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índice de contenido

Presentación

1. Ubicación del derecho parlamentarioClasificación de las normas jurídicas

Cuadro clasificatorioDefinición de la materiaDiferencias entre técnica legislativa y derecho parlamentarioRelación con la teoría del Estado y la ciencia políticaRelaciones con el derecho constitucional

2. Teoría del derecho parlamentarioFundamento teórico del parlamentarismoTeoría de la democracia y de la representaciónLugar del Parlamento en la organización políticaParlamentarismo y presidencialismoNormatividad del ParlamentoNaturaleza jurídica de las normas parlamentarias

Intento de definición

3. Historia del ParlamentoIntroducciónÉpoca antiguaEl Senado romanoEl Parlamento medieval

Las órdenes religiosasPrecedentes del derecho parlamentario mexicano

El municipioConstitución de CádizConstitución de ApatzingánPlan de Iguala y Tratado de CórdobaActa constitutiva de la Federación y Constitución de 1824Constituciones centralistasConstitución de 1857 y reforma de 1874Constitución de 1917 y sus reformas

Leyes y reglamentos parlamentarios

4. Principios del derecho parlamentario

IntroducciónPrincipios sustantivos

Principio de representaciónPrincipio de libertadPrincipio de informaciónPrincipio de igualdad

Principios adjetivosPrincipio de ordenPrincipio de resolución mayoritaria

Resoluciones del CongresoQuórumDebateVotación y mayoríasNota final

EpílogoBibIiografía general

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Bernardo Bátiz Vázquez

El autor de esta obra nació en la ciudad México de 1936. Estudió la licenciaturaen derecho en la UNAM y la maestría en la universidad Iberoamericana. En su juventud practicó elexcursionismo y desde muy temprano recorrió buena parte del país, conociendo paisajes ycostumbres. En la vida académica a sido profesor en la materia Derecho, sociedad y Estado de laUIA; en Universidad Salesiana, de derecho Constitucional; profesor invitado en variasuniversidades del país y en las de Leiden, en Holanda, y en la Complutense de Madrid.

En su vida política fue miembro del Partido Acción Nacional, del que se separó en 1992; en eldesempeño varios cargos, entre ellos miembro del Consejo Nacional, del Comité Nacional ysecretario general. El maestro Bátiz ha sido diputado en las Legislaturas XLVIII; LII, en la que fuecoordinador parlamentario de su grupo; LIV, en la que fue subcoordinador, y en la actual LVII, en laque desempeña el cargo de presidente del Instituto de Investigaciones Legislativas. Actualmentees miembro del Foro Democrático Social Cristiano. Además de colaborar en revistas y periódicos,publicó dos libros: La libertad y el Derecho y Cronicuentos también ha participado en las siguientesobras colectivas: La sucesión presidencial 1988, Continuismo o democracia, La transición difícil,Autonomía y derechos de los pueblos indios, FOBAPROA-IPAB, el debate continúa y Rememoracióndel Tratado de Guadalupe Hidalgo.

En 1992 presentó en Sofía Bulgaria, en la 80a. reunión de la Unión Interparlamentaria Mundial, laponencia "El papel de la oposición en la democracia". También asistió al Simposium sobre laciudad de México en Amsterdam, Holanda, y ha participado como observador electoral en ElSalvador, Nicaragua y Venezuela; asimismo, dictó varias conferencias político- académicas enChile, Argentina,Venezuela y Colombia.

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PRESENTACIÓN

¿Que es el derecho parlamentario? Su denominación evoca inmediatamente una de las tresclásicas funciones sustantivas del Estado constitucional: la función legislativa. Pero fuera de esareferencia nominalista, dicha disciplina es escasamente conocida y no ha sido cultivada en nuestromedio académico jurídico-constitucional. Tradicionalmente la estructura, la organización y lasatribuciones del Poder Legislativo se estudian de manera general como un capítulo del programade Derecho Constitucional.

Como rama autónoma del derecho público, no fue si no hasta hace un poco más de una décadaque en nuestro país se empezaron a producir algunos estudios sistemáticos, aunque parciales, delderecho parlamentario, generados por un motivo del primer curso del derecho parlamentarioiberoamericano, celebrado en la ciudad de México en Mayo de 1987 y que fueron recogidosposteriormente en el libro Derecho Parlamentario de editorial Porrúa . En 1993, el Fondo de CulturaEconómica editó Derecho parlamentario, de Francisco Berlín Valenzuela.

Ahora aparece el texto de alguien a quien con legítimas credenciales se le puede considerar comouno de los precursores en el cultivo de esta disciplina jurídica: Bernardo BÁTIZ Vázquez. En 1990fundó la cátedra de Derecho Parlamentario en la Universidad Iberoamericana, institución en la quehace varios lustros imparte la materia de Derecho, Sociedad y Estado. El 17 de marzo de este añoobtuvo en la misma Universidad el grado de maestro en Derecho, para cuyo objeto realizó ypresentó este trabajo-laureado por al sínodo examinador- que hoy publica el prestigioso sello deOxford University Press.

El libro es el fruto de muchos años de estudios,de reflexiones y de vivencias del maestro BernardoBÁTIZ. No solo ha estudiado el derecho parlamentario si no que lo ha vivido intensamente en elejercicio de su brillante actividad legislativa, como diputado federal en cuatro legislaturas, siempredesde la trinchera de la oposición democrática.

Con rigor metodológico el autor aborda sistemáticamente los diversos temas que integran lacompleja materia de que se ocupa y no son pocas las aportaciones que realiza a su mejorconocimiento, que son consecuencia de las reflexiones personales y la crítica a las que somete lascuestiones que analiza a lo largo de su investigación.

El mérito del maestro BÁTIZ es haber ubicado la materia como disciplina jurídica con autonomíacientífica dentro de los cuadros clasificatorios de derecho, que inadvertidamente la habíanignorado. Y sobre todo, la de haber ensayado una teoría de derecho parlamentario que intenta sercomo lo señalaba Miguel VILLORO TORANZO, una explicación coherente, un instrumento paraentender la multiplicidad de datos de esta nueva materia jurídica, desde un punto de vista quedestaque lo que tiene en común, la coherencia que los relaciona y la subyacente estructura lógicaque les sirve de enlace. Dentro de este marco teórico, el autor, con gran acierto, formula ysistematiza los principios generales que le dan basamento y especificidad al derechoparlamentario.

La referencia a la génesis y al despliegue histórico de Parlamento que es la institución clave de lademocracia y la materia misma de exploración de la nueva disciplina jurídica es objeto también deun tratamiento claro y preciso, que vértebra y enriquece la obra.

El libro en le que inmerecidamente me otorgaron el honor de realizar la presentación, escrito conun estilo claro y sencillo por un distinguido parlamentario que además es actualmente es elpresidente del Instituto de Investigaciones Legislativas de la LVII Legislatura de la Cámara deDiputados, habrá de presentar un doble y señalado servicio a al cultura jurídica : el primero denaturaleza doctrinal al desarrollo científico de la disciplina y el segundo de carácter práctico, a loslegisladores del país especialmente en esta etapa crucial de nuestra historia política, en que pugnapor reivindicar el ejercicio de las atribuciones, el decoro y al dignidad que su rango constitucionalexige al Poder Legislativo.

Raúl González SchmalJulio de 1999

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1. Ubicación del derecho parlamentario

CLASIFICACIÓN DE LAS NORMAS JURÍDICAS

Al intentar el estudio del derecho parlamentario nos encontramos con dos hechos iniciales de losque hemos de partir. Uno, es que forma parte de la realidad jurídica del derecho objetivo unconjunto de normas que merecen el nombre de derecho parlamentario o derecho legislativo. Estasnormas en el caso de nuestro país, se encuentran en la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos, en la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, enel Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, en la LeyOrgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda, la Ley de Responsabilidades de los ServidoresPúblicos, en los acuerdos parlamentarios y en otras disposiciones singularizadas o particularizadasque en la vida cotidiana del Poder Legislativo encuentran espacio y momento.

El segundo hecho es la ausencia, hasta hace poco tiempo, de esta rama del derecho objetivo,tanto de las clasificaciones clásicas de las leyes como de los programas de estudio de la mayorparte de las escuelas y facultades de derecho en México.

En efecto, en las obras de los autores clásicos de derecho mexicano no encontramos clasificado alderecho parlamentario en el lugar que debería ocupar como rama importante del derecho público,al lado del derecho constitucional, cúspide y fuente del parlamentario o al lado del derechoadministrativo que debiera ser, en una clasificación simétrica,su contrapartida.

Podemos corroborar la anterior reflexión con relativa facilidad. En los Apuntes de Introducción alEstudio del Derecho de Trinidad GARCÍA, profesor de la antigua Escuela de Jurisprudencia, obraque surgió de las notas que sus alumnos tomaban en sus clases, se dedica el capítulo III a laclasificación de las normas del derecho a partir de diversos criterios, y al ocuparse del derechopúblico interno, lo subdivide en la forma que el mismo maestro denomina clásica, en cuatro ramasque son las siguientes:

a) Derecho Constitucionalb) Derecho Administrativoc) Derecho Penald) Derecho Procesal

Como se advierte, en esta clasificación no se consigna al derecho parlamentario.

Otro clásico de la jurisprudencia mexicana, Eduardo GARCÍA MÁYNEZ, en su reiteradamenteeditada obra titulada Introducción al estudio del Derecho, cuando se ocupa de la clasificación delas normas jurídicas desde el punto de vista de su materia, las divide en derecho público y derechoprivado. A su vez, al derecho público lo subdivide en las siete ramas siguientes (tres más que en laclasificación de Trinidad GARCÍA):

1. Normas constitucionales2. Normas administrativas3. Normas penales4. Normas procesales5. Normas internacionales6. Normas industriales7. Normas agrarias

Otro enfoque diferente en cuanto a clasificación es el que emplea Francisco José PENICHEBOLIO, en su obra INTRODUCCIÓN AL DERECHO, en la que enumera como "disciplinas jurídicasespeciales" a las ramas del derecho:

a) Constitucionalb) Administrativoc) Penald) Procesale) Internacional público

f) Fiscalg) Laboralh) Civili) Mercantilj) Internacional privadok) Agrario

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Ninguno de los autores citados considera un espacio en su clasificación para lasreglas del Poder Legislativo.

El profesor Gabino FRAGA, autor de otra obra ampliamente conocida en las escuelas de derechode nuestro país, su reconocido Derecho Administrativo, incursiona con más acuciosidad en elterreno de la clasificación de las normas jurídicas para determinar el sitio de la materia de suespecialidad y al efecto hace algunas reflexiones que es interesante considerar. Destaca en primertérmino que una definición puramente fundada en un criterio formal, plantearía que el derechoadministrativo es el conjunto de normas jurídicas que regulan la organización y el funcionamientodel Poder Ejecutivo. Cita en seguida a HAURIOU, quien define a esta rama del derecho como laque regula la organización de la "empresa de la administración pública", así como los poderes yderechos que poseen las personas en que encarna la administración y el ejercicio de estospoderes y derechos. En contraste, la escuela realista que menciona también Gabino FRAGA niegala personalidad de quienes ejercen el poder público y define al derecho administrativo como "elconjunto de reglas relativas a los servicios públicos".El autor citado concluye, que una correcta definición del derecho administrativo debe abarcarambas consideraciones: formal y material.Más adelante, reflexiona acerca de la división de poderes y expresa que el derecho constitucionalse ha desarrollado en sus ramas administrativa y judicial, porque en ellas el Estado entra enrelaciones con los particulares, cosa que no sucede en la función del Poder Legislativo, que seocupa "del establecimiento de normas abstractas e impersonales".Agrega el maestro FRAGA, unos párrafos adelante, que tanto el Poder Ejecutivo como el PoderJudicial "requieren para su funcionamiento de multiplicidad de órganos secundarios" y concluye:"por esas razones se han derivado del derecho constitucional dos ramas: la del derechoadministrativo y la del derecho procesal, reguladores cada una de ellas, de la organización yfuncionamiento de los poderes Ejecutivo y Judicial, respectivamente".Como puede entenderse, FRAGA avanzó bastante en el camino de la clasificación del derechopúblico y estaba verdaderamente cerca de concluir que la rama faltante en la clasificación es elderecho parlamentario, que se ocupa de la organización y el funcionamiento del Poder Legislativo.Una lógica elemental indica que si son tres las funciones del poder público, y las tres, conforme alsistema constitucional en vigor, requieren los procedimientos previstos en las disposiciones legalesvigentes, tres debieran ser también las ramas del derecho público, inmediatamente derivadas deltronco constitucional. El maestro FRAGA se aproximó a esta conclusión y quizá por una inercia demucho tiempo atrás, redujo su clasificación a los poderes o funciones Ejecutivo y Judicial.Sin embargo, ya da razones para justificar la ausencia de la rama legislativa; según su opinión,existen los derechos administrativo y procesal, porque los poderes Judicial y Ejecutivo requierenpara su funcionamiento "multiplicidad de órganos secundarios".La afirmación es correcta. La multiplicidad de funciones y, por tanto, de órganos e instituciones querequieren la administración pública ejecutiva y la administración de justicia, exigen reglas claras yamplias al respecto que no pueden constreñirse a las primarias y fundamentales del derechoconstitucional.Pero la misma razón debe existir para el derecho parlamentario o legislativo que, como se verámás adelante, también requiere órganos secundarios y las funciones del Poder Legislativo, exigeasimismo una regulación jurídica cuidadosa, amplia y técnicamente estructurado, para evitar en lascámaras la anarquía, el desorden, la ineficacia o el autoritarismo.Otro autor que es indispensable consultar por la profundidad a la que llega en el estudio de lostemas generales del derecho y que dedica largas meditaciones a la clasificación de las ramas delderecho, es el maestro Miguel VILLORO TORANZO, quien en su introducción al Estudio delDerecho se ocupa, en una clasificación muy cuidadosa, de enumerar y distribuir en un ampliocuadro las diversas ramas del derecho, pero partiendo de un tronco común que es la justiciageneral, de la que derivan dos grandes ramas: justicia de coordinación y justicia de subordinación;la primera da origen al derecho privado y la segunda, al derecho público.La justicia de subordinación, en la que predomina el criterio del bien común, da lugar, según otroscriterios derivados de este amplio y general, a las diversas ramas del derecho público. Lapropuesta inicial del maestro VILLORO se finca en el rechazo del planteamiento -por decirlo así,primitivo-, que considera que las relaciones de igualdad entre los individuos son regidas por lajusticia conmutativa y dan lugar al derecho privado; las relaciones entre individuo y comunidad son,en cambio, regidas por la justicia distributivo y originan el derecho público.VILLORO no está de acuerdo con este planteamiento y afirma que toda relación de justicia,"incluso las que norman la justicia conmutativa, deben tomar en cuenta al bien común." Esto -agrega- "explica la intervención del Estado en todas las ramas del Derecho, aun en el derechocivil'.Del anterior razonamiento concluye que ni el criterio del bien común ni el de intervención delEstado son los indicados para hacer la clasificación de las ramas del derecho. El criterio para ladistinción, afirma el tratadista con toda razón, es la presencia de la autoridad, como tal, en lasrelaciones jurídicas, y concluye planteando la necesidad de reestructurar con un enfoque jurídicolas diferentes clases de justicia.Para la clasificación que propone y que califica de urgente, Miguel VILLORO escoge dos criterios:uno es la presencia del Estado en la relación con su calidad de tal y el otro de igualdad oproporcional aplicable al caso, en el cual el Estado no actúa con ese carácter, o bien cuandohay relaciones de igualdad entre otros sujetos.A partir de estos puntos de vista, VILLORO divide a la justicia general en dos clases de justicia,que a su vez dan lugar a las ramas del derecho: justicia de subordinación en el primer caso(cuando el Estado actúa como tal) y justicia de coordinación, cuando los dos términos de larelación están en planos de igualdad, independientemente de que uno de ellos sea el Estado. Para

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él, la justicia de subordinación tiene como fin inmediato el bien de la comunidad y como límite ladignidad de los individuos; la justicia de coordinación, en cambio, tiene como fin inmediato el biende los individuos y como límite el bien común.A partir de estos razonamientos, subdivide las dos grandes ramas en subramas, según criteriosigualitarios o de proporcionalidad y coloca así, como parte del derecho privado, al civil y almercantil, orientados por la justicia de coordinación y sujetos al criterio igualitario; pero también alos derechos del trabajo, agrario y social, que pertenecen, según esa clasificación, a la rama dederecho privado, por estar condicionados por la justicia de coordinación, aunque sujetos al criterioproporcional, esto es, a la protección de los más débiles.La otra gran rama de la clasificación, que corresponde al derecho público, está orientada por lajusticia de subordinación. En ella caben, en un extremo el derecho administrativo y el derechopenal, que responden al criterio proporcional en la distribución de deberes y derechos, bienes ycargas en el primero, castigos en el segundo.En el centro de la clasificación de VILLORO se encuentran el derecho procesal y el derechoconstitucional en su parte dogmática, que responden a la justicia legal y al criterio igualitario en laprotección por la ley y la obediencia a la misma.En el último extremo del derecho público queda cIasificado el derecho constitucional en su parteorgánica que según el multicitado autor responde al criterio instrumental y de justicia institucional.

CUADRO CLASIFICATORIOEn la explicación de tan sugestivo cuadro clasificatorio, dice textualmente Miguel VILLORO:Ninguna de las especies de justicia que hemos visto podría operar debidamente si los poderespúblicos no estuvieran adecuadamente organizados conforme a la justicia Institucional, que tienecomo fin regular los derechos y los deberes de las diversas instituciones estatales entre si y convistas a que sirvan al bien común y al bien individual de todos los miembros de la sociedad.A estaespecie de justicia corresponde la llamada parte Orgánica del Derecho Constitucional.El último razonamiento de VILLORO y la experiencia objetiva de que existen normas de derechoparlamentario nos llevan necesariamente a concluir que una clasificación moderna y científica delderecho estaría incompleta si en ella no encontramos las reglas de derecho parlamentario queforman, sin duda, parte de la justicia institucional del derecho parlamentario.En la clasificación de VILLORO,muy bien fundamentada cabe sin forzamiento alguno, siguiendotan sólo estrictamente los criterios que la iluminan, agregar una rama más: el derechoparlamentario que, con el derecho constitucional, de acuerdo con un criterio instrumental, tendrácorno finalidad organizar y otorgar reglas procesales al órgano de gobierno encargado del PoderLegislativo, instrumento que tiene por fin principal mantener al día el sistema normativo, pero no enforma caprichosa y arbitraria, sino sujeto a reglas; de tal modo que en esa área del poder no serompa la unidad hermética de un sistema de derecho.En conclusión, si nos apegáramos a la clasificación de Gabino FRAGA, el derecho parlamentarioo legislativo quedaría en esta posición en la clasificación:

Derecho Público

Administrativo

Judicial

Legislativo oParlamentario

Si adoptamos la más acabada y bien estructurada clasificación de Miguel

VILLORO TORANZO, el lugar del derecho parlamentario sería el siguiente:

Justiciageneral

Justicia desubordinación

Criterioinstrumental

Derechoconstitucional(parteorgánica)

derechopúblico

Justiciainstitucional

DerechoParlamentario

DEFINICIÓN DE LA MATERIACicerón, al final del segundo capítulo del primer libro de De officiis, dice que toda elucidación que larazón emprende acerca de algo, debe partir de una definición para que se entienda que es aquellode que va tratarse.Es cierto que ese método ciceroniano implica el conocimiento previo del tema sobre el que serazona, al menos en forma elemental, y podríamos agregar que para dar término a un estudio, elresultado debe ser también una definición en este segundo caso, ya no elemental si no científica yprecisa.Podríamos intentar así partir en el estudio del derecho parlamentario, de una definición nominal, dediccionario que apenas nos indique el contorno vago del territorio que vamos a explorar, para llegarfinalmente al término de la elucidación, a describir con precisión del tema de estudio, a precisar su

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genero próximo y a determinar su diferencia específica; esto es, terminaríamos con una definiciónreal que nos diga lo que es lo definido.Los diccionarios nos dicen que derecho es, desde un punto de vista objetivo, un conjunto denormas, sancionadas por el estado, que hacen posible y ordenan la vida en sociedad y queparlamentario es relativo al parlamento, palabra a su vez derivada de parlare, hablar lo que a su

vez se deriva de parabolare palabra latina y por analogía, disertar y discutir.Por tanto, la

definición nominal de derecho parlamentario será el conjunto de normas jurídicas que ocupan deregular las relaciones que se dan en los parlamentos, lugares en los que se habla se discute y setoman decisiones.En este camino que va de la definición nominal hacia la definición real tendremos que determinarlos elementos del derecho parlamentario y distinguir de esta materia de otras afines o limítrofes conlas que podría confundirse, así como de los conceptos entre lo que se pudiera extraviar.Al llevar a cabo este ejercicio de diferenciación y distinción necesariamente encontraremos lazosde unión y puentes o puntos de contacto entre las materias a fines o limítrofes; el conocer estoselementos comunes o cercanos, así como los esenciales de cada uno de los extremos de estudio,llevara a la precisión del contorno.Por ello, lo primero es responder a la pregunta sobre la materia del derecho parlamentario: ¿cuáles ésta? Y, ¿de qué se ocupa el derecho al que denominamos parlamentario?La respuesta que en principio nos parece más adecuada es la que da el jurista FernandoSANTAOLALLA LÓPEZ, en su obra Derecho parlamentario español, en donde afirma que "lo quecualifica al derecho parlamentario frente al resto del derecho constitucional, es la peculiaridad desu objeto, que a su vez se transmite al conjunto de normas que forman su contenido". Másadelante agrega:

Así las cosas, cabe definir al derecho parlamentario como el conjunto de normas yde relaciones constituidas a su amparo, que regulan la organización yfuncionamiento de las cámaras parlamentarias, entendidas como órganos queasumen la representación popular en un Estado constitucional y democrático dederecho.

Los elementos de definición de SANTAOLALLA LÓPEZ son los siguientes: en primer término, elderecho parlamentario es un conjunto de normas, esto es, un conjunto de reglas de conductaespecificadas en leyes escritas, o bien, consagradas por la reiteración de su práctica; pero agregaen seguida un segundo elemento que habrá que discutir: no tan sólo son normas para él las queintegran esta rama del derecho, sino también relaciones constituidas al amparo de las primeras. Esdecir, el derecho parlamentario se integra por normas y por relaciones derivadas de éstas; porreglas generales de observancia obligatoria que son las normas y también por las relacionesespecíficas y concretas que de esas normas se derivan.El segundo término de la definición se refiere a la materia que las normas regulan y que es laorganización y el funcionamiento de las cámaras parlamentarias.Por tanto, el derecho parlamentario es en parte orgánico, en la medida en que se ocupa de laorganización de las cámaras, y en parte adjetivo o procesal, en tanto que se ocupa también delfuncionamiento del Poder Legislativo, entendido éste como el órgano que asume la representaciónpopular.El colofón de la definición de SANTAOLALLA LÓPEZ es sumamente, interesante, ya que agregaun elemento extrínseco a la definición misma, al exigir que esa representación popular que elderecho parlamentario, organiza y regula, se dé en un Estado de derecho, constitucional ydemocrático.Así, según el autor citado podemos hablar, con propiedad, de verdadero derecho parlamentario,cuando las normas rigen la formación y la actividad de un Parlamento, en un Estado en que elderecho está por encima y se impone a los gobernantes y a los gobernados y en donde larepresentación popular se elige en forma democrática. Con estas exigencias, más de sociología ypolítica que estrictamente jurídicas, el autor salva a la definición de una tentación positivista y dejafuera de ella los remedos totalitarios o autoritarios de parlamentos, dietas o congresos que nitienen origen democrático ni se enmarcan en un sistema de derecho.En resumen, podemos proponer que el derecho parlamentario pertenece al género del derechopúblico y que se distingue de otras normas de ese tronco, por sus diferencias específicas, esto es,que está constituido por el conjunto de normas jurídicas, que se ocupan de la organización delPoder Legislativo, de sus funciones y facultades y de los procedimientos que dicho poder debecumplir para alcanzar sus fines.Podemos agregar, para concluir, que las reglas del Poder Legislativo, que constituyen el derechoparlamentario, tienen un objetivo formal y procesal, que sirve para ordenar y facilitar el trabajo delos cuerpos colegiados que integran dicho poder, pero también tiene una función legitimadora delas resoluciones de las cámara§, de tal modo que las leyes o los decretos, al pasar por el procesodebido y al cumplir con todos los pasos y requisitos establecidos en la norma, llegan a tener validezy obligan a sus destinatarios.

DIFERENCIAS ENTRE TÉCNICA LEGISLATIVA Y DERECHO PARLAMENTARIOUna vez definida la materia del derecho parlamentario como el conjunto de normas y relacionesque regulan la organización y el funciona-, miento de las cámaras legislativas o parlamentarias, esconveniente, delimitar a esta rama del derecho de la llamada técnica legislativa.Ambas disciplinas tienen, por supuesto, un punto de contacto: el propósito de la técnica legislativaes la elaboración de las leyes, en tanto objetos de la cultura, como conjuntos de palabras, frases,

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cláusulas, que con lógica y orden integran capítulos, títulos y artículos que servirán para regularalgún sector específico de la vida social. El derecho parlamentario, por su parte, es el conjunto denormas que regulan la organización y el trabajo del órgano legislativo, y tiene entre sus funcionesdiversas, una fundamental: la elaboración de leyes.Por tanto, derecho parlamentario y técnica legislativa comparten un mismo objetivo o finalidad, quees la ley, y en el lenguaje de la lógica clásica podemos decir que coinciden en su objeto material,aun cuando difieren en su objeto formal.Cabe recordar que técnica es un conjunto de reglas para hacer bien una cosa. Equivale ocorresponde éste al nombre derivado del sustantivo griego téekjnee, o a la palabra ars en lengualatina y que llegó al idioma español con ambos orígenes. En español contamos con el términotécnica que se usa para indicar los conocimientos encaminados a una obra, y con el vocablo arte,que reservamos para cuando a dicha obra le corresponde el adjetivo bello o encarna un valorestético.En estas condiciones podemos decir, en principio, que técnica legislativa es el conjunto de reglaspara hacer bien una ley; sin embargo, bien vistas las cosas, una ley no lo será en sentido estricto ydesde el punto de vista formal sino hasta que los mecanismos constitucionales y legislativosfuncionen y, de acuerdo con las normas previas, el proyecto culmine con su publicación y entradaen vigor. Entre tanto esto no suceda, estaremos apenas ante un proyecto o anteproyecto.La técnica legislativa tiene que ver con la elaboración material de la ley, con su redacción, suordenación y división en artículos, incisos y apartados y su clasificación en libros, títulos ycapítulos; la técnica legislativa pertenece al mundo del ser, corresponde a la redacción yelaboración de la ley.Por su parte, las reglas del derecho parlamentario tienen por objeto señalar los procedimientos decarácter formal para que un proyecto de ley, bueno o malo desde el punto de vista de la técnica,llegue a tener la fuerza vinculatoria que lo convierte en una norma jurídica en vigor; el derechoparlamentario pertenece al mundo del deber ser.En el proceso legislativo, hay varios momentos en los que es indispensable no sólo cumplir con lasnormas del derecho parlamentario, sino también apegarse a los procedimientos o las técnicas, estoes cuando al proyecto lo elabora cualquiera de los que tienen facultad para hacerlo, o bien lostécnicos a quienes se les encomienda esa actividad o trabajo, y posteriormente cuando se pone elproyecto a debate en comisiones o en el pleno de las cámaras.Es casi ocioso destacar la importancia de la técnica legislativa, cuyo descuido en el mundoacadémico y en el de la política y la administración ha dado lugar a la aprobación formal de leyesmal redactadas, imprecisas y no pocas veces oscuras o contradictorias, difíciles de consultar, deinterpretar y, por tanto, de aplicar. Con ello se contravienen los fines esenciales de la legislación,que son los de proporcionar a los destinatarios de las leyes, guías o indicativos de conductaprecisos e inteligibles, que les den certeza sobre lo que pueden y deben hacer y sobre lasconsecuencias de la transgresión.Tomás MORO, santo patrono de los abogados, decía que las leyes deben ser pocas y claras. Elque sean pocas parece imposible en este complicado mundo moderno, pero sí podemos,perfeccionando el estudio de la técnica legislativa, aspirar a leyes claras.En resumen, la técnica legislativa es el conjunto de reglas prácticas, de lenguaje y de lógica, quedeben seguirse para elaborar una ley desde el punto de vista material, mientras que el derechoparlamentario es el conjunto de normas jurídicas que el órgano legislativo tiene que cumplir paradesarrollar el proceso de la iniciación, discusión, aprobación y promulgación de la ley.La técnica sirve para elaborar el proyecto; el derecho parlamentario, para convertirlo en obligatorioy vigente. Un buen legislador debe dominar ambas disciplinas: la técnica legislativa, que lepermitirá preparar los proyectos con claridad, precisión y buena redacción, con secuencia lógica ycriterios bien orientados, pero también tendrá que conocer las normas del derecho parlamentario,que le permitirán convertir el proyecto en una ley vigente, que forme parte del derecho positivo yque vincule a los destinatarios.

RELACIÓN CON LA TEORÍA DEL ESTADO Y LA CIENCIA POLITICA.La teoría del Estado tiene ya una larga historia de casi dos siglos de investigaciones y aportacionesde los estudiosos del fenómeno político; desde HEGEL, que concibió al Estado como laculminación y síntesis final del proceso dialéctico y señaló que el deber primordial del hombre es elde formar parte del "universo moral" que es el Estado, hasta las modernas investigaciones, entreellas las del francés Maurice DUVERGER y las del italiano Norberto BOBBIO, que buscan en elestudio del Estado no sólo sus aspectos teóricos, sino su realidad sociológica a partir del análisisdel poder y de las fuerzas que contribuyen a él y luchan por él. Así, lo consideran no sólo como unobjeto de la ciencia jurídica y de la ética sino también como un hecho sociológico. No debemosolvidar aquí el genio de JELLINEK que puso énfasis, al estudiar el Estado, en sus aspectosjurídicos.En México, un maestro excepcional, Héctor GONZALEZ URIBE S. J., es quien con mayor amplitudy profundidad ha penetrado en los diversos aspectos del fenómeno político y jurídico del Estado yquien ha desarrollado, desde un criterio de inspiración cristiana, una extensa y documentada teoríapolítica, sin que desconozcamos las importantes aportaciones de profesores como Mario DE LACUEVA, Aurora ARNÁIZ, PORRÚA PÉREZ y otros que han estudiado el tema, sin olvidar, porsupuesto, a Jesús REYES HEROLES, que legó con sus clases a las numerosas generaciones desus alumnos una visión clara y moderna del Estado.En su historia, la teoría política ha ido definiendo sus contornos y precisando sus objetivos y hoy esuna disciplina de frontera que tiene como objeto de su estudio a ese ente híbrido de ser y deber serque es el Estado. En efecto, el Estado tiene elementos del mundo del ser, como son el territorio enque se asienta y el pueblo que lo integra, pero también está constituido por elementos formales

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que corresponden al mundo del deber ser, que son las normas jurídicas que lo organizan yordenan y, también, las normas morales que deben inspirarle e iluminarlo.La teoría del Estado, entonces, como parte de su interés, se ocupa de la forma del Estado y dentrode ésta quedan incluidas las instituciones jurídicas y políticas que constituyen la esencia del Estadomoderno, entre las que se encuentran a su vez, dos que son ineludibles; la división de poderes y elParlamento o Congreso representativo.La teoría del Estado, cuando adopta el método histórico, y lo hace frecuentemente, estudia el pasodel Estado autoritario de los siglos, XVII y XVIII al Estado democrático que se gesta en la evolucióndel sistema de gobierno inglés y en la Revolución francesa.No hay duda de que el estudio de la génesis y el desarrollo del Estado moderno, la aparición de losmecanismos de control recíprocos entre los órganos que ejercen el poder, la conocida ytrascendental teoría de la división de poderes de MONTESQUIEU y la presencia de órganoscolegiados, representativos del pueblo, son básicos para entender cuáles son las característicasmás relevantes de los estados modernos.Una de estas características, quizá la más importante, es el papel primordial de las asambleaslegislativas, presentes con diversos nombres, pero con funciones muy similares en prácticamentetodos los estados modernos e indispensables en los estados democráticos. Podemos decir queactualmente no hay un Estado que en su organización jurídico-política excluya al Parlamento, auncuando sea tan sólo en la formalidad de las constituciones y las leyes.Es por ello que el derecho parlamentario y la teoría del Estado o la más amplia Teoría Políticatienen innumerables puntos de contacto; lo mismo cuando en el estudio de ambas disciplinas seemplea el método histórico que cuando se usa el método analítico, teoría política y derechoparlamentario se encontrarán y en sus desarrollos hallaremos, sin duda, múltiples referenciasrecíprocas.Podemos agregar que la teoría del Estado, hoy en día, no se concibe sin la referencia obligada a ladivisión de poderes y al Poder Legislativo. Cuando se estudia al Estado es ineludible referirse almecanismo jurídico que ha surgido y se ha perfeccionado para dar cauce al ejercicio de lasoberanía popular, cuyo brazo actuante en el Estado moderno es el órgano colegiado derepresentación popular denominado Parlamento, Congreso, Asamblea u otro cualquiera que se ledé; y viceversa, al estudiar el Parlamento, su historia, su evolución y su conformación actual esindispensable acudir a la terminología política hacer referencia al papel fundamental quedesempeña en la conformación de los estados modernos. De este modo, al acercarnos a losconceptos básicos del derecho parlamentario estaremos con seguridad, y con excesiva frecuenciatocando el territorio de la teoría del Estado.

RELACIONES CON EL DERECHO CONSTITUCIONALMario DE LA CUEVA en su Teoría de la Constitución sostiene que "el derecho público es unaunidad"; no obstante, agrega: "se distinguen varias partes que constituyen las disciplinas jurídicasconcretas". Entre estas disciplinas concretas, sitúa en primer lugar al derecho constitucional y lodefine como el "conjunto de los principios fundamentales del derecho público". En consecuencia,comprende los principios básicos de que se componen las otras partes del derecho público; porotro lado, el derecho constitucional es un límite a los restantes estatutos jurídicos públicos.De acuerdo con las ideas de este distinguido jurista, las relaciones de cualquier rama del derechopúblico y para el caso de este trabajo, del derecho parlamentario, con el derecho constitucional,son de dos tipos. En primer lugar, el derecho constitucional contiene los fundamentos o principiosbásicos del derecho parlamentario, pero también el derecho constitucional constituye un límite alderecho parlamentario.De conformidad con la primera idea expuesta, el derecho constitucional y el derecho parlamentariose encuentran superpuestos. En efecto, las reglas constitucionales de la división de poderes y lasque se ocupan de la organización del Poder Legislativo, de las funciones del Congreso y de losprocedimientos para la discusión y aprobación de las leyes, pertenecen por igual al derechoconstitucional y al derecho parlamentario; son un área compartida por estas dos ramas delderecho.Pero al contener esta parte del derecho constitucional tan sólo reglas básicas o fundamentales,requiere necesariamente tina legislación secundaria que desarrolle y precise, que descienda a losdetalles y que se ocupe de toda la parte organizativa y procesal que no se encuentre reglamentadaen la norma de mayor jerarquía. Por ello, en el derecho parlamentario, al igual que en otras ramasdel derecho público como el administrativo y el procesal, hay una frontera imprecisa entre el troncoque está constituido por el estudio de la Constitución y las ramas que de él se desprenden.De acuerdo con la idea de Mario DF, LA CUEVA, el derecho constitucional sería también el marcoque sirve de límite al resto de las normas de derecho público y entre ellas al derechoparlamentario, que dada la primacía de la norma fundamental o constitucional no puede salir nuncade él.La Constitución y el derecho constitucional son desde este punto de vista, como bien señala elautor citado, el límite del que no pueden escapar las reglas secundarias del derecho parlamentario,puesto que no les es dable ir más allá de lo regulado en la Constitución. Así, podemos agregar queel derecho parlamentario, o al menos una parte importante de él, sería una verdadera legislaciónorgánica, que. partir de los principios constitucionales desenvuelve las instituciones básicasestablecidas en la norma suprema. De este modo, la ley orgánica del Congreso ocupa, ya loexpresamos, una parte del derecho equiparable al conjunto de normas que organizan al Ejecutivo oa las que hacen lo propio con el Poder Judicial.Tenemos así, pensando ya en el derecho mexicano vigente, tres cuerpos normativos equidistantes,las tres ramas del tronco común constitucional y las tres integradas en cuerpos de sendas leyes

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orgánicas: una de la administración pública federal, otra del Poder Judicial y otra más -la másreciente en el tiempo- que es la Ley Orgánica del Congreso de la Unión.Subordinadas a estas leyes orgánicas y ligadas directamente a la norma suprema, encontramos asu vez leyes inferiores que regulan formas y procedimientos. En el caso del Poder Judicial, loscódigos procesales; en el del Poder Ejecutivo, códigos como el fiscal, leyes administrativas engeneral y reglamentos, y en el caso del Poder Legislativo, los reglamentos de debates de lascámaras legislativas y otras normas específicas que se refieren a algún área de las funcioneslegislativas, como la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda y partes importantes de laLey de Responsabilidades de los Servidores Públicos.Cabe agregar que mientras las ramas del derecho administrativo y judicial han sido objeto denumerosos estudios y de abundante doctrina, corno ramas autónomas del derecho público, almenos en México, el derecho parlamentario ha sido poco estudiado y no ha dado lugar a laelaboración de doctrina, sino en su área propiamente constitucional. Podemos decir que hastahace poco tiempo en nuestro país había una confusión en el mundo académico, que se habíaocupado del derecho parlamentario sólo como una parte del derecho constitucional, sin darse porenterado de la normatividad secundaria. Destacamos, por tanto, que en el México de hoy, el cortotramo del derecho parlamentario que se estudia es precisamente el inserto en la Carta Magna, alque no se le da siquiera su denominación distintiva. Al resto de las normas que se ocupan de estamateria se le ha prestado muy poca o ninguna atención teórica o académica.*En conclusión, el derecho constitucional y el derecho parlamentario comparten un área normativaque está conformada por las disposiciones que en la Constitución regulan al órgano y al procesolegislativos. El resto de las normas de derecho parlamentario, en particular las leyes orgánicas ylos reglamentos de debates, son ramas que reconocen al tronco( constitucional como propio y queson asimismo normas secundarias que( tienen como límite o marco las normas constitucionales, alas que no pueden contravenir.

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2. Teoría del Derecho Parlamentario

FUNDAMENTO TEÓRICO DEL PARLAMENTARISMO

El derecho parlamentario, como señalamos anteriormente, es el conjunto de normas que regulan laactividad del órgano legislativo, llamado comúnmente Parlamento y denominado,en la tradiciónmexicana y en las leyes vigentes Congreso de la Unión cuando se hace alusión al poder federal, oCongreso local, cuando la referencia es al Poder Legislativo de los estados de la Federación.

Por tanto, una premisa del estudio del derecho parlamentario es el análisis, así sea somero, delfenómeno político y jurídico denominado parlamentarismo, que hunde sus raíces en la historia yque aun desde el punto de vista puramente etimológico debe interesarnos. En efecto, en una desus acepciones, parlamento equivale a discurso, "razonamiento u oración que se hace a uncongreso o junta", dice el diccionario; parlar es hablar y parlamento es lo que se habla, o bien, ellugar en el que se habla.

El parentesco conceptual del parlamentarismo con la palabra humana, que a su vez es laexpresión propia de la razón, resulta evidente. Parlamentar es hablar, y hablar es razonar en vozalta, expresar con lógica las ideas, los sentimientos, los afectos del que habla.

Los hombres, seres políticos por esencia, por su esencia, por su propia e íntima naturaleza como loenseñó ARISTÓTELES, requieren para su convivencia formas de comunicación; hablar es unaacción humana básica para la convivencia de los grupos sociales.

La vida en común exige la determinación de fines o metas comunes y luego, la toma de decisionestambién comunes; para ambas funciones de la colectividad, el instrumento es la comunicación oral,el hablar y escuchar para determinar, para resolver, para acordar.

Los lugares en los que se habla, los sitios desde los quien se habla, los centros de discusión ydeliberación los encontramos en las más antiguas menciones históricas; forman parte del recuerdocomún y, las palabras que ahora usamos alrededor de la función humana de la comunicación oral,como foro, tribuna, ágora, púlpito, asamblea, nos llegan cargadas de antiquísimas reminiscencias.

Sin un sitio para hablar, sin un lugar y un mecanismo social de comunicación, no nos explicamos lahistoria de los pueblos ni el desarrollo de sus culturas.

Como lo recuerda Mauricio COTA, hay dos épocas en la historia del parlamentarismo, ya situadosen el mundo occidental antecedente del nuestro y fuente de muchas de las instituciones modernas.La primera corresponde a la época medieval, en la que los jefes o caudillos caudillos se reuníancon el rey para tomar con él las determinaciones comunes.

Desde esta etapa, el principio de la igualdad de los parlamentarios formaba parte de la incipienteinstitución; los doce pares de Francia, que aconsejaban a Carlomagno, eran precisamente pares,es decir, iguales entre sí, parejos, con el mismo valor unos que otros. Entre ellos sólo sobresalía elprimus inter pares, el monarca al que todos reconocían como el primero, como el que ocupabaentre los iguales el lugar de distinción.

La Tabla Redonda en las leyendas de la vieja Inglaterra responde a un principio similar: la tabla omesa redonda era precisamente de esa forma geométrica porque todos los que se sentaban a sualrededor se consideraban iguales, pares también como los franceses, con un valor idéntico en lasdeliberaciones y, por tanto, en la consideración que se tenían entre sí. La mesa sin cabecera era elsímbolo de la igualdad: quienes ocupaban los lugares en la circunferencia no reconocían entreellos, al menos en el momento de la deliberación, preeminencia alguna; los lugares eran idénticos ysólo el del monarca, otra vez, se distinguía de los demás.

La etapa moderna de los parlamentos se inicia con la evolución del antiguo Parlamento inglés, queva adquiriendo paulatinamente funciones políticas esenciales y autonomía frente al rey yespecialmente, con la presencia brusca de la Asamblea Nacional Francesa de 1789, que ante sí larepresentación de la nación.

Sin embargo de las diferencias profundas entre el parlamento moderno, hay entre ellos una líneade continuidad, que no se rompe que es demasiado evidente y pareciera ocioso mencionar, peroconstituye el dato esencial de Parlamentarismo: y la función deliberativa que tiene este órgano delEstado.

Deliberaban, discutían, exponían sus opiniones frente al príncipe los convocados a los parlamentosantiguos; deliberan, discuten, exponen de viva voz sus convicciones y sus argumentos los

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parlamentarios modernos; la diferencia radica en que los antiguos eran oídos y la determinaciónfinal era tomada por el monarca; en los actuales, la deliberación se resuelve con una votación. Así,el acuerdo lo alcanzan los mismos parlamentarios constituidos ahora en un órgano soberano.

Otra similitud entre los parlamentos antiguos y los modernos es que ambos se integran con unaporción pequeña del total del grupo social sobre el que recaerán sus determinaciones; es decir, enambos casos, quienes deliberan y discuten no son todos los integrantes de la sociedad, sino ungrupo muy selecto de ella.

En el primer caso, el del Parlamento medieval, sus integrantes tenían por un derechoconsuetudinario un lugar en el Parlamento, derivado de suposición social y económica, o bien eranllamados expresamente por el monarca.

En cambio en los parlamentos modernos, que encuentran su plenitud en los sistemasdemocráticos, los parlamentarios representan , otros, a todo el pueblo, a la sociedad entera o a lanación, como han repetido desde 1791 las constituciones de los estados actuales.

El Parlamento hoy, responde, por tanto, a dos exigencias sociales, Una es la necesidad de hablarpara llegar a acuerdos, es la exigencia connatural al hombre de discutir, debatir ideas ycomunicarse con lo demás, supuesto un fin común en las sociedades y las acciones ydeterminaciones para alcanzar ese fin común requieren un espacio, físico social en el que seacuerden y se implanten. Ese ámbito es el Parlamento.

La segunda exigencia, de carácter más operativo, es la que se d, deriva de la imposibilidad de lareunión física de todos los interesados los asuntos comunes. Las experiencias de la ciudad antiguaen la que 1( ciudadanos podían reunirse en el ágora a deliberar y a tomar decisiones sobre losasuntos de la polis, no es posible ya, y desde hace siglo debido al crecimiento de la población y lamagnitud actual de las sociedades políticas, la reunión de los representantes de todos ha venidosustituir la reunión de todos.

Ambos principios, necesidad de deliberar, de discutir y, por tanto, de hablar y de escuchar, y lasnecesidades de que las minorías numéricas de los parlamentarios asuman la representación detodos los demás miembros de la sociedad, constituyen el fundamento teórico de esa institución tanextendida hoy que es el Parlamento.

TEORÍA DE LA DEMOCRACIA Y DE LA REPRESENTACIÓN

El derecho parlamentario requiere, para su vigencia y su desarrollo y a fin de tener un ámbito deaplicación adecuado a sus principios y útil a sus instituciones, un sistema democrático.

En los sistemas autoritarios, en los que el gobierno lo ejercen grupos reducidos, o bien una solapersona, sin respaldo popular, sin Injerencia del pueblo y sin su participación, los parlamentosestán de más, o no existen o funcionan como simple formalismo de respaldo a las decisionesgubernamentales.

El ámbito adecuado de un Parlamento es un sistema democrático representativo; esto es, unsistema político en el que la titularidad de la soberanía la tiene el pueblo, y éste la ejerce por mediode sus representantes elegidos en comicios periódicos y respetados.

Parlamento y dictadura se oponen. La democracia directa no requiere un Parlamento, en cambio,en un sistema democrático indirecto, en el que el pueblo delega en mandatarios temporales elejercicio de las funciones de gobierno, el Parlamento encuentra su hábitat natural.

Parlamento y democracia representativa son dos aspectos de un mismo fenómeno jurídico-políticoy, forzando un poco las, cosas, diríamos que sistema parlamentario es una manera de expresardemocracia indirecta.

Por otra parte, la democracia, que se ha convertido en nuestros días en tema obligado de todas lasdiscusiones políticas, es un concepto que forma parte del patrimonio cultural del mundo moderno.

Democracia, según su significado etimológico, es en la acertada definición de Abraham Lincoln, elgobierno "del pueblo, por el pueblo y para el pueblo", es decir, un gobierno en el que el pueblo esel destinatario de los actos de gobierno, el beneficiario de los mismos, pero simultáneamente es elprotagonista, el actor de su propia forma de organización social.

Podría pensarse en un gobierno "para" el pueblo, en beneficio del pueblo, pero ejercido desde undespotismo ilustrado o por una elite paternalista; un gobierno monárquico o aristocrático, paraseguir la clasificación aristotélica, que gobierna para el pueblo, pero que no cuenta con el pueblo

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para la toma de decisiones, carecería del dato esencial de la democracia: le faltaría ser ungobierno "por" el pueblo, ejercido por éste, directamente o a través de sus representantes.

Hay sin duda muchas formas de definir a la democracia, y las discusiones acerca de su naturalezase han prolongado por decenas de años; se ha hablado de democracia política, esto es,democracia como forma de gobierno, que es en última instancia su acepción inicial, pero se hahablado también de democracia económica y de democracia social, conceptos que pretendenidentificar a la democracia con un sistema social que asegure a todos tina similitud deoportunidades y una igualdad en el disfrute de los bienes y los servicios sociales.

El art. 3o. de la Constitución mexicana vigente, que en algunos de sus párrafos es una especie dedeclaración de principios de nuestro Estado nacional, declara no sin elegancia, y con ello da unadefinición del concepto de que tratamos, que la educación que imparta el Estado "serádemocrática, considerando a la democracia no solamente como una estructura jurídica y unrégimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico,social y cultural del pueblo".

Esta manera de concebir a la democracia como un sistema de vida, como una meta o fin en vez deconsiderarla un instrumento de toma de decisiones es, por una parte, una visión más amplia de lademocracia, a la que se eleva como un modelo de convivencia, como una verdadera utopía; perosimultáneamente desvía la atención del punto central, del meollo de la democracia, que es elconcepto dé soberanía popular.

Bien puede haber mejoramiento del pueblo en diversos aspectos de su vida, sin un gobiernodemocrático. Es por eso que, en mi opinión, quien con gran claridad expresa cuál es lo esencial, losustancial del concepto, es el maestro Manuel GÓMEZ MORÍN, en una conferencia pronunciadaen 1962 y recopilada junto con otras en La democracia en México, obra publicada por Editorial Jus.En la parte más rica de su conferencia, dice que "lo insustituible de la democracia es laidentificación del poder y del pueblo". Cuando el poder es del pueblo estamos en presencia de unademocracia; más adelante agrega:

Esa identificación del poder y del pueblo, para ser verdadera, durable y fructífera no puede lograrse-hay que repetirlo- por la propaganda y la acción psicológica, ni por el constreñimiento ni por ladependencia económica. Sólo puede ser alcanzada por el sufragio efectivo, es decir, por elacatamiento verídico de los resultados del proceso electoral ...

El ilustre maestro, que no se conformó con escribir de política, sino que uniendo el pensamiento ala acción, como se dijo alguna vez de VASCONCELOS, fundó un partido político y participó comodirigente y como candidato a diputado, precisó los conceptos citados que encierran, en mi opinión,los dos datos esenciales de la democracia representativa: el concepto de identificación de poder ypueblo y el de sufragio efectivo, esto es, el de voto respetado en la elección de los mandatarios delpueblo, por cuyo medio ejerce éste el poder.

En suma, los fundamentos teóricos del parlamentarismo los encontramos en las ideas dedemocracia, gobierno del pueblo identificación del poder y representación mediante eleccioneslimpias y respetadas. El Parlamento no será nada si sus integrantes no son electos efectivamentepor el sufragio de sus conciudadanos.

Al respecto, cabe agregar un comentario acerca de los requisitos para que un sistema político yjurídico sea considerado verdaderamente democrático. Otro de los conferencistas de 1962, cuyosconceptos se recopilaron en el texto citado, fue Adolfo CHRISTLIEB IBARROLA, quien señaló quepara la democracia son indispensables por lo menos tres elementos: el reconocimiento práctico delos derechos humanos, el reconocimiento práctico de los derechos políticos, que ocurre cuando elciudadano puede intervenir libremente en el proceso de integración del gobierno y la existencia deun sistema jurídico que garantice el respeto a los derechos humanos y a los derechos políticos delpueblo.

Habrá que agregar a estos conceptos tan claros y contundentes, que la democracia requiere parasu funcionamiento eficaz, un pueblo informado debidamente de las opciones que tiene en elmomento de elegir sus gobernantes.

"La democracia requiere de la verdad; los ciudadanos, al ejercer el sufragio, deben estar veraz yoportunamente informados de las propuestas de los contendientes políticos". Como se desprendede la cita anterior de Manuel GÓMEZ MORÍN, la democracia no puede lograrse por métodos queviolenten la libertad de los votantes, sean éstos de publicidad o acción psicológica, sean violentos ofundados en amenazas, o bien, producto de un constreñimiento de cualquier otro tipo.

El Parlamento existe en la democracia, y la democracia reclama respeto al hombre y a susderechos fundamentales, veracidad en los contendientes y libertad plena de los votantes.

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LUGAR DEL PARLAMENTO EN LA ORGANIZACIÓN POLÍTICA

En su etapa moderna el Parlamento aparece como una institución que se integra al amplioconcepto de la división de poderes.

La asamblea representativa del pueblo, de la nación, adquiere su connotación actual cuando se lesitúa frente al monarca que representa al Poder Ejecutivo.

El origen de esta idea lo encontramos en la obra radical de MONTESQUIEU, El espíritu de lasleyes, en la que reaparece el viejo principio expuesto en la antigüedad por ARISTÓTELES. Elpoder debe tener límites y sólo el poder limita al poder.

En el libro undécimo de la obra de MONTESQUIEU, éste sintetiza sus conceptos; en el capítulo IVafirma que "No hay poder que no incite al abuso, a la extralimitación", y agrega con ciertaingenuidad propia del siglo XVIII: "¡Quién lo haría!, ni la virtud puede ser ilimitada."

Si el poder incita al abuso, entonces es necesario que se encuentren mecanismos que ponganlímites al poder, trampas,. barreras que impidan la extralimitación, que estorben cualquier abuso.

Para los políticos y los teóricos del siglo XVIII, empezando por el precursor del siglo anterior JohnLOCKE, el mecanismo para oponerse al abuso del poder es la división de poderes, o máspropiamente, la división de las funciones del poder en órganos diferentes, independientes entre sí ycon atribuciones específicas de las que no pudieran salir, pues al hacerlo chocarían con lasatribuciones del otro o de los otros órganos del poder.

Por tanto, la división de poderes o de funciones no es, en el fondo, sino una división del trabajo degobierno, una especialización derivada de la estructura jurídica y política de un Estado.

De acuerdo con lo que Maurice DUVERGER expresa en su obra Instituciones políticas y derechoconstitucional, los dos elementos de la institución división de poderes son la separación de lasfunciones de poder en órganos distintos y la independencia de estos órganos. No basta distribuirentre diversos magistrados o cuerpos de gobierno las funciones de poder, ya que eso de algunamanera ya lo hacían los monarcas del despotismo ilustrado y cualquier sistema de poder absolutosobre una población numerosa. No basta repartir trabajo o distribuir funciones: lo característico, lopropio de un sistema verdadero de división de poderes es que los órganos que ejercen cada unade las funciones, son independientes entre sí. No son como en la Edad Media jueces y Cortes oEstados Generales, auxiliares del príncipe. En la fórmula de MONTESQUIEU y de LOCKE, ladivisión de poderes implica necesariamente autonomía, libertad, independencia.

MONTESQUIEU distinguió tres poderes o funciones que debieran limitarse unas a las otras. Dice:

En cada Estado hay tres clases de poderes: el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo de las cosasrelativas al derecho de gentes, y el Poder Ejecutivo de las cosas que dependen del derecho civil.

En virtud del primero, el príncipe o jefe del Estado hace leyes transitorias o definitivas o deroga lasexistentes. Por el segundo hace la paz o la las invasiones. Por el tercero, castiga los delitos, juzgalas diferencias entre particulares. Se llama a este ultimo Poder Judicial y al otro poder Ejecutivo delEstado.

Desde estos primeros párrafos, el autor de El espíritu de las leyes, siguiendo muy de cerca alTratado del gobierno civil, de LOCKE, pone frente a frente al Poder Legislativo, al poder que hacelas leyes y a los otros dos poderes a los que llama ejecutivos; es también para él un poderejecutivo el Judicial, sólo que el Ejecutivo "de las cosas del derecho de gentes' se encarga de lasrelaciones exteriores y de la seguridad del Estado, mientras que el otro Poder Ejecutivo, el "de lascosas que dependen del derecho civil" se ocupa de juzgar en las controversias entre particulares.Éste realmente es el Poder Judicial.

En tal separación de poderes, el Legislativo es el que verdaderamente ejerce la voluntad política,general y abstracta. Es el que dicta las leyes, y los otros dos poderes son tan sólo ejecutores.

Por tanto, desde MONTESQUIEU y después durante toda la tradición derivada de la soberanía dela Asamblea Nacional defendida en la Revolución francesa, el Poder Legislativo asume el papelpreponderante entre los tres: es el poder popular, el que tiene la soberanía; es el representantemás directo del pueblo.

En varias partes de su obra, MONTESQUIEU, afirma que lo ideal sería, por otra parte, que "elpueblo en masa tuviera el Poder Legislativo", pero al no ser esto posible en los estados i-modernoscon una gran población, es necesario que el pueblo se haga representar, y para ello lo mejor es larepresentación electiva. El pueblo no puede discutir directamente los asuntos legislativos; esnecesario que lo hagan en su nombre sus representantes que, por ser varios o muchos, electos endistintos lugares del Estado y por villas o ciudades diferentes, constituyen necesariamente uncuerpo colegiado.

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El Poder Legislativo, el Parlamento, es así, desde la teoría y luego en la práctica, un podercolegiado, una asamblea que discute y toma determinaciones, en nombre de los ciudadanos que alno poder hacerlo correctamente, eligen a sus representantes.

Debido a ello, el lugar del Parlamento es un lugar privilegiado la conformación del Estado. Dealguna manera se le considera el principal de los poderes, el vinculado más directamente con lanación o con pueblo y el que dispone de más facultades autónomas de decisión, que los otros dos,en el ejercicio de sus funciones, tienen que somete, a los dictados de la ley.

En síntesis, el sitio del Parlamento en la organización política el sitio del parlamento en laorganización política actual es primordial en todos los esquemas constitucionales modernos; laletra de la Ley Fundamental, el Parlamento ocupa el lugar preponderante entre los tres poderesgeneralmente aceptados en la organización actual de los estados contemporáneos.

Es el Parlamento o Congreso al que primero se designa cuando( enumeran los tres poderes; es alque se le reconoce como el directo presentante del pueblo y es también el que tiene entre susfunción( facultades la de crear la voluntad originaria de la nación, que es la El Poder Legislativoque radica en el Parlamento, dicta la voluntad nacional que se expresa en normas generales,abstractas e sonases, mientras que los otros dos poderes no tienen esa facultad, menos no latienen con la amplitud y significación del primero, y se constreñidos a sujetar sus decisiones -actosadministrativos en el so del ejecutivo o sentencias en el caso del judicial- al marco legislativo queles es proporcionado por el Poder Legislativo.

PARLAMENTARISMO Y PRESIDENCIALISMO

La evolución del sistema parlamentario a partir de su aparición en ropa ha sido en dos sentidos,según el papel que desempeña en los y regímenes el Poder Ejecutivo o gobierno propiamentedicho.

En Inglaterra, cuna del parlamentarismo, la larga historia parte de la Edad Media con la imposiciónde la Carta Magna al Juan en 1215, fue primero la lucha de los barones, y después de t( lascategorías sociales, para restarle facultades y funciones al mona que terminó por ser una simplefigura simbólica sin ningún poder 3 tico verdadero.

Quien gobierna realmente en ese país, parlamentario por excelencia , es el primer ministro, jefe deEstado que asume ese carácter por) el dirigente o líder del grupo mayoritario en la Cámara de losEste sistema de clara preponderancia del Parlamento, en el que

quien encabeza el Estado surge del órgano legislativo y responde ante él, se ha denominadoparlamentarismo o sistema parlamentario y se ha extendido por toda Europa occidental, en dondetodos los países, con matices diferentes, viven bajo ese sistema. Podríamos citar como ejemplosde claro corte parlamentario, además de Inglaterra, a Francia, Italia, España, Alemania (antes laoccidental y ahora la unificada), por señalar tan sólo a los estados de mayor importancia política.Fuera de Europa, han asumido el sistema parlamentario Japón, Israel, India, Canadá y Australia,entre otros.

Frente a este sistema, más tardíamente surgió el régimen presidencialista, en el que el jefe deEstado es el representante del Poder Ejecutivo que, por lo mismo, está fuera y frente alParlamento.

La forma presidencialista hizo su aparición inicialmente en Estados Unidos de América y pronto fueadoptada por casi todas las naciones latinoamericanas que, con excepción de Cuba, la mantienenhasta la fecha y desde su independencia de España y de Portugal, con sólo breves ensayos enBrasil y en México, que tuvieron sistemas monárquicos de escasa duración.

Lo característico de cada uno de estos dos sistemas radica en la preponderancia política, tanto enel texto de la ley como en la práctica cotidiana de gobierno, del Poder Legislativo en el sistemaparlamentario, o del Poder Ejecutivo en el sistema presidencialista.

No se ha dado el caso aún, pero podría darse, de un sistema diferente en el que el Poder Judicialasumiera la primacía en el gobierno y fueran los jueces los que tomaran las decisiones políticasmás importantes en algún Estado del futuro. Por lo pronto, puesto que en 1,1 actualidad hayúnicamente sistemas parlamentarios y sistemas presidenciales, a ellos nos referiremos.

Las instituciones características del sistema parlamentario se basan en que el primer ministro esverdaderamente el jefe del gobierno. Al igual que al resto de los parlamentarios, se le recluta desdelas bases populares por medio de una elección directa; es decir, debe ganar una elección al igualque los demás integrantes del Poder Legislativo; pero el primer ministro es, además, miembro delpartido mayoritario en la Asamblea, Parlamento o Congreso, y líder de esa mayoría.

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El sistema parlamentario se entrelaza así con el sistema de partidos; no sería posible un régimenparlamentario sin un sistema de partidos políticos que le aseguren al gobierno un sustento real ymás o menos estable.

Aun cuando no haya un partido mayoritario en el Parlamento, los partidos desempeñan su papel yhacen alianzas entre sí para formar un gobierno encabezado por un primer ministro de consenso.

Una vez elegido el primer ministro, que es el líder del Poder Legislativo, éste tiene que formar elgobierno que encabezará y lo hace integrando su gabinete o consejo de ministros que son suequipo de gobierno, un órgano colegiado que responde ante el Parlamento, al que le rinde cuentasy al que puede sostenerlo o bien, pedir las renuncias de sus integrantes.

Así, el Parlamento es el poder que gobierna por medio del gabinete y de los ministros,especialmente del primer ministro, a través de votos de apoyo o de confianza, 0 bien, votos decensura que pueden culminar con el cambio de gabinete.

Por su parte, el primer ministro y en ocasiones todo el, ambiente tienen un mecanismo político dedefensa contra sus colegas del Parlamento, que es la disolución seguida de nuevas elecciones.

La facultad de disolver el Parlamento, propia del sistema parlamentario, es una instancia ante losvotantes que tienen el jefe de gobierno y sus ministros, para que en caso ' de desavenencia con lamayoría del Parlamento, se disuelva éste, se convoque a elecciones y es el pueblo el que decide,con su voto, si prevalecen en sus cargos los legisladores que se oponen al gobierno o pierden laselecciones y suben al poder otros que lo apoyen.

La característica clave de esta forma de organizar al gobierno radica en que la responsabilidadpolítica la tiene el cuerpo colegiado, que nombra al gabinete o lo depone, según decisionesmayoritarias.

La vida política en estos sistemas parlamentarios es intensa y se caracteriza por la importancia queen ella tiene el voto popular, al que se recurre en los momentos de crisis.

Es casi ocioso decir que en estos sistemas el jefe del Ejecutivo es tan sólo un personaje simbólico,sin poder político eficaz y que desempeña un papel de simple ejecutor de las decisionesparlamentarias; puede ser un monarca hereditario como en Inglaterra, o bien, un presidente comoen algunos países europeos.

El otro sistema, el presidencialista, se caracteriza por que el jefe del Estado es también jefe degobierno. Su título generalmente es el de Presidente de la República y deriva su poder no delCongreso o Parlamento, sino de su propia elección, que es universal y directa en la mayor parte delos casos.

En los sistemas presidencialistas, el pueblo elige por voto directo, al titular del Poder Ejecutivo y deesa elección deriva éste su autonomía plena frente al Legislativo.

En su obra Instituto de políticas y derecho Constitucional Maurice DUVERGER sostiene que lostres elementos esenciales del sistema presidencial, que lo distinguen claramente del sistemaparlamentario, son la coincidencia de jefe de Estado y jefe de gobierno. El Presidente es a la vezjefe del Estado y jefe del gobierno; por tanto, no existe un gabinete o consejo de ministros conautonomía y los funcionarios equivalentes en el sistema presidencial son los secretarios de Estado,que ni constituyen un órgano colegiado, ni tienen autonomía; dependen del presidente, quienlibremente los designa y retira de sus cargos.

En segundo lugar, el representante del Ejecutivo es electo por toda la nación, ya sea en formaindirecta como en Estados Unidos de América o directa como en los países latinoamericanos. Laelección por medio del sufragio universal dice DUVERGER confiere al Presidente una granautoridad. Lo coloca a la misma altura del Parlamento.

El tercer elemento definitorio del sistema presidencial es la independencia entre presidente yParlamento. Esta independencia se refleja en la imposibilidad del Congreso de deponer alEjecutivo y la imposibilidad de éste para disolver al Congreso.

Cabe agregar que hay sistemas presidencialistas que, al adoptar algunas instituciones propias delsistema parlamentario, constituyen una especie de forma híbrida de gobierno. El tratadistamexicano Felipe TENA RAMÍREZ, en su obra clásica Derecho constitucional, dedica un capítulo adescribir los matices que, en su concepto, aun cuando son más bien propios de un sistemaparlamentario, se introducen en el sistema presidencialista mexicano, dándole así a éste unacaracterización peculiar que lo podría situar en un tercer puesto en la clasificación.

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Los rasgos que TENA RAMÍREZ describe son los siguientes:

a) El refrendo, que consiste en la exigencia constitucional de quelas leyes, los decretos, reglamentos y órdenes del titular delEjecutivo, para que tengan plena validez y sean obligatorios,deben estar firmadas por el secretario del ramo de que se trate,pues de no ser así, dice el art. 92 constitucional, no seránobedecidos.

El refrendo exige, por tanto, la adhesión de la voluntad delsecretario respectivo a la voluntad del titular del Ejecutivo, lo queconstituye un principio de corresponsabilidad y pudiera ser unmecanismo de previsión en contra de abusos o excesos delPresidente.

Sin embargo, puesto que el Presidente designa o remuevelibremente a los secretarios de Estado, al negarse éstos arefrendar alguna disposición presidencial son depuestos ysustituidos por quienes estén dispuestos a otorgar sus firmas a ladisposición presidencial.

A pesar de ello, TENA RAMÍREZ Considera que el matiz parlamentario radica en que el secretariode Estado, al firmar refrendando un acto presidencial, asume responsabilidades de carácter penal,técnico, jurídico y político.b) El caso de la suspensión de garantías, para la cual, en los términos del art. 29 constitucional, elPresidente debe contar con el "acuerdo" de los titulares de las secretarías de Estado, losdepartamentos administrativos y la la Procuraduría General de la República.En el texto original de 1917, en lugar de la enumeración de los funcionarios que deben estar deacuerdo con el Presidente para suspender las garantías, se usaba el término Consejo de Ministros,que se modificó por la redacción actual en 1981, precisamente para quitar del texto constitucionalel rasgo parlamentario. Sin embargo, el cambio de nombre no modificó la esencia. La exigencia delacuerdo de los colaboradores presidenciales es más bien propia de un sistema parlamentario quede un sistema presidencial, puesto que los secretarios de Estado, jefes de departamento o elprocurador, al menos en el caso previsto por el art. 29, pueden y deben actuar no sólo encumplimiento de la voluntad de su superior, el Presidente de la República, sino con autonomía yresponsabilidad propia.c) El art. 93 constitucional era sus tres párrafos regula diversas facultades del Congreso y lasrespectivas obligaciones del Ejecutivo, que sin duda constituyen fórmulas jurídicas que, alestablecer sistemas de control del Legislativo sobre el Ejecutivo, acercan a nuestro sistemapresidencialista al parlamentario.El primer párrafo impone a los secretarios del despacho o secretarios de Estado y a los jefes de losdepartamentos administrativos, la obligación de dar cuenta al Congreso del estado que guardensus respectivos ramos.El segundo párrafo faculta a las cámaras a citar a los mismos funcionarios y además, a losdirectores y administradores de los organismos descentralizados y de empresas de participaciónestatal mayoritaria, para que informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocioconcerniente a sus respectivos ramos o actividades.Ambas fracciones responden al principio de la colaboración de los poderes, y si el Congreso debeexpedir una ley o tomar alguna determinación, necesita estar plenamente enterado del tema y paraque la resolución del Legislativo se tome así, debidamente fundada, el Ejecutivo tiene el deber, através no de su titular directamente, sino por medio de sus colaboradores, de proporcionar lainformación que se requiera.Por consiguiente, es una costumbre indebida, sin fundamento legal alguno, el que se llame a lossecretarios de Estado o a otros funcionarios a informar a las cámaras, cuando no se estádiscutiendo ningún proyecto o estudiando algún negocio de su ramo.El último párrafo, autoriza a las cámaras a integrar comisiones para investigar el funcionamiento delos organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria. Este párrafo,confusamente redactado, ha dado lugar a un debate importante, ya que la resolución debe sertomada "a pedido" de una cuarta parte de sus miembros en el Cámara de Diputados y de la mitaden la de Senadores.Los diputados de oposición han interpretado el precepto en el sentido de que basta reunir la cuartaparte que haga el pedimento, para que la cámara quede obligada a integrar la comisióninvestigadora, y los diputados del gobierno han interpretado que la petición se debe someter alpleno, pero que es la mayoría quien puede tomar la resolución.Evidentemente, la intención del legislador constitucional fue la de obligar a la mayoría a sometersea la exigencia de una minoría importante, como es la de la cuarta parte de los integrantes de lacámara, para formar una comisión investigadora sobre el funcionamiento de un organismo delsector paraestatal..La interpretación de la mayoría no tiene sentido, ya que el exigir para la solicitud un porcentajeespecífico de los miembros de la cámara no tendría objeto, si después la mitad más uno puedeechar abajo la propuesta; si ésa hubiera sido la intención del legislador, no era necesario exigir unacuarta parte de Diputados para solicitar la comisión. Si la resolución final iba a quedar en manos dela mayoría, bastaría entonces que uno solo de los legisladores pudieran hacer la solicitud.

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En fin, TENA RAMÍREZ sostiene que a diferencia de los sistemas propiamente parlamentarios, laobligación de los secretarios de Estado de informar no implica defender una línea política ni buscarun voto de aprobación o evitar uno de censura, en el caso del primer párrafo, y señala que en losotros dos casos puede existir un abuso de parte del Congreso que deforme nuestro régimenpresidencial. Opino, en cambio, que en un sistema como el mexicano, en el que el abuso ha sidomás bien por parte del presidencialismo, es muy saludable que el Congreso cuente conmecanismos jurídicos que lo den mayor fuerza y capacidad de limitar, en efecto, al Poder Ejecutivo.

NORMATIVIDAD DEL PARLAMENTOLa presencia en el mundo político de órganos colegiados de representación popular, con funcionesdeliberativas y decisorias, es hoy natural y aceptada en prácticamente todos los estados modernos;las críticas acerbas del socialismo marxista a la democracia formal y a la democracia parlamentariahan quedado atrás. En nuestro tiempo, el sistema democrático, ya sea presidencialista oparlamentario -pero en ambos casos con un Poder Legislativo plural y electo por el voto popular-,ha ganado la partida y está presente aún en los pocos países que, como Cuba, mantienen unafilosofía del poder fundada en las teorías de MARX.Es cierto que se reconoce que no bastan los parlamentos, congresos o cámaras para aceptar quese ha alcanzado la democracia, ya que existen otras instituciones de participación directa de laciudadanía en las decisiones políticas, como la iniciativa popular, el referéndum, la revocación delmandato o el plebiscito, que van ganando su espacio en el inundo político actual, pero no esmenos cierto que no se presentan como sustitutos del sistema de representación popular, sinocomo instituciones que acrecientan la participación ciudadana en ciertos momentos y camposespecíficos de las decisiones, aunque no sustituyen a las cámaras ni a otros cuerpos colegiados derepresentación.Frente a esta presencia de los congresos y parlamentos en el ámbito político y ante la crecienteconciencia de la necesidad de regular su funcionamiento y evitar en ellos el caos, y la necesidad devivir en un Estado de derecho, han surgido reglamentos y leyes para regular la función de esoscuerpos colegiados y, por supuesto, en las mismas constituciones de los estados se incluyenreglas para su integración y para delimitar sus funciones y facultades.Es indispensable que un cuerpo colegiado de magistrados públicos, representante del pueblo y confunciones dentro de la organización del Estado, esté dotado de reglas para su funcionamiento; deno haberlas, como sucedió en los primeros tiempos de la Asamblea francesa y como ha acontecidoen no pocos congresos en el mundo, se cae en el asambleísmo y en la anarquía que impiden quelas discusiones sean ordenadas, que se prolonguen indefinidamente las intervenciones de losoradores y que con frecuencia impidan que los votos de los representantes se tomen con una claraconciencia de lo que se discute, sin información suficiente y sin la libertad necesaria. Los gritos, lastomas de tribuna, los "mayoriteos", las consignas y el terror pueden llegar a sustituir lasargumentaciones ordenadas y las votaciones libres y ampliamente informadas.Por todo esto, la normatividad del proceso legislativo es indispensable; quienes hacen las leyesdeben trabajar a su vez de acuerdo con las leyes y sus actos no pueden ser anárquicos nidesordenados.El proceso legislativo, como todo proceso, está constituido por un orden lógico de actos,encaminados a un fin. Esos actos no pueden quedar al arbitrio de la voluntad de cada uno de losintegrantes del Parlamento o Congreso. Para que se alcance el fin, que es la toma de decisionescolectivas mediante el voto de los parlamentarios, se debe seguir un proceso y éste no puede serinventado sobre la marcha, ni improvisado, debe estar definiendo una norma, anterior al hecho oserie de hechos que se van a regular, de carácter general y obligatorio. Esa norma o conjunto denormas, constituyen lo que denominamos derecho parlamentario.

NATURALEZA JURÍDICA DE LAS NORMAS PARLAMENTARIASAnte esta realidad, frente a la necesidad de que los órganos legislativos y sus funciones seordenen hacia su fin y se sujeten a reglas, surgen interrogantes difíciles de responder; una de ellases fundamental: ¿quién ordena a los que harán el orden jurídico?, ¿quién dicta reglas a quienesharán las reglas para los demás?, ¿quién constituye a los Constituyentes?En este difícil tema, nos topamos también con el problema de la naturaleza de las normasparlamentarias: ¿cuál es esa naturaleza? ¿Cuál es su jerarquía en relación con la Constitución ycon las demás normas derivadas de ella?La respuesta correcta a estas interrogantes no deja de tener- dificultades teóricas, encuadradas entemas de la ciencia jurídica y además, de las posibles respuestas se derivan consecuenciasprácticas y políticas que tienen una relación más o menos estrecha con los sistemas y las formasde gobierno que prevalecen en cada sitio y en cada tiempo.Lo primero que se presenta a nuestro análisis es que hay diferencias entre las leyes destinadas aregular la vida y los actos de los gobernados y las leyes que se ocupan de regular la vida y losactos del órgano del Estado encargado de elaborar la legislación.Un reglamento o una ley que organiza al órgano legislativo y ordena sus funciones, por ese mismohecho tiene por naturaleza especial y muy cercana necesariamente al ámbito constitucional; lasnormas parlamentarias se encuentran en tina jerarquía si deis porque regula la forma y losprocedimientos mediante los cuales se elaboran y se hacen obligatorias las demás leyes.Otra diferencie que ha inquietado a los estudiosos del tema es la confusión que se da en estasnormas, entre sus autores y sus destinatarios; quien legisla es también quien deberá cumplir con laley. El órgano legislativo legisla en materia parlamentaria para sí mismo, para regular sus propiasfunciones y para organizarse de manera autónoma.

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Situación aparte es la de los congresos constituyentes, que al ser convocados por autoridades defacto, antes de la creación del derecho, reciben de éstas sus primeras y fundamentales normaspara su funcionamiento. Quienes convocan a los Constituyentes lo hacen generalmente a partir deplanes políticos, a los que por designarlos de algún modo tendríamos que denominar prejurídicos opreconstitucionales.Pero ése es otro problema, más cercano a la sociología jurídica y al origen del derecho que a ladefinición de la naturaleza jurídica de las normas parlamentarias, sin desconocer que loscongresos constituyentes, ante la necesidad de su propia autorregulación, inician por lo generalsus trabajos dándose su propio reglamento de debates.Respecto de la naturaleza jurídica de estas normas, es muy ilustrativo el catálogo de puntos devista que recopila el estudioso español Antonio TORRES DEL MORAL, catedrático de DerechoPolítico, en su trabajo publicado en la Revista de la Facultad de Derecho de la UniversidadComplutense de Madrid.

Esta enumeración de posibles definiciones es la siguiente:

1. Que los reglamentos parlamentarios son normas de naturaleza práctica yconsuetudinaria.

Conjunto de resoluciones convencionales de la Cámara. Meras prescripciones fácticas, incluso prejurídicas, que no forman un cuerpo normativo

Meros usos de corrección constitucional.

2. Prescripciones autonómicas, producto de la facultad estatutaria de una corporación quesólo obliga a sus miembros y que no integran el ordenamiento jurídico.

3. Prescripción casi autonómica, pero no del todo porque están ordenadas a laConstitución.

4. Normas de diversa naturaleza, dicen otros, según el Parlamento interpreta suindependencia y los intereses estatales que le son propios.

5. Delegación legislativa no fiscalizable judicialmente.

6. Son reglamentos, dicen los más (de ahí su nombre deberían añadir).

Para unos, no son reglamentos administrativos sino jurídicos. Para otros, son reglamentos de ejecución de la Constitución. Reglamentos independientes. Dentro de éstos, más bien reglamentos de prerrogativa que

reglamentos autónomos.

7. Son leyes su¡ generas, pero leyes; leyes materiales, pero leyes.

Al menos, actos con fuerza de ley, dicen otros. En realidad, opinan unos terceros, tienen un valor superior a la ley porque se ordenan

directamente a la Constitución; tienen materia Constitucional. y "condicionan elprocedimiento legislativo.

Lo cierto es que hay una normatividad parlamentaria, que da forma-a la vida y a la actividad delParlamento y que esa normatividad requiere, como se ve de la enumeración de Torres de Moranun estudio concienzudo y metódico, a la luz de la teoría jurídica por una parte y de la legislaciónvigente en cada país, por la otra.

INTENTO DE DEFINICIÓNLas normas que rigen a una corporación, a un cuerpo colegiado que delibera y toma decisiones,que tiene una vida orgánica y una estructura, puede ser de dos clases: normas que el mismocuerpo se da y que obligan a sus integrantes porque reciben su autoridad de la voluntad colectivade ellos mismos y, normas extrínsecas, establecidas antes y fuera del cuerpo colegiado, que le danexistencia a éste y que tiene que acatar porque la autoridad le viene de fuera y está por encima desus propias decisiones.Esta primera distinción nos lleva a buscar en cada legislación u orden jurídico determinado, cuálesson las reglas que organizan al Parlamento y que éste no se da a sí mismo, y cuáles son las que élaprueba y respecto de las cuales, queda a su arbitrio crear y modificar,.Evidentemente, las primeras son las normas constitucionales, que crean al órgano mismo de lalegislación, así como al Ejecutivo y al Judicial; las constituciones de los estados incluyen reglastanto sustantivas como procesales, que se ocupan de organizar al Poder Legislativo, establecen

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cómo se integra, determinan sus facultades y señalan a grandes rasgos cuáles son las etapas deun proceso legislativo.Respecto de este primer grupo de normas del derecho parlamentario, no surgen dudas gravessobre su naturaleza jurídica: son normas que están integradas a la Ley Suprema, normasconstitucionales, en el vértice de la pirámide invertida con la que KELSEN identifica a la estructuradel Estado. Jerárquicamente, están por encima de todas las que no comparten su inclusión en eldocumento constitucional. Podemos decir que se integran a la parte orgánica de la Constitución yque, según el contenido específico de cada una de ellas, pueden ser sustantivas, si confierenfacultades y funciones, o adjetivas o procesales si se ocupan de regular formas y procedimientospara el cumplimiento de esas funciones.

Pero no son las normas constitucionales las únicas que organizany regulan la actividad Por debajo de esa misma jerarquía denormas se encuentran otras, que en México son la Ley Orgánicadel Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y pordebajo de ésta, el Reglamento 'Para el Gobierno Interior delCongreso General de los Estados Unidos Mexicanos.

Hay otras leyes que se ocupan de algunos aspectos de las actividades del Congreso, como son laLey Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda y la Ley de Responsabilidades de losServidores Públicos.A partir de la llamada reforma política se incluyó en el art. 70 de la Constitución mexicana unpárrafo que faculta al Congreso a expedir su propia ley, que regulará su estructura yfuncionamiento interno, que determinará la forma y los procedimientos para la agrupación de losdiputados según su afiliación de partido, y agrega una conclusión que más bien debería estar en laexposición de motivos que en el texto legal: "a fin de garantizar la libre expresión de las corrientesideológicas representadas en las Cámaras".Este párrafo parece contradecir el principio de que los diputados son los representantes de lanación y en lugar de garantizar la libertad de los representantes, como se desprende del espíritu yde la letra de los otros preceptos relativos al Poder Legislativo, hace titular de un derecho a algotan vago como puede ser "una corriente ideológica".La ley del Congreso, continúa el art. 70 constitucional, "no podrá ser vetada ni necesitará depromulgación del Ejecutivo para tener vigencia."Este último párrafo es ciertamente el que da en nuestra legislación el dato preciso para distinguir ala norma que regula al Parlamento del resto de las leyes derivadas directamente de la Constitución.Todas las demás, de conformidad con lo dispuesto por el art. 72 del mismo ordenamiento supremo,una vez aprobadas por ambas cámaras, senadores y diputados, se enviarán al Ejecutivo, quepuede devolverlas sin aprobar en todo o en parte, o si el Ejecutivo está de acuerdo con la ley,promulgarlas y a mandarlas publicar en el Diario Oficial de la Federación, a efecto de que entren envigor.La excepción del art. 70, en favor de la ley del Congreso, establece primero que el Presidente nopuede vetar esta ley, lo que indica que el constituyente permanente que reformó el art. 70,consideró que la ley especial incumbe a los miembros del Poder Legislativo, lo que implica que endicha ley no se establezcan más que reglas aplicables a éstos; si en la Ley Orgánica del Congreso,se pretenderá establecer alguna obligación al Ejecutivo o al Judicial, o a los ciudadanos, en miopinión, respecto de esa parte de la ley, el Presidente sí tendría derecho de veto o bien nogeneraría vinculación obligatoria.La otra disposición definitorio de la naturaleza especial de la Ley Orgánica del Congreso, es que norequiere promulgación del Ejecutivo, sino que entra en vigor por la sola aprobación de las cámarasy obliga a los legisladores inmediatamente.Estas dos características que analizamos, reitero, son la clave para determinar la naturalezajurídica de las normas parlamentarias y a partir de ellas podremos intentar establecer tanto tinadefinición como una clasificación de las mismas.En primer término, hay cinco tipos de normas parlamentarias, que corresponden a génerosdiferentes de éstas:

NORMAS DE DERECHOPARLAMENTARIO

De carácter constitución

Ley orgánica

Leyes ordinarias con disposicionesparlamentarias

Reglamentos

Acuerdos ParlamentariosPor otra parte, la diferencia específica de esas normas radica en su fin privativo o especial y en lascaracterísticas de sus destinatarios; el fin específico de las normas de derecho parlamentario esobtener de los integrantes del Congreso, conductas encaminadas a crear leyes y decretosaprobados en forma democrática y después de una amplia e informada deliberación y a obtener delos legisladores conductas dirigidas a que, tanto la deliberación como la posterior votación, selleven a cabo con respeto a la libertad de los integrantes del cuerpo colegiado, en orden y coneficacia.Por tanto, el fin específico de estas normas es el que las caracteriza y les da un contorno distintivodiferenciador de las demás leyes, contorno que se afina al considerar que los destinatarios, esdecir, sus facultades y obligados, no son la generalidad de los integrantes del Estado, sino tan sóloel cuerpo especial y reducido que integra el Parlamento o Congreso.

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En cuanto a su género próximo, las normas parlamentarias pueden ser extrínsecas o intrínsecas.Las primeras son las que forman parte de la Constitución y, por ende, el legislador comúnconstituido no es el autor de ellas, el Congreso está obligado a aceptar y respetar las normas que,desde la Constitución, se ocupan de Organizar al Poder Legislativo y a conferirle sus funcionesespecíficas, sus facultades y obligaciones.

Las otras normas son las que el Congreso se da a sí mismo, su propia ley

Orgánica y los posibles reglamentos de debates, de organización interna, de

comisiones y algunos otros.Estamos entonces ante un tipo de normas para cuya definición partimos a la inversa de cómo en lalógica clásica se definen las cosas; no vamos del género próximo hacia la diferencia específica,sino en sentido contrario. Lo que distingue a la norma parlamentaria es un fin peculiar, su finespecífico, mientras que su género próximo es diverso: unas normas son constitucionales, otrasson leyes orgánicas, otras son leyes comunes con disposiciones aplicables a los legisladores yotras son reglamentos; diferentes jerarquías de leyes, unidas por el fin que las identifica. Entre losReglamentos, podemos considerar a los acuerdos parlamentarios como una variedad sui generis.A estas alturas, podemos ya establecer que las normas constitucionales relativas al PoderLegislativo están fuera del catálogo que hace el jurista español TORRES DEL MORAL; sinembargo, no dejan de ser estas leyes específicas, integrantes del cuerpo normativo encargado deorganizar al Congreso. Lo mismo sucede con las leyes comunes que obligan al Legislativo, como lade la Contaduría Mayor de Hacienda o la del órgano Superior de Fiscalización que la sustituya y lade Responsabilidad de los Servidores Públicos.En cambio, las leyes y los reglamentos parlamentarios sí caben dentro de varios de los apartadosde la clasificación; en efecto, son prescripciones autonómicas producto de la facultad estatutaria dela corporación que integra el Congreso y que éste se da a sí mismo. Podemos decir también queesas normas tienen un límite en su autonomía, al estar supeditadas a la Constitución y, por tanto,ordenadas a ella. Son asimismo normas de naturaleza especial por su fin y por sus destinatarios,no son fiscalizables jurídicamente y ocupan, agregaríamos, un lugar especial dentro del orden delas leyes, inmediatamente después de la Constitución, por tratarse de las normas que se ocupande la formación de las demás normas y de procedimientos para modificar la Constitución misma.Los reglamentos tienen en especial algunas características que los distinguen como reglas dederecho procesal, ya que se ocupan principalmente de los detalles de los procesos de deliberacióny votación.Finalmente, como el último peldaño de la clasificación de las normas parlamentarias, existen losusos y cortesías que aceptan y cumplen los integrantes del cuerpo colegiado, y los acuerdosparlamentarios encaminados a resolver, en el caso concreto, formas y procedimientos cuyainterpretación no parezca clara, son, por tanto, necesarios pira la eficacia de los trabajos delParlamento, aun cuando también pueden modificar y rehacer disposiciones reglamentarlasobsoletas o poco prácticas, por lo que en ese caso, serán equiparables a los reglamentos.

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3. Historia el Parlamento

INTRODUCCIÓN

La comunicación hablada entre los seres humanos es una característica de su naturaleza; cuandoARISTÓTELES define al hombre como "animal social", entre los argumentos que da en favor de lasociabilidad humana está el basado en la capacidad del ser humano para comunicarse con sussemejantes por medio del lenguaje articulado. Este fundamento antropológico de que el hombre espor naturaleza sociable; considera que la misma morfología humana está hecha para elintercambio de ideas.

Los modernos técnicos de la comunicación nos dicen que somos emisores y receptores demensajes; cuatro siglos antes de Cristo, Aristóteles destacaba los hechos evidentes de queestamos dotados de oídos para recibir las palabras de otros humanos y de cuerdas vocales y unaparato complejo de emisión y modulación de sonidos, que nos permite hablar a los demás,mediante voces que forman un código de tal modo que, aprendido en la niñez, nos sirve paracomunicarnos con nuestros semejantes.

El ser humano, dice J. J. NODARSE, "está sujeto sin escape al imperioso menester de entendersecon los demás" y, para ello, agregamos, necesita la palabra hablada.

El lenguaje, el habla, el parlamento son las formas normales, naturales, mediante las que loshumanos nos relacionamos, nos entendemos,trasmitimos experiencias, noticias, sentimientos,ideas, técnicas, creencias, costumbres y, en general, todo lo que ha hecho de la humana unaespecie distinta y aparte del resto de las criaturas. por tanto, la historia del hombre y la historia dellenguaje corren paralelas.

El lenguaje es fuerza civilizadora y sociabilizadora; es agente cultural básico y el mecanismo por elcual las personas individuales se integran en el grupo social. Su importancia es total y en materiapolítica ha sido insustituible.

El Evangelio de San Juan se inicia con el reconocimiento de la palabra, aun cuando en este caso,es la palabra de Dios. La importancia de la palabra, del lenguaje, es pues evidente incluso desdeese punto de vista religioso.

Pero en otro nivel también es importante reconocer que las sociedades se gobiernan por medio dellenguaje; las órdenes de la autoridad, las normas más elementales y las más complejas quearticulan a la sociedad se emiten por medio del lenguaje. Y es especialmente en el campo de lapolítica y de la organización social en el que nos interesa referirnos al Parlamento, lugar en que sehabla, grupo humano en el que sus integrantes hablan entre sí para llegar a acuerdos, para tomardecisiones.

EPOCA ANTIGUA.

La información que tenemos acerca de la antigüedad nos confirma el hecho reiterado de laexistencia de tiempos y lugares en los que los integrantes de la colectividad, tribu u horda, ciudad oEstado incipiente se reúnen para deliberar sobre decisiones que habían de tomar, todos losvarones adultos cuando el grupo no es muy numeroso, los de más representatividad, los másexperimentados, los más aptos, según el caso, cuando el grupo crece y es difícil la reunión detodos.

La historia es rica en información sobre estos cuerpos colegiados: consejo de ancianos, sanedrín,tribunales, aerópago, senado, y otros nombres de grupos de integrantes distinguidos de lassociedades humanas, que tenían como misión hablar entre sí y llegar a acuerdos importantes parasu comunidad.

Al respecto, Toribio ESQUIVEL OBREGÓN cita en Apuntes para la historia del derecho en México,un dato curioso: el godo ULFILA, cuando traduce la Biblia al gótico, usa el término gakunths quesignifica "reunión", para aludir a sinagoga, pero utiliza el mismo término cuando traduce sanedrín ycuando se refiere tribunal, siempre para aludir a asambleas deliberantes.

La historia de las sociedades humanas es de algún modo la historia de sus dirigentes reunidos enParlamento: en ocasiones para aconsejar y auxiliar a quien deberá tomar las decisiones; en otras,para tomar las decisiones en forma colectiva, pero siempre a través de un proceso en el que losintegrantes del grupo hablan por turno, uno por uno, de tal modo que todos tienen la obligación deescuchar al que habla y todos tienen la oportunidad de hablar cuando les corresponda hacerlo.

SENADO ROMANO

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El Senado romano fue una institución excepcional por diversas razones. Una de ellas es su largapermanencia a través de los siglos de la historia de Roma. Durante los tres grandes periodos porlos que esta historia transcurrió, la monarquía legendaria, la República y finalmente el Imperio, losromanos mantuvieron como un centro real de poder a veces, otras simplemente como un símbolode la tradición y frecuentemente como una formalidad para legitimar al poder, a este cuerpocolegiado que, sin embargo, no varió tanto como pudiera parecer y conservó su prestigio y sucarácter de alta autoridad moral y política.

Desde los primeros tiempos de la monarquía, cuyos datos imprecisos y legendarios hablan deEneas el troyano y de sus descendientes Rómulo y Remo amamantados por una loba quizá, unos700 años antes de nuestra era, o como señalan los investigadores modernos, en el año 600 a. C.,se tienen datos del Senado.

Ya desde esas lejanas épocas, cuando la Roma Cuadrata era apenas una aldea de comercianteslatinos y un pequeño puerto a orillas del río Tíber, el rex sacrorum, jefe vitalicio, religioso y militar,cuya autoridad suprema era respetada en forma casi absoluta, se presentaba ante el pueblo comoel ejecutor de la voluntad de los patres, reunidos como órgano de la representación de los romanosen el primitivo Senado.

Este Senado de los primeros tiempos, cuerpo colegiado aristocrático, verdadero consejo deancianos, debió de tener sin duda una gran autoridad sobre el rey y sobre la sociedad en general,según lo reconocen los historiadores.

Su número inicial era de 100 paters, escogidos por el mismo rey entre los paters familiae másimportantes de las gens que integraban la comunidad de Roma, y esa representación gentilicioindirecta constituía a la vez un apoyo al monarca y un contrapeso a su poder,

Los senadores eran designados por el rey, es cierto, pero eran patricios, respetados en sus gens yseguramente con un poder propio, que les otorgaba independencia y libertad en el momento dedeliberar y aconsejar al monarca.

Cuando la monarquía fue sustituida por la República, poco antes del año 500 a. C. empieza laépoca más brillante de la vida institucional del Senado. Los romanos depusieron al últimodescendiente de los Tarquinos, no quisieron más ser gobernados por autócratas y establecieron unsistema de gobierno, que si bien había sido definido como oligárquico, fue el más avanzado en sutiempo e introdujo al mundo occidental en los caminos de la democracia.

Hombres prácticos, amantes del orden y respetuosos de la ley y de la autoridad, los romanos de laRepública organizaron un gobierno que difícilmente podría funcionar en otro pueblo que no fuera elde ellos; el poder militar, ejecutivo y político se otorgaba a dos cónsules, que se elegíananualmente. Es seguro que no era fácil gobernar por tan corto tiempo y menos con dos cabezas alfrente del poder político de la ciudad; sin embargo, los romanos pudieron hacerlo y por muchosaños los cónsules se turnaron en el manejo de la administración pública, auxiliados por loscuestores, encargados de las finanzas públicas, los censores con funciones políticas yespecialmente de carácter electoral, y los pretores, que impartían justicia.

Pero sobre todo, este aparato administrativo que iba creciendo en el transcurso de los años y alengrandecerse Roma y extender su poder cada vez a más territorios sometidos, el cuerpo selecto,deliberante y colegiado, que pasó de la monarquía a la República y que mantuvo el nombre deSenado, conservó también la unidad de pensamiento del gobierno, fue siempre una instancia conautoridad moral, respetada y oída por los cónsules y demás magistrados, y tuvo a su cargocuestiones verdaderamente importantes en la vida de Roma.

Las más graves decisiones sobre las declaraciones de guerra, los acuerdos de paz, las relacionescon otros pueblos no sometidos, los nombramientos de funcionarios en las provincias, las leyesque regían al país y que regulaban su creciente imperio, todo pasaba por el Senado romano y todoera discutido por los 300 senadores, número que se adoptó probablemente unos años después deinstaurada la República.

El profesor BURDESE enumera como las principales funciones del Senado romano las siguientes:

El interregno, por el que los paters o senadores gobernaban por turnos decinco días, cuando faltaban los dos cónsules y no se había elegido a sussucesores

La autoritas patrum, que era el derecho de veto o ratificación a lasresoluciones de los comicios populares, tanto en materia legislativa comojudicial.

Las funciones religiosas, mediante las cuales el Senado vigilaba los actosde culto y autorizaba la dedicación de templos.

La dirección de la guerra, autorización de reclutamiento, asignación decontingentes militares a las provincias, instrucción a jefes militares, la

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vigilancia de operaciones y la asignación del "triunfo" u otras recompensasa los jefes victoriosos.

La política exterior, con el envío y la recepción de embajadores, así comola celebración de tratados y convenios comerciales.

·Facultad legislativa, mediante la aprobación de leyes, pero tambiénvetando otras o dispensando el cumplimiento de éstas.

Funciones financieras; para vigilar y administrar los tributos,ocasionalmente estableciéndolos y realizar la emisión de moneda.

Las leyes y los decretos romanos se promulgaban bajo las siglas SPQR, iniciales del sello oficialde la multisecular organización: Senatus Populus Que Romanus (El Senado y el Pueblo de Roma).En efecto, con la temprana inclusión de los tribunos de la plebe que ya por el año 449 a. C.tuvieron autorización para sentarse dentro del Senado y entre los senadores, pudieron, a través delcurioso expediente de interpretar los presagios y declarar días nefastos, interrumpir lasdeliberaciones y lograr la suspensión de alguna determinación; se puede decir, con propiedad, queel Senado y el pueblo juntos, éste último representado por sus tribunos, eran los que tomaban lasdeterminaciones.Las decisiones del Senado eran tomadas por votación igualitaria, pero había una jerarquía entrelos senadores, que se exteriorizaba en el orden en que eran llamados a votar, en primer lugar elprinceps senatus, el senador de más edad entre los que hubieran ocupado la censura, después losque hubieran sido cónsules, pretores o ediles, luego los tribunos y posteriormente los que hubieransido cuestores. Al final votaban quienes no habían ejercido ninguna magistratura.La votación era en realidad una argumentación en favor de la posición que el senador adoptaba,pues al votar exponía sus puntos de vista sobre el tema en debate y así, cada senador ibaexpresando su parecer. Al final, oídos los argumentos de todos los que hubieras querido expresarsu voto con un razonamiento, tenía lugar la verdadera votación, que se denominabadiscecssionem, es decir, "separación", y consistía en que se ponían a un extremo del aula los queopinaban en un sentido y en el otro extremo los que sostenían lo contrario.Las reuniones del Senado eran convocadas ordinariamente por el cónsul o por el pretor y muyentrado ya el siglo II a. C., también por los tribunos. La convocatoria tenía que contener la fecha yel lugar de la reunión y el equivalente al orden del día actual, esto es el objeto de la reunión o temapor discutir.Las reuniones solían ser en un templo y tenían que celebrarse entre la salida y la puesta del sol.Se iniciaban con los "auspicios", para determinar si el día era o no propicio para tomar unaresolución; una vez determinado que el día era correcto, el magistrado presidente declarabaabierta la sesión y hacía la relatio o exposición de lo que se trataba, para terminar generalmentecon una fórmula precisa o una determinación o propuesta.En seguida, cada senador daba su parecer, en el orden en que eran llamados y finalmente serealizaba la votación; los senadores se separaban en dos grupos, según el sentido de sus votos,como ya se señaló.Cada senador tenía la facultad de pedir al presidente que se contara a los presentes pidiendonumera, para determinar si había quórum, o bien para pedir consule si deseaba que continuara ladiscusión antes de votar; era también un derecho de los senadores solicitar divide cuando una solapropuesta contenta varias partes que podrían ser aprobadas o rechazadas por separado.No había límite de tiempo para que cada senador hablara cuando era llamado a expresar su voto yesto se prestaba a la prolongación del debate, encaminada a que llegara la puesta del sol sin tomaruna decisión, por lo que habría que continuar el día siguiente, pero entonces había tiempo paraganar votos, argumentar en corto y hacer proselitismo entre los indecisos.Las decisiones aprobadas se denominaban senatus consultum y se podía lograr per singulorumsentencias exquisitas, si había unanimidad, o bien, como se ha señalado, por discecssionem.El Senado tenía un archivo en el que se depositaban sus resoluciones, que redactaba un "relator"y, a veces, un comité de senadores elegidos ex profeso. El senatus consultan era costumbre quecontuviera el nombre del magistrado presidente, los secretarios, el lugar, la fecha y el texto de laresolución, ley o decreto formulado por el relator.Cuando la República es sustituida por el Imperio, el Senado sufre muchas transformaciones tantode forma como de fondo, y pierde en la práctica gran parte de su poder; sin embargo, continúaacompañando a los emperadores por varios siglos, compartiendo vicisitudes y responsabilidades,hasta la caída de Roma en poder de los godos, aun cuando carecía ya de su función de asambleacon funciones soberanas y de gobierno.En el año 18 a. C., Augusto aumenta el número de senadores a 600 (y en alguna época posteriorse llegó a contar hasta con 1 000 senadores), pero para entonces el príncipe toma para sí lapolítica exterior, la dirección militar y disminuye sustancialmente las funciones financieras delSenado.Durante los largos cuatro o cinco siglos del Imperio, el Senado conservó sus características decuerpo colegiado de gobierno, deliberante y con facultades de tomar decisiones. Podemos decirque aun cuando no conservó su antiguo poder, ni el ejercicio de una facultad auténticamentesoberana como la tuvo durante la República, mantuvo la tradición del debate, del respeto a lasopiniones diferentes y el voto personal como la forma de llegar a acuerdos.EL PARLAMENTO MEDIEVALMaurizio COTTA, en el artículo "Parlamento" del Diccionario de política, dirigido por NorbertoBOBBIO y Niccola MATTEUCCI, nos da algunas noticias, algunos precedentes medievales delParlamento que, históricamente es sin duda el antecesor más cercano del Parlamento moderno.Empieza por distinguir que normalmente, si nos referimos al Parlamento, hablamos del "arcotemporal que va desde la Revolución francesa hasta nuestros días". Sin embargo, agrega, en toda

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la historia europea de los siglos precedentes encontramos instituciones políticas designadas conese nombre, Parlamento, o con otros que le son equivalentes como Estados Generales, Cortes,Estamentos. Podríamos agregar Dieta, Duma, Senado, Asamblea y Concilio, entre otros.Su análisis destaca que si bien las instituciones parlamentarias medievales y las modernas sondiferentes en varios aspectos importantes, tienen otros de indudable coincidencia, y que hay unproceso histórico que las une a través de los siglos.El dato común, destaca COTTA, es el "núcleo funcional" de ambos tipos de parlamentos, sufinalidad o finalidades específicas, representación de sectores de la sociedad, ya sean geográficoso estamentales, el control, la elaboración de normas, y el consejo al gobernante, podríamos añadir,como función en ambas épocas.Por otro lado, la diferencia más importante que el autor citado encuentra es la finalidad de uno yotro parlamentos: el medieval está pensado y funciona para conservar, para rescatar frente alsoberano los antiguos derechos de los pueblos, para preservar y defender privilegios, mientras queel Parlamento moderno tiene una función más hacia el futuro y su misión es innovadora. Elparlamentarismo moderno tiene a su cargo adelantarse, emitir nuevas leyes para el mundocambiante de hoy, que más que preservar las antiguas formas requiere cada vez de másregulaciones para situaciones nuevas e inéditas.En la organización política medieval, los diversos cuerpos colegiados que encontramos en Europay en las distintas épocas de la larga etapa feudal se adoptan a la forma descentralizada, dispersadel poder y son fuerzas conservadoras, que con frecuencia median entre los diferentes interesesque representan la pulverizada autoridad de la época. Desde el remoto gobierno de Carlomagno,en aquel intento de reconstruir el imperio con el perseverante nombre de Sacro Imperio RomanoGermánico, se tienen noticias de las Asambleas Generales, de las que M. GUIZOT en su Historiageneral de Francia cuenta nada menos que 35, entre los años 770 a 813 d.c., celebradas a vecesWorms, en Valenciennes, en Ginebra, en Aix-La-Chapelle, y en otras ciudades de la Europaoccidental.En estas asambleas aparecían ya rasgos del parlamentarismo que con el tiempo se desarrolló paradesembocar en el sistema que se ha ido imponiendo en prácticamente todo el mundo.Relata GUIZOT que un hermano de Carlomagno, ABELARDO, abad de Corbia, registra en untratado que tituló De ordinii Palatii (del orden del palacio), perdido en su versión original peroconocido por alguna reproducción que llega a nuestros días, de qué manera y con qué fines sereunían las asambleas generales o nacionales.Esas asambleas se reunían por lo regular dos veces al año y se ocupaban de discutir las leyesllamadas capitula, que el mismo emperador había redactado por inspiración divina. Lo cierto es queera el emperador el que convocaba, el que presentaba las iniciativas, para usar el tecnicismomoderno, y luego esperaba el resultado de las deliberaciones, que solían durar dos o tres días, alfinal de los cuales le presentaban sus conclusiones, para que él, "con la sabiduría que habíarecibido de Dios", tomara la resolución que sería obedecida por todos.Las reuniones se celebraban sí había buen tiempo, al aire libre y si no, en edificios separados: enuna parte estaban los religiosos, obispos, abades y clérigos, y en la otra los condes y demásdignidades del Estado.Concurría también una multitud de gente común que, no participaba en las deliberaciones, pero seacercaba al emperador a entregar sus obsequios y a presentar sus peticiones y querellasdirectamente, por lo que se puede concluir que el incipiente estado llano estaba ya presente desdeel siglo VIII.Este tercer estado, el de los comunes o villanos, sin títulos nobiliarios y sin cargos en la Iglesia, quetan importante papel desempeñó más tarde en la gran transformación de la Revolución francesa yque ya vemos incipiente en las Asambleas carolingias, se va desarrollando y afinando a través delos siglos, y a veces en forma pacífica y otras por la violencia toma su propio espacio y asume suparte en la política de la nación francesa que se perfila ya desde tiempos antiguos.En España, los diversos reinos en que se dividía la Península durante la Edad Media y a través dela larga lucha de Reconquista contra los árabes, encontramos también instituciones que sonprecedentes del Parlamento moderno.En Castilla se les denominaba Cortes a las reuniones o juntas de los tres estados del reino, eleclesiástico, la nobleza y el pueblo, que convocados por el rey se reunían para tratar y resolver losmás graves asuntos del país, como revisar leyes, imponer contribuciones, declarar la guerra ocelebrar tratados.En Cataluña, esas reuniones recibían el nombre de Congreso General del Principado y secomponían también del clero, la nobleza y los procuradores de las ciudades y villas, si bien como lorecuerda ESCRICHE, en el Congreso no se consideraba indispensable la presencia del clero.En Navarra, los tres brazos del reino se reunían también a convocatoria del rey y eran los dosprimeros los mismos tradicionales, clero y nobleza, pero el tercer brazo estaba formado por losrepresentantes de "las repúblicas y las universidades", esto es, que en estas Cortes navarras habíaalgún elemento de representación corporativa y estaban presentes los gremios de artesanos y deprofesores.Es en Aragón donde las Cortes actuaron con mayor independencia del monarca, al menos en loque se refiere a la forma. Ahí había cuatro cuerpos colegiados que se convocaban por el rey aCortes: los consabidos representantes del clero, los procuradores de las villas y las ciudades y losnobles, sólo que éstos estaban divididos en dos cuerpos, el de la alta nobleza o ricoshomes y lospertenecientes a la nobleza inferior,llamados infanzones.En las Cortes de Aragón no se podía tomar resolución alguna sin el consentimiento unánime desus integrantes, que se reunían por cuerpos separados y deliberaban hasta lograr una opinióncompartida por todos, pues la oposición de uno solo de los cuatro votos impedía el acuerdo.

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La costumbre aragonesa era además mucho más cercana a nuestras leyes parlamentariasactuales, que las de los reinos vecinos y contemporáneos, puesto que el rey no tomaba ningunaresolución, en relación con las contribuciones o impuestos, sin el acuerdo favorable de las Cortes.Es también digna de ser rememorada la fórmula que el Gran Justicia, que presidía las Cortes,rodeado de infanzones, ricoshomes, clérigos y diputados de las villas, pronunciaba cuando eracoronado un, monarca. El rey, con una espada desnuda con la punta sobre el pecho escuchaba lassiguientes palabras de claro corte igualitario y democrático: "Nos, que cada uno somos tanto comovos, y todos juntos más que vos, os facemos rey si guardais nuestros fueros y privilegios, et sinon,N non."Estas Cortes, que gozaban de tanta autoridad al coronar a un nuevo rey, tenían también la facultadde deponerlo si faltaba al juramento de velar por las libertades de todos los aragoneses y podíantambién intervenir para suprimir o evitar abusos o para encauzar la administración pública.En otras partes de Europa, en todo lugar en que se mezclaron la antigua civilización romana y losvigorosos pueblos germanos y eslavos que se instalaron en el continente, encontramos estosatisbos de Poder Legislativo, con mayores o menores facultades, con mayor o menor autoridad,pero siempre con la característica claramente parlamentaria: las Cortes se reunían, deliberaban,discutían y en sus resoluciones se fundaba con frecuencia la decisión final del rey o del emperador,cuando no le eran francamente obligatorias, como en Aragón o como en Inglaterra a partir de laCarta Magna.LAS ÓRDENES RELIGIOSASSin duda alguna, otra fuente importantísima del sistema parlamentario la constituyen las órdenesreligiosas que durante la Edad Media tuvieron la función, asumida espontáneamente, de preservarla cultura y la civilización durante los varios siglos en los que Europa se encontró sumida en laanarquía y la desunión.Fueron los monjes medievales descubrieron y desarrollaron sistemas de votación y de discusión ensus reuniones, para elegir a sus abades y superiores o para tomar algunas otras resolucionesimportantes. Fueron ellos también quienes se vieron obligados a encontrar o perfeccionar técnicasde votación y fórmulas para asegurar la libertad de los votantes, y fueron ellos quienes en lasconstituciones y estatutos de sus órdenes emplearon, como precursores de instituciones futuras,fórmulas de votación calificada.El historiador inglés Hilaire BELLOC, en su obra Europa y la fe, cuando se refiere a la Edad Mediay a los avances en diversas ramas de la cultura durante los siglos XI,XII,XIII, señala que junto conel despertar de la arquitectura, con el surgimiento del estilo gótico y al lado de otros avancesnotables en diversos campos, "aparece de entre las instituciones de la cristiandad, la concepciónde los parlamentos representativos, de origen monástico, transportada con éxito al orden civil".Por su parte, Giovanni Sartori en su obra ¿Qué es la democracia?, reconoce asimismo laaportación de los monasterios y abadías medievales a los sistemas parlamentarios:

Las técnicas electorales inicialmente aplicadas en las comunas medievales noprovienen de los griegos (quienes por regia, sorteaban las decisiones), sino de lasórdenes religiosas, de los monjes exclaustrados en sus conventos fortalezas, quedurante la alta Edad Media se encontraron con que tenían que elegir a sus propiossuperiores. No pudiendo recurrir ni al principio hereditario, ni al de la fuerza, no lesquedaba más que elegir a un jefe absoluto. Era una opción grave. Así, entonces,debemos al devanarse los sesos de los monjes el voto secreto Y la elaboración dereglas mayoritarias del voto. Pero para ellos, y después, para todo mundo en laEdad Media y el Renacimiento, la maior pars debía quedar siempre unida a lamenor pars, es decir, a la mejor parte.

Al final, la elección debía resultar siempre unánime (los rijosos eran acallados agritos o bastonazos). Reglas mayoritarias, sí, pero derecho de mayoría, no. Repito:el principio consagratorio hasta fines del siglo XVI era la unanimidad.

Fueron los monjes y hermanos de las comunidades religiosas quienes introdujeronel voto secreto, que se sigue usando aún para la elección del pontífice romano, afin de evitar la influencia de unos sobre otros y las presiones a los votantes, o bien,para evitar el voto por temor reverenciar o por simple amistad o compromiso.

No podemos olvidar que una de las promesas que son características de lasórdenes religiosas, junto con la de castidad y frecuentemente con la de pobreza,es la de obediencia; los religiosos del orden regular tenían corno regla fundamentalde sus organizaciones la de obedecer sin objeción alguna a sus superiores. Peroesos superiores eran escrupulosamente escogidos entre los más experimentados,los más enérgicos o los más santos entre los integrantes de las órdenes, y suelección, cuando las comunidades no eran muy numerosas, se hacía por votodirecto de todos los frailes o hermanos, o bien, como sigue sucediendo hoy día,mediante una votación indirecta, ya que al no poder concurrir todos y desdelugares lejanos a los capítulos de las órdenes, se nombraban representantes decada casa, convento o distrito, según estuvieran organizado, internamente.

Las órdenes religiosas, desde muy temprano, en los inicios del cristianismo, en lascomunidades de cenobitas que vivían primero solitarios en cuevas y lugaresapartados y que luego se agruparon en comunidades, tenían por fuerza de larealidad de la convivencia, que establece reglas y fórmulas para su propio

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gobierno; con el tiempo, esas reglas que frecuentemente frieron escritas paraevitar la anarquía y las desviaciones doctrinarias, debieron ser aprobadas por elPapa, en su calidad de jefe de la Iglesia.

La Regla de San Benito instituida en el año 500 fue modelo de esos primeros documentos querecogían, junto con las normas rectoras de la vida cotidiana, los procedimientos especiales paraelegir a sus superiores y para llevar a cabo sus asambleas.Las dos grandes órdenes de la baja Edad Media, los franciscanos y los dominicos, tuvieron desdesus inicios reglas que se han conservado a través de los tiempos, con cambios, es cierto, pero quehan mantenido mucha de la normatividad inicial para la convivencia en comunidad y para laadministración de las casas, colegios, seminarios y monasterios, junto con las normas puramenteascéticas. 'La historia y la leyenda de la Orden de Predicadores, que tanta influencia ha ejercido en la vida dela Iglesia y aun en el mundo laico, nos relatan que la formulación de la Regla que regiría a la ordenfue puesta a discusión y aprobada por la asamblea de los primeros frailes reunidos por SantoDomingo De Guzmán, fundadores con él de la comunidad. El conocido teólogo, que tantaimportancia reviste para el pensamiento católico moderno, Joseph RATZINGER, en su libroprovocador y contestatario ¿Democracia en la Iglesia?, sugiere varias ideas y temas sobre los quesería importante ahondar, pero que por lo pronto confirman la convicción de que los procedimientosdemocráticos modernos tienen una deuda con la Iglesia Católica y en particular con lo que llama laestructura colegial de la autoridad eclesial.Recuerda RATZINGER que la palabra ekklesia tenía en el Nuevo Testamento el significado dereunión o asamblea, y que la Iglesia era y sigue siendo la asamblea de los cristianos.Sostiene este pensador que los nombramientos de la autoridad de la Iglesia no deberían venir dearriba pero, pero agrega, tampoco tienen que venir únicamente de abajo: "La mutua inteligencia, deambas partes concluye puede contribuir al más recto orden eclesiástico." Esto es, reconoce el valory la fuerza de la democracia, pero asume que dentro de un cuerpo sumamente complejo y con unamuy larga tradición y responsabilidad social, los sistemas distintos de la democracia representativatienen su sitio y la jerarquización es parte de la organización; pero más adelante destaca: "los dosoficios fundamentales de la Iglesia, Presbiterado y Episcopado, están estructurados en formacolegiada". Y, concluimos nosotros, han desarrollado a través del tiempo, conservando su esenciaoriginal, su propio y peculiar sistema parlamentario. Finalmente, agregaríamos que la reunión de laIglesia en Concilio no puede dejar de adoptar su propio sistema de discusión y de tener susespeciales fórmulas y procedimientos para llegar a conclusiones.Como se advierte, el tema da para mucho más y lo que se aporta en esta obra es mínimocomparado con lo que en realidad puede abarcar. Sólo haré una consideración más: el nuevoCódigo de derecho canónico se ocupa en diversas partes del texto, de las personas jurídicas de laIglesia, de los institutos, de las asociaciones de fieles y especialmente de la organización delColegio Episcopal y del Sínodo de Obispos, así como de los concilios generales y particulares.En todas las anteriores reglas encontramos diversas menciones al sistema de organización de losgrupos y colegios, que guarda relación indudable con los sistemas parlamentarios; estacorrespondencia entre el parlamentarismo moderno y las fórmulas eclesiales de deliberación ytoma de decisiones es un tema que apenas se esboza y que tiene mucho campo por explorar.PRECEDENTES DEL DERECHO PARLAMENTARIO MEXICANOLos precedentes extranjeros del parlamentarismo mexicano, más cercanos al inicio de nuestra vidaindependiente y, por tanto, a nuestras propias instituciones, los encontramos en tres vertientes: LaConstitución estadounidense de 1787, la Constitución francesa de 1791 y las prácticasparlamentarias de los ayuntamientos o cabildos de los municipios españoles.A través de la Constitución de Estados Unidos de América recibimos indirectamente la influenciade John LOCKE y de MONTESQUIEU, ya que los políticos y pensadores de las 13 coloniasinglesas independizadas en 1776, cuando redactaron su Constitución, tuvieron a la vista las obrasde estos autores que tanto contribuyeron a la cultura democrática moderna.Como es sabido, las 13 colonias adoptaron al independizarse de Inglaterra un sistema deconfederación, con gobiernos autónomos unos de otros, pero todos representativos y con fórmulasde separación de poderes, por lo que desde los inicios como nación de Estados Unidos deAmérica, la institución del Poder Legislativo integrado por un cuerpo de representantes electospopularmente estuvo presente entre las instituciones políticas nuevas, que fueron las raíces de lasfórmulas de equilibrio de poderes que tanto arraigo han tenido en ese país.Cuando las necesidades políticas y los riesgos de dispersión hicieron sentir la fragilidad de laConfederación, se buscó la entonces novedosa fórmula del Pacto Federal, que dio consistencia ala Unión y quedó consagrada en la Constitución de 1787.En El Federalista, MADISON, en el art. XLVIII, se ocupa de destacar la importancia capital que enla Constitución estadounidense tiene el llamado por él departamento legislativo, al que considera,por ser precisamente una asamblea, que es "lo bastante numerosa para sentir todas las pasionesque obran sobre una multitud, pero no tan numerosa como para no poder dedicar a los objetos desus pasiones, los medios que la razón prescribe..."Tal importancia le dieron los fundadores de esta nación que el art. lo. de su Constitución esprecisamente el que se refiere al Poder Legislativo y a lo largo de sus 10 secciones describe lasfunciones de ambas cámaras y del Congreso como un todo, establece sus facultades y laslimitaciones a ellas.En el art. lo. se plasma también lo que se llamó Transacción de Connecticut, fórmula que equilibróa los estados grandes con los pequeños, consistente en adoptar el sistema de una Cámara deRepresentantes según la población de cada estado y una Cámara de Senadores con unarepresentación igualitario de dos senadores por cada estado, sea cual fuere el tamaño o lapoblación de éstos.

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De esta manera, los principios teóricos de la división de poderes, tomados de El espíritu de lasleyes de MONTESQUIEU y de las obras de LOCKE, practicados en forma consuetudinaria enInglaterra, se plasmaron por vez primera en una Constitución escrita, pensada y redactada pararegir a una nación nueva, recién constituida en un Estado independiente y con tal acierto, que esosartículos aprobados entonces, después de 200 años, siguen en vigor y sirvieron de modelo amuchas constituciones en el mundo, entre ellas a las nuestras del siglo XIX y a través de éstas a laactualmente vigente, que toman como guía para organizar nuestro Congreso bicameral, elestablecido en la Carta de 1787.La segunda vertiente de influencia al sistema de división de poderes y, por ende, a nuestra formaparlamentaria de organizar el Poder Legislativo, nos llega a través de la Constitución de Cádiz y delos mismos hechos tan conocidos y comentados en su tiempo de la Revolución francesa y de laConstitución de 1791, en que se concretaron y expresaron con gran fuerza política los ideales delibertad, igualdad y fraternidad que fueron la inspiración de la Revolución y la razón última de suéxito y de su difusión por el mundo.Más que la estadounidense, la Constitución francesa de 1791 marcó en definitiva el camino a lasconstituciones de los estados modernos; en especial su peculiar manera de entender al PoderLegislativo como el representante popular por antonomasia, intérprete sin apelación de la voluntadsoberana de los ciudadanos y único autorizado para legislar.El art. 4o. de la Constitución francesa resume en una fórmula verdaderamente genial los conceptosde la soberanía popular y de la representación. El texto de este artículo es el siguiente:La ley es la expresión de la voluntad general, pudiendo concurrir a su formación todos losciudadanos personalmente o por medio de sus representantes, defiendo ser la misma para todos,tanto si castiga como si protege..No podía haber un texto más claro, con más economía de términos y con mayor precisión enconceptos que éste. En unas cuantas líneas resume las ideas de ROUSSEAU sobre la igualdadoriginaria de los hombres, las de MONTESQUIEU sobre el origen popular de las leyes y las deSIEYÉS, quien afirma que los Estados Generales y en especial el tercer estado, son losrepresentantes verdaderos de todo el pueblo francés y los facultades para expedir leyes.La seriedad con la que los franceses asumieron el principio de la representación popular en losEstados Generales primero y después en la Asamblea Nacional, contrasta sin embargo con la faltade experiencia y con el "asambleísmo" que critica André MAUROIS, quien relata cómo la Asambleacaía muchas veces en la anarquía y deliberaba a menudo con la presión popular de las galeríasatiborradas de parisinos que intervenían con sus gritos y presencia violenta. Hace notar elhistoriador la falta de un reglamento de debates, carencia que dificultó los trabajos y retardó lasresoluciones, cuando no hizo que éstas se tomaran con votos presionados por el pueblo en lasgraderías.EL MUNICIPIOEl gobierno de las ciudades y las villas, que fue por una antigua tradición casi universal un gobiernocolegiado, es también para el parlamentarismo una raíz antigua e influyente.La costumbre de las ciudades de contar con un cabildo o un ayuntamiento, en los que seintercambian puntos de vista, se discute y se vota, dejó su huella en los procesos y en lalegislación parlamentaria. Es un hecho que la participación de los gobiernos municipales, susalcaldes, regidores y síndicos ha sido de capital importancia para la historia política moderna; deesos gobiernos surgieron en Europa las ciudades libres, verdaderas repúblicas que durante largotiempo fueron autónomas o casi autónomas, no sin haber sostenido penosas luchas con las casasreinantes y los poderosos de su tiempo.MOISES OCHOA CAMPOS, en su obra El municipio, su evolución institucional, relata cómo elgobierno colegiado de los municipios va ligado desde los remotos tiempos en que se inicia lacultura urbana, con casi todas las formas de organización de las comunidades.Para nosotros, un precedente remoto de nuestra tradición municipal se encuentra en el gobierno dela ciudad romana, cuyo pueblo en sus inicios se dividía en tres tribus, cada una de ellas, en 10curias y a su vez cada curia en 10 decurias. Cada curia era conocida por un nombre patronímico ycontaba con un jefe y con un voto en la asamblea de la ciudad, la comitia curiata que era enrealidad la forma primitiva de tomar decisiones, anterior aún a la monarquía, que surgió ante lanecesidad de que la ciudad tuviera un jefe para los los asuntos comunes.Fustel DE COULANGES recuerda que el pueblo se reunía por curias y éstas a su vez estabancompuestas por gens; que cada gens acudía a la reunión común y tenía un voto o sufragio, queemitían los patres familiarum cabezas de los gens. Los demás: hijos, clientes, mujeres, no teníanvoto ni participaban en la deliberación, tan sólo acompañaban al patre quien probablementeescuchaba, antes de sufragar, la opinión de algunos de sus allegados. De esas reuniones decarácter municipal y urbano, surgieron después instituciones más amplias y bien delineadas comoel Senado.y la organización popular.Más cerca en el tiempo, encontramos el nacimiento, en la Europa medieval, de las ciudades congobierno propio: los fueros españoles, las comunas francesas, las ciudades libres italianas sonejemplos, entre otros, de que las comunidades agrupadas en ciudades, en todo el Viejo Continentese organizaban, se daban a sí mismas autoridades y conservaban o volvían a inventar formas degobierno local, siempre de carácter colegiado y siempre en reuniones abiertas, en las que ladiscusión formaba parte importante del sistema.Las instituciones municipales llegaron a América con los primeros descubridores y pobladores queal establecerse en el Nuevo Continente, de inmediato, como consta en innumerables relatos,levantaban la horca y la picota como símbolos de autoridad, construían las casas consistoriales yasumían la misión de gobernar a la ciudad naciente en nombre del lejano rey de España, pero conatribuciones colectivas muy concretas, que la inminencia de los problemas y la lejanía de lametrópoli obligaban a resolver en el lugar y con la fórmula tradicional de oírse unos a otros y votarlas propuestas.

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Respecto de nuestro país y de experiencias interesantes en materia de reuniones deayuntamientos, es conveniente recordar dos hechos muy conocidos, pero que nos indican, uno alinicio y otro al final de los 300 años de dependencia de España, la importancia que en momentoscríticos tuvo el sistema de gobierno fundado en la deliberación y en formas más o menosdemocráticas.Bernal DIAZ DEL CASTILLO nos cuenta cómo Hernán Cortés y "sus parciales" querían quedarse apoblar, pero los "deudos y paniaguados de Diego VELÁZQUEZ querían volver a Cuba; HernánCortés recordó sus tiempos de aprendiz de letrado y para resolver la cuestión, nada mejor queacudir a un expediente democrático. Fundó la Villa Rica de la Vera Cruz y convocó a elecciones decabildo, de las que resultó electo justicia mayor y capitán general, después de que él y sus amigos"anduvieron toda la noche por el real" convenciendo, de uno en uno, a los conquistadores paraobtener sus votos.Primer proceso electoral en estas tierras, sobre los cálidos médanos de la costa del Golfo y frenteal peñón de San Juan de Ulúa, y primera manipulación del voto. En seguida, continúa el relato delcronista-soldado, "fundada la villa, hicimos alcaldes y regidores y fueron los primeros alcaldesAlonso Hernández Puerto Carrero y Francisco de Montejo, a este Montejo, como no estaba muybien con Cortés, para ponerlo entre los primeros y principales".Primera experiencia de integración de un cuerpo colegiado de gobierno y primera experiencia delas habilidades y recursos de un político, como lo fue sin duda Hernán Cortés, para comprometer ydoblegar a sus rivales.Desgraciadamente, mientras en México se fundaban los primeros ayuntamientos, se ponían laspicotas en las plazas y se construían los edificios propios de las villas, casas de cabildos, rastros yalhóndigas, en España el sistema autoritario se recrudecía bajo el gobierno de Carlos V, quien enla batalla de Villalar derrotó a los "comuneros" españoles que exigían el respeto a sus fueros y alas "cartas pueblas" de sus villas.En el otro extremo de la historia de la Nueva España, al finalizar casi el virreinato, en 1808, elabogado formado en el antiguo Colegio de San Ildefonso, licenciado Francisco Primo de Verdad yRamos, en su carácter de Síndico del Ayuntamiento de la Ciudad de México, al enterarse de laprisión de los reyes de España en manos de las tropas napoleónicas, propuso al Cabildo yconvenció a este cuerpo edilicio de que presentara el Ayuntamiento en pleno una comunicación alvirrey, en la que se le dijo que ante la abdicación forzada de los Borbones en favor de Napoleón, lanación, representada por sus corporaciones municipales, era la indicada para asumir la soberaníay "conservarla intacta" hasta la restitución de los reyes legítimos.De hecho y de derecho, esa declaración acordada después de un debate en el Cabildo, significabala independencia de la Nueva España, lo que los peninsulares no pudieron admitir. Porella,depusieron al virrey que simpatizaba con la idea, redujeron a prisión a Primo de Verdad y aotros integrantes del Cabildo y dieron por cerrado el caso.Lo interesante es que en la Nueva España, un gobierno colegiado y representativo, precisamenteel de la capital del Virreinato, asumía el papel de representante de la nación, vale decir, del pueblo,y debatía y votaba para tomar una resolución trascendente, como la declaración de independenciadel reino.CONSTITUCIÓN DE CÁDIZ.México, mientras fue el reino de la Nueva España, no tuvo experiencia alguna de carácterparlamentario, fuera de los capítulos y reuniones generales de los clérigos regulares, o bien losdebates académicos en las universidades o en los colegios y seminarios de las diversas órdenesreligiosas, especialmente de los jesuitas.Pero en el campo puramente civil, los súbditos de la Nueva España no tenían ninguna participaciónen debates o discusiones públicas, y tampoco en los cargos administrativos o judiciales, que se lesconfieran casi siempre a los peninsulares enviados ex profeso.La posición política de los criollos mexicanos fue definida por el marqués de Croix, virrey de laNueva España, ejecutor eficaz de la orden de expulsar a los jesuitas y quien, ante los reclamos dela población contestó: "a los súbditos del gran monarca que ocupa el trono de España no les tocadiscutir los los altos asuntos de Estado, sino tan sólo callar y obedecer".Es por eso que el primer acercamiento de algunos mexicanos a un proceso parlamentario se tuvoen nuestro país cuando se hizo la convocatoria para que se enviaran diputados a las Cortes, quese reunirían en Cádiz para discutir la Constitución que oficialmente se denominó ConstituciónPolítica de la Monarquía Española; dicha convocatoria se publicó en la Nueva España el 16 demayo de 1809.La convocatoria fue expedida por la Regencia, rebelde a Napoleón, quien había logrado laabdicación de los reyes españoles; en México, para dar cumplimiento a ella, se eligieron 15diputados, 11 por el Virreinato y cuatro por las Provincias Internas. En tanto que los diputadosmexicanos llegaban a Cádiz, actuaron corno sus suplentes siete residentes en España, quienescontinuaron en el desempeño de sus cargos aun cuando arribaron los propietarios electos.Así, México tuvo su primera experiencia electoral cuando se nombraron los diputados quecruzarían el océano y 22 compatriotas tuvieron por primera vez una experiencia parlamentaria ycontacto con la política y las grandes decisiones públicas.Entre los diputados mexicanos que más destacaron después en la política nacional, asistieron a losdebates de Cádiz José Miguel Ramos Arizpe, representante de Coahuila y José Miguel Guridi yAlcocer, de Tlaxcala. Tanto éstos como los demás diputados estuvieron en contacto y recibieron elinflujo de las ideas de libertad e igualdad que desde la Revolución francesa circulaban por elmundo y que fueron el factor fundamental de los grandes cambios políticos de la época.Entre los triunfos que pudieron atribuirse a los diputados americanos y entre ellos, por supuesto, anuestros primeros legisladores, está el solemne reconocimiento de la igualdad entre lospeninsulares y los americanos, contenido en el art. lo. del documento que declara textualmente:"La Nación española es la reunión de todos los españoles de ambos hemisferios", concepto que se

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complementó en el art. 5o., que define como españoles a todos los hombres libres nacidos yavecindados en los dominios de las Españas (así en plural) y a los hijos de éstos.El reconocimiento de igualdad entre peninsulares y americanos fue de suma importancia y a travésde él mestizos e indios quedaron en una situación de igualdad jurídica con los españoles y criollos,puesto que la única exigencia de la Constitución es que fueran libres, esto es, que no estuvieranbajo el régimen de esclavitud.Otras experiencias que los mexicanos obtuvieron de la Constitución de Cádiz fueron las formaspolíticas nuevas de división de poderes y participación de todos en la elección de, al menos, elPoder Legislativo.La Constitución, en su art. 15, estableció que la potestad de hacer las leyes reside en las Cortoscon el rey. Las Cortes, por otra parte, fueron definidas en el art. 27 como "la reunión de todos losdiputados que representan a la Nación, nombrados por los ciudadanos en la forma que se dirá".Se estableció que por cada "90 mil almas de la población habrá un diputado; se fijó una formacomplicada e indirecta de elección, lejana todavía del sistema directo y universal pero, en cambio,se fijaron otras reglas que son las primeras de carácter parlamentario que estuvieron vigentes, asífuera en forma efímera, en el territorio mexicano.La renovación de las Cortes se haría cada dos años sin posibilidad de reelección inmediata y seprecisó la facultad de los diputados de proponer por escrito o verbalmente los proyectos de ley.El proyecto, se dijo, debería ir acompañado de las razones en que el diputado se fundaba parapresentarlo; una vez presentado, era leído varias veces a las cortes y de aprobarse, previadiscusión, era enviado al rey, que tenía la facultad de sancionar las leyes. Si el rey negaba lasanción, ya no era posible tratar ante las Cortes el mismo asunto durante ese año. Si el proyecto,en cambio, era sancionado por el monarca, se llevaba a cabo su promulgación solemne.La Constitución estableció que las sesiones durarían tres meses consecutivos cada año, a partirdel primero de marzo, que se podrían prorrogar las sesiones hasta un mes más, cuando el rey asílo solicitara o las Cortes,"lo creyeran necesario, siempre que la prórroga se aprobara por dosterceras partes de los diputados.Las funciones de las Cortes eran muchas; entre ellas destacan las de proponer y decretar leyes,interpretarlas y derogarlas, así como resolver cuestiones capitales como la aprobación de tratadosinternacionales, fijar los gastos de la administración pública, establecer contribuciones y resolverasuntos en campos tan amplios como la educación, la economía o el reconocimiento público delpríncipe de Asturias, heredero del trono.Se establecieron en la Constitución instituciones que encontraremos después en las constitucionesmexicanos, como la diputación permanente, que seguiría actuando en los recesos de las Cortes,las reuniones extraordinarias para casos que fuera necesario resolver en los recesos y fórmulasmínimas para regular la discusión y la votación de los asuntos que se someterían al pleno.Para la Nueva España entonces y para México independiente después, fue la primera vez que separticipó en elecciones de representantes; por vez primera también, diputados mexicanosparticiparon en debates parlamentarios y se familiarizaron con las técnicas legislativas.La experiencia de la vigencia de un Código político, aun cuando fuera ésta parcial y por cortotiempo, abrió las conciencias y marcó rumbos, ya que entre otras cosas, se precisó y aclaró lafórmula de división de poderes y se conoció el sistema representativo y el proceso de elecciones.CONSTITUCIÓN DE APATZINGÁNTocó al genio de José María Morelos el mérito de convocar y lograr que se reuniera un Congresoenteramente mexicano, que deliberó en nuestro territorio y estuvo integrado exclusivamente pordiputados mexicanos.La convocatoria se llevó a cabo y el Congreso se instaló el 14 de septiembre de 1813, enChilpancingo, cuando la guerra por la independencia de la Nueva España, muerto ya MiguelHidalgo, era encabezada por Morelos, quien unió a su genio militar su visión política y quiso dar almovimiento una estructura y una propuesta orgánica para la nueva nación independiente quepretendía conseguir.Fueron tan sólo ocho diputados los que integraron el Congreso para redactar la Constituciónsolicitada por Morelos y de estos ocho, seis fueron directamente nombrados por el propio caudillo;tan sólo dos: el de Tecpan, José M. Herrera y el de Oaxaca, José María Murguía, fueron electos.Los otros diputados eran Ignacio López Rayón, José María Liceaga, José Sixto Berdusco, que eranpropietarios, y Carlos María Bustamante y Andrés Quintana Roo, que se desempeñaron comosuplentes.El Congreso fue, como era de suponerse, muy irregular; no tuvo una sede fija y seguía a Morelos,que con sus fuerzas militares le daba protección. Para el eminente constitucionalista ManuelHERRERA Y LASSO, es impropio llamar Congreso a un grupo tan reducido y poco representativode diputados, y de la propia Constitución que esos diputados elaboraron, dice que más que unCódigo político fundamental es un conjunto de principios generales.No deja de tener razón HERRERA Y LASSO sin embargo, el valor histórico del primer intento deun Congreso propio no puede ser soslayado y las decisiones que se tomaron, así como eldocumento presentado por el mismo Morelos en su instalación, conocido como Sentimientos de laNación, constituyen un precedente que es fundamental en nuestra historia parlamentaria.Entre los 23 puntos que Morelos presentó al Congreso como su opinión personal y aportación a lasdeliberaciones, destacan sus ideas avanzadas, especialmente en lo que respecta al concepto desoberanía. Morelos rompe definitivamente con la idea de preservar la soberanía para Fernando VIIu otro personaje de la casa reinante en España y en el punto quinto de los Sentimientos de laNación declara: "La soberanía dimana inmediatamente del pueblo, el que sólo quiere depositarlaen sus representantes, dividiendo los poderes de ella en Legislativo, Ejecutivo y Judicial".El Congreso convocado por Morelos, conocido como de Chilpancingo, pero oficialmentedenominado Congreso de Anáhuac, tomó varias decisiones importantes antes de terminar deredactar la Constitución; el 6 de noviembre de 1813 emitió la más importante, la solemne

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Declaración de Independencia, que proclama "rota para siempre jamás y disuelta la dependenciadel trono español". Finalmente, el 22 de octubre del año siguiente, en Apatzingán, expidió elDecreto Constitucional para la libertad de la América Mexicana.La experiencia que se adquirió en materia parlamentaria, a pesar de las vicisitudes del Congreso,del reducido número de sus integrantes, d su peregrinar de una peregrinación a otra y de lasdificultades y diferencias entre los mismos diputados, es indudable. De la forma de discutir y lasreglas para los debates para tomar una decisión, no tenemos mayor información; sin embargo, elresultado final del trabajo retoma ideas de la constitución de Cádiz, del pensamiento de Rousseauy aporta algunas totalmente originales en materia política, de manera que su influencia en otrosdocumentos constitucionales posteriores y sus aportaciones para el parlamentarismo mexicano nopueden ser puestos en duda.Podemos decir que la Constitución de Apatzingán estuvo mucho más cerca de un sistemaparlamentario que de un sistema presidencialista, dadas las facultades y los títulos que otorga alPoder Legislativo, pero además sentó precedentes en el sistema parlamentario, que todavíapodemos reconocer en nuestras normas vigentes..De la soberanía se ocupa en capítulo II y la define en el art. 5o. como la facultad de dictar leyes yestablecer la forma de gobierno que más convenga a los intereses de la sociedad"; la declaraimprescriptible, inenajenable e indivisible y establece en el art. 5o. que es fundamental ésta, lasoberanía, "reside originariamente en el pueblo y su ejercicio en la representación nacional,compuesta por diputados elegidos por los ciudadanos".Luego, agrega en el art. 6o.: "El derecho al sufragio para la elección de diputados pertenece, sindistinción de clases ni países, a todos los ciudadanos, en quienes concurran los requisitos queprevengan las leyes."Como se ve, en la Constitución de Apatzingán, la soberanía reside en el pueblo y su ejercicio en larepresentación nacional, que es el Congreso o Parlamento, cuerpo que encarna el PoderLegislativo y que, de esta manera, se sitúa en una posición privilegiada y superior respecto de losotros dos poderes, el Ejecutivo y el Judicial, que no tienen esa atribución de soberanía.Esta primacía del Congreso se confirma con la facultad que tiene este cuerpo colegiado, según elart. 103 de la Constitución, de elegir a los individuos que integrarán el Supremo Gobierno, que esel Ejecutivo y al Supremo Tribunal de Justicia, que es el Judicial, así como con las que seconsignan en los arts. 104 y 105, de nombrar ministros y embajadores y elegir generales dedivisión.Otro detalle que confirma lo que aquí se destaca es que se establece constitucionalmente quecada corporación, esto es, el congreso de los diputados que serán uno por cada provincia, "losmiembros del Supremo Gobierno", que serán tres y los integrantes del Supremo Tribunal deJusticia, que serán cinco, tendrán su palacio y guardia de honor, iguales entre sí, pero "la tropa deguarnición estará bajo las órdenes del Congreso".En el capítulo tercero, "Del Supremo Congreso", se establecen reglas y principios de derechoparlamentario, que se repetirán posteriormente en otros documentos constitucionales mexicanos.En su tesis profesional titulada Normatividad de la función legislativa, Susana BÁTIZ ZAVALA,enumera los siguientes:

El Congreso se compondría de diputados elegidos uno por cada provincia(art. 48).

Habría un presidente y un vicepresidente designados por sorteo cada tresmeses (art. 49).

Quienes hubieran pertenecido al Supremo Gobierno o al Supremo Tribunal sólo podrían ser, diputados transcurridos dos años después del

término de sus funciones (art. 53). Quedaba prohibido que fuesen diputados dos o más parientes

simultáneamente (art. 53). -

Quedó también prohibida la reelección salvo que mediara el tiempo de unadiputación (art. 57).

Los diputados serían inviolables por sus opiniones (art. 59).

Las reglas de la Constitución de Apatzingán que se ocupan del Congreso y por tanto constituyennormas parlamentarias, confieren al mismo una jerarquía de superioridad respecto de los otros dospoderes, al otorgarle la facultad de nombrarlos y la función de resolver las dudas sobre lasfacultades de los otros dos poderes.PLAN DE IGUALA Y TRATADO DE CÓRDOBAEn mayo de 1820, cuando la rebelión en favor de la Independencia estaba reducida a su expresiónmínima, se recibió en la capital de la Nueva España la noticia del restablecimiento de la vigencia dela Constitución de Cádiz y el triunfo en España sobre una revolución liberal enemiga de losprivilegios y del antiguo régimen.Ante tales noticias, los españoles de la Nueva España pensaron en forma similar a como lo habíanhecho los criollos del ayuntamiento de México de 1808. Les parecía que era necesario impedir lavigencia de la Constitución de Cádiz en México, así como estorbar las disposiciones contrarias asus intereses, dictadas por las Cortes; para ello, se reunieron en el templo de la Profesa yconvencidos de que la Constitución había sido jurada por Fernando VII bajo presión, decidieron

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que era indispensable preservar el Reino de Nueva España para cuando el rey se librara de losrevolucionarios españoles.Para llevar estas ¡deis a la práctica, el virrey, quizá de acuerdo con los conspiradores o al menosinfluido por ellos, para combatir a los últimos restos de los insurgentes, que al mando de VicenteGuerrero se encontraban en las sierras del sur, comisionó al realista Agustín de Iturbide.Iturbide se dirigió al sur, aparentemente a cumplir su cometido, pero en lugar de eso, en Igualaexpidió un plan que envió al mismo virrey, a los jefes insurgentes y a los jefes realistas y a todaslas autoridades, fechado el 24 de febrero de 1821, en el cual sostenía las llamadas Tres Garantías,que eran religión católica, independencia de España y unión entre mexicanos y europeos.Las propuestas políticas de Iturbide en el Plan de Iguala fueron: crear un imperio independiente deEspaña, establecer un gobierno constitucional con un Poder Ejecutivo encarnado en un emperadory un Poder Legislativo conformado por unas cortes constituyentes primero, y después por cortesconstituidas, similares a las españolas.El Plan se ocupaba apenas del Poder Legislativo, pero lo consideraba y le daba su sitiopreponderante en la nueva organización, sin establecer reglas para su integración ni para sufuncionamiento.La proclama de Iturbide tuvo una aceptación general. Vicente Guerrero y otros jefes insurgentesque representaban el movimiento de 1810 y eran continuadores de Hidalgo y de Morelos, seadhirieron al Plan; lo mismo hicieron los jefes criollos o americanos y aun españoles quecomandaban fuerzas realistas y tan pronto se extendió por todo el territorio, que cuando llegó elnuevo funcionario del gobierno enviado de la metrópoli, Juan O'Donojú, con el cargo de jefe políticosuperior y capitán general, se encontró con hechos consumados tan contundentes, que no tuvomás remedio que firmar el llamado Tratado de Córdoba por el que reconoció, en nombre delgobierno español que lo envió, la independencia de México.En dicho tratado se convino, después de declarar la independencia y de llamar a gobernar el nuevoImperio a Fernando VII o alguno de sus parientes, que se crearía una Junta Provisional deGobierno integrada por notables del reino, que tendría como misión fundamental explicar al pueblo,mediante un manifiesto, los motivos de su instalación y "el modo de proceder en la elección dediputados a Cortes". Las Cortes tendrían como encargo la formación de la Constitución del Estadoy serían convocadas por la Regencia, que a su vez sería un organismo designado por la mismaJunta Provisional.La división de poderes, ya para entonces una idea plenamente aceptada, se expresa en el punto14 del Tratado, según el cual, el Poder Ejecutivo reside en la Regencia y el Legislativo en lasCortes, pero mientras éstas se reúnen, es la Junta Provisional la que tendrá el cargo de legislar ymoderar al Poder Ejecutivo.En los documentos a que nos hemos referido, Plan de Iguala Tratado de Córdoba, pocasreferencias se hacen a normas de derecho parlamentario, pero se dejan sentadas las bases delparlamentarismo futuro, y si bien esta parquedad es cierta en muchas de las decisión y accionesjurídicas y prácticas que conforman la historia del nuevo Estado mexicano, tendrá una capitalimportancia el Congreso, que de estos documentos deriva su legitimación y su presencia en los pmeros años de nuestra historia independiente.La Junta Provisional de Gobierno se instaló el 28 de septiembre de 1821 y su primer acto, despuésde elegir como su presidente mismo Iturbide, fue levantar el Acta de Independencia con todasolemnidad.En seguida se ocupó de algunos problemas inminentes y también de convocar a las CortesConstituyentes, ya con la denominación Congreso Constituyente, para el cual debió dictar algunasreglas, tanto para regular su integración como para encaminar sus primer trabajos.Se presentaron tres proyectos para ello, según lo recuerda TENA RAMIREZ, uno de miembros dela misma Junta, quienes propusieron sistema de la Constitución de Cádiz, con elección indirecta yuna sola cámara. Otro proyecto fue el de la Regencia, que proponía dos cámaras, una altarepresentativa del clero, del ejército, de las ciudades y las provincias y otra, cámara baja,representante directa de los ciudadanos, integrada por un diputado por cada 50 mil almas. El tercerproyecto f del mismo Iturbide, quien proponía elección directa, bicamerismo y elecciones porgremios y clases, al estilo de la representación corporativa que tanto auge tuvo en épocasposteriores.Lorenzo DE ZAVALA opina al respecto, que la Junta, en su convocatoria y después de habertomado una resolución híbrida de las tres propuestas, hizo "la más monstruosa amalgama deelementos heterogéneos", por lo que resultó nuestro primer Congreso, según el mismo historiador,con un número de diputados no proporcional a la población; por ejemplo, cita DE ZAVALA,Durango con 200 mil habitantes, eligió 12 y Oaxaca y Guadalajara con triple población nombraronseis.Otro error de esa primera integración del Congreso fue que se estableció un sistema por el que seelegiría a los diputados, siguiendo la propuesta de Iturbide, por oficios o clases. Así, se nombraríaun minero, un comerciante, un clérigo, un propietario, un título, pensando que así quedaríarepresentada toda la sociedad, lo que según el mismo autor, estorbó la cualidad esencial de loscuerpos deliberantes: "la discusión y el debate". "La escuela práctica, agrega DE ZAVALA nosfaltaba a los americanos".La historia de ese primer Congreso, es desastrosa. Se inicia con un incidente protocolario, pues enla instalación solemne en el recinto arreglado ad hoc, en el antiguo colegio de San Pedro y SanPablo, ocupó el lugar de honor Iturbide y al inicio de la sesión el diputado por México, PabloObregón, reclamó el asiento preferente para el presidente del Congreso, y el futuro emperador,libertador de México, tuvo que ceder su lugar al presidente de la asamblea, que de ese modomanifestó su soberanía y su actitud política.Se había acordado, desde el Tratado de Córdoba, que el Congreso funcionaría dividido en doscámaras, que por separado discutirían todos los asuntos por tratar, pero una vez hecho el solemne

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juramento en la Catedral y reunidos ya sin la presencia de la Regencia, se declararon a sí mismossoberanos, no se dividieron en cámaras y en lugar de ocuparse de la misión para la cual fueronconvocados, que era la elaboración de una Constitución para el Estado naciente, se, dedicaron ahacer política, a luchar entre sí y a tratar de obtener ventajas para los diversos partidos políticos enque se habían dividido.Este Congreso, instalado el 24 de febrero de 1822, sin haber iniciado sus trabajos para formular laConstitución, eligió el 19 de mayo del mismo año, emperador a Iturbide. Fue disuelto por éste el 31de octubre y restablecido por el mismo emperador el 7 de marzo del año siguiente, poco antes deabdicar la corona ante el mismo cuerpo colegiado. Los últimos actos de este primer Congresofueron la disolución del Imperio y su propia clausura.De la Constitución que debió redactar en cumplimiento y conforme al Plan de Iguala y al Tratado deCórdoba, no escribió ni aprobó un solo artículo, tomó resoluciones contradictorias y anuló suspropios actos anteriormente aprobados.A pesar de ello, hubo alguna experiencia parlamentaria: se eligieron presidente y vicepresidentepor voto secreto, se aprobó usar el reglamento de debates de las Cortes de Cádiz y se nombraroncomisiones para la atención de diversos asuntos, especialmente de carácter protocolario.ACTA CONSTITUTIVA DE LA FEDERACIÓN Y CONSTITUCIÓN DE 1824A la caída de Iturbide, el Congreso que él mismo había disuelto y restablecido, recibió suabdicación al trono, pero esta abdicación ni siquiera fue discutida, pues el cuerpo colegiadoconsideró que la coronación, decretada y ejecutada unos meses antes, por el mismo Congreso, eranula e ilegales los actos realizados desde la proclamación del Imperio.Ese primer Congreso del México independiente fue incongruente y no cumplió su principalcometido, que era redactar una Constitución, coronó solemnemente a Iturbide como emperador deMéxico y estorbó su gobierno, hasta que el emperador lo disolvió; el Congreso actuó sin unprograma congruente y a sus sesiones les faltó orden y dirección.Sin embargo, casi al final de su gestión tomó una decisión capital para el futuro político de México;resolvió, ante la abdicación de Iturbide, que el Tratado de Córdoba, por el desconocimiento que deél hizo el gobierno español y ante la falta de respuesta de los príncipes de la dinastía de Borbóninvitados a gobernar nuestro país, era insubsistente, "quedando la nación en absoluta libertad paraconstituirse como le acomode".Como consecuencia de esta declaración de los representantes nacionales, las diputacionesprovinciales en diversas ciudades importantes del reino se pronunciaron en favor delestablecimiento de una república federal; por ese motivo y porque las intrigas políticas, la actividadde las logias y la admiración de muchos hacia Estados Unidos de América presentaban esa formade gobierno como una alternativa atrayente y novedosa, el Congreso, convocado para organizar elImperio, se pronunció por el federalismo y convocó a la elección de un nuevo Congresoconstituyente.Cabe aclarar que las diputaciones provinciales tuvieron existencia a partir de la restauración de laConstitución de Cádiz y fueron inicialmente seis en el territorio de la Nueva España.Posteriormente se erigió la séptima en la ciudad de Valladolid (Morelia) y fue una exigenciaconstante del diputado mexicano, Ramos Arizpe, en las Cortes Españolas, el que se establecieranen todas las antiguas intendencias en que estaba dividido el territorio. Las Cortes de Cádizaccedieron y el decreto fue enviado a México con Juan O'Donojú, aun cuando ya antes del arribode este personaje, Puebla y Chiapas habían instalado diputaciones provinciales.Estos ensayos locales de parlamentarismo tuvieron importancia capital en nuestra historia, puesademás de que las diputaciones provinciales fueron centro de difusión de ideas federalistas,sirvieron de campo de entrenamiento político a los habitantes de nuestro país, que no habíantenido oportunidad de participar en decisiones y discusiones de ese carácter.La diputación provincial de Chiapas dio un ejemplo de diligencia y decisión, al declarar suindependencia de la Capitanía General de Guatemala y al solicitar su incorporación a México.La diputación de Guadalajara tomó también su propia iniciativa y constituyó el estado libre deJalisco en lo que fue la antigua provincia de Nueva Galicia e instaló su propio Congresoconstituyente.Otras diputaciones provinciales se abocaron a organizar sus Gobiernos locales y a declarar laConstitución de sus estados; así sucedió en Puebla, Zacatecas, Oaxaca y Yucatán, con granriesgo de que el nuevo Estado se pulverizara en pequeñas naciones independientes como sucedióen Centroamérica.El riesgo fue superado por la oportuna convocatoria al nuevo Congreso constituyente y por laadopción por parte de éste, del sistema federal en el Acta Constitutiva de la Nación Mexicana, queprecedió a la Constitución de 1824.El acta, fechada el 31 de enero de 1824, además de frenar la disgregación de las antiguasprovincias, reiteró el ya aceptado principio de la división de poderes y en el art. 10 estableció lafórmula de dos cámaras, una de diputados y otra de senadores para la integración del Congreso.Algunos meses después, ya concluidos los trabajos, se promulgó la Constitución Federal de losEstados Unidos Mexicanos, conocida como la Constitución de 1824, que organizó el PoderLegislativo en forma amplia y detallada. De esta materia se ocupa el primer documentoconstitucional mexicano, en el título tercero denominado "Del Poder Legislativo", dividido en sietesecciones y nada menos que 76 artículos.La fórmula adoptada por la primera Constitución federal mexicana, para la organización delCongreso, sigue de cerca a la Constitución estadounidense: deposita el Poder Legislativo en unCongreso general, dividido en dos cámaras, de senadores y de diputados. Para los diputadosestablece un periodo de dos años, determina que se elegirá un diputado por cada 80 mil habitanteso fracción que exceda de 40 mil y que los estados con menos población tendrían de cualquiermodo, al menos un diputado. Se estableció que habría un suplente por cada tres propietarios.

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Los requisitos para ser diputado eran: edad de 25 años cumplidos, dos años de vecindad en elestado o haber nacido en él; para los no nacidos en el territorio nacional, que entonces habíamuchos, se exigían ocho años de vecindad en el estado y ocho mil pesos de bienes raíces o bien,una industria que le produjera mil pesos cada año.Se exceptuó de la exigencia anterior a losnacidos en cualquier parte de América que en 1810 dependiera de España y que no se hubierenunido a otra nación, a quienes se les exigió tan sólo tres años de residencia y a los militares quecon las armas hubieren sostenido, la independencia, caso en que se encontraban muchos de losantiguos compañeros de Iturbide.Se excluyó de la posibilidad de ser diputados a los que carecieran de derechos de ciudadano, alPresidente y al vicepresidente de la Federación, a los integrantes de la Corte Suprema de Justicia,a los secretarios de Estado y a los oficiales de sus secretarías, a los empleados de Hacienda,gobernadores, comandantes, arzobispos, obispos, vicarios, jueces y comisarios de Hacienda. Sinembargo, todos ellos, podrían aspirar al cargo, si se separaran de sus "destinos" seis meses antesde las selecciones.Para el Senado se establecieron requisitos y prohibiciones iguales, con excepción de la edad, quefue de 30 años. El 'Senado se integró por dos senadores por estado, renovable por mitades cadados años.Para la regulación de los trabajos de¡ Congreso se dispuso en el art. 34 de la Constitución: "seobservará el reglamento que formará el actual Congreso, sin perjuicio de las reformas que en losucesivo se podrán hacer en él, si ambas cámaras lo estimaren conveniente".Esta determinación, que debería de haber sido un artículo transitorio, es el fundamento de lalegislación parlamentaria mexicana; las experiencias anteriores, la urgencia q e había obligado aaplicar el reglamento de las Cortes de Cádiz, hicieron ver a los Constituyentes la necesidad de unreglamento propio para el Congreso mexicano.

Otras reglas importantes de derecho parlamentario de esta primera Constituciónfueron:

La calificación de la elección de sus miembros, la haría cada cámara (art. 35). El quórum Para abrir las sesiones se fijó en más de la mitad de los integrantes de cada

cámara (art. 36). Se estableció una fórmula de comunicación entre las cámaras de éstas con el Ejecutivo, a

través de los secretarios o de diputaciones ex-profeso (art. 37) Se reguló el carácter de Gran Jurado para conocer de acusaciones en Contra de altos

funcionarios federales y locales, a ambas cámaras, la de diputados cuando los acusadossean el Presidente o sus ministros y la de senadores cuando el acusado sea elvicepresidente (arts. 38, 39, 40).

Se estableció la inviolabilidad de los legisladores por sus opiniones manifestadas en eldesempeño de sus cargos y se creó el juicio de procedibilidad ante las mismas cámaras,que se conoce como fuero constitucional (arts. 42 y 43).

Se estableció un pago a los legisladores por su trabajo, que se denomino "indemnización",que se determinó por ley y se pagaba por la Tesorería de la Federación (art. 45).

Se estableció, lo que es evidente, pero que se hace, exacto en un precepto concreto, quelos diputados y senadores podrán hacer propuestas de ley y de decretos en susrespectivas cámaras (art. 41).

La sección sexta del título tercero se ocupa de la formación de las leyes y establece las reglas y losprocedimientos para la presentación y discusión de las propuestas, sin entrar en los detalles, quese dejan al reglamento.Cabe destacar que en esta primera Constitución se precisan ya los conceptos de cámara de origeny cámara revisora, se regula el veto presidencial y se establecen los mecanismos para los casosen que la revisora, o bien el Ejecutivo devuelvan el proyecto con modificaciones.Quizá uno de los puntos más significativos de esta parte de la Constitución de 1824 fue que sedejó al Congreso la facultad, no sólo de formular, modificar o revocar leyes, sino también la deinterpretarlas.En la última parte del título, la sección séptima, se establecen con más precisión normasestrictamente parlamentarias. Se señala que el Congreso general se reunirá el lo. de enero decada año, con asistencia del Presidente, quien pronunciará un discurso (aún no se habla deinforme) que el presidente del Congreso contestará en "términos generales".El periodo de sesiones concluirá el 15 de abril, las sesiones serán diarias, con excepción de losdías festivos y se podrían prolongar hasta por 30 días si el mismo Congreso lo juzga necesario, obien, lo solicita el Presidente.Se regulan las sesiones extraordinarias y se establece que ambas cámaras residirán en un mismolugar, y se prevé el posible caso de traslado y diferencias acerca del mismo.No se contempló una Comisión Permanente, que sí existía con el nombre de diputaciónpermanente en la Constitución de Cádiz; en cambio se creó una institución híbrida, encabezadapor el vicepresidente de la República y conformada por la mitad de los senadores, sin intervenciónalguna de los diputados; sin embargo, a este organismo no se le atribuyó ningún tipo de facultades.En resumen, la Constitución federal de 1824 significa un acierto por su oportunidad para detener ladisgregación de los estados y, desde el punto de vista técnico, establece reglas claras ycongruentes en materia parlamentaria, alude al reglamento y deja sentados principiosfundamentales, que serán retomados una y otra vez por las constituciones posteriores, hastanuestros días.CONSTITUCIONES CENTRALISTAS

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En el flujo y reflujo de la política provocó la lucha entre los partidos liberal y conservador durante elsiglo XIX en nuestro país. En varias ocasiones, al triunfo de los segundos, que eran partidarios delsistema centralista y no del federalista que sostenían los primeros, rigieron en Méxicoconstituciones que disolvieron el sistema federal y establecieron instituciones peculiares y concaracterísticas totalmente diferentes de las de la Constitución de, 1824.Con sabiduría y previsión, los Constituyentes de 1824 establecieron que no se podrían hacerreformas a la Constitución antes de 1830, y que para hacerlas con posterioridad tendrían queintervenir dos legislaturas al menos, una cuando se hiciera la propuesta de reformas y la siguienteque las aprobaría o las rechazaría.Con esta fórmula se quiso dar estabilidad política al país, que tan necesitado estaba de ella, y auncuando la Constitución de 1824 estuvo vigente en su primera etapa hasta 1836, es decir, durante12 largos años, lo cierto es que en ese periodo se sucedieron asonadas, cuartelazos, motines, unintento español de reconquista, reclamaciones de Francia y dificultades del centro con losgobiernos de los estados.Todo ello llevó a los conservadores, triunfantes en 1835, a desconocer el sistema federal y apromulgar una Constitución centralista, que entró en vigor al iniciarse 1836. Esta Constitución fueaprobada por un Congreso electo al amparo de la Constitución de 1824, esto es, que siendo unCongreso constituido y no Constituyente, se excedió en sus facultades, aprovechando que losconservadores tenían una amplia mayoría y que, en los poderes con que se presentaron diputadosy senadores, estaban las facultades para reformar la Constitución.La reforma se llevó a cabo violando tanto la regla de que serían dos legislaturas las que tendríanque intervenir, como los mandatos recibidos, que ponían como límite a las posibles reformas el nomodificar el sistema de gobierno; otra anomalía fue que ambas cámaras, se unieron en una sola, ydiputados y senadores se declararon a sí mismos como Congreso constituyente.El resultado fue una ley inspirada en el pensamiento de Lucas ALAMÁN, que se denominó BasesConstitucionales y que por estar dividida en siete cuerpos se conoce como Constitución de lasSiete Leyes, que fueron promulgadas la primera en diciembre de 1835 y las otras sucesivamente,hasta diciembre del año siguiente.En la primera de las Siete Leyes se adoptó el sistema de gobierno republicano, representativo ypopular, se suprimió la federación y se estableció un gobierno central y unitario, dividido para suejercicio en los tres poderes tradicionales: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, a los cuales se lesagregó: "Un arbitrio suficiente para que ninguno de los tres pueda traspasar los límites de susatribuciones..."Este "arbitrio", que se perfila en la segunda de las Siete Leyes, la más debatida, aprobada apenascon un voto de diferencia y a la que se opuso Santa Anna, se denominó Supremo PoderConservador; que se depositaría en cinco personas, entre cuyas facultades estaban declarar lanulidad de leyes o decretos del Poder Legislativo, la nulidad de los actos del Poder Ejecutivo y lanulidad de las resoluciones de la Corte Suprema.Además, dicho poder tenía la facultad de declarar la incapacidad física o moral del Presidente y lade suspender hasta por tres meses las sesiones del Congreso. Con todas estas facultades, estepoder conservador asumía, en teoría, una preponderancia total sobre los poderes tradicionales yse convirtió en al árbitro absoluto del gobierno.Para moderarlo se estableció un sistema de renovación, por el que cada dos años uno de susintegrantes sería sustituido por uno nuevo, con lo que se renovaría totalmente en un periodo de 10años.Por lo que respecta al Poder Legislativo, se estableció un Congreso bicameral: la Cámara deDiputados integrada por el diputado por cada 150 mil habitantes. Para ser diputado se requería sermexicano o de cualquier parte de América que antes de 1810 estado bajo el dominio de España,tener 30 años cumplidos y un capital que produjera al menos 1,500 pesos anuales.Se excluían, por supuesto, al Presidente, a los miembros del Supremo Poder Conservador hastapor un año después de que dejaran de serlo, a los individuos de la Suprema Corte de Justicia y alos de la Corte Marcial, secretarios de despacho y sus oficiales, empleados de Hacienda,gobernadores, signatarios de la Iglesia y jueces, comisarios y comandantes generales.La Cámara de Senadores sería un cuerpo aristocrático, integrado por 24 senadores que serenovaría por terceras partes cada dos años. La forma de elección de los senadores era por demáscompleja y en ella intervenían la Cámara de Diputados, el Poder Ejecutivo, reunido el Presidentecon una Junta de Ministros, la Suprema Corte de Justicia, las juntas Departamentales y finalmente,el Supremo Poder Conservador.Para los trabajos del Poder Legislativo se establecieron dos periodos de sesiones, se instituyó unadiputación permanente para los recesos y la obligación de periodos extraordinarios de sesiones, siel Presidente o el Supremo Poder Conservador así lo resolvían.Para la discusión y aprobación de las leyes se estableció que la Cámara de Diputados seríasiempre cámara de origen y la de senadores sería la revisora; podrían iniciar leyes el Presidente ylos diputados en todas las materias, la Suprema Corte en lo relativo a sus funciones de administrarjusticia y las juntas departamentales, sobre impuestos, educación pública, industria, comercio,administración municipal y modificaciones a las leyes constitucionales.Durante la vigencia de la Constitución de las Siete Leyes de 1836, México vivió en medio deturbulencias constantes; entre ellas, las más graves y peligrosas fueron la Guerra de Texas,territorio que se separó entonces de la nación mexicana, asumiendo su propia soberanía, y laguerra con Francia, para hablar de conflictos externos.Internamente, la corriente. federalista que se oponía al sistema centralizado del poder logró que semantuviera la discusión y que ésta fuera motivo o pretexto de varios levantamientos y "planes", asícomo de un proyecto casi completo de Constitución federal elaborado por un nuevo congreso,reunido durante 1842 y finalmente disuelto.

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En la práctica, la oposición de los presidentes y en ocasiones del mismo Congreso al SupremoPoder Conservador, impidió que éste hiciera uso cabal de sus amplísimas facultades y desde finesde 1840 la Constitución centralista y conservadora dejó de tener vigencia.Después de algunas vicisitudes, el presidente, Nicolás Bravo, designó para sustituir al Congreso a80 personas notables, que integraron la Junta Nacional Legislativa, reunida para intentar, una vezmás, sin la intervención popular en esta ocasión y sin pasar por un proceso electoral, formular unaConstitución para México.El resultado de estos trabajos, fue la Constitución denominada Bases de Organización Política dela República Mexicana conocida simplemente como Bases Orgánicas, y que fue sancionadasolemnemente por el para entonces otra vez presidente, general Antonio López de Santa Anna, enjunio de 1843.Esta nueva Constitución fue centralista, adoptó el sistema de división por departamentos y suprimióal Supremo Poder Conservador, que había sido la manzana de la discordia en los añosprecedentes. Se volvió al esquema tradicional de los tres poderes y el Legislativo se depositó endos cámaras, diputados y senadores, con la peculiaridad de que la sanción de las leyescorrespondió al Presidente y sin ella no entraban en vigor, caso único en nuestra historiaconstitucional.La Cámara Baja se integraría con un diputado por cada 70 mil habitantes, se renovaría cada dosaños por mitad, mientras que la de Senadores se integraría por 63 individuos, dos tercios de elloselectos por las asambleas departamentales y el tercio restante, mediante un proceso en el queintervenían la Suprema Corte, el Presidente de la República y la Cámara de Diputados; seríanescogidos entre personas que se hubieran distinguido por sus servicios y méritos en la carrera civil,militar o eclesiástica.Se dieron en estas Bases Orgánicas algunas disposiciones de carácter expresamenteparlamentario, se fijaron dos periodos de sesiones al año, de tres meses cada uno, el primero apartir del lo. de enero y el segundo a partir del lo. de julio.Se otorgó a la Cámara de Diputados la función de ser siempre cámara de origen y se establecióque la facultad de iniciar leyes correspondía al Presidente de la República, a las asambleasdepartamentales y a los diputados. Quedaron excluidos de esta facultad los senadores, que teníanla misión de revisar lo que los diputados aprobaran, la Suprema Corte también podía iniciar leyes,pero tan sólo aquellas relacionadas con sus funciones judiciales. Se creó una diputaciónpermanente, para actuar en los recesos, integrada por cinco diputados y cuatro senadores.Un dato de interés para el derecho parlamentario en el art. 72 de las Bases Orgánicas es que sedispuso que todo lo relativo a juntas preparatorias, ceremonial, orden del debate y demás puntosconexos con las funciones de las cámaras, se fijaría en el Reglamento Interior del Congreso.Mientras el Congreso formulaba su Reglamento, dispuso el art. 72 (que debió ser un artículotransitorio) que los trabajos se regirían por el Reglamento del 23 de diciembre de 1824.La vigencia de esta Constitución centralista terminó cuando ya en guerra con Estados Unidos deAmérica, se restableció el federalismo y se puso nuevamente en vigor la Constitución de 1824.CONSTITUCIÓN DE 1857 Y REFORMA DE 1874Dice el historiador José BRAVO UGARTE que de 1853 a 1867 no hay sino regímenesaconstitucionales en nuestro país, unos conservadores y otros liberales, luchando entre sí, pero enambos casos fuera de la normatividad constitucional.Sin embargo, esa época, en la que se recrudeció la lucha civil en México y los dos bandos seenfrentaron en forma radical y definitiva, giró en torno de la Constitución de 1857, que fue primeroel fruto del triunfo de los liberales, luego la causa de la cruenta guerra de tres años yposteriormente de la intervención francesa, el Imperio y la defensa de la República encabezada porBenito Juárez. Toda esa larga y decisiva etapa de nuestra historia tuvo como trasfondo laConstitución liberal por excelencia que, sin embargo, no se podía aplicar cabalmente.Para el derecho parlamentario, la Constitución de 1857 reviste doble importancia; por una parte,tenemos el relato que hace Francisco Zarco de los debates del Constituyente, de sus polémicas,discursos encendidos, formación de facciones en su seno, votaciones acaloradas y, por otro lado,el resultado de los trabajos con un sistema parlamentario novedoso y distinto de sus precedentes.Al triunfo de la revolución liberal iniciada en contra de la última dictadura de Santa Anna, durante lapresidencia de Juan Álvarez, se convocó en cumplimiento del Plan de Ayutla, a un CongresoConstituyente en octubre de 1855. Inicialmente se decidió que el Congreso se reuniera en DoloresHidalgo, con el exclusivo objeto de redactar la Constitución, pero el nuevo presidente, IgnacioComonfort, modificó la convocatoria respecto de la sede y efectuadas las elecciones, elConstituyente abrió sus sesiones en México el 17 de febrero de 1856.De ellas, gracias al Diario de Debates que el secretario Francisco Zarco llevó con acuciosidad,sabemos que se eligió una mesa directiva y en seguida, entre otras comisiones protocolarias yadministrativas, una de Constitución, que tuvo a su cargo la formulación del proyecto, supresentación en el pleno y su defensa.Los liberales constituían una amplia mayoría frente a los conservadores, pero estaban divididos endos tendencias: los moderados, que eran más numerosos, y los puros o radicales, que eranmenos, pero más beligerantes y activos y que ocuparon los cargos más importantes en elCongreso, entre ellos la presidencia del mismo en la que estuvieron dos puros: primero PoncianoArriaga y después Melchor Ocampo.La Constitución de 1857 es sin duda la más importante del siglo XIX y hasta ahora la mejorredactada de todas las constituciones mexicanas; contiene cambios significativos en materialegislativa, y otros avances en capítulos como los denominados Derechos del Hombre yCiudadanos Mexicanos.En cuanto a reglas de derecho ,Parlamentario, lo más destacado es que dentro de la clásicadivisión de tres poderes, de los cuales nunca podrán reunirse dos o más en una sola corporación,se confiere el Poder Legislativo a una sola asamblea denominada Congreso de la Unión. Es decir,

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se pone término bicameral que era ya una tradición en México, pues tanto la Constituciónfederalista de 1824 como las centralistas de 1836 y de 1843 habían mantenido la fórmula de doscámaras, una popular integrada por diputados y otra, la de senadores, más o menosaristocratizante en las constituciones conservadoras y representativa de los estados de laFederación en la de 1824.Esta innovación constituyó sin duda, como lo reconocieron tanto los tratadistas del siglo XIX comolos del XX, un fortalecimiento del Poder Legislativo y un acercamiento a un sistema parlamentario,ya que una sola asamblea, no dividida en cámaras, concentra el poder y adquiere mayorconciencia de sus facultades, que cuando hay otro cuerpo colegiado que revisará lasdeterminaciones del primero. Una sola asamblea es, como se vio durante el gobierno de Juárez ydurante los primeros meses del de Lerdo, un poder de mucha mayor fuerza frente al Ejecutivo.La Constitución estableció que el Congreso se renovaría cada dos años por elección indirecta vmediante escrutinio secreto. Para ser diputado establecieron los requisitos de edad, 25 arioscumplidos al día de la apertura de las sesiones, la ciudadanía mexicana, el pleno ejercicio de losderechos, la vecindad en el estado o territorio por el que participará el diputado y por lo querespecta a prohibiciones, sólo se estableció una: no pertenecer al estado eclesiástico.No se dispusieron entonces limitaciones fundadas en que el diputado antes de su elección tuvieraalgún cargo en la milicia o en la administración pública, y tampoco y esto es muy importante, seprohibió la reelección de los diputados. Esta posibilidad de reelección fue también un elementoque, unido al sistema de asamblea única, dio fortaleza al Legislativo frente al Ejecutivo.Se dispuso que habría un diputado por cada 40 mil habitantes o fracción que excediera de la mitad,se dejó la calificación de las elecciones al mismo Congreso y se aprobó la regla según la cual losdiputados serían inviolables por sus opiniones, manifestadas en el desempeño de su encargo, yjamás podrían ser reconvenidos por ellas.Entre las reglas que se establecieron para el funcionamiento del Congreso, se fijó el quórum enmás de la mitad de los diputados, se establecieron dos periodos de sesiones, el primero del 16 deseptiembre al 15 de diciembre de cada año, a cuya apertura tendría que concurrir el Presidente ypronunciar un discurso, para manifestar el estado en que se encontraba el país y el segundoperiodo, improrrogable, sería del primero de abril al último de mayo del año siguiente.La asistencia del Presidente a la apertura del primer periodo de sesiones es tan sólo repetición dedisposiciones anteriores, que tienen más visos de protocolarias que de otra cosa, pero el agregadodonde se exige que el discurso del Presidente contenga un informe del estado del país es unainnovación francamente política, que indica cierta primacía del Poder Legislativo, representaciónnacional, ante la cual el Ejecutivo está obligado a informar; al discurso presidencial, el presidentedel Congreso contestaría en términos generales.La Constitución de 1857 está dividida en ocho títulos, de los cuales el tercero se ocupa de ladivisión de poderes y en él, la sección primera, contiene las normas que regulan el funcionamientodel Poder Legislativo.A su vez, esta sección primera se divide, siguiendo una técnica legislativa propia, en cuatropárrafos:

1. De la Elección e Instalación del Congreso.

2. De la Iniciativa y Formación de las Leyes.

3. De las Facultades del Congreso

4. De la Diputación Permanente.Las reglas que se ocupan de las elecciones de los diputados están más cercanas al derechoconstitucional y al derecho electoral que al parlamentario, pero en cambio sí corresponden a estaúltima rama del derecho las que se refieren a la instalación del Congreso y las que se ocupan deregular las iniciativas, las que regulan las facultades de los congresistas y, sin duda, las queorganizan a la llamada Diputación permanente.Entre las normas de derecho parlamentario que encontramos en la Constitución liberal de 1857,están las siguientes:

1.La iniciación de las leyes es competencia del Presidente de la República, de losdiputados y de las legislaturas locales.

o Se consideró por primera vez, para otorgarlas, un procedimiento

privilegiado a las diputaciones estatales, que son el grupo dediputados federales de un mismo estado y que aparecieron en vezdel Senado como la representación del sistema federal.

· Se estableció un sistema para la discusión, en el que la falta dela cámara revisora se sustituyó con una doble discusión. Despuésde una primera discusión, se enviaría el expediente de ella alPresidente de la República y éste podría devolverlo con suopinión. Si fuere conforme, se procedería de inmediato a votar; deser discrepante, se devolvería a la comisión con las observacionesdel Ejecutivo. La segunda discusión sería entonces sobre undictamen que ya tomó en cuenta las observaciones del Ejecutivo.

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2. El quórum requerido fue de la mitad más uno y la aprobación de las leyesrequería la mayoría absoluta, esto es, la mitad más uno de los votos presentes.

3. En casos de "urgencia notoria", por acuerdo de dos terceras partes de lospresentes, se podrían dispensar o estrechar los trámites.

4. Se autorizó expresamente al Congreso para que formulara su propio reglamentointerior y se facultó a los presentes para hacer concurrir a los ausentes a lassesiones.

5. Entre las facultades del Congreso de carácter procesal, se incluyeronexpresamente en la Constitución, las de corregir las faltas y omisiones de losdiputados presentes y nombrar y remover a los empleados de la secretaría delmismo Congreso y a los de la Contaduría Mayor de Hacienda.

6. Se estableció para los recesos una diputación permanente, integrada por undiputado de cada estado o territorio, con atribuciones específicas para dar suconsentimiento a fin de que el Ejecutivo dispusiera de la guardia nacional fuera desus estados o territorios, para por sí o a petición del Ejecutivo convocar alCongreso a sesiones extraordinarias, a fin de autorizar los nombramientos defuncionarios del servicio exterior, recibir los juramentos del Presidente o de losministros de la Suprema Corte y, finalmente, formular dictámenes en asuntospendientes, para que la legislatura siguiente tuviera "desde luego de queocuparse".

7. Las facultades sustantivas del Congreso fueron las tradicionales: aprobar leyes,aceptar nuevos estados a la Federación, intervenir en los conflictos de los estadosy en general, funciones legislativas y políticas y las relacionadas con el gasto ypresupuesto, que deberían ser analizados anualmente en el primer periodo desesiones, así como la autorización de empréstitos públicos.

Esta Constitución, técnicamente bien formulada, dio al Congreso gran preponderancia al establecerel sistema de una sola cámara, al grado de que el Poder Ejecutivo se sentía incómodo e impedidode cumplir sus funciones, ante la constante observación de un Congreso que asumió, a partir deltriunfo de la República sobre el Imperio, sus responsabilidades con seriedad y empeño enejercerlas, al grado que siendo presidente Benito Juárez, su ministro Sebastián Lerdo de Tejadapropuso en una célebre circular del 14 de agosto de 1867, una reforma para reimplantar el sistemabicameral que se había abandonado hacía tan poco tiempo.Se argumentó entonces que sería conveniente que estuviera representado, al lado del "elementopopular", el "elemento federativo", y que sería bueno para el país combinar la experiencia y lapráctica de lossenadores, de mayor edad y con más historia, con los impulsos de los diputados. Se requería, sedijo, combinar la juventud de los diputados, que era sinónimo de inexperiencia, con la madurez delos senadores.La circular en un principio no tuvo acogida y más bien fue criticada en el Congreso. Pero el ministrode Juárez, a la muerte de éste, llegó a ser Presidente de la República y con un Congreso másadicto y dócil logró que en noviembre de 1874 se aprobara finalmente la reforma y se volviera alsistema de dos cámaras, que se encuentra en vigor hasta nuestros días.El maestro Felipe TENA RAMIREZ critica la inutilidad del Senado y recuerda que en México por logeneral las leyes se han expedido por el Ejecutivo en uso de facultades extraordinarias otorgadaspor el Congreso, y que cuando es éste el que aprueba las leyes, lo hace acatando las iniciativasdel Ejecutivo; sin embargo, no lo rechaza totalmente y dice que el bicamarismo ha sido "una de lastantas instituciones que esperan en el ejercicio democrático la prueba de su eficacia".Bajo la Constitución de 1857, reformada por Lerdo en 1874, se gobernó a México durante loslargos años en que estuvo en el poder Porfirio Díaz, época en que la vida del Congreso fue másbien formal y protocolaria, pues ante la fuerza y el predominio del Presidente, diputados ysenadores se limitaban a refrendar las decisiones ya tomadas por el Ejecutivo; las reglasparlamentarias, durante este periodo, si bien estuvieron vigentes, no tuvieron en la práctica másuso que el de dar marco al cumplimiento de las solemnidades y las fórmulas.El lema porfiriano "poca política y mucha administración" anuló de hecho al Poder Legislativo.CONSTITUCIÓN DE 1917 Y SUS REFORMASDurante la vigencia de 70 años de la Constitución de 1857, que se derogó en 1917, no hubo ungobierno en el que el Congreso brillara por su actividad, su participación en la vida política del paíso en la elaboración de leyes.Los gobiernos liberales primero, de Juárez, Lerdo de Tejada y Porfirio Díaz, se distinguieron por lapreeminencia de los titulares del Poder Ejecutivo y lo mismo podemos decir de los gobiernosrevolucionarios, quizá con excepción del de Madero, en que el Congreso tuvo algún grado deautonomía, más por la buena disposición del Presidente que por la situación general del país queseguía esperándolo todo, según una ya larga tradición, de un caudillo poderoso que gobernara congran autoridad.La Constitución era por lo general un lejano marco de referencia y las decisiones políticas pocotenían que ver con ella.Especialmente durante el gobierno de Díaz, su voluntad de autócrataestuvo siempre por encima de las reglas constitucionales, y la Cámara de Diputados y el Senadono fueron sino dóciles instrumentos en sus manos.

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La Constitución contaba poco y el Congreso igual; sin embargo, cuando Madero y sus amigoslanzaron el Plan de San Luis en el que desconocían la última elección de Porfirio Díaz e invitabanal pueblo a levantarse en armas el 20 de noviembre a las seis de la tarde, también reconocieron lavigencia de la Constitución de 1857 y sólo propusieron que se reformara en el sentido de prohibir lareelección del Presidente, los gobernadores y los presidentes municipales. Al triunfo de laRevolución se convocaría a elecciones de acuerdo con el mismo código liberal; del Congreso sedijo muy poco, y al igual que las de Presidente, las elecciones de diputados y senadores sedeclararon nulas.Sin embargo, en el punto seis del plan se estableció que el Presidente provisional, antes deentregar el poder, debía rendir cuentas al Congreso de la Unión del uso de las facultades que leconfería el mismo plan; se entiende que al nuevo Congreso, electo al triunfo revolucionario, ya queel anterior quedaría disuelto al declararse nula su elección.El Plan de Ayala proclamado por Emiliano Zapata en noviembre de 1911, durante el gobierno deMadero, desconoce a éste y propone que al triunfo de la Revolución, "una junta de los principalesjefes revolucionarios nombraría un presidente interino, quien convocará a elecciones para laformación del Nuevo Congreso de la Unión y éste a su vez, convocará a elecciones para laorganización de los demás poderes de la Federación".El Plan de Guadalupe, por el que Venustiano Carranza incita al levantamiento contra VictorianoHuerta, desconoce a los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial y reitera la misma propuesta: altriunfo el Presidente interino, que será el mismo Carranza, convoca a elecciones. No hay queolvidar que al ejército de Carranza y sus aliados se le denominó Constitucionalista puesto queacusó a Huerta además de traición a Madero, de violar la Constitución.Huerta, por su parte, subió al poder mediante la incidencia y el crimen; sin embargo, cuidó lasformas legales. Las renuncias de Madero y Pino Suárez, arrancadas cuando éstos estaban enprisión y por medio de mentiras y amenazas, fueron aceptadas por el Congreso por mayoría devotos y el mismo Congreso tomó la protesta al secretario de Relaciones, que por ministerio de laley asumía la presidencia. A su vez, éste nombró a Huerta y renunció inmediatamente a su cargo,por lo que Huerta asumió la presidencia, todo en menos de 40 minutos y dispensando todo tipo detrámites parlamentarios. Huerta finalmente es depuesto. Después hay un intento fallido deorganizar al país que surgía de la nueva Revolución, por medio de la Convención deAguascalientes, en la que los jefes revolucionarios y sus representantes dieron muestras decarecer de los mínimos principios para participar en una asamblea deliberante.Para entender lo que los convencionistas de Aguascalientes o al menos algunos, pensaban de laConstitución, podemos repetir la frase que recoge Alfonso TARACENA y reproduce el historiadorSCHARLMAN, atribuida al general Antonio 1. Villarreal: "La Constitución nos prohíbe queconfisquemos, por eso queremos vivir un poco de tiempo sin la Constitución."Posteriormente Carranza convocó a un Congreso constituyente, que fue electo entre losrevolucionarios triunfadores y sus partidarios y se reunió en Querétaro a finales de 1916.Ante el flamante Congreso el primer jefe leyó un mensaje y presentó un proyecto de Constitución,en el cual respecto al Poder Legislativo, se repitió el sistema bicameral y se respetaron las líneasgenerales de la Constitución de 1857.El Congreso constituyente para sus trabajos eligió su propia mesa directiva y dos comisiones deConstitución, que presentaban al pleno los dictámenes sobre los artículos del proyecto deCarranza, que fue combatido y modificado en aspectos importantes, mas no en el capítulo delCongreso.Entre las líneas generales de la Constitución vigente en materia del derecho parlamentario,encontramos el bicamerismo, que se consagra en el art. 50, en el que se establece que el PoderLegislativo en los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General que se divide endos cámaras, una de diputados y una de senadores.Otras líneas también fundamentales están contenidas en los arts. 71 y 72, que se ocupan de lainiciativa y formación de las leyes y en los que encontramos que esta función, formal ymaterialmente legislativa, se otorga básicamente al Congreso, pero en ella tiene también suparticipación el Poder Ejecutivo, aun cuando esa participación es restringida y secundaria, ya quela última palabra en la materia, desde el punto de vista de la Constitución vigente, la tiene elLegislativo, que puede rechazar las propuestas del Ejecutivo y rectificar sus propiasdeterminaciones en el caso de que el Presidente haya hecho uso del derecho de veto.El Congreso tiene la atribución eminentemente parlamentaria de dictaminar primero a través de suscomisiones y de discutir después, los proyectos de ley y la más importante de las funciones en estamateria, que es la de aprobarlos o rechazarlos, sea que surjan de su mismo seno en loscongresos locales o del Presidente de la República.La Constitución de 1917, por otra parte adoptó el sistema de libertades del siglo pasado y enumeróen preceptos separados, las funciones propias del Congreso. También adoptó el sistema bicameralpara la aprobación de las leyes, esto es, que requieren aprobación sucesiva de las dos cámaras yconfirió funciones exclusivas para cada una de las cámaras.Además de la aprobación, modificación o derogación de leyes, el Congreso tiene una serie defacultades relacionadas con Regulación del sistema federal, como admitir nuevos estados al pactofederal, erigir en estados los territorios (actualmente derogada, porque los territorios que existíanen 1917 son ahora estados de la Federación) y establecer nuevos estados dentro de los límites delos existentes.Otras funciones, formal pero no materialmente legislativas, son acordar el cambio de residencia delos poderes de la Federación y las relativas a las cuestiones económicas en materia de impuestos,celebración de empréstitos, facilitar el comercio entre los estados y establecer casas de moneda,fijar las condiciones de éstas y el valor de la moneda extranjera, así como adoptar un sistema depesas y medidas.

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Las facultades en materia militar son, en primer lugar, declarar la guerra, levantar y sostener lasinstituciones armadas y organizar la guardia nacional. En materia educativa, le compete organizar ysostener escuelas de todo tipo, museos, bibliotecas, observatorios y demás institucionesconcernientes a la cultura.Otras funciones, formal pero no materialmente legislativas son conceder licencias al Presidente dela República para ausentarse del país, aceptar su renuncia y nombrar a quien debe sustituirlo comointerino o provisional.Entre las funciones formal y materialmente legislativas están todas las facultades de legislar enmateria federal, que en el texto inicial de 1917 llegaban hasta la fracc. XXIX y que se han extendidocon fracciones que conservan ese mismo ordinal XXIX, pero a las que se les ha agregado letras dela B a la H hasta esta fecha.Finalmente, están las llamadas facultades implícitas en la frac. XXX, que son las de expedir todaslas leyes necesarias para hacer efectivas las facultades enumeradas en el art. 73 y las que seencuentren concedidas por la Constitución a los poderes de la Unión.Además de estas funciones propias del Congreso General, la Constitución de 1917 le confirió la deelaborar su propio reglamento interior, tomar medidas para hacer concurrir a diputados ysenadores a las sesiones y corregir las faltas u omisiones de los legisladores; también se leautorizó para expedir la Ley de la Contaduría Mayor de Hacienda que es el órgano fiscalizador delgasto del Ejecutivo.Independientes de estas funciones o atribuciones correspondientes a las cámaras, en tantointegrantes del Congreso, se les confieren funciones exclusivas a cada una de ellas.La de Diputados tenía, al aprobarse la Constitución de 1917, las de calificar las elecciones de susmiembros y como Colegio Electoral, la del Presidente de la República, vigilar el desempeño de laContaduría Mayor de Hacienda y nombrar a los jefes y empleados de ellas, y una fundamental:aprobar el presupuesto anual de gastos de la nación.Otra función es la de conocer de acusaciones de juicio político, formularlas ante la Cámara deSenadores que actuará como Gran Jurado y decretar la procedibilidad o no, de juicio en contra delos funcionarios que gocen de fuero constitucional, esto es, decretar el desafuero.Por su parte, la Cámara de Senadores tiene como funciones exclusivas las de aprobar los tratadosy convenciones diplomáticas, celebrados por el Presidente, ratificar los nombramientos dediplomáticos y cónsules mexicanos en el exterior, de los empleados superiores de Hacienda, y dejefes de las Fuerzas Armadas de coronel en adelante, así como aprobar o no los nombramientosde ministros de la Suprema Corte de Justicia, que mediante ternas, le propondrá el Ejecutivo.El Senado debe autorizar la salida de tropas mexicanos fuera del país y la estación de escuadrasextranjeras por más de un mes en aguas nacionales, así como autorizar al Presidente ladisposición de la guardia nacional fuera de sus respectivos estados y territorios.Puede el Senado declarar cuando han desaparecido los poderes de un estado y nombrar en esecaso un gobernador provisional; también arbitrar las cuestiones que surjan entre los poderes de unestado o actuando como Gran Jurado, conocer de las faltas políticas de los funcionarios públicos.Por último, otras funciones son comunes a ambas cámaras, pero cada una las ejerce porseparado; entre ellas están las de dictar resoluciones económicas relativas a su régimen interior,comunicarse con la otra cámara o con los otros poderes, nombrar empleados de su secretaría yhacer el reglamento interior de la misma. Podrá, cada una, expedir convocatorias para eleccionesextraordinarias, a fin de cubrir vacantes de sus miembros.Otras reglas constitucionales que sirven de fundamento al derecho parlamentario son las que serefieren a los requisitos para ser diputado o senador, a la integración de las cámaras y a los gruposparlamentarios, normas que son, algunas, originales del proyecto aprobado en 1917, pero muchasmás, producto de reformas recientes.También son reglas del derecho parlamentario constitucional las que se encuentran en la secciónII, del capítulo II, del título III de la Constitución, que se denomina De la Iniciativa y Formación delas Leyes, en el que encontramos que pueden iniciar leyes, el Presidente, los diputados ysenadores y las legislaturas de los estados. A las iniciativas del Presidente, de los congresos de losestados o de las diputaciones de los estados, esto es, del grupo de diputados federalesprovenientes de una misma entidad, se les da un trato preferencial y pasan directamente acomisiones; las iniciativas de diputados o senadores deberán sujetarse al trámite que prevea elreglamento.La regla general para la formación de una ley es que se apruebe en ambas cámaras y no seavetada por el Ejecutivo. Sí éste la veta en todo o en parte, tiene que regresar a las cámaras paravolver a discutirse y si se aprueba ahora por dos terceras partes del número total de votos en cadacámara, volverá al Ejecutivo para su promulgación sin que éste pueda ya detenerla.Se establece que las votaciones de las leyes o los decretos serán nominales y que por reglageneral, las iniciativas pueden presentarse indistintamente en cualquiera de las cámaras, conexcepción de proyectos o de empréstitos, contribuciones o impuestos sobre reclutamiento detropas, que deberán tener como cámara de origen a la de diputados.Muchas son las reformas que en materia parlamentaría se han introducido a los textos originalesde 1917; entre ellas destacan el aumento de dos a tres años para renovar la Cámara de Diputados,aprobado en 1933; incremento del número de habitantes por el que será electo un diputado,originalmente de 60 mil, que subió a 100 mil en 1928 y a 150 mil en 1952.El art. 52 actualmente vigente establece que la Cámara de Diputados se compondrá de 300representantes electos por el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema dedistritos uninominales, con lo que se suprimió el número de habitantes para determinar el númerode diputados, y 200 más por el principio de representación proporcional.Este sistema de representación proporcional ha sido la culminación de un proceso mediante el cualse ha pretendido dar representación a las minorías, y se inició con la reforma de 1963 que instituyólos llamados diputados de partido. Se implantó en México, según se ha dicho, por las exigencias de

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la "Alianza para la Producción" promovida por el gobierno estadounidense, que exigía para laayuda que proporcionaba, reformas fiscales y reformas democráticas; consistió en que sereconocía a los partidos minoritarios que hubieran obtenido 2.5% de la votación total, cincodiputados, más uno por cada 0.5%, hasta llegar al tope de 20, sumando en este total los que sehubieran obtenido por mayoría.El mínimo de 2.5% se tuvo que reducir a 1.5% en 1972, porque había partidos que el gobiernoquería favorecer y no alcanzaban el porcentaje primeramente indicado.Los diputados que representaban a los partidos minoritarios eran inicialmente los que habíancompetido en un distrito y obtenido mayor porcentaje de votos que sus compañeros, aun sin haberganado la mayoría en su distrito.Fue en 1977, citando con la Llamada Reforma Política, se estableció el nuevo sistema aún vigenteque se ha denominado de representación proporcional y cuyo análisis corresponde al derechoelectoral. Con esta reforma, se inició un proceso del que surgieron diversas disposicionesconstitucionales que sí son de orden legislativo o parlamentario, algunas de las cuales fueronaprobadas en las diversas reformas de1986, 1990 y 1993.Según el texto vigente, resultante de dichas reformas, las reglas constitucionales de carácterparlamentario más destacadas son las siguientes:

Para la elección de 40% de los diputados, los partidos políticos asumen un papelpreponderante, al presentar las listas ordenadas por circunscripción, por las que votaránlos electores y de las que según el porcentaje obtenido, los candidatos de ese partido,primeros en las listas, excluirán a los siguientes.

En ningún caso un partido podrá tener más de 315 diputados en la Cámara; esto significaque para la obtención de la mayoría calificada de dos terceras partes que se requiere entreotros casos, para reformar la Constitución, será necesaria la colaboración de al menos dospartidos.

Se suprimió la autocalificación de los diputados y se creó un organismo público autónomoque la ley denominó posteriormente Instituto Federal Electoral, para encargarse delproceso y de su calificación, y un Tribunal Electoral, ahora dependiente del Poder Judicial,para los casos de controversia.

Se establecieron sanciones para quienes habiendo sido electos diputados o senadores nose presentaran sin causa justificada a desempeñar su cargo y se fijó el quórum parasesionar en más de la mitad en cada cámara.

Se establecieron dos periodos de sesiones en lugar de uno solo, como estaba establecidoen el texto anterior, volviendo así a la práctica de las constituciones del siglo pasado.

Se facultó al Congreso a expedir su propia ley Reglamentaria, que regulará su estructura yfuncionamiento, y a la que se exceptuó expresamente, del veto presidencial.

Finalmente, se dejó a esa ley secundaria la determinación de las formas y losprocedimientos para la integración de los diputados en grupos parlamentarios, según suafiliación a partidos.

Respecto a la Cámara de Senadores, las reformas han sido en menor número y las másimportantes son muy recientes. En 1933, la duración del periodo de los senadores se aumentó decuatro a seis años y se suprimió el sistema de renovación de la Cámara por mitades cada dosaños.En 1986 se restableció este sistema de renovación por mitades solo que entonces, cada tres años,lo que implicó una elección mediante el artículo transitorio relativo, en la que los electores votaronen cada entidad por un senador para seis años y otro para tres.Se estableció que la declaración de la mayoría de votos de los senadores la harían las legislaturasde los estados y la del Distrito Federal, la Comisión Permanente, aun cuando el colegio electoralsiguió siendo el mismo Senado.Esta nueva fórmula para el Senado duró muy poco tiempo y en 1993 se llevó a cabo una reformamás de fondo, puesto que se incorporó al Senado el sistema de representación proporcional yaexperimentado largamente en la Cámara de Diputados, se aumentó el número de senadores a trespor estado, dos de mayoría relativa y uno de representación proporcional, éste será el que hayaencabezado la fórmula del partido que obtiene el segundo lugar en la votación en la entidad de quese trate. Posteriormente se incremento esta representación proporcional por una lista de 32senadores más, no representativos de las entidades, sino de los partidos, con lo que se rompió elprincipio de que esta Cámara fuera la representante del sistema federal y equilibradora de la deDiputados.Así, cada partido presentará una fórmula con dos candidatos propietarios y dos suplentes. Elpartido que obtenga la mayoría tendrá dos senadores y el que obtenga el segundo lugar de lavotación, contará con un senador. El cuarto senador se eligió por listas partidarias. Se suprimió larenovación por mitades cada tres años recién implantada y se volvió al sistema de renovación totalcada seis años.La reforma obligó también a reconocer dentro del Senado a los grupos parlamentarios según suafiliación a partidos políticos.La facultad de hacer asignación de mayorías se le retiró a los congresos locales y se confirió a losconsejos locales electorales.LEYES Y REGLAMENTOS PARLAMENTARIOSPara evitar que las asambleas se conviertan en reuniones tumultuarias, en las que reine laanarquía y en las que las decisiones se tomen sin orden o sin la debida información o discusiónprevia, es necesario que sus trabajos se rijan por reglas que se ocupen de la forma de integrarla,de las comisiones, de sus trabajos, de los debates y de las votaciones. Estas normas han sido

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tradicionalmente los reglamentos parlamentarios, cuya naturaleza jurídica se debate desde hacelargo tiempo.En nuestro país, el primer reglamento para el funcionamiento de un Congreso fue el que se expidióel 11 de septiembre de 1813 para el Congreso de Chilpancingo y posiblemente fue formulado poralguno de sus mismos integrantes, gracias a la inspiración de José María Morelos.Este reglamento se ocupó principalmente de la forma de integrar el mismo Congreso y un poco delfuncionamiento y los trabajos de la asamblea. No tenemos mayores datos de la aplicación en lapráctica del mismo, pero no hay duda de que su valor es mucho más que solamente simbólico ehistórico. De los ocho diputados constituyentes la historia nos revela que únicamente dos fueronelectos y los demás designados por el mismo Morelos.Otros precedentes de los reglamentos parlamentarios mexicanos los encontramos en elReglamento para el Gobierno de la Soberana Junta Provisional Gubernativa del Imperio Mexicano,del 14 de noviembre de 1821 y en el Reglamento de la Junta Instituyente, de 1822.El primero tiene como origen y precedente al Plan de Iguala y al Tratado de Córdoba. Este últimoprevió la creación de la Junta Provisional de Gobierno, en tanto se elegía a un Congreso y paradesempeñar precisamente funciones de Poder Legislativo.El Reglamento fue expedido por la misma junta, órgano aristocrático integrado por 38 notables casitodos elegidos por Iturbide y contiene algunos puntos de interés, como la creación de comisionespermanentes para el estudio de los asuntos a su cargo; éstas fueron: primera y segunda deRelaciones Exteriores, de Justicia y Negocios Eclesiásticos, de Hacienda y de Guerra.Las comisiones deberían integrarse por un mínimo de tres y un máximo de cinco miembros y sufunción era presentar informes al pleno de la junta sobre los asuntos que se les turnaban. Seprevén también comisiones especiales de carácter permanente y con finalidades específicas segúnlos requerimientos de los trabajos de la junta.El Reglamento de la junta instituyente se origina cuando Iturbide rompe con el Congreso que élmismo había convocado en cumplimiento del Tratado de Córdoba y organiza para sustituirlo a lajunta que, reunida en forma apresurada, elabora su propio Reglamento, el cual no varía en loesencial del que reguló las funciones de la otra junta, la Provisional Gubernativa.El reglamento más importante de es el que el Congreso Constituyente ya reunido se avoca aformular para el desarrollo de sus propios trabajos y que emite por decreto del 23 de abril de 1823.Se repiten en él las comisiones de trabajo, pero se agrega que de ser necesario se formarían otraspara asuntos no previstos. Se crea la Comisión de Policía para el buen funcionamiento y el ordenen las sesiones, pero también con el encargo de llevar el diario del Congreso y manejar elpresupuesto. Se estableció entonces la regla para que la Comisión de Policía presentarasemestralmente un informe de gastos y cuentas, para su aprobación por el Congreso.Con ese reglamento de abril de 1823 se llevaron a cabo los trabajos que culminaron con laConstitución federal de 1824 y ya en vigor ésta, se eligieron diputados y senadores para laintegración del Congreso, ya no Constituyente, sino constituido y est Congreso, el primero decarácter republicano y federal, elaboró su legislación interior que se denominó Reglamento para elGobierno Interior del Congreso General y fue puesta en vigor el 23 de diciembre de 1824.Este reglamento ha sido el modelo de los posteriores hasta nuestros días; en él se establecen lassiguientes 11 comisiones:

Puntos Constitucionales Gobernación Relaciones Exteriores Hacienda Crédito Público Justicia Negocios Eclesiásticos Industrial, Agrícola y Fabril Libertad de Imprenta Policía Interior y Peticiones

Se aceptó también que el número de comisiones podría aumentar a juicio de cada cámara, segúnlas materias que fuera necesario agregar.Se incluyeron en el Reglamento normas para la instalación de las cámaras y se crearon lasComisiones Instaladoras, para que el Congreso saliente hiciera formalmente entrega al entrante delas instalaciones y documentos de las cámaras y no se rompen así el orden y la continuidadinstitucional.Para dirigir los trabajos y gobernar en el aspecto administrativo el funcionamiento de cada cámara,se creó la Comisión Permanente -integrada con un diputado y un senador en cada caso-, por cadauno de los estados y territorios representados, debiendo ser escogido el más antiguo de los delmismo estado o territorio.Se previó el nombramiento del presidente de cada cámara, de comisiones de cortesía, paracomunicarse con los otros poderes a fin de visitar a legisladores enfermos, asistir a funerales de losque morían o de sus familiares.En 1837, durante la vigencia de la Constitución centralista de las Siete Leyes, se expidió elReglamento del Congreso, cuya innovación respecto del anterior es que crea la "DiputaciónPermanente" integrada por cuatro diputados y tres senadores, para actuar en los recesos.El 10 de septiembre de 1842 se expidió el Reglamento para el Gobierno Interior del SoberanoCongreso Constituyente, que sirvió para regular los trabajos que culminaron con la Constitución de

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1843 denominada Bases Orgánicas y que fue usado también para el reglamento del Constituyentede 1856-1857.Este reglamento, con algunas variantes, estuvo en vigor durante casi toda la segunda mitad delsiglo XIX, aun cuando en verdad, por la situación general del país, en constante ebullición políticaprimero y luego por la dictadura porfiriana, tuvo poca aplicación en la práctica.En septiembre de 1898, en el cenit de los gobiernos de Porfirio Díaz, entró en vigor el decretofechado el 20 de diciembre del año anterior, que resumió normas de reglamentos anteriores,sistematizó y ordenó otras y creó algunas nuevas y se mantuvo en vigor con pocas reformas hastaque se expidió el actual Reglamento aún vigente y expedido el primero de marzo de 1934.El Reglamento de 1898 sirvió incluso para regular al Constituyente de Querétaro convocado por elgobierno de Venustiano Carranza y fue modelo para el actual, por lo que podemos decir que elahora vigente fue concebido para una situación histórica y para un Congreso de hace ya 100 años,y aún más si consideramos que a su vez el reglamento de 1898, tiene mucho de los anteriores deprincipio del siglo XIX.En el reglamento porfiriano de 1898 se crearon las siguientes comisiones permanentes:

Puntos Constitucionales Relaciones Exteriores Gobernación Justicia Instrucción Pública Hacienda Guerra Marina Fomento Comunicaciones y Obras Públicas y Peticiones, Así como dos secciones del Gran Jurado

Se aprobaron asimismo cuatro comisiones llai7iadas de apoyo, que fueron:

Administración Corrección y Estilo Del Diario de los Debates y Biblioteca y Archivo

Se previeron también las consabidas comisiones de cortesía y la comisión instaladora, paratransmitir el poder de una a otra legislaturas. Se creó por primera vez una especial denominada dePresupuesto y Cuenta e Inspectora de la Contaduría Mayor con funciones fiscalizadoras de lascuentas del Ejecutivo.El actual ha sufrido muchas reformas, principalmente para actualizarlo y ponerlo a la altura de lasreformas constitucionales en materia política y electoral que han menudeado de unos años a lafecha.Su estructura conservó la de su predecesor y sólo podernos agregar que el número de comisionescreció sin plan, según las veleidades políticas que ponían de moda uno u otro tema. El reglamentose ocupa, en 15 capítulos, de los temas siguientes:

De la Instalación de las Cámaras De la Presidencia y Vicepresidencia De los Secretarios y Prosecretarios De las Sesiones De la Iniciativa de las Leyes De las Comisiones De las Discusiones De la Revisión de los Proyectos de Ley De las Votaciones De la Fórmula para la Expedición de las Leyes De la Comisión Permanente Del Diario de los Debates Ceremonial De la Tesorería De las Galerías

Entre los temas sobresalientes encontramos la división de las sesiones en ordinarias yextraordinarias, según se convoquen para los asuntos generales y en los calendarios previstos enla Constitución o en épocas diferentes y para asuntos específicos; públicas y secretas, según sedetermine o no la presencia del público y periodistas en las galerías, y permanentes, que escuando por la importancia de un asunto se continúa trabajando hasta agotarlo.Otro tema importante que regula es el Orden del Día y la prioridad en él de los asuntos legislativos.Deben destacarse asimismo las reglas para los debates, los diversos tipos de votaciones y lasnormas que rigen en el ceremonial del Congreso.Durante mucho tiempo, el reglamento fue suficiente para los trabajos de unas cámaras dóciles alEjecutivo, que por regla general delegaban sus funciones legislativas a través de "Facultades

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extraordinarias" y que de poco trascendente se ocupaban. Pero en la medida en que los diputadosindependientes del Ejecutivo propuestos por partidos de oposición fueron incorporándose a laCámara Baja, se hizo evidente la necesidad de una nueva reglamentación.El profesor de derecho constitucional, Manuel HERRERA y LASSO había dicho en su cátedra y ensu obra Estudios políticos y constitucionales, que el llamado Reglamento debiera ser sustituido poruna "Ley Orgánica del Poder Legislativo", que es lo propio para organizar a este poder y quepodrían de paso corregirse los vicios y anacronismos del instrumento anterior, muy duramentecriticado por él.Así las cosas, y con motivos de las reformas constitucionales de 1977, en especial elreconocimiento constitucional de los partidos políticos y su papel en el Congreso, se detectó lanecesidad de formular un nuevo estatuto jurídico para las cámaras.El proyecto, presentado por un grupo de diputados, pero con el visto bueno y quizá la intervenciónde técnicos del Ejecutivo, fue aprobado el 25 de mayo de 1979 con el nombre de Ley Orgánica delCongreso General. Esta ley ha sido modificada ya en dos ocasiones, en diciembre de 1981 y enjulio de 1994, en ambas con objeto de adecuar las reglas secundarias a reformas constitucionales.Esta norma deja vigente el anacrónico reglamento en todo lo que no se le oponga, en tanto quecada cámara elabora su propio reglamento interior para regular sus trabajos.El proyecto, así, fue propuesto para tener una Ley Orgánica del Congreso, que organizara a éste yregulara sus funciones a través de líneas muy generales y dos reglamentos autónomos, uno decada cámara, para regir los detalles de debates, votaciones, ceremonial, etcétera.La ley consta de cuatro títulos, divididos en 113 artículos. El título primero se ocupa del CongresoGeneral, el segundo de la Cámara de Diputados, el tercero de la Cámara de Senadores y el cuartode la Comisión Permanente.La novedad más interesante de esta ley es la inclusión de los grupos parlamentarios, como unanueva forma de asociarse de los legisladores y la inclusión al lado de la antigua Gran Comisión, deuna Comisión de Régimen Interno y Concertación Política, integrada por los coordinadores de losgrupos parlamentarios de los partidos representados en la cámara y que según la ley, "fungirácomo órgano de gobierno, a fin de optimizar al ejercicio de las funciones legislativas, políticas yadministrativas de la propia Cámara de Diputados".Las comisiones en la Cámara de Diputados se dividieron en ordinarias y especiales; entre lasprimeras se encuentran la citada de Régimen y Concertación Política y las 44 de DictamenLegislativo, así como las de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda y la de Reglamento yPrácticas Parlamentarias. Existen también las de Investigación, las Jurisdiccionales y las quetengan alguna función específica aprobada por la Cámara.En el caso de la de Senadores las Comisiones Ordinarias son 26, entre ellas se incluyen 21 deDictamen, la de Administración, la de Biblioteca, Informática y Asuntos Editoriales, la de la MedallaBelisario Domínguez y la Jurisdiccional; se conserva la Gran Comisión al frente del Senado, sereconocen los grupos parlamentarios y sin crear, como para el caso de las de Diputados, unaComisión especial, se admite que la de los coordinadores de grupos parlamentarios se reúnan conel "líder" del grupo mayoritario para considerar acciones que propicien el mejor desarrollo de laslabores de la Cámara.La de Diputados tendrá además de las comisiones, cuatro comités: de Administración, deBiblioteca e Informática, de Asuntos Editoriales y uno denominado Instituto de InvestigacionesLegislativas.En resumen, la actual legislación que regula las funciones del Congreso y los trabajos de suscámaras tiene ahora tres niveles, el primero ocupado por las reglas constitucionales, otrointermedio constituido por la Ley Orgánica y uno de rango inferior, que es el Reglamento y quedeberá ser sustituido en su momento por dos reglamentos de debates, sesiones y votaciones, unopor cada cámara, y posiblemente por otro reglamento relativo a las funciones de los diversosgrupos y comisiones de los legisladores, las galerías, la presencia de la prensa y algunos otrostemas más.Finalmente, además de estas normas de tipo general, existe la costumbre de tomar "acuerdosparlamentarios" para cuestiones específicas, a veces no previstas en la reglamentación vigente yotras sí, pero que resultan inadecuadas o contrarias a la voluntad de los diputados en un momentopolítico determinado.

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4. Principio del derecho parlamentario

INTRODUCCIÓN

En el lenguaje común, principio es el inicio de algo, su punto de partida; todas las cosas tienen unprincipio a partir del cual empiezan existir. En el lenguaje filosófico, el significado del términoprincipio e similar; ARISTOTELES en su Metafísica, dice que las cosas tienen un principio que esprecisamente su punto de partida, como en la línea de un viaje, que tiene en su extremo inicial unprincipio, pero que el el otro extremo tiene un segundo principio, que es el opuesto, el punto dellegada, principio tan importante como el inicial porque es el que motiva el viaje. En su desarrolloesta apreciación aristotélica dará origen a las ideas escolásticas de los cuatro principios o causasde las cosas: causa eficiente, en el extremo inicial y causa final en el extremo contrario; en elcentro, las causas material y formal.

Con la explicación de las causas, ¿cuál es el origen de algo? ¿de que está hecho?, ¿cuál es suforma? Y, principalmente ¿para qué existe?, ¿cuál es su fin? Podemos dar respuestas correctas ybien fundamentadas a las preguntas elementales de la existencia; podemos encontrar la esenciade las cosas.

Santo Tomás DE AQUINO define a la filosofía como el conocimiento de todas las cosas por susprimeros principios o causas, esto es, un conocimiento que pretende ser totalizador y exhaustivode la existencia; la explicación de todo debe buscarse en esos primeros principios, llamadostambién últimos, paradójicamente, porque están al final del estudio, al término de la disquisición,como decían los viejos maestros de lógica. Principios primeros en cuanto al ser y últimos en cuantoal conocimiento, solía decir el profesor Baldomero ESTRADA MOITÁN, reiterando la tesisescolástica.

Desde otro punto de vista, no totalmente desconectado del anterior, según una acepción máscoloquial y como se emplea el termino en el habla cotidiana, principio es un concepto relacionadocon esa línea indefinible que es el tiempo. Los principios o el principio proceden en el tiempo aalgo, a otros seres o acontecimientos. Los principios así concebidos son los antecedentes de unacosa. Ampliando y llevando, el tema a otros campos, los principios son el sustento de las cosas;enun edificio, los principios son los cimientos, lo que está abajo y soporta el resto de la construcción.Sin cimientos no hay obra, sin simiente no hay nueva vida; sin principios, nada podría sustentarse.

El derecho parlamentario, al igual que el resto de los seres, tiene principios; tiene una causaeficiente, una causa material, una formal y una causa final que le dan sentido.

La causa material es el conjunto de preceptos o normas jurídicas que regulan la funciónparlamentaria o legislativa. La causa formal la identificamos con las características de las normas,que pueden ser constitucionales, ordinarias, consuetudinarias o finalmente, particulares, derivadasestas últimas de acuerdos parlamentarios tomados en forma circunstancial para resolver un casoconcreto o un problema pasajero de la vida y trabajos de un Parlamento, o para actualizar losreglamentos.

La causa eficiente la identificamos con el autor de la norma de derecho parlamentario, el legislador,que puede ser el legislador originario o Constituyente, o bien el legislador ordinario o constituido,en este caso, frecuentemente el mismo destinatario de la norma, caso no habitual en laconstrucción del derecho, pero tampoco inusitado; hay veces que el autor de la norma es tambiénel destinatario de la misma. Así sucede con las reglas estatutarias de diversos organismos públicoso privados y en todas las normas particulares creadas mediante la voluntad libre de loscontratantes o de los declarantes unilaterales de voluntad.

En el fondo, por virtud de la soberanía popular, todas las normas son elaboradas y puestas envigor por el pueblo, titular de la soberanía y todas también están destinadas a regular la vida delmismo pueblo que las dictó a través de sus representantes en las democracias representativas,directamente en las democracias antiguas, indistintamente en los sistemas participativos en que secombinan principios de representación y principios de democracia directa.

Entre todas las causas, la causa final es la más importante, la que justifica la existencia delderecho parlamentario y la que orienta contenido; sin causa final, las reglas parlamentariascarecerían de sentido y de razón de ser.

La finalidad del derecho parlamentario es que a través del cumplimiento de sus normas se alcanceel resultado que se busca, la formación de buenas leyes y la toma de decisiones colegiadas, quesirvan para cilitar la convivencia de todos.

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Desde este punto de vista, la causa final del derecho parlamentario está en estrecho contacto conla causa final de todo el derecho el fin específico de la norma que el maestro Rafael PRECIADOHERNÁNDEZ sintetiza en los conceptos de bien común, justicia y seguridad jurídica.

Al respecto, el estudioso José Alfonso DE SILVA, de la Universidad( Sáo Paulo, identifica como elobjeto, vale decir, como causa final derecho parlamentario, al proceso legislativo; esto es, concluyeel profesor brasileño, que la razón del derecho parlamentario la encontrar en la necesidad deregular los pasos requeridos para la creación de una norma jurídica.

Sin duda, cada rama del derecho, y por tanto el derecho parlamentario, debe tener sus principiospeculiares y propios, pero éstos están iluminados por los grandes principios o fines (según laparadójica explicación escolástica) que deben dar línea, dirección, sentido a todo el tema jurídico.

Las normas, incluidas entre ellas las de derecho parlamentario deben tener un contenidosocialmente valioso, que pueda identificarse los fines específicos de la norma en general,sintetizados en los conceptos de bien común, justicia y seguridad.

Al tratar este tema es indispensable hacer referencia a otro de estrecha vinculación con él, que esel de la inmutabilidad de los principios . Debemos determinar si hay en derecho principiosinmutables si bien, como sostienen los partidarios del relativismo, éstos son variables segúntiempos, lugares y circunstancias y aun, de acuerdo con corrientes del positivismo jurídico,simplemente identificables la voluntad del legislador.

Jacques LECLERCQ, quien identifica los principios fundamentales del derecho con el llamadoderecho natural, sostiene que hay un contenido inmutable en el derecho y que ese contenidoderiva tal característica, de su dependencia total de las exigencias de la naturaleza sobre delhombre.

Para comprender cabalmente esta posición, que es la del jus-naturalismo, debe entenderse que lanaturaleza de algo se identifica con "las características esenciales de los seres", características sinlas cuales ese algo dejaría de ser lo que es y sería otra cosa.

Desde ese punto de vista, si se acepta por supuesto que el ser humano es además de racional ylibre, un ser social por naturaleza, debemos aceptar asimismo que existen ciertos principios que sederivan precisamente de la característica de sociabilidad humana, pero que también se conectancon sus otros elementos de esencia y que las normas de derecho positivo no pueden, por endecontradecir esos principios que denominamos de derecho natural, responden a éste y son, por asídecirlo, las que traducen los principios abstractos en normas concretas, sustento de la vida detodas las comunidades humanas.

Cabe agregar que LECLERCQ reconoce que hay otras normas de derecho positivo que noresponden a condiciones de toda sociedad, sino que provienen de las características propias deuna determinada sociedad, abriendo así las puertas a una posición flexible, que acepta algunarelatividad en las normas, sin excluir un campo amplio en que impera la necesidad del derechonatural.

LECLERCQ agrega: "La ciencia del derecho natural trata de determinar las exigencias del derechonatural". Esto significa que la labor del jurista ha de ser en buena parte la de profundizar en elconocimiento de la naturaleza del hombre y de la sociedad, para conocer las reglas y los principiosdel derecho natural.

Así podemos concluir que, por regla general, cada una de las normas de derecho positivoresponderá a alguno o algunos principios de derecho natural, precisamente a aquellos que serelacionen con el área social de la rama del derecho a que la norma positiva pertenece y, por tanto,debe regular o cubrir. El derecho parlamentario tiene por ello que responder a los datos que le dansentido y esencia, aun cuando en la especificidad de cada norma se pide atender a la exigencia delprincipio de manera diversa.

Por ejemplo, una exigencia del derecho parlamentario es que los integrantes del Parlamentopuedan hablar ante éste y exponer sus razones en los debates. Esa exigencia es de derechonatural: el establecimiento del orden de los oradores, el tiempo que se les conceda para cadaintervención, la forma y el momento para dar la palabra serán reglas de derecho positivo que nodeben contradecir el principio, pero que en la práctica pueden tener infinidad de variables.

Como resultado de esa investigación trataremos de identificar los principios básicos,fundamentales del derecho parlamentario, propios de su esencia y, por consiguiente,indispensables en una regulación positiva, tanto en materia sustantivo o de fondo como en materiaadjetiva, o procedimental, y procuraremos identificar estos principios con las reglas vigentesinspiradas en ellos, así como también las que los contradicen, según los preceptos del derechomexicano.

PRINCIPIOS SUSTANTIVOS

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Como en las demás ramas del derecho, en el derecho parlamentario hay fundamentos o principiosesenciales, sustantivos, que se refieren al formato específico de la norma, considerado éste encuanto al valor social que persigue, y hay también otros principios de carácter procesal, adjetivo enrelación con los primeros, que se ocupan de regular las formas de llevar a término las cadenas deactos jurídicos encaminados a lograr que los principios sustantivos se actualicen en la realidadcotidiana de los parlamentos o congresos.

Enumero como principios sustantivos o fundamentales el de representación en primer lugar,porque se encuentra en la base misma del parlamentarismo y porque lleva implícito el problema dedeterminar quién es el representado, que lo es en principio el pueblo, pero que puede ser la nacióno el Estado y que en la práctica suele ser el partido, el grupo político, el sector social del queproviene el representante su corporación, o bien, el conglomerado geográfico de votantes a sufavor, En seguida me ocupo del principio de libertad, que se refiere a posibilidad plena delparlamentario para optar por una posición en las diversas etapas del proceso legislativo, lo mismoal participar en los trabajos previos, al deliberar, al argumentar y principalmente, al emitir su votopara colaborar a la integración de la voluntad colectiva.

Otro importante principio del derecho parlamentario es el de la información. Discutir, formarse uncriterio y tomar una decisión implica como requisito la información oportuna y suficiente de loslegisladora y por ello es necesario determinar cómo se debe obtener la información quiénes estánobligados o son sujetos pasivos de este derecho, del derecho activo de los parlamentarios a recibirinformación.

Finalmente, se encuentra el principio de igualdad de los parlamentarios, en diversos aspectos, peroen especial en lo que se refiere al valor de sus votos. El principio de igualdad está presente en todoel proceso previo, aun cuando en la práctica deben reconocerse alguna excepciones de carácterpráctico y más bien relacionadas con los principios procesales y que se fundan en la exigencia delcumplimiento de otro principio, éste adjetivo, que es el de orden.

A partir de estos cuatro principios básicos del derecho parlamentario se pueden plantear, en miopinión, la mayor parte de los principales problemas y debates teóricos encaminados a formularuna teoría del derecho parlamentario.

Por último, es importante advertir los procesales que se analizan como una segunda parte de estasreflexiones son, en efecto, principios de carácter secundario en relación con los cuatro principiossustantivos enunciados con anterioridad, que son básicos e insustituibles. Por tanto, de algúnmodo los principios adjetivos deben estar subordinados a los principios sustantivos y no loscontradicen, sino que los complementan y facilitan su actualización.

En otras palabras, los principios procesales responden a exigencias prácticas y de sentido común,encaminadas a hacer posibles los principios sustantivos, en la actividad de los parlamentos ocongresos.

PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN

Los integrantes de un Parlamento o Congreso no actúan por sí y para sí, sino en beneficio y ennombre de otros; son representantes y su ser o existencia como tales implica la existencia desujetos diferentes, que son los representados. Por el principio de la representación, las acciones ydecisiones del representante producen sus efectos en los representados

Los parlamentos, desde hace varios siglos, son reuniones de personas que no actúan en nombrepropio sino en nombre del rey, del pueblo,de la nación, es decir, de otro u otros.

En alguna época remota, las reuniones de jefes de tribus o de clanes deben de haber sido en ciertomodo como las de los accionistas de una empresa moderna: cada quien habla y participa en lasdecisiones para alcanzar su propio beneficio y si acepta la opinión ajena, o bien, si se pone deacuerdo con los demás, lo hace porque es lo que le conviene en lo personal.

El principio de representación, en cambio, implica una situación totalmente distinta: elrepresentante tiene una voluntad propia y libre, pero está al servicio del representado y lo que hagao diga en su calidad de representante debe ser dicho y hecho en bien del representado.

El derecho ha empleado en distintas épocas y en diversas materias la figura del representante. Laencontramos en el derecho civil, en las instituciones de la patria potestad y la tutela, por medio delas cuales los menores y los incapacitados son representados por padres y tutores; la encontramosen la ficción legal de las personas morales que ejercen sus derechos y cumplen sus obligacionesprecisamente por medio de sus órganos representativos, lo mismo en las personas colectivas dederecho civil que en las de derecho mercantil o en las corporaciones públicas de derechoadministrativo. La encontramos asimismo campo del derecho público y en particular en el derechoconstitucional.

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En México, los arts. 40 y 41 de la Constitución determinan el principio de la representación delpueblo por los poderes públicos.

El primero de los preceptos citados dispone que es voluntad del pueblo mexicano constituirse enuna república representativa y segundo, que la soberanía popular se ejerce por medio de lospoderes de la Unión y por los de los estados.

Muchas si no es que todas las constituciones modernas adoptan principio de la representación, porla gran dificultad, y con frecuente imposibilidad, de que funcione la democracia directa al estiloateniense, ya que los estados modernos distan mucho en proporción geográfica y en cantidad deciudadanos de aquellas ciudades-Estado en que todos los ciudadanos libres podían reunirse en elágora a discutir, las cuestiones de la polis y a tomar en común resoluciones y acude.

Hoy, la magnitud de las comunidades hace imposible esta forma de democracia directa y lademocracia representativa es una exigencia de la realidad de los grandes estados modernos. Estono obsta que se puedan experimentar hoy formas más avanzadas y directa intervención del puebloen el gobierno, en las decisiones político-administrativas y en las de carácter legislativo, medianteel plebiscito, feréndum, la iniciativa y la acción popular.

Sin embargo, hay que reconocer que, estas formas avanzadas de toma de decisiones de maneradirecta son útiles para casos excepcionales y presuponen una vigencia previa y cotidiana de unsistema representativo, que aun en el supuesto de la inclusión constitucional de mecanismos dedemocracia directa mencionados, sigue siendo la estructura político-jurídica básica de los estadosmodernos.

El principio de que el pueblo o la nación no pueden directamente tomar la gran mayoría de lasresoluciones de poder que se requiere para dar vida organizada a la sociedad, llamado principio dela sensación política, se manifiesta en el mundo occidental desde la Media -época en que losmonarcas y señores convocaban a representantes de los diversos estamentos sociales paraescuchar sus consejos y conocer sus opiniones, sin obligación alguna, entonces, de atenderlos-,hasta nuestros días, pasando por la gran experiencia francesa de los Estados Generales que en1789 se convirtieron por decisión y en Asamblea Nacional.

Pero si bien este principio de la representación es aceptada generalmente y por virtud de él losintegrantes de los parlamentos y congresos actúan en nombre de otros, la naturaleza del o de losrepresentados, su identificación e individualización, han sido un problema que generó largasdiscusiones y a diversas corrientes encaminadas a precisar el concepto.

Durante la Edad Media y posteriormente, hasta los Estados Generales convocados por Luis XVI en1789, prevaleció lo que se llamó el mandato imperativo para los representantes; esto es, que losrepresentados instruían a los representantes sobre las resoluciones que tenían que adoptar ysobre los puntos que tenían que tratar.

Los diputados a los Estados Generales, en especial los del Estado llano, llegaban a París de todoslos rincones de Francia con sus cahiers, en los que traían por escrito las instrucciones de loselectores de todas las parroquias.

Pero el torbellino de los acontecimientos hizo que muy pronto los representantes dejaran a un ladoesas instrucciones y ante la inminencia de los peligros y la velocidad que tomaron Iras incidenciaspolíticas, asumieron la representación con un sentido diferente y a partir del juramento del Juegode Pelota, se consideraron a sí mismos como representantes de toda Francia y no sólo de las villaso regiones de donde provenían.

La nueva forma de mandato representativo, contrapuesto al mandato imperativo, se plasmó muypronto en la Constitución, que prohibió tanto las instrucciones a los diputados, como la revocacióndel mandato.

Esta nueva forma de entender la representación, que unos años después adoptaron lasconstituciones de los países americanos que se separaban de España, significa que el integrantedel Congreso no representa a sus electores ni a su provincia o ciudad, sino a la nación en suconjunto.

Durante todo el siglo XlX prevaleció casi sin discusión esta fórmula explicativa de larepresentación, pero como en la práctica los representantes, al asumir el poder, actuaban como siellos fueran los titulares de la soberanía, y no el pueblo, y como este pueblo vio reducido suderecho político a emitir un voto de vez en criando, para elegir a los que lo representarían en elpoder, las críticas no se hicieron esperar, tanto en el campo teórico como en la realidad práctica,que en no pocas ocasiones se encaminó por senderos totalmente opuestos al principiomencionado.

En efecto, se criticó con severidad al parlamentarismo liberal, porque se dijo que es una puraformalidad en la que el pueblo con su voto, legitima a los gobernantes, pero éstos, una vez

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asumido el cargo, se desentienden de sus electores y gobiernan representando más que al pueblo,a la elite que los encumbró o al grupo político del que forman parte.

Recientemente, con la presencia y creciente protagonismo de los partidos políticos en el manejo delos congresos, el problema se ha agudizado y hoy los integrantes del Poder Legislativo, actúanmás representantes de sus partidos o de las categorías sociales de la que forman parte, que comorepresentantes del pueblo en general.

El fenómeno tiene muchas aristas y ha dado lugar a polémicas propuestas encontradas. Ennuestro derecho patrio, al menos para cada caso de los diputados, la discusión está resuelta deantemano; el, constitucional dice textualmente que la Cámara de Diputados se integrará conrepresentantes de la nación.

Esto es, que los diputados (no podría decirse exactamente lo mismo de los senadores) norepresentan ni a su distrito, ni a su partido a su estamento, ni a su clase social, y mucho menos asu gremio o corporación.

Pero si bien en el mundo del deber ser mexicano la cuestión resuelta, en la vida cotidiana de losparlamentos el problema subsiste En la práctica, los representantes populares se integran engrupos pactos a ededor de un partido, de un líder o de compromisos contó y actúan en forma debloque, tanto en los procesos previos a la votación como en el momento de emitir el voto.

Esta forma de actuar de los parlamentarios, explicable por, parte porque un representante aislado ysolo poco podría hacer ( cuerpo colegiado de varios cientos de individuos, pero criticable otra,porque es en principio una práctica antiparlamentaria, puesto que, los debates, las discusiones ylos argumentos en tribuna saldrán sobrando si el Parlamento está integrado por grupos partidistascon su voto comprometido de antemano.

El argumento toral en contra de esta forma de actuar radica precisamente en el principio de larepresentación: si el representante de la nación, esto es, del pueblo entero, no tendrá por quésometer disciplinas de partido ni por qué aceptar consignas de coordinadores líderes o dirigentesde grupos parlamentarios. El parlamentario no representa a su grupo sino a la nación; por tanto,tendrá que poner encima de intereses parciales o sectoriales, el interés común.

Ésa es, en síntesis, la exigencia del principio de la representa que se atempera por supuesto por laobligación de congruencia con lo ofrecido en campaña y con el hecho de que los votantes lo hacenpor doctrina o propuesta partidista concreta. Pero por encima de esas consideraciones, en elmomento de emitir el voto, en el acto supremo de contribuir a formar parte de la voluntad popular,el representante debe hacerlo en conciencia y anteponiendo a los demás intereses, el interéssuperior del bien colectivo, del bien de la nación, que es la entidad a la que representa.

Sin embargo, a pesar de la solución de carácter legislativo y teórico para el caso de nuestro país, eltema no queda resuelto del todo ni en la práctica del Congreso, ni en la teoría jurídico-político de larepresentación.

En la práctica, los diputados votan en el Congreso, salvo excepciones contadas, en el sentido queles indican los coordinadores de los grupos parlamentarios o los dirigentes de sus partidos, con loque la disposición del art. 51 queda burlada, entre otras razones porque la regla de que losdiputados representan a la nación es un indicativo sin sanción jurídica.

La obligación general de representar a la nación en el momento de tomar una decisión específicafrente a un dilema concreto, no es suficientemente clara como para establecer sin sombra de dudael sentido del voto.

Lo cierto es que cada diputado y cada grupo parlamentario, aun cuando voten en forma diferentecreerán o al menos sostendrán que están votando por el bien de la nación, bien que no es fácilseparar de la abstracción en que generalmente se encuentra, para encarnarlo en una decisiónpolítica en un momento determinado y ante una situación específica.

Jorge CARPIZO, en el ensayo denominado "El sistema representativo en México", que forma partede su obra Estudios constitucionales, enumera como características del sistema representativomexicano seis que en primera instancia, parece que resuelven a priori el problema de larepresentación:

a) El representante lo es de todo el pueblo, de toda la nación.

b) El representante, en su actuación, es independiente de suselectores.

c) El representante es pagado por el Estado, no por los votantes.

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d) Los electores no pueden hacer renunciar al representante através de la revocación del mandato.

e) El representante no está obligado a rendir cuentas a losciudadanos que lo eligieron.

f) La elección del representante se basa en la noción de votoindividual; consigue el cargo el que haya acumulado la mayoría devotos en un distrito determinado.

Agrega CARPIZO que "las ideas anteriores se basan en que la representación es de carácterpúblico" y que "en ella (la representación) se halla el interés del Estado".Por su Parte, Eberhard SCHÜTT-WETSCHKY, en su artículo titulado "¿Contamos con unaadecuada teoría sobre el parlamentarismo?, reconoce que el parlamentarismo concebido desdeuna posición liberal clásica al modo de John STUART MILL conserva el principio de larepresentación general de la nación o del pueblo, pero que hay otra fe de entender elparlamentarismo y el principio de la representación. Para explicar esa otra forma de entender elprincipio, cita la posición realista de Walter BAGEHOT, para quien el partido es el principio vital delsistema representativo.Para este autor, son los grupos políticos los actores principales en la forma de gobiernoparlamentario; enfrenta así a la posición liberal clásica en la que el representante lo esdirectamente de la nación, el sistema llamado realista, en el que el representante lo es de su grupoo su partido.Otra réplica desde un ángulo muy diferente que se ha hecho al principio de la representaciónnacional es la que se originó del sistema corporativo, del cual el ejemplo más acabado es elestablecido en Italia durante el fascismo, en el que se sostuvo reiteradamente que elparlamentarismo tradicional es una pura ficción y una formalidad ineficaz.En el sistema corporativo se le atribuyen las más importantes funciones, por motivo de eficacia yde concentración del poder, al Ejecutivo, y se restringen las facultades del Poder Legislativo, quees el representante no del pueblo en su totalidad -al pueblo lo representa el Ejecutivo-, sino de losgrupos de interés y de las actividades profesionales.Según Maurice DUVERGER, la explicación de este problema radica en la creación de instituciones;en su opinión, los partidos políticos representan el papel de mediadores entre los elegidos y loselectores.Para dilucidar el asunto, en mi opinión, hay que distinguir primer término que la representaciónpolítica tiene diferencias mi marcadas con la representación civil, especialmente porque en larepresentación del derecho común, el representado es una persona física moral, individualizada,con intereses, voluntad y patrimonio específicos y propios, bien identificados, por los que elrepresentante debe ve lar. En cambio, en el caso de aceptar que el sujeto representado es nación,encontramos que ésta es una entidad sociológica, "un pueblo que comparte una cultura", lengua,tradiciones, historia, pero que esta integrado por un amplio mosaico de grupos, clases sociales ypersona todos con intereses a veces comunes, pero otras, distintos y aun encontrados. Por ello, elrepresentante político al serlo de la nación debe buscar el bien general o común en susactuaciones políticas; aquí es donde nos acercamos a otra fase del problema, en la interpretacióneste bien o en el énfasis en alguno de sus aspectos, pueden muy bien presentarse en la prácticaopciones diferentes pero todas legítima bien intencionadas; esa es en el fondo la fundamentacióndel pluralismo político..Ante la realidad múltiple de la nación aparece un nuevo nivel de representación: el diputado,senador o parlamentario, entre las diversas formas posibles de entender el bien colectivo al que sedebe, tendrá que escoger aquella que es congruente con su propia convicción o con la del sectorde la nación al que esté ligado.Su opción, entonces, en un caso concreto deberá estar iluminada por el pensamiento, los valores ylas convicciones del grupo político o la clase social o del territorio del que provenga, perosimultáneamente iluminada también por la convicción de que el bien general debe prevalecer sobreel bien particular.Desde mi punto de vista, la teoría de representación nacional no es sino una cara del principio delhumanismo político,que establece que el gobierno se justifica en la medida en que busca el biencomún general, por encima de los bienes sectoriales o individuales.La justificación última de la representación de toda la comunidad por el Poder Legislativo, seencuentra en ese principio. El interés todos o del "todo social" es superior y debe prevalecer sobreel interés de algunos o de "la parte social". Por tanto, el representante tiene, independientementede la forma especifica mediante la cual llegó a su cargo, un mandato político de la nación en suconjunto y no sólo de sus partidarios, de sus votantes o de sus coterráneos.Finalmente debemos concluir que, si en el momento de votar el legislador, una vez agotadas lasdiscusiones en el seno de su grupo parlamentarlo y en el pleno, conserva incertidumbre sobre elsentido que debe dar a su voto, tendrá que considerar que el acto de votar es, en último análisis,un acto personalísimo, emanado de una decisión que se toma íntimamente, aun cuando parahacerlo se hayan escuchado opiniones y argumentos previos y tendrá, por tanto, que decidirconforme a la última instancia y máxima autoridad, que es su propia concienciaPRINCIPIO DE LIBERTADNo habrá un Parlamento verdadero sin la vigencia del principio de libertad, tanto Libertad jurídicacomo libertad psicológica o de conciencia.Un Parlamento para serlo realmente requiere la plena libertad sus integrantes para expresar susopiniones y, en especial, para emitir su voto en la toma de decisiones colectivas.

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El principio de libertad puede ser considerado en varios niveles, referido al menos a dos sujetosdiferentes. Los diversos niveles o conceptos de libertad son: el libre albedrío o libertad interior, lalibertad física y la libertad jurídica.Los dos sujetos a quienes podemos referir la libertad son el Parlamento como cuerpo colegiado, ensu conjunto, con la plenitud de facultades y obligaciones que la Constitución y las leyes le confierensupuesto, en los sistemas bicamerales cada una de las cámaras integran; el otro sujeto posible escada uno de los parlamentarios en particular.La libertad del cuerpo colegiado como tal es un presupuesto del sistema, o fórmula de Estado, dela división de poderes, ahora aceptada prácticamente en todo el mundo. Por el principio de libertad,el Poder Legislativo debe poder actuar con plena autonomía frente al Ejecutivo en primer lugar,pero también frente a cualquier otro poder formal o informal que pueda pretender impedir oestorbar el ejercicio del derecho del Parlamento a emitir decisiones sin cortapisas, dentro delámbito de sus facultades legales y constitucionales.Son los integrantes del Parlamento y éste en su conjunto quienes han de tomar las decisiones, sibien recibiendo en ocasiones las puestas legislativas de fuera, informándose, oyendo a los elector(los expertos, a los periodistas, a la sociedad civil organizada y en general a todos cuantos integranla opinión pública en un país, pero sin esta atención al sentir y pensar social implique, de algúnmodo, la pérdida de la facultad y la responsabilidad de decidir.Ha sido un vicio que impide el funcionamiento cabal del sistema de división de poderes el que, enmuchos estados, especialmente en Latinoamérica, el Poder Legislativo pierda su libertad ante elEjecutivo y se convierta en un apéndice de éste, formalizador y legitimador de decisiones yatomadas fuera de su seno.Un Parlamento sin libertad colectiva no lo es de verdad; puede serlo en apariencia, formalmenteexistirá como un órgano electo por ciudadanos, pero no será Poder Legislativo si no cuenta, en laley y la práctica, con plena autonomía para llegar a sus propios acuerdos.Ahora bien, la libertad del cuerpo parlamentario que, como reitero, es un requisito de esencia de ladivisión de poderes, se forma a vez por la libertad individual de todos sus integrantes, libertad quecomo dijimos tiene diversos niveles cercanos entre sí, pero diferentes.El legislador debe gozar plenamente de la facultad de la persona humana que conocemos comolibre albedrío, esto es, de la libertad psicológica o interior para tomar decisiones, para escogerentre varias opciones presentes ante su facultad le razonar. Esto significa que un acto libre es locontrario a un acto necesario o fatal.Santo Tomás DE AQUINO escribió que "libertad de cualquier cosa es el dominio o potestad de susactos para costas opuestas".La libertad se opone a la necesidad; las personas somos libres,frente a todo el resto del universo sujeto a leyes necesarias; la libertad es, por otra parte, elpresupuesto de toda normatividad. Las órdenes, los mandatos, los simples consejos, los preceptosde cualquier tipo sólo se dan a los seres libres, a los seres humanos o personas que tenemos a lalibertad, como cualidad de la voluntad, que consiste en "la potestad para las cosas opuestas". Noson libres los astros ni los átomos, no son libres los animales ni los vegetales; en la naturalezaprevalece el principio de causalidad necesaria. Se presenta la causa y se produce necesaria,inevitablemente el efecto; en cambio, la persona humana, único ser en este mundo dotado derazón y voluntad, en un ámbito importante de su propia existencia, es causa libre de sus actos.No en todo, desde luego; somos seres materiales sujetos a las leyes de la física y somos animalessujetos a las leyes de la biología; nuestra sangre circula independientemente de nuestra voluntad,caemos como los demás cuerpos sujetos a la ley de la gravitación universal y estamos expuestosal calor y al frío, a la luz y al viento, al hambre y al apetito sexual como otros seres vivos, perotambién poseemos un estrecho, aunque importante ámbito en el que disfrutamos, si puede decirseasí, del libre albedrío: somos los autores de nuestros actos, decidimos por una cosa o por lacontraria, optamos por una conducta o por la otra.Esta libertad interior, psicológica, no puede ser suprimida por nada externo. Nos acompaña en todomomento de nuestra vida consciente y es un dato esencial de la naturaleza humana en su madurezy en su salud física y mental.Un niño, un demente, un drogado, por causas diferentes cada uno de ellos, no son libres, o no loson totalmente y, por tanto, no tienen la plenitud jurídica de la personalidad de goce y de ejercicio.Los legisladores o parlamentarios, para poder serlo, deben tener la personalidad madura, sana ynormal en la que la libertad es elemento primordial. En el derecho positivo mexicano se aceptahasta ahora que esta madurez o plenitud que permite a los mexicanos ser ciudadanos, se alcanzaa los 18 años.Pero esa madurez, reconocida para votar en las elecciones y para tener responsabilidad y plenitudde goce y de ejercicio, no se acepta para la incorporación al Congreso; nuestra Constitución,reconoce los 21 años, como edad mínima para ser diputado y los 30 años para ser senador. Estaexigencia de una edad mayor para ser legislador, que la requerida para ser ciudadano, se basa enla convicción de que para la plenitud de la libertad y de la independencia de criterio y para laposibilidad de tomar decisiones maduras, hay que estar más allá de la adolescencia.La libertad psicológica de los legisladores, a la que antes me referí, es un presupuesto, un principiode derecho parlamentario, pero también lo son la libertad física y la libertad jurídica de losintegrantes del Parlamento, que no pueden ni deben ser constreñidos, amenazados ocoaccionados en forma alguna para tomar decisiones o para no tomarlas.¿Qué es la libertad física?, ¿qué es libertad jurídica? La falta de libertad física consiste en que seimpida de hecho a una persona, mediante el ejercicio actual de la fuerza, el cumplimiento de unadecisión tomada; ejemplos de estos casos los encontramos en la prisión, las cadenas, laaprehensión y, en general, la violencia.La falta de libertad jurídica consiste en que hay una norma vigente, obligatoria, que nos indica quéhacer, cómo actuar. Lo importante que ni la falta de libertad física ni la falta de libertad jurídica,

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limitan la libertad interior o libre albedrío. Interiormente podemos decidir que nos parezca mejor,aun cuando hacia el exterior no podamos expresarlo o ejecutarlo.En el juego de libertades particulares, la garantía de que la voluntad del legislador no podrá sernunca obligada sino, en todo caso, convencida para expresarse; la plenitud conceptual y real de lalibertad eso consiste y es un requisito de la vida del Congreso.Hablar, discutir, criticar, argumentar y finalmente votar en sentido o en otro no son sino expresionesexternas del principio de la libertad interior, y manifestaciones de la libertad física y de la libertadjurídica de los legisladores.Ahora, si bien es cierto que la libertad intrínseca no se puede perder en tanto la persona lo sea ensu esencia o sustancia, lo cierto es que las formas externas de esa libertad, sus expresiones y susmanifestaciones en voces, palabras escritas o actos, pueden estar sujetas a limitaciones decarácter físico o a presiones de carácter psicológico, que será necesario atajar e impedir, paraasegurar tanto en la ley como en realidad que el principio de libertad no se rompa y con ello sehaga inútil y fórmula vacía el trabajo del Congreso.La libertad de los parlamentarios puede restringiese o atacar, por la fuerza, como ha sucedidofrecuentemente y la historia nos lo testifica; no son pocos los casos en los que los militares con lasarmas en la mano interrumpen las sesiones de un Congreso, ni son extraños los casos en que unamultitud impide el ejercicio libre de la función parlamentaria. El Ejecutivo, el ejército, gruposarmados de cualquier índole, motines, multitudes vociferantes, pueden impedir y de hecho hanimpedido el ejercicio libre del trabajo legislativo y con ello impiden, en la práctica, la existenciamisma del Parlamento.También puede haber una presión que, sin llegar al ejercicio de la fuerza bruta, limite la plenitud delibertad en los legisladores; una campaña por los medios de comunicación, una turba en lasgalerías o manifestaciones recorriendo las calles de la ciudad o rodeando el recinto, ejercen enforma más o menos indirecta, más o menos determinante, presión sobre Ias decisiones de loslegisladores, que por supuesto ni ante las armas ni ante las turbas debieran dejarse amedrentar;aun cuando lo cierto es que una serenidad superior y un acto heroico no son algo fácil deencontrar.La historia en general, pero en especial la hispanoamericana, está llena de ejemplos de golpes demano, de motines, de disolución violenta de los parlamentos y congresos, por orden y parte, de losrepresentantes del Poder Ejecutivo, o bien, simplemente por las fuerzas armadas.Para poner tan solo dos ejemplos entre muchos posibles, bastan el caso de Fujimori en Perú, quedisolvió el parlamento casi inmediatamente después de que asumió por elecciones legítimas elPoder Ejecutivo y gobernó de hecho en tanto reestructuró a su gusto y manera el otro poder que sesuponía que tendría que sujetarlo y contrarrestarlo.En México, nadie puede recordar sin dolor la actitud del dictador Victoriano Huerta, quien despuésde asesinara dos legisladores: el diputado Serapio Rendón y el senador Belisario Domínguez,mandó aprehender a todos los integrantes de la Cámara Baja de la XXVI Legislatura y disolvió elCongreso, mediante un decreto presidencial, sin más fundamento que la fuerza.Casos como los interiores, repetidos hasta el cansancio, se han dado en nuestros paísesamericanos; en lo personal me tocó el acalorado debate y vocación en el Colegio Electoral quedeclaró válida la elección de Carlos Salinas de Gortari, en una sesión larguísima, de cerca de 20horas, en la que votaron a favor, los diputados del PRI, en contra de los del PAN, entre los que me,encontraba,y se retiraron de la sesión los diputados de la izquierda, integrantes de la AlianzaDemocratica Nacional. En la madrugada, prácticamente al finalizar la sesión, nos enteramos deque el Palacio Legislativo estaba rodeado de soldados, hecho que denunció en la tribuna elentonces diputado panista Arturo Ocampo, quien reclamó en nombre de todos sus compañerosesa amenazadora presencia, de la que serían responsables el presidente saliente, Miguel de laMadrid, y el entrante, Carlos Salinas.Estas actitudes y acciones del Ejecutivo sobre el Legislativo, duda impiden de hecho elfuncionamiento del Congreso, pero hay otras presiones y maniobras, que si bien no impidenplenamente la libertad los legisladores, sí la restringen y condicionan. Me refiero a presiones delEjecutivo a través de amenazas expresas o sobreentendidas contra de la carrera política de losparlamentarios, halagos o promesas de reconocimiento en esa carrera o, como sucede en EstadosUnidos de América, a través de lo que se llama el lobbing o cabildeo, forma de fluir en la voluntadde los congresistas y senadores, para que den voto en favor de intereses no ciertamente de lanación, sino de los que pagan a cabilderos y lobbistas.El requerimiento debe ser, por tanto, preservar a toda costa y con base en la ley, la libertad de loslegisladores frente a la fuerza y amenazas reales.Más difícil será defender la libertad frente a riesgos de otro tipo que no la suprimen, pero sí lacondicionan; el principio de derecho civil establece que coacta voluntas voluntas est. Nos referimosa la posibilidad de que los legisladores sacrifiquen voluntariamente su libertad decisión a lavoluntad de otro o de otros para evitar un daño o a cambio de un beneficio personal. No contradecira su grupo o al poderoso Poder Ejecutivo o no poner en riesgo sus ingresos o su carrera personalpueden ser razones suficientes para que esos legisladores voten en sentido contrario a susconvicciones o principios.Se trata en estos casos de formas diferentes de coaccionar la libertad, acotada por el temor a queotros vean o sepan o conozcan el sentido de una votación, por los daños personales que pudieransobrevenir los bienes que pudieran no llegar.Diversas normas, tanto constitucionales como de leyes secundarias y reglamentos, se hanexpedido con el objeto de preservar la libertad plena en el ejercicio de la función legislativa. El votosecreto para algunas de las determinaciones de los legisladores es uno de esos mecanismosjurídicos encaminados a proteger la libertad de quienes tengan que tomar determinaciones conriesgo de represalias, o bien, con riesgo de demostrar preferencias personales, delante de losinteresados, en el caso de elegir a compañeros legisladores para cargos en asamblea.

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El voto secreto no se usa para cualquier tipo de votación ni es única ni la más importantereglamentación encaminada a protegerla libertad de los legisladores; en nuestro derecho, serestringe a 1 casos en los cuales se eligen personas.En la legislación mexicana, tanto constitucional como secundaria, diversos artículos encarnan elprincipio de la defensa de la libertad de los legisladores frente a posibles ataques encaminados arestringirla o anularla:

a) El art. 62 de la Constitución establece que los diputados ysenadores no podrán desempeñar cargos, comisiones o empleosen el gobierno, por los que se disfrute sueldo. Este preceptoprotege la libertad ante el Poder Ejecutivo, que bien puede serlimitada por el camino de la dependencia económica del legislador,que al recibir ingresos de un poder al que legalmente tiene quesupervisar y equilibrar, pone en tela de juicio su imparcialidad.

b) El art. 61 constitucional determina que los diputados ysenadores son inviolables por las opiniones que manifiesten en eldesempeño de sus cargos y podrán ser reconvenidos por ellas. Lalibertad de expresar opiniones es protegida así, haciendo a unlado posibles barreras de carácter legal, amenazas de juiciosfuturos, de procesos o denuncias por aquello que se declara con elcarácter de legislador.

c) En el mismo precepto se ordena al presidente de cada Cámaraque vele por el respeto al fuero constitucional de losparlamentarios y por la inviolabilidad del recinto en el quesesionan. Esta disposición garantiza, por una parte, la seguridaddel inmueble que constituye el recinto de los legisladores, que nopuede ser violentado ni por la fuerza pública, ni por grupos opersonas que pongan en riesgo la seguridad de los legisladores, oimpidan o entorpezcan los debates o las votaciones y, por otra,impide que se violente el fuero de los legisladores, que los protegede detenciones arbitrarias.

d) El art. 111 de la Constitución consagra el denominado fueroconstitucional para diversos funcionarios, entre ellos losintegrantes del Poder Legislativo, quienes no pueden ser sujetos ajuicio o procedimiento penal sin que ,antes, la Cámara deDiputados haya declarado, mediante el procedimiento llamadojuicio de procedibilidad, que ha lugar a proceder contra elinculpado, esto es, si se le retira o no el fuero que lo protege.

El problema de, la Libertad de los parlamentarios, por otra parte, esta íntimamente ligado con loque se ha denominado la disciplina del voto. El tema se trató en relación con la representación, alintentar identificar al mandante político del representante o, dicho de otro modo, a la entidadrepresentada.Desde el punto de vista de la libertad, el legislador puede comprometer su voto a la disciplina de supartido, a la decisión de su gru-po parlamentario, o bien, reservarse para votar en forma independiente.Jean-Claude COLLIARD en su obra Los regímenes Parlamentarios contemporáneos, por medio deestadísticas hechas en diversos países del norte y del centro de Europa, llega a la conclusión deque principalmente en el caso de los grandes partidos, la disciplina es una realidad constante y surompimiento, una excepción.Un ejemplo contrario a la práctica de la disciplina del voto lo encontramos en Estados Unidos deAmérica, país en el cual, a pesar poderío de los grandes partidos, no hay una tradición dedisciplina del voto.Gracias a la observación directa de la vida parlamentaria de nuestro país, puedo atestiguar que elfenómeno de la disciplina del voto sido también una constante, con algunas excepciones notablesque han dado lugar, con el transcurso del tiempo, a escisiones partidistas.Lo importante, de todas maneras, es constatar que la discusión misma del tema presupone deentrada la libertad del legislador para expresar su punto de vista, bien en la tribuna o simplementecon ejercicio de su voto.La necesidad que tienen los partidos y los grupos parlamentarios, de integrar en el Parlamento unnúcleo de votantes coincidentes y constantes, no puede llevarse al extremo de impedir la libertadde los legisladores y debe tener siempre como motivo, cuando se imponga, una, causasocialmente valiosa.Si la disciplina se pretende imponer o se impone de hecho únicamente para mantener la unidad,pero esa unidad no se emplea a su vez para la búsqueda del bien común, el legislador no sóloestá en el pleno derecho de romper la disciplina, sino que será su deber hacerlo.De algún modo volvernos a un tema ya abordado: en caso de duda en caso de discrepancia con elgrupo al cual se pertenece, la responsabilidad personal no puede delegarse en el líderparlamentario, ni siquiera en la mayoría del grupo, ni en un órgano partidista; la responsabilidad esabsolutamente personal y el voto debe ejercerse en conciencia en ejercicio de la libertad personal.

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PRINCIPIO DE INFORMACIÓNPara la torna de decisiones, todo el mundo lo sabe, se requiere información. Los errores en latoma de determinaciones, a menudo se derivan de información incompleta, equivocada o falsa;así, los gobiernos modernos cuentan con amplios esquemas informativos en toda la amplia gamade áreas en las que se multiplica la vida social actual.Pero en el mundo de la política, el que frecuentemente acapara la información es el PoderEjecutivo; el Ejecutivo maneja los recursos económicos y humanos del gobierno y, por tanto, es elque cuenta con más cantidad de información, con información oportuna y con datos de la realidad,obtenidos al día. De la administración pública dependen las oficinas de estadística, de informática yde investigación.De esta realidad se deriva el hecho de que haya sido por mucho tiempo el mismo Poder Ejecutivoel protagonista principal de la función legislativa y, por consiguiente, que los congresos yparlamentos con mucha frecuencia se conviertan en telones de fondo, en coros griegos que dan elcontrapunto al actor principal, pero que por no contar con la información suficiente y oportuna noejercen a plenitud su función de poder independiente y equilibrador.Por supuesto que no es la más oportuna y mejor información del Ejecutivo la única razón por la queéste haya,asumido en la práctica política por largas temporadas las funciones legislativa, pero nodeja de ser una causa muy notable de su primacía política.En México nuestros constitucionalistas han estudiado la historia de las facultades extraordinariaspara legislar a través de los diversos textos constitucionales y, o bien tan sólo constatan el hecho, olo atribuyen a causas puramente políticas. Así lo han hecho Jorge CARPIZO en sus estudiosconstitucionales y el especialista J. Jesús OROZCO HENRÍQUEZ, al estudiar el art. 49 en LaConstitución Política comentada, publicada en 1994 por la Universidad Nacional Autónoma deMéxico, en colaboración con la Procuraduría General de la República.Es ampliamente conocida la historia de la interpretación judicial al texto del art. 49 constitucional(50 en la Constitución de 1857), que toleró y sancionó la práctica de otorgar al Presidentefacultades de legislar aun fuera de las situaciones de emergencia previstas por el art. 29 del mismocódigo político.No fue sino hasta la reforma promovida por el propio Ejecutivo, entonces el general LázaroCárdenas, en 1937, cuando se precisó el texto del art. 49 y se puso límite a esa costumbre. Apesar de ello, el Ejecutivo siguió siendo la fuente principal de las iniciativas que se aprueban en elCongreso y es un clásico del constitucionalismo mexicano, Felipe TENA RAMIREZ, quien estudiael tema de las facultades extraordinarias y de la costumbre de que aun limitadas éstas, siga siendoel Presidente el verdadero legislador en nuestra patria.TENA RAMÍREZ, no sólo hace un estudio exhaustivo de, las diversas etapas por las que hanpasado las facultades extraordinarias de legislar, sino que nos acerca al punto relacionado con elprincipio de la información que aquí sostenemos. Dice el maestro TENA, justificando las, facultadesextraordinarias, que "la legislación eminentemente técnica especializada que se ha impuesto ennuestra época, no puede dejarse a cargo de asambleas legislativas, sino que debe ser elaboradapor comisiones técnicas". Agrega que la designación de esas comisiones, del corresponder alEjecutivo, porque tal designación debe hacerse "con unidad de criterio y sin influencia política".Las razones expuestas por el tratadista mexicano son las que a través del tiempo se han usadopara cargar el peso de la actividad legislativa más en el representante del Poder Ejecutivo que enlas cámaras que integran el Legislativo. El Presidente puede convocar a expertos que redacten elproyecto de la ley, "con unidad de criterio", esto es, con el criterio que él les imponga y sin"influencia política"; se sobreentiende, que sin influencia política diferente de la suya.El tratadista mexicano reconoce, sin decirlo, que estar informado, contar con técnicos que puedanplasmar en textos legales la opinión el criterio del Ejecutivo, es una forma real de ejercer el poder.Los Legisladores son muchos, en consecuencia, muchos criterios pertenecen diversas corrientesideológicas y, por tanto, introducirán en la elaboración de las leyes sus opiniones, con lo que eltexto recibirá "influencia política".TENA RAMÍREZ acepta que estar informado, como lo está el Presidente a través de sus técnicos,confiere poder y no se preocupa, aparentemente por el desequilibrio entre los órganos Legislativo yEjecutivo.En mi opinión, ese reconocimiento de un hecho no puede de ninguna manera justificarlo y en unproceso hacia una verdadera división de poderes las cosas deben cambiar y las cámaras deberáncontar cada vez más, con técnicos de apoyo y con sistemas modernos de información.En nuestro país los legisladores no han contado sino hasta época., muy recientes, con equipos decolaboradores, de técnicos o de informadores que los auxilien, pero aun contando con ellos, hastahoy no pueden competir con la gran estructura burocrática, plena de especialistas y llena deinformación que está al servicio del Ejecutivo; esperamos que esté cambiando en el sentidocorrecto, es decir: más información al Poder Legislativo.Giovanni SARTORI, en su obra ¿Qué es la democracia?, recuerda la invocación platónico al rey-filósofo, que ha trascendido históricamente como la exigencia de que el gobierno tengaconocimiento, episteme, y junto con esta idea la complementaria que se ha usado tradicionalmentepara objetar la democracia: que el pueblo "no sabe", carece de episteme, sólo tiene doxa, esto esopinión más no facultad decisorio. El concepto lo tuvo Porfirio Díaz; durante muchos ,años éldecidió por todos, hasta que consideró, en sus famosas declaraciones al periodista JamesCreelman, que el pueblo ya estaba preparado para escoger y cambiar a sus gobernadores.La misma idea de la incapacidad para la democracia se trasladó a los legisladores: no están o noestaban capacitados para legislar; por tanto, lo hacía o lo hace el Ejecutivo. TENA RAMÍREZ diceen su libro Derecho constitucional (en 1944), que en México, "los cuerpos legislativos nunca se han

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distinguido por la preparación y ecuanimidad que son indispensables para una buena laborlegislativas.Con estos criterios se confirman dos conceptos; uno: para legislar hoy que saber, esto es, estarinformado y dos: El Ejecutivo sí sabe, está informado, y el Legislativo no. Afortunadamente, elsegundo de ellos va en retirada y los legisladores asumen cada vez más su papel, se informan yexigen del Ejecutivo información.Por tal razón, reitero, el principio de información, hoy más que nunca es un principio fundamentaldel derecho parlamentario moderno. Los legisladores, los integrantes de los parlamentos, debensaber, deben estar informados y es precisamente el Ejecutivo, el que, al tener la información, estáobligado a proporcionarla al otro poder. Esta información, como es evidente, debe ser completa,veraz y oportuna.CARRE DE MALBERGI, ha dicho que el fenómeno más sorprendente del régimen parlamentarioes de hecho la supeditación del Ejecutivo al Legislativo. Es cierto, en los sistemas parlamentariosel Poder Ejecutivo reduce sus facultades hasta convertirse con frecuencia en un símbolo sin másfunciones que Ias protocolarias. En los sistemas presidencialistas las cosas han ido máslentamente; el equilibrio de poderes sigue inclinado a favor del Ejecutivo, lo mismo en democraciasdesarrolladas como la estadounidense, que en democracias incipientes como la mexicana; pero lospasos hacia un fortalecimiento del Parlamento frente al Presidente se va dando con firmeza.En la Constitución mexicana, hay varios preceptos que consagran el principio del derecho de loslegisladores a la información. Uno de ellos es el art. 69, que dispone en su primera parte que a laapertura de sesiones ordinarias del primer periodo del Congreso, asistirá el Presidente de laRepública y presentará un informe por escrito en el que manifieste el estado general que guarda laadministración pública del país.En la práctica, durante muchos años, el día de apertura de sesiones del Congreso fue más bien eldía del "informe"; el Presidente se convertía en el personaje central, sus secretarios de Estado yotros funcionarios ocupaban los primeros lugares, los medios de comunicaciones se encargabande mostrar al público todos los pasos que el primer mandatario daba desde su casa hasta el recintodel Congreso, que no era otra cosa que el gran escenario para el lucimiento del informante.Los legisladores quedaban reclucidos a un público agradecido, dispuesto a aplaudir cuando se lesindicara y rodeados de miembros del Estado Mayor Presidencial, de burócratas de alto rango y dela familia del Presidente.El mismo Congreso y la obligación de informar se convirtieron e, el motivo principal y pretexto paraexaltar al Presidente a las más altas esferas de la atención y en algunos casos, a la adoraciónpública. Nadie recordaba que el informar es tan sólo una obligación que tiene el Ejecutivo frente alLegislativo y que en puridad, el informante justifica su presencia en el acto de la apertura de lassesiones del Congreso, con el cumplimiento de un deber frente a los representantes de la nación.Con el correr del tiempo, el día del informe ha ido pasando de se el día del Presidente, a ser comola Constitución lo ordena: el día de Congreso, cuando éste inaugura sus trabajos los que, para quesean eficaces, requieren de los datos que le proporcione el titular del Ejecutivo en su informe.Otro precepto relacionado con el principio de información que debe campear en los trabajosparlamentarios es el contenido en el primer párrafo del art. 93 constitucional, que obliga a lossecretarios de Despacho y jefes de departamentos administrativos (estos últimos inexistentes en elactual organigrama de la administración pública), a dar cuenta al Congreso del estado que guardansus respectivos ramos. Esta obligación es complementaria de la establecida en el art. 69 yresponde a la misma intención del legislador constitucional de que la administración pública nutracon su información al Congreso.Debe entenderse, lógicamente, que el informe de los secretarios de Estado ha de ser másminucioso y circunstanciado que el del Presidente, que se ocupa del "estado general" de laadministración; al no dársele a los informes de los secretarios y jefes de departamento elcalificativo de generales, se entiende que deben ser particularizados y más precisos que el deltitular del Ejecutivo.En el segundo párrafo del mismo art. 93 se plasma un derecho que tienen las cámaras y unaobligación concomitante que tienen los secretarios de Estado, el procurador general de Justicia, losjefes de departamentos administrativos y aun los directores y administradores de los organismosparaestatales. El derecho de las cámaras es el de llamar a los funcionarios enumerados antes y laobligación de éstos es acudir al llamado, a informar, a los congresistas sobre sus respectivosramos o actividades, pero sólo, así lo establece el precepto, cuando se discuta un ley o se estudieun negocio concerniente a dichos ramos o actividades.En la interpretación de esta disposición, que es fundamental para la actualización fáctica delprincipio de información, se han históricamente; sin embargo, dos vicios contrarios que noresponden al espíritu de ordenamiento.Por una parte, la presencia de los secretarios de Estado y, ocasionalmente, otros funcionarios antelas cámaras, se efectuaba como un ensayo menor de un informe presidencial; más que informar alos legisladores, el alto funcionario, generalmente aspirante a gobernar, se con vertía en elpersonaje clave del acto y en lugar de un informe de él a lo parlamentarios que lo habían requerido,el acto era en proporción, 8 día de lucimiento como lo era el informe presidencial a la apertura delas sesiones. El protocolo adoptado se hacía con frecuencia rígido y acartonado, con muchasfacilidades para el lucimiento del informante muchas limitaciones a los interesados en lainformación, para inqueri o replicar.El otro vicio es, por el contrario, en el que caen los mismos legisladores, en especial los deoposición, que quieren estar citando constantemente a los funcionarios públicos por cualquiermotivo y sin que mide la razón fundamental establecida en el precepto, de que se discuta un ley ose estudie un negocio concerniente a su ramo o actividad.Por otra parte, en el mismo art. 93, pero en su tercero y último párrafo, se abre la posibilidad deque las cámaras integren comisione para investigar el funcionamiento de organismos

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descentralizados o de empresas de participación estatal mayoritaria. En este caso, la informaciónrecabada se deberá hacer del conocimiento del Ejecutivo, pero ésta básicamente tiene. que seruna información útil para el Poder Legislativo.El párrafo de que se trata no está redactado con nitidez y en él se dice que las cámaras, "a pedidode una cuarta parte de sus miembro tratándose de los diputados y de la mitad si se trata de lossenadores", tienen la facultad de integrar las mencionadas comisiones investigadora.La ambigüedad del precepto ha dado lugar a interesantes debates en los que la mayoría queapoya al Ejecutivo, y protectora de oficio d los organismos de la administración paraestatal, hasostenido que la propuesta puede ser de la minoría, una cuarta parte en la Cámara Baja y la mitaden el senado, pero que se requiere una votación de mayoría absoluta, esto es, la mitad mas uno delos integrantes de la cámara en que se debata el asunto, para integrar la comisión.

La oposición, por su parte, ha sostenido (y comparto y he definidoesta posición) que basta que se cumpla con el número desolicitantes establecido para que, ipso-jure, se integre la comisión.La interpretación contraria dejaría sin sentido a la disposición ,¿para qué se requiere un número determinado de solicitantes, sidespués se rechaza la solicitud? Si para la aprobación de lapetición el legislador hubiera pensé en exigir la mayoría absoluta,era ocioso exigir un porcentaje determinado para hacer lapropuesta o solicitud: sería suficiente que un solo legislador lapresentara para que ésta fuera aceptada o rechazada por pleno.

En realidad, lo que el párrafo contiene es un derecho de las minorías para fiscalizar y vigilar a losorganismos de la administración descentralizada, sin la anuencia y aun contra la opinión del grupomayoritario en el Congreso.En las leyes secundarias, como la Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda y la Orgánica delCongreso General de los Estados Unidos Mexicanos y en el Reglamento para el Gobierno Interiorde, Congreso se podrán encontrar otros ordenamientos que responden principio de información aque nos referimos.Destaco en especial las importantes disposiciones contenidas e los arts. 89 y 90 del Reglamentariopara el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, que autorizan alas Comisiones de las cámaras del Congreso, para solicitar a "cualquier archivo oficinas de laNación" información 'y copias de documentos, así como tener conferencias con altos funcionariosdel Ejecutivo, quienes están obligados a atenderlos".Finalmente, cabe decir que, en la medida en que las cámaras se integran con legisladores departidos distintos al del Ejecutivo, van en aumento los órganos internos de investigación einformación y se hacen efectivos los asesores y auxiliares competentes y especializados, tanto dediputados y senadores, como de las comisiones.PRINCIPIO DE IGUALDADLa igualdad es un valor al que los hombres han aspirado como un ideal alcanzable, a partir de larealidad formada por desigualdades de todo tipo. ARISTÓTELES, en la Ética Nicomaquea, el libroV, identifica la igualdad con la justicia, al decir:Son" Pues tenidos por injustos, el transgresor de la ley, el codicioso y el inicuo o desigual, dedonde es claro que el justo será el observante de la ley y de la igualdad. Lo justo pues, es lo legaly lo igual, lo injusto lo ¡legal y lo desigual.En la Revolución francesa fue la igualdad, junto con la libertad y la fraternidad, integrante de latrilogía de aspiraciones políticas que movieron a las turbas de París, pero también a los diputadosde los Estados Generales y a muchos franceses más, en el campo y en otras ciudades, aderrumbar al antiguo régimen, que se fundaba precisamente en la desigualdad.De esa época nos viene el concepto moderno de igualdad como aspiración, como ideal de unaestructura social en la que todos sean tratados igual por la ley y sean iguales ante la autoridad. LaRevolución francesa, buscó terminar con los títulos nobiliarios, que hacían de las estructurassociales, jerarquías en las que algunos pocos se encontraban arriba, detentadores de derechos,propiedades y privilegios y otros, muchos otros, se encontraban abajo, sujetos a voluntades ajenas,cargados de obligaciones y de trabajos, sin derechos claros y sin ningún privilegio.La Revolución francesa abolió la diferencia entre nobles y plebeyos, entre aristócratas y villanos,juzgó y guillotinó al ciudadano Luis Capeto, descendiente de una dinastía real que había durado milaños en el trono. Sin embargo, a pesar de su solemne declaración igualitaria, trasplantada a todaslas constituciones modernas, la igualdad sigue siendo una aspiración.Los seres humanos somos desiguales en sexo, edad, raza, preparación, creencias, aptitudes,fuerza física, salud, propiedades y posesiones, y esa desigualdad real provoca tratos desigualesfrecuentemente injustos.Entonces, ¿a qué principio de igualdad nos referimos cuando decimos que lo es del derechoparlamentario, sin desconocer que lo es también en forma mucho más amplia, universal, diría yo,del derecho constitucional moderno? Para responder a esta pregunta tenemos que rastrear elconcepto más atrás en el tiempo y en otro ámbito totalmente diferente, en el que la igualdad es opuede ser una realidad.El mundo antiguo no conoció la igualdad; más bien se cimentó siempre en la aceptación de ladesigualdad. Las sociedades se formaban de relaciones entre desiguales: libres y esclavos,propios y extraños, hombres y mujeres. Hasta los cultos y reflexivos griegos, incluidoARISTÓTELES con toda su profundidad y todo su humanismo, aceptaban la desigualdad comoalgo normal, inherente a la vida colectiva y tan natural como las estaciones o las fases de la Luna.

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No fue sino hasta la aparición del cristianismo en el mundo cuando se pensó por vez primera enque había un aspecto al menos en que los seres humanos somos iguales, a pesar de lasdiferencias circunstanciales. Todos, predicó el cristianismo, tenemos la eminente dignidad de serhijos de Dios y redimidos por Cristo. Fue una idea religiosa que consiguió que se abrigara en lamente de los hombres el nuevo concepto, la, posibilidad de que en algo, en un punto al menos,pero un punto crucial, toda la humanidad tuviera algo en común.Los franceses llevaron la idea al terreno político, enumeraron los derechos fundamentales que danal hombre y al ciudadano una dignidad igual para todos, pero la concepción original responde aconvicciones plenamente religiosas y exclusivamente cristianas. Pobres y ricos, sanos y enfermos,libres y esclavos, mujeres y varones, niños y ancianos, todos fuimos rescatados por el mismosacrificio, todos podemos encontrar el camino correcto, la vida plena del espíritu y la verdad.De ese elevado principio de raíces espirituales y dogmáticas tendremos que descender a larealidad cotidiana, en donde prevalecen las desigualdades y en donde éstas reclamanreconocimiento, respeto y aceptación, de ahí la actual valoración del pluralismo como un hechoque enriquece y acrecienta a las comunidades. Pero de ahí también la encarnación en reglasconcretas de derecho, de la necesidad de buscar la igualdad, como aspiración, como exigencia deequidad. Las constituciones declaran libres e iguales a todos los seres humanos, las leyes civilesestablecen la igualdad entre el hombre y la mujer, las leyes laborales determinan que a trabajoigual debe corresponder salario igual.Y ya en este campo de las expresiones concretas del valor de la igualdad en los preceptosjurídicos, encontramos en el derecho político, principalmente, pero no sólo en él, el principio de "unhombre un voto", sustento de la democracia y fórmula esencial de una sociedad de iguales.SARTORI, en ¿Qué es la democracia?, cuando se refiere a la igualdad distingue entre la igualdaden singular, a la que define como una "idea-protesta", agregaría yo, como un concepto ideal, comouna aspiración, como una meta por alcanzar, y las igualdades en plural, entre las que pone a laigualdad jurídico-política, a la igualdad social, a la igualdad de oportunidades dentro de un cuadromás amplio, en el que por momentos se entiende que la justicia es una virtud derivada de laigualdad. Cita a ARISTÓTELES, que distinguió la igualdad aritmética o numérica -lo mismo paratodos- de la igualdad proporcional -mismo a los mismos.A partir de estas consideraciones se llegó a la definición de justicia, que es tratar igual a los igualesy desigual a los desiguales, otra forma de expresar la síntesis latina: suum cuique tribuere, atribuira cada uno lo que le corresponde, dar a cada quien lo que le es propio, lo suyo.Ahora bien, de vuelta al campo concreto del derecho parlamentario, que forma parte del derechopolítico, encontramos que en los parlamentos y congresos, el principio igualitario de "un hombre unvoto "rige como una verdad a priori de la existencia misma de los cuerpos colegiados. En loscuerpos legislativos, todos los integrantes, diferentes por diversas circunstancias, son iguales en almenos dos puntos clave: en su representación -todos representan por igual al Estado o a la nación-y todos en el desempeño de su función tienen los mismo derechos y las mismas obligaciones.En especial, la igualdad de los parlamentarios o legisladores radica en el valor de su voto, idénticoal de los demás y en la posibilidad de participar en los trabajos y, debates para el desempeño desus atribuciones.Las desigualdades reales, edad o sexo, origen, partidario o fórmula de acceso al cargo porvotación directa o por representación proporcional, no producen ni desigualdad en el voto ytampoco desigualdad en las oportunidades de participación en los procesos.En el derecho constitucional mexicano no hay ningún precepto que se refiera al valor de los votosen forma directa, como sí existe la refiera al valor de los votos en forma directa, como sí existe lareferencia exacta en las disposiciones que regulan las sociedades cooperativas de organizaciónpara la producción o el consumo.No obstante, a pesar de esa ausencia, nadie pone en duda que lo votos de los integrantes de lascámaras tienen en cada una de ellas u valor idéntico. No valen más ni los votos de los funcionariosde la mesa directiva ni los de los coordinadores o "jefes" de los diversos grupos parlamentarlos.Más bien, en la legislación se da por sentado este principio, cuando se dice que las decisiones setomarán por mayoría de votos, simple calificada o que se votará en secreto o de viva voz. En todoslos casos sin decirlo, se está aceptando de entrada el principio de igualdad.El principio de igualdad se manifiesta también en la posibilidad que tienen todos los integrantes deun cuerpo legislativo de ser nombrados o electos por sus colegas para ocupar los cargosdirectivos, o bien, la comisiones o funciones que se requieren para la marcha de los asuntos quese tratan y se resuelven en los congresos.Esta igualdad de posibilidad de servir en algún cargo se confirma y se refuerza con la prácticafrecuente en los parlamentos y congreso de hacer temporales y rotativos esos cargos, con lo quese facilita el acceso a ellos a un número mayor de legisladores o parlamentarios.Hubo en nuestra legislación una sola excepción a este principio que encontramos en los arts. 56 y86 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, querespectivamente confieren a los presidentes de las comisiones de diputados y senadores, "voto decalidad" en caso de empate en las decisiones de éstas.Cabe aclarar que este mecanismo sirve para destrabar un tránste que no es definitivo y que puedeser confirmado o corregido por la decisión del pleno, en la cual no se reconoce ningún voto decalidad, si por el contrario, la igualdad de todo los votos, incluidos el presidente de la cámara y losdemás integrantes de la mesa directiva.Finalmente, hay que agregar que la igualdad debe extenderse a las obligaciones de loslegisladores, pero también a sus emolumentos prerrogativas.Iría en contra del principio de igualdad y por ende del buen funcionamiento de un cuerpo colegiado,el que algunos de los parlamentarios recibieran más que otros, o bien, que la distribución de lospagos emolumentos y su monto, quedaran en manos de unos cuantos. Tal posibilidad atentaría

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directamente en contra de la función libre de deliberación y el voto, pues la dependenciaeconómica es causa general, en el mundo de la realidad, de disminución de la libertad.Por último, la igualdad de los legisladores implica su idéntica posibilidad de acceso a los serviciosde asesores y técnicos de las cámaras, a los informes, archivos, bibliotecas, hemerotecas,precedentes doctrina acumulados por el Congreso a través del tiempo.La modernidad de los medios electrónicos de informática exige que cada legislador cuente con unaterminal de computación, que permita el acceso libre a toda la información mencionada.

PRINCIPIOS ADJETIVOSEl resultado final del trabajo parlamentario es una ley o una resolución de otro tipo, formalmentelegislativa, aun cuando no lo sea materialmente. Su contenido estará inspirado por los valoressociales que imperen en la sociedad, será la manifestación de la voluntad colectiva, y deberá seriluminada por los principios sustantivos del derecho parlamentario a que me referí antes, pero laserie de actos que deber sucederse para llegar a la votación final constituyen el proceso legislativoy éste responde a sus propias reglas y principios. De éstos nos ocuparemos en los apartadossiguientes, no sin antes detenernos en algunas consideraciones de carácter general.A fin de alcanzar las metas u objetivos para los que existen los parlamentos, es necesario seguircierto camino, una secuencia de actos que en su concatenación conduzcan a la toma de ladecisión colectiva, que puede ser lo mismo, como ya se dijo, la aprobación de una ley, sumodificación, una resolución en materia económica, un juicio político, o cualquier otradeterminación dentro del amplio campo de la competencia de los parlamentos o congresosmodernos.Los principios procesales o adjetivos son, entonces, las exigencias o los requisitos que debencuidarse y cumplirse para que los trabajos legislativos se conduzcan con orden, con eficacia y enun tiempo prudente, de tal modo que los principios sustantivos encuentren en el trabajo de loscongresistas o parlamentarios, su encarnación en las leyes y en las otras determinaciones que setomen en forma colegiada.Los principios procesales son, por tanto, instrumentales respecto de los sustantivos, deben estar alservicio de éstos, facilitarlos y darles cauce. Sin los principios sustantivos, los procesales notendrían razón de ser; pero sin los principios procesales y su cumplimiento, los principiosesenciales o sustantivos quedarían perennemente, en un espacio ideal, abstracto o teórico.Podrían ser en todo caso motivo de discusiones académicas, pero estarían lejos de orientar elfuncionamiento de algo tan vivo e impredecible como es ese cuerpo deliberativo y decisorio. quellamamos Parlamento.Es bien sabido que todo cuerpo colegiado que se ocupa de algún asunto con intención de tomaruna decisión común puede desviarse, perderse en discusiones interminables, dejarse intimidarintrínseca o extrínsecamente, desintegrarse o en el peor de los casos, no llegar a una conclusión, obien, llegar a ella por cansancio, por aburrimiento o por una votación inconsciente o mal informado.El "asambleísmo" es un riesgo que corre cualquier Parlamento del mundo, y la pérdida del controlde las discusiones o los errores o francamente trampas al discutir o al contar la votación sonsiempre riesgos que pueden ensombrecer los trabajos parlamentarios, o hacerlos inútiles, estérileso inconclusos.Ejemplos de estas desviaciones, en mayor o menor grado, los hay en abundancia en la historia,tanto nacional como extranjera; bastarárecordar unos cuantos, así se en forma general, para ilustrar lo necesario que es el cumplimientode reglas procesales mínimas en los trabajosTanto Lucas Alamán como Lorenzo De Zavala para citar a dos historiadores de opinionesencontradas, relatan cómo el Congreso Constituyente, reunido en el antiguo Colegio de San Pedroy San Pablo, convocado para formar una Constitución para el Imperio naciente, en 1822 seenfrascó en discusiones interminables y a veces absurdas y terminó saliéndose de su verdaderocometido, declarando emperador a Iturbide, ante la presión externa de la turba encabezada por elsargento de armas Pío Marcha y ante la presión interna de varios congresistas irresponsables que,rompiendo el orden establecido, propusieron tratar y resolver sobre un punto que ni estaba previstoni era de su competencia.Dice textualmente Lorenzo De Zacala refiriéndose a la sesión, Congreso que proclamó emperadora Agustín I:La discusión dio principio a las diez en presencia de Iturbide: En los bancos de los diputadosestaban mezclados oficiales, frailes y otras gentes que, juntamente con los de las galerías gritaban"viva el emperador mueran los traidores" "el emperador o la muerte" . . . "algunos se opusieron ytuvieron bastante energía para subir a la tribuna y exponer las razones en que se fundaban; perosus voces eran sofocadas por los gritos amenazadores de las galerías y los diputados se veíanobligados a descender en medio de los insultos y silbidos de tina plebe que faltaba a todosmiramientos debidos al Congreso.Lo que sucedía en, la ciudad, afuera del Congreso no era menos amenazador y así lo describe elmismo historiador: "Los repiques de campana, los tiros de fusilaría y cohetes, la gritería decuarenta mil peros y lazarinos, las patrullas de tropas, todo formaba un laberinto una confusión queno podía dar lugar a pensar con libertad."Por su parte, el historiador conservador Lucas Alamán refiriéndose a los mismos acontecimientos,describe la situación de esta manera "Oíanse por todas partes cohetes, tiros de fusil y en seguidade cañón repiques, luego que el pueblo izo sacar la artillería y se apoderó de los campanarios."

Del clima dentro del recinto del Congreso, nos dice:

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El edificio donde se celebraba las sesión estaba rodeado de una multitud de gente del pueblo quegritaba: viva Agustín I, viendo el Congreso que era imposible entrar en deliberación en medio deaquel tumulto.Al presentarse en el salón a la una y media de la tarde, fue preciso, dar entrada al público en lasgalerías, que inmediatamente se llenaron de gente que aclamaba a Iturbide, y con él entraron detropel, en el mismo salón, muchos militares, algunos religiosos, especialmente mercedarios, ymarcho pueblo, tomando todos asiento entre los diputados.Otro caso conocido es el de la Asamblea Nacional en plena Revolución francesa, que sometida alterror por sus propios desaforados dirigentes y a la intimidación del populacho de París, resolvía lomismo ejecuciones sumarias que levantar un ejército popular, o declaraba solemnemente losderechos del hombre y del ciudadano.Más cerca de nosotros, Martín Luis GUZMÁN relata al detalle, en su novela La sombra del caudillo,cómo se planea y lleva a cabo una maniobra para crear el caos en la Cámara de Diputados, conobjeto de asesinar en la confusión al diputado Emilio Olivier y a su campanero Axkaná González,personajes ficticios, pero cuya aventura tan vivamente relatada por el novelista de la Revoluciónmexicana, es sin duda una pintura real de incidentes de la década de 1920 en México, ocurridos enla antigua Cámara de Diputados de Donceles y Allende.Muchos años después, en la XLVIII legislatura, tuve ocasión de estar presente cuando el diputadoJosé María Martínez, líder cañero, sacó una pistola en contra de un joven porrista de un partido deoposición, pero eran ya otros tiempos y el impulso diputado no disparó y aguantó el regaño de laoposición y de sus propios líderes.Un Parlamento no puede dejar de sufrir tormentas parlamentarias y arrebatos; en él habrádiscusiones acaloradas y se desatarán las pasiones sin duda alguna. No es posible, ni siquierasería conveniente que esto no sucediera: la política, las cuestiones de gobierno, los debatesideológicos así lo exigen, pero también será necesario que esas pasiones y tormentas no lleguen adesbordar los cauces y seria indispensable retomar un orden, aunque éste sea mínimo y, porsupuesto, sin llegar a limitar la libertad de los parlamentarios, porque de lo contrario, simplementese haría inútil e inservible el Parlamento mismo, inalcanzable la democracia e imposibles lasresoluciones colectivas.Entre las dos bancadas contrarias de la Cámara de los Lores en Londres había la distancia de dosespadas, para que los parlamentarios no pudieran herirse al calor de los debates.Ahora, las medidas sin duda serán otras; las reglas que establezcan el orden, la forma de deliberar,el quórum, las maneras de votar, de contar los votos, de establecer mayorías, de dar seguridad alrecinto y a los parlamentarios serán las exigencias de los principios adjetivos del derechoparlamentario.Hace ya más de 200 años quienes se reunían en Cortes, Parlamentos, Congresos, entendieronesto y se hizo costumbre que al inicio de los trabajos de un cuerpo deliberante, como primer puntode acuerdo se estableciera el reglamento de debates; estos reglamentos con diversas variantesencarnan los principios generales que aquí hemos llamado principios adjetivos o procesales delderecho parlamentario.El tratadista clásico mexicano de derecho procesal, Eduardo PALLARES, dice textualmente en suDiccionario de derecho procesal civil: "En su acepción jurídica más general, la palabra procesocomprende a los procesos legislativos, administrativos, judiciales..." Y define al proceso jurídicocomo:Una serie de actos que se suceden en el tiempo y que se encuentran catenados entre sí para el finu objeto que se quiere realizar con ellos que da unidad al conjunto y vinculación a los actos esprecisamente finalidad que se persigue, lo que configura la institución de que se trató.Estas ideas nos servirán para centrar el objetivo de esta parte nuestro estudio; denominamosadjetivos o procesales, a aquellos principios que dan contenido a las normas que rigen los diversosmomentos y etapas que deben sucederse para conseguir, como resultado final toma de decisiónen un Congreso o Parlamento.

PRINCIPIO DE ORDENEl maestro Rafael PRECIADO HERNÁNDEZ, en su obra Lecciones de filosofía del derecho,sostiene que la idea de orden es la de "un deslinde de esfera de actividades de cada uno de lossujetos que forman parte una sociedad, ya que sólo así es posible evitar interferencias entre elcoordinar su acción, unificar el esfuerzo colectivo, asegurar al individuo una situación jurídica. Elorden -agrega- es el plan general expresado por la legislación vigente."Desde este punto de vista, analizado como uno de los fines específicos del derecho, el orden tienerelación estrecha con los concepto de jerarquía, distribución de tiempos, de lugares y de funciones.Se da que hay orden cuando cada cosa y cada persona ocupan su lugar y actúan como de ellas seespera.Es el orden, desde otro ángulo, una sucesión racional de los hechos, si lo consideramos desde elpunto de vista de la dinámica de comunidades humanas, y es una distribución lógica de laspersona las cosas en los lugares o sitios para ellas destinado.. si lo vemos de,, un punto de vistaestático.En un Congreso o Parlamento, el orden es un principio del que es posible prescindir. Orden en lasala de sesiones, en el mobiliario, la distribución de los lugares de los parlamentarios, de los sitiosreservados para los funcionarios del Congreso, los grupos parlamentarios los auxiliares, losrepresentantes de los medios de comunicación y a el público que asiste a las sesiones.Pero también es la sucesión lógica, la concatenación de actividades y acciones de los integrantesdel cuerpo colegiado, encaminado a la consecución del fin del Parlamento, que es tomar unadecisión lectiva.

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Desde este segundo punto de vista, el principio de orden viene a ser el contrapeso que requiere elprincipio de libertad, para evitar el caos; si todos y cada uno de los parlamentarios pretende haceruso simultáneamente de su derecho de hablar, por ejemplo, o de retirarse de la sesión o deinterrumpir, al orador, sencillamente no habrá sesión, ni deliberación ni votación posibles. El ordenes la contrapartida del principio de libertad, pero también es su seguro y su condición. Sin un ordenmínimo, la libertad de los legisladores sería imposible.Pero el otro extremo tampoco es aceptable; un orden excesivo, opresor, rígido, quefrecuentemente se impone o se pretende imponer a los parlamentarios so pretexto de disciplinapartidista, por sus dirigentes, coordinadores o jefes de bancada, lleva también al extremo deimpedir el ejercicio libre de la función y deber de actuar dentro del cuerpo colegiado conresponsabilidad y eficacia.Se requerirá en este terreno, como en tantos otros, un justo medio entre orden y libertad: tantoorden como sea necesario para el funcionamiento del órgano deliberativo y toda la libertad de susintegrantes en lo que sea posible.En un primer aspecto, puramente material, se requiere un orden físico en la posición y el lugar delas curules o los escaños, de la mesa directiva y de los espacios para los secretarios, ujieres y,edecanes por supuesto, como centro y razón de ese orden físico vio la sala de sesiones, la tribunadesde la que se dirigen los legisladores a sus colegas al tomar la palabra, sin desconocer que cadavez es más frecuente la práctica de hablar desde su propio lugar.En este aspecto material es indispensable que los legisladores que se agrupan por partidos ocercanía ideológica requieran, por tanto, su propio lugar en la sala, donde pueden estar encomunicación e intercambio de información, documentos, instrucciones, los integrantes de unmismo grupo parlamentario; sería un signo de falta de orden el que los legisladores de un mismogrupo ocupen en la sala lugares distantes o que alguno o algunos, pertenecientes a un grupoparlamentario, se encuentren rodeados de sus rivales o contrapartes de un grupo diferente. Lasreglamentaciones recogen con frecuencia este principio y si no se reglamenta formalmente, será lacostumbre la que imponga su regulación.La derecha y la izquierda, la montaña y la llanura, los bloques, han funcionario siempre de maneraespontánea y si no hay una reglamentación específica, más trabajosamente, pero se iráimponiendo por la fuerza misma de los hechos, el orden requerido.En el caso de México, el art. 36 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados UnidosMexicanos, recoge apenas en 1979 este principio, al disponer que "Los diputados tomarán asientoen las que les que correspondan al grupo parlamentario del que forman p disposición que deroga laantigua regla, ya no observada desde mucho tiempo, contenida en el art. 45 del Reglamento parael Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos después de ordenarque los individuos de las Cámaras deben asistir a todas las sesiones desde el principio hasta el fin,agregaba que ton asiento "sin preferencia de lugar."Lo cierto en la práctica mexicana es que ni la vieja regla del Reglamento Interior, ni la más recientede la Ley Orgánica se han cumplido cabalmente y con frecuencia, pero sobre todo en sesionesespeciales o solemnes, se asignó a los integrantes del Congreso un lugar especial por lo generalcon fines políticos relacionados con las expresiones de apoyo o de rechazo a los oradores. Elejemplo extremo hace algunos años lo constituía el informe presidencial, en el que los legisladorespasan a un total segundo término y sus lugares les eran asignados por los organizadores delacontecimiento, los guardianes del Presidente, integrantes del Estado Mayor Presidencial.Afortunadamente esta práctica ha sido abandonada, desde que la Cámara de Diputados no hayprevalencia de un solo partido y se ha impuesto el pluralismo.Otro capítulo importante relacionado con el orden en la sala de sesiones es el relacionado con elpúblico asistente y entre ese público el especializado y profesional integrado por los informadoresde medios de difusión. Es una antigua costumbre que el público participe como auditorio, nosiempre pasivo, en las sesiones de los parlamentos y congresos, y por ello es indispensableregular su presencia e impedir su intromisión, que puede ser, como ya lo dijimos. Negativa paralibertad de los legisladores.En este aspecto la regla fundamental es, por una parte, que hay un lugar especial para laasistencia del público y, por otra, que se de a los asistentes una conducta respetuosa y una mínimadisciplina deben participar, ni influir, ni interrumpir las sesiones, aun cuando a menudo suceda locontrario.Para disminuir el riesgo y lograr el control necesario se dispone un lugar especial dentro del salón,que se denomina galerías para asistentes que constituyen un conglomerado más o menosanónimo con poco control, y otros sitios, palcos y galerías especiales para invitados o asistentescon características distintas del público común. Consecuentemente, los dirigentes de los partidos,los periodistas y algunos invitados especiales tienen acceso a estos lugares privilegiados paraasistir a las sesiones.Una regla indispensable es la que permite a quien dirige la sesión, exigir orden a los asistentes yen caso extremo, ordenar su desalojo.Nuestro viejo Reglamento para el Gobierno Interior dedica el último de sus capítulos, denominadoDe las Galerías, a este asunto que tiene en la práctica una importancia mayor de lo que se cree.Las reglas de ese capítulo abarcan desde la prohibición de fumar hasta la de llevar armas, y desdela disposición general a "guardar respeto, silencio y compostura" hasta la posibilidad de que encaso de desorden no controlable, el presidente levante la sesión pública, para continuarla ensecreto.En ese capítulo, dada la independencia que debe tener el Poder Legislativo frente al Ejecutivo, encaso de que se llegue al extremo de requerir el uso de la fuerza pública para mantener el orden enla sala de sesiones, ésta debe estar bajo las órdenes exclusivas del presidente de la cámararespectiva, nunca bajo las órdenes de funcionarios u oficiales dependientes del Poder Ejecutivo.

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Otro aspecto del principio de orden en el derecho parlamentario se relaciona con la forma omanera como los parlamentarios se organizan entre sí para desempeñar sus funciones y llevar acabo los trabajos colectivos.Para tratar este tema es necesario recordar el principio de igualdad de los legisladores, que comorepresentantes, todos y cada uno de ellos, de la sociedad o de la nación, tienen personalmente laobligación y el derecho de participar en todas y cada una de las labores del Congreso y, enespecial, en las labores de las sesiones plenarias. Sin embargo, este principio de igualdad, asícomo el de libertad, se atemperan y encauzan a través del principio procesal del que estamostratando.En efecto, no sería nada práctico, ni permitiría fluidez en el desempeño de las diversas funcionesde los legisladores, si éstos no se incorporaran a ellas a través y por medio de diversasagrupaciones que podríamos llamar intermedias entre el pleno del Congreso y el legisladorindividualmente considerado.Estas formas tipificables de agruparse de los legisladores pueden obedecer a diversos criterios deorden político y de orden práctico; las formas más comunes en las que se agrupan los legisladoresson las siguientes:

a) Por partidos o corrientes ideológicas

b) Por entidades geográficas

c) Por requerimientos del trabajo legislativo

La organización por partidos o agrupaciones representativas de corrientes ideológicas da lugar alos grupos parlamentarios, denominados también fracciones parlamentarias o corrientes partidistasy de años a estas fechas, esas agrupaciones o grupos parlamentarios tomado un papelpreponderante en la organización parlamenta obtenido el reconocimiento expreso del legislador,tanto común como constitucional.En nuestro derecho constitucional como ya se dijo antes, se reconoció la existencia de los partidoscomo entidades de interés público, ( reforma de 1977, que incorporó al art. 41 constitucional, pararegular las bases mediante las que el pueblo ejerce su soberanía, y con la incorporación de trespárrafos al art. 70, que autorizan al Congreso a exponer su propia ley orgánica, pero que ademáscontienen el reconocimiento de "la agrupación de los diputados, según su afiliación de partido, a elde garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en la Cámara deDiputados".Este reconocimiento merece dos comentarios críticos: uno, que limita a los diputados y omite a lossenadores y otro, que otorga "garantías" a "las corrientes ideológicas", debiendo referirse, conmejor temática a los partidos y a los propios diputados, que al tener personalidad jurídica puedenser titulares de garantías.A tal grado ha llegado la tendencia a postergar a los legisladores en lo personal, que se puededecir que los partidos y sus grupos parlamentarios son más que los legisladores aislados, losactuales protagonistas de la actividad parlamentaria.En México, simultáneamente al reconocimiento constitucional de los partidos se reconoció el papelpreponderante de los grupos parlamentarios, primero en la Cámara de Diputados y másrecientemente el Sonado.La Ley Orgánica del Congreso dedica a este tema sus capítulo III y VI. Define para ambas cámaraslo que son los grupos parlamentarios y establece las reglas de su funcionamiento y de su inserciónen el trabajo de cada asamblea. Acerca de este punto, es necesario recordar que el legislador,antes que su pertenencia a un grupo parlamentario, es un representante de la sociedad en suconjunto y el principio procesal de orden, que le exige disciplina partidista, no puede en ningúncaso limitar los principios superiores de libertad e igualdad de los parlamentarios.La agrupación por entidades geográficas es de utilidad menor en nuestra legislación vigente quedacomo una reminiscencia de la Constitución de 1857, que al suprimir el Senado de la Repúblicasustituyó la representación que sus integrantes tenían de los estados de la federación, con lasllamadas diputaciones de los estados, que no es otra cosa que todos los diputados federales deuna misma entidad (estado o Distrito Federal).El art. 71 de la Constitución, conserva aún esta especie fósil legislativo, al darle a las iniciativas delas diputaciones estatales un trato preferencial en los trámites parlamentarios, disposición quedebió derogarse desde que en 1874 se restableció el bicameral y se reinstaló el Senado comorepresentante de las entidades federativas.Finalmente, la aglutinación de los legisladores por razones de carácter práctico y de división deltrabajo es aceptada universalmente y podríamos afirmar que esta organización en comisioneslegislativas es la estructura fundamental para la vida diaria del poder.Las comisiones más importantes, que existen en mayor número y que tienen a su cargo el trabajode base de la función legislativa, son las encargadas de recibir los proyectos o propuestas de ley,estudiarlos y preparar el dictamen que deberá presentar al pleno para su discusión, aprobación,modificación o rechazo.Salvo excepciones, todas las propuestas de leyes nuevas o modificaciones a las vigentes debenpasar por el tamiz de estas comisiones llamadas legislativas o de dictamen y de las que hay tantascomo ramos de la administración pública y de la problemática social existen. Las comisionesdictaminadoras son permanentes, esto es, funcionan durante toda una legislatura, se organizaninternamente con funcionarios que las presiden y en la actualidad, por regla general, se busca quecuenten con representantes de todos los grupos partidarios que integran el Congreso y si es

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posible, que dentro de ellas los grupos conserven la misma proporción numérica que tienen en elpleno.Al respecto, se ha debatido marcho sobré el número de comisiones y parece que la tendenciaañeja de ir incrementando su número, se ha sustituido por la disminución en aras de la eficacia.Al lado de las comisiones legislativas o dictaminadoras deben funcionar necesariamente otras decarácter administrativo, para el gobierno del Congreso o Parlamento, el manejo de las finanzas, ladirección del personal, el cuidado del edificio, instalaciones, bibliotecas, salas de prensa,atenciones de carácter protocolario y todas las demás que el complejo actual de los parlamentosmodernos exige.Nuestra legislación vigente reconoce los siguientes tipos de comisiones de trabajo:

a) Las Comisiones Instaladoras, reguladas por los arts. 15 a 17, por lo que toca alos diputados, y 59 a 61 por lo que toca a senadores, de la Ley Orgánica delCongreso de los Estados Unidos Mexicanos.

La razón de estas comisiones es la de dar continuidad a la existencia misma delPoder Legislativo y establecer el enlace entre una legislatura que termina Y otraque se inicia. Estas comisiones nombradas por la legislación que está dando fin asus trabajos y tiene como misión recibir la documentación relativa a la acción delos nuevos integrantes del Poder Legislativo, entre éstos sus credenciales y citar alos nuevos legisladores adjunta o sesión inicial, en la cual éstos, bajo lapresidencia de la misión Instaladora, elegirán a su primera mesa directiva, queinmediato entrará en funciones.

Con esta elección termina la comisión sus actividades, per, necesario destacar lagran importancia de éstas, pues gracias a ellas no hay solución en la continuidadtemporal del Poder Legislativo.

b) La Mesa Directiva, que no recibe el nombre de comisión, pero es un órganointegrado por los mismos legisladores, formado por un presidente, variosvicepresidentes y varios secretarios, que tiene como las comisiones, una funciónespecífica dentro de la asamblea: la de conducir las sesiones y representar alcuerpo colegiado ante los otros órganos del Estado y ante todo el mundo.

La Ley Orgánica del Congreso regula el funcionamiento de este órgano dedirección, en los arts. 17 a 23 para la Cámara Baja de 62 a 72 para la Alta oSenado.

Al respecto se ha criticado severamente el sistema aún vigente en México, en elque las mesas directivas tenían una duración mensual, dado que el cargo requiereel entrenamiento de una verdadera especialización y ésta no se adquiere en tancorto lapso. Otras legislaciones extranjeras resuelven el asunto con mesasdirectivas de larga duración; en unos casos toda una Legislatura; otros, un año o,al menos, un periodo de sesiones.

Actualmente, se debate si la mesa directiva debe de durar e su ejercicio pequeñosperiodos, o bien, como lo han resuelto la mayor parte de las legislaciones enAmérica Latina, periodos largos incluso toda una Legislatura.

c) La Gran Comisión, que en épocas pasadas tuvo gran importancia política, existehoy en la Cámara de Diputados sólo en el caso de que haya una mayoría absolutade representantes de un mismo partido político. Hasta hace poco se formaba conlos coordinadores de cada una de las diputaciones estatales y del Distrito Federal,con los diputados que en cada circunscripción electoral hayan figurado en los dosprimeros lugares de la lista de cada una de ellas más los que considere el líder dela fracción mayoritaria.

En el caso del Senado, se integra por un senador de cada entidad federativo y porlos coordinadores de los grupos parlamentarios.

En ambas cámaras, sus funciones están encaminadas al control y direcciónpolíticos y lo mismo tienen que ver con actividades legislativas, que con funcionesadministrativas. Históricamente han sido más una correa de transmisión del PoderEjecutivo que otra cosa.

La regulación de esta comisión se encuentra en los arts. 38 a 41 y 41 a 93 de laLey Orgánica del Congreso.

d) La Comisión de Régimen Interno y Concertación Política, existente sólo en laCámara de Diputados, sin equivalente en el Senado, se integra por loscoordinadores de los Grupos Parlamentarios y por un número igual de diputados

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del grupo mayoritario, designados por la Gran Comisión; por tanto, cuando ésta noexiste, se integra tan sólo con los coordinadores de los grupos.

Sus funciones son políticas y están encaminadas a la dirección de los trabajos dela cámara, tanto en el ámbito administrativo como en el propiamente legislativo. Seencuentra regulada por los arts. 39, fracc. IV y 45 de la Ley Orgánica delCongreso.

e) La Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública es exclusiva de laCámara de Diputados y tiene a su cargo funciones de carácter financiero y decontrol del gasto público. Está regulada por el art. 49 de la Ley Orgánica delCongreso y tiene las atribuciones que le reconocen tanto la Ley Orgánica de laContaduría Mayor de Hacienda como la de Presupuesto, Contabilidad y GastoPúblico.

f) La Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias, sin parangón en la desenadores, es una comisión de la Cámara de Diputados integrada por 20diputados de los diversos grupos parlamentarios, escogidos entre los de másexperiencia parlamentaria. Se ocupa de la normatividad interna de la Cámara, asícomo del desahogo de las consultas sobre la interpretación de la Ley Orgánica, delos reglamentos y de las prácticas y usos parlamentarios. Está regulada por el art.50 de la ley de la materia.

g) La Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda es tambiénexclusiva de la Cámara Baja. Está regalada por el art. 51 de la Ley Orgánica delCongreso y por la ley que reglamenta el órgano de apoyo técnico de dicha cámaraen materia de fiscalización y auditoría del gasto público. Su papel principal es decoordinación y enlace entre la Cámara y la Contaduría Mayor de Hacienda. Lareciente reforma constitucional que sustituye a la anterior Contaduría Mayor deHacienda por un Organo Superior de Fiscalización, provocará la modificación deuna ley respectiva.

h) Las comisiones de investigación son aquellas que se crean en los términos delúltimo párrafo del art. 93 constitucional, a los que nos referimos antes, y tienen porobjeto investigar el funcionamiento de los organismos descentralizados de laadministración pública y empresas de participación estatal mayoritaria.

Su reconocimiento en la Ley Orgánica se encuentra en el art. 52 en forma expresapara el caso de los diputados y en forma tácita en el art. 76, por lo que toca a lossenadores. Su importancia e capital en un sistema auténtico de división y controlde poderes.

i) Las comisiones jurisdiccionales están reconocidas en el art. 53 de la LeyOrgánica y actúan de conformidad con lo dispuesto tanto el título IV de laConstitución (arts. 108 a 114) como en la Ley de Responsabilidad de losServidores Públicos de la Federación.

j) Los comités administrativos de la Cámara de Diputados, que son, según el art.57 de la ley antes citada los siguientes: de Administración, que se ocupa delpresupuesto de la Cámara y su ejercicio; de Biblioteca e Informática; de AsuntosEditoriales y del Instituto de Investigaciones Legislativas, que colaboran en lasmaterias que según el nombre de cada uno de ellos indica y que tienen susequivalentes en la Cámara de Senadores, según lo dispone el numeral 76 de lamisma ley.

De la anterior exposición podemos concluir que los diversos cuerpos orgánicos,por medio de los cuales se ordenan las cámaras y a través de los que loslegisladores individuales se integran al trabajo legislativo, son los siguientes:

Cuerpos orgánicos Mesa directiva

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del Congreso

Comisiones

Instaladora.Dictamen.Programación, Presupuesto

y Cuenta Pública.Reglamento y Prácticas

Parlamentarias.Vigilancia de la Contaduría.

Mayor de Hacienda.Gran Comisión.Régimen Interno .

y Concertación Política.Investigación.Jurisdiccionales.

Comités

Administración.Biblioteca e Informática.Asuntos Editoriales.Instituto de InvestigacionesLegislativas.

GruposParlamentarios

Las comisiones de dictamen son según la Ley Orgánica, para la Cámara de Diputados, lassiguientes, enumeradas en la fracc. II del art. 43;

Art. 43. Las Comisiones Ordinarias serán las siguientes:

I. Régimen Interno y Concertación Política;

Il. Agricultura; Artesanías.- Asentamientos Humanos y Obras Públicas: AsuntosFronterizos; Asuntos Hidráulicos,- Asuntos Indígenas,- Bosques y Selvas; Cienciasy Tecnología, Comercio; Comunicaciones y Transportes, Corrección de Estilo;Defensa Nacional; Deporte; Derechos Humanos; Distribución y Manejo de Bienesde Consumo y Servicios; Distrito Federal; Ecología y Medio Ambiente; Educación;Energéticos; Fomento Cooperativo,Ganadería; Gobernación y PuntosConstitucionales; Hacienda y Crédito Público; Información, Gestoría y Quejas;Justicia; Marina,- Patrimonio y Fomento Industrial; Pesca; Población y Desarrollo,-Programación, Presupuesto y Cuenta Pública; Radio, Televisión y Cinematografía;Reforma Agraria; Relaciones Exteriores; Salud; Seguridad Social,- Trabajo yPrevisión Social, Turismo y Vivienda.

III. Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda; y

IV. Reglamentos y Prácticas Parlamentarias.

Para el Senado, según enumeración del art. 78, son las siguientes:

Art. 78. Las Comisiones Ordinarias de la Cámara de Senadores serán lassiguientes:

1. De Administración.

2. De Agricultura, Ganadería, silvicultura y Recursos Hidráulicos.

3. De Biblioteca, Informática y Asuntos Editoriales..

4. De Comercio y Fomento Industrial.

5. De Comunicaciones y Transportes.

6. De Defensa Nacional.

7. De Derechos Humanos.

8. De Desarrollo Social y Ecología.

9. Del Distrito Federal.

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10. De Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología.

11. De Energía, Minas e Industria Paraestatal.

12. De Estudios Legislativos.

13. De Gobernación.

14. De Hacienda y Crédito Público.

15. De Justicia.

16. De Marina.

17. De la Medalla Belisario Domínguez.

18. De Pesca.

19. De Puntos Constitucionales.

20. De Reforma Agraria.

21. De Reglamentos y Prácticas Parlamentarias.

22. De Relaciones Exteriores.

23. De Salud

24- De Trabajo y Previsión Social.

25. De Turismo. Y

26. Jurisdiccional.

Cabe señalar que la ley denomina ordinarias a las que son permanentes, y especiales a los quetengan alguna finalidad específica o transitoria.Nuevas tendencias y proyectos que pretenden actualizar el Congreso mexicano empujan hacia ladisminución del número de comisiones dictaminadoras, para fortalecerlas y equipararlas a lasdependencias, del Ejecutivo.Después de este análisis del orden interno de las cámaras, es conveniente hacer una brevereferencia a otra comisión, que recibe tal denominación, pero que no comparte con las otras nifunción ni naturaleza; me refiero a la Comisión Permanente, así llamada en la Sección IV delcapítulo II del título III de la Constitución mexicana y que a diferencia de las demás comisionestiene facultades constitucionales exclusivas y no sólo preparatorias para la resolución definitiva delos respectivos plenos, como los que tienen las otras.En efecto, todas las comisiones, incluidas las mesas directivas de las cámaras, buscan el orden enel trabajo legislativo, y ejercen sus facultades y atribuciones encaminadas siempre a facilitar lasdecisiones de las cámaras en pleno; son auxiliares, formas de división y orden en el trabajoparlamentario, no es así tratándose de la Comisión Permanente, llamada más propiamente enotros países, diputación permanente.Tal como lo destaca el tratadista español Ángel Luis ALONSO DE ANTONIO, la naturaleza de ladiputación permanente radica en sus facultades constitucionales, encaminadas a dar continuidad alos trabajos del Parlamento en los tiempos de receso.La permanente tiene como encomienda cumplir a ambas cámaras en aquellos casos urgentes queno pueden esperar a los periodos ordinarios o extraordinarios del Congreso y que hay que resolverde inmediato.En México está actualmente integrada con legisladores de ambas cámaras; 19 diputados y 18senadores y tiene las atribuciones que le confiere el art. 79 de la Carta Magna, entre las quedestacan resolver sobre el uso urgente de las fuerzas armadas, resolver ante la falta temporal odefinitiva del Presidente de la República, conceder licencia para la ausencia de éste del territorionacional, y otorgar autorizaciones y efectuar nombramientos que por su naturaleza no puedanesperar.El principio de orden se refiere también al proceso que es necesario seguir para la elaboración deuna ley y en el que, según Eduardo GARCÍA MÁYNEZ, hay que distinguir las siguientes etapas:discusión, aprobación, sanción, publicación e iniciación de vigencia.De estas etapas, estudiadas por el maestro GARCÍA MÁYNEZ, en el análisis de las fuentesformales del orden jurídico interesan al derecho parlamentario en especial las tres primeras: lainiciativa, con la que da principio todo proceso formal y materialmente legislativo; la discusión, queabarca a su vez dos etapas, una consistente en el trabajo en comisiones para elaborar un dictameny otro en el pleno, cuando el mencionado dictamen se pone a consideración, y finalmente laaprobación, con lo que culmina el trabajo propiamente legislativo.

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La sanción es la aceptación por parte del Poder Ejecutivo, del proyecto ya aprobado por ellegislativo; con ella se completan las expresiones de voluntad que se requieren para la aprobaciónde tina ley y sólo faltarían la promulgación y la publicación para su entrada en vigor.Los procedimientos para el trabajo en comisiones, para las discusiones y votaciones en el pleno,así como para los casos en que el Presidente no sanciona y, por tanto, veta un proyecto yaaprobado por el Poder Legislativo, forman parte del principio de orden del que nos ocupamos y seencuentran regidos por la sección II, capítulo II, del título tercero de la Constitución (arts. 71 y 72) yen los capítulos denominados De las Sesiones (arts. 27 a 54), De la Iniciativa de las Leyes (arts. 55a 64), De Discusiones (arts. 95 a 134), De la Revisión de los Proyectos de Ley (arts. 135 a 145), yDe las Votaciones (arts. 146 a 170), todos los artículos citados del Reglamento para el GobiernoInterior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos..Cabe mencionar que el capítulo denominado De las Comisiones (arts. 65 a 94) del mismoReglamento, quedó derogado por la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados UnidosMexicanos.Como se ve, el principio de orden abarca diversos aspectos, relacionados todos con las funcioneslegislativas y encaminadas a dar vigencia plena y facilidades de actualización a los principiossustantivos. El orden, es cierto, acota la libertad, pero también la permite y le da espacio y cauce alevitar la anarquía.PRINCIPIO DE RESOLUCIÓN MAYORITARIALos integrantes de la asamblea legislativa tienen como deber, que justifica la existencia misma delcuerpo colegiado del que forman parte, la obligación de aprobar leyes o reformas, o bien, de tomaracuerdos relacionados con las demás funciones o facultades de que son titulares.Esto significa que debe encontrarse un sistema mediante el cual las voluntades diversas de unapluralidad de personas desemboquen o se traduzcan en algo que podríamos llamar la voluntadcolectiva.Es indispensable que el cuerpo colegiado adopte resoluciones; pero esto, ¿cómo puede serposible? Y especialmente, ¿cuándo puede ser posible, si no todas las voluntades e inteligenciasson unánimes?La respuesta es la toma de votación, conocer el sentir de todos, para que prevalezca la opinión delos más sobre la opinión de los menos. A esta forma de tomar decisiones le llamamos democráticay consiste en algo que es, en esencia, simple: contar las opiniones de quienes deben decidir yverificar cuál de las opciones posibles acumuló a su favor mayor número de sufragios, es decir, devotos o voluntades.Pero lo que es en sí mismo simple se complace cuando en la práctica el sistema se confronta conla realidad y ésta resulta mucho más compleja de lo que pensaron los autores de las reglas deljuego.RESOLUCIONES DEL CONGRESOEn épocas anteriores a los últimos dos siglos, salvo excepciones, las asambleas en Europa sereunían para deliberar, pero a sabiendas de que sus deliberaciones y las opiniones expresadasservirían para que otro, el monarca que los convocaba a su arbitrio, se ilustrara, completara suinformación personal y decidiera por sí mismo, sin necesidad de dar explicaciones y sin ningúnvínculo obligatorio con la opinión de la asamblea.En nuestros días, ese tipo de reuniones -Cortes en España, Parlamento en Inglaterra y EstadosGenerales en Francia y otras- se han modificado y hoy los congresos y parlamentos tienen lafacultad (que a veces no ejercen, pero eso es otro problema) de tomar resoluciones.A la forma en que se toman hoy las resoluciones en prácticamente todos los parlamentos delmundo se le denomina democrática y aunque la palabra democracia, como veremos, tiene unaamplia variedad de significados, en la práctica, el uso que se le da en el derecho parlamentario, sereduce a contar votos y a respetar el resultado del cómputo. Para los efectos de las decisionescolectivas, la democracia es una técnica para tomar decisiones, desde luego, basada en principiosde igualdad y libertad.En México, como se ha dicho antes, en el art. 3o. constitucional, que se ocupa de la educación, seseñala a la democracia como uno de los criterios que la deben orientar, y se considera a ésta,"...no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vidafundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo".La Carta Magna mexicana, recordamos al definir la democracia, va mucho más allá de la idea detina simple técnica para tomar decisiones; definir a la democracia como un sistema de vida quebusca el mejoramiento del pueblo es, sin duda, una visión del concepto que coincide más con unideal o con una meta o propósito social, que con un sistema de gobierno.Esta concepción abarco mucho más que el ejercicio del sufragio y se ocupa de las metas y lospresupuestos de él; implica el reconocimiento indispensable de la eminente dignidad de la personahumana, de su libertad y de la igualdad de todos los integrantes de la comunidad nacional. Es, ladefinición constitucional, tina referencia filosófica de la democracia, que da por sentado el fin queésta persigue y que no se ocupa del más modesto, pero real problema, de la toma de decisiones alque sin embargo, la obliga y la marca con la declaración del principio democrático dada en formasolemne.Este concepto de democracia se acerca a lo que se ha denominado democracia social. Alrespecto, afirma Agustín BASAVE FERNÁNDEZ DEL VALLE, esta acepción se sintetiza como unesfuerzo "por promover la igualdad de oportunidades, el nivel de vida y liberar a los trabajadores dela inseguridad económica". El concepto social de democracia se encuentra equidistante a lallamada democracia política, que es la que, en especial, nos interesa para los fines del estudio delos principios adjetivos del derecho parlamentario.La definición de democracia que propone el autor citado y que abarca las dos vertientes delconcepto, es la siguiente: "Democracia es una forma de gobierno que reconoce a los hombres una

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igualdad esencial de oportunidades para el ejercicio de sus derechos civiles y políticos y quecuenta con el pueblo para la estructuración del poder.Ahora bien, en la tradición de los últimos dos siglos, la democracia así concebida encuentra suespacio en el Estado liberal y va siempre hermanada con un sistema de reconocimiento a losderechos fundamentales del hombre del ciudadano, que son, desde la Revolución francesa, laslibertades civiles: pensamiento, reunión, expresión de las ideas, propiedad, seguridad, etc., y juntoa ellas, como algo insustituible, el derecho a elegir representantes.El sistema representativo, por tanto, queda así inserto en el más, amplio sistema democrático, quecomo ya vimos, es el que ilumina el trabajo de los congresos o parlamentos que responden a unaforma no directa de participación popular.Siendo el Congreso y por tanto sus cámaras, un efecto y simultáneamente una expresión y uninstrumento de la democracia representativa, el funcionamiento de éste, en la toma de susdecisiones, ha de ser necesariamente democrático, tanto por congruencia con el sistema del queforma parte como por congruencia con los principios sustantivos de libertad e igualdad entre losparlamentarios.Sentado que las decisiones que se tomen en los congresos deben ser democráticas, es necesariopasar al análisis de los puntos básicos del procedimiento que merezca este calificativo.QUÓRUMEl primer Problema que se plantea respecto del principio de prevalencia de las decisiones uopiniones mayoritarias es el de la integración del cuerpo deliberante o Congreso. Tenemos quesaber, como dicen los organizadores de encuestas y sondeos de opinión, de qué "universo"estamos hablando, a quiénes vamos a contar para saber qué punto de vista obtuvo mayoría.La pregunta por responder es: una vez citado un Congreso o una de sus cámaras, ¿cuántos de susintegrantes deben estar presentes para poder aceptar que el cuerpo colegiado esta en aptitud deconsiderarse integrado? Las respuestas a esta interrogante, en la práctica, pueden ser múltiples;desde la exigencia de que para deliberar y resolver deben estar la totalidad de integrantes delcuerpo colegiado, hasta el otro extremo, que acepta que cualquiera que sea el número de lospresentes, si fueron debidamente citados podrán discutir y tomar resoluciones válidas.En cualquiera de, los casos, al número exigido de presentes requerido para el funcionamiento deuna asamblea se le llama, prácticamente en todo el mundo, quorum.La palabra quorum es una voz latina, que ha tomado carta de naturalización en el lenguaje propiodel derecho parlamentario y en otras ramas jurídicas, como el derecho corporativo y en general entodo aquello que tiene relación con cuerpos colegiados de deliberación.La definición nominal de quorum es "de los que" o "de los cuales", que es el genitivo plural delrelativo qui; es la primera palabra de la frase latina quorum aliquem vestrum, con la que seencabezaban los escritos o actas de antiguos tribunales ingleses, que en juicios relacionados condelitos graves exigían la presenciar de todos o al menos de cierto número de los jueces queintegraban el tribunal.Por tanto, cuando un presidente o un secretario de una asamblea declara que hay quórum, estádiciendo que están presentes "los que deben estar", "los cuales" son suficientes para iniciar lostrabajos colectivos válidamente.Sin embargo, pira el objeto de este estudio, si bien es bueno saber la definición nominal oetimológica de la palabra quorum será sin duda más importante conocer el significado real o ladefinición del concepto intelectual del término y, al respecto, hay una coincidencia casi total.Para los diversos diccionarios, especializados o no, quórum es el número de individuos o depersonas que una norma exige que estén presentes para que un cuerpo deliberante pueda actuar ytomar decisiones válidamente. Quórum, por tanto, es un número, una cifra que según cadalegislación específica se establece como mínimo para que pueda considerarse integrado y aptopara actuar una asamblea o un Congreso.Las normas al respecto son sumamente variables, tanto entre legislaciones diversas como dentrode una misma legislación, que puede exigir tipos de quórum distintos, según las diferentesresoluciones por tomar o de acuerdo con algún otro criterio.En Inglaterra, para la instalación del Parlamento se requiere la presencia de una quinta parte desus miembros, en Colombia, se exige la presencia de una cuarta parte; en Chile, de una terceraparte; en Cuba, Perú y Nicaragua, de la mitad; en México, por regla general, más de la mitad; enCosta Rica dos tercios y en algunos otros países, como Argentina y Venezuela, en que, para elcaso del Senado, se exige la presencia de todos sus integrantes. En Estados Unidos de América yen España, se exige la mayoría y en Venezuela, mayoría absoluta.La Constitución mexicana se ocupa del quórum de las cámaras que integran el Congreso de laUnión en su art. 63, en el que dispone que "las Cámaras no pueden abrir sus sesiones ni su ejercersu cargo sin la concurrencia, en cada una de ellas, de más de la mitad del número total de susmiembros..." Por tanto, el quórum para la Cámara de Diputados será de 251 legisladores y para lade Senadores, de 65, esta última a partir de la reforma de 1993, ya que con anterioridad se exigíaun quórum de al menos dos terceras partes de los integrantes de la Cámara Alta; de haber seguidovigente esta versión inicial del precepto, hoy se exigiría como quórum la presencia de cuandomenos 86 senadores.El mismo art. 63 citado proporciona reglas para el caso de ausencias de legisladores y ordena queprimero se llame a los suplentes y en el extremo de que el suplente no se presentara tampoco, lanorma di pone que se declarará vacante el puesto y se convocará a aleccione Si bien no seespecifica en regla alguna quién hace la declaración, se entiende que será el mismo cuerpocolegiado, que para este solo efe toa podrá actuar con los diputados o senadores que seencuentren presentes.Para asegurar el quórum y evitar la necesidad de declarar vacantes, el mismo precepto dictamedidas extremas, tanto en contra de los faltistas como de sus partidos políticos. En efecto, el art.63 antes citado, en su último párrafo, determina que incurrirán en responsabilidad y se harán

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acreedores a las sanciones que la ley señala, quienes habiendo sido electos diputados osenadores no se presenten a desempeñar cargo; también se sancionará a los partidos a los quepertenezcan los legisladores remisos, esto último, porque la inasistencia puede haber sidoacordada y ordenada por el partido. Este caso se incorporó a la Constitución con motivo, del retirode algunos diputados del Partido Acción Nacional, que se negaron a asumir su cargo al inicio de laXLI Legislatura, por acuerdo de su propio partido y como protesta al cómputo fraudulento de losvotos.La hipótesis se refiere al caso en el cual los legisladores no se presenten a aceptar y protestar sucargo desde el inicio de una legislatura y no a la hipótesis de faltas posteriores, ya instaladas lascámaras, que se sancionan, conforme al art. 64 de la misma Constitución, con la pérdida de ladieta del día o los días que no se concurrió a las sesiones.En resumen, los legisladores constitucionales se han planteado el problema del quórum y lo hanresuelto de diversas maneras, pero siempre como un requisito previo a cualquier trabajo o ejerciciode facultades por parte de congresos, cámaras o asambleas, que hoy por hoy y por una costumbreinveterada, inician sus trabajos de cada sesión declarando, no sin un dejo de solemnidad, que hayquórum.DEBATEUna vez determinado que hay quórum, la costumbre y frecuentemente el reglamento, exigen lalectura del orden del día y del acta de la sesión anterior; ambas ocupaciones son indispensables yestán ligadas al principio de orden y a la necesidad de dar seguimiento y continuidad a los trabajoscamerales.Durante las sesiones se da también lectura a memoriales, oficios y comunicaciones de otrosórganos de gobierno o a veces de particulares y, lo más importante, tiene lugar la deliberaciónentre los integrantes del cuerpo colegiado.Al respecto, encontramos al menos dos especies distintas de intervenciones de los congresistas oparlamentarios: una es cuando los parlamentarios abordan la tribuna con objeto de dar opinionesacerca de temas políticos del momento, la costumbre es que para ello, cada grupo o parlamentariodel mismo partido político o de la misma corriente ideológica, elija un orador que exprese en tribunasu posición sobre el tema.La otra especie de intervenciones en tribuna es la que más nos interesa, ya que se refiere aldebate previo para la toma de salir decisión, que puede ser de carácter formal y materialmentelegislativo, en este caso aprobación de una ley o reformas a una ley, o bien, sólo formalmentelegislativo, como por ejemplo, aprobar el otorgamiento de una presea, hacer un reconocimientopúblico a un personaje histórico o elegir funcionarios de la propia asamblea.Cuando las intervenciones en tribuna preceden a la toma de una decisión, en mi opinión, estamosante una verdadera deliberación y en presencia de la función esencial de un Parlamento, queconsiste en que algunos de sus integrantes hablen, desde la tribuna, y los demás, escuchen yatiendan al debate, con objeto de emitir posteriormente su voto, con pleno conocimiento de causa ycon plenitud también de convencimiento.La mayor parte de las normas relacionadas con la deliberación se encuentran en las leyesorgánicas de los parlamentos y en sus reglamentos de debates. Las reglas al respecto puedenvariar pero, a pesar del avance que se ha tenido en el trabajo de comisiones y no obstante ladisciplina de partido, el debate en el pleno y la votación la forma esencial de naturaleza, podríamosdecir, que Ciencia las asambleas para cumplir con sus encomiendas constitucionales.Los debates pueden ser no sólo en el pleno, sino también en las comisiones encargadas deelaborar los dictámenes de los proyectos legislativos, y quizá sea ahí en donde se pueden obtenermejores resultados de ellos, pues es en pequeños grupos donde con mayor facilidad se escuchany se sopesan los argumentos y las razones, y no en grupos numerosos como son los congresosmodernos.Sin embargo, las normas que podemos encontrar vigentes en leyes y reglamentos se refieren conpreferencia a los debates del pleno, porque es ahí donde se toman decisiones definitivas yvinculatorias.En México, la Ley Orgánica del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos regula los trabajos delas comisiones, remitiendo en primer lugar a las disposiciones de los reglamentos, peroestableciendo algunos principios básicos. Las reuniones no serán públicas, con lo que se facilita eltrabajo, puesto que la presencia de extraños, y en especial de los medios de comunicación,convierten a las reuniones en una lucha en la que todos quieren ser ganadores y no ceder un ápicea su posición original, contra lo que debe ser y lo es con frecuencia en reuniones privadas; eldiálogo es indispensable para que entre todos los participantes lo encuentren lo mejor para elpueblo representado.Otra regla es que las decisiones se toman por mayoría de votos y los presidentes tienen voto decalidad, según lo determinan los arts. 56 y 89 de la Ley Orgánica antes citada. Parecería como yase dijo antes, que este voto de calidad va en contra del principio de la igualdad entre loslegisladores; sin embargo, esto no es así puesto que un dictamen es en última instancia un trámiteintermedio, que no es definitivo pero que hay que agotar, por lo que de haber empate, si noexistiera el recurso del voto de calidad se detendría el procedimiento sin llegar al pleno, por lasopiniones encontradas de una minoría de legisladores. En el pleno, en cambio, todos los votos,incluido el del presidente, son de igual valor.La Ley Orgánica, al contrario de lo que sucede con las comisiones y comités, no tiene reglasrelativas al debate en el pleno y éste se rige por el Reglamento para el Gobierno Interior delCongreso de los Estados Unidos Mexicanos y por acuerdos parlamentarios que lo complementan oque con frecuencia lo sustituyen, por la razón de que muchas de sus disposiciones son yaobsoletas, puesto que el Reglamento data, como ya se dijo antes, de 1934, pero en realidad escopia de anteriores que provienen del usado en Cádiz en 1812 para regular los trabajos de laprimera Constitución española.

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Las reglas de esta norma anticuada están pensadas para un pequeño Congreso, de pocasdocenas de legisladores, no agrupados en partidos organizados y permanentes como los actuales.Por ello, el sistema de las discusiones en dicho Reglamento, excesivamente formalista, parte delprincipio de la absoluta libertad de los congresistas y de su disposición a oír argumentos y a votarconforme a su convencimiento.Por tanto, el debate se organiza con varios turnos de oradores en contra y en pro del dictamen, enforma alternativa, con alguna oportunidad de mayor número de intervenciones por parte de losintegrantes de las comisiones dictaminadoras o por el autor del proyecto que se discute. El términode las intervenciones será como máximo de media hora y se permite a los presentes interpelar alorador para "alguna explicación pertinente", y también se podrá pedir la palabra para aclararhechos o contestar alusiones personales hechas por el orador.Los debates así organizados son por lo general largos e intrincados y no tienen, aun cuandodebieran tener, mucha utilidad para convencer a quienes deben emitir su voto, que actualmente,por lo general, lo tienen ya comprometido en el sentido de su grupo parlamentario. Por ello, lasreglas aprobadas mediante acuerdos parlamentarios tienden a disminuir el tiempo de lasintervenciones y a modificar el sistema de discursos en contra y en pro, por otro, en el cual losdiversos grupos representados en las cámaras, por medio de un vocero, dan a conocer el punto devista adoptado por su colectivo.VOTACIÓN Y MAYORÍASLa votación es la culminación del trabajo legislativo, es la formación final de la voluntad colectiva através de la manifestación individual de la voluntad individual de cada uno de los integrantes delcuerpo colegiado.Votar es el procedimiento propio para tomar decisiones en cuerpos de iguales, en los que laorganización responde no a un sistema autoritario vertical, en el que unos pocos mandan y todoslos demás obedecen, sino a un sistema horizontal en el que la voluntad de cada uno vale igual quela de los demás y en la que las resoluciones se toman por mayoría.El voto tiene un elemento interno, que es la operación de la voluntad libre que consiste en optar enel interior de la persona, por una de las diversas posibilidades que se presenten a su inteligencia, ytiene un elemento externo, que es la manifestación a través de signos objetivos y observables de ladecisión interna.Las votaciones pueden ser expresadas de diversas maneras, pero las más generalizadas son lassiguientes:

a. Por aclamación, que es citando se toma una decisión con manifestaciones inorgánicas ytumultuarias, a gritos, aplausos o silbidos. Esta forma de votar no está permitida en unCongreso o Parlamento, que exige mayor seriedad y más libertad, porque en una votaciónpor aclamación, los más violentos y decididos arrastran a los demás.

b) Votación económica, que se toma en forma simultánea a todos los integrantesdel cuerpo colegiado, quienes manifiestan su voto con un gesto, como por ejemplolevantando la mano, alzando un cartel con un determinado color o leyenda, oponiéndose de pie.

c) Votación nominativa, que se toma individual y sucesivamente, manifestandocada legislador su nombre y el sentido de su voto, de tal modo que todos lospresentes, incluidos los medios, se enteren de quién votó y en qué sentido lo hizo.

d) Votación secreta, por cédula o en papeletas, que se toma depositando en unaurna boletas o papeletas en las que consta el sentido voto de cada legislador,puesto por él mismo por escrito. Se usa para elegir personas, en especial paracargos de mesa directiva.

Con el avance de la técnica, especialmente la electrónica, se implantado enmuchos congresos, entre ellos en la Cámara de Diputados mexicana, el sistemade votos electrónicos, para sustituir al las proceso de votación nominativa; losdiputados, desde sus pupitre aprietan el botón que señala el sentido de su voto ysu nombre, y una luz de un color determinado, verde por el sí, rojo por el no yamarillo por la abstención, aparece en unas grandes pantallas en los murosrecinto.

En México, el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso dedica un capítulo a lasvotaciones, y en él da las reglas y los procedimientos para cada una de las formas de votar. Comoreglas complementarias, el Reglamento establece la muy lógica medida, según cual, cuando seestá en votación, ningún miembro de la Cámara puede salir del salón o excusarse de votar.De esta disposición se desprende que los votos sólo pueden ser afirmativos o negativos; el llamadovoto de abstención no existe, ya que en el cómputo final se suma al voto negativo.Al votar, se manifiesta la voluntad a favor o en contra de un dictamen o de una parte de éste, ypara que se considere aprobado se requiere un número determinado de votos a favor, que tienencomo contrapartida todos los otros no expresados a favor, que son los votos en contra y lasllamadas abstenciones.Finalmente, hay que recordar que la ley otorga efectos diferente, al número de votos emitidos yexige en ciertos casos una mayoría especial.

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Existe, en primer lugar, la llamada mayoría simple, que es la que representa cualquier número devotos que sea mayor que el de las de más opciones.En seguida tenemos la llamada mayoría absoluta, que significo que la ley exige que la votación afavor de una determinación cuente con más de la mitad de los votantes.La mayoría absoluta es también mayoría simple, pero la mayoría simple puede no ser absoluta,para el caso de que se vote entre más de dos opciones, pues en él, la que obtenga mayoría puedeno tener más de la mitad de los votos contados; por ejemplo, si se vota entre las opciones A, B y C,y el resultado es 40% de votos para la opción A, 25% de votos para la opción B y 35% de votospara la opción C, gana la opción C, con mayoría simple, pero sin haber obtenido más de la mitadde los votos, que es lo requerido para una mayoría absoluta.Finalmente, la mayoría calificada es un número más alto que la mayoría absoluta y se exige por laConstitución o por la ley para algunas determinaciones especialmente importantes para las que ellegislador presume que se requiere un consenso mayor de las asambleas; generalmente, estamayoría calificada es de dos terceras partes de votos, que se establecen para asuntostrascendentes en la vida nacional, pero se pueden usar otras formas, por ejemplo, 66%, trescuartas partes o incluso un número ordinal fijo.NOTA FINALCuando el presente libro ya se encontraba en prensa, se aprobó finalmente la Ley Orgánica delCongreso de la Unión (31-VIII-99), que modificó el articulado, disminuyó el número de Comisionesordinarias a tan sólo 26, suprime los actuales Comités y creó uno nuevo denominado deInformación, Gestoría y Quejas, entre otras reformas. También se aumentó la duración de la mesadirectiva de un mes a un año, se sustituyó a la Oficialía Mayor por una Secretaría General, de laque dependerán tres unidades de apoyo, tina de estudios jurídicos, otro de finanzas públicas y unade estudios sociales. Además, se suprimió la Gran Comisión.

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Epilogo

La obra que aquí concluye es, de alguna manera, una exploración. Se inició con la unión de variasinvestigaciones independientes, hechas para efectos de una tesis de maestría, se nutrió conlecturas de historia Y aun de literatura y con recuerdos y experiencias personales en el ejercicio dela honrosa función de legislador, que en varias ocasiones he desempeñado siempre, aclaro, dentrodel campo de la oposición.

En este trabajo me propuse ir más allá del estudio de las normas vigentes en un determinadosistema legislativo o parlamentario y también más allá de la comparación, podríamos deciraritmética, estadística, entre unos sistemas y otros, por medio de técnicas de la disciplina delderecho comparado.

El ejercicio consistió en una búsqueda de antecedentes, precedentes, mecanismos parlamentarios;en él se trató de identificar los datos distintivos y propios de esta rama del derecho, así como suscausas generadoras, en su última parte hay un intento de darle coherencia a los diversos estudiosaislados, monográficos y de derecho positivo que se encuentran en este campo de la cienciajurídica, mediante la exposición de una doctrina que, por un lado, exponga opiniones ajenas y, porotro, considere propuestas personales de fundamentos teóricos a la materia.

Espero que pronto vengan otros estudios; que se despierten nuevas inquietudes y que en esteintento sea tan sólo un punto de partida, aun cuando este párrafo sea un punto de llegada.

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