión. B. INGRESOS DE LA PRO FORMA 1. Ingresos Petroleros La Pro forma del Gobierno Central para el año 2006 contempla ingresos petroleros por USD 1606 millones (aproximadamente 5% del PIB), de los cuales USD 926 millones corresponden a exportaciones de petróleo crudo, USD 168 millones a exportaciones de derivados, USD 364.3 millones a venta interna de combustibles, y USD 148 millones a otros ingresos petroleros (principalmente, la recaudación del fondo de inversiones petroleras del Gobierno Central8 y el cobro de la tarifa oleoducto-SOTE a las compañías privadas9). Comparados con la Presupuesto Inicial del año anterior, los ingresos petroleros tendrían un incremento de alrededor de USD 43.2 millones, correspondiendo este incremento a los ingresos por exportaciones de crudo. El total de ingresos petroleros de la Pro forma 2006 crece moderadamente (2.8%) respecto de los ingresos efectivos previstos para el 2005. Sin embargo, existen diferencias significativas en la recaudaciones esperadas por la comercialización de derivados. En el 2005 se espera recaudar efectivamente USD 226 millones por exportaciones de derivados, es decir, 33% más que lo previsto en la Pro forma 2006. En contraste, en el caso de las recaudaciones por venta interna de derivados, la Pro forma esperara a recaudar USD 196 millones adicionales a los ingresos que se recibirían en el 2005. Esta diferencia se explicaría en el hecho de que la Pro forma del 2006, asume que los costos de importación de combustibles de Petroecuador para ese año serían inferiores a los previstos en el 2005; y por lo tanto, los ingresos al Gobierno Central por concepto de ventas internas de derivados se incrementarían. Como se detalla más adelante, el Banco Central del Ecuador estima que particularmente este rubro (ingresos por ventas internas) estaría sobre estimado.

7 El déficit global es el resultado de los gastos (sin amortizaciones) menos los ingresos (sin desembolsos).

Este resultado se conoce con el nombre de déficit por “arriba de la línea”. 8 De acuerdo al marco legal vigente, esta cuenta ingresa a una cuenta especial de la Cuenta Corriente Unica

para ser administrada por el Ministerio de Economía y Finanzas luego de efectuar las deducciones correspondientes. Los ingresos provienen de exportaciones directas de crudo y derivados, por la tarifa de transporte a través del SOTE, y por las ventas internas de derivados. No incluye valores adeudados por este concepto de años anteriores y tampoco se encuentra preasignado a ninguna partida presupuestaria.

9 Son recursos generados por la tarifa de transporte de crudo que Petroecuador cobra a las empresas privadas usuarias de este sistema. Las diferencias entre la tarifa cobrada y el costo de transporte de la empresa estatal por el SOTE constituyen los ingresos por este concepto. No incluye valores adeudados por este concepto de años anteriores.



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Cabe destacar que en la Pro forma del 2006 se mantiene el registro de los ingresos petroleros por exportaciones de crudo (USD 926 millones) como un ingreso de capital y no como un ingreso corriente del presupuesto del Gobierno Central. El fundamento teórico de este criterio como se indicó, radica en que el petróleo se considera como un activo (no renovable) del Estado y que en tal virtud no debe ser fuente de financiamiento del gasto corriente, menos aún de gasto permanente. Por el contrario debería orientarse para gastos de inversión que incidan positivamente en el stock de capital del país (aumento de activos) o para reducción de pasivos públicos o incremento del capital físico y humano. 1.1 Producción, consumo y exportaciones de crudo y derivados

El Ministerio de Economía y Finanzas realizó su proyección de los ingresos petroleros para el 2005 y el 2006 sobre la base de los siguientes supuestos.

Cuadro No. 6:

Supuestos Sector Petrolero

2006Ppto. Progr. Proforma

a b c d=c-a e=c-b

Tasas diarias de producción (miles bls diarios) 556,4 529,9 531,0 -25,5 1,1 Petroecuador 187,7 195,6 184,7 -3,0 -11,0 Privadas 368,9 334,2 346,3 -22,6 12,1

Producción bruta (millones bls) 203,1 193,4 193,8 -9,3 0,4 Petroecuador 68,5 71,4 67,4 -1,1 -4,0 Privadas 134,6 122,0 126,4 -8,2 4,4

Consumo refinerías 61,2 59,1 59,3 -1,9 0,2Exportaciones Petroecuador 60,0 52,8 56,15 -3,9 3,4Exportaciones Cías. Privadas 82,0 75,6 78,33 -3,7 2,7

Variaciones2005

Fuente: PETROECUADOR, Estimaciones BCE

El Banco Central del Ecuador considera que las estimaciones realizadas por el MEF, que se presentan en el justificativo de ingresos, resultan algo pesimistas; si se considera la evolución histórica de producción tanto de las compañías privadas como de las misma Petroecuador. El BCE estima un nivel de producción estatal superior en casi 6 millones de barriles (73.2 frente a los 67.4 millones considerados en la Pro forma); y, para las privadas por el contrario 3 millones de barriles menos (123 frente a 126 millones de la Pro forma). Petroecuador, de su lado, se estima que reduciría su actividad en una tasa de 5.6% respecto a la estimación para el 2005 y en 1.6%, con relación al presupuesto del año 2005. De esta manera, la tasa diaria de la empresa estatal de petróleo pasaría a menos de 185 mil barriles. En cuanto a los derivados de petróleo, la estimación del MEF considera que la producción del año 2006 se ubique en 60.5 mbls, es decir, que no existiría un crecimiento de la producción respecto a la registrada en el 2005 y en el 2004. La demanda interna de combustibles estima crecería en 7.9% respecto al año 2005. Se prevé que, para cubrir la demanda interna de derivados, se realizarían importaciones de gas licuado de petróleo (GLP) y de Diesel por 7.9 mbls y 5.5 mbls, respectivamente. En el caso del GLP, se considera que esta cifra podría estar subestimada debido a que, en el 2005, las



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importaciones de este producto ya superarían los 8 mbls; además, su demanda ha crecido históricamente a tasas anuales superiores al 4% y su gran mayoría ha sido cubierta con importaciones. En el caso de las importaciones de Diesel, se espera que éstas se reduzcan en 1.3 mbls con relación al año 2005; lo podría ser consistente considerando que el presente año ha evidenciado problemas atípicos, como el paro petrolero y los problemas energéticos derivados del estiaje, que incrementaron las importaciones de Diesel.

Cuadro No. 7:

Producción, Importaciones, Consumo Interno, y Exportaciones de Derivados

(Millones de Barriles)

2004Proforma

20052005 *

Proforma 2006

Producción 59,6 62,4 60,4 60,5d/c importaciones Nafta Alto Octanaje 4,7 5 5,5 5

Importaciones de derivados 13,6 15,8 18,2 17,3GLP 7,2 7,4 8 7,9Diesel 2 5,5 4,6 6,8 5,5Cutter stock 0,9 3,8 3,4 3,9

Consumo interno 56,7 57,9 57 61,5d/c ventas internacionales ** 4,9 3,8 4,9 4,8

Exportaciones 13,7 16,0 13,5 14,9Fuel oil 6 (incluye slop) 11,1 12,9 11 11,6Nafta 2,6 3,1 2,5 3,3

Total Importaciones 18,3 20,8 23,7 22,3 * : efectivo enero - agosto. ** Ventas de diesel y residuo (fuel oil 6) a naves internacionales. Fuente: Petroecuador, proyecciones BCE, y MEF.

1.2 Ingresos por exportaciones de petróleo crudo y derivados

Para el cómputo de los ingresos, la Pro forma del Presupuesto del Gobierno Central del año 2006 establece un precio de exportación de USD 35 por barril para el petróleo crudo y de USD 32 por barril para los derivados. De esta manera, el Estado (sector público en conjunto) por este concepto recibiría ingresos por exportaciones de petróleo crudo y derivados por USD 2740 millones. El Banco Central del Ecuador dentro de los supuestos macroeconómicos enviados al MEF en mayo y en agosto de este año, recomendó utilizar en la Pro forma un precio de exportación de crudo de USD 25 por barril, que es casi 30% inferior al utilizado en la Pro forma. El uso de un precio conservador en la Pro forma se justifica desde una óptica de sostenibilidad de las finanzas públicas: (i) la creación de fondos de estabilización en épocas de precios altos para utilizarlos en épocas de precios bajos; (ii) evitar la creación de compromisos y gastos permanentes ligados a ingresos favorables coyunturales; (iii) crear mecanismos de política fiscal contracíclica, particularmente para utilizarlos en etapas recesivas del ciclo; (iv) evitar presiones innecesarias de liquidez en la actividad económica en las etapas de ascenso del ciclo; y, (v) mantener la cautela necesaria en el crecimiento del sector público no financiero sustentado en ingresos no permanentes; por lo que el Banco Central del Ecuador se ratifica en el criterio de mantener un precio que permita minimizar los riesgos de la ejecución presupuestaria y asegure la disponibilidad de financiamiento.



20

Cuadro No. 8:

Ingresos totales por exportaciones de crudo y derivados

En USD millones

Presupuesto Proforma

2005 2006

Petróleo crudo

Precio (USD/bl) 25,0 35,0Ingresos totales (USD mill.) 1.504,6 2.108,5

Derivados*

Precio (USD/bl) 26,7 32,0Ingresos totales (miles USD) 527,9 631,3

Fuente: Justificativo de Ingresos MEF, Petroecuador.

1.3 Ingresos por venta interna de derivados

De acuerdo a la Pro forma del presupuesto, las ventas internas de derivados de petróleo (una vez deducido el IVA) totalizarían USD 1864 millones. Los costos de producción e importación ascenderían a USD 1500 millones, por lo que el MEF estima que los ingresos al Presupuesto del Gobierno Central por este concepto ascenderían a USD 364 millones en el año 2006.

Cuadro No. 9:

Ingresos por venta interna de derivados

En USD millones

Presupuesto 2005

Proforma 2006

Ventas totales (netas de IVA) 1.767 1.864

Costos de producción 563 611Costos de importación (netos de IVA) 431 889

Ingreso por ventas internas (saldo) 774 364 Fuente: Justificativo de Ingresos MEF, Petroecuador. El MEF estima, además, que la comercialización de ciertos productos como las gasolinas, produce un excedente en las cuentas fiscales, mientras que otros, como el GLP, conlleva a cuantiosas pérdidas. El excedente recibido por el Gobierno Central derivado de la comercialización de gasolinas llegaría en el año 2006 a USD 352 millones, mientras que las pérdidas generadas por la venta de GLP alcanzarían USD 339 millones.



21

Las estimaciones del MEF son consistentes con los siguientes supuestos: a) los precios de venta de los derivados a nivel nacional se mantendrían de acuerdo con los Decretos Oficiales10, y b) se ha previsto que el costo promedio de importación de Nafta, GLP, y Diesel sea de USD 49 dólares por barril (netos de IVA)11.

Cuadro No. 10:

Ingresos por venta interna de derivados por producto

En USD millones

2005 2006

Gasolinas (super y extra) * 438 352Diesel 327,7 185GLP -149,9 -339Otros 158 166Total 774 364

Fuente: Justificativo de Ingresos MEF, Petroecuador. El Banco Central del Ecuador considera que, tal como ha sucedido en el presente año12, los ingresos por venta interna de derivados previstos por el MEF en la Pro forma 2006 estarían sobreestimados en al menos USD 200 millones, debido a: a) El precio promedio de importación de derivados utilizado por el MEF (USD 49 por barril) es

cinco dólares menor al recomendado por el Banco Central del Ecuador (USD 54 por barril)13. Esta diferencia implicaría que los costos de importación estén subestimados en alrededor de USD 92 millones14.

b) Debido a la alta volatilidad de los precios internacionales de los hidrocarburos así como a las

tendencias de los precios de importación del Diesel de los últimos tres meses, el Banco Central del Ecuador ha actualizado la estimación del costo de importación de Diesel. De acuerdo a esta actualización, se prevé que el precio de importación de Diesel alcanzará los USD 74.7 por barril en el 2006, lo que implica que los costos de importación de este producto se incrementarían en USD 108.3 millones15.

10 Decreto 575, julio 2003 y decreto 1539, marzo 2004. 11 En la Pro forma presentada por el MEF se asume un costo promedio de importación de USD 55 por

barril. Sin embargo, se asume que este precio ya incluye el IVA. Luego, para fines del cálculo de los ingresos por venta interna de derivados se resta el 12% correspondiente.

12 En el Presupuesto del presente año se estimó recibir por este concepto USD 774 millones. Sin embargo, se prevé que en el 2005 esta cifra llegue únicamente a USD 168 millones e incluso podría ser menor..

13 Mediante oficio SE-2949-2005 del 8 de Agosto de 2005, el Banco Central del Ecuador remitió al MEF una actualización de los supuestos macroeconómicos para la elaboración de la Pro forma 2006. En este documento se recomienda utilizar un precio de 65, 55, y 45 USD por barril para las importaciones de Nafta, Diesel, y GLP, respectivamente. Si se aplica los volúmenes de importación previstos en la Pro forma 2006, se obtiene un precio promedio ponderado de USD 54 por barril.

14 El volumen de importaciones de Diesel, GLP, y Nafta previstos alcanzan 18.4 mbls, que multiplicados por USD 5 por barril llegan a USD 92 millones.

15 El precio de importación de Diesel estimado inicialmente por el Banco Central del Ecuador fue de USD 55 por barril. La diferencia entre 74.7 – 55 = 19.7 corresponde al costo adicional en USD por barril que Petroecuador debe pagar por los 5 mbls de importaciones de Diesel que prevé realizar. El costo adicional por este incremento en los precios de Diesel correspondería a 19.7 x 5 = 108.3 millones.



22

Por este motivo, el Banco Central del Ecuador recomienda hacer un ajuste a los ingresos por venta interna de derivados de la Pro forma del Gobierno Central, en el monto señalado (USD 200.3 millones), con la finalidad de adecuar su estructura a la ejecución prevista y en especial, a las disponibilidades reales de ingresos prevista para el próximo año. 1.4 Distribución de la renta petrolera (producción pública y participación)

La renta petrolera del Estado ecuatoriano proviene de los ingresos de exportaciones de crudo y derivados, así como de las ventas internas de derivados en el territorio nacional. La renta petrolera total estimada para el país ascendería a USD 5029 millones en la Pro forma del 2006 y tiene implícito un crecimiento de USD 815 millones (19.3%) respecto del Presupuesto Inicial del presente año:

Cuadro No. 11:

Distribución de la renta petrolera

2005 2006 2005 2006

Gobierno Central 1.563 1.607 37% 32%Fondo crudos pesados (*) 430 527 10% 10%

Educación y Salud Gobierno Central 43 158 1% 3%Otros proyectos Gobierno Central 79 0% 2%Estabilización 86 105 2% 2%Inversiones financieras, precancelación

deudas, y otros proyectos 301 184 7% 4%Petroecuador 2.045 2.689 49% 53%Otros partícipes (**) 176 207 4% 4%

Total distribuido 4.214 5.029 100% 100%

USD millones Estructura porcentual

* Distribución de acuerdo al marco legal vigente ** Incluye el Fondo de Participación Petrolera Fuente: Justificativos de Ingresos MEF

La renta petrolera total se divide entre el Gobierno Central, Petroecuador, los fondos provenientes de la participación estatal en la exportación de crudos pesados, y las transferencias a otros partícipes. Tanto en el 2005 como en el 2006, Petroecuador constituye el principal receptor de los ingresos petroleros, los que sirven para restituir sus costos de producción e importación de crudo y derivados. Si bien es cierto que la Estatal ha incrementado su participación porcentual como receptor de los ingresos petroleros en más de cinco puntos porcentuales en el último año, este incremento ha permitido únicamente cubrir los costos de importación de combustibles. El Gobierno Central ha incrementado ligeramente, en USD 44 millones, el nivel de recursos petroleros recibidos. Sin embargo, su participación dentro de los ingresos petroleros ha declinado en cinco puntos porcentuales.



23

Los Fondos provenientes de la participación del Estado de los crudos pesados representan 10% de los ingresos petroleros totales. Sin embargo, el uso de estos recursos ha cambiado significativamente como producto de la aprobación de la Ley Orgánica Reformatoria a la LOREYTF. De esta manera, el gasto en proyectos de educación y salud se podría incrementar, de acuerdo al marco legal vigente, en más de USD 200 millones. Cabe mencionar, que todos estos recursos forman parte también de los ingresos del Gobierno Central. Finalmente se debe señalar que en la distribución de ingresos petroleros intervienen una serie de partícipes, a los cuales el Banco Central del Ecuador liquida dependiendo del tipo de exportación y la modalidad del contrato de explotación. En la liquidación también difiere el precio del crudo utilizado como referencia, entre aquel considerado para presupuesto y el efectivo de exportación a nivel de embarque. Las siguientes instituciones y organismos partícipes son los que reciben y administran los ingresos petroleros fuera del Presupuesto General del Estado con información cortada a julio de este año.

Cuadro No. 12:

Distribución de Ingresos Petroleros

En USD

PARTICIPES (manejo de recursos fuera del Presupuesto) 2002 2003 2004 2005**JUNTA DE DEFENSA NACIONAL* 23.168.762 22.512.521 31.211.216 22.442.037ESCUELA POLITECNICA DEL LITORAL* 13.056.339 20.375.078 27.437.331 20.639.495CORPECUADOR* 8.654.992 8.150.382 17.844.673 11.769.767CORP.DE PROM. DE EXPORT. E INVERS.* 587.474 661.460 770.610 570.371FONDO DE SOLIDARIDAD 156.244 144.044 103.303 108.504BANCO DEL ESTADO 23.951 16.457 29.185 19.599BANCO ECUATORIANO DE LA VIVIENDA 2.433 1.656 2.762 2.000INST.NACIONAL DEL NIÑO Y LA FAMILIA 589 388 724 491BANCO CENTRAL DEL ECUADOR 507 673 388 167INST.ECUATOR. DE CDTO.EDUCATIVO 96 66 117 79PROV. NAPO, ESMER. Y SUCUMBIOS 1.265.342 637.809 432.458PROV.ESMERALDAS 9.163 6.579 6.909Total 45.651.387 53.137.230 78.044.698 55.991.876

Distribución de Ingresos por exportación de hidrocarburos

(US Dólares)

Fuente: Comprobantes contables de distribución Banco Central del Ecuador * Liquidación de acuerdo al precio de exportación efectivo * *Acumulado Enero-Julio Nota: El Banco Central del Ecuador realiza la distribución de los ingresos por exportación de petróleo, conforme a las normas legales correspondientes. En la distribución de ingresos petroleros intervienen una serie de partícipes, a los cuales el Banco Central del Ecuador liquida dependiendo del tipo de exportación y la modalidad del contrato de explotación. En la liquidación también difiere el precio del crudo utilizado como referencia, entre aquel considerado para presupuesto y el efectivo. En la tabla adjunta están las instituciones y organismos partícipes son lo que reciben y administran los ingresos petroleros fuera del Presupuesto General del Estado. Dentro de este grupo, a CORPEI, CORPECUADOR, HJDN y ESPOL, se liquidan de acuerdo a los precios de mercado, y al resto con el precio de presupuesto. Dado que la liquidación de los recursos de CORPEI y CORPECUADOR, se hace a partir del valor FOB de la exportación, no implica la asignación de un volumen específico de barriles. Mientras los ingresos de la HJDN y CORPECUADOR provienen de las ventas directas de crudo, la CORPEI participa de los ingresos provenientes de todas las modalidades de exportación



24

petrolera. En el caso de CORPECUADOR se exceptúan las ventas directas de la ESPOL y los ingresos por exportación de SLOP16. 1.5 Subsidio al consumo de derivados de petróleo

En el Ecuador, la demanda interna de Gas Licuado de Petróleo (GLP) y de Diesel se cubre, en su mayoría, con importaciones. El precio de venta interno de estos combustibles está fijado por un decreto ejecutivo y es inferior a su costo de importación. De esta manera, la diferencia entre los costos unitarios de producción (importación mas comercialización interna) y el precio de venta constituye un subsidio directo que el Estado Ecuatoriano otorga a los consumidores de estos productos.

Cuadro No. 13:

Subsidio directo a las importaciones de GLP y Diesel

Descripción Unidad 2003 2004 2005 b 2006 c

A. Importaciones

GLP Mill. Bls. 6,5 7,2 8,0 7,9Diesel Mill. Bls. 5,8 5,5 6,8 5,5B. Costo unitario importación y comercialización a

GLP USD / Bls. 35,7 42,5 46,3 48,9Diesel USD / Bls. 41,9 57,1 77,8 78,6

C. Precio de venta al terminal

GLP USD / Bls. 9,2 9,2 9,2 9,2Diesel USD / Bls. 37,3 37,8 37,8 37,8

D. Subsidio = A* [ B - C ]

GLP Mill. USD 172,4 239,9 296,8 314,3Diesel Mill. USD 26,9 106,2 271,5 224,5

TOTAL SUBSIDIO 199,3 346,1 568,3 538,8

a El costo de importación no incluye IVA ni derechos arancelarios. b Se realizó la estimación en base a datos efectivos enero - julio y proyecciones para el resto del año. c Con excepción de los costos de importación, el resto de información es tomada de la Proforma 2006. Fuente: Boletines estadísticos Petroecuador; Justificativo de ingresos MEF; Estimaciones BCE El subsidio directo a la importación de GLP y Diesel llegaría a USD 539 millones en el 2006. Este monto equivale a 1.5% del PIB y representa aproximadamente 11% del gasto corriente y 29% del gasto de capital presupuestados para el 2006. El notable incremento de los precios internacionales junto con la política interna de mantener la fijación de precios domésticos de los combustibles ha determinado que los subsidios a los derivados se tripliquen en términos nominales y se dupliquen respecto del Producto en los últimos tres años. Además del subsidio directo a las importaciones de GLP y Diesel existe otro tipo de subsidio menos evidente en la producción de derivados de petróleo. Este subsidio se genera debido a que la Refinería Estatal de Esmeraldas no registra y menos aún cancela un precio de mercado por las entregas de crudo realizadas por Petroproducción. Es decir, los costos de producción de derivados

16 Exportación de residuos de crudo.



25

de petróleo de la Refinería estarían subestimados debido a que el crudo que insume no se contabilizan a su costo real de exportación. El Banco Central del Ecuador considera que al corregir esta distorsión ayudaría a transparentar el subsidio dentro del Presupuesto del Gobierno Central y no en la empresa Petroecuador como ha venido ocurriendo. El Cuadro que se presenta a continuación presenta una estimación del subsidio total a los derivados de petróleo en el año 2006. Para calcular este monto se deduce de los ingresos por ventas internas todos los costos de producción, comercialización, e importación de derivados, valorando el costo de las entregas a las refinerías de acuerdo al precio de exportación del crudo. Se ha considerado varios escenarios para el precio promedio de exportación del petróleo ecuatoriano, y en el caso que el precio internacional se ubique en USD 35 por barril (tal como prevé la Pro forma 2006), el subsidio total por la venta de derivados ascendería a más de USD 1700 millones. La magnitud de este subsidio es muy significativa ya que corresponde a casi la totalidad de gasto de capital presupuestado para el ejercicio 2006 y equivale a 4.9% del PIB de ese año. Si el precio de crudo fuera superior al previsto en el Presupuesto, el monto de este subsidio se incrementaría significativamente, pudiendo llegar a representar si el precio del crudo ecuatoriano llega a USD 55 por barril, más de 8% del Producto del país.

Cuadro No. 14:

Subsidio económico a los derivados de petróleo en el Ecuador durante el 2006

$ 35 $ 45 $ 55

1.864,4 1.864,4 1.864,4

Costos de producción 3.600,9 4.193,9 4.786,9Costo producción y comercialización derivados (excluye costo crudo) 437,3 437,3 437,3Costo económico crudo a refinerías 2.075,5 2.668,5 3.261,5Importaciones nafta 324,0 324,0 324,0Importaciones GLP, Diesel 764,1 764,1 764,1

Saldo neto (subsidio) -1.736,6 -2.329,6 -2.922,6

Precio internacional del crudo (USD / BLS.)

Ingresos netos ventas internas derivados (millones USD excluye IVA)

Fuente: Justificativo de ingresos Proforma 2006, MEF. Detalle de supuestos: ver Anexo 1. Cabe analizar “la eficiencia” de este subsidio. En primer lugar, estas distorsiones de precios fomentan el contrabando de combustible para su venta en los países vecinos. La brecha entre el precio de venta de derivados en el Ecuador y el registrado en otros países es notablemente alta. Por ejemplo, se puede apreciar que en comparación con Colombia la gasolina y el GLP son 38% y 242% más baratos en el Ecuador, respectivamente. Si comparamos estas diferencias con Guatemala, Honduras, y con otros países desarrollados, la brecha se incrementa aún más.



26

Cuadro No. 15:

Precios de venta al público de derivados en el Ecuador y en el extranjero

Gasolina Diesel GLP

Ecuador 1.55 1.06 0.22

Colombia * 2.14 n.d. 0.74Guatemala 3.45 2.58 n.d.Honduras 3.60 2.94 n.d.

Estados Unidos 2.93 3.14 1.91Alemania 2.81 2.72 n.d.

USD por galón

* Precios en frontera, Dpto. Putumayo, se considera un tipo de cambio promedio al mes de septiembre de 2005. Celdas con valores “n.d.” corresponden a cifras que no son disponibles o no son comparables directamente con las unidades de comericalización del Ecuador. Fuente: Petroecuador, Ecopetrol, Energy Information Agency, y Ministerio de Economía de El Salvador.

En segundo lugar, se debería señalar que los grupos sociales beneficiados de este precio subsidiado no necesariamente son los más pobres. Estudios de la Secretaría Técnica del Frente Social y del Banco Mundial,17 confirman que el subsidio a los combustibles no beneficia a la población pobre y tampoco constituye una herramienta eficiente de redistribución del ingreso. Se estima que el subsidio al GLP beneficia cinco veces más al quintil de mayor ingreso en comparación con el quintil más pobre; en el caso del subsidio a la gasolina, éste beneficia al 85% de la población pudiente en tanto que los más necesitados no reciben beneficio alguno. El Banco Central del Ecuador, considera que las autoridades económicas y políticas del país conjuntamente con los movimientos sociales deberían acordar una propuesta que se oriente a corregir esta distorsión de precios y la consecuente mala asignación de recursos públicos, de manera que los recursos adicionales que se tendrían disponibles se puedan invertir en programas de desarrollo y protección social adecuadamente focalizados hacia la población más pobre y vulnerable, que permitan proteger y potenciar el desarrollo de sus capacidades productivas. 17 Ver, por ejemplo, Estudios e informes del SIISE-STFS No. 6, “El subsidio al gas y el Bono Solidario en

el Ecuador”,Diciembre, 2003, y el World Bank Report 28911-EC, “Ecuador: Creating Fiscal Space for Poverty Reduction”, June 2004.



27

Recuadro No. 1

Los incrementos en el precio internacional de crudo benefician siempre a las finanzas públicas del Ecuador ?

Desde el año 2003 los precios del crudo en los mercados internacionales han experimentado un incremento sustancial, lo cual ha determinado que los ingresos por exportaciones de petróleo, tanto de Petroecuador como de las compañías privadas, aumenten notablemente. Al subir las exportaciones de crudo, los ingresos fiscales correspondientes a exportaciones petroleras (del Gobierno Central, del FEP, FEIREP, CEREPS, y de otros partícipes) también se han incrementado. Por otro lado, se debe considerar que el país importa un gran volumen de derivados para cubrir su demanda interna (se prevé que aproximadamente 22.3 millones de barriles de derivados se importen en el 2006). Cuando suben los precios internacionales del crudo, también se incrementan los precios de importación de los derivados (incluso más que proporcionalmente, debido por ejemplo a factores de oferta como la disponibilidad efectiva de refinación de crudo respecto de la demanda). Debido a que el Estado ecuatoriano ha mantenido su política de fijación de los precios internos de venta de productos derivados por debajo de su costo de importación, la carga fiscal de mantener este subsidio también aumenta. De esta manera, cambios en el precio internacional del crudo tienen dos efectos opuestos en las cuentas fiscales del Ecuador. Por un lado, los ingresos fiscales por concepto de exportación de crudo se incrementan mientras que, por otro, también lo hacen los costos de importación de derivados. Para cuantificar el efecto neto, es necesario analizar cómo cambios en los precios internacionales de petróleo afectan individualmente a: i) al precio de exportación del crudo ecuatoriano; y, ii) al costo de importación de derivados. Una manera sencilla de cuantificar estos efectos consiste en analizar la evolución entre el precio internacional del crudo, el precio de exportación del crudo ecuatoriano, y el costo de importación de los derivados de petróleo. En el cuadro siguiente se evidencia que mientras el precio internacional del crudo WTI aumenta, también lo hace el diferencial por concepto de “castigo” a la calidad del crudo ecuatoriano. Además, utilizando un análisis de regresión simple, se puede establecer que la relación entre estas dos variables (precio del WTI y castigo al crudo ecuatoriano) es claramente creciente. Por otro lado, en el mismo gráfico se evidencia que mientras aumenta el precio del WTI, el costo de importación de los derivados ecuatorianos se encuentra en promedio USD 4 por barril por encima de éste, y además, esta tendencia es constante. Del análisis anterior se puede concluir que si los precios internacionales de crudo aumentan, el costo por barril de la importación de derivados crece en mayor proporción que el precio de exportación del crudo ecuatoriano.



28

Gráfico No. 1: Diferencial de precios del crudo ecuatoriano y de las importaciones de derivados con respecto al precio del WTI.

Período Enero 2002 – Agosto 2005.18

0

4

8

12

16

20

20 25 30 35 40 45 50 55 60Precio WTI USD / Barril

Dife

renc

ia d

e pr

ecio

s USD

/ B

arri

l

(a) Diferencial: WTI - Precio crudoPetroecuador(b) Diferencial: Precio Imp. Derivados -WTITendencia (a)

Tendencia (b)

Fuente: Banco Central del Ecuador, Petroecuador, y Justificativo de Ingresos 2006 MEF. De esta manera, al subir el precio internacional del crudo WTI los ingresos adicionales a los inicialmente presupuestados para el sector público son (1) ]35)([)( −=∆ WTIccWTI PPXPY , donde, ∆Y es el incremento en los ingresos fiscales, Xc corresponde al volumen de exportaciones de petróleo realizadas por Petroecuador, Pc es el precio de exportación del crudo ecuatoriano que depende directamente del precio internacional del crudo PWTI, y 35 corresponde al precio en dólares por barril de crudo ecuatoriano considerado en la Pro forma 2006. Por otro lado los costos adicionales por concepto de importación de derivados están representados por: (2) ]55)([)( −=∆ WTIddWTI PPMPC , donde, ∆C es el incremento en los costos de importación, Md al volumen de importaciones de derivados realizadas por Petroecuador, Pd al precio unitario de importación de derivados que depende directamente de PWTI, y 55 corresponde al precio unitario (USD por barril) de importación de derivados considerado en la Pro forma. El efecto neto se determina por la diferencia entre las ecuaciones (1) y (2):

18 El precio unitario de las importaciones de derivados constituye un precio ponderado por los volúmenes

de importaciones de GLP, Diesel, y Nafta, previstos para el año 2006.



29

(3) )()()( WTIWTIWTI PCPYPN ∆−∆= .

Gráfico No. 2: Ingresos adicionales del sector público no financiero ante cambios en el precio internacional del crudo WTI

En USD millones

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95

Precio crudo WTI (USD por barril)

14

16

18

20

22

24

Situación actual (eje izquierdo)

Incremento importaciones en 10 mm. Bls. (eje derecho)

Fuente: Estimaciones BCE Utilizando métodos econométricos se procedió a estimar las funciones P c(PWTI), y Pd(PWTI) 19. Los resultados sugieren que, dada la composición actual de exportaciones e importaciones de crudo y derivados, un crecimiento del precio internacional de crudo beneficia al sector público no financiero. Si el precio del crudo WTI se ubicara en USD 90 por barril, el sector público no financiero incrementaría sus ingresos en aproximadamente USD 460 millones respecto a lo presupuestado. Sin embargo, si no existiera la necesidad de importar derivados de petróleo, esta cifra ascendería a USD 1,394 millones20, lo cual significa que la dependencia del país en las importaciones de derivados reducen los potenciales beneficios del incremento de los precios de exportación de crudo en más de 66%. Los resultados presentados son muy sensibles a cambios en los volúmenes actuales de exportación e importación de crudo y derivados. Si se incrementarían las importaciones anuales de derivados en

19 Se utilizó un modelo logarítmico de precios y los datos presentados en el Cuadro X para estimar las

siguientes ecuaciones: WTIPc eP 85.032.1= , y

WTIPd eP 91.054.1= . 20 Utilizando el modelo econométrico, se puede determinar que el precio de exportación de crudo

ecuatoriano consistente con un precio del WTI de USD 90 por barril es de USD 61.4 por barril. Dado que las exportaciones estimadas de crudo de Petroecuador son de 52.3 millones de barriles y que el precio de exportación de crudo presupuestado es de USD 35 por barril, los ingresos adicionales por la exportación petrolera ascenderían a 52.3 * [61.4 – 35] = 1,394 millones.



30

diez millones de barriles, precios internacionales del crudo WTI por encima de USD 70 por barril perjudicarían económicamente al país. En este sentido, el Banco Central del Ecuador advierte respecto de la necesidad de contar con una política de Estado que permita diseñar e implementar una estrategia de desarrollo del sector petrolero en el corto, mediano y largo plazo, que permita reducir la dependencia de las importaciones de derivados. Únicamente de esta manera se podría maximizar los ingresos fiscales provenientes de las operaciones hidrocarburíferas, especialmente ante la presente tendencia creciente de los precios internacionales.

INFORME DE LA PRO FORMA DEL GOBIERNO CENTRAL 2006 Y LÍMITE DE ENDEUDAMIENTO PÚBLICO

31

Anexo No. 1: Estimación de los subsidios a los derivados de petróleo en el año 2006 (mostrar subsidios en cuadro)

Derivados Demanda

interna (miles bls.)

Importaciones (miles bls.)

Ingresos netos por ventas internas

(excluye IVA) a

Costo de producción

(excluye crudo) b

Costo comercialización a

Costo importación c

Costo económico de crudo d

Total costosSubsidio: Ingresos -

Costos

Gasolina super 3.293 - 207,5 18,4 13,0 178,7 210,2 -2,7 Gasolina extra 10.916 - 536,4 33,1 43,1 321,1 397,3 139,1 Nafta alto octanaje - 5.000 324,0 324,0 -324,0 Total Gasolinas 14.209 5.000 743,9 51,6 56,0 324,0 499,9 931,5 -187,6

GLPDoméstico 9.663 7.332 79,1 13,0 38,1 329,9 126,5 507,6 -428,5 Industrial 727 552 30,0 1,0 2,9 24,8 9,5 38,2 -8,2

Total GLP 10.390 7.884 109,2 14,0 41,0 354,8 136,0 545,8 -436,6

Diesel 1y 2electrico 1.449 - 48,9 8,1 5,7 78,7 92,5 -43,6 no electrico (nacional) 16.761 5480 565,8 63,2 66,1 409,4 612,3 1.151,0 -585,2 Premium 1.825 - 61,6 10,2 7,2 99,1 116,5 -54,9

Total Diesel 1 20.035 5.480 676,3 81,5 79,0 409,4 790,1 1.359,9 -683,6

Fuel Oil 4electrico 2.578 - 67,2 14,4 10,2 139,9 164,5 -97,4 no electrico (nacional) 3.060 - 79,7 17,1 12,1 166,1 195,3 -115,6

Total Fuel Oil 4 5.638 - 146,9 31,6 22,2 - 306,0 359,8 -212,9

Otros derivados 6.328 - 188,1 35,4 25,0 - 343,5 403,9 -215,8

TOTAL 56.600 18.364 1.864,4 214,1 223,2 1.088,1 2.075,5 3.600,9 -1.736,6



32

2. Ingresos no petroleros (ingresos corrientes)

Está integrado por todos aquellos rubros que el Estado recauda, de acuerdo a las disposiciones establecidas en las Leyes Tributarias y otras afines para el cobro de tasas por los servicios que prestan las instituciones del sector público. El Ministerio de Economía y Finanzas ha estimado que los ingresos no petroleros21 del Presupuesto del Gobierno Central en el año 2006 ascenderán a USD 4.592 millones (13.2% del PIB). Esta cifra supera en USD 859 millones (23%) al Presupuesto aprobado del presente año, y en USD 517 millones (12.7%) al Presupuesto Codificado a julio de 2005.

Cuadro No. 16:

Ingresos No Petroleros 2006 Estructura Porcentual

2004 2006Prel. Inicial Codif. Prof.

a b c. d

No petroleros 100,0 100,0 100,0 100,0Tributarios 87,4 84,8 84,8 81,0

IVA 48,8 48,2 46,6 44,1ICE 5,7 5,3 5,3 5,0I. Renta 17,5 17,8 18,8 18,3Arancelarios 12,9 10,8 12,6 12,4Vehículos 1,6 1,4 1,4 1,1Otros 0,9 1,4 0,1 0,1

No tributarios 12,6 15,2 15,2 19,0Entidades y organismos 12,1 14,3 13,7 17,4Otros 0,5 0,9 1,5 1,6

En porcentajes2005

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Los ingresos tributarios del Presupuesto del Gobierno Central (USD 3664.3 millones) representan aproximadamente el 80% del total de ingresos no petroleros de la Pro forma del Presupuesto del Gobierno Central del año 2006, siendo el Impuesto al Valor Agregado (IVA) el más importante (44% del total de ingresos no petroleros). Le siguen en orden de importancia el impuesto a la renta (18%), los arancelarios (12%) y los catalogados como de entidades y organismos (17%)22.

21 Incluye los ingresos tributarios y no tributarios. 22 Son recursos generados por las instituciones del Sector Público, que mediante disposiciones expresas,

cobran tarifas por los servicios que prestan, por las actuaciones que realizan o por los permisos y derechos que otorgan a la sociedad civil..



33

2.1. Impuesto al Valor Agregado (IVA)23

Para el año 2006, se estima que el monto total de ingresos provenientes de la recaudación bruta del IVA alcanzaría USD 2449.9 millones (7% del PIB). De este valor, una vez deducidas las devoluciones (USD 200 millones)24, el 90% se destinaría al Presupuesto del Gobierno Central (USD 2025 millones), monto que supera en USD 229 millones (12.8%) al Presupuesto aprobado del año 2005 y en USD 124 millones (6.6%) al valor codificado a julio 2005. La diferencia, USD 224.9 millones (9.2% de la recaudación total) corresponden a la porción preasignada a partícipes que se encuentran fuera del Presupuesto del Gobierno Central de acuerdo a las disposiciones legales vigentes; en particular, a las instituciones de educación superior (universidades y escuelas politécnicas) y al Servicio de Rentas Internas (SRI).

Cuadro No. 17:

Ingresos Impuesto Valor Agregado (IVA)

Gobierno Central

2004 2006 2006Efectivo Inicial Codificado Proforma Inicial Codificado Proforma d=c-a f=c-b e=d/a g=f/b

a b c

IVA 1.719,6 1.795,4 1.900,4 2.024,9 5,6 5,9 5,8 229,5 124,5 12,8 6,6

Absoluta RealtivaVariacionesUSD Porcentajes PIB

2005 2005

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas El impuesto al Valor Agregado (IVA) tiene dos componentes el IVA de mercado interno e IVA de mercado externo. De acuerdo al Justificativo de los Ingresos de la Pro forma del año 2006, la proyección de la recaudación de este impuesto proveniente del mercado interno se calcula en relación con la evolución del Producto Interno Bruto. Según esta metodología el Ministerio de Economía y Finanzas estima que el IVA de origen interno llegaría a USD 1320 millones aportando con 54% del total recaudado. Por otro lado, el IVA que grava las transacciones con origen en el mercado externo generaría recursos por USD 934 millones25 (46% del total). En función de la normativa vigente, en el siguiente cuadro26 se presentan las instituciones beneficiarias y su porcentaje de participación en este impuesto:

23 Se aplica a las transferencias de dominio o a la importación de bienes muebles de naturaleza corporal en

todas sus etapas de comercialización y a la prestación de servicios gravados. 24 El monto de USD 200 millones, valor que se calcula considerando las devoluciones efectivas del período

enero-agosto 2005 y la estacionalidad de acuerdo a la información del año 2004. 25 Esta cifra se estimó considerando un monto de importaciones CIF de USD 10.201 millones (consistente

con los supuestos macroeconómicos que el Banco Central del Ecuador envió al MEF en agosto de este año), al que se agrega el rendimiento de la carga arancelaria, se excluye la base que no tributa que corresponde a la importación de bienes gravados con tarifa cero, y las efectuadas por sectores exonerados del pago de este impuesto.

26 Se debe aclarar que los recursos recibidos por los partícipes de la recaudación del IVA se calculan en función de la aplicación de la tasa de 10%. El rendimiento de los dos puntos porcentuales adicionales se destina al Presupuesto del Gobierno Central.



34

Cuadro No. 18:

Distribución del IVA: 2006

Miles de USD

Monto %a.- Monto a dsitribuir 1.874,9 100PartícipesFondo Permanente de Desarrollo Universitario y Politécnico-FOPEDEUPO-187,5 10,0Universidades Estatales 9,4 0,5Servicio de Rentas Internas-SRI- 28,1 1,5Presupuesto del Gobierno Central 1.649,9 88,0

Distribución de la recaudación de 2 puntos adicionales del IVA

b.- Monto a distribuir 375,0 100Presupuesto del Gobierno Central 375,0 100

(a+b) Total IVA (neto de devoluciones) 2.249,9

Distribución de la recaudación de 10 puntos del IVA

Fuente: Justificativo de los ingresos-Proforma del Presupuesto del Gobierno Central 2006 2.2 Impuesto a la Renta Global 27 El cobro de este tributo se realiza mediante retenciones en la fuente, declaraciones de ejercicios anteriores y pago de anticipos. Para el año 2006 se estima un ingreso total proyectado, neto de donaciones, por USD 1174 millones (3.4% del PIB). De este monto, USD 839.4 millones se destinarían al Presupuesto del Gobierno Central (2.4% del PIB o 71.5% de la recaudación), lo que supera en aproximadamente 9.7% al valor codificado a julio 2005 y en 26.8% al Presupuesto Inicial. La diferencia del valor recaudado corresponde a los partícipes, de acuerdo a porcentajes establecidos en las leyes y se asigna mediante preasignaciones.

Cuadro No. 19:

Ingresos Impuesto a Renta

Gobierno Central


a b cImpuesto a la Renta 616,3 662,1 765,2 839,4 2,1 2,4 2,4 177,3 74,2 26,8 9,7


2005 2005


27 El impuesto a la renta grava los ingresos de fuente ecuatoriana obtenidos a título gratuito u oneroso

provenientes del trabajo, del capital o de ambas fuentes y los ingresos obtenidos en el exterior por personas naturales ecuatorianas domiciliadas en el país o por sociedades nacionales.



35

El Ministerio de Economía y Finanzas estima que el total de las recaudaciones del Impuesto a la Renta que provienen de retenciones en la fuente en el año 2006 ascenderían a USD 728 millones (2.1% del PIB), lo cual implica un incremento de 9.9% respecto al valor codificado de recaudación por el SRI para 2005 (USD 653 millones). En el presente año las retenciones más representativas fueron las originadas en transacciones entre empresas, rentas en relación de dependencia y remesas del exterior. En el caso de las recaudaciones por las declaraciones, el MEF estima que se recaudará un total de USD 392 millones en 2006, 17% adicionales al valor proyectado por el SRI para 2005 (USD 264 millones). El MEF basa esta proyección en el incremento del peso de esta recaudación frente al PIB del año 2005 respecto a su participación en el 2004. Este incremento ha sido producto fundamentalmente de la mayor rentabilidad de las empresas petroleras privadas en el año 2004 (asociada al mayor volumen de producción y del incremento sostenido del precio del crudo observado desde ese año), cuya declaración se efectuó en los primeros meses del presente año. Se destaca también como sustento de esta previsión, el mayor ingreso previsto para este año en la actividad petrolera resultado del mayor incremento en los precios de exportación de petróleo. Por otra parte, también se prevé importantes crecimientos en el 2005 para el sector manufacturero, comercial e intermediación financiera, que sustentarían la previsión del incremento de las declaraciones en el 2006. Adicionalmente, de acuerdo a la Pro forma Presupuestaria en las recaudaciones por concepto de anticipos, se esperaría un incremento de 10.1%, respecto al valor de recaudación estimado por el SRI para el 2005 (USD 106 millones). Asimismo la Pro forma presupuestaria considera la aplicación de la Ley No. 92 (que otorga, a través de donaciones voluntarias, participación en el impuesto a la renta a los municipios y consejos provinciales del país28) y otras disposiciones legales, que implicarían un total estimado de donaciones de USD 130 millones (0.4% del PIB), valor que se calculó sobre la base de las donaciones efectivas del período enero – agosto de 2005 y tomando también en cuenta la estacionalidad de acuerdo a la información del año 2004. El incremento en las donaciones del impuesto a la renta se traduce en una disminución de los ingresos fiscales sujetos a distribución tanto a nivel del Presupuesto del Gobierno Central como de los otros partícipes.

Cuadro No. 20:

Donaciones del impuesto a la renta

Beneficiarios 2004 ene-ago 2005 2006*

Universidades, Escuelas Politécnicas e Institutos 6,7 20,5 20,5 Municipios 49,7 83,4 91,8 Consejos Provinciales 6,5 14,9 17,7 Fundaciones y Corporaciones 0,4 0,3 0,4 TOTAL 63,2 119,2 130,4

* Cifras estimadas Fuente: Justificativo de los ingresos-Proforma del Presupuesto del Gobierno Central 2006

Por su parte, la distribución de ingresos para el resto de partícipes29 que ascienden a USD 334.4 millones, 28.5% de la recaudación neta de donaciones, será la siguiente:

28 Publicada en el Registro Oficial No. 716 de 2 de diciembre de 2002. 29 Los porcentajes de distribución establecidos en la Ley son los que se detallan a continuación: - 10% Universidades y Escuelas Politécnicas Estatales. - 1% Universidades Particulares.



36

Cuadro No. 21:

Distribución de la recaudación neta de donaciones por partícipes en porcentajes

Institución USD millones

% de la recaudación neta

de donacionesUniversidades y Escuelas Politécnicas Estatales 117,4 10%Universidades Particulares 11,7 1,0%FODESEC 117,4 10%Comisión de Tránsito del Guayas 19,9 1,7%Corporación Reguladora del Manejo Hídrico de Manabí 1,2 0,1%Fondo de Salvamento del Patrimonio Cultural de los Municipios del país 49,2 4,2%SRI 17,6 1,5%TOTAL 334,4 De acuerdo con lo dispuesto en el Art. 36 de la Ley de Régimen Tributario Interno los valores de la tabla prevista para liquidar el Impuesto a la Renta de las personas naturales y de las sucesiones indivisas, serán actualizados anualmente a base del Índice de Precios al Consumidor en el área urbana correspondiente al mes de noviembre de cada año y tendrá vigencia para el siguiente año. Cumpliendo con esta disposición, el SRI expidió la Resolución No. 773 (S. RO. 494; 2004 –12–31), que modifica la tabla para la liquidación del impuesto a la renta de las personas naturales y las sucesiones indivisas correspondiente al ejercicio económico 2005, incrementando la base exenta a USD 7.400 que equivale a 42 Salarios Mínimos Vitales y Remuneraciones Complementarias Unificadas .

Cuadro No. 22:

Tarifa de Impuesto a la Renta de Personas Naturales y Sucesiones Indivisas

Año 2005

Fracción Básica Exceso Hasta Impuesto Fracción Básica

% Impuesto Fracción Excedente

- 7.200 - 0%7.200 14.400 - 5%

14.400 28.800 360 10%28.800 43.200 1.800 15%43.200 57.600 3.960 20%57.600 en adelante 6.840 25%

BASE INPONIBLE TARIFA

Fuente: Justificativo de los ingresos-Proforma del Presupuesto del Gobierno Central 2006 - 10% FODESEC. - 6% Comisión de Tránsito del Guayas, de la recaudación originada en la Provincia del Guayas. - 6% Corporación Reguladora del Manejo Hídrico de Manabí, de las recaudaciones provenientes de

la Provincia de Manabí. - 6% Fondo de Salvamento del Patrimonio Cultural de los Municipios del país, de la recaudación

correspondiente al respectivo Municipio (excluyendo Guayas y Manabí). - 1.5% SRI.0



37

Cuadro No. 23:

Tarifa de Impuesto a la Renta de Personas Naturales y Sucesiones Indivisas

Año 2006

Fracción Básica Exceso Hasta Impuesto Fracción Básica

% Impuesto Fracción Excedente

- 7.400 - 0%7.400 14.800 - 5%

14.800 29.600 370 10%29.600 44.100 1.850 15%44.100 58.800 4.025 20%

5.800 en adelante 6.965 25%

BASE INPONIBLE TARIFA

Fuente: Justificativo de los ingresos-Proforma del Presupuesto del Gobierno Central 2006

Es de señalar, que los planes de difusión y control desarrollados por el SRI, ha provocado un mayor sinceramiento de las obligaciones tributarias por parte de los contribuyentes. Para el año 2006, la administración tributaria se ha propuesto desarrollar nuevas herramientas de control a través de la implantación del estado de cuenta del contribuyente, sistematización de los procesos de auditoria, entre otros.

2.3 Aranceles Los ingresos del fisco provenientes de las importaciones de bienes, proyectados para el año 2006, ascenderían a USD 606.8 millones (1.7% del PIB), los cuales, frente al valor codificado a julio de esta año, registran un incremento de 11.3% en términos nominales y con relación al Presupuesto Inicial el incremento es de 41.2%. De este monto, USD 569.6 millones corresponden a recursos que financian el Presupuesto del Gobierno Central, y son superiores en USD 57.8 millones respecto al valor codificado a julio de 200530 y en USD 166.2 millones con relación al Presupuesto Inicial. El saldo de USD 37.2 millones para el 2006, de acuerdo a las disposiciones legales en vigencia, se destina a la Corporación Aduanera Ecuatoriana (CAE), Junta de Recursos Hidráulicos de Jipijapa, Paján y Puerto López, Autoridad Portuaria de Manta y Fondo de Desarrollo Seccional (FODESEC).

Cuadro No. 24:

Ingresos Arancelarios

Gobierno Central


a b c

Arancelarios 453,4 403,4 511,8 569,6 1,3 1,6 1,6 166,2 57,8 41,2 11,3


2005 2005

Fuente: Justificativo de los ingresos-Proforma del Presupuesto del Gobierno Central 2006 30 Sin embargo, la proporción de ingresos arancelarios para el Gobierno Central respecto del Producto se

mantiene constante entre el Presupuesto Codificado (a julio) del presente año y la Pro forma Presupuestaria del año 2006 y equivale a 1.6% del PIB.



38

El MEF para estimar los datos de la Pro forma 2006 se basa en las estadísticas de la CAE sobre derechos Ad-valorem, importaciones totales y exoneradas clasificadas por tarifa del año 2004 y de enero a julio de este año; que considera se va a mantener durante el 2006 y refleja la incidencia de la aplicación de los Decretos Ejecutivos 1267, 1268 y 1638 que modificaron a cero por ciento el nivel arancelario de 197 partidas; así como la Resolución No 300 del Consejo de Comercio Exterior e Inversiones, COMEXI (S.R.O. 555; 31-03-2005) que aprobó el Arancel Nacional de Importaciones con la actualización de la Nomenclatura Común Andina y de la nómina de subpartidas con diferimiento del Arancel Externo Común. Se debe señalar también que la Pro forma no considera la incidencia que ocasionará la posible aplicación del Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Colombia, Perú y Ecuador, considerando que si se llegara a suscribir como está previsto que ocurra hasta finales del presente año o a inicios de 2006, se asume que durante el próximo año se daría el proceso de ratificación y su aplicación efectiva sería por tanto a partir del 2007. 2.4 Impuesto a los Consumos Especiales (ICE) Para el año 2006, la recaudación total que se obtendría de este impuesto asciende a USD 412.5 millones (1.2% del PIB), superior en USD 67.5 millones a los valores presupuestados para el año 2005, USD 345 millones (1.0% del PIB). No se dispone del valor de recaudación total codificado a julio de este año.

La estimación del rendimiento de este impuesto la realizó el MEF considerando: (a) la legislación vigente; (b) los niveles de producción previstos por las empresas tabacaleras y empresas cerveceras; (c) la variación en el índice de precios al consumidor y tarifas; (d) la recaudación efectiva del ICE en los mercados internos y en las importaciones; y, (e) la evolución del PIB.

Del total de este tributo, únicamente USD 230.4 millones constituyen financiamiento del Presupuesto del Gobierno Central (55.8% de la recaudación), superior en USD 16 millones a los valores codificados a julio del 2005, y equivalentes en ambos períodos a una participación de 0.7% en el PIB. Los recursos recibidos por el Gobierno Central, incluyen USD 22.2 millones, correspondientes al incremento de pensiones jubilares dispuesto en la Ley No 39 publicada en el S.R.O. No 387 de 28 de julio del 2004. La diferencia representa preasignaciones distribuidas de acuerdo a las disposiciones legales en vigencia, a diferentes entidades entre ellas: El Programa de Equipamiento Hospitalario, Maternidad Gratuita, Fundación Oswaldo Loor Moreira, Servicio de Rentas Internas, Empresas de Agua Potable y el Fondo de Desarrollo del Deporte Nacional.

Cuadro No. 25:

Ingresos Impuestos a los Consumos Especiales (ICE)

Gobierno Central

2004 2006 2006Efectivo Inicial Codificado Proforma Inicial Codificado Proforma

a b c d=c-a f=c-b e=d/a g=f/b

ICE 202,1 221,0 214,7 230,4 0,7 0,7 0,7 9,4 15,7 4,3 7,3

USD Porcentajes PIB Variaciones2005 2005 Absoluta Realtiva

Fuente: Justificativo de los ingresos-Proforma del Presupuesto del Gobierno Central 2006



39

El mayor aporte de la recaudación del ICE se origina en el consumo de cigarrillos y cerveza, el mismo que contribuiría con 58% del total de recursos que recibiría el Presupuesto del Gobierno Central. De su lado, las importaciones de bienes suntuarios generarían recursos que representan 24% de los ingresos que por la aplicación de este tributo recibe el Gobierno Central.

Gráfico No. 3:

Impuestos a los consumos especiales

Participación porcentual 2006

Cigarrillos30%

Cervezas27%Bebidas gaseosas

6%

Alcohol y Prod.Alc.

11%

Suntuarios26%


2.5 Distribución de la participación de la recaudación tributaria

Del total de la recaudación de impuestos prevista para el ejercicio fiscal 2006, USD 4573.5 millones (13.1% del PIB), la Pro forma del Gobierno Central contempla una participación de aproximadamente 80% del total, le sigue en orden de importancia las Universidades con un participación del 7% (es decir con USD 326 millones). Los Gobiernos seccionales en términos cuantitativos han mejorado su participación al pasar de USD 98 millones en el 2004 (2.7% del total de ingresos tributarios) a los USD 180 millones (3.9% del total de ingresos tributarios) que registra la Pro forma 2006 por concepto de preasignaciones diferentes a la Ley del 15% y a otras leyes especiales. La Pro forma del año 2006 considera un monto previsto por USD USD 868 millones (16.3% de los ingresos totales, excluidos los ingresos correspondientes a exportaciones petroleras) para los Gobiernos Seccionales. El Fondo de Desarrollo Seccional FODESEC en la Pro forma 2006 contempla un monto de participación de USD 118 millones producto de las preasignaciones del Impuesto a la Renta y de los Arancelarios a las importaciones. El SRI prevé recibir de acuerdo a la Pro forma USD 51.6 millones (1.1% del total de ingresos tributarios). Sin embargo, a pesar de que la Ley establece esta participación, la programación para este año contempla un valor substancialmente menor ligado mas a las reales necesidades de financiamiento que requiere la Administración Tributaria,..



40

Dentro del grupo de Otros partícipes se debe destacar a la Comisión de Tránsito del Guayas CTG, los Programas de Salud, la Corporación Aduanera Ecuatoriana CAE y la Autoridad Portuaria de Manta que tienen un participación de 5.6% del total de los impuestos; es decir algo mas de USD 260 millones.

Cuadro No. 26:

Distribución agregada de ingresos tributarios

En USD millones

EfectivoParticip.

%Presupuesto

Inicial Codificado*Particip.

% ProformaParticip.

%

Total Distribución 928,3 100,0 1.023,5 1.237,0 100,0 1.304,3 100,0 Donaciones 63,2 6,8 98,7 115,0 9,3 130,4 10,0 Universidades Fiscales 100,5 10,8 92,5 116,0 9,4 117,4 9,0 Universidades Particulares - 9,2 - 11,7 0,9 Fondo de Desarrollo Seccional -FODESEC- 85,0 9,2 92,5 105,0 8,5 117,4 9,0 Fondo de Salvamento de Patrimonio Cultural 35,3 3,8 38,8 55,0 4,4 49,3 3,8 Corp. Reguladora de manejo Hídrico de Manabí 1,2 0,1 0,9 1,0 0,1 1,2 0,1 Comisión de Tránsito del Guayas-CTG- 14,4 1,6 15,8 16,0 1,3 19,9 1,5 Servicio de Rentas Internas-SRI- 12,4 1,3 13,9 16,0 1,3 17,6 1,3 Subtotal partícipes 312,0 33,6 362,3 424,0 34,3 464,9 35,6 Presupuesto del Gobierno Central 616,3 66,4 661,2 813,0 65,7 839,4 64,4

Distribución 1.910,7 100,0 1.994,9 2.167,0 100,0 2.249,9 100,0 FOPEDEUPO 166,0 8,7 166,2 185,0 8,5 187,5 8,3 Particpación de Universidades Estatales 8,3 26,0 1,2 9,4 0,4 Servicio de Rentas Internas-SRI- 23,9 1,3 24,9 - 28,1 1,2 Subtotal partícipes 189,9 9,9 199,4 211,0 9,7 225,0 10,0 Presupuesto del Gobierno Central 1.719,6 90,0 1.795,4 1.956,0 90,3 2.024,9 90,0

Distribución 321,2 100,0 345 386,00 100 412,5 100,0 Programa de Equip.,Insumos y Mant. Hospitalario - 20,1 - 24,2 5,9 Programa de Maternidad Gratuita - 4,8 - 5,3 1,3 Fundación Oswaldo Loor Moreira - 0,5 - 0,5 0,1 Servicio de Rentas Internas-SRI- - 4,8 - 5,9 1,4 Empresas de Agua Potable 78,0 24,3 79,5 90,0 23,3 97,5 23,6 Fomento y Desarrollo del Deporte Nacional 43,7 13,6 39,7 69,0 17,9 48,7 11,8Subtotal partícipes 121,7 37,9 149,4 159,0 41,2 182,1 44,1 Presupuesto del Gobierno Central 202,1 62,9 172,7 227,0 58,8 230,4 55,9

Distribución 480,0 100,0 429,7 586,0 100,0 606,7 100,0 Junta de Recursos Hidráulicos de Jipijapa, Pajan y Puerto López 14,8 3,1 12,9 16,0 2,7 18,2 3,0 Fondo de Desarrollo Seccional-FODESEC- - 0,3 - 0,3 0,0 Corporación Aduanera Ecuatoriana -CAE- 13,5 2,8 12,9 16,0 2,7 18,2 3,0 Autoridad Portuaria de Manta - 0,3 - 0,5 0,1 Subtotal partícipes 28,2 5,9 26,4 32,0 5,5 37,2 6,1 Presupuesto del Gobierno Central 453,4 94,5 403,4 554,0 94,5 569,6 93,9

Impuesto a la Renta

Impuesto al Valor Agregado IVA

Impuesto a los Consumos Especiales ICE

Arancelarios a las Importaciones

2004 2005 2006

* Datos de la Base Fiscal Programado al 2005



41

Cuadro No. 27:

Resumen de la distribución agregada de ingresos tributarios

En USD millones

Presupuesto del Gobierno Central 2.991,4 82,1 3.032,7 3.550,0 81,1 3.664,3 80,1 Gobiernos Seccionales 98,5 2,7 137,5 170,0 3,9 179,7 3,9 Ley del 15% - - - - - - Donaciones y otros 98,5 2,7 137,5 170,0 3,9 179,7 3,9 Universidades 266,5 7,3 276,2 327,0 7,5 326,0 7,1 FODESEC 85,0 2,3 92,8 105,0 2,4 117,7 2,6 SRI 36,3 1,0 43,6 16,0 0,4 51,6 1,1 Otros partícipes 165,6 4,5 187,4 208,0 4,8 234,2 5,1 Total 3.643,3 100,0 3.770,2 4.376,0 100,0 4.573,5 100,0 * Datos de la Base Fiscal Programado al 2005

2.6 Ingresos por transferencias corrientes

Se estima que para el año 2006, las transferencias corrientes ascenderán a USD 36 millones equivalente al 0.1% del PIB. Estas asignaciones provienen de: i) la aplicación de normas dispuestas en diferentes leyes, entre ellas la Ley para la Reforma de las Finanzas Públicas según la cual las entidades descentralizadas31 deberán transferir el 10% de ingresos propios al presupuesto del Gobierno Central, sobre esta base se ha previsto ingresos por USD 11 millones ii) la transferencia de recursos provenientes del Fondo de Solidaridad como aplicación de la Ley No. 2004-39 de incremento a las pensiones jubilares por un monto de USD 25 millones y iii) un aporte fijo de la Comisión de Tránsito del Guayas. Se debe anotar que no se han presupuestado transferencias corrientes provenientes de la utilidades del BCE, debido a que tales utilidades disminuyeron como consecuencia de la reducción de las tasas de interés devengadas por los bonos AGD, que pasaron de 9.35% a 3.9%32, como se puede ver en el siguiente cuadro.

Cuadro No. 28:

Transferencias Corrientes

Institución Monto

1. 10% de ingresos propios de las entidades 11Procuraduria 1Superintendencia de Bancos 4Superintendencia de Compañías 5CONATEL 1CONARTEL 02. Fondo de Solidaridadfinanc.incremento pensiones jubilaresR:O:S:387 de 28/07/2004 253. Comisión de Tránsito del Guayas 0Total Ingresos ( 1+2+3) 36

Fuente: Proforma Presupuestaria – Ministerio de Economía y Finanzas

31 Incluye Superintendencia de Bancos, Superintendencia de Compañías , CONATEL , CONARTEL y

Banco Central del Ecuador. 32 La tasa de interés fue modificada mediante la Ley 39 publicada en el registro oficial No. 387 de 28 de

julio de 2004, con el objetivo de liberar recursos del Gobierno para contribuir al financiamiento del incremento de pensiones.



42

2.7 Ingresos de capital

Representan los aportes que recibe el Presupuesto del Gobierno Central, de entidades, empresas, Fondos o Cuentas sin contraprestación de servicios, que serán destinados a financiar gastos de capital e inversión. A partir del 2005, el MEF sobre la base de los fundamentos teóricos señalados incorporó una nueva metodología para el registro de los ingresos por exportación de petróleo crudo como ingresos de capital. Para el año 2006 la pro forma estima un ingreso de transferencias de capital por USD 205 millones, USD 20 millones que provienen del Fondo de Solidaridad y USD 185 millones correspondientes al 35% de los recursos del CEREPS. Los recursos del CEREPS, ascenderían a USD 552 millones, deducidos los costos y participaciones, el ingreso neto será de USD 527 millones, según consta en el siguiente cuadro. De este monto se transferirá al Presupuesto del Gobierno Central USD 185 millones, destinados a educación y salud USD 158 millones ( 30%) y a mantenimiento vial USD 26 millones ( 5%), según el siguiente detalle.

Cuadro No. 29:

Distribución de los recursos de CEREPS

En USD millones

Distribución Valor %

Reactivación Productiva 184 35%Estabilización ingresos petroleros 105 20%Proyectos Desarrollo Humano 158 30% Educación 79 15% Salud 79 15%Mantenimiento vial 26 5%Reparación ambiental 26 5%Investigación Científica 26 5%

CEREPS Neto 527 100% Fuente: Proforma Presupuestaria – Ministerio de Economía y Finanzas Para la utilización del 30% que corresponde a educación y cultura y para inversión en salud y saneamiento ambiental, las instituciones deberán elaborar el correspondiente Plan de Desarrollo Social elaborado por el Frente Social del Gobierno Nacional. Así mismo se procederá a entregar los recursos del 5% para mejoramiento y mantenimiento de la red vial nacional conforme a los planes y proyectos elaborados y aprobados por el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones. La distribución del restante 10% de participación (para reparación ambiental e investigación científica) de acuerdo al MEF, se realizaría en la medida que las instituciones beneficiarias presenten los respectivos proyectos y planes establecidos en la Ley. 2.8 Ingreso de entidades y organismos

Constituyen ingresos que generan las entidades y organismos, a fin de financiar, al menos parcialmente, parte de los gastos previstos en la Pro forma. Para el año 2006 se estima que estas entidades y organismos obtendrán ingresos por USD 686 millones (2.0% del PIB), de los cuales los



43

ingresos por autogestión ascenderían a USD 465 millones, los preasignados para instituciones del Gobierno Central USD 78 millones, los recursos provenientes de asistencia técnica y donaciones USD 70 millones y finalmente, otros ingresos por USD 73 millones. Los ingresos por autogestión constituyen los recursos generados por entidades y organismos centralizados, que estén legalmente facultados a fijar tarifas por los servicios que presten o por permisos y derechos que otorguen previa la autorización respectiva del MEF o que sean accionistas y por tanto beneficiarios de las actividades desarrolladas por empresas generadoras de bienes o servicios. Entre otras, las más importantes entidades que generan recursos de autogestión para financiar sus actividades son: el Ministerio de Defensa Nacional en representación de las Fuerzas Armadas, la Policía Nacional, el Consejo Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre, el Registro Civil, la Dirección de Aviación Civil, la SENACYT, el CREA, el CRM, la CEDEGE, el PREDESUR, el Instituto Izquieta Pérez, el CEMEIN, entre otros. Es importante indicar que dentro de estos ingresos el monto que corresponde a los ingresos por defensa nacional33 son los más representativos (USD 129 millones) seguidos por los ingresos de asuntos internos34 (USD 100 millones), ambos rubros representan 49.2% de dichos ingresos. Tomando en cuenta las diferencias que se observan entre el Presupuesto Codificado del presente ejercicio fiscal (que es similar al Presupuesto Inicial en este rubro de ingresos) y la Pro forma del año 2006, el Banco Central del Ecuador considera necesario alertar respecto de una posible sobreestimación de los ingresos por autogestión en alrededor de USD 40 millones, asociados fundamentalmente a los incrementos previstos en el sector defensa nacional.

Cuadro No. 30:

Ingresos de autogestión por entidades

En USD millones

Presupuesto Proforma VariaciónCodif. 2005 2006 Absoluta Relativa

Defensa Nacional 78 129 51 65%Asuntos Internos 97 100 3 3%Salud 43 49 6 15%Comunicaciones 53 49 -4 -8%Asuntos del Exterior 25 33 8 33%Agropecuario 20 26 6 32%Educación 16 19 3 19%Otros Organismos del Estado 53 60 7 13%

385 465 80 21% Fuente: Proforma Presupuestaria – Ministerio de Economía y Finanzas.

35 Incluye Ministerio de Defensa Nacional, el Consejo de Seguridad Nacional- COSENA y el Hospital

General de las Fuerzas Armadas No.1 (ubicado en Quito). 34 Incluye ingresos del Ministerio de Gobierno, Dirección General Registro Civil identificación y

cedulación, Policía Nacional, Consejo y Dirección de Rehabilitación Social, Concejo Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre y Dirección Nacional de Migración.



44

Los ingresos preasignados provienen de las participaciones otorgadas por el Estado a través de varias disposiciones legales, que son calculadas sobre la base de las estimaciones de los diferentes impuestos de los que son participes las instituciones beneficiarias: El 61% de los ingresos preasignados provienen de tasas y contribuciones (impuestos). En el caso de estos ingresos, los rubros más importantes corresponden a Educación (USD 19 millones) y Salud (USD 34 millones), los cuales representan 67.9% del monto total de este tipo de ingresos y están ligados fundamentalmente al financiamiento de gastos de funcionamiento y operación de las instituciones beneficiarias. Finalmente los Ingresos por Asistencia Técnica no reembolsable y Otros ingresos registran los montos que las instituciones del sector público recibirán como Donaciones o Asistencia Técnica para la realización de proyectos específicos. En la Pro forma 2006 se estima que ascenderán a USD 70 millones. Adicionalmente, la Pro forma registra otros ingresos provenientes de recursos fiscales por alrededor de USD 73 millones, que corresponden al cobro de especies fiscales, y tarifas con servicios que prestan las instituciones, entre otros conceptos. C. GASTOS DE LA PRO FORMA La Pro forma del Presupuesto del Gobierno Central 2006 como se indicó, presenta egresos por USD 8564 millones, de los cuales USD 4830 millones son corrientes, USD 1845 millones son de capital e inversión; y, USD 1889 millones se destinarán al pago de amortizaciones de la deuda interna y externa. En términos del PIB, los gastos corrientes representan el 13.9%, los de capital e inversión el 5.3% y el pago de amortizaciones el 5.5% del PIB. En cuanto a tasas de crecimiento, el gasto total de la Pro forma 2006 se incrementa en 16.6% frente al Presupuesto Inicial del 2005 y en 12.5% frente al Presupuesto Codificado. Sin tomar en cuenta el pago de amortizaciones de deuda pública el incremento del gasto de la Pro forma sería de 13.1% respecto del Presupuesto Inicial del año 2005 y de 7.9% respecto al Presupuesto Codificado a julio de este año.



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Gráfico No. 4:

Estructura porcentual del Gasto de la Proforma 2006

Por Naturaleza de Gasto

28,46

22,06

11,30 10,72 10,62

7,62

5,323,40

0,30 0,200

5

10

15

20

25

30

Suel

dos y

sala

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ortiz

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s

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Otr

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Otr

os G

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capi

tal

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Si bien esta estructura es similar a la de períodos anteriores, se destaca que el pago de amortizaciones requiere 22.1% de los recursos de la Pro forma 2006, lo que contrasta con el anterior requerimiento del 18.8% del Presupuesto Codificado 2005. Ahora, si se corrige el Presupuesto Codificado con el adecuado registro de USD 414 millones de amortización de CETES colocados en el 2004 y vencidos a lo largo de este año y se considera también como fuente (desembolso) la recolocación de estos vencimientos, la relación es de 22.3%. El gasto de inversión (sin transferencias ni otros gastos de capital) precisa 10.7% de los recursos de esta Pro forma, mientras en 2005 se codificó un 11.4% de la totalidad. La composición de la Pro forma 2006 reitera la inflexibilidad estructural del Presupuesto del Gobierno Central. El pago de la deuda pública constituye la erogación más significativa, pues alcanza los USD 2857 millones (USD 968 millones por intereses y USD 1889 millones por amortizaciones), que representa el 8.2 % del PIB y el 33.4% de la Pro forma. Esto exige la urgente reducción del nivel de endeudamiento público frente al PIB, conforme lo dispone la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal, mediante la definición de una política para el manejo de pasivos del Estado. Por su parte, la masa salarial llegaría a los USD 2437 millones, el 28.5% de la Pro forma 2006 que se destina a pagar los sueldos y salarios de 303.897 servidores públicos, con una remuneración anual promedio de USD 8019 que equivaldría a una remuneración mensual unificada promedio de USD 668.3. Tres veces el ingreso per cápita del país y más de 3.8 veces el salario mínimo vital sumado las remuneraciones complementarias (USD 174.9 a junio de 2005). Del total de servidores públicos, 92.4% prestan sus servicios en Defensa, Asuntos Internos, Educación y Salud. El gasto destinado a formación de capital asciende al 10.7% de la Pro forma del 2006, lo que supera la participación de 8.8% y 8.9% que se registró en Presupuesto Codificado e Inicial del 2005. Este resultado es producto de la mayor transferencia de recursos del ex FEIREP para fines de inversión pública. Las transferencias de capital e inversión representan 10.6% de la Pro forma y contienen básicamente las transferencias del 15% de los Ingresos Corrientes del Presupuesto para los



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gobiernos seccionales. Las transferencias corrientes incluyen las erogaciones destinadas al IESS para cubrir las prestaciones del Seguro Social y que difieren del pago de la deuda del Estado al IESS, al ISSFA e ISSPOL; y, excluyen al Bono de Desarrollo Humano y el Subsidio eléctrico, que si bien presupuestariamente forman parte de las transferencias, más bien constituyen gastos corrientes, por lo que han sido agregados dentro de los Otros gastos corrientes, en el marco de la metodología de las Finanzas Públicas de aplicación internacional. 1. Gasto por clasificación económica y fuente de financiamiento El análisis del gasto se refiere a los rubros cuyas operaciones constan “sobre la línea”, prescindiendo por consiguiente de las amortizaciones que forman parte de las cuentas de financiamiento “bajo la línea”.

Cuadro No. 31:

Gastos del presupuesto del Gobierno Central 2004 - 2006

2004 2006 2004 2006Prel. Inicial Codif. Prof. Prel. Inicial Codif. Prof. Inicial Codif. Inicial Codif.

a b c. d e f g h i=d-b j=d-c i=d-b j=d-c

Total gastos 5.377 5.900 6.187 6.675 17,8 17,8 18,7 19,2 775 488 13,1 7,9

Corrientes 3.982 4.384 4.633 4.830 13,2 13,3 14,0 13,9 446 197 10,2 4,3Intereses 814 853 853 968 2,7 2,6 2,6 2,8 115 115 13,5 13,5

Internos 215 235 853 295 0,7 0,7 2,6 0,8 60 -557 25,7 -65,4Externos 598 618 0 673 2,0 1,9 0,0 1,9 55 673 8,9

Sueldos y salarios 2.049 2.190 2.311 2.437 6,8 6,6 7,0 7,0 248 127 11,3 5,5Bienes y servicios 363 388 504 455 1,2 1,2 1,5 1,3 67 -49 17,4 -9,7Transferencias y otros gastos corrientes 757 941 966 944 2,5 2,8 2,9 2,7 3 -22 0,3 -2,3Previsiones para reasignaciones 0 13 0 26 0,0 0,0 0,0 0,1 13 26 94,0

Capital e inversiones 1.395 1.516 1.554 1.845 4,6 4,6 4,7 5,3 329 291 21,7 18,7Formación bruta de capital 710 652 673 918 2,3 2,0 2,0 2,6 266 245 40,7 36,5Transferencias 658 849 867 910 2,2 2,6 2,6 2,6 61 43 7,1 4,9Otros gastos de capital 27 14 14 17 0,1 0,0 0,0 0,1 3 3 22,7 22,7

VariacionesAbsoluta Relativa2005

USD millones2005

Porcentajes del PIB

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas El 77.9% de la Pro forma constituyen gastos “sobre la línea”, de los cuales, el 72.4% son corrientes y el 27.6% son de capital e inversiones. 1.1 Gasto Corriente Si bien el gasto corriente como porcentaje del PIB se observa que en la Pro forma del 2006 se mantiene el mismo nivel que en el Presupuesto Codificado del año 2005; con relación al Presupuesto inicial aumenta en 0.8% del PIB. Es así como el gasto corriente de la Pro forma 2006 presenta una tasa de crecimiento de 10.5% frente al Presupuesto Inicial de 2005, y de 4.3% frente al Presupuesto Codificado de ese mismo año. En este sentido, se vuelve particularmente importante el monto del incremento previsto para el ejercicio fiscal 2006. En vista de que un principio de sana política fiscal sugiere que los gastos corrientes sean financiados por ingresos corrientes, básicamente tributarios, cabe considerar la tendencia que se observa en el país durante los últimos años:



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Gráfico No. 5:

Gastos corrientes e Ingresos Tributarios

5,95

2 ,20

34 ,34

4 ,58 4 ,26

1,44

10 ,40

16 ,34

7,85

12,19

16,04

45 ,98

9,54

7 ,70

0

5

1 0

1 5

2 0

2 5

3 0

3 5

4 0

4 5

2000 2001 2002 2003 2004 2005 Cod.vs. 2004

2006 Prof .vs . Cod.

Tasa

s de

cre

cimien

to

Gastos Corrientes Ingresos tr ibutar iosLineal (Gastos Corrientes) Lineal (Ingresos tributarios)

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Mientras los gastos corrientes muestran una tendencia a un crecimiento más o menos estable, los ingresos tributarios muestran una tendencia mas bien negativa. Esto evidencia que el ritmo de crecimiento de la recaudación tributaria resulta insuficiente frente a la tasa de crecimiento de los gastos corrientes.

Gráfico No. 6:

Gastos Tributarios vs. Ingresos Tributarios 2003 - 2006

02468

10121416

2003 2004 2005 Cod. vs.2004

2006 Prof. vs.Cod. 2005

Tas

as d

e cr

ecim

ien

to

Gastos Corrientes Ingresos tributariosLineal (Gastos Corrientes) Lineal (Ingresos tributarios)




48

La tasa de crecimiento de los gastos corrientes supera a la de los ingresos en 4.1 puntos en la Pro forma. Este comportamiento advierte la necesidad de analizar la viabilidad de lograr durante la ejecución presupuestaria del año 2006 la desaceleración del crecimiento del gasto corriente a 4.3%, así como el crecimiento de los ingresos a una tasa de 7.7%; con el propósito de precautelar un adecuado financiamiento de este gasto. Gastos en personal Es preciso iniciar el análisis teniendo en cuenta algunos aspectos relativos al control de este gasto: - Vigencia del Decreto Ejecutivo No. 44 (RO No. 11 de 30-1-2003) y sus reformas posteriores,

con el fin de evitar o desacelerar el crecimiento de la masa salarial del Gobierno Central. En este contexto, se aprobó el congelamiento de los sueldos y salarios de los servidores públicos, la prohibición de crear cargos burocráticos y la reducción del límite para los cargos de libre remoción.

- Identificación y eliminación de los espacios presupuestarios de diversas instituciones, como es el caso de vacantes, contratos temporales, servicios profesionales, etc.

- Pago de sueldos y salarios por medio del Sistema de Pagos Interbancario (SPI) desarrollado por el Banco Central del Ecuador, que contribuye a transparentar el destino de los recursos salariales y optimizar su asignación.

Sin embargo, también se reitera la necesidad de analizar otros aspectos que contrastan con los anteriores y dificultan la concreción de los resultados esperados, como son, los siguientes: - La cobertura de las disposiciones contenidas en los Decretos Ejecutivos exceptúan de su

cumplimiento a diversos sectores no sólo del Sector Público, sino del Presupuesto del Gobierno Central, como es el caso de la Función Legislativa, Función Judicial, organismos de control y regulación, organismos electorales, entre otros.

- La vigencia de leyes especiales que permiten los incrementos salariales de diversas instituciones, aún sin contar, en algunos casos, con el conocimiento y aprobación del Ministerio de Economía y Finanzas, ni con el espacio presupuestario para el efecto. Esto es aún más importante si se considera que todos los gastos de personal se financian con recursos fiscales, y de autogestión, que por su naturaleza, también forman parte del Presupuesto del Gobierno Central.

En este sentido, cabe tener en cuenta que los servidores públicos están amparados en diversos marcos legales. Las acciones de control del incremento de sueldos y salarios se aplican básicamente a los servidores públicos amparados en la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, la misma que no alcanza sino solo al 16% del personal que conforma el Gobierno Central. Cerca del 72% de servidores públicos están amparados por la Ley de Carrera Docente y del Magisterio Nacional (37.3%), Ley de Personal de las Fuerzas Armadas (22.2%) y Ley de Personal de la Policía Nacional (12.1%), mientras el 12.5% restante de personas se rige por otras leyes como el Código de Trabajo, Ley de Carrera de la Función Legislativa, Ley Orgánica de la Función Judicial, Ley de Servicio Exterior, Servicios Personales por Contrato, entre otras. Esta diversidad legal permite mantener tratamiento diferenciado respecto de los beneficios remunerativos, lo que se agrava debido a la concentración de personal en leyes diferentes a la de Servicio Civil y Carrera Administrativa, lo que dificulta la concreción de resultados más equitativos en el marco de las políticas salariales vigentes. En este contexto, en 2005 se aprobaron aumentos salariales que incrementaron USD 121 millones al gasto en personal presupuestado originalmente para ese año, los mismos que tienen que ver con



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la aplicación de la escala de remuneración unificada, incrementos a Fuerzas Armadas, Policía, Salud, contratos colectivos y otros, conforme se observa en la primera parte del siguiente cuadro.

Cuadro No. 32:

Incrementos en Gastos de Personal 2005 – 2006

En USD millones

Inicial Increm Codif (1) Inicial Increm. Codif. Increm. Prof.a b c= a+b d e f=d+e g h=f+g

Total Masa Salarial 2027 47 2074 2.190 121 2.311 126 2.436

Incrementos 2004 47 154 107Educación (Bono y XIV sueldo) 21 86 65Prsidencia de la República y otras instituciones 1 1Hospital Militar 3 3Congreso Nacional (dietas USD 3500) 3 3Salud (Contrato colectivo y Escala 14 grados) 19 19Reclamos 14 grados y Unificación Salarial 6 6RREE 4 4Corte Suprema de Justicia y Juzgados Laborales 1 1FFAA y Policía Nacional 21 21Hospital Militar 9 9

Incrementos 2005: 121Aplicación de la Escala de Remuneración Unificada 40Incremento de Defensa y Policía 40Incremento Médicos 25Contratos colectivos Salud y MOP 6,2Incremento XIV sueldo 4,5Incremento Vocales TSE 1,5Incremento Bonificación Ministerio Público 1,8Otros incrementos 2,1

Incrementos 2006: 126Magisterio 60Homologación salarial 30FFAA 13,4Policía 8,4Salud 7Incrementos aportes IESS 7

2005 20062004

(1) El pago registrado para este año alcanzaría USD 2049 millones Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas

En este sentido, la masa salarial del ejercicio fiscal 2006 presenta un incremento de USD 248 millones (0.8% del PIB) frente a la aprobada por el Congreso Nacional para 2005, y una tasa de crecimiento de 11.3%, lo que evidencia que la política de este gasto es expansiva durante los años 2005. La Pro forma 2006 prevé un incremento de USD 126 millones (0.3% del PIB) en relación con el Presupuesto Codificado de este año (que ya incluía un aumento de gastos de personal de USD 121 millones respecto del Presupuesto Inicial para el año 2005); y su distribución se observa en el cuadro anterior. En este contexto, se debe considerar que la masa salarial constituye un gasto corriente de elevada magnitud dentro del Presupuesto, tiene carácter permanente y presenta un alto ritmo de crecimiento anual. Por tanto, es importante que las características de las respectivas fuentes de financiamiento sean consistentes en el marco de la sostenibilidad del gasto que exige una sana política fiscal. Al respecto, se insiste en que si bien su financiamiento corresponde a fuentes de ingresos corrientes permanentes su ritmo de crecimiento supera al de los ingresos tributarios, lo cual encuba elementos de serio riesgo para la gestión de mediano plazo de las finanzas públicas;



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más aun en épocas en las que por efectos del ciclo económico el ritmo de actividad económica se contraiga y por defecto las recaudaciones tributarias también caigan. Por ejemplo se señaló que gran parte del incremento tributario obedece a los altos rendimientos de la actividad petrolera. Efectivamente ésta es responsable del alrededor de 30% de la recaudación adicional lograda en el año 2005. La sola caída de los precios del petróleo significaría una reducción efectiva de ingresos importante; dada la inflexibilidad del resto de renglones del gasto los compromisos salariales asumidos se verían en serio riesgo de cumplimiento. Justamente el cuadro siguiente permite dar cuenta de primero la importante inequidad salarial existente al interior de la Administración Pública; y, segundo, el nivel salarial de varias instituciones:

Cuadro No. 33:

Gastos en Personal del Presupuesto del Gobierno Central

2006 2006 2006Inicial Codif. Prof. Inicial Codif. Prof. Inicial Codif. Inicial Codif. Inicial Codif. Prof.

a b c d e f g=c-a h=c-b i=d-b j=d-c k l m

Tesoro Nacional 16 70 30 0,0 0,2 0,1 14 -40 87,5 -56,9 0,7 3,0 1,2Legislativo 33 32 33 0,1 0,1 0,1 0 1 0,6 4,5 1,5 1,4 1,4Jurisdiccional 133 134 135 0,4 0,4 0,4 1 0 1,0 0,3 6,1 5,8 5,5Administrativo 7 8 9 0,0 0,0 0,0 2 1 27,2 14,3 0,3 0,3 0,4Ambiente 6 6 6 0,0 0,0 0,0 0 0 6,1 0,0 0,3 0,3 0,2Asuntos Internos 306 306 332 0,9 0,9 1,0 26 25 8,4 8,2 14,0 13,3 13,6Defensa Nacional 438 468 491 1,3 1,4 1,4 53 23 12,2 4,8 20,0 20,3 20,1Asuntos Exterior 37 37 37 0,1 0,1 0,1 0 1 0,3 1,6 1,7 1,6 1,5Finanzas 15 14 14 0,0 0,0 0,0 -1 0 -8,5 2,9 0,7 0,6 0,6Educación 827 841 930 2,5 2,5 2,7 103 89 12,5 10,6 37,8 36,4 38,2Bienestar Social 12 13 14 0,0 0,0 0,0 2 1 15,6 8,4 0,6 0,6 0,6Trabajo 5 5 6 0,0 0,0 0,0 1 0 14,6 8,1 0,2 0,2 0,2Salud 246 264 286 0,7 0,8 0,8 40 22 16,4 8,5 11,2 11,4 11,7Agropecuario 26 27 28 0,1 0,1 0,1 2 1 8,3 2,3 1,2 1,2 1,1RRNN 7 7 7 0,0 0,0 0,0 0 0 5,1 3,1 0,3 0,3 0,3Comercio Exterior 4 5 5 0,0 0,0 0,0 1 0 14,3 1,4 0,2 0,2 0,2Turismo 1 2 2 0,0 0,0 0,0 1 0 51,1 6,7 0,1 0,1 0,1Comunicaciones 49 50 49 0,1 0,2 0,1 0 -1 0,0 -2,1 2,2 2,2 2,0Des. Urb. Vivienda 8 8 8 0,0 0,0 0,0 0 0 4,6 2,3 0,3 0,3 0,3Otros org. Estado 15 15 17 0,0 0,0 0,0 2 1 13,1 7,1 0,7 0,7 0,7

TOTAL 2.190 2.311 2.437 6,6 7,0 7,0 247 126 11,3 5,5 100,0 100,0 100,0

Absoluta Relativa 2005VariacionesPorcentajes del PIB

20052005USD millones Porcentaje del Total

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Una característica del Presupuesto del Gobierno Central consiste en la concentración de los servidores públicos en los sectores sociales, pues más de la mitad de los recursos humanos prestan sus servicios en estos (56.6%). También se puede apreciar que más de la tercera parte del personal corresponde a Defensa Nacional y Asuntos Internos. Por tanto, es fundamental que cualquier política de reducción de personal considere que para el mejoramiento de la calidad de vida de los ecuatorianos en la coyuntura y en el mediano y largo plazos no es indiferente la disminución en uno u otro sector. Mientras la tendencia de participación de los sectores sociales a lo largo de los últimos cinco años ha sido negativa, al igual que los demás sectores presupuestarios, la participación de Defensa y Asuntos Internos, es positiva.



51

En el marco de las acciones conducentes a mejorar los términos de equidad salarial, es importante destacar que la dispersión registrada en cuanto a la legislación salarial vigente, entre otras consecuencias, propicia y legitima la continuidad de la actual inequidad.

Gráfico No. 7:

Sueldos y Salarios del Presupuesto del Gobierno Central

12521317 1369

1510

898

707

1088

1673

1864

20492190

2311 2437

0

300

600

900

1200

1500

1800

2100

2400

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Inic.

2005

Codif

2006

Prof.

US

D m

illone

s

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Al analizar la evolución histórica de la masa salarial se observa una clara tendencia ascendente. Este crecimiento supera al del número de servidores públicos, cuya tasa de crecimiento no llega a 2% en el mismo período 2000-2006.

Gráfico No. 8:

Tasa de crecimiento de los Sueldos y Salarios e Inflación

En Porcentajes

-21,3

53 ,9 53,7

11,4 9,9 6,912,8 11,3

96,1

37,7

12,5 7,92,7 2,5 2,5 2,0

-30

-10

10

30

50

70

90

2000 2001 2002 2003 2004 2005 Inic. 2005 Codifvs. 2004

2006 Prof .vs. Inic.

Tas

as d

e cr

ecim

ient

o

Masa Salarial Inflación



52

Como se puede observar, en el gráfico anterior mientras la inflación registra una clara tendencia negativa en su ritmo de crecimiento; la evolución de la tasa de crecimiento de la masa salarial del Gobierno Central presenta una tasa de crecimiento constante. Esto significa que ha ocurrido una importante recuperación en el poder adquisitivo de los ingresos de los servidores públicos por efectos de que, los incrementos salariales han sido superiores a la inflación. En este contexto, es fundamental insistir en que al ser los sueldos y salarios gastos corrientes permanentes deben financiarse con ingresos corrientes permanentes, básicamente con recursos tributarios.

Gráfico No. 9:

Sueldos y Salarios vs. Ingresos Tributarios

Tasas de crecimiento

02468

101214

2003 2004 2005 Inicial 2005 Cod.vs. 2004

2006 Prof.vs. Cod.

2005

Tasa

s de

crec

imie

nto

Sueldos y salarios Ingresos tributarios

Gráfico No. 10:

ueldos y Salarios vs. Ingresos Tributarios sin Arancelarios

Tasas de crecimiento

0

2

4

6

8

10

12

2003 2004 2005 Inicial 2005 Cod.vs. 2004

2006 Prof.vs. Cod.

2005

Tasa

s de

cre

cim

ient

o

Sueldos y salarios Ingr. sin arancelarios



53

Gráfico No. 11:

Sueldos y salarios vs. Ingresos tributarios

02468

1012

2003 2004 2005 Inicial 2005 Cod.vs. 2004

2006 Prof.vs. Cod.

2005

Tasa

s de

cre

cimien

to

Sueldos y salarios Ingresos tributarios Ingr. sin arancelarios

El comportamiento de los sueldos y salarios durante el período 2003-2006 presenta una pendiente negativa que contrasta con la pendiente positiva de las tendencias de los ingresos tributarios y de los arancelarios. Sin embargo, la evolución de estos ingresos tiene que ver con los altos precios internacionales del petróleo, por lo que estos niveles de recaudación no necesariamente son sostenibles en el tiempo. Se debe considerar que la recaudación por este concepto oscila alrededor de 0.3% del PIB, por lo que, es preciso alertar respecto del riesgo de sostenibilidad del pago de estos niveles de masa salarial, que acarrearía una disminución del precio de exportación. Por su parte, la desaceleración del crecimiento de los sueldos y salarios en este período tiene que ver con el control aplicado a los servidores públicos que laboran sin el amparo de marcos legales que permiten tratamientos preferenciales. En este sentido, el pago de sueldos y salarios mediante el Sistema de Pagos Interbancario (SPI) desarrollado por el Banco Central del Ecuador constituye un mecanismo que está logrando transparentar el destino de los recursos por este concepto, en beneficio no solo del Presupuesto del Gobierno Central, sino de la cultura fiscal misma. Se confirma entonces la política expansiva del gasto salarial, particularmente en los años 2005 y 2006 y el riesgo inminente de su sostenibilidad para el mediano plazo. La tasa de crecimiento de la masa salarial 2006 frente a la codificada de 2005 es 5.3%, mientras frente a la inicialmente presupuestada para ese año, es del orden de 11.3%. Adquisición de bienes y servicios Este es un gasto corriente relativo a los bienes y servicios que se insumen durante el proceso de generación y provisión de los servicios públicos que el Gobierno Central presta a los ciudadanos. Por tanto, el comportamiento de este rubro tiene que ver con las funciones propias de cada uno de los sectores y con el nivel de inflación, básicamente. De los USD 504 millones codificados en el año 2005 para la adquisición de bienes y servicios, USD 111 millones corresponden al Tesoro Nacional, aún cuando éste no constituye operativamente una unidad ejecutora de gasto. Este registro se debe a que en el transcurso del año 2005 se verificaron



54

mayores recaudaciones tributarias, y el MEF los ubicó como una partida a distribuir de acuerdo a requerimientos corrientes y de inversión de diversas instituciones en el Tesoro Nacional. Es así que la Pro forma 2006 no contiene valor alguno por este concepto. De ahí que el gasto codificado 2005 en bienes y servicios se incrementa en 30% frente al Presupuesto Inicial del mismo año; y, la tasa de crecimiento de la Pro forma del 2006 frente este codificado es negativa en -9.7%, mientras frente al presupuesto inicial es positiva (17.4%). Al agrupar este gasto en sectores más agregados, se puede observar la siguiente asignación de recursos:

Gráfico No. 12:

Distribución de la adquisición de Bienes y Servicios 2005

En USD millones

227

92

77

38

21

0

30

60

90

120

150

180

210

240

Defensa yAsuntosInternos

Resto Ppto.GC

Salud Educación Otrossociales

US

D m

illon

es

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Como se puede apreciar, las mayores asignaciones de recursos para la adquisición de bienes y servicios que se efectuarán en 2006 tienen que ver con los sectores de Defensa y Asuntos Internos (USD 227 millones), que contrasta con las asignaciones presupuestadas para los demás sectores. Si bien esta estructura de asignación es reiterada en el tiempo, cabe considerar que los precios de los bienes y servicios que se insumen recogen el efecto de la inflación interna, en el caso de los de origen nacional; y, externa, en el caso de los importados. Al relacionar este grupo de gasto con la inflación doméstica se observa que en los últimos años su crecimiento supera al del nivel de los precios:



55

Cuadro No. 34:

Adquisición de Bienes y Servicios

Tasas de Crecimiento

2000 42,1 96,12001 -30,3 37,72002 161,3 12,52003 3,5 7,92004 10,4 2,72005 Inic. 6,7 2,52005 Cod vs. 2004 38,7 2,52006 Prof vs. Inic 17,4 2,02006 Prof vs. Cod -9,7 2,0

Bienes y servicios Inflación

42,1

161,3

3,510,4 6,7

38,7

17,4

96,1

37,7

12,5 7,9 2,7 2,5 2,5 2,0 2,0

-9,7

-30,3-40

0

40

80

120

160

2000 2001 2002 2003 2004 2005Inic.

2005Cod vs.

2004

2006Prof vs.

Inic

2006Prof vs.

Cod

Porc

enta

jes

Bienes y servicios InflaciónLineal (Inflación) Lineal (Bienes y servicios)

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Al analizar el comportamiento histórico de estos gastos, se debe considerar que la adquisición de bienes y servicios del Presupuesto Inicial 2005 ya registra un crecimiento de 6.7% frente al mismo gasto observado en 2004, por lo que se aprecia que esta tasa ya superaría en más de dos veces a la de la inflación promedio que alcanzaría alrededor de 2.5% en el ejercicio corriente. No obstante, al comparar el Codificado 2005 con el observado 2004, se advierte una muy elevada expansión de este gasto, que se refleja en una tasa de crecimiento de 38.7%, que supera en 15 veces a la mencionada inflación de 2.5%. Transferencias y Otros Gastos Corrientes Estos gastos se refieren a las transferencias que el Gobierno Central hace a las instituciones del sector público y del sector privado, así como otros gastos corrientes similares, conforme consta en el cuadro siguiente:



56

Cuadro No. 35:

Transferencias y Otros Gastos Corrientes de la Proforma 2006

USD mill. % del total

1=2+5 Transferencias y otros gastos corrientes 944 100,0

2=3+4 Transferencias corrientes 653 69,2

3 Al Sector Público 570 60,3IESS 343 36,3Instituciones autónomas 83 8,8ISSFA 74 7,9ISSPOL 32 3,3Universidades Públicas 17 1,7Juntas Parroquiales 7 0,7Casa de la Cultura Ecuat. y Casa de Montalvo 7 0,7

Orquesta Sinfónica Nacional 5 0,5Empresa de Ferrocarriles 3 0,3Compensaciones a organismos secionales 0,1 0,0

4 Al Sector Privado 83 8,8Otros sectores 27 2,8Otras transferencias 24 2,5Educación 9 1,0Cuotas y convenios 9 0,9Reposición gasto electoral y fondo partidario 5 0,6Fondo de Ayuda Migrantes 5 0,5Salud 4 0,4

5 Otros gastos corrientes 291 30,8Bono de Desarrollo Humano 192 20,3Subsidio empresas eléctricas 80 8,5Otros gastos corrientes 19 2,0


Estos gastos, en conjunto, suman USD 944 millones (2.7% del PIB), representan 14.1% de los gastos totales y el 19.5% de los gastos corrientes contemplados en la Pro forma del Presupuesto del Gobierno Central del año 2006. Presentan una tasa de crecimiento de 0.3% si se compara con el gasto inicialmente presupuestado para 2005, y de –2.3% si se lo compara con el Presupuesto Codificado de dicho año. Respecto a las transferencias corrientes, son relevantes los montos contemplados para el IESS, ISSFA e ISSPOL (fundamentalmente correspondiente al aporte del Estado para el pago de las pensiones de sus respectivos sistemas previsionales) y para las entidades autónomas, que en conjunto abarcan más de 54% de la totalidad de las Transferencias y Otros gastos corrientes.



57

Cuadro No. 36:

Transferencias Corrientes del Gobierno Central Consolidado por Institución

En USD millones

2006Institución Ejecutado Codificado Proforma Codificado Proforma Absoluta Relativa

2004 31-Jul-05 31-Jul-05 2006a b d=b-a e=d/b

Total 345,55 399,96 448,92 1,21 1,29 48,96 12,24IESS 256,85 332,14 342,97 1,00 0,98 10,83 3,26ISSFA 59,4 67,82 74,38 0,21 0,21 6,56 9,67ISSPOL 29,3 0 31,58 0,00 0,09 31,58

VariaciónPorcentaje PIB

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Dentro de las entidades autónomas que reciben transferencias corrientes del Presupuesto del Gobierno Central, las más considerables son: la Contraloría General del Estado y el Ministerio Público. Estos recursos son destinados fundamentalmente a financiar su funcionamiento. En cuanto a los Otros Gastos Corrientes, el rubro más significativo constituye el Bono de Desarrollo Humano, presupuestado en el orden de los USD 192 millones; sin embargo, el respaldo técnico presentado por el Ministerio de Economía y Finanzas contiene un requerimiento de USD 194 millones, conforme consta en el siguiente cuadro:

Cuadro No. 37:

Bono de Desarrollo Humano

En dólaresBono unitario Total mensual Total anual

Madres 908.880 15 14 164Discapacitados 210.015 11,5 2 29Ancianos 7.471 11,5 0,1 1Total 1.126.366 16 194

Número de beneficiarios

En USD millones

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas En vista de que la estimación del Bono de Desarrollo Humano para el año 2006 es similar a la presupuestada para 2005, cabe considerar que el gasto registrado en el primer semestre de este año alcanza USD 85 millones, que, anualizado, alcanzaría USD 170 millones. Por tanto, se considera que el nivel estimado para 2006 podría superar los requerimientos efectivos para esta finalidad, sobre todo si se da continuidad al proceso de depuración de la base de datos de los beneficiarios, es decir, se debe alertar respecto de una posible sobreestimación de los gastos asociados a las transferencias para el Bono de Desarrollo Humano en USD 20 millones (10.4% del valor presupuestado para el ejercicio fiscal 2006). Por su parte, los USD 80 millones (0.3% del PIB) estimados por concepto de subsidio eléctrico corresponden al mismo valor presupuestado para el año 2005, por lo que se considera que se trata de un monto substancialmente menor al que efectivamente se requerirá para este propósito, mismo que podría hasta triplicar el valor presupuestado. Asimismo, en el marco de la necesidad de contar



58

con unas finanzas públicas sanas, es importante adoptar decisiones orientadas a redimensionar este subsidio, a fin de reducir la presión que actualmente ejerce sobre las cuentas del Presupuesto del Gobierno Central y en su lugar promover un proceso de reforma integral del sector eléctrico nacional, en cada una de sus fases, en particular en lo que a generación y distribución se refiere. Análisis del subsidio al sector eléctrico nacional 2005 y 2006 A partir de la vigencia de la Ley de Régimen del Sector Eléctrico -LRSE-, este subsector económico se estructuró en sociedades anónimas de generación eléctrica (hidro y termoeléctricas) sujetas al libre mercado, una empresa transmisora (que constituye un monopolio natural) y veinte distribuidoras (que se desempeñan en un mercado regulado) que poseen una determinada área geográfica de concesión exclusiva. Estas empresas, conjuntamente con los grandes consumidores y los autogeneradores, operan interactivamente en el Mercado Eléctrico Mayorista -MEM-, administrado por el Centro Nacional de Control de Energía -CENACE- y regulados por el Consejo Nacional de Electricidad -CONELEC-. El funcionamiento económico y financiero de este mercado a partir de su creación y hasta la fecha no ha sido satisfactorio, entre otras razones debido a que no se ha dado cumplimiento a la ecuación tarifaria señalada en el Artículo 53 de la LRSE, que hace referencia a los Principios Tarifarios que deberán ser observados para la fijación de la tarifa de energía eléctrica al consumidor final por parte del CONELEC, y que al ser fijada en un menor nivel, ha devenido en la formación del denominado “déficit tarifario”, que constituye un subsidio indirecto otorgado por el Estado ecuatoriano, el cual ha sido pagado de manera parcial por éste, a través de un esquema de compensaciones y cruces de cuentas entre agentes del Sector y el Ministerio de Economía y Finanzas y que, de acuerdo a representantes del sector, ha generado las profundas distorsiones financieras que lo afectan. Por otra parte y con relación a la generación de energía eléctrica, su estructura corresponde en promedio, y fuera de la época de estiaje35, en el 35 por ciento a la producida en base a la combustión de derivados de petróleo, es decir, tiene origen térmico, 50-55 por ciento se originan en procesos hidráulicos y el 10-15 por ciento corresponde a la importación de energía desde Colombia. Por el contrario, durante la época de estiaje la energía hidroeléctrica disminuye al 30% y en su lugar se genera en base al uso intensivo de combustibles, los que en buena parte son importados al país por la estatal PETROCOMERCIAL, empresa que debido a los periódicos estados de emergencia por la que atraviesa anualmente el sector eléctrico, declarados a través de decretos ejecutivos, vende a las generadoras los derivados bajo la modalidad de crédito, lo que le ha llevado a acumular cuantiosas cuentas por cobrar que determinan una disminución de la cuota semanal que se entrega al Ministerio de Economía y Finanzas, afectando la disponibilidad de recursos de la Caja Fiscal y las finanzas públicas. Esta problemática, de la que se exponen dos aristas, el déficit tarifario adeudado a las empresas de distribución eléctrica; y, las obligaciones por pagar por parte de las generadoras a la estatal petrolera, han llevado a que el Estado ecuatoriano se vea en la necesidad de apoyar financieramente a este subsector económico, a fin de evitar racionamientos en la provisión de energía eléctrica a la población y, procurar que el mercado eléctrico siga operando. A partir de 2005, se decidió que este apoyo (léase subsidio), se explicite a través de la inclusión en el Presupuesto General del Estado -PGE- de USD 80 millones, cifra que el MEF ha mantenido inalterable en la Pro forma para el ejercicio económico 2006.

35 Se comprende como “estiaje” a la época del año en que se produce ausencia de lluvias y que va desde el

mes de septiembre a marzo (inclusive) de cada año.



59

De acuerdo al Artículo No. 53 de la vigente LRSE, en su primer inciso, las tarifas que se apliquen a los consumidores finales deberán cubrir los precios referenciales de generación (PRG), los costos medios del sistema de transmisión (CT) y el valor agregado de distribución (VAD)36 de una empresa eficiente. Por tanto, las tarifas deberían reflejar los costos reales del servicio basados en parámetros internacionales de calidad y eficiencia. Sin embargo, debido a diversos factores entre los que se destacan los de origen socio económico y político, las distintas administraciones gubernamentales han determinado que las tarifas a ser cobradas a los usuarios finales de energía eléctrica, difieran negativamente de la que el CONELEC, con base en sus estudios tarifarios, determina, denominada tarifa objetivo, mostrando un comportamiento como se aprecia en el siguiente gráfico:

Gráfico No. 13:

Evolución Tarifaria y Déficit

En centavos de US$ por KW/h

Fuente: CONELEC

Fuente: CONELEC Por tanto, la diferencia entre ambas tarifas, que se mantiene hasta la actualidad, es la que ha dado origen al déficit tarifario, obligando a las distribuidoras a cobrar al usuario un precio más bajo que el que determinaría su costo real de adquisición de la energía eléctrica. En este sentido, durante el último año eléctrico, determinado entre el 1 de noviembre de 2004 y el 31 de octubre de 2005, la tarifa real promedio aprobada por el CONELEC fue de 10.75 centavos de dólar por kilovatio hora, mientras la cobrada al usuario final del servicio fue de 8.79, produciendo un desbalance de 1.96 centavos de dólar por kilovatio consumido. El Ministerio de Economía y Finanzas, sobre la base de las respectivas proyecciones del CENACE, incluyó una asignación de USD 80 millones en el Presupuesto del Gobierno Central del año 2005 destinados a cubrir la diferencia que durante este año se provocara por la aplicación de una tarifa a usuario final por debajo de la tarifa objetivo. 36 Cabe señalar que los estudios técnicos que determinan los componentes de la tarifa son realizados de

manera conjunta entre el CENACE y el CONELEC, determinando que los CT son los mismos para todas las distribuidoras, no así el VAD y el PRG.

0.00

2.00

4.00

6.00

8.00

10.00

12.00

Ene-9

9May-

99Se

p-99

Ene-0

0May-

00Se

p-00

Ene-0

1May-

01Se

p-01

Ene-0

2May-

02Se

p-02

Ene-0

3May-

03Se

p-03

TARIFA OBJETIVO

TARIFA AL USUARIO



60

Debido a los altos precios internacionales de los derivados de petróleo y en razón de que la mayor parte del equipo de generación termoeléctrica nacional demanda combustibles importados como diesel o nafta, la primera estimación del “déficit por generación” calculado por el CENACE para el año 2005 ascendía a USD 312.3 millones. En julio de este año, se expide el Decreto Ejecutivo No.338 en que se homologan los precios de los combustibles para uso de generación eléctrica a los expendidos a nivel local37, reduciéndose por tanto el valor del déficit, a USD 225 millones derivado de la reducción del Precio Referencial de Generación -PRG- cuyo 90% está vinculado al costo de los referidos combustibles. Del análisis mensual de los valores del déficit se observa su estacionalidad, elemento importante a la hora de ejecutar el Presupuesto del Estado. Es así que durante los meses de enero y febrero y muchas veces hasta marzo el país presenta problemas de estiaje lo que obliga a la adquisición de mayor volumen de combustibles, en tanto que en julio se produce una baja en el nivel de pluviosidad en la zona sur de la sierra ecuatoriana, con igual efecto. La medida adoptada, significó una disminución de ingresos fiscales por aproximadamente USD 50 millones durante el año fiscal que decurre38, mientras que el beneficio neto asociado para el Estado estaría alrededor de USD 40 millones anuales, producto de la reducción del déficit tarifario. De acuerdo a información proporcionada por el CENACE, cortada a junio de 2005, este Organismo distribuyó entre las empresas eléctricas de distribución los recursos asignados por el MEF: a la CATEG se le entregó USD 24.5 millones equivalentes a 47.8% del valor total, a Empresa Eléctrica Quito se asignó USD 5.7 millones, es decir, 11.1% del total, a la Empresa Eléctrica Regional de Manabí USD 4.9 millones y a la Empresa Eléctrica Ambato USD 3.2 millones, que representan 9.7 y el 6.3 por ciento, respectivamente. En total se distribuyeron USD 53.8 millones39 de los USD 80 millones asignados, para lo cual debe considerarse que según la misma fuente (CENACE) el déficit respecto al PRG para el 2005, considerando el Decreto Ejecutivo No. 338, ascendería a USD 225 millones. A fin de procurar una relación de correspondencia entre las empresas que se han beneficiado de la asignación estatal y su nivel de pérdidas totales, se observa que empresas con alto nivel de pérdidas como EMELGUR y Regional Manabí, así como la CATEG, se encuentran entre las que mayores recursos han recibido por parte del Estado ecuatoriano, en tanto que la empresa Azogues, que registró 6.4% de pérdidas totales, se le asignó tan sólo USD 69 mil, es decir, 0.13% del total. 37 Cabe mencionar que hasta esa fecha los precios de los combustibles utilizados con fines de generación

eléctrica en el país, se fijaban a base de sus precios internacionales. 38 Según estimación del CENACE. 39 El MEF entregó a EMELGUR USD 2.6 millones que serán debitados de sus cuentas una vez que se

cancele el valor adeudado por déficit tarifario.



61

Cuadro No. 38:

Correspondencia Asignación y Pérdidas Totales de Energía

Empresas Distribuidoras Asignación estatal Porcentaje de

pérdidas totales

Emelgur 2.600.000 41,15Ambato 3.238.690 14,49Quito 5.697.141 15,42CATEG 24.479.448 26,09Regional Manabí 4.957.701 35,83

Fuente: CENACE y CONELEC

Cabe mencionar que el nivel de pérdidas no técnicas (hurtos, conexiones clandestinas, malas mediciones, etc), de las empresas EMELGUR (30.5%), Regional Manabí (22.1%) y CATEG (16.7%), superan ampliamente el promedio nacional que se ubica en 13.9%. Las empresas de distribución estarían recaudando en promedio 90% de su facturación, el nivel de pérdidas causado por la falta de gestión de cobro de las diferentes administraciones equivaldría a USD 77.8 millones para el año 2004, equivalente a 8.7 GWh de energía y prácticamente equivalentes a la asignación estatal anual vía Presupuesto del Gobierno Central. De acuerdo a las proyecciones iniciales del CENACE, tomando como supuesto que la demanda nacional mantenga su tendencia creciente, pero que no se incremente más allá de su promedio histórico y considerando que, por el lado de la oferta entren en funcionamiento comercial nuevos proyectos de generación eléctrica, así como las estimaciones internacionales relacionadas con el precio del petróleo y sus derivados, condiciones hidrológicas, etc., se estima que el déficit del sector eléctrico nacional sería de USD 254 millones. El MEF ha asignado en la Pro forma del Presupuesto del Gobierno Central del año 2006, apenas USD 80 millones. Al respecto, existen potenciales inconvenientes relacionados con el mercado eléctrico que podrían hacer que el valor presupuestado resulte insuficiente para enfrentar las múltiples necesidades financieras de este sector, entre las que se destacan: - Incremento de la demanda nacional de energía eléctrica (la tendencia actual registra

importantes aumentos en el consumo residencial). - Riesgo de provisión de energía desde Colombia. - Incremento en el precio internacional de los combustibles fósiles (diesel, fuel oil, gas) que

utilizan las generadoras térmicas. - Diferimiento en la puesta en marcha de los nuevos proyectos de generación.

Por tanto, se recomienda que el MEF sustente técnicamente la asignación de recursos de la Pro forma, considerando que las estimaciones del propio sector eléctrico prevén un déficit tarifario mucho mayor, y la forma cómo financiaría los potenciales requerimientos de recursos adicionales durante la ejecución presupuestaria.



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La Seguridad Social El Sistema Público de Seguridad Social del Ecuador comprende el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (ISSFA) y el Instituto de Seguridad Social de la Policía Nacional (ISSPOL). Es importante considerar que la seguridad social tiene el objetivo de brindar condiciones dignas a la población en general, mediante un mecanismo de protección frente a las contingencias propias de la vejez, la enfermedad, riesgos del trabajo o el desempleo. El IESS busca cumplir este objetivo protegiendo a la población civil que posee un trabajo formal y a la población afiliada en forma voluntaria; mientras que el ISSFA y el ISSPOL procuran el bienestar individual y colectivo de la población militar y policial, respectivamente. El total de población afiliada al Sistema Público de Seguridad Social para el año 2006 es de 1.285.867 personas, y representa una participación frente a la Población Económicamente Activa (PEA) de 26.1%, resultado bastante bajo en relación con otros países latinoamericanos, con la única excepción de Bolivia (24.8%). Otros países de la región registran participaciones muy superiores: México (76.8%), Argentina (58.3%), Chile (111.4%) y Costa Rica (72%)40. Por tipo de institución, el IESS registra una representación mayoritaria en el Sistema (92.9%), equivalente a 1.194.073 afiliados activos, siendo la institución con mayor cobertura frente a la PEA y con respecto al total de la población nacional (8.9%). Por su parte, el ISSFA presenta una población afiliada de 54.654 personas (4.3% del Sistema Público de Seguridad Social). Finalmente, el ISSPOL alcanza un total de 37.140 afiliados (2.9% del Sistema).

Cuadro No. 39:

Población total Afiliada a la Seguridad Social

2005 2006 % Part. PEA Pobl.Total

IESS 1.187.069 1.194.073 92,9% 24,2% 8,9%ISSFA 56.794 54.654 4,3% 1,1% 0,4%ISSPOL 36.115 37.140 2,9% 0,8% 0,3%Total 1.279.978 1.285.867 100% 26,1% 9,6%

Particip. Afiliados en

Fuente: IESS,ISSPOL, ISSFA, BCE- INEC y proyecciones * La población afiliada no incluye la población cubierta por el Seguro Social Campesino que es un régimen especial del Seguro General Obligatorio.

La población total jubilada y pensionista del Sistema Público de Seguridad Social para el año 2006 asciende a 299.346 personas con un crecimiento de 2% respecto al año anterior. Por tipo de institución, en este total el IESS registra una participación de 84.9%, equivalente a 254.031 personas. El ISSFA presenta una población afiliada de 35.596 personas (11.9% del Sistema Público

40 La fuente de esta información es la Asociación Internacional de Organismos de Supervisión (AIOS).

Porcentajes actualizados al año 2004. Vale mencionar que en estos países, el sistema de seguridad social funciona bajo el esquema de régimen de capitalización. El porcentaje correspondiente a Chile es superior al 100% debido a que el concepto de afiliado incluye a personas inactivas, las cuales no forman parte de la PEA de dicho país.



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de Seguridad Social) y el ISSPOL alcanza un total de 9.719 personas con una participación de 3.2% del Sistema.

Cuadro No. 40:

Población Jubilada y Pensionada del Sistema Público de la Seguridad Social

número de personas

2005 2006 % Crec % Part.

IESS 249.442 254.031 1,8 84,9%ISSFA 34.739 35.596 2,5 11,9%ISSPOL 9.298 9.719 4,5 3,2%Total 293.479 299.346 2,0 100%

Fuente: IESS, ISSPOL, ISSFA, BCE- INEC y proyecciones

Vale resaltar y respaldar el que en la Pro forma Presupuestaria 2006 se presente por primera ocasión, la pro forma presupuestaria del ISSPOL (antes dicha institución no se encontraba constituida como una unidad ejecutora y por tanto sus asignaciones constaban dentro del Presupuesto de la Policía Nacional) ; y, el que se presente así mismo un desglose de las cuentas del IESS y del ISSFA. El documento preparado por el MEF presenta para cada una de estas instituciones la información correspondiente a la Pro forma Presupuestaria del 2006, y al Presupuesto Codificado al 31 de julio de 2005 del IESS e ISSFA, debido a que como se señaló anteriormente, el ISSPOL no constaba en el 2005 como unidad ejecutora. El Banco Central del Ecuador procedió a solicitar a cada institución los respectivos respaldos de la pro forma, para poder realizar el presente análisis a partir de la información codificada al 31 de julio de 2005, la pro forma del año 2006 e información de cada una de las instituciones que conforman el Sistema Público de Seguridad Social. Como se aprecia en el Cuadro siguiente, el resumen de operaciones del Presupuesto del Sistema Público de Seguridad Social para el año 2006 presenta un superávit global de USD 449 millones (1.3% del PIB), nivel superior al codificado para el año 2005 de USD 357.6 millones (1.1% del PIB). La distribución de este superávit de la Pro forma es la siguiente: (i) una acumulación de saldos disponibles por USD 121.8 millones; (ii) un incremento de valores fiduciarios por USD 570 millones, que se explica en una recuperación de inversiones prevista de USD 151 millones y en la realización de inversiones por USD 721 millones; y, (iii) por las obligaciones pendientes de pago del ejercicio fiscal anterior.



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Cuadro No. 41:

Resumen de Operaciones

del Presupuesto del Sistema Público de Seguridad Social

millones de dólares

Total % Total %Sistema PIB IESS ISSFA ISSPOL Sistema PIB

Ingresos 1739,7 5,3 1588,8 227,2 80,2 1896,2 5,4Egresos 1382,1 4,2 1184,1 192,0 71,1 1447,2 4,2Superávit (+) Déficit (-) 357,6 1,1 404,7 35,2 9,1 449,0 1,3

Financiamiento -357,6 -1,1 -404,7 -35,2 -9,1 -449,0 -1,3Saldos disponibles 184,7 0,6 118,2 0,2 3,4 121,8 0,3Variación de valores -541,1 -1,6 -522,1 -35,4 -12,5 -570 -1,6 Recuperación de Inversiones 155,1 0,5 54,9 74,7 21,4 151 0,4 Inversiones Financieras 696,2 2,1 577,0 110,1 33,9 721 2,1Otros activos -1,2 0,0 -0,8 0 0 -0,8 0,0 Cuentas por pagar -1,2 0,0 -0,8 0 0 -0,8 0,0

20062005


Cuadro No. 42:

Transferencias al Sistema Público de Seguridad Social del Gobierno Central

En millones de dólares y porcentajes

2004 2005* 2006*A. Transferencias Sistema Público de Seguridad Social** 331 400 449B. Ingresos Tributarios 3.166 3.455 3.721A/B 10,5% 11,6% 12,1%C. Ingresos Petroleros 1.558 1.540 1.607A/C 21,3% 26,0% 27,9%D. PIB 29.236 33.062 34.820A/D 1,1% 1,2% 1,3%E. Gasto Total SPNF** 5.498 6.068 6.675A/E 6,0% 6,6% 6,7%F. Gasto de Capital SPNF** 1.395 1.554 1.845A/F 23,7% 25,7% 24,3%F. Gasto Social**** 1.342 1.758 2.009A/F 24,7% 22,8% 22,3%

* Proforma del 2006 y codificado 2005 ** Transferencias registradas en términos del gasto devengado del Gobierno Central. *** Excluye amortizaciones deuda externa ** **Se incluye el gasto en Educación y cultura, salud y desarrollo comunal, desarrollo agropecuario. Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas e Información Estadística Mensual del Banco Central del Ecuador.

Las transferencias presupuestadas para el financiamiento de las prestaciones del Sistema Público de Seguridad Social para el año 2006 alcanzan los USD 449 millones, representando 1.3% del PIB. De



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este total, le corresponde al IESS USD 343 millones (1% del PIB), al ISSFA USD 74 millones (0.2% del PIB) y al ISSPOL USD 32 millones (0.1% del PIB). La participación de las transferencias al Sistema Público de Seguridad Social en el total de ingresos tributarios ha ido creciendo en el tiempo, de un 10.5% en el año 2004 a 11.6% en el 2005 y a 12.1% en el año 2006, lo cual se podría considerar como un traslado creciente de recursos de la población que paga impuestos (tanto aquella protegida como la no protegida por el Sistema Público de Seguridad Social), hacia la población beneficiada por el Sistema. La relación entre estas transferencias y el gasto social indican que las primeras representan cerca del 25% de lo que el Gobierno Central destina para los gastos de educación y cultura, salud, desarrollo comunal y agropecuario. El aporte estatal presupuestado para el pago de las pensiones de las instituciones del Sistema Público de Seguridad Social para el año 2006 sería superior al gasto destinado a los beneficiarios del Bono de Desarrollo Humano. Se debe tomar en cuenta que el Bono beneficia a un total de 1.126.366 personas, mientras que, como se dijo anteriormente, los beneficiarios del Sistema Público de Seguridad Social (jubilados y pensionistas) alcanza a alrededor de un cuarto de este número de personas. En términos per cápita, los beneficiarios del Bono (madres, discapacitados y población de la tercera edad) recibirían durante el 2006 una transferencia anual promedio de USD 172.2. Por otra parte, de acuerdo al total de jubilados y pensionistas41 del Sistema, la transferencia promedio anual per cápita es de USD 1500 por jubilado y pensionista, valor que es 8.7 veces el valor que recibiría cada beneficiario del Bono. El Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS) La Pro forma presupuestaria del IESS para el año 2006 presenta un superávit de USD 404.7 millones, superior al presupuesto codificado a julio del año 2005, que alcanzó USD 82.3 millones. Este resultado positivo se sustenta principalmente en la evolución de los ingresos, debido al crecimiento de las contribuciones y las transferencias del Gobierno Central.

41 El promedio es general indistintamente si es jubilado o pensionista.



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Cuadro No. 43:

Estructura de Ingresos y Gastos de la Proforma del Presupuestaria del IESS

En USD millones

Codificado Proforma Codificado Proforma Absoluta Relativa31-Jul-05 2006 31-Jul-05 2006

a b d=b-a e=d/b

Ingresos totales 1464,5 1588,8 4,4 4,6 124,3 8,5 A. Ingresos Corrientes 1463,5 1588,8 4,4 4,6 125,3 8,6 Ingresos no tributarios 90,3 118,0 0,3 0,3 27,7 30,7 Ingresos por ventas de bienes y servicios 8,5 0,8 0,0 0,0 -7,7 -90,9 Contribuciones al Seguro Social 1032,6 1124,1 3,1 3,2 91,5 8,9 Transferencias Corrientes 332,1 343,5 1,0 1,0 11,3 3,4 Transf.Corrientes del sector público 332,1 343,0 1,0 1,0 10,8 3,3 Transf.Corrientes (ISSPOL para el IESS) 0,0 0,5 0,0 0,0 0,5 - Aportes y participaciones del sector público 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 - Otros ingresos 0,0 2,4 0,0 0,0 2,4 16604,0B. Ingresos de Capital 1,0 0,0 0,0 0,0 -1,0 -100,0

Gastos totales 1142,0 1184,1 3,5 3,4 42,1 3,7A. Gastos corrientes 1136,2 1179,9 3,4 3,4 43,7 3,8 Gastos de consumo 49,5 54,0 0,1 0,2 4,5 9,1 Gastos en personal 32,1 36,1 0,1 0,1 4,0 12,4 Compra Servicios, Materiales y Suministros 17,4 17,9 0,1 0,1 0,5 2,9 Prestaciones de la seguridad social 1082,8 1120,3 3,3 3,2 37,5 3,5 Prestaciones 1082,8 1120,3 3,3 3,2 37,5 3,5- Pensiones IVM 697,0 700,7 2,1 2,0 3,7 0,5- Seguro Social Campesino 40,8 39,5 0,1 0,1 -1,4 -3,3- Seguro de enfermedad y maternidad 285,2 303,2 0,9 0,9 18,0 6,3- Seguro y Cooperativa mortuoria 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0- Seguro de Cesantía 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0- Seguro de vida y riesgos profesionales 19,3 26,3 0,1 0,1 7,0 36,2- Fondo de vivienda 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0- Fondo de contingencias 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0- Fondo de Reserva 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0- Pensiones de jubilación patronal 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0Administración asuntos no específicados 40,4 50,6 0,1 10,2 25,1 Transferencias Corrientes 1,3 1,4 0,0 0,0 0,1 9,5 Otros Gastos 2,5 3,6 0,0 0,0 1,1 41,8 Previsiones para reasignación 0,0 0,5 0,0 0,0 0,5 -B. Gastos de Capital 5,8 4,2 0,0 0,0 -1,6 -27,4 Formación de capital 5,8 4,2 0,0 0,0 -1,6 -27,4 Gastos en personal 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 - Indeminizaciones 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Compra Servicios, materiales y suministros 1,0 1,0 0,0 0,0 0,0 0,0 bienes y servicios para invesión 1,0 1,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Bienes muebles 3,9 2,6 0,0 0,0 -1,4 -34,5 Inmuebles y semovientes 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 - Obra pública 0,9 0,7 0,0 0,0 -0,3 -27,3Resultado Total Superávit(+) déficit (-) 322,5 404,7 1,0 1,2 82,2 25,5Resultado Económico superávit(+) déficit (-) 327,3 408,9 1,0 1,2 81,6 24,9Resultado Primario superávit (+) déficit (-) 322,5 404,7 1,0 1,2 82,2 25,5

Porcentaje PIB Variación

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Ingresos Totales Los ingresos totales presupuestados para el año 2006 alcanzan un valor de USD 1588.8 millones, presentando una variación de 124.3 millones (8.4%), frente a los ingresos totales codificados a julio de 2005. Con respecto al PIB, el total de ingresos del IESS al 2006 equivale a 4.6% del Producto, cifra superior a la alcanzada en el Presupuesto codificado a julio de 2005 (4.4%).



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De ese total, la cuenta de mayor importancia corresponde a los aportes o contribuciones de afiliados, que alcanza un valor de USD 1124.1 de acuerdo a estimaciones del MEF, representando 70.7% frente al total de ingresos. Este valor es superior en USD 91.5 millones al del presupuesto codificado 2005, lo que implica un crecimiento de 8.8%, y obedece a la aplicación de la Disposición Transitoria Octava de la Codificación de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa42. Dicha Disposición señala que para el 2006, el aporte a la seguridad social se lo hará además sobre la diferencia entre el salario base y la respectiva Remuneración Mensual Unificada, de acuerdo a la primas de aportación vigentes y que para el próximo año será de 20% de dicho diferencial, hasta llegar al año 2010 en que se cubrirá el 100%; es decir se aportará sobre la remuneración mensual unificada total. La recaudación de estos nuevos recursos permitirán financiar el régimen de reparto únicamente en el corto plazo, ya que hay que considerar que el IESS otorgó varios incrementos en las pensiones jubilares durante el año 2005, además que el Consejo Directivo del IESS expidió una nueva Resolución, en la cual se incrementó el monto de la pensión máxima inicial de USD 24043 a USD 80044, aplicable para los nuevos jubilados a partir de septiembre 27 hasta finales del año 2005. Consecuentemente, parte de esos recursos recaudados por efectos de la aplicación de la remuneración mensual unificada, deberán financiar el 60% de los nuevos niveles de pensión, ya que la diferencia restante, 40%, le corresponderá financiar al Estado a través del Presupuesto del Gobierno Central. Probablemente, este nuevo factor incidirá en un mayor déficit actuarial, ya que la decisión del aumento del monto de pensión máxima no tiene un respaldo técnico de los resultados actuariales, el último balance actuarial presentado corresponde a de diciembre del año 2003. Otra importante fuente de ingresos del IESS representan las transferencias del Gobierno Central, por concepto del pago del 40% las pensiones jubilares y las respectivas reservas matemáticas, el mismo que para el año 2006 alcanza un total de USD 342.0 millones, superior en USD 10.8 millones al codificado en el mes de julio de 2005. Las transferencias presentan un aumento de 3.3%, frente al monto alcanzado el año anterior, consistente con el primer incremento de pensiones45, otorgado a principios del año 2005, y que alcanzó un costo total de USD 36.3 millones, de los cuales USD 14.5 millones (40%) corresponden a la contribución que debe hacer el Estado. Sin embargo, éste valor se verá incrementado hacia finales de año, debido a que el IESS aprobó un segundo incremento de pensiones,46 el cual tiene un costo total de USD 40 millones, de los que USD 16 millones deberán ser financiados por el Estado. En el siguiente cuadro se presenta un detalle de los componentes de las transferencias:

42 RO. No. 16 de mayo 12 de 2005. 43 Resolución CD. 046 de junio 22 de 2004 44 Resolución del CD. 0 77, de septiembre 27 de 2005 45 Resolución CD 052 de Enero 11 de 2005 46 Resolución CD.074 de Septiembre 8 de 2005



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Cuadro No. 44:

Transferencias del Gobierno Central

en millones de dólares

2006

Codificado Proforma Codificado Proforma Absoluta Relativa31-Jul-05 31-Jul-05 2006

a b d=b-a e=d/bSeguro General Obligatorio 332,14 337,25 1,00 0,97 5,11 1,54Invalidez, Vejez y Muerte 332,14 313,92 1,00 0,90 -18,22 -5,49Contribución del 40% IVM 332,14 209,75 1,00 0,60 -122,39 -36,85Contribución 40% Déc. 3era y 4ta pensión 0,00 30,72 0,00 0,09 30,72 -Contrib.40% compon.proceso unific.C.C.V. IVM 0,00 7,60 0,00 0,02 7,60 -Cde Vida decreto 129 100% a cargo del Estado 0,00 9,53 0,00 0,03 9,53 -Incremento jubilados Ley 2004-39 IVM 0,00 56,31 0,00 0,16 56,31 -Riesgos de Trabajo 0,00 8,71 0,00 0,03 8,71 -Contribución 40% pensión R.Trabajo 0,00 6,10 0,00 0,02 6,10 -Contrib.40% 10 ma.tercera y cuarta pensión R.T 0,00 0,67 0,00 0,00 0,67 -Contrib.40% compon.proc.de unific.C.C.V. R.T 0,00 0,27 0,00 0,00 0,27 -Incremento jubilados Ley 2004-39 R.Trabajo 0,00 1,32 0,00 0,00 1,32 -C.de Vida decreto 129 100% a cargo del Estado 0,00 0,34 - - - - - -Seguro Social campesino 0,00 14,62 - - - - - - -Contribución del 40% pensiones pagadas SSC 0,00 1,48 - - - - - - -0.30% de los sueldos y salarios de aportación IESS 0,00 12,86 - - - - - - -Aporte anual seguro social campesino 0,29 - - - - - - -Reserva Matemática 0,00 5,71 0,00 0,02 5,71 -Res.Matem.actuarial (decreto 2481) F.Armadas 0,00 0,11 0,00 0,00 0,11 -Res.Matem.actuarial (Decreto 2481) Policia 0,00 0,28 0,00 0,00 0,28 -Reserva matemática actuarial telecomunicaciones 0,00 0,33 0,00 0,00 0,33 -Reserva matemática actuarial ferroviarios 0,00 5,00 0,00 0,01 5,00 -Total IESS 332,14 342,97 1,00 0,98 10,83 -



El Cuadro anterior permite observar que las transferencias que hace el Estado al IESS contempladas en la Pro forma Presupuestaria para el año 2006 son insuficientes para cubrir los consecutivos aumentos de las pensiones jubilares del segundo semestre del presente año. Por lo tanto, se entendería que el IESS asumirá el financiamiento en su totalidad y trasladará los recursos que le corresponden al Estado como parte de la deuda que mantiene con el IESS. Una tercera fuente de recursos para el IESS, corresponde a los ingresos no tributarios, y que comprende los intereses por depósitos a plazos, comisiones en títulos valores, dividendos, multas y tasas y tarifas. Estos rubros representan 7.4% del total de ingresos de la pro forma del IESS, alcanzando un valor de USD 118 millones, superior en USD 27.7 millones respecto al presupuesto codificado a julio de 2005. Las políticas del IESS de incremento paulatino y permanente de pensiones, sin que se cuente con un respaldo técnico en estudios actuariales de la entidad, además de no contar con los ingresos permanentes para cubrir las prestaciones jubilares y pensionistas, advierte que la crisis del IESS afectará gravemente la sostenibilidad en el corto, mediano y largo plazo del régimen de reparto. El problema de financiamiento contribuye permanentemente a presionar en la necesidad de mayores transferencias por parte del Estado y por otro lado, el aspecto institucional también se verá afectado, ya que los superávit tenderán a reducirse para cubrir las obligaciones adquiridas.



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Gastos Totales Para el ejercicio fiscal de 2006, los egresos totales del IESS ascenderían a USD 1184.1 millones (3.4% del PIB), registrando un incremento de 3.6% frente al presupuesto codificado a julio de 2005. A gastos corrientes la Pro forma para 2006 asigna un valor de USD 1179.9 millones. Dentro del total de gastos corrientes, el rubro de mayor participación lo constituye las prestaciones de la seguridad social (94.9%), compuestas principalmente por la pensión de Invalidez, Vejez y Muerte y el seguro de salud, para los que en la pro forma 2006 se ha estimado un valor de USD 1120.3 millones, resultado superior en USD 37.4 millones con respecto al presupuesto codificado de julio de 2005. Este monto permitirá financiar el primer incremento de pensiones, otorgado a principios del año 2005, con un costo de USD 35 millones. Sin embargo, no se observa en la Pro forma para el año 2006, los recursos para financiar el segundo aumento de pensiones jubilares realizado en el mes de septiembre de este año, mediante resolución del Consejo Directivo No. 074, que representa un costo aproximado de USD 40 millones, ya que únicamente se registra que las pensiones crecerían 3.3% para el año 2006 . Por lo tanto, para el próximo año este valor se duplicará sin el correspondiente financiamiento por parte del Estado y del IESS, según se detalla en el siguiente Cuadro:

Cuadro No. 45:

Costo Total del Incremento de Pensiones

Millones de dólares

Costo Estado IESS

Resoluciones Consejo Directivo del IESS Total 40% 60%

Año 2005Primer Incremento C.D.052, 2005-01-11 35 14 21Segundo Incremento C.D.074, 2005-09-2005 40 40Total costos de incrementos 2005 75 14 61

Año 2006 Incremento C.D.052, 2005-01-11 35 14 21Incremento,C.D. 074 para el año 2006, más año 2005, los cuales no se consideran en la proforma 80 32 48Total Costos de Incrementos 2006 115 46 69


Las alzas persistentes de pensiones del IESS, sin prever fuentes permanentes de ingresos conduce a un mayor desfinanciamiento del sistema de pensiones bajo el régimen de reparto (población activa financia a jubilados y pensionistas), lo que con seguridad provocará una mayor demanda de recursos al Estado a través del Presupuesto del Gobierno Central. Este es el caso del segundo incremento de pensiones aprobado en el 2005, cuyo costo total asciende a USD 115 millones, de los cuales 40% corresponde al Estado (USD 46 millones) y la diferencia al IESS. Debido a esta política de incrementos constantes de las pensiones, se debe advertir que el sistema de financiamiento intergeneracional se encuentra en riesgo si no se cuenta con un análisis actuarial que evalúe la sostenibilidad respectiva en el mediano y largo plazos. Esta aseveración junto con la actualización anual de los balances actuariales, complementaría el análisis, intuyendo que el déficit



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sería aún mayor, al no contar con ingresos permanentes (activo actuarial donde constan los aportes futuros), lo que conduce a un grave problema de financiamiento en el tiempo, si es que el H. Congreso Nacional y el Gobierno no introducen las reformas necesarias para viabilizar la aplicabilidad del sistema mixto de pensiones en el país. Este esquema mixto de pensiones no ha sido implementado como consecuencia de la declaratoria de inconstitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional (TC) a varios artículos relacionados con los procesos de capitalización individual47. Posteriormente, un recurso de amparo impidió la publicación oficial de esta resolución, dejando a la Ley en una situación jurídica incierta durante casi tres años. Finalmente, luego de este período el Tribunal Constitucional ratifica su inconstitucionalidad argumentando la existencia de “vicios de fondo de varias disposiciones de la Ley de Seguridad Social”48, dejando inaplicable el sistema mixto de pensiones. Dentro del grupo de gasto corrientes se encuentra los gastos de consumo, constituidos por gastos de personal y compra de servicios, materiales y suministros, los cuales presentan un valor de USD 53.9 millones para el 2006, valor superior en USD 4.5 millones (9%) al codificado de julio de 2005. Este crecimiento obedece principalmente al aumento significativo de la cuenta de gastos de personal (12.4%), el cual contempla elevaciones de las remuneraciones mínimas, incrementos a la remuneración del personal médico, asesores, contratación colectiva49 y la homologación salarial. Dentro de este grupo de gastos, el rubro “otros gastos” alcanza un valor de USD 3.6 millones, con un crecimiento de 41.8%, que obedece a la contratación de seguros obligatorios contra robo, incendio u otros calamidades, especialmente en el área de salud, los cuales es obligación realizarlos por disposición de la Superintendencia de Bancos y Seguros. Esta cuenta también incluye los demás costos financieros. Las transferencias corrientes alcanzan un valor de USD 1.5 millones con un incremento de 9.5%, explicado por las contribuciones que el IESS realiza a la Contraloría General del Estado para cumplir con la Ley Orgánica de esa institución y con la Ley del Presupuestos del Sector Público, que disponen que debe pagar el cinco por mil en función de los ingresos, principalmente sobre los aportes de los afiliados: sin embargo, en la pro forma del año 2006 se ha presupuestado en función de los gastos administrativos de la institución, debido a que se encuentra en discusión dicha disposición a través de una apelación al artículo. El rubro gastos de capital, registró un valor de USD 4.2 millones, representando un decrecimiento de USD 1.6 millones frente al codificado a julio del año 2005. Situación que se explica en parte por la separación administrativa y operativa de cada seguro, proceso que se inició en el año 2001, por lo que a cada uno de los diferentes seguros le corresponde financiar su propia infraestructura. Por otra parte, la cuenta bienes inmuebles presenta una disminución de 34.4% debido a que el IESS ha realizado menores inversiones en la implementación de mejoras en el sistema tecnológico a pesar de que se ha destinado recursos a la implementación del sistema de la Historia Laboral y la gestión del Sistema Integrado Financiero por disposición de la Superintendencia de Bancos, para lo cual ha iniciado con un plan piloto para la provincia de Pichincha, mismo que deberá estar listo en enero del año 2006. Dada la situación actual de la institución se debería incrementar el porcentaje de inversión para dotar de un soporte informático con tecnología de punta que permita mejorar los servicios y atención a los afiliados, por ejemplo mejorar la entrega de fondos de reserva, y en el Seguro de Salud, hacer las inversiones necesarias que permitan mejorar las prestaciones lo que se traduciría en

47 Resolución No. 052-2001-RA, mayo 8 de 2002. 48 Registro Oficial No. 525, suplemento especial, febrero 16 de 2005. 49 Principalmente a trabajadores del seguro de salud que están bajo el Código de Trabajo



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un incremento en especie de las pensiones (al evitar que los afiliados deban financiar estos servicios fuera de la institución), y por tanto, disminuirían la presión de los afiliados por recurrentes incrementos de pensiones. Por su parte, las inversiones financieras para el año 2006 alcanzarán un valor de USD 577.0 millones. Es importante indicar, que se prevé realizar colocaciones en títulos de corto plazo del sistema financiero por un valor de USD 350.0 millones, Cédulas Hipotecarios por USD 149.7 millones, y USD 77.0 millones se colocarán en Bonos del Estado, disminución que en parte se explica por la devolución de los Fondos de Reserva. Esto implica que para el 2006, el IESS no contempla la colocación de 50% de sus utilidades en inversiones del Sector Público (bonos del Gobierno), lo que como se analiza más adelante no es consistente con el financiamiento previsto para el Gobierno Central, ya que el IESS ha sido la principal fuente de recursos para el financiamiento de dicho Presupuesto. Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (ISSFA)50 El Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (ISSFA) se encuentra definido en la Ley como organismo autónomo con finalidad social, personería jurídica, patrimonio propio y pertenece al Sistema Público de Seguridad Social Nacional y por ende, sujeto a las auditorias por parte de la Contraloría General del Estado y la Superintendencia de Bancos y Seguros51. La finalidad del ISSFA es proporcionar la seguridad social al profesional militar, a sus dependientes y derechohabientes, a los aspirantes a oficiales, aspirantes a tropa y conscriptos, mediante un sistema de prestaciones y servicios sociales. De esto se derivan las diferencias con las características del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social. El ISSFA dispone de dos grupos claramente definidos de pensionistas: los financiados por la propia institución y aquellos financiados con recursos del Estado. Dentro del primero se encuentran todos los militares en servicio activo y que por diferentes razones han pasado a disponibilidad o han fallecido y realizan el cobro de sus haberes a través de las pensiones de retiro, invalidez y muerte (RIM) y las de montepío que las hacen efectivos los principales derechohabientes del militar. El ISSFA frente al resto de instituciones que conforman el sistema público de Seguridad Social (IESS e ISSPOL) representa 4.3% del total de cotizantes para el año 2006. La población afiliada del ISSFA esta integrada por el personal activo y que para el año 2006 representa un total de 54.654 personas y la población jubilada y pensionista será de 35.596 Igualmente se realiza una desagregación del personal militar en servicio activo y que constituye la masa cotizante siendo: Oficiales tanto de arma como especialistas, los voluntarios y los aspirantes a cadetes y conscriptos.

50 Ley de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, ley publicada en el suplemento del registro oficial nº

995 del 7 de agosto de 1992 y sus reformas en el suplemento nº 199 del 28 de mayo de 1993 51 Ley de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, ley publicada en el suplemento del registro oficial nº

995 del 7 de agosto de 1992 y sus reformas en el suplemento nº 199 del 28 de mayo de 1993



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Cuadro No. 46:

Población Total del ISSFA

2005 y 2006

2005 2006*

Oficiales 4.388 4.402 Voluntarios 36.073 34.356 Aspirantes y conscriptos 16.333 15.896 Total 56.794 54.654

Pensionistas ISSFA 28.298 29.155Pensionistas del Estado 6.441 6.441Total 34.739 35.596

Activos

Pensionistas

* población proyectada Fuente: ISSFA

El ISSFA realiza el pago a pensionistas propios de la Institución en Retiro, Invalidez, Vejez y Muerte; y en Montepío siendo sus beneficiarios los militares que han pasado a la disponibilidad en cada una de las ramas y de los derechohabientes tales como viudas, hijos y padres. El aporte del Gobierno Central cubre 60% de estas pensiones. Además realiza la cancelación a pensionistas del Estado a través de las mismas cuentas y cuyos beneficiarios son ex combatientes de la guerra de 1941, 1995 en Cenepa y descendientes de los próceres de la Libertad. En este caso el Gobierno Central financia 100% de las pensiones. La pro forma presupuestaria para el año 2006 presenta un resultado positivo de USD 35.2 millones, en contraposición al resultado negativo del presupuesto codificado a julio de 2005. Ingresos Totales Los ingresos totales de la pro forma presupuestaria del ISSFA del año 2006 alcanzan un valor de USD 227.2 millones y presentan una variación de 26.1 millones (12.9%) frente a los ingresos codificados a julio de 2005 y una tasa de crecimiento de 12.9%. Al comparar los ingresos de la pro forma del ISSFA con el tamaño de la economía, éstos representan 0.7% del PIB. De estas cuentas de ingresos, 95.6% corresponde a ingresos corrientes y el restante 4.4% a ingresos de capital. Dentro de los ingresos corrientes, las contribuciones al ISSFA alcanza un total de USD 115.1 millones (50.7%), evidenciando un crecimiento del 7.4% con respecto al presupuesto codificado a julio 2005. En términos del PIB éstos representan 0.3% del PIB, similar al codificado a 2005 (0.32%). Este resultado obedece al incremento de los sueldos establecidos por el Gobierno en enero del 2005, correspondiente al 7%. Este incremento obviamente no fue considerado dentro de la Pro forma aprobada correspondiente al presente año, por lo cual se ha procedido a incluir en la Pro forma del año 2006, sin prever ningún nuevo incremento en la masa salarial, y asumiendo el aumento de la población jubilada en 3%.



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De esta manera, al incrementarse el sueldo, también se incrementan los aportes en la misma proporción y también las pensiones de acuerdo al artículo 110 de la Ley del ISSFA52. Por tal razón, el ISSFA procedió al pago de las pensiones en enero del año 2005 sin tener la contrapartida del aporte del Estado por el 60% para el pago de pensiones. Por lo tanto, se debe advertir que los aumentos en la masa salarial de la Institución ejerce doble presión al Presupuesto del Gobierno Central, dado por los incrementos en la masa salarial del ISSFA y por el aporte del Estado del 60% para cubrir el pago de pensiones y que en la práctica es 100%. Otra cuenta significativa por el lado de los ingresos corrientes, es la correspondiente a las Transferencias Corrientes. En el caso del ISSFA, esta cuenta recibe recursos del Gobierno Central, tanto por el 60% de las pensiones de la seguridad social, como el 100% de las pensiones estatales pagados exclusivamente a ex – combatientes y descendientes de próceres de la Independencia53. Estas transferencias corrientes representan 37.2% del total de los ingresos y registran un incremento con respecto al presupuesto codificado en 24.6%. En cuanto a los ingresos de capital, la pro forma presenta un incremento de 108.4%, correspondiente principalmente a la venta de terrenos estimado por el ISSFA. El rubro otros ingresos representa apenas el 0.2% frente al total de los ingresos totales. Sin embargo, la cuenta presenta una caída del 93.7% debido básicamente a una clara disminución de la ejecución de garantías, fianzas y remate de bienes por parte de la institución.

52 “Cada vez que se aumenten los sueldos del personal militar en servicio activo, el ISSFA procederá de

oficio la revalorización automática de las pensiones en curso de pago, en la misma proporción en que se incrementen los salarios de los activos, de conformidad con el artículo 5 de la Ley Nº 166, publicada en el Registro Oficial No. 761 del 14 de junio de 1984”.

53 De acuerdo al artículo 98 de la Ley del ISSFA que señala: “El Estado cubrirá el valor de las pensiones a

favor de los Pensionistas del Estado, ex-combatientes de la campaña de 1941, ex-combatientes de campañas militares y descendientes de próceres de la Independencia, cuyos recursos constarán en el Presupuesto del Ministerio de Defensa Nacional y serán utilizados exclusivamente para cubrir el pago de estas pensiones”.



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Cuadro No. 47:

Estructura de Ingresos y Gastos – ISSFA

En millones de USD


a b d=b-a e=d/b

Ingresos totales 201,1 227,2 0,61 0,65 26,1 13,0 A. Ingresos Corrientes 196,3 217,2 0,59 0,62 20,9 10,6

Ingresos no tributarios 9,1 10,0 0,03 0,03 1,0 10,7 Ingresos por ventas de bienes y servicios 6,2 7,2 0,02 0,02 1,0 16,2 Transferencias Corrientes 67,8 84,5 0,21 0,24 16,7 24,6 Otros ingresos 6,1 0,4 0,02 0,00 -5,7 -93,7 B. Ingresos de Capital 4,8 10,0 0,01 0,03 5,2 108,4

Gastos totales 172,5 192,0 0,52 0,55 19,4 11,3 A. Gastos corrientes 172,5 191,9 0,52 0,55 19,4 11,3

Gastos de consumo 7,2 8,6 0,02 0,02 1,3 18,5 Prestaciones de la seguridad social 165,1 182,5 0,50 0,52 17,3 10,5 Transferencias Corrientes - - - - - - Otros Gastos 0,1 0,9 0,00 0,00 0,8 641,0

B. Gastos de Capital 0,1 0,1 0,00 0,00 0,0 2,2 Formación de capital 0,1 0,1 0,00 0,00 0,0 2,2 Compra de Servicios, materiales y suministros - - - - - - Bienes muebles - - - - - - Inmuebles y semovientes - - - - - - Obra pública - - - - - -

Resultado Total Superávit(+) déficit (-) 28,6 35,2 0,09 0,10 6,6 23,2 Resultado Económico superávit(+) déficit (-) 23,8 25,3 0,07 0,07 1,4 6,0 Resultado Primario superávit (+) déficit (-) 28,6 35,2 0,09 0,10 6,6 23,2


Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Gastos Totales Para el año 2006, el ISSFA ha previsto realizar gastos totales por USD 192 millones que representa el 0.5% del PIB. En términos nominales, frente al gasto codificado se registra un incremento en la cuenta de 11.3%. Los gastos presentan una desagregación en gastos corrientes y gastos de capital por montos de USD 191.9 millones (99.8% frente a los gastos totales) y USD 0.055 millones (0.2% frente a los gastos totales), respectivamente. Dentro de la cuenta de los gastos corrientes, una de las más representativas es la correspondiente a Prestaciones de Seguridad Social, que le corresponde 0.5% frente al PIB. En términos nominales existe un crecimiento de 10.5% respecto al presupuesto codificado a julio de 2005, el mismo que se deriva tanto del incremento de los pensionistas como en el incremento de las pensiones. En efecto, este último registrará en el 2006 una diferencia tanto en el pago de la pensión de Montepío (14%) y Retiro (5%) a cargo del ISSFA y de las mismas a cargo del Estado (1% y 3%, respectivamente). Al analizar la cuenta de Prestaciones Sociales, se puede observar que las que se encuentran a cargo del Gobierno Central, de los cuales el ISSFA sólo es agente pagador, representa 38.7% de los gastos totales (0.2% frente al PIB) y 41% con respecto al total de la cuenta. Mientras que las prestaciones a cargo del ISSFA que incluyen maternidad, fondo de vivienda, seguro de desgravamen, seguro de mortuoria, cesantía, accidentes profesionales y fondo de reserva, le corresponde 56.3% frente a los gastos totales (0.3% frente al PIB) y al 59% frente a la cuenta Prestaciones Sociales. En términos nominales, tanto las prestaciones a cargo del Gobierno Central como las del ISSFA presentan un incremento con respecto al presupuesto codificado en 9.67% y 11.06%



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respectivamente. Respecto a las primeras, el valor codificado a julio de 2005 es USD 67.8 millones, sin embargo el ISSFA no ha considerado dentro de este valor, el incremento de pensiones realizado en el 2004, correspondiente a USD 5 millones, que lo esperan concretar hasta finales del año 2005. Por lo tanto, la transferencia a recibir hasta el final del presente año del Gobierno Central por concepto de las prestaciones será de USD 74.4 millones con lo cual la pro forma de 2006 registraría un incremento de 2.1%. Instituto de Seguridad Social de la Policía Nacional (ISSPOL) 54 El Instituto de Seguridad Social de la Policía Nacional, ISSPOL, es un organismo autónomo, con finalidad social y sin fines de lucro, con personería jurídica y patrimonio propio. El ISSPOL es el organismo ejecutor de esta Ley. Sus recursos son propios, distintos a los del fisco. No estará sujeto a la intervención de la Contraloría General del Estado. La Seguridad Social Policial comprende los seguros, servicios y asistencia social, seguro de cesantía y prestaciones que concede el ISSPOL, son los siguientes seguros: retiro, invalidez y muerte, enfermedad y maternidad, vida, accidentes profesionales, mortuoria, fondos de reserva e indemnización profesional. Además, los servicios sociales que otorga el ISSPOL son: salud, subsistencia, vivienda, crédito, asilo, educación, capacitación, cultura, recreación, rehabilitación, asignaciones familiares y saneamiento ambiental. El ISSPOL frente al resto de instituciones que conforman el sistema público de Seguridad Social (IESS e ISFFA) representa 2.9% del total de cotizantes para el año 2006. La población afiliada del ISSPOL está integrada por el personal activo y que para el año 2006 representa un total de 37.140 personas y la población jubilada y pensionista será de 9.719 .

Cuadro No. 48:

Población Total del ISSPOL

2005- 2006

Presupuesto Proforma

2005 2006Activos 36.115 37.140 Pensionistas en retiro 9.298 9.719TOTAL Población 45.413 46.859

Población Total

Fuente: ISSPOL La pro forma del año 2006 de la ISSPOL presenta un superávit de USD 9.1 millones, superior en USD 2.6 millones con respecto al año anterior y frente al PIB representa el 0.03%. Ingresos Totales Los ingresos totales de la pro forma presupuestaria del ISSPOL del año 2006, alcanzan un valor de USD 105.1 millones y presentan una variación de 22.8 millones (19.5%) frente a los ingresos

54 Ley de Seguridad Social de la Policía Nacional, 9 de mayo de 1995



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codificados a julio de 2005. Al comparar los ingresos de la pro forma con el tamaño de la economía, estos representan el 0.3% mayor en 0.04% del PIB del presupuesto codificado a julio 2005. Los ingresos del ISSPOL dependen únicamente de los ingresos corrientes, siendo los más importantes los aportes a la seguridad social (57%) y las transferencias corrientes (39%). Dentro de este grupo de ingresos, los aportes, tanto de los afiliados como de la parte patronal, registran un crecimiento del 12.3% con respecto al presupuesto codificado del 31 de julio de 2005. Este crecimiento se explica por el incremento de aportantes al sistema tanto en número como en masa salarial dado por la base de cotización. Al comparar las contribuciones con el PIB , estas representan el 0.07% del PIB y no presenta variaciones importantes con respecto al año anterior. Otra cuenta significativa es la correspondiente a las Transferencias Corrientes, la misma que registran un incremento con respecto al presupuesto codificado de apenas 0.8%. Cabe señalar que esta cuenta se financia únicamente del Gobierno Central y son destinadas para cubrir las pensiones de Riegos de Invalidez y Muerte exclusivamente.

Cuadro No. 49:

Estructura de Ingresos y Gastos – ISSPOL(*)

En millones USD


a b d=b-a e=d/bIngresos totales 74,1 80,2 0,2 0,2 6,1 8,3

A. Ingresos Corrientes 74,1 80,2 0,2 0,2 6,1 8,3 Ingresos no tributarios 2,2 3,2 0,0 0,0 0,9 40,9 Ingresos por ventas de bienes y servicios 0,0 0,0 0,0 0,0 - - Contribuciones al Seguro Social 40,5 45,5 0,1 0,1 5,0 12,3 Transferencias Corrientes 31,3 31,6 0,1 0,1 0,2 0,8 Otros ingresos 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 33,3

B. Ingresos de Capital - - - - - - -

Gastos totales 67,6 71,1 0,2 0,2 3,5 5,2 A. Gastos corrientes 60,7 65,3 0,2 0,2 4,6 7,6

Gastos de consumo 0,5 0,5 0,0 0,0 0,1 11,8 Prestaciones de la seguridad social 53,9 57,6 0,2 0,2 3,7 6,8 Transferencias Corrientes 6,2 7,1 0,02 0,02 0,9 14,0 Otros Gastos 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 13,4

B. Gastos de Capital 6,8 5,8 0,0 0,0 -1,1 -15,9 Formación de capital 0,3 2,4 0,0 0,0 2,2 779,9 Bienes muebles - - - - - - Inmuebles y semovientes - - - - - Obra pública 6,6 3,3 0,0 0,0 -3,3 -49,6

Resultado Total Superávit(+) déficit (-) 6,5 9,1 0,0 0,0 2,6 39,7 Resultado Económico superávit(+) déficit (-) 13,4 14,9 0,0 0,0 1,5 11,2 Resultado Primario superávit (+) déficit (-) 6,5 9,1 0,0 0,0 2,6 39,7


Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, ISSPOL * El ISSPOL será considerada como Unidad Ejecutora a partir del año 2006



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Gastos Totales Para el año 2006, el ISSPOL ha previsto realizar gastos totales por USD 71.1 millones que representa el 0.2% con respecto al PIB. En términos nominales frente al gasto codificado se registra un incremento en la cuenta de 5.2%. Los gastos presentan una desagregación en gastos corrientes y gastos de capital por montos de USD 65.3 millones (91.9%) y USD 5.8 millones (8.1%) respectivamente. Dentro de la cuenta de los gastos corrientes, una de las más representativas es la correspondiente a prestaciones de seguridad social que registra un valor de USD 57.6 millones (88.1%) que representa el 0.17% frente al PIB y en términos nominales existe un crecimiento de 6.8% respecto al presupuesto codificado a julio de 2005. Del total de prestaciones lo correspondiente a pensiones a cargo del Estado corresponde el valor de USD 31.6 millones que representa un crecimiento 0.8% con respecto al año anterior y las prestaciones a cargo de la ISSPOL alcanza un total de USD 26.0 millones con un crecimiento de 15.2% con respecto al año anterior. Otra cuenta significativa es la relacionada con las transferencias corrientes que registra un total de USD 7.1 millones, la misma que transfiere recursos al Seguro Social Campesino administrado por el IESS por USD 0.5 millones55, a la Contraloría General del Estado56 por USD 0.5 millones y a la Superintendencia de Bancos57 por USD 0.1 millones. El monto global corresponde al 10% frente al total de los gastos corrientes y representa el 0.02% del PIB. En términos nominales existe un incremento con respecto al presupuesto codificado 2005 de 14%. Cada uno de los rubros se encuentran calculados como un porcentaje en función de los ingresos del Presupuesto Total de la Institución, por lo cual al incrementarse el mismo se incrementa también su aporte. Sin embargo, el ISSPOL ha solicitado un cambio a la ley, con el objetivo de que las contribuciones se las establezca en función de los gastos administrativos y no en función de los ingresos totales, pues en este caso se involucra al monto recaudado de las contribuciones y que en definitiva es dinero de los afiliados. Intereses de deuda pública El monto de intereses de deuda pública asciende a USD 968 millones (2.8% del PIB) en la Pro forma Presupuestaria 2006, y representa un crecimiento de 13.6% con respecto al valor codificado para el año 2005. De este valor, USD 672 millones corresponden a intereses externos y USD 295 millones se destinarían al pago de la deuda interna.

Cuadro No. 50:

Intereses de la deuda interna y externa – Gobierno Central

2004 2006 2004 2006

efectivo inicial codificado Proforma efectivo inicial codificado Proforma e=d-b f=d-c g=d/b h=d/ca b c d

Externos 598 618 612 673 1,98% 1,87% 1,85% 1,93% 55 61 9% 10% Internos 215 235 240 295 0,71% 0,71% 0,73% 0,85% 60 55 26% 23%

Total 814 853 852 968 2,69% 2,58% 2,58% 2,78% 115 116 14% 14%

Millones de USD2005

En porcentaje del PIB VariacionesEn millones de USD2005 Porcentaje

Fuente: Proforma Presupuestaria – Ministerio de Economía y Finanzas

55 El valor correspondiente a las transferencias del Seguro Social Campesino se viene presupuestando en

forma anual desde la expedición a la ley de Seguridad Social expedida en el año 2001; sin embargo, no es realmente ejecutado debido a que todavía no se dispone el respectivo reglamento a la Ley de Seguridad Social.

56 Corresponde al 5 por mil de los ingresos presupuestados de la Institución de acuerdo al Art. 30 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado.

57 Corresponde al 0.94 por mil de cierto rubros, de acuerdo al Art. 306 de la Ley de Seguridad Social.



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Los intereses de la deuda externa pública contemplados en la Pro forma 2006 son superiores en USD 61 millones (0.1% del PIB) al monto codificado para el año 2005, que en este caso es similar al inicialmente presupuestado (USD 612 millones), y representan 69.5% del total de intereses, mientras que en 2005 representaron 71.8%. Esta reducción obedece a menores niveles de endeudamiento observados a partir de los últimos años. La tasa de interés implícita58 para el año 2005 es 5.5% mientras que para el 2006 estaría alrededor de 6.2% consistente con la proyección de la evolución de la tasa de interés LIBOR en el mercado internacional. Para el año 2006, del total de intereses externos, 29% corresponde al pago de los créditos contratados con organismos internacionales y 59% se destina al pago de obligaciones contraídas con los bancos del exterior, básicamente a los bonos Global 2012 y 2030, cuyos términos contractuales estipulan un tasa de interés fija de 12% para los bonos Global 2012 y una tasa creciente para los bonos Global 2030, la misma que para el año 2006 se ubicaría en 9%.

Cuadro No. 51:

Composición Intereses Externos 2005

USD En % En %

millones del PIB del Total

Organismos 195 0,6 29,0BID 73 0,2 10,9CAF 77 0,2 11,5FIDA 1 0,0 0,1FMI 2 0,0 0,3BIRF 42 0,1 6,2AIF 0 0,0 0,0FLAR 0 0,0 0,0

Gobiernos 31 0,1 4,6Bancos 393 1,1 58,4Proveedores 1 0,0 0,2Club de París 52 0,2 7,8

Total 673 1,9 100,0

Bancos58%

Proveedores0%

Club París8% Organismos

29%

Gobiernos5%

Fuente: Proforma Presupuestaria – Ministerio de Economía y Finanzas En cuanto al pago de intereses por deuda pública interna, éste ascendería a USD 295 millones59 (0.8% del PIB), lo que implica un incremento de USD 55 millones respecto a los USD 240 millones programados para 2005, y representa un crecimiento nominal de 22.9%. El pago de intereses internos representa 30.5% del gasto total de intereses y se distribuyen como se observa en el cuadro siguiente El pago de USD 29 millones correspondientes a los intereses generados por la emisión de CETES constituye el costo financiero que se ocasiona como consecuencia de la instrumentación de papeles de corto plazo para afrontar la iliquidez de la caja fiscal. De ahí la necesidad de contar con una disciplinada ejecución presupuestaria, que precautele la suficiencia de los recursos fiscales disponibles. 58 Tasa que resulta de dividir el pago de intereses con el saldo de la deuda pública externa promedio para el

año 2005 es de 5.5% mientras que para el 2006 estaría alrededor de 6.2%. 59 La tasa de interés implícita promedio para la deuda pública interna es de 6.9% para el año 2005 y de 7.5%

para el 2006.



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Cuadro No. 52:

Composición Intereses Internos 2005

USD En % En %

millones del PIB del Total

Bonos dólares 172 0,5 58,2Bonos CFN 12 0,0 4,0Bonos Filanbanco 1 0,0 0,4Bonos AGD 57 0,2 19,3Cetes 29 0,1 9,8Banco del Estado 17 0,0 5,6Otros 8 0,0 2,8

Total 295 0,8 100,0

Banco del Estado6% Bonos dólares

58%

Otros3%Cetes

10%

Bonos CFN4%

Bonos Filanbanco0%

Bonos AGD19%

Fuente: Proforma Presupuestaria – Ministerio de Economía y Finanzas Al analizar la evolución del crecimiento de los intereses como de la actividad económica, a partir del año 2000 se observa que la tendencia del pago de intereses es altamente creciente mientras que por el lado del crecimiento económico, la tendencia es mas bien estable, lo que permite concluir que la diferencia entre ellas, confirma la necesidad de reducir el peso que el pago de intereses significa no sólo para las finanzas públicas, sino para la economía nacional en su conjunto.

Gráfico No. 14:

Servicio de intereses y crecimiento de la economía

0.5

-10.0

-7.1

-12.3

-1.6

4.7

13.6

3.3

6.9

2.72.8

5.13.4 3.5

-14

-12

-10

-8

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

10

12

14

2000 2001 2002 2 0 0 3 2 0 0 4 2005 codif . 2006 p ro f .

Intereses PIB tendencia (Intereses) tendencia (PIB) Fuente: Proforma Presupuestaria – Ministerio de Economía y Finanzas



80

1.2 Gastos de capital e inversión Estos gastos se destinan a la inversión pública y a la adquisición de bienes de capital que, a diferencia de los corrientes, no se consumen en el proceso de producción de los bienes y servicios que el Gobierno Central provee a la comunidad, sino que dan continuidad a dicha producción durante varios ejercicios fiscales. Para estos propósitos, la Pro forma 2006 incluye USD 1845 millones (5.3% del PIB), conforme se observa en el siguiente cuadro:

Cuadro No. 53: Gastos de Capital e Inversión del Presupuesto del Gobierno Central

2004 2006 2004 2006Prel Inicial codificado Proforma Prel Inicial codificado Proforma Inicial Codificado Inicial Codificado

a b c d e f g h i=d-b j=d-c i=d/b j=d/cCapital e Inversiones 1395 1516 1554 1845 4,6 4,6 4,7 5,3 329 291 21,7 18,7Formación bruta de Capital Fijo 710 652 673 918 2,3 2 2 2,6 266 245 40,7 36,5Trasnfeencias 658 849 867 910 2,2 2,6 2,6 2,6 61 43 7,1 4,9Otros gastos de capital 27 14 14 17 0,1 0 0 0,1 3 3 22,7 22,7

VariaciónAbsoluta

VariaciónAbsoluta2005

USD millones Porcentajes del PIB2005

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas El Presupuesto inicial 2005 estimó un gasto de inversión y de capital equivalente a 4.6% del PIB; sin embargo, en el Presupuesto Codificado del mismo año se introduce un aumento de 0.1%, como consecuencia de las reformas a la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal aprobadas en este año. Sobre este gasto ampliado, para 2006 se ha presupuestado un incremento de 0.6% del PIB. Esto lleva a que la Pro forma 2006 registre una tasa de crecimiento de 21.7% frente al Presupuesto Inicial 2005 y de 18.7% frente al Codificado de ese año. Las inversiones, transferencias y otros gastos de capital previstas para el año 2006 presentan la siguiente evolución:



81

Gráfico No. 15:

Gastos de Capital e Inversión de Presupuesto del Gobierno Central

2,663,07

2,51 2,43 2,341,97 2,03

2,64

1,47

2,67

2,54 2,36 2,17 2,57 2,62

2,61

1,11

0,050,09 0,04 0,04

0,05

0

1

2

3

4

5

6

7

2000 2001 2002 2003 2004 2005 Inic 2005 Cod 2006Prof.

Porc

enta

jes d

el P

IB

FBC Transf. Capital e Inv. Otros G. Capital e Inv. Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas El gasto de capital e inversión presupuestado para 2006 es del orden de 5.1% del PIB, nivel superior al promedio registrado en el período 2000-2006 que alcanza 5% del PIB, porcentaje que contiene el efecto de la visible expansión de estos gastos en el año 2001. En 2006, su ritmo de crecimiento (21.7) supera al del PIB (3.5%): En el marco de la evolución de estos gastos, cabe considerar que estos generan efecto multiplicador en la economía nacional, por lo que resulta esencial la verificación de la calidad del gasto. En este sentido, los principales proyectos de inversión pública presupuestados para 2006 son los siguientes:



82

Cuadro No. 54: Principales Proyectos de Inversión

INSTITUCION NOMBRE DEL PROYECTOUSD

millonesMOP CAF S/N Proy. Sectoriales de Transporte II Contrato 52MOP Troncal Amazónica 51MOP CAF Proy. Sectoriales de transporte 48MEC Progr. Promoción Des. Humano a través de la Educación 43FODI Fondo de Des. Infantil FODI 41Min. Relaciones Exteriores Plan Binacional por la Paz Ecuador-Perú 38MOP Ampliación y readecuación Puente Rafael Mendoza 27MSP Progr. Sist. Integrado de Alimentación y Nutrición -SIAN- 25MOP Mantenimiento vial 25MEC Progr. Sist. Integrado de Alimentación y Nutrición -SIAN- 23Min. Des. Urbano y Viv. BIRF-7035-EC Aguas Rurales (PRAGUAS) 22Min. Energía y Minas Generación de energía eléctrica 19Tesorería de la Nación Optimiz. Recurso Hum. para mejorar calidad gasto público 15

MOP Aseguramiento Universal en Salud 15

MOP CAF 2712 Plan Desarrollo Vial Guayaquil 15Min. Des. Urbano y Viv. Plan Maestro Agua Potable Portoviejo 15UDENOR Progr. Desarrollo de la Frontera Norte - USAID 14Min. Bienestar Social Proy. de Des. Local-PROLOCAL 14MOP Vía Chone, Flavio Alfaro 14PREDESUR Proy. Riego Zapotillo 14MOP CAF 2349 Corredor Austral / Corredor Vial Sur 13Policía Nacional Ampliación de la Red Comunicación Móvil Policía Nacional 13MSP Progr. Ampliado de inmunizaciones 12Min. Defensa Nacional Administración de las Fuerzas Armadas 12MOP Entrada Pambilar El Carmen 11DINSE Obras de infraestructura educativa 9MOP Carretera Guamote-Macas 9Min. Defensa Nacional Banco Español para adquisición de dragas. 9MSP BIRF 4342-EC Reforma sector Salud MODERSA 9Dir. Gral. Aviación Civil BNDES Aeropuerto del Tena 9Min. Energía y Minas Plantas Generadoras EMELSUCUMBIOS 8MOP CAF S/N Túnel San Eduardo Mun. Guayaquil 8Dir. Nac. Tránsito y Tpte. Terrestre Operaciones de la policía de tránsito 7Min. Des. Urbano y Viv. BID 1416 Incentivos de Vivienda 7PHIMA Proy. Riesgo Carrizal Chone 7Congreso Nacional Reconstrucción edificio del Congreso Nacional 6MOP Reconstrucción Guarumales Méndez 6MSP Promoción del Des. Humano a través de la Salud 6CSJ, Tribunales y Juzgados Administración general del sistema judicial 6MSP Progr. Nacional Prevención y Control del VIH/SIDA/ITS 5Policía Nacional Operaciones para la seguridad y protección interna 5MSP Progr. Dengue y Malaria 5MSP Progr. Paludismo 5MAG Progr. Regularización y Administr. Tierras Rurales - PRAT 5MOP Chongón Progreso Tres Tramos 5MOP Plan Vial Municipio Quito 5MOP Puente sobre el Río Esmeraldas 5MOP Puente Bahía San Vicente 5Min. Des. Urbano y Viv. Plan Maertro de Alcantrarillado Portoviejo 5Min. Des. Urbano y Viv. Proy. Agua Potable Sist. Regional Pesillo-Imbabura 5Min. Des. Urbano y Viv. Progr. De vivienda de interés social (LEY 003) 5Min. Des. Urbano y Viv. Quebrada Montesanto y Galápagos 5MAG Progr. Reactivación y Microcrédito Bono Cafetalero 4Dir. Gral. Aviación Civil Obras infraestructura Aeropuerto San Cristóbal 4MOP Carretera Y de Tabiazo-Tonsupa-Atacames-Súa 4CEDEGE Mantenimiento Trasvase Daule Sta. Elena 4Consejo PRODEPINE Des. Pueblos Indígenas y Negros- PRODEPINE 4TOTAL USD millones 1.273




83

El cuadro anterior muestra que los proyectos con mayores asignaciones tienen que ver con la construcción de carreteras y obras de infraestructura, así como proyectos de contenido social. Si bien los proyectos contenidos en el cuadro reflejan las prioridades del Gobierno para 2006, también se han presupuestado proyectos de menor cuantía que en su conjunto son importantes en la consecución de objetivos de educación, salud y vialidad, básicamente. En el caso de las transferencias de capital y de inversiones, el 74.4% de éstas responde a la disposición de la ley de Distribución del 15% de los Ingresos Corrientes del Presupuesto del Gobierno Central a los Gobiernos Seccionales, y alcanzan los USD 677 millones. Para analizar el nivel de las transferencias de capital e inversiones se destaca que las de 2005 presentan un incremento de 0.4% del PIB frente a las de 2004, con una tasa de crecimiento de 29% y 31.7% al comparar con el Presupuesto inicial y con el Presupuesto Codificado 2005, respectivamente. Sobre este nivel de gasto expandido, la Pro forma 2006 mantiene el mismo nivel de transferencias en términos del PIB (2.6%), que a su vez implica un crecimiento de 7.1% y 4.9% frente al Presupuesto Inicial y al Codificado 2005, en el mismo orden. Asimismo, cabe mencionar que el 74.4% de estas transferencias (USD 677 millones, equivalentes al 1.9% del PIB) se destinan a los gobiernos seccionales, en el marco de la Ley de Distribución del 15% de los Ingresos Corrientes del Presupuesto del Gobierno Central.

Política por fuente de financiamiento del gasto de capital e inversión

Cuadro No. 55:

Financiamiento del gasto de capital e inversión


a b c d e f g=c-a h=c-b i=d-b j=d-c g h iRecursos genuinos 1.012 1.091 1.415 3,1 3,3 4,1 404 324 39,9 0,3 66,7 70,2 76,7Recursos fiscales 786 830 944 2,4 2,5 2,7 158 114 20,1 0,1 51,8 53,4 51,2

Gobiernos Seccionales 641 641 688 1,9 1,9 2,0 47 47 7,3 0,1 42,3 41,3 37,3Transferencias 28 28 44 0,1 0,1 0,1 16 16 56,8 0,6 1,8 1,8 2,4Proyectos 117 161 213 0,4 0,5 0,6 96 52 81,8 0,3 7,7 10,4 11,5

Autogestión 80 87 118 0,2 0,3 0,3 38 31 47,9 0,4 5,3 5,6 6,4Contraparte local 18 23 41 0,1 0,1 0,1 24 19 132,6 0,8 1,2 1,5 2,2Preasignados 105 125 242 0,3 0,4 0,7 136 117 129,2 0,9 7,0 8,0 13,1No reembolsables 22 26 70 0,1 0,1 0,2 47 43 211,2 1,6 1,5 1,7 3,8

Endeudamiento 504 463 430 1,5 1,4 1,2 -74 -33 -14,8 -0,1 33,3 29,8 23,3Préstamos internos 253 224 111 0,8 0,7 0,3 -142 -113 -56,2 -0,5 16,7 14,4 6,0Préstamos externos 251 240 319 0,8 0,7 0,9 68 80 26,9 0,3 16,6 15,4 17,3

Total 1.516 1.554 1.845 4,6 4,7 5,3 329 291 21,7 0,2 100,0 100,0 100,0

20052005 2005 Absoluta RelativaUSD millones Porcentajes del PIB Variaciones Porcentajes participación


Como se puede observar, más del 50% del gasto de capital e inversión se prevé financiar con recursos fiscales, nivel similar al del año 2005; el 13.1% del gasto mencionado se espera cubrir con recursos preasignados; 17.3% con préstamos externos; y, el 6% con recursos de préstamos internos.



84

Gráfico No. 16:

Fuentes de financiamiento del gasto de Capital e Inversión

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2005 Inic. 2005 Codif. 2006 Prof.

Por

cent

ajes

Préstamosexternos

Préstamosinternos

No reembolsables

Preasignados

Contraparte local

Autogestión

Recursos fiscales


Por tanto, para el año 2006 se espera sustituir el financiamiento proveniente del endeudamiento interno con recursos preasignados de la CEREPS, básicamente, en el marco de las reformas a la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal, y en menor medida, con recursos del endeudamiento externo y créditos no reembolsables. Asimismo, se reduce la participación del financiamiento con recursos fiscales, como consecuencia de la mayor cobertura de los recursos preasignados. Esta estructura del financiamiento muestra el afianzamiento de la inversión pública en los recursos genuinos (distintos del endeudamiento), por lo que se esperaría que la disponibilidad del flujo de ingresos contribuya para que la ejecución de los proyectos de inversión presupuestados para este año se verifique de manera completa y oportuna, lo que sin duda redundará positivamente en términos del financiamiento, sino de satisfacción oportuna de los requerimientos del país. En este sentido, el gasto de inversión social presupuestado para el año 2006 es el siguiente:



85

Cuadro No. 56:

Gasto en Inversión Social

2006 2006 2006 2006Inicial Codif. Prof. Inicial Codif. Prof. Inicial Codif. Inicial Codif. Inicial Codif. Prof. Inicial Codif. Prof.

a b c d e f g=c-a h=c-b i=d-b j=d-c g h i j k lEducación 67 65 84 0,2 0,2 0,2 16 19 24,2 29,5 24,2 23,2 21,4 4,4 4,2 4,5Bienestar Social 49 43 79 0,1 0,1 0,2 30 36 60,8 83,3 17,6 15,5 20,2 3,2 2,8 4,3Trabajo 1 1 2 0,0 0,0 0,0 0 0 22,0 31,8 0,5 0,4 0,4 0,1 0,1 0,1Salud 101 102 147 0,3 0,3 0,4 47 45 46,4 44,3 36,1 36,6 37,7 6,6 6,6 8,0Des. Urb. Vivienda 60 68 79 0,2 0,2 0,2 19 11 31,2 16,3 21,6 24,3 20,2 4,0 4,4 4,3Total 279 279 390 0,8 0,8 1,1 112 112 40,1 40,1 100,0 100,0 100,0 18,4 17,9 21,2Total G. de inversión Prof. 1516 1554 1845 100,0 100,0 100,0

2005AbsolutaUSD millones Porcentajes del PIB Variaciones Porcentajes de participación

20052005 2005 Relativa


Cuadros anteriores muestran que el gasto de capital e inversión codificado 2005 registra un incremento de USD 38 millones frente al inicialmente presupuestado; sin embargo, ese incremento no corresponde a los sectores sociales, pues éstos se mantienen en el mismo orden de USD 279 millones según el Presupuesto Codificado de este año. Así, las contracciones observadas en la inversión de Educación y Bienestar Social se compensan con incrementos en Desarrollo Urbano y Vivienda y en menor medida en Salud. En el marco de este comportamiento, para 2006 se ha presupuestado incrementar las asignaciones en términos del PIB, a Bienestar Social y Salud, lo que conducirá a que el gasto de inversión social de los sectores sociales alcance 1.1% del PIB en 2006. Asimismo, esta erogación constituye el 21.2% de la totalidad de los gastos de capital e inversión presupuestados para el año 2006. 1.3 Análisis del gasto funcional Esta clasificación se refiere a la agregación de acuerdo a las funciones que cumplen las instituciones que forman parte del Presupuesto del Gobierno Central, en diferentes sectores.

Este gráfico se refiere a la totalidad de los egresos de la Pro forma, es decir, incluye gastos y amortizaciones, al igual que el siguiente cuadro:



86

Cuadro No. 57:

Total Gastos y Amortizaciones


b c. d f g h i=d-b j=d-c i=d-b j=d-c b c. d

Tesoro Nacional 3.585 3.787 4.299 10,8 11,5 12,3 714 512 19,9 13,5 48,8 49,7 50,2Legislativo 52 51 44 0,2 0,2 0,1 -8 -7 -16,2 -14,0 0,7 0,7 0,5Jurisdiccional 145 143 141 0,4 0,4 0,4 -4 -2 -3,0 -1,7 2,0 1,9 1,6Administrativo 46 67 68 0,1 0,2 0,2 22 1 48,6 0,8 0,6 0,9 0,8Ambiente 22 22 23 0,1 0,1 0,1 1 1 3,9 2,5 0,3 0,3 0,3Asuntos Internos 508 518 515 1,5 1,6 1,5 7 -3 1,4 -0,6 6,9 6,8 6,0Defensa Nacional 593 625 654 1,8 1,9 1,9 60 29 10,2 4,6 8,1 8,2 7,6Asuntos Exterior 80 77 112 0,2 0,2 0,3 32 36 40,6 46,6 1,1 1,0 1,3Finanzas 30 31 35 0,1 0,1 0,1 5 4 16,1 14,5 0,4 0,4 0,4Educación 950 953 1.065 2,9 2,9 3,1 114 112 12,0 11,8 12,9 12,5 12,4Bienestar Social 320 277 326 1,0 0,8 0,9 6 48 1,7 17,5 4,4 3,6 3,8Trabajo 12 12 12 0,0 0,0 0,0 0 0 1,4 0,1 0,2 0,2 0,1Salud 420 438 517 1,3 1,3 1,5 97 80 23,1 18,2 5,7 5,7 6,0Agropecuario 125 125 113 0,4 0,4 0,3 -12 -13 -9,6 -10,0 1,7 1,6 1,3RRNN 22 23 51 0,1 0,1 0,1 29 28 132,3 120,5 0,3 0,3 0,6Comercio Exterior 14 14 16 0,0 0,0 0,0 2 2 18,0 15,8 0,2 0,2 0,2Turismo 7 8 10 0,0 0,0 0,0 2 2 31,4 27,9 0,1 0,1 0,1Comunicaciones 312 348 425 0,9 1,1 1,2 113 77 36,4 22,2 4,2 4,6 5,0Des. Urb. Vivienda 81 78 89 0,2 0,2 0,3 9 11 10,6 14,8 1,1 1,0 1,0Otros org. Estado 19 20 50 0,1 0,1 0,1 31 30 164,7 147,2 0,3 0,3 0,6

TOTAL 7.343 7.616 8.564 22,2 23,0 24,6 1221 948 16,6 12,4 100,0 100,0 100,0

Porcentajes del PIB En porcentajes del total2005 2005 2005Absoluta Relativa

VariacionesUSD millones


Como se puede observar, el resultado neto de incrementos y contracciones en diversos sectores del Presupuesto del Gobierno Central 2005 es un incremento de USD 272 millones. Esto conduce a que sectores como el Legislativo y Agropecuario, por ejemplo, presenten tasas de crecimiento negativas; mientras otros como Asuntos del Exterior, Bienestar Social, Recursos Naturales y Turismo, muestren elevadas tasas de crecimiento. En el caso de Otros Organismos del Estado, la Pro forma 2006 incluye los gastos relativos al proceso electoral que se llevará a cabo el próximo año. En el caso del sector de Asuntos del Exterior, su crecimiento tiene que ver con los proyectos que se han presupuestado en el marco del Plan Binacional por la Paz Ecuador-Perú, que llegan a USD 38 millones. En los sectores de Asuntos Internos y Defensa Nacional, constan los proyectos de la Policía Nacional y Defensa Nacional, relativos a la adquisición de bienes y equipos, e infraestructura. Sin embargo, como se mostró anteriormente, estos sectores también incluyen un importante crecimiento del gasto corriente. Se destaca que la mayor parte del gasto de los sectores es de naturaleza corriente, excepto en Comunicaciones y Desarrollo Urbano y Vivienda, cuyas funciones se refieren esencialmente a la inversión pública. Dentro del primero, los proyectos de mayor cuantía constituyen la continuidad de la construcción de la Troncal Amazónica, proyectos sectoriales de transporte, mantenimiento vial, Puente Rafael Mendoza, programas viales, Plan de Desarrollo Vial de Guayaquil, Corredor Austral, entre otros. En Desarrollo Urbano y Vivienda, el proyecto PRAGUAS. En el marco de las restricciones impuestas por la inflexibilidad del gasto, la composición sectorial contiene las prioridades del gobierno. Sin embargo, se debe considerar que el sector Tesoro



87

Nacional contiene el monto más relevante debido a que incluye el servicio de la deuda pública interna y externa, las transferencias a los gobiernos seccionales, entre otras erogaciones de carácter nacional que no es posible remitirlos a un determinado sector. 1.4 Análisis del gasto social

Esta agregación se refiere a las erogaciones correspondientes a los cinco sectores sociales: Educación, Bienestar social, Trabajo, Salud y Desarrollo Urbano y Vivienda. Los recursos asignados a las instituciones que conforman estos sectores son los siguientes:

Cuadro No. 58:

Total Gastos y Amortizaciones


a b c d e f g=c-a h=c-b i=d-b j=d-c k l m k l mEducación 950 953 1.065 2,9 2,9 3,1 114 112 12,0 11,8 53,3 54,2 53,0 12,5 12,5 12,4Bienestar Social 320 277 326 1,0 0,8 0,9 6 48 1,7 17,5 18,0 15,8 16,2 4,2 3,6 3,8Trabajo 12 12 12 0,0 0,0 0,0 0 0 1,4 0,1 0,7 0,7 0,6 0,2 0,2 0,1Salud 420 438 517 1,3 1,3 1,5 97 80 23,1 18,2 23,6 24,9 25,7 5,5 5,7 6,0Des. Urb. Vivienda 81 78 89 0,2 0,2 0,3 9 11 10,6 14,8 4,5 4,4 4,4 1,1 1,0 1,0Total 1.783 1.758 2.009 5,4 5,3 5,8 226 252 12,7 14,3 100,0 100,0 100,0 23,4 23,1 23,5

Porcentaje del Total2005

Variaciones Porcentaje del TotalPorcentajes del PIB2005 2005 Absoluta Relativa

USD millones2005


Este cuadro muestra que la asignación de recursos inicialmente presupuestada para los sectores sociales en 2005 fueron ajustados en USD 25 millones en el codificado, lo que contrasta con la política general más bien expansiva aplicada durante ese año. En este sentido, si bien la limitada disponibilidad de recursos dificulta el incremento de asignaciones para fines sociales, es fundamental proteger el gasto presupuestado, particularmente el relativo a los proyectos de mayor sensibilidad, sin prescindir de acciones como la verificación de su calidad y participación ciudadana, entre otras, como mecanismos orientados a precautelar la eficiencia de los respectivos gastos. El mencionado comportamiento restrictivo de 2005 conduce a que las erogaciones contenidas en la Pro forma 2006 presenten un crecimiento de 12.7% frente al Presupuesto inicial, y 14.3% frente al Presupuesto codificado 2005, que de todos modos superan el ritmo de crecimiento del gasto corriente y de capital en su conjunto, que alcanza el 13.1 y 7.9% frente al inicial y al codificado, respectivamente. Asimismo, en términos del PIB, la asignación presupuestada para 2006 supera a la de 2005 al llegar a 5.8%, de los cuales 4.7% corresponde a gastos corrientes y solo 1.1% a inversión social.

Cuadro No. 59:

Gasto en Inversión Social


a b c d e f g=c-a h=c-b i=d-b j=d-c g h i j k lEducación 67 65 84 0,2 0,2 0,2 16 19 24,2 29,5 24,2 23,2 21,4 4,4 4,2 4,5Bienestar Social 49 43 79 0,1 0,1 0,2 30 36 60,8 83,3 17,6 15,5 20,2 3,2 2,8 4,3Trabajo 1 1 2 0,0 0,0 0,0 0 0 22,0 31,8 0,5 0,4 0,4 0,1 0,1 0,1Salud 101 102 147 0,3 0,3 0,4 47 45 46,4 44,3 36,1 36,6 37,7 6,6 6,6 8,0Des. Urb. Vivienda 60 68 79 0,2 0,2 0,2 19 11 31,2 16,3 21,6 24,3 20,2 4,0 4,4 4,3Total 279 279 390 0,8 0,8 1,1 112 112 40,1 40,1 100,0 100,0 100,0 18,4 17,9 21,2Total G. de inversión Prof. 1516 1554 1845 100,0 100,0 100,0

2005AbsolutaUSD millones Porcentajes del PIB Variaciones Porcentajes de participación

20052005 2005 Relativa




88

Si bien la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal aprobó una mayor asignación de recursos petroleros para Educación y Salud, en el cuadro anterior se observa que en términos del PIB, el primer sector mantiene similar asignación que 2005, es decir, no se ha incrementado la asignación sino que se han sustituido las fuente de financiamiento; y, en el segundo, solo se incrementa en 0.1%. De conformidad con el Programa Anual de Inversiones presentado por el Ministerio de Economía y Finanzas, los proyectos sociales a los que se destinan mayores asignaciones son los de Educación, especialmente el de Promoción del Desarrollo Humano (USD 43 millones), Alimentación y Nutrición (USD 23 millones), y de infraestructura educativa. En el caso de Salud, la Pro forma ha presupuestado destinar recursos para inmunizaciones, Aseguramiento Universal en Salud, Alimentación y Nutrición (SIAN), infraestructura de salud y equipamiento, básicamente. En Bienestar Social se ha presupuestado recursos para el Fondo de Desarrollo Infantil, FODI (USD 41 millones), Desarrollo Local (USD 14 millones), entre los más significativos. Para analizar el Presupuesto del sector social en la Pro forma 2006, el Banco Central del Ecuador ha trabajado conjuntamente con la Secretaría Técnica del Frente Social del Gobierno Nacional. Por lo tanto, los criterios vertidos en esta sección son compartidos por estas dos instituciones. En el sector social, la Pro forma presupuestaria 2006 muestra la prioridad que ha dado el Gobierno Nacional al área. En efecto, al analizar las asignaciones realizadas en Educación, Salud, Bienestar Social, Trabajo, Desarrollo Urbano y Vivienda, y Ambiente, se observa un crecimiento promedio de 12.56%. También se presenta un ligero incremento de la participación del sector social dentro del PIB (0.1 puntos porcentuales).

Cuadro No. 60:

Gasto social: Asignaciones Presupuestarias 2005 - 2006

Inicial 2005 Proforma

2006 Inicial 2005 Proforma

2006 USD

millones Tasa de

crecimiento Educación 950,5 1.064,8 3,0% 3,1% 114,4 12,0%Bienestar Social 320,4 325,9 1,0% 0,9% 5,5 1,7%Trabajo 11,8 11,9 0,0% 0,0% 0,2 1,5%Salud 420,0 517,2 1,3% 1,5% 97,2 23,2%

Desarrollo Urbano y Vivienda 80,8 89,3 0,3% 0,3% 8,6 10,6%Ambiente 22,2 23,0 0,1% 0,1% 0,9 3,9%Total Gasto Social 1.805,5 2.032,3 5,7% 5,8% 226,7 12,6%PGC 7.343,5 8.564,2 23,2% 24,6% 1.220,7 16,6%% Gasto social/PGC 25% 24%

VariacionesUSD millones % del PIB

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas La prioridad fiscal del gasto social (participación dentro del PGC) se reduce en un punto porcentual (de 25% en el 2005 a 24% en el 2006). Esto se produce debido a que el crecimiento del presupuesto global es mayor que el monto de recursos destinado al sector social. Esto sucede principalmente por el incremento de los ingresos petroleros que están, en su mayor parte, preasignados y el monto destinado al sector social por este concepto es menor que en otros sectores. Es remarcable el crecimiento de los sectores salud y educación. Este incremento, como se verificará más adelante, proviene principalmente de las asignaciones provenientes de la cuenta CEREPS. Así mismo, es importante destacar la composición del gasto social, cuyos recursos se destinan en



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promedio 80% a gasto corriente y 20% a gasto de inversión y capital, siendo principalmente los sectores de educación y salud los que mayor peso tienen en esta composición. El gasto corriente destinado a estos sectores es fundamental para la conformación de capital humano y ha sido sujeto de procesos de optimización. En Educación, por ejemplo, el Ministerio de Educación y Cultura junto con el Ministerio de Economía y Finanzas desarrollaron y aprobaron un mecanismo de asignación de recursos que permite la actualización de las partidas docentes y de bienes y servicios a nivel de provincial, así como un proceso de depuración de partidas docentes consideradas como irregulares. Un reto que está pendiente para el 2006 es aplicar mecanismos similares a nivel cantonal. Estos esfuerzos permitirán garantizar la protección de grupos vulnerables de la población, el mejoramiento de la cobertura en la educación básica y el mejoramiento en la equidad en el acceso a la misma. Al contrario, los sectores vivienda, trabajo y ambiente utilizan sus recursos con un mayor peso relativo en inversión, por el tipo de servicios que prestan. Lo que es destacable es el hecho de que, a pesar de la composición global del gasto, el crecimiento del gasto en inversión (33.3%) es mayor que el crecimiento del gasto corriente (8.4%). En el Cuadro siguiente se observa una relación de cuatro a uno, denotando de algún modo esfuerzos por privilegiar la inversión en programas sociales de mayor impacto.

Cuadro No. 61:

Gasto Social: Asignaciones presupuestarias 2005-2006 por grupo de gasto

Inicial 2005. Gasto Corriente

Inicial 2005. Gasto de Inversión

Proforma 2006. Gasto Corriente

Proforma 2006. Gasto de Inversión Inicial 2005

Proforma 2006

Gasto Corriente

Gasto de Inversión

Educación 883,1 67,4 981,1 83,7 7,1% 7,9% 11,1% 24,2%Bienestar Social 271,3 49,1 247,0 79,0 15,3% 24,2% -9,0% 60,8%Trabajo 10,4 1,3 10,3 1,6 11,3% 13,6% -1,2% 22,0%Salud 319,4 100,6 370,0 147,2 23,9% 28,5% 15,8% 46,4%Desarrollo Urbano y Vivienda 9,9 70,8 10,5 78,8 87,7% 88,2% 5,9% 11,3%Ambiente 7,3 14,8 8,1 15,0 67,1% 65,0% 10,8% 1,1%Total Gasto Social 1.501,4 304,1 1.627,0 405,3 16,8% 19,9% 8,4% 33,3%

% Inversión del Gasto total % variaciónUSD millones

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Elaboración: Secretaria Técnica del Frente Social

Por otro lado, cuando se analizan las fuentes de financiamiento del sector social, se observa que a nivel global el origen principal de recursos es el fiscal, aunque con diferencias importantes entre sectores. Por ejemplo, en educación y salud, que tienen el mayor peso relativo dentro del sector social, aproximadamente el 90% de las fuentes de financiamiento corresponden a ingresos fiscales, mientras que en el resto de sectores son otras las fuentes de financiamiento predominantes. Otro hecho relevante es que entre 2005 y 2006 hay una variación de la participación relativa de las distintas fuentes de financiamiento. Los recursos preasignados aumentan su participación, lo que se explica por las variaciones realizadas en las asignaciones sectoriales de la cuenta CEREPS, cuyo 30% se destina a inversión en educación y salud de acuerdo a las prioridades establecidas en el Plan de Desarrollo Social. También se puede apreciar una reducción de financiamiento relativo proveniente de créditos. Complementariamente, realizando este mismo análisis exclusivamente para el presupuesto destinado a inversión, la tendencia descrita es aún más marcada pues en el año 2006 el presupuesto de inversión en educación se financia en un 96% por recursos preasignados y en salud alcanza el 74%. Esto confirma los cambios que ha producido la reasignación de recursos de la cuenta CEREPS hacia el sector social.



90

Calidad del gasto social Otro punto que merece resaltar es el esfuerzo realizado en el país por mejorar la calidad del gasto social. En esta vía, el Ecuador inició en el año 2003 una serie de reformas orientadas a optimizar el uso de recursos, mejorando la gestión social y la focalización a las poblaciones más vulnerables.

Cuadro No. 62:

Salud: programas sociales 2005-2006

Inicial 2005 Proforma

2006 Inicial 2005Proforma

2006USD

millonesTasa de

crecimientoAseguramiento Universal en Salud 0,5 15,2 0,5% 10,3% 14,7 100,0%Proyecto Modersa 12,0 10,4 11,9% 7,1% 1,6- -13,7%Red de atención primaria en salud 4,0 4,0 4,0% 2,7% - 0,0%Programa ampliado de inmunizaciones 6,0 12,0 5,9% 8,2% 6,0 200,0%Programa de Maternidad Gratuita 19,9 20,4 19,7% 13,9% 0,5 2,5%Programa de Paludismo 3,0 5,0 3,0% 3,4% 2,0 66,7%Programa de prevención del dengue y la malaria 2,0 5,0 2,0% 3,4% 3,0 300,0%Programa de prevención y control del VIH 2,0 5,4 2,0% 3,7% 3,4 172,2%Sistema Integrado de Alimentación y Nutrición (Componente salud) 10,0 25,0 9,9% 17,0% 15,0 150,0%Promoción del desarrollo humano a través de la salud 4,2 5,6 4,2% 3,8% 1,4 400,0%Otros programas 37,4 39,0 37,0% 26,5% 1,6 4,3%Total inversión salud 101,0 147,0 100,0% 100,0% 46,0 45,5%

USD millones % Participación Variaciones


Cuadro No. 63:

Gasto Social: Asignaciones presupuestarias 2005-2006 por fuente de financiamiento

Fiscal AutogestionCreditos externos

Creditos internos

Contraparte local

Preasignacion

AT y Donaciones Total

Educación 91,9% 1,7% 0,9% 2,8% 0,0% 2,7% 0,0% 100,0%Bienestar Social 89,0% 0,1% 5,6% 3,7% 0,7% 0,0% 0,9% 100,0%Trabajo 43,8% 56,2% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0%Salud 71,6% 10,1% 3,6% 2,5% 0,2% 11,9% 0,0% 100,0%Desarrollo Urbano y Vivienda 22,6% 2,9% 32,8% 29,6% 2,5% 7,5% 2,1% 100,0%Ambiente 17,5% 17,8% 22,6% 0,0% 5,1% 5,1% 32,0% 100,0%Total 82,4% 4,0% 4,1% 4,0% 0,3% 4,6% 0,7% 100,0%

Fiscal AutogestionCreditos externos

Creditos internos

Contraparte local

Preasignacion

AT y Donaciones Total

Educación 90,6% 1,8% 0,0% 0,1% 0,0% 7,6% 0,0% 100,0%Bienestar Social 95,6% 0,1% 2,5% 0,0% 0,4% 0,0% 1,5% 100,0%Trabajo 44,7% 55,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0%Salud 65,8% 9,5% 1,7% 0,1% 0,5% 21,1% 1,3% 100,0%

Desarrollo Urbano y Vivienda 31,0% 2,7% 43,1% 18,0% 3,2% 0,1% 1,8% 100,0%Ambiente 20,7% 15,5% 13,0% 0,0% 5,6% 3,7% 41,5% 100,0%Total 81,4% 4,0% 2,9% 0,9% 0,4% 9,4% 1,1% 100,0%

Inicial 2005. Composición relativa

Proforma 2006. Composición relativa




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En el sector salud los esfuerzos nacionales han estado dirigidos a la ampliación de cobertura de los servicios de salud en poblaciones vulnerables. Uno de los avances más significativos tiene que ver con el acuerdo realizado para que el Seguro Social Campesino brinde prestaciones de la Ley de Maternidad Gratuita (LMG) para la atención universal a mujeres embarazadas. Este acuerdo abre la posibilidad de aumentar la cobertura de la LMG a los lugares en donde el único prestador de servicios públicos de salud es el Seguro Social Campesino, con lo que se cumple con el objetivo de aumento de atención. La acción de reforma más importante en este sector está enfocada a la implementación del proyecto de Aseguramiento Universal de Salud (AUS), que busca la creación de un seguro de salud universal para la protección, en primera instancia, de los grupos vulnerables de la población, identificados a través del Sistema de Selección de Beneficiarios SELBEN, en los quintiles 1 y 2. El AUS introduce un nuevo modelo de gestión dentro del sistema de salud que permite crear un subsidio a la demanda a través de la administración de un fondo común, permitiendo por tanto la ampliación de la cobertura a través de la consolidación de una red de prestadores de servicios de salud. Complementariamente, con el objeto de mejorar la eficiencia en la atención de los programas de alimentación y nutrición en el país, el país creó el Sistema Integrado de Alimentación y Nutrición –SIAN-, conformado por los siguientes programas: Programa Nacional de Alimentación y Nutrición -PANN 2000- (Ministerio de Salud Pública), Programa Aliméntate Ecuador (Ministerio de Bienestar Social), Programa de Alimentación Escolar –PAE- (Ministerio de Educación y Cultura) 60 y el Programa de Micronutrientes (Ministerio de Salud Pública). El objetivo del SIAN es coordinar acciones que permitan mejorar el estado nutricional de la población, priorizando la atención de los niños de 0 a 5 años de edad ubicados en los grupos más vulnerables de la población y garantizando la atención continua, integral y coordinada de los beneficiarios61. Estas prioridades están reflejadas en la Pro forma presupuestaria 2006, donde se observa que los programas más importantes del sector salud se orientan a la protección de los grupos vulnerables: madres y niños en situación de pobreza. También se observa una participación importante de los programas destinados a prevención de enfermedades contagiosas e inversiones en atención primaria de salud. 1.5. Asignaciones a los gobiernos seccionales La Pro forma 2006 incluye USD 677 millones (3.2% del PIB) en el marco de lo dispuesto por la ley de Distribución del 15% de los ingresos Corrientes del Presupuesto del Gobierno Central para los Gobiernos Seccionales, cuyo cumplimento se fundamenta en la evolución de estos ingresos corrientes; sin embargo, dada la magnitud del monto de estas transferencias, éstas presionan sobre la inflexibilidad del gasto del Presupuesto y la rigidez en el diseño y aplicación de políticas de gasto público, debido a que se trata de transferencias exclusivamente de recursos mas no de competencias

60 A pesar de que el SIAN es un solo sistema, presupuestariamente se han mantenido dos partidas

presupuestarias : una en educación y otra en salud. 61 Para dar operatividad al SIAN, se creó la Comisión Nacional de Alimentación y nutrición –CNAN-,

conformada por los ministros de Salud, Educación, Bienestar Social, Agricultura y Economía, la cual define las políticas nacionales de alimentación y nutrición a ser cumplidas por los programas que integran el SIAN. El sistema se complementará con una Secretaría Técnica de Alimentación y Nutrición que tendrá el rol de administrar los recursos hacia los programas de alimentación y nutrición una vez los mismos den cumplimiento a las acciones de política establecidas por la Comisión Nacional de Alimentación y Nutrición.



92

ni de responsabilidades. De otro lado, no se deben desestimar que el nivel de los ingresos corrientes del Presupuesto tiene que ver con el crecimiento de la economía y con los esfuerzos del Gobierno Central para su recaudación, por lo que es fundamental que el destino final de las mencionadas transferencias se refiera a fines de inversión y de capital, en cuya selección de prioridades debería incorporarse procesos de participación y veedurías ciudadanas, a fin de que optimizar la utilización de estas importantes asignaciones, y que además contribuirían efectivamente en torno al fortalecimiento de una democracia participativa. Lo expresado es aún más importante si se considera que los recursos públicos destinados a los gobiernos seccionales superan el 28.2% de los Ingresos Corrientes del Presupuesto del Gobierno Central, al llegar a USD 1274 millones, equivalentes a 4% del PIB, conforme muestra el siguiente cuadro:



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Cuadro No. 64:

Transferencias a los gobiernos seccionales

Asignaciones % IngresosCorrientes Prof

FODESEC 126,5 2,810% Impuesto a la renta 117,4 2,6Arancelarios 0,3 0,0Petroleros 2,42% Ingresos Corrientes Netos del PGC 6,4 0,1

FONDEPRO 6,4 0,1

FONSAL 51,3 1,1

Otras participaciones 121,1 2,7Operciones de crédito 14,1 0,3Compensaciones (Fondo Riego de Cotopaxi) 0,3 0,0Desarrollo Esmeraldas 0,0Ley 40 (Esmeraldas, Napo y Sucumbíos 3,3 0,1Ley 10 ((Fondo Eco Desarrollo Amazónico 96,6 2,1Ley 122 (Impuesto Contratos petroleros) 1,0 0,0Otras Leyes 0,1 0,0Decreto 47 (Mun. Azuay, Cañar, Morona Santiago, 5,7 0,1Tungurahua y Consejo Prov. Tungurahua) 0,0

Empreas Municipales de Agua Potable 97,4 2,2

Ley 15% Ingresos Corrientes Netos PGC 676,5 15,0Municipios y Consejos Provinciales 669,5 14,8Juntas Parroquiales 7,0 0,2

Otras Asignaciones proyectos de inversión 89,6 2,0

Donaciones del impuseto a la renta 98,3 2,2

Total asignaciones 1.274 28,2

Ingresos Corrientes Proforma 2006 4.511 Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Para analizar el orden de magnitud de los mencionados USD 1274 millones, a continuación se presenta una comparación de estas asignaciones con algunos ingresos presupuestados para 2006:



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Gráfico No. 17:

Asignaciones a gobiernos seccionales vs. Ingresos Proforma 2006

1,274 1,274 1,274 1,274

2,025

1,607

839

570

0

300

600

900

1,200

1,500

1,800

2,100U

SD

millo

nes

Asignaciones Gob. Seccionales Ingresos Proforma 2006

IVA

Pet ro l eros

Ren t a

Aranc.

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas En este contexto, se destacan los convenios suscritos por instituciones del Gobierno Central (Ministerio de Obras Públicas) con diversos gobiernos seccionales, que implican erogaciones adicionales a las transferencias que dispone la Ley del 15% y a las asignaciones por preasignaciones previstas. Se trata de obras de infraestructura que redundarán en beneficio de la calidad de vida de las personas naturales y jurídicas que residen en los diferentes cantones del país. Adicionalmente, se debería tener en cuenta la validez de algunas reformas a la Ley Especial de Distribución del 15% del Presupuesto del Gobierno Central para los Gobiernos Seccionales que se propusieron dentro del Proyecto de la Proyecto de Ley Orgánica de Racionalización Económica del Estado, en cuanto podrían contribuir a mejorar los términos de equidad y eficiencia en la asignación de recursos para los gobiernos seccionales.



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D. FINANCIAMIENTO Y LÍMITE DE ENDEUDAMIENTO

1. Deuda prevista

La Pro forma Presupuestaria para el año 2006 considera un monto de USD 2857 millones (8.2% del PIB previsto para ese año) para cumplir con el servicio de la deuda pública interna y externa (capital e intereses). Este monto refleja un incremento de 24.4% con respecto al valor del Presupuesto Inicial62 del 2005 y de 25.3% si se considera el monto del Codificado63. Se observa además, un cambio en la participación del servicio de la deuda; pues mientras los datos registrados en el Codificado 2005, presentan una participación del 68% del total para la deuda externa y del 32% para la interna; la Pro forma 2006 estima un 53% para el pago de deuda externa y un 47% para la interna. El pago por concepto de amortizaciones totales ascendería a USD 1889 millones y por intereses a USD 968 millones. El servicio de la deuda pública total, presentado en la Pro forma 2006 presenta un incremento neto de USD 577 millones con respecto al valor Codificado y de USD 561 millones respecto al Presupuesto Inicial. Estas variaciones obedecen principalmente a un mayor nivel de amortizaciones e intereses de la deuda interna por USD 604 millones mientras que por deuda externa, la Pro forma 2006 presenta una pequeña reducción de USD 27 millones respecto del Codificado. Vale mencionar que el incremento en la amortización de deuda interna en la Pro forma 2006, obedece principalmente a que el valor del codificado 2005, no consideró las amortizaciones de Certificados de Tesorería (CETES) colocados en el 2004 con vencimiento en el año 2005 por USD 414 millones, como se ha venido señalando a lo largo de este informe.

Cuadro No. 65:

Servicio de la Deuda Externa e Interna, Gobierno Central

2004 2006

Inicial Codificado Proforma(a) (b) © d= c - a e= c - b f= c/a g= c/b

AMORTIZACIONES 2967 1444 1428 1889 446 461 30.9% 32.3%Deuda Ext. 802 964 941 853 -111 -88 -11.5% -9.3%Deuda Int. 2165 480 487 1036 556 549 116.0% 112.6%

INTERESES 814 853 852 968 115 116 13.5% 13.6%Deuda Ext. 598 618 612 673 55 61 8.9% 9.9%Deuda Int. 215 235 240 295 60 55 25.7% 22.9%

TOTAL SERV. DEU. PUB. 3781 2296 2280 2857 561 577 24.4% 25.3%Deuda Ext. 1400 1582 1553 1526 -56 -27 -3.5% -1.7%Deuda Int. 2380 715 728 1331 617 604 86.3% 83.0%

Variaciones

Absoluta Relativo

USD millones Porcentajes2005USD Millones

Con relación al PIB, el servicio de la deuda previsto en la Pro forma presupuestaria 2006 disminuye en 1.3 puntos porcentuales tanto con respecto al Inicial como al Codificado 2005 lo que se explica por un mayor nivel del PIB estimado en términos nominales para el año 2005 (USD 33.062

62 Corresponde al valor aprobado por el H. Congreso Nacional para la Pro forma del año 2005. 63 Valor obtenido en base a la programación realizada con datos efectivos a julio de 2005 y estimados para

el periodo agosto – diciembre el mismo año.



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millones), pues, como se señaló, en términos nominales se evidencia un mayor servicio para el año 2006. Las amortizaciones de deuda externa, ascienden a USD 853 millones y refleja una disminución de USD 111 millones y USD 88 millones respecto al Inicial y al valor Codificado para el año 2005, en su orden. A pesar de que en el año 2006, se iniciará el pago de las amortizaciones de los bonos Global 2012 por USD 125 millones, esta reducción se explica por la cancelación final del préstamo Stand–By otorgado por el Fondo Monetario Internacional (FMI) al Gobierno Central en el año 2003; así como a la culminación (en 2005) de la amortización del tramo de deuda con Club de París, correspondiente a la denominación de “deuda diferida” mediante la cual se renegoció una parte de capital e intereses de la deuda pública con los gobiernos del Club de París bajo el Acuerdo VII suscrito en septiembre de 2000.

Por el contrario las amortizaciones previstas de deuda interna ascienden a USD 1036 millones y presentan un incremento de USD 556 millones y USD 549 millones con relación al Inicial y al Codificado 2005, respectivamente. Este incremento se explicaría principalmente porque en la Pro forma del año 2006 se incluyeron los vencimientos de los CETES que se han colocado durante 2005 y que vencen durante 2006, mientras que ni en el Presupuesto Inicial ni en el Codificado del 2005 se registraron las colocaciones del 2004 que vencían en el 2005. A agosto de este año, el vencimiento de estos títulos para el próximo año asciende aproximadamente a USD 333 millones. Además, en el año 2006 se inicia el pago de amortizaciones de los bonos correspondientes al Decreto Ejecutivo No. 1788 que financió el presupuesto del año 2004 el mismo que consideraba un año de gracia para la amortización de dicha emisión; y amortizaciones por emisiones que vendrían a financiar el Presupuesto del presente año. Dentro de las amortizaciones se contempla una recompra de bonos con recursos del CEREPS de la parte que corresponde al 35% destinado a la reactivación productiva y/o recompra de deuda pública, por USD 150 millones.

2. Límite de endeudamiento Cabe reiterar en este punto que, constituye atribución privativa del Directorio del Banco Central del Ecuador informar acerca del límite de endeudamiento público, de conformidad con la disposición constante en el artículo 263 de la Constitución Política de la República. En consecuencia, el análisis del límite de endeudamiento por la administración del Banco Central del Ecuador tiene un carácter referencial, toda vez que éste no ha sido debidamente aprobado por el Directorio del Banco Central del Ecuador. La tendencia creciente de los precios el crudo en el mercado internacional, observado desde fines de 2003, incidió positivamente en los niveles de ingresos petroleros, lo que permitió una mayor acumulación de recursos en el Fondo de Estabilización, Reactivación Productiva y Reducción del Endeudamiento Público – FEIREP- que funcionó hasta julio de 2005 y a partir de esta fecha en el CEREPS. Con los recursos acumulados en estos fondos se realizaron operaciones de recompra de deuda interna por alrededor de USD 156 millones entre enero y julio de 2005, y se espera que hasta fines de año se realicen recompras adicionales por USD 200 millones, con lo cual todo el cupo de la línea de “reactivación productiva y/o recompra de deuda pública” se utilizaría en esta operación. Al realizar un análisis de los vencimientos de la deuda pública se observa que éstos se concentran a muy corto plazo, por lo que se considera que los recursos del CEREPS podrían utilizarse también como un mecanismo para su reestructuración.



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Al analizar la evolución de la deuda pública / PIB, continua la tendencia decreciente observada a partir de 1999. A diciembre de 2004 esta relación se ubicó en 48.1% y se estima que a fines de 2006, ésta se ubique en alrededor del 44%.

La relación deuda externa/PIB, a diciembre del 2005 llegaría a 32.6%, disminuye en 3.9 puntos porcentuales en relación al 2004; y, en la Pro forma se estima una reducción adicional de 1.9 puntos porcentuales. Contrariamente, la relación deuda interna / PIB, presenta un incremento a partir del año 2004 al pasar de 11.5% al 12.7.% previsto a fines de 2005 y al 13.8% estimado en la Pro forma 2006.

En resumen es el crecimiento del PIB y la disminución del endeudamiento externo los que determinan que la relación deuda pública total (interna y externa)/PIB disminuya en los últimos años.

Gráfico No. 18:

Relación Deuda Pública/PIB

5 9 , 4

7 , 9

5 3 , 2

6 , 4

5 6 , 9

9 , 9

8 2 , 5

1 7 , 8

7 1 , 1

1 7 , 4

5 4 , 1

1 3 , 0

4 6 , 8

1 1 , 0

4 2 , 3

1 1 , 1

3 6 , 5

1 1 , 5

3 2 , 6

1 2 , 7

3 0 , 5

1 3 , 8

0

20

40

60

80

100

120

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005 co

dific

2006 p

roform

a

deuda externa deuda intena

NOTA: La deuda interna no incluye las obligaciones del Gobierno Central con el IESS Fuente: Banco Central del Ecuador y Ministerio de Economía y Finanzas

Reducción del endeudamiento público

La Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal, en la parte relativa a la disminución y límite de endeudamiento público, establece la disposición de reducir la relación deuda pública a PIB en 16 puntos porcentuales durante un período de cuatro años, a partir del año 2003 y hasta el año 2006. Tal como se aprecia en el cuadro siguiente, proporcionado por el MEF, la deuda total representaba el 63% del PIB en el año 2002, y se espera que a finales del 2006, esta relación se ubique en 47% cumpliendo así con esta disposición legal.

Sin embargo, cabe mencionar que, para cumplir con esta disposición, el MEF ha procedido a incluir a partir de la Pro forma de este año, en el cálculo del endeudamiento total a la deuda flotante y a la



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“deuda contingente”. De acuerdo a ese Ministerio, la deuda flotante incluye el saldo de cuentas por pagar que el Tesoro Nacional registra al cierre de cada ejercicio fiscal, mientras que la deuda contingente incluye el saldo de la deuda del Estado con el IESS.

Cuadro No. 66:

Cumplimiento de la regla acerca de la reducción del endeudamiento público

Si bien de acuerdo al análisis presentado por el MEF en el período 2002-2006 la deuda pública disminuiría 16 puntos porcentuales, el Banco Central del Ecuador considera que, en términos prácticos, no se estaría reduciendo el endeudamiento público en los 16 puntos porcentuales que dispone la Ley para el período 2002-2006, pues si bien la deuda flotante y la deuda contingente son formas contempladas en las normativa vigente, se destacan los siguientes aspectos: (i) el servicio de la deuda flotante no forma parte de las erogaciones incluidas en la Pro forma presupuestaria; y, (ii) la determinación de esta deuda no cuenta con los respaldos legales ni presupuestarios necesarios. Si se excluye estos conceptos del análisis, como se muestra en la parte superior del cuadro anterior, la reducción del nivel de endeudamiento respecto del PIB es de sólo alrededor de 14 puntos porcentuales, incumpliendo por tanto, la normativa vigente. De ser este el caso, la Pro forma debería generar un superávit de 2.5% del PIB, es decir USD 870.5 millones, a fin de que se cuente con los recursos que permitan reducir en esa proporción el endeudamiento público. Sin embargo, lo anterior no sería viable dada la estructura de ingresos y gastos de la Pro forma del Presupuesto del Gobierno Central del año 2006.

En consecuencia de lo expuesto, el Banco Central del Ecuador, insiste en la necesidad de mantener equilibrio en las cuentas del Gobierno Central y en reducir el nivel de endeudamiento público de manera sostenida y sustentable.

La Pro forma presentada, que como se señaló no incluye los conceptos de deuda flotante y contingente, estima entonces un incremento neto en la deuda pública por USD 421 millones; lo que resulta consistente con el déficit previsto para el Gobierno Central de 1.2% del PIB.

Programa Proforma Reducción2002 2203 2004 2005 2006 2006 - 2002

Deuda Externa 11,388 11,493 11,062 11,032 10,646 Deuda Interna 2,771 3,016 3,489 4,213 4,809Total Deuda Interna y Externa 14,159 14,509 14,551 15,245 15,454Deuda Interna y Externa / PIB 58% 53% 48% 46% 44% 14%

Deuda Flotante 441 329 337 362 392 Deuda Contingente 609 609 554 499 444Deuda Total 15,209 15,447 15,442 16,106 16,290Deuda Total/PIB 63% 57% 51% 49% 47% 16%

PIB 24,311 27,201 30,282 33,062 34,820

Fuente: MEF, Banco Central del Ecuador



99

Cuadro No. 67:

Límite de endeudamiento

Pro forma del Gobierno Central 2006

USD millones

IncrementoDesembolsos Amortizaciones Neto Deuda

Deuda Externa 1/ 679 853 -174

Deuda Interna 1631 1036 595

Deuda Total 2310 1889 421 1/ Incluye US$ 360 millones de financiamiento excepcional Fuente: Proforma Presupuestaria – Ministerio de Economía y Finanzas El total de desembolsos estimados en la Pro forma 2006 asciende a USD 2310 millones, de los cuales USD 679 millones corresponden a desembolsos externos y USD 1631 millones a internos. De los USD 679 millones de deuda externa, USD 319 millones están vinculados a la ejecución de proyectos específicos contratados en años anteriores y por contratar durante el año 2005; y USD 360 millones provendrán de los préstamos de libre disponibilidad de los organismos multilaterales. Al comparar los valores de la Pro forma con los del Codificado 2005, se observa un incremento neto en el nivel de desembolsos externos por apenas USD 22 millones; los préstamos atados a proyectos de inversión se incrementan en USD 106 millones mientras que aquellos destinados al financiamiento de la caja fiscal se reducen en USD 84 millones. Cabe mencionar que el Codificado 2005, prevé desembolsos de libre disponibilidad por USD 444 millones de los cuales, a la fecha, se han concretado apenas USD 75 millones provenientes de la CAF. La diferencia, espera el MEF, será sustituida por el crédito del FLAR por USD 400 millones. Si este nuevo endeudamiento no se efectiviza, se estaría afectando la ejecución del límite de endeudamiento público aprobado para el año 2005 así como a la relación deuda pública/ PIB. En el siguiente cuadro se presenta la distribución de los desembolsos:



100

Cuadro No. 68:

Desembolsos de la deuda externa pública

Gobierno Central en USD millones

2004 2006

efectivo Inicial Codificado Proformaa b c d d - b d-c

Préstamos atados a proyectos de inversión 199 251 213 319 68 106BIRF 29 40 38 62 22 24BID 43 33 43 34 1 -9CAF 62 114 70 198 84 128FIDA 1 2 1 2 0Gobiernos,Bancos y Proveedores 64 64 62 24 -39 -38

Préstamos para financiamiento 117 505 444 360 -145 -84BIRF 175 175 150 -25 -25BID 230 144 90 -140 -54CAF 117 100 125 120 20 -5FMI

TOTAL 316 756 657 679 -77 22

Variación2005

Fuente: Proforma Presupuestaria – Ministerio de Economía y Finanzas Las amortizaciones externas alcanzarían un monto de USD 853 millones. Como ya se mencionó, durante el año 2006 se inicia el pago de amortizaciones de los bonos Globales 2012 por USD 125 millones. Con respecto a los desembolsos de créditos internos y emisiones, la Pro forma 2006 estima un valor de USD 1631 millones, de los cuales USD 111 millones corresponden a créditos atados a proyectos de inversión y USD 1520 millones a emisiones para financiamiento del presupuesto del Gobierno Central. Los préstamos atados se desagregarían de la siguiente manera: - USD 50 millones créditos directos al Banco del Estado para obras de desarrollo en vialidad,

alcantarillado, rehabilitación social y riego. - USD 18 millones que corresponden a saldos de emisiones complementarias. De estas

emisiones, USD 14 millones se destinarían para el Proyecto Riego Zapotillo, y USD 4 millones para la Carretera Guamote-Macas, y;

- USD 44 millones constituyen nuevas emisiones para otros proyectos de inversión. La emisión para financiamiento del Presupuesto por USD 1520 millones incluye la negociación de los CETES por USD 360 millones y nuevas emisiones por USD 1160 millones, éstos últimos deben destinarse al pago de amortizaciones deuda pública (USD 841 millones de deuda interna y USD 319 millones de deuda externa). La colocación de USD 360 millones en CETES previstos en la Pro forma Presupuestaria 2006, estaría acorde con el cálculo para la emisión de bonos de corto plazo, esto es, 1% del PIB del año anterior conforme al Decreto Ejecutivo No. 2476 de 14 de marzo de 2002. El siguiente cuadro muestra la distribución del financiamiento efectivo a septiembre de 2005, en el cual se observa que las restricciones del mercado financiero doméstico conducen a que resulte más viable la colocación de papeles a corto plazo, los mismos que son adquiridos fundamentalmente por el sector público (IESS, ISSFA, BEDE, CFN y ISSPOL entre otros), mientras que el sector privado



101

apenas adquirió el 13% del total de CETES emitidos y gran parte de ellos (USD 90 millones) fue canalizada hacia inversionistas privados extranjeros. De otro lado, la captación de bonos de mediano y largo plazo, presenta un comportamiento contrario pues se estimó colocar USD 1163 millones en el año 2005 y a septiembre de 2005 apenas se han colocado 209 millones, esto es el 18% de lo estimado para el año. Dado el nivel de colocaciones prevista para el Gobierno Central, el Banco Central del Ecuador considera que sería difícil reducir los niveles de tasas de interés de la economía ecuatoriana, ya que dichos requerimientos de financiamiento presionarían sobre la oferte de recursos disponibles en la economía.

Cuadro No. 69:

Financiamiento del Gobierno Central En USD millones

ene.-sep.2005 Codificado 2005 Proforma 2006

a b c d= (c-a) e= (c-b)A. Financiamiento Externo Neto (a-b+c) -489 -284 -174 315 110 a. Desembolsos 197 657 679 482 22 Atados a proyectos 142 213 319 177 106 Multilaterales 55 444 360 305 -84 b. Amortizaciones 673 941 853 180 -88 c. Atrasos -12 0 0 12 0B. Financiamiento Interno Neto (1+2+3+4) -64 724 595 659 -129 1. Var. Deuda Interna ( A-B-C) 437 724 595 158 -129 A. Desembolsos (a+b) 1928 1211 1631 -297 420 a. Cetes 1719 48 360 -1359 312 Serctor Público 1495 IESS 471 Otros 1024 d/c CFN 148 d/c Banco del Estado 107 Sector Privado 224 b. Bonos de My L plazos 209 1163 1271 1062 108 Serctor Público 119 d/c IESS 23 Serctor Privado 90 B. Amortizaciones ( a+b) 1296 487 1036 -260 549 a. Cetes 994 48 360 -634 312 Serctor Público 772 d/c IESS 101 Otros 671 d/c CFN 73 d/c Banco del Estado 88 Sector Privado 222 b. Bonos de M y L plazos 302 439 676 374 237 Serctor Público 45 d/c IESS 63 Serctor Privado 257 C. Recompras 195 d/c Recompras CFN 95 BEDE 39 2. Var. Dep. del G. Central en el BCE* -593 0 0 593 0 3. Var. Depósitos del Gobierno en las IFIS -58 0 0 58 0 4. Var. Deuda Flotante+ discrepancias 150 0 0 -150 0C. Requerimientos de Financiamiento ( A+B) -552 440 421 973 -19

Variaciones

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas * Signo negativo significa superávit * Incluye los recursos del CEREPs que ingresaron a Presupuesto del Gobierno Central



102

En los últimos tres años, el principal comprador de los títulos del Estado ha sido el IESS, sin embargo, en la Pro forma 2006 elaborada por esa institución, prevé solamente adquirir alrededor de USD 75 millones adicionales en papeles del Estado, a diferencia de los que venía sucediendo en años anteriores en los cuales, de acuerdo a lo que dispone el Reglamento de Inversiones, esta entidad destinaba el 50% de su portafolio de activos (excluyendo los activos inmobiliarios) a inversiones en el sector público básicamente en papeles del Estado. Así a agosto de 2005 el IESS invirtió aproximadamente USD 275 millones adicionales en este tipo de papeles.

Cuadro No. 70:

Desembolsos de deuda interna pública

Gobierno Central en USD millones

2004 2006efectivo Inicial Codificado Proforma

a b c d d - b d-c

Préstamos atados a proyectos de inversión 42 284 251 111 -173 -140 Créditos del BEDE 12 27 74 50 23 -24 Bonos saldos de emisión para proyectos 30 75 33 18 -57 -15 Nuevas emisiones de bonos para Proy. 0 182 145 44 -138 -101

Préstamos para financiamiento del Presupuesto 854 884 959 1520 636 561 Certificados de Tesorería (CETES) 1726 20 48 360 340 312 Nuevas emisiones 854 864 911 1160 296 249

Total 896 1168,1 1211 1631 463 421

Variaciones2005

Fuente: Proforma Presupuestaria – Ministerio de Economía y Finanzas Entre los principales tenedores de deuda interna se presentan los siguientes:

Cuadro No. 71:

Tenedores de deuda interna en USD millones

Sep-05Saldo de la Deuda Interna * 2.795Instituto de Seguridad Social 1.339Bancos Privados 312Banco del Estado 174Corporación Financiera Nacional 99Banco de la Vivienda 4Banco Nacional de Fomento 34Otros 834

* Excluye los bonos del estado en poder del BCE

En el año 2006 las amortizaciones internas alcanzarán un monto de USD 1036 millones, la Pro forma considera los siguientes pagos:



103

Cuadro No. 72:

Amortizaciones internas de la Pro forma 2006

USD

millonesBonos dólares 559Bonos Sucres 2Banco del Estado 38Certificados de Tesorería 360Bonos capitalización Corporación Financiera Nacional (CFN) 21Pago al Seguro Social 55TOTAL 1.035

Fuente: Proforma Presupuestaria – Ministerio de Economía y Finanzas La Pro forma presupuestaria considera un vencimiento de CETES únicamente por USD 360 millones, cuando ya al mes de agosto del 2005 las amortizaciones efectivas para el 2006 ascienden a USD 340 millones. Esas cifras hacen suponer que la Pro forma considera que las colocaciones de este tipo de papeles que se realicen en el 2006 deberán vencer dentro del mismo año. El financiamiento total de la Pro forma de 2006, asume que no habrá variación en el nivel de atrasos tanto internos como externos. Sin embargo la dificultad que se podría presentar en la colocación de papeles de mediano y largo plazos, en el mercado doméstico tal como está previsto, podría provocar el incremento en los niveles de deuda flotante u obligar alternativa a realizar ajustes en los gastos y/o ingresos del Gobierno Central. Los supuestos de financiamiento para cubrir los compromisos de gasto que constan en el Presupuesto son agresivos y requieren de una estrecha coordinación del Gobierno Central con las diferentes instituciones del Sector Público como Privado, a fin de que se cumplan de acuerdo a lo programado. En caso de existir problemas en la coordinación, la ejecución del Presupuesto se vería afectada. Finalmente, al analizar la evolución de la deuda pública con respecto al PIB, en la elaboración de la Pro forma 2006 continúa la tendencia decreciente observada a partir de 1999. A diciembre de 2002 esta relación se ubicó en 57.8% y se estima que a fines de 2005 se sitúe en alrededor del 45.3%. La Pro forma prevé una reducción de un punto porcentual con respecto a lo programado en 2005, esto es 44.3%.

E. SOSTENIBILIDAD DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

1. Cumplimiento de las reglas macrofiscales Con el propósito de precautelar los objetivos de la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal, ésta dispone que la Pro forma del Presupuesto del Gobierno Central deba cumplir dos Reglas Macrofiscales, relativas al techo de crecimiento del gasto corriente primario y de reducción del déficit no petrolero.



104

a. Techo del gasto corriente primario El numeral 1) del artículo 3 de la referida ley64 se refiere a la determinación del techo del gasto corriente primario, el mismo que se fija recogiendo el efecto del deflactor del PIB y del límite de crecimiento real del gasto corriente primario, fijado en 3.5% de acuerdo a mencionada Ley, y aplicando su producto al gasto corriente primario del año anterior. A continuación se presenta un cuadro que contiene el procedimiento aplicado para la determinación de este techo:

Cuadro No. 73:

Regla Macrofiscal: Techo de Gasto Corriente Primario

2006 2006Inicial Codificado Proforma Inicial Codificado Proforma Inicial Codificado Inicial Codificado

1 Egresos totales 7.344 7.615 8.564 22,2 23,0 24,6 1.221 949 16,6 12,52 Amortizaciones 1.444 1.428 1.889 4,4 4,3 5,4 445 461 30,8 32,23=1-2 Gastos sin amortizaciones 5.900 6.187 6.675 17,8 18,7 19,2 775 488 13,1 7,94 De los cuales, intereses 853 853 968 2,6 2,6 2,8 115 115 13,5 13,55 Gasto de capital e inversiones 1.516 1.554 1.845 4,6 4,7 5,3 329 291 21,7 18,76=3-4-5 Gasto corriente primario 3.531 3.780 3.862 10,7 11,4 11,1 331 82 9,4 2,2

7 Deflactor del PIB 1,88 Límite crecimiento real Gasto corriente prim. 3,5

9=6*7*8 Techo de gasto corriente primario 2006 (base Codif.) 3983

10 Techo de gasto corriente primario 2006 (base Inicial) 3721

11= 6 - 10 Diferencia techo gasto corriente primario -142

AbsolutaVariaciones

Relativa2005 2005USD millones Porcentajes del PIB


Para analizar el cuadro anterior, es fundamental considerar dos aspectos, en torno al alcance de las reformas a la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal, recientemente aprobadas por el Congreso Nacional.

i. La nueva Ley dispone que el Presupuesto del Gobierno Central debe cumplir el techo de gasto primario corriente.

64 “1) Las asignaciones previstas en la pro forma del gobierno central para remuneraciones, sueldos,

salarios, bienes y servicios de consumo, transferencias corrientes y otros gastos corrientes del gobierno central, como: pago de impuestos, tasas, contribuciones, seguros, comisiones y otros originados en las actividades operacionales del Estado, no se incrementarán anualmente en más del 3.5 por ciento en términos reales, determinados considerando el deflactor implícito del Producto Interno Bruto al año de ejecución del Presupuesto al que corresponda dicha pro forma, mismo que será publicado por el Banco Central del Ecuador y constará dentro de las directrices presupuestarias. Los recursos destinados a la inversión pública, así como los asignados para cubrir el servicio de la deuda pública, no se encuentran incluidos en dicha limitación.

El crecimiento de los gastos de inversión pública por encima del 5 por ciento en términos reales,

determinados considerando el deflactor implícito del Producto Interno Bruto, se destinará exclusivamente a infraestructura física, equipamiento e inversión financiera, destinados al incremento patrimonial del Estado. Prohíbese expresamente utilizar estos recursos en gasto corriente;”

Nota: Numeral 1) sustituido por Ley No. 4, publicada en Registro Oficial 69 de 27 de Julio del 2005.



105

ii. La misma ley permite el incremento del Presupuesto del Gobierno Central 2005 en el marco de la incorporación de los recursos del ex FEIREP a este Presupuesto. Por otro lado, la Disposición Transitoria Tercera del Reglamento Sustitutivo de la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal dispone que “...en la Pro forma del Preuspuesto del Gobierno Central del año 2006, se utilizará como base de referencia, el presupuesto codificado al 31 de julio de 2005”. De esta manera, la base de comparación de la Pro forma 2006 constituye el Presupuesto Codificado 2005, el mismo que supera en USD 249 millones al inicialmente aprobado por el Congreso Nacional.

El gasto primario corriente de la Pro forma del Presupuesto del Gobierno Central del año 2006 asciende a USD 3862 millones, y muestra un crecimiento de USD 331 millones (9.4%) respecto del Presupuesto Inicial del año 2005 y de USD 82 millones (2.3%) si se toma como base el Presupuesto Codificado del presente año. De acuerdo a dicho Reglamento Sustitutivo, la base de comparación de la Pro forma 2006 constituye el Presupuesto Codificado 2005, y la Pro forma da cumplimiento al techo del gasto corriente primario, ya que a partir de esa base, el gasto primario corriente podría crecer hasta en USD 3983 millones. Sin embargo, si el crecimiento se lo calcula a partir del Presupuesto Inicial del año 2005, el límite sería de USD 3721 millones y la Pro forma superaría el límite en USD 141 millones. Sin embargo, con el propósito de tener en cuenta la sostenibilidad del gasto en el mediano y largo plazos, no se debe soslayar que aún en el marco del cumplimiento estrictamente legal, el Presupuesto 2005 así como la Pro forma 2006 contienen una expansión del gasto que podría dificultar su sostenibilidad en posteriores ejercicios fiscales. Así, al comparar la Pro forma 2006 con el Presupuesto Inicial del año 2005, el gasto corriente primario excedería en USD 141 millones. El tratamiento de este exceso debería ser analizado en el ámbito legal, en el marco del pronunciamiento del señor Procurador General del Estado a este respecto. Con fines de establecer el techo de crecimiento de los gastos de capital y de inversión la ley reformatoria65 permitiría el crecimiento ilimitado de los gastos relativos a infraestructura física, equipamiento e inversión financiera, a los que considera que incrementan el patrimonio del Estado; mientras para los demás gastos de inversión, impone un techo de crecimiento de 5% en términos reales. Al aplicar esta disposición a los montos contenidos en la Pro forma 2006, se obtienen los siguientes resultados: 65 “El crecimiento de los gastos de inversión pública por encima del 5% en términos reales, determinados

considerando el deflactor implícito del Producto Interno Bruto, se destinará exclusivamente a infraestructura física, equipamiento e inversión financiera, destinados al incremento patrimonial del Estado”



106

Cuadro No. 74:

Techo de Gatos de Inversión sujeto a límite

2006Inicial Codificado Proforma

Gastos en personal para inversión 0,5 3,4 19Gastos en bienes y sericios para inversión 181,5 178,7 232Otros gastos de inversión 60,6 39,8 1Transferencias para inversión 170,1 201,6 167Transferencias de capital 678,9 665,5 743

1 Gastos de inversión sujetos a límite 1092 1089 1162

2 Deflactor del PIB 1,83 Límite crecimiento real gastos de inversión sujetos a límite 5,0

4=1*2*3 Techo de gastos de inversión sujetos a límite 1164

USD millones2005


Como consecuencia, el conjunto de los gastos de inversión no sujetos a límite presentan un crecimiento de 46.9% conforme consta en el siguiente cuadro:

Cuadro No. 75:

Crecimiento de los Gastos de Inversión

2006Inicial Codificado Proforma

a b c d=c/b e=c/aGastos de inversión sujetos a límite 1.092 1.089 1.162 6,4 6,7Gastos de inversión no sujetos a límite 424 465 683 61,1 46,9

Total gastos de inversión y de capital 1.516 1.554 1.845 21,7 18,7

Inicial Codificado

Tasas de crecimientoUSD millones2005

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Por tanto, de acuerdo a las disposiciones legales vigentes, los gastos de inversión sujetos a límite presupuestados para 2006 cumplen lo dispuesto en la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal. b. Reducción del déficit no petrolero El numeral 2) del artículo 3 de la ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Responsabilidad Fiscal66 dispone la reducción del déficit no petrolero, el mismo que consiste en la diferencia de 66 “El déficit resultante de los ingresos totales, menos los ingresos por exportaciones petroleras y menos

gastos totales, se reducirá anualmente en 0.2 por ciento del PIB hasta llegar a cero”.



107

ingresos sin los correspondientes a la venta de activos petroleros ni desembolsos, y gastos sin amortizaciones. Asimismo, el Reglamento publicado en Registro Oficial No. 437 de octubre 7 de 2004 señala la metodología para determinar el monto máximo al que podría llegar el déficit no petrolero de la Pro forma del Presupuesto del Gobierno Central de cada año. La aplicación de esta metodología al año 2006 presenta el siguiente techo:

Cuadro No. 76:

Reducción del déficit petrolero

2006Inicial Codif. Prof.

a b c

1 Ingresos sin desembolsos 16,4 17,4 18,02 Venta de activos petroleros 1,5 1,7 2,73=1-2 Ingresos no petroleros 14,9 15,6 15,3

4 Gastos sin amortizaciones 17,8 18,7 19,2

5 Déficit no petrolero -3,0 -3,1 -3,9

6 Déficit no petrolero: regla macrofiscal -4,0

7 Diferencia -0,1

2005


De manera similar a la Primera Regla Macrofiscal, si se toma como base la reglamentación aprobada a la Ley Orgánica de Responsabilidad Estabilización y Transparencia Fiscal, se da cumplimiento a la reducción del déficit no petrolero, ya que el déficit de la Pro forma del Presupuesto del Gobierno Central del año 2006 es de 3.9% del PIB, en tanto que el techo permitido llega a 4% del PIB del mismo año.

Gráfico No. 19:

Regla macrofiscal: Déficit no Petrolero

3.53.2

3.9

3.1

3.9

4.8

4.44.6

4.24.2

4.8

4.0

0

1

2

3

4

5

2002 2003 2004 PGCaprobado

2005

PGCCodif.2005

Prof. 2006

Por

cent

ajes

del

PIB

Déficit no petrolero/PIB Límite del déficit no petrolero Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas



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Al respecto, no se debe desestimar que si bien el déficit no petrolero fijado por el Reglamento de la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal es del orden de 4% para el año 2006, el resultado codificado de 2005 llega al 3.1% del PIB, menor al observado en 2004 y en los años anteriores. Por tanto, el déficit no petrolero que contiene la Pro forma 2006 (3.9% del PIB) supera de modo significativo al que el Ministerio de Economía y Finanzas espera alcanzar en 2005 (3.1% del PIB). Si bien la Pro forma 2006 cumple con las disposiciones de Ley, el Banco Central del Ecuador debe alertar los riesgos potenciales que presentan los niveles y la evolución del resultado primario y del no petrolero, los mismos que comprometen la sostenibilidad del gasto del Presupuesto del Gobierno Central y presionan sobre el financiamiento. 2. Sostenibilidad de la política de endeudamiento

Un elemento fundamental para la estabilidad macroeconómica es que el sector público, y el Gobierno Central en particular, mantengan una posición financiera solvente en el tiempo, lo cual implica que exista un equilibrio entre los resultados presupuestarios futuros y el actual nivel de endeudamiento. A través de la aprobación por el Congreso Nacional de la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal (mayo, 2002), el país dio un paso significativo para consolidar la solvencia del Gobierno Central al adoptar un manejo de la política fiscal a base de reglas que promueven la reducción sostenida del déficit del presupuesto. Sin embargo, la reforma a esta ley aprobada en el 2005, mediante la cual se modificó la normativa legal para el uso de los fondos del ex - FEIREP, al preasignar recursos hacia un mayor nivel de gasto, podría dificultar la consecución del objetivo de estabilizar las finanzas públicas y reducir el nivel de endeudamiento del Estado.

Cuadro No. 77:

Cálculos de sostenibilidad de la deuda del Gobierno Central

2004 2005* 2006

Gobierno Central 1,1% 1,3% 1,6%Gobierno Central + 20% CEREPS 1,9%Gobierno Central + 100% CEREPS 2,5% 2,9% 3,1%

Superávit primario(%) PIB

* De acuerdo al presupuesto codificado al 31 de julio de 2005 Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas y estimaciones BCE Para la medición de la solvencia del Gobierno Central y de la sostenibilidad de la política de endeudamiento, es importante analizar la tendencia del superávit primario del presupuesto, el cual corresponde a la diferencia entre los ingresos y los gastos totales, excluido en los últimos el pago de intereses sobre la deuda pública externa e interna. El concepto de superávit primario es importante ya que representa el ahorro que se genera regularmente para cubrir el servicio de la deuda total. De acuerdo a la Pro forma 2006, el Gobierno Central tendría un superávit primario de USD 547 millones (1.6% del PIB). Este superávit se incrementaría a 1.9% del PIB si se incluye en este cálculo



109

el 20% del CEREPS (ex FEIREP), fondos que forman parte del ahorro del país, que no están incluidos en el Presupuesto del Gobierno Central, pero sí en el Presupuesto General del Estado. De acuerdo a la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal, está previsto un límite de endeudamiento del Gobierno Central de máximo 40% del PIB, mismo que, como determinan los cálculos económicos, depende de la consecución y mantenimiento en el tiempo de un objetivo de superávit primario. En el cuadro siguiente se presenta la evolución del resultado del Gobierno Central durante el período 2004-2006, cifras obtenidas y esperadas que es útil compararlas con los valores que presentan los superávit primarios requeridos para sostener una tasa o ratio de endeudamiento de 40% en el largo plazo67.

Cuadro No. 78:

Sostenibilidad de la deuda del Gobierno Central en base a un objetivo de deuda

Objetivo de deuda (Deuda / PIB) = 40%

6% 8% 10%

PIB crece al 5% 0,38 1,14 1,90PIB crece al 3% 1,17 1,94 2,72PIB crece al 1% 1,98 2,77 3,56

Superávit primario requerido

Tasa de interés

Fuente: Estimaciones BCE

Las cifras del cuadro anterior representan niveles de superávit primario que deberían ser mantenidos a lo largo de varios años a fin de preservar una tasa de endeudamiento constante de 40% del PIB. Estos niveles de ahorro permitirían cumplir con el pago del servicio de intereses de la deuda, a la vez que nuevos desembolsos contribuirían al financiamiento de los vencimientos de capital. Como se ilustra en el cuadro, el objetivo de superávit primario a alcanzar es sensible al comportamiento del crecimiento económico y la tasa de interés, esperados. En un escenario muy optimista con alto crecimiento y bajas tasas de interés, 5% y 6% respectivamente (parte superior izquierda de la tabla), el superávit primario resultante para mantener la meta deuda/PIB tiene un valor de 0.4%. Por el contrario, en el caso opuesto, con crecimiento bajo (1%) y tasas de interés altas (10%), el esfuerzo del país para mantener un nivel de endeudamiento estable determinaría la necesidad de un superávit primario del Gobierno Central de 3.6% del PIB. Por tanto, mientras menor sea la perspectiva de crecimiento y mayor el costo del dinero, a fin de evitar una tendencia explosiva de la deuda, se requiere de un esfuerzo de ahorro superior por parte del Gobierno. Considerando el escenario medio (el más compatible también con los supuestos macroeconómicos del próximo año) con un crecimiento del PIB de 3% y una tasa de interés implícita de 8%, se necesitaría de un superávit primario permanente de 1.94% para hacer constante al coeficiente deuda/ PIB. Sin embargo, el superávit esperado del Gobierno Central en el 2006 es ligeramente menor (1.9% incluyendo el 20% del CEREPS). En el Cuadro No. 76 se presenta un cálculo de la sostenibilidad de la deuda ecuatoriana de acuerdo al superávit primario de 1.9% previsto para el

67 A la fecha, dicha relación es del orden del 45% del PIB, valor que no incluye la deuda del Estado con el

IESS.



110

2006, de acuerdo a varios escenarios. En el escenario intermedio, con un crecimiento a largo plazo de 3% y una tasa de interés de 8%, el país estaría en capacidad de manejar sosteniblemente un nivel de endeudamiento de 39% del PIB. Sin embargo, el nivel de endeudamiento de sector público actual del país bordea el 45.3 % del PIB, es decir 6.3 puntos del PIB por arriba del nivel de equilibrio. Lo anterior evidencia la necesidad del país de priorizar el ahorro para garantizar la sostenibilidad de sus finanzas públicas.

Cuadro No. 79:

Sostenibilidad de la deuda del Gobierno Central en base a un objetivo de superávit primario (en % del PIB

Superávit primario permanente = 1,9%

6% 8% 10%

PIB crece al 5% 199,5 66,5 39,9PIB crece al 3% 65,2 39,1 28,0PIB crece al 1% 38,4 27,4 21,3

Deuda / PIB sostenible a largo plazo

Tasa de interés

Fuente: Estimaciones BCE El cuadro anterior exhibe también el resultado primario del Gobierno Central en la eventualidad que se ahorre la totalidad de los fondos del CEREPS. En este caso, el superávit primario del Estado llegaría a 3.1%, lo cual es consistente con los anuncios del MEF respecto de implementar una política de manejo de pasivos que permita mejorar las condiciones de plazo y costo de endeudamiento para el Estado. El Banco Central del Ecuador recomienda que los ingresos petroleros que nutren al CEREPS deberían formar parte del ahorro nacional para solventar el futuro del país.

III. ENTIDADES AUTÓNOMAS Y DESCENTRALIZADAS

Visión general

Las entidades autónomas y descentralizadas están constituidas por unidades institucionales68 que conforman varios sectores y otros organismos del Estado. Entre los principales sectores se encuentran los siguientes : Educación, Defensa Nacional, Finanzas y Otros Organismos del Estado. Entre las unidades institucionales que contiene la Pro forma 2006 se pueden mencionar a: Comisión de Tránsito del Guayas (CTG), Junta de Defensa Nacional, Autoridades Portuarias, Servicio de Rentas Internas, Corporación Aduanera Ecuatoriana (CAE), Universidades y Escuelas Politécnicas, Casas de la Cultura, Corporación Ejecutiva para la Reconstrucción de las zonas afectadas por el Fenómeno de El Niño (CORPECUADOR), Contraloría General del Estado, 68 Una unidad institucional es una entidad económica que tiene capacidad, por derecho propio, de poseer

activos, incurrir pasivos y realizar actividades económicas y transacciones con otras entidades.



111

Superintendencias de Bancos y de Compañías, Fondo de Solidaridad, Cuenta Especial de Reactivación Productiva y Social, del Desarrollo Científico Tecnológico y de la Estabilización Fiscal (CEREPS) y la Agencia de Garantías de Depósitos AGD. Este grupo de entidades representa 89.4% del total de ingresos de las entidades autónomas y descentralizadas (USD 1696 millones). Las fuentes de financiamiento están distribuidas de la siguiente manera: ingresos propios o autogestión 37%; transferencias por concepto de preasignaciones o ingresos predestinados para un fin especifico 57% (principalmente IVA, impuesto a la Renta, participaciones en los ingresos petroleros, entre los más importantes); y transferencias del Gobierno Central 6%.

Gráfico No. 20:

Fuentes de Financiamiento de las entidades autónomas y descentralizadas: proforma presupuestaria 2006

0

10

20

30

40

50

60

po

rcen

taje

s

Recursos fiscales Recursos deautogestiòn

Recursos de crèditosinternos

Ingresospreasignados

INICIAL CODIFICADO 31-jul-2005 PROFORMA

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Ingresos Los ingresos de las entidades autónomas y descentralizadas, excluido el financiamiento, es de USD 1696 millones los mismos que se descomponen de la siguiente manera: (i) ingresos de capital producto de la venta de activos de larga duración especialmente de exportaciones de crudos pesados que se transportan por el OCP que contribuye con 36.2%, superior en 5.7% al valor codificado para el 2005; (ii) le sigue en orden de importancia los ingresos no tributarios con 27%, los cuales son producto de ingresos por concepto de tasas, inscripciones registros y matrículas, dividendos de sociedades y empresas públicas, etc.; (iii) posteriormente los ingresos tributarios con 23.8% en donde se cuantifican los impuestos que son “ingresos que el Estado obtiene de personas naturales y de las sociedades, de conformidad con las disposiciones legales vigentes, generados del derecho a cobrar a los contribuyentes obligados a pagar, sin que exista una contraprestación directa, divisible y cuantificable en forma de



112

bienes y servicios”69; y, (iv) las transferencias corrientes y de capital con un 13%. Se observa que en el 2006 los ingresos tributarios y no tributarios tienen una participación menor con relación a la pro forma del 2005, en 10.1% y 24.3 % respectivamente, si bien es cierto que el sector de educación tiene un incremento de USD 15 millones por ingresos tributarios, los otros organismos del estado presentan una menor recaudación de USD 35.8 millones.

Cuadro No. 80:

Entidades autónomas y descentralizadas:

Resumen de ingresos de la proforma presupuestaria 2006 2006

GRUPOINICIAL CODIFICADO

31-JUL-2005PROFORMA CODIFICADO

31-JUL-2005PROFORMA ABSOLUTA RELATIVA

a b c d=c-b e=d/b

Ingresos Totales 1.595,8 1.513,4 1.696,0 4,3 4,9 182,6 12,1

Tributarios 347,0 347,0 404,3 1,0 1,2 57,3 16,5 No tributarios 436,6 479,3 458,6 1,4 1,3 -20,7 -4,3 Ingresos de Capital 617,0 460,9 612,8 1,3 1,8 152,0 33,0 Transferencias 195,2 226,2 220,3 0,6 0,6 -5,9 -2,6 Corrientes 178,7 206,7 195,5 0,6 0,6 -11,2 -5,4 Capital 16,5 19,5 24,8 0,1 0,1 5,3 27,0

2005 Porcentaje PIB VARIACION


Los ingresos de capital son los que más aportan al total de ingresos de las Entidades autónomas y descentralizadas y son producto de la “Venta de activos de larga duración” que comprenden los ingresos por ventas de bienes muebles, inmuebles, semovientes e intangibles, de propiedad del estado, que la pro forma del 2006 estima recaudar un monto de USD 612.8 millones superior en USD 152 millones a los valores codificados a julio del 2005; en este grupo se encuentran entidades que se beneficiarán como la “Cuenta Especial de Reactivación Productiva y Social, del Desarrollo Científico Tecnológico y de la Estabilización Fiscal” –CEREPS- que recibirá USD 526.7 millones, de los ingresos que le corresponden al Estado por su participación en el petróleo curdo hasta 23 grados API de los contratos de participación para la exploración y explotación de hidrocarburos; la H. Junta de Defensa Nacional con USD 49.9 millones producto de las exportaciones de crudo de regalías y USD 24.3 millones que CORPECUADOR recibirá producto de la venta o cesión a terceros, del derecho y privilegio para el uso y explotación de activos intangibles. En cuanto a los ingresos tributarios se observa un incremento de USD 57.3 millones 16.5% mayor a los valores codificados a julio del 2005, que se debe a una mayor recaudación por parte del Gobierno Central en los principales impuestos como: a la renta, impuesto al valor agregado y arancelarios a las importaciones.

69 Registro Oficial # 249 de 22 de enero del 2001 “Clasificador de ingresos y gastos” emitido por el

Ministerio de Economía y Finanzas



113

Cuadro No. 81:

Partícipes de los Impuestos Directos Proforma 2006 En USD millones

ImpuestosAmbiente Asuntos

Internos Finanzas Educación Agropec.Otros

organismos del estado

Impuesto a la renta 18,0 17,6 108,1 A los activos totales 3,5 Débitos del período -IVA- 28,1 177,0 Arancelarios a las importaciones 18,2 18,2 Otros impuestos 3,4 6,6 1,3 0,2 3,6

Fuente: Proforma 2006 de las Entidades Autónomas y Descentralizadas En lo que tiene que ver con los ingresos no tributarios la pro forma del 2006 considera una menor recaudación de USD 20.7 millones (4.3%) menos frente al valor codificado al 31 de julio del 2005 (USD 479.3 millones), esta variación se debe a que el año pasado la cuenta “Exportaciones de crudo de regalías” se cuantificaba dentro de los ingresos no tributarios y para el 2006 se clasifica como ingreso de capital, lo que ha determinado que el valor del 2006 sea menor. Dentro de este grupo de ingresos no tributarios se contabilizan los ingresos de autogestión que cada una de las entidades tienen para financiar sus gastos. Hay un sinnúmero de cuentas, de las cuales analizaremos las más importantes como: en el Sector Asuntos internos se encuentra la CTG, y sus ingresos propios por concepto de “Especies fiscales” e “Inscripciones registros y matrículas” que aportan con USD 15.3 millones el 39% del total de los ingresos; luego tenemos las Autoridades Portuarias cuantificadas en el Sector Defensa Nacional que cuentan con ingresos propios producto de la “Recepción y despacho de las naves” y “Uso de infraestructura portuaria” que generan ingresos por USD 39.8 millones y aportan con el 36% de total de ingresos del sector. Las Universidades y escuelas politécnicas clasificadas en el Sector Educación tienen como ingresos de autogestión las “Especies fiscales”, “Otras tasas” y “Ventas de productos y materiales” que tienen como ingreso USD 92.5 millones que representa el 20% del total de ingresos; en el Sector Comunicaciones tenemos al Consejo Nacional de Telecomunicaciones que tiene como financiamiento propio el “Ingreso provenientes del cobro por la utilización de servicios de telecomunicaciones y sus relacionados” con un valor de USD 14.9 millones, y financia el 21% del total de ingresos del sector, y finalmente tenemos al Sector Otros organismos del estado que cuenta con ingresos propios por concepto de “Otras tasas”, “Contribuciones de las compañías y otras entidades financieras” y “Dividendos de sociedades y empresas públicas” que financian a la Superintendencia de Compañías, Bancos y Fondos de Solidaridad con USD 166.3 millones y son el 18.7% del total. El total de transferencias netas en la pro forma 2006 (USD 220.3 millones) presenta una reducción de USD 5.9 con relación al valor codificado del 2005 (USD 226.2 millones); esta disminución se ve reflejada especialmente en las transferencias corrientes (USD 11.2 millones), debido especialmente a que la Junta de Defensa Nacional para el ejercicio económico del 2006 ya no registra en sus cuentas USD 19.8 millones por concepto de “Exportaciones de crudo de regalias”. No así las transferencias de capital son superiores en USD 5.3 millones (27 %) con relación al valor codificado a julio de 2005 (USD 19.5 millones), este incremento se debe a que la pro forma 2006 contiene un valor de USD 4.3 millones que se transferirá al Instituto Nacional de Capacitación Campesina –INCCA-.



114

En cuanto tiene que ver con las transferencias corrientes hay sectores que registran importantes montos por concepto de esta cuenta especialmente desde el Gobierno Central USD 112.4 millones y que reciben unidades institucionales como: la Junta de Defensa Nacional (USD 7.2 millones), las Universidades y Escuelas Politécnicas, Casas de la Cultura USD 27.5 millones; el Instituto Nacional Autónomo de Investigaciones Agropecuarias-INIAP- USD 5.2 millones y finalmente la Procuraduría General del Estado, la Contraloría General del Estado, la Superintendencia de Telecomunicaciones, el Ministerio Público y la Agencia de Garantías de Depósitos –AGD- USD 69.8 millones. Hay otras transferencias recibidas de otras entidades como de empresas públicas, entidades autónomas y descentralizadas, del sector privado financiero que se benefician especialmente las unidades que están agrupadas dentro del sector Otros organismos del estado por USD 76 millones. Con relación a las transferencias de capital, que comprende los aportes recibidos sin contraprestación para fines de inversión o capitalización, aunque no son muy significativas en cuanto a su monto se benefician unidades como las Universidades y Escuelas Politécnicas por un valor de USD 7.2 millones. Gastos Para el ejercicio fiscal de 2006, el total de gastos (excluidos las amortizaciones de capital de la deuda pública) ascenderían a USD 1769.8 millones (5.1% del PIB), superior en el 36.2% en términos nominales frente a los datos codificados a julio del 2005 que tendría una participación del 3.7% del PIB

Cuadro No. 82:

Entidades Autónomas y Descentralizadas Resumen de gastos de la Proforma Presupuestaria 2006

En USD millones

Codificado 2005

Estructura Porcentual

Proforma 2006

Estructura Porcentual

Total de Gastos 1.299,5 100,0% 1.769,8 100,0%

Gastos corrientes 844,8 65,0% 870,8 49,2% Sueldos y salarios 521,0 40,1% 572,0 32,3% Aportes al IESS - 0,0% - 0,0% Compra de bienes y servicios 241,1 18,6% 221,3 12,5% Intereses 2,5 0,2% 2,9 0,2% Internos 2,5 0,2% 2,9 0,2% Externos Transferencias corrientes 80,2 6,2% 74,6 4,2%

Gastos de Capital 454,6 35,0% 899,0 50,8% Formación Bruta de Capital 271,6 20,9% 303,3 17,1% Transferencia de Capital 183,1 14,1% 595,7 33,7% Fuente: Proforma 2006 de las Entidades Autónomas y Descentralizadas En el cuadro anterior se observa la composición del gasto y vemos que en la pro forma del 2006 los gastos corrientes tiene una caída de 16 puntos porcentuales con relación a valor codificado a julio



115

2005, consecuentemente el porcentaje de los gastos de capital se incrementa en la misma proporción al pasar en el año 2005 del 35% al 50.8% del presupuestado para el 2006. La estructura porcentual de los componentes del gasto corriente varía principalmente en los sueldos y salarios, compra de bienes y servicios, la formación bruta de capital fijo y las transferencias de capital. Se puede observar que durante el 2006 las Unidades institucionales destinaran menos recursos a gastos corrientes, especialmente en el pago de sueldos y salarios que tiene una merma de 8% con relación al año 2005; de igual manera la compra de bienes y servicios en el 2006 será menor en 6% con relación al valor codificado a julio 2005, al igual que la formación bruta de capital fijo que reduce sus gastos en aproximadamente 4% con relación a lo gastado en esta cuenta el 2005; mientras, las transferencias de capital son superiores en casi el 20% debido a las transferencias y donaciones para inversión que realizaran específicamente la Cuenta especial de reactivación productiva y social, del desarrollo científico-tecnológico y de la estabilización fiscal realizará al Gobierno Central.

Los gastos de personal en la Pro forma 2006 registran un incremento del 9.8% (USD 51 millones) con respecto a los valores codificados del 2005. Los sectores de “educación”, “Finanzas”, “asuntos internos” y “otros organismos del estado” son los que registran los mayores incrementos, con USD 40.3 millones, USD 1.6 millones, con USD 3.4 millones y USD 6.8 millones, respectivamente. Además, el sector Salud y Otros organismos del estado entre sus cuentas de gastos de personal considera la cuenta “Asignación a distribuir en gastos de personal” por USD 11.9 millones y USD 4.1 millones respectivamente, cuenta que son sujetas a distribución en rubros específicos del grupo. En la compra de bienes y servicios se observa una reducción de USD 19.8 millones (8.2%) al pasar de USD 241.1 millones que presenta el codificado a julio 2005 a USD 221.3 millones que tiene la pro forma 2006. Cabe destacar que mientras existen sectores que se incrementan los valores para la compra de bienes y servicios, hay otros sectores que no lo hacen como Defensa Nacional que reduce de un valor codificado de USD 65.6 millones pasa a USD 40.6 millones; principalmente se puede observar esta reducción en la Junta de Defensa Nacional que tiene una disminución de USD 28 millones en la cuenta “Bienes de uso y consumo corriente” En lo que tiene que ver con las transferencias corrientes en el neto presentan una disminución del 7%, (USD 5.6 millones) al pasar de USD 80.2 millones en el 2005 a un valor de USD 74.6 millones en el 2006, esta disminución se observa en el sector “Finanzas” el Servicio de Rentas Internas reduce en USD 1.5 millones y en el Sector “Trabajo” el Consejo Nacional de Capacitación y Formación Profesional –CNCF- en USD 11.5 millones, de recursos que fueron presupuestados para el año 2005 y que en la pro forma 2006 no constan como “Aportes a entidades del sector privado no financiero” principalmente. La formación bruta de capital prevista en la Pro forma del 2006 es mayor en USD 24.7 millones (9.3%) con relación al valor codificado a julio del 2005 (USD 226.8 millones). La razón de este incremento de recursos es que además de cuantificar la cuenta obras públicas y la compra de bienes de larga duración se incorporan otras cuentas como: gastos de personal en inversiones, bienes y servicios para inversiones y otros gastos de inversión. Este rubro se destinaría a la construcción de obras públicas (USD 129 millones) y a la adquisición de bienes muebles (USD 85.5 millones) indispensables para el desarrollo de sus proyectos como: Construcción de obras de infraestructura USD 20.3 millones, obras públicas de transporte y vías USD 5.5 millones, construcciones y edificaciones educacionales USD 37.4 millones. Hay que destacar que dentro de este grupo se consideran los gastos de personal (USD 7.8 millones) y de bienes y servicios de consumo (USD 66.5 millones) destinados para la inversión en obras públicas, de un total de gastos en formación bruta de capital de USD 217.8 millones.



116

Otra cuenta importante que registra la pro forma de las Entidades autónomas y descentralizadas corresponde a las “Transferencias de capital para inversión ” que comprenden los aportes sin contraprestación destinados a proyectos y programas de inversión, que tiene un incremento de USD 412.7 millones con relación al valor codificado a julio del 2005. En esta cuenta se puede destacar principalmente las transferencias que realizará el Fondo de Solidaridad por USD 64.7 millones y la Cuenta especial de reactivación productiva y social del desarrollo científico, tecnológico y de estabilización fiscal –CEREPS- por un valor de USD 526.7 millones.

Gráfico No. 21:

Estructura del gasto por sectores En porcentajes

0102030405060708090

100

AM

BIE

NT

E

ASU

NT

OS

INT

ER

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DE

FEN

SA

FINA

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ISMO

SD

EL

EST

AD

O

Gastos corrientes Gastos de capital

Fuente: Proforma 2006 de las Entidades Autónomas y Descentralizadas Como se puede apreciar en el gráfico hay una gran dispersión del gasto en cada uno de los sectores, mientras unos sectores destinan mayor cantidad de recursos a gastos corrientes como: Finanzas, Educación, Recursos Naturales y Asuntos Internos que destinan una media del 78% al pago de sueldos, compra de bienes y servicios y transferencias corrientes, hay otros sectores como Defensa Nacional, Trabajo, Comunicaciones y Otros Organismos del estado que la mayoría de sus recursos lo destinan a gastos de inversión y capital el 11.6 % y 4.8% con relación al total de gastos. Financiamiento La Pro forma de las entidades autónomas y descentralizadas en el 2006 presenta un déficit consolidado de USD 73.7 millones, resultado inferior al valor codificado al 31 de julio del 2005, que presenta un superávit de USD 213.9 millones. Los sectores deficitarios son: defensa, educación, Finanzas y Asuntos Internos todo ellos suman USD 100.2 millones de déficits, el resto de sectores tienen déficit menores a excepción de Otros Organismos del Estado que presenta un superávit de USD 34.6 millones. El déficit estimado para el año 2006 de USD 73.7 millones, sería financiado principalmente con la variación del saldo de USD 103 millones, venta de valores fiduciarios por un valor neto (Recuperaciones de inversiones menos Inversiones financieras) de USD 37.9 millones, valor que incluye USD 61 millones por Inversiones financieras de la Agencia de Garantía de Depósitos –



117

AGD-, USD 22.9 del Consejo Nacional de Capacitación y Formación Profesional –CNCF- y USD 11.6 millones de las Universidades y Escuelas Politécnicas y la Recuperación de Inversiones por parte de la Comisión de Tránsito del Guayas –CTG- por USD 18.4 millones y USD 11.1 millones de la Junta de Defensa Nacional –JDN-.

Cuadro No. 83: Entidades Autónomas y Descentralizadas

Resumen de Financiamiento de la Proforma Presupuestaria 2006 En USD millones

2006

GRUPOINICIAL CODIFICADO

31-JUL-2005PROFORMA CODIFICADO

31-JUL-2005PROFORMA ABSOLUTA RELATIVA

a b c d=c-b e=d/b

Ingresos totales 1.595,8 1.513,4 1.696,0 4,3 4,9 182,6 12,1 Gastos totales 1.306,8 1.299,5 1.769,8 3,7 5,1 470,3 36,2

Déficit (-) o superávit (+) 289,0 213,9 -73,7 0,6 -0,2 -287,7 -134,5

Financiamiento -289,0 -213,9 73,7 -0,6 0,2 287,6 -134,5

Finan. Interno 13,2 13,2 8,7 0,0 0,0 -4,5 -34,2 Desembolsos 18,7 18,7 12,5 0,1 0,0 -6,2 -33,1 Amortizaciones 5,6 5,6 3,9 0,0 0,0 -1,7 -30,4

- Variación de Saldos 136,3 136,0 103,0 0,4 0,3 -33,0 -24,3

Variación de valores fiduciarios -438,4 -363,1 -37,9 -1,0 -0,1 325,2 -89,6

2005 Porcentaje PIB VARIACION

Fuente: Proforma 2006 de las Entidades Autónomas y Descentralizada



118

IV. CONCLUSIONES, RIESGOS Y RECOMENDACIONES

A. GENERALES 1. De manera general, la política fiscal prevista por el Gobierno Nacional en la ejecución del

Presupuesto del Gobierno Central del año 2005 y para la elaboración de la Pro forma presupuestaria para el ejercicio fiscal 2006, respecto del desempeño previsto para la actividad económica (se prevé un crecimiento del PIB de 3.3% y 3.5% para el 2005 y el 2006, en su orden) y para el cambio en el nivel de precios con que se elaboró la Pro forma (la inflación promedio para el 2005 se preveía sea de 2.7% y para el 2006 de 2.4%), a criterio del Banco Central del Ecuador, sería expansiva.

Las fuentes de financiamiento (ingresos y desembolsos) contemplados en la Pro forma del Presupuesto del Gobierno Central del año 2006 (USD 8564 millones) crecen, 16.6% y 12.4% respecto del Presupuesto Inicial (USD 7343 millones) y del Presupuesto Codificado (USD 7616 millones) del presente año, en ese orden. Se evidencia, por tanto, un incremento del financiamiento durante la ejecución presupuestaria del ejercicio fiscal 2005 de 3.7%. Con relación al Producto Interno Bruto, los ingresos más los desembolsos del Gobierno Central previstos para el 2006 equivalen a 24.6% del PIB mientras que para el año 2005 el Presupuesto Codificado contiene ingresos equivalentes a 23.0% del PIB. De su lado, los usos (gastos y amortizaciones) de la Pro forma del Presupuesto del Gobierno Central del año 2006 crecen, 16.6% y 12.5% con relación al Presupuesto Inicial (USD 7344 millones) y del Presupuesto Codificado (USD 7615 millones), respectivamente. En cuanto a la expansión del gasto corriente la Pro forma tiene previsto un incremento de USD 459 millones (10.5%) y de USD 197 millones (4.3%) respecto del Presupuesto Inicial y Codificado del presente año, en ese orden. El gasto de inversión crece, respectivamente, USD 329 millones (21.7%) y USD 291 millones (18.7%). Como producto de esta evolución de los ingresos y gastos de este año y de la previsión para el ejercicio 2006, el déficit del Presupuesto Inicial del Gobierno Central del 2005 previsto en USD 481 millones pasaría a USD 439 millones (1.3% del PIB), de acuerdo al Presupuesto Codificado; y para la Pro forma del año 2006 se prevé un déficit muy similar en términos nominales, USD 421 millones, sin embargo, ligeramente menor respecto del Producto Interno Bruto, 1.2%.

2. La ejecución presupuestaria del Gobierno Central para el presente año y la Pro forma presupuestaria del año 2006, a pesar de la incorporación de una mayor proporción de los recursos petroleros producto de la Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal y de una mayor recaudación tributaria no prevista para el 2005 (USD 342 millones ó 1.0% del PIB) y para el 2006 (USD 266 millones ó 0.8% del PIB), no corrige la dependencia del endeudamiento público para cubrir el exceso de gasto del Gobierno Central.

3. El gasto primario corriente de la Pro forma del Presupuesto del Gobierno Central del año 2006 asciende a USD 3862 millones, y muestra un crecimiento de USD 331 millones (9.4%) respecto del Presupuesto Inicial del año 2005 y de USD 82 millones (2.3%) si se toma como base el Presupuesto Codificado del presente año. De acuerdo al Reglamento Sustitutivo, la base de comparación de la Pro forma 2006 constituye el Presupuesto Codificado 2005, y la Pro forma cumpliría con el techo del gasto corriente primario, ya que a partir de esa base, el gasto primario corriente podría crecer hasta en USD 3983 millones. Sin embargo, si el crecimiento se lo calcula



119

a partir del Presupuesto Inicial del año 2005, el límite sería de USD 3721 millones y la Pro forma superaría el límite.

Por otra parte, de acuerdo a las disposiciones legales vigentes, los gastos de inversión sujetos a límite presupuestados para 2006 cumplirían lo dispuesto en la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal.

4. El numeral 2) del artículo 3 de la ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Responsabilidad Fiscal70 dispone la reducción del déficit no petrolero, el mismo que consiste en la diferencia de ingresos sin los correspondientes a la venta de activos petroleros ni desembolsos, y gastos sin amortizaciones. Asimismo, el mencionado Reglamento Sustitutivo señala la metodología para determinar el monto máximo al que podría llegar el déficit no petrolero de la Pro forma del Presupuesto del Gobierno Central de cada año.

De manera similar a la Primera Regla Macrofiscal, si se toma como base la reglamentación aprobada a la Ley Orgánica de Responsabilidad Estabilización y Transparencia Fiscal, se da cumplimiento a la reducción del déficit no petrolero, ya que el déficit de la Pro forma del Presupuesto del Gobierno Central del año 2006 es de 3.9% del PIB, en tanto que el techo permitido llega a 4% del PIB del mismo año.

Si bien la Pro forma 2006 se ha elaborado de acuerdo a las disposiciones normativas vigentes (básicamente motivadas a partir de la aprobación de la Ley Orgánica Reformatoria a la LOREYTF), el Banco Central del Ecuador cumple con alertar respecto de los riesgos potenciales que presentan el nivel y evolución del resultado no petrolero, los mismos que están comprometiendo la sostenibilidad del gasto del Presupuesto del Gobierno Central, presionando sobre el financiamiento e incluso, a través de ello, sobre el desempeño de la actividad económica privada.

5. El Banco Central del Ecuador considera que, en términos prácticos, no se estaría reduciendo el

endeudamiento público en los 16 puntos porcentuales que dispone la Ley para el período 2002-2006, pues si bien la deuda flotante y la deuda contingente son formas contempladas en las normativa vigente, se destacan los siguientes aspectos: (i) el servicio de la deuda flotante no forma parte de las erogaciones incluidas en la Pro forma presupuestaria; y, (ii) la determinación de esta deuda no cuenta con los respaldos legales ni presupuestarios necesarios. Si se excluye estos conceptos del análisis, como se muestra en la parte superior del cuadro anterior, la reducción del nivel de endeudamiento respecto del PIB es de sólo alrededor de 14 puntos porcentuales, incumpliendo por tanto, la normativa vigente. De ser este el caso, la Pro forma debería generar un superávit de 2.5% del PIB, es decir USD 870.5 millones, a fin de que se cuente con los recursos que permitan reducir en esa proporción el endeudamiento público. Sin embargo, lo anterior no sería viable dada la estructura de ingresos y gastos de la Pro forma del Presupuesto del Gobierno Central del año 2006.

El Banco Central del Ecuador, sobre la base de lo expuesto, insiste en la necesidad de mantener equilibrio en las cuentas del Gobierno Central y en reducir el nivel de endeudamiento público de manera sostenida y sustentable.

70 “El déficit resultante de los ingresos totales, menos los ingresos por exportaciones petroleras y menos

gastos totales, se reducirá anualmente en 0.2 por ciento del PIB hasta llegar a cero”.



120

B. POLÍTICA DE INGRESOS 1. La Pro forma del Presupuesto del Gobierno Central del año 2006 mantiene el registro de los

ingresos petroleros por exportaciones de crudo como un ingreso de capital y no como un ingreso corriente. El fundamento teórico y metodológico de este criterio radica en que el petróleo se considera como un activo (no renovable) del Estado, y que, en tal virtud, no debe ser fuente de financiamiento para el pago de gastos corrientes, peor aún permanentes, sino para la reducción de pasivos públicos y/ o gastos de inversión que incidan positivamente en el stock de capital del país (aumento de activos).

2. Los estudios elaborados por el Banco Central del Ecuador dan cuenta que cambios en el precio

internacional del crudo tienen dos efectos opuestos en las cuentas fiscales. Por un lado, los ingresos fiscales por concepto de exportación de crudo se incrementan mientras que, por otro, también lo hacen los costos de importación de derivados. El Banco Central estima la dependencia del país en las importaciones de derivados reducen los potenciales beneficios del incremento de los precios de exportación de crudo en más del 66%.

3. El Banco Central del Ecuador estima que los ingresos por venta interna de derivados previstos

por el MEF en la Pro forma 2006 estarían sobreestimados en al menos USD 200 millones, por lo que se recomienda ajustarlos en esa magnitud con la finalidad de transparentar la ejecución del Presupuesto del Gobierno Central y a través de ello, al menos mantener, sino fortalecer la situación de las finanzas públicas. Se debe recordar que de acuerdo al Presupuesto del Gobierno Central aprobado para el año 2005, se preveían ingresos por venta interna de combustibles por USD 774 millones, y que de acuerdo a la información disponible a julio de este año, estos ingresos efectivamente ascendería a solamente USD 168 millones, e incluso podrían ser menores.

4. El Banco Central del Ecuador estima que el subsidio económico del Estado por el consumo de derivados de petróleo ascendería a más de USD 1700 millones en el año 2006. Se considera necesario por tanto evidenciar este subsidio ante la sociedad y determinar la eficiencia de la asignación de estos recursos a través de este mecanismo.

5. La evidencia disponible muestra que el subsidio al consumo de derivados de petróleo es

altamente ineficiente. Por ejemplo, estas distorsiones de precios fomentan el contrabando de combustible para su venta en los países vecinos; además, de acuerdo a varios estudios, el subsidio a los combustibles no beneficia a la población pobre y tampoco constituye una herramienta eficiente de redistribución del ingreso. Este tipo de subsidios incorporan grandes distorsiones que limitan la eficiencia de la economía ecuatoriana, afectando su potencial de crecimiento en el corto, mediano y largo plazo, y no benefician a la población pobre y vulnerable del país.

El Banco Central del Ecuador, sobre la base del análisis efectuado, recomienda a las autoridades políticas y económicas del país, se estudie la posibilidad de eliminar gradualmente los subsidios a los derivados de petróleo y, con los recursos adicionales que se generen, se promueva la inversión del Presupuesto del Gobierno Central en programas sociales focalizados que permitan proteger a la población pobre y vulnerable del país, superando para ello prácticas eminentemente asistencialistas.

6. La inclusión de una mayor proporción de los ingresos del ex FEIREP en la Pro forma del

Presupuesto del Gobierno Central, a partir de las reformas introducidas al marco legal vigente que regula las finanzas públicas, y la utilización de un mayor precio para las exportaciones de crudo, profundiza aún más la dependencia de la gestión presupuestaria del Gobierno Central de los recursos producto de la actividad petrolera.



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7. El incremento previsto para los ingresos no petroleros, tanto tributarios como no tributarios,

no son consistentes con las previsiones respecto del desempeño futuro de la actividad económica y para la inflación durante el año 2006. Respecto del PIB, estos ingresos tendrían una sobreestimación de aproximadamente USD 200 millones. Esto hace prever dificultades durante la ejecución presupuestaria de 2006 y problemas de sostenibilidad en el mediano y largo plazo. En este sentido, los ingresos tributarios, el IVA, el impuesto a la renta y el ICE presentaría cada uno sobreestimación de 0.1% del PIB, es decir, entre los tres impuestos se prevé alrededor de USD 100 millones de ingresos sobreestimados para el ejercicio 2006. Los ingresos no tributarios, también tendrían una sobreestimación de aproximadamente 0.3% del PIB (también alrededor de USD 100 millones).

C. POLÍTICA DE GASTOS 1. La Primera Regla Macrofiscal vigente determina que cualquier eventual incremento de gasto

corriente debe ser compensado con el correspondiente ajuste en el mismo gasto corriente, haciendo por un lado menos flexible la gestión financiera del Gobierno Central y asegurando por otro la ejecución del gasto de inversión de acuerdo a la disponibilidad efectiva de financiamiento.

2. La tendencia de crecimiento de los gastos de personal prevista en la Pro forma 2006 es

insostenible en el mediano y largo plazo, más aún si se analiza la evolución de los ingresos no petroleros, y en particular, de los ingresos tributarios durante los últimos años.

Además, se debe considerar que la masa salarial constituye un gasto corriente de elevada magnitud dentro del Presupuesto y que tiene el carácter de permanente y presenta un alto ritmo de crecimiento anual. Por tanto, es importante que las características de las respectivas fuentes de financiamiento sean consistentes en el marco de la sostenibilidad del gasto que exige una sana política fiscal. Al respecto, se insiste en que si bien su financiamiento corresponde a fuentes de ingresos corrientes permanentes su ritmo de crecimiento supera al de los ingresos tributarios, lo cual encuba elementos de serio riesgo para la gestión de mediano plazo de las finanzas públicas; más aun en épocas en las que por efectos del ciclo económico el ritmo de actividad económica se contraiga y por defecto las recaudaciones tributarias también caigan.

3. Los montos destinados al pago de la deuda pública, a la masa salarial y a los gobiernos

seccionales ratifican la inflexibilidad del gasto del Presupuesto del Gobierno Central y la necesidad de que el país emprenda en reformas institucionales que permita dar la necesaria flexibilidad al ejercicio presupuestario del Gobierno Central.

4. Las preasignaciones a los partícipes de los ingresos petroleros (USD 207 millones) y de los

ingresos tributarios (USD 931.4 millones), sumadas a la transferencia de capital prevista para los gobiernos seccionales por concepto de la Ley del 15% de USD 677 millones, determinan que USD 1815.4 millones, es decir, 29.0% de los ingresos totales de la Pro forma del Presupuesto del Gobierno Central equivalentes a 5.2% del PIB, constituyan ingresos sobre los cuales la autoridad fiscal no puede disponer ni asignar su destino sobre la base de prioridades económicas y sociales dinámicas. Si se toma en cuenta que el déficit previsto es de USD 421 millones, la incorporación de una cuarta parte de estos ingresos a la Pro forma del Presupuesto del Gobierno Central solamente como fuente de financiamiento de los compromisos ya registrados en ella, equilibraría y evitaría el endeudamiento público del país.

5. La Pro forma registra USD 80 millones como gasto generado por el subsidio eléctrico, lo cual

contribuye a transparentar las cuentas del Estado y a participar al país, la necesidad de contar



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con propuestas viables para su tratamiento más adecuado. Sin embargo, la estimación del CENACE alcanzaría alrededor de USD 250 millones, lo que presionaría a la caja fiscal durante la ejecución presupuestaria y seguramente deteriorará aún más la situación de provisión de este servicio básico a nivel del país.

6. Es evidente el esfuerzo realizado por el Gobierno Nacional a fin de mejorar la calidad del gasto

social, a través de una serie de reformas orientadas a optimizar el uso de recursos, mejorando la capacidad de gestión de los programas sociales y focalizándolos a la población más vulnerable.

7. Las asignaciones realizadas al Gasto Social (Educación, Salud, Bienestar Social, Trabajo,

Desarrollo Urbano y Vivienda, y Ambiente) en la Pro forma 2006 crecen en 12.56% con relación al Presupuesto del año anterior. Gran parte de este incremento corresponde a mayores asignaciones en el gasto corriente. No obstante, el gasto corriente destinado a estos sectores es fundamental para la conformación de capital humano y ha sido sujeto de procesos de optimización.

La asignación de recursos de la cuenta CEREPS hacia el sector social ha cambiado notablemente la estructura del financiamiento del Gasto Social.

8. La Pro forma Presupuestaria correspondiente al año 2006 de las instituciones que conforman el

Sistema Público de Seguridad Social (IESS, ISSFA e ISSPOL), a través de un análisis comparativo entre la tasa real de aportes y la tasa de gasto en pensiones en el corto plazo, prevé un equilibrio anual entre ingresos y egresos, fundamentado en que, los ingresos por aportes y las transferencias son suficientes para cubrir el pago de las prestaciones en particular del seguro de pensiones, suponiendo que los aumentos de los beneficios son acordes con la tasa de inflación, excepto el IESS que prevé incrementarlos en dos veces la inflación. Sin embargo, la sostenibilidad financiera radica en el hecho de que estas tasas deben permanecer fijas en el largo plazo, es decir que los ingresos se incrementen en la mismo proporción que los egresos suponiendo la misma masa salarial.

9. En la pro forma del año 2006 se observa que se continúa con una política creciente de las

Transferencias del Gobierno Central para financiar el pago de pensiones de las instituciones que conforman el Sistema Público de Seguridad Social (IESS, ISSFA e ISSPOL), 12.24% en el año 2006, lo que ejerce una mayor presión en el presupuesto del Gobierno Central de cada año y revisiones en los presupuestos ejecutados de año en curso. Este crecimiento sostenido se explica por las constantes demandas de incrementos en las pensiones jubilares y pensionales y por la falta de una política de seguridad social que limite dichos aumentos en base a decisiones técnicas y no de orden político.

Cabe recordar que los estudios actuariales es una herramienta básica para determinar las cotizaciones que financian las prestaciones de los distintos seguros sociales, pues las obligaciones contingentes dependen de la ocurrencia de los eventos demográficos propios de los riesgos protegidos por seguridad social (invalidez, vejez, muerte, enfermedad, maternidad, riesgos de trabajo, cesantía), y solo con su medición, se puede estimar el costo esperado de cada uno de ellos.

D. POLÍTICA DE FINANCIAMIENTO 1. El endeudamiento público se debe enmarcar dentro de una política de sostenibilidad de la

economía en el mediano y largo plazos, por lo que el límite de endeudamiento público



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aprobado por el Honorable Congreso Nacional en su momento debe ser congruente con dichos objetivos.

2. La emisión para financiamiento del Presupuesto por USD 1520 millones incluye la negociación de los CETES por USD 360 millones y nuevas emisiones por USD 1160 millones, éstos últimos deben destinarse al pago de amortizaciones deuda pública (USD 841 millones de deuda interna y USD 319 millones de deuda externa).

3. La Pro forma del año 2006, tal como el Presupuesto de este año, espera contar con

desembolsos internos que superen las amortizaciones internas, y financien las amortizaciones externas y el déficit global. En este sentido, cabe mencionar la dificultad de colocar un monto tan elevado de papeles en el mercado doméstico. Esta falta de financiamiento induciría a incrementar los niveles previstos de deuda externa y/o a realizar ajustes en los gastos e ingresos del Gobierno Central del año 2006.

4. En los últimos años, el Gobierno Central ha disminuido su exposición al endeudamiento

externo debido a que ha recurrido al financiamiento interno, principalmente mediante la captación de los excedentes de instituciones del sector público. Sin embargo, es necesario analizar los límites de la sostenibilidad de esta política tanto a nivel de las condiciones financieras de plazo y costo de estas operaciones como de sus implicancias sobre la gestión de otras instituciones del sector público. En esta línea, se debe señalar que resulta inconsistente para la gestión de política económica y para la situación del sector privado, que bancos públicos de desarrollo como el Banco del Estado y la Corporación Financiera Nacional mantengan casi de manera permanente montos significativos de recursos invertidos en CETES en lugar de canalizarlos hacia el financiamiento del crédito.

5. Existen diferencias que conciliar entre las previsiones de inversión en títulos del Estado a partir

de la utilización del superávit previsto para el IESS y el financiamiento contemplado en la Pro forma del Presupuesto del Gobierno Central.

6. Se debe apoyar los esfuerzos del Ministerio de Economía y Finanzas por diseñar e implementar

una política de administración de pasivos del Estado, que permita mejorar las condiciones de endeudamiento del fisco y del país.

E. RIESGOS Y SOSTENIBILIDAD 1. El comportamiento progresivamente creciente de la masa salarial pone en riesgo la

sostenibilidad de este gasto, en el mediano y largo plazos, con el correspondiente detrimento de la inversión pública. La inminencia de este riesgo es aún más importante si se considera que el 80% de la masa salarial corresponde a servidores públicos que no están cubiertos por la Ley Orgánica de Servicio Civil, Carrera Administrativa y de Unificación y Homologación de las Remuneraciones del Sector Público.

2. Se ha realizado una estimación de la sostenibilidad de la deuda ecuatoriana de acuerdo al

superávit primario de 1.9% previsto para el 2006. De acuerdo al escenario más realista, con un crecimiento económico a largo plazo de 3% y una tasa de interés internacional de 8%, el país estaría en capacidad de manejar sosteniblemente un nivel de endeudamiento de 39 % del PIB. Sin embargo, el nivel de endeudamiento de sector público actual del país bordea el 44 % del PIB, es decir 6 puntos del PIB (USD 2089.2 millones) por arriba del nivel de equilibrio. Lo anterior evidencia la necesidad del país de priorizar el ahorro para garantizar la sostenibilidad de sus finanzas públicas.



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3. Las dificultades para colocar papeles del Estado en el mercado financiero doméstico pueden

presionar en el financiamiento del Presupuesto del Gobierno Central. Los excedentes de las instituciones públicas se podrían canalizar como inversiones no solo en el sector público, sino también en el privado.

4. La deuda flotante71 del año 2005 debería contar con el respectivo financiamiento a fin de evitar

que presione sobre el flujo de caja del Gobierno Central de 2005 y restrinja la liquidez del sector privado.

5. El precio del barril de petróleo incide fundamentalmente en el manejo del flujo de la caja fiscal,

mas no en el monto de gasto. Por lo tanto, una variación del precio de petróleo en la Pro forma afectaría el nivel de financiamiento neto expresado en la misma, por lo cual con el objeto de mantener el espacio presupuestario para utilizar el financiamiento, se recomienda no afectar el supuesto de precio.

6. Una parte significativa de los desembolsos externos presupuestados para el 2006 depende de

los resultados obtenidos en el marco del Programa Económico, por lo tanto el Banco Central del Ecuador considera fundamental mantener un manejo consistente de las finanzas públicas para, entre otros beneficios, lograr el acceso a estos recursos.

F. RECOMENDACIONES 1. El Banco Central del Ecuador considera que un manejo de las finanzas del Estado consistente

con un desempeño macroeconómico, sostenible y sustentable en el mediano y largo plazo debe constituirse en un elemento fundamental de la gestión de la política económica del Ecuador. Para ello, el Presupuesto General del Estado y en particular el Presupuesto del Gobierno Central, constituye la principal herramienta de política fiscal con la que cuentan las autoridades económicas; de ahí la importancia de realizar el análisis y evaluación de las políticas de ingresos, gastos y financiamiento en vigencia, respecto de los requerimientos de estabilidad, crecimiento y desarrollo económico y social del país.

En esta línea, el cumplimiento de las Reglas Macrofiscales y la gestión prudente de los recursos petroleros, contribuirán a estabilizar las cuentas fiscales, reducir el peso de la deuda pública en el presupuesto y aminorar los efectos negativos de ciclos económicos adversos. Un Presupuesto General del Estado manejado sobre la base de principios de eficiencia y equidad, promoverá un mejoramiento de la calidad del gasto y no sólo un incremento de los recursos asignados, lo cual permitirá transmitir señales positivas a los mercados interno y externo, lo que a su vez contribuye a la disminución de la percepción de riesgo-país, y por tanto a la reactivación de la producción, generación de empleo e incremento del consumo interno, así como al mejoramiento del bienestar de la sociedad. En este sentido, se recomienda también:

- No incrementar el techo presupuestado para sueldos y salarios.

- Evitar presiones sobre el gasto y el endeudamiento público contenidos en la Pro forma

2006, a fin de coadyuvar el cumplimiento de las obras de inversión y de capital presupuestadas.

71 Atrasos en el pago de los compromisos del Presupuesto del Gobierno Central.



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- Definir un mínimo de proyectos y programas de inversión social presupuestados para 2006 que deberían ser protegidos durante ese año, como un mecanismo que permite concretar progresos en la redistribución del ingreso.

- Si durante la ejecución presupuestaria se verificara la insuficiencia de financiamiento, el

Ministerio de Economía y Finanzas deberá hacer oportunamente las reformas presupuestarias pertinentes, a fin de evitar expectativas de gasto y la generación de mayores atrasos.

- Con perspectiva de mediano y largo plazo, es conveniente apoyar el programa de

estructuración de deuda externa anunciado por el MEF, a fin de permitir la ampliación del espacio presupuestario para la inversión pública, particularmente social.

- Durante la ejecución presupuestaria, observar la necesidad de mantener los términos de

rigurosa austeridad y transparencia del Presupuesto para conseguir estabilidad fiscal, toda vez que ésta es una condición necesaria, aunque no suficiente, para lograr niveles de crecimiento sostenido, y por tanto contribuye a una distribución más equitativa de la riqueza nacional.

2. El Banco Central del Ecuador recomienda que los ingresos petroleros que nutren al CEREPS

deberían formar parte del ahorro nacional para garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas, financiamiento en mejores condiciones y solventar el futuro del país.

3. Tomando en cuenta que el espíritu de la Ley Orgánica Reformatoria a la LOREYTF era

promover una expansión del gasto de capital (o de inversión) del Presupuesto del Gobierno Central, el Banco Central del Ecuador considera que un potencial exceso en el límite de crecimiento del gasto primario corriente de la Pro forma, a más de los problemas de sostenibilidad antes señalados, debería ser analizado en el ámbito de interpretación de la Ley y en el marco del pronunciamiento del H. Congreso Nacional y del señor Procurador General del Estado a este respecto.

4. El Banco Central del Ecuador considerando los problemas reportados y analizados respecto de

la gestión petrolera del sector público en cada una de sus fases, incluyendo la definición e implementación del esquema de subsidios al consumo de combustibles, advierte de la necesidad de buscar una estrategia de desarrollo del sector petrolero que promueva una explotación sostenible de estos recursos en beneficio del Estado y con la activa participación del sector privado, cada uno en sus respectivos ámbitos de acción y que de manera particular contribuya a reducir la dependencia de las importaciones de derivados. Únicamente de esta manera se podría maximizar los ingresos fiscales provenientes de las operaciones hidrocarburíferas, especialmente ante la presente tendencia creciente de los precios internacionales.

5. Es necesario que se diseñe e implemente una política generalizada de focalización de subsidios,

en particular al consumo de energía eléctrica y de combustibles. 6. Especialmente en el sector social, el país debe enfocar la atención en el mejoramiento de la

eficiencia en los procesos de asignación de recursos a través de la aplicación de mecanismos objetivos y técnicos. Mediante estos procesos, se podría identificar una serie de indicadores que permitan identificar la calidad y la eficiencia de los programas, y, así, crear criterios eficiente para priorizar el gasto social.

7. El Sistema Público de Seguridad Social, en lo que respecta a pensiones, presenta un problema

de financiamiento en el corto, mediano y largo plazo que amerita principalmente una reforma individual en la legislación de cada una de las instituciones con el único propósito de buscar un



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adecuado régimen de financiamiento para prever la sostenibilidad en el tiempo de los actuales jubilados y pensionistas, así como de las futuras generaciones. Esta aseveración junto con una actualización del balance actuarial, complementaría el análisis, intuyendo que el déficit sería mayor, al no contar con ingresos permanentes (activo actuarial donde constan los aportes futuros), situación que conduce a un grave problema de financiamiento en el tiempo, si es que por ejemplo para el caso del IESS no se introducen reformas necesarias para viabilizar la aplicabilidad del sistema mixto de pensiones en el país.

informe al honorable congreso nacional: pro forma del

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