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IMPORTANCIA DEL REGISTRO DE PREDIOS EN LA REGULARIZACIÓN
DE LA PROPIEDAD
Irving Sanabria Rojas
Abogado por la UNMSM, Registrador Público de la ZRN°IX – Sede Lima, con estudios de Maestría en Derecho Civil y Comercial. Email: [email protected]. Se autoriza la difusión y publicación de la presente ponencia por parte de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos.
RESUMEN:
En la presente ponencia queremos poner de relieve la importancia del Registro
de Predios en la regularización de la propiedad predial y la seguridad jurídica
que otorga, conforme al marco constitucional, el sistema de transferencias de
bienes optado por el código civil de 1984 y el sistema registral declarativo
vigente, para lo cual haremos un breve recuento de las políticas de formalización,
el rol del Estado, las metas alcanzadas y el estado de la cuestión actual de dicho
proceso que todavía no culmina.
PALABRAS: Registro de Predios, Formalización, Seguridad Jurídica.
SUMMARY:
In this paper we want to highlight the importance of the Land Registry in the
regularization of property ownership and the legal security that grants, according
to the constitutional framework, the system of transfers of property opted for by
the civil code of 1984 and the registration system current declaration, for which
we will make a brief account of the formalization policies, the role of the State,
the goals achieved and the status of the current issue of this process that still
does not end.
WORDS: Land Registry, Formalization, Legal Security.
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INDICE: 1. Introducción 2. Sistema de Transferencia Predial y Registro Declarativo 3. El Registro de Predios y la Regularización de la Propiedad Informal 4. Conclusión 5. Bibliografía.
1. INTRODUCCION
Los registros de la propiedad predial han sido creados sobre la base del ideal
lockiano de la protección del derecho de propiedad; paradigma occidental
trasplantado a nuestro sistema social y jurídico desde el comienzo de nuestra
república con la Constitución Liberal de Faustino Sánchez Carrión (1823), que
consideraba a la propiedad inviolable, inspirada en los clásicos principios
teóricos de la libertad individual y del liberalismo (CHANAME 2012: Pág. 201) y
que, con comprensible matices ideológicos actuales, continúan vigentes en la
Constitución de 1993.
Nuestra actual constitución señala que el Estado garantiza el derecho de
propiedad, y una de esas formas de garantizar este derecho es con su inscripción
en el Registro de Predios, que otorga seguridad jurídica a quienes se amparan
en la fe del Registro, protege la intangibilidad en el contenido de los asientos
registrales y asegura la indemnización por los posibles errores registrales,
conforme lo establece el artículo 3º de la Ley Nº26366 (Ley de creación de
SUNARP).
En este breve opúsculo, en el marco de la seguridad que garantizan las
inscripciones, pretendemos establecer que la formalización de la propiedad en
nuestro país ha tenido como protagonista principal al unificado Registro de
Predios, fortalecido desde la creación de SUNARP, que ha transformado a la
inscripción registral en un derecho legitimo al que aspira todo titular de un
derecho de propiedad predial.
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2. SISTEMA DE TRANSFERENCIA PREDIAL Y REGISTRO DECLARATIVO
Con el sistema de transferencia predial optado por el código civil, denominado
francés, del simple consenso o espiritual1, la doctrine asume que la inscripción
en materia de la transferencia predial, salvo en contadas excepciones2, no es
constitutiva ni obligatoria, sino sólo declarativa.
Siendo la inscripción facultativa, no hay exigencia legal para la inscripción del
derecho de propiedad predial y sus transferencias en el registro, sin embargo,
como ya dijimos, el Estado le ha otorgado garantías excepcionales a quienes sí
lo hacen, evidentemente, una propiedad inscrita contiene mayor relevancia en
cuanto a seguridades del mismo frente a un derecho no inscrito.
El Tribunal Constitucional ha dejado establecido a la propiedad como derecho
fundamental y a la inscripción registral como como garantía institucional, esto es,
le ha dotado de una protección constitucional que asegura un núcleo o reducto
indisponible para el legislador y en general para los demás poderes jurídicos de
nuestro Estado Constitucional3:
1 Aunque algunos autores como Manuel de la Puente y Lavalle (GONZALES
BARRON 2002: Pág. 297) sostienen que la configuración orgánica y jurídica de
nuestro código hace que la transferencia predial se rija por la teoría de la
yuxtaposición del título y el modo o régimen español o romano, donde ambos
elementos se configuran en la norma misma, esto es, el artículo 949° del código
civil.
2 Las excepciones no hacen la regla. Como ejemplo de inscripciones
constitutivas de derechos tenemos a la inscripción de la personería jurídica (art.
77 del CC), patrimonio familiar (art. 496 del CC) y la hipoteca (art. 1099 del CC);
entre las obligatorias están la inscripción vehicular (DS 016-2009-MTC),
separación de patrimonios (art. 295 del CC), unión de hecho (Ley 30311), entre
otras.
3 Fuente: http://www.enciclopedia-juridica.biz14.com/d/garantia-institucional/
garantia-institucional.htm Recuperado el dia 18/08/2018.
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Seguridad jurídica y derecho de propiedad.
“(…) el derecho a la propiedad no sólo adquiere la categoría
constitucional de derecho fundamental, sino que su defensa y promoción
se constituyen en garantía institucional para el desarrollo económico...
Empero, para el pleno desarrollo del derecho de propiedad en los
términos que nuestra Constitución lo reconoce y promueve, no es
suficiente saberse titular del mismo por una cuestión de simple
convicción, sino que es imprescindible poder oponer la titularidad de
dicho derecho frente a terceros y tener la oportunidad de generar, a partir
de la seguridad jurídica que la oponibilidad otorga, las consecuencias
económicas que a ella le son consubstanciales. Es decir, es necesario
que el Estado cree las garantías que permitan institucionalizar el
derecho. Es la inscripción del derecho de propiedad en un registro
público el medio a través del cual el derecho trasciende su condición de
tal y se convierte en una garantía institucional para la creación de riqueza
y, por ende, para el desarrollo económico de las sociedades, tanto a nivel
individual como a nivel colectivo” (EXP. Nº0016-2002-AI-TC.
Fundamento 5)
En este caso, el Registro de Predios es el titular de la garantía institucional y con
ello se le reconoce la protección constitucional que otorga a las inscripciones
como consustancial al desarrollo económico de la nación.
Pero, y ¿qué pasa cuando existe colisión entre un derecho inscrito y otro no
inscrito? El artículo 2022º del código civil señala de manera expresa lo siguiente:
“Para oponer derechos reales sobre inmuebles a quienes también
tienen derechos reales sobre los mismos, es preciso que el derecho que
se opone esté inscrito con anterioridad al de aquél a quien se opone.
Si se trata de derechos de diferente naturaleza se aplican las
disposiciones del derecho común”.
Como se puede apreciar, el problema surge cuando se tratan de derechos de
distinta naturaleza. Al respecto, el SÉPTIMO PLENO CASATORIO CIVIL (2015),
al interpretar el artículo 2012º del código civil, ha señalado lo siguiente:
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“(…) Una interpretación sistemática de las normas que regulan conflictos
de derechos en nuestro Código Civil, demuestra que cuando el legislador
ha preferido un criterio sustentado en la inscripción registral, ha
expresado esta preferencia de forma diáfana e indubitable en las
normas. En cambio, el texto empleado por el legislador en la segunda
parte del artículo 2022 del Código Civil no refleja en modo alguna una
opción registral clara y concreta, lo que hace concluir que, en realidad,
el legislador ha optado por un criterio distinto, no sustentado en el
registro. Caso contrario, no tendría explicación el hecho de que el
legislador no haya establecido un criterio registral de forma clara, sino
apelado a una formula un tanto imprecisa como “derecho común” (...)
Anteriormente, no era pacifica la interpretación de esta norma en sede judicial,
cuando se trataba de derechos de distinta naturaleza (derecho personal inscrito
frente a un derecho real no inscrito) había toda una suerte de jurisprudencia
contradictoria, pero en mayor medida se daba preferencia al derecho personal si
estaba inscrito, a quienes algunos autores incluso le asignaban connotaciones
de derecho real, por el hecho mismo de constar inscrito (MEJORADA: 2015: Pág.
56).
Con la precisión del Pleno Casatorio, se ha preferido al derecho de propiedad no
inscrito, con lo cual si bien no estamos de acuerdo por estar en contradicción con
lo señalado por el Tribunal Constitucional, también nos alegra que las cosas se
encuentren claras, lo cual se genera predictibilidad, situación a la que se debe
aspirar no solo en sede judicial, sino también en todo nuestro sistema jurídico.
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3. EL REGISTRO DE PREDIOS Y LA REGULARIZACION DE LA PROPIEDAD
INFORMAL
Es indudable que el Estado está comprometido con la finalidad de garantizar el
derecho de propiedad y de otorgarle mayores seguridades a través del registro,
por cuanto el Registro de Predios forma parte del aparato estatal, quien
monopoliza todas las actividades al respecto.
Hay que tener en cuenta que con la migración del campo a la ciudad, comenzada
en la década de los años 50 del siglo pasado, se produjo un fenómeno
denominado “desborde popular” (MATOS: 2011), que supuso un incremento
acelerado de la población y un desorden urbano geométrico que ha hecho que
las ciudades cosmopolitas sucumban ante el caos del crecimiento y la
propagación de las llamadas posesiones informales, producto de tomas de tierra,
posesiones ilegales, transferencias imperfectas, etc.; que con el tiempo se
consolidaron y forman parte de nuestra realidad urbana.
Consciente de que la propiedad predial constituye la mayor parte de los activos
de los pobladores de estos centros urbanos, que no podían ser utilizada en el
mercado formal por carecer de un título debidamente registrado; el Estado a
través de muchas instituciones sucesivas, ha tratado de regularizar la propiedad
informal con la legalización, saneamiento y entrega de títulos a fin de incorporar
todo el ingente de propietarios al tráfico económico del mercado de la propiedad
y producir un efecto multiplicador en el crecimiento y desarrollo económico
nacional.
Sin embargo, el esfuerzo generado por estas políticas de formalización
comenzada con la Ley 13517, Ley Orgánica de Barrios Marginales (1961), no
culminaba siempre en la inscripción de los títulos en el registro, por muchas
causas, como la falta de una política integral de formalización y expertos en la
materia, carencia de un registro jurídico moderno y especializado, inexistencia
de un catastro nacional urbano, etc.
Estas deficiencias se superaron a partir del año 1994 con la creación de la
Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP), que unificó el
ejercicio de la función registral orientado a su especialización, simplificación,
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integración y modernización, dotándolo de garantías y autonomía en sus
funciones.
Igualmente, en el año 1996 se creó COFOPRI, institución estatal cuya misión fue
la de crear un sistema único de formalización masivo de la propiedad que permita
la incorporación de los activos prediales a la economía social de mercado, con
lo cual se avoco a la generación de un catastro nacional urbano con la finalidad
de extender un título de propiedad debidamente formalizado y registrado.
La inscripción del título de propiedad como producto final del proceso de
formalización, los han diferenciado cuantitativa y cualitativamente de todas las
instituciones que les antecedieron.
A nivel urbano, COFOPRI ha catastrado a la fecha prácticamente el 80% de los
territorios urbanos, teniendo una base gráfica catastral con información de 3.3
millones de predios urbanos4, habiéndose titulado y registrado en el Registro de
Predios de SUNARP unos 2 millones 575,000 predios5.
Como se aprecia, la política de inscripción masiva ha rendido los frutos
esperados, habiéndose generado un mercado de predios muy ágil y dinámico
que ha tenido impacto directo en el crecimiento actual de la economía nacional
que todos reconocen.
La labor de SUNARP en este campo es crucial y la cantidad de inscripciones y
servicios registrales que presta sirve como indicadores de este crecimiento.
Asimismo, todos los predios formalizados cuentan con una base georreferencial
que hace que el Registro de Predios cuente con el archivo catastral urbano más
completo del Perú.
En el actual estado de la cuestión, el ritmo de titulación ha sido desacelerado,
por cuanto su finalidad primera, la elaboración de un catastro nacional urbano y
la formalización e inscripción masiva de títulos de propiedad se ha cumplido en
4 Fuente: https://www.cofopri.gob.pe/ Recuperado el día 17/08/2018. 5 Diario El Peruano del 11/04/2018. Fuente: https://elperuano.pe/noticia-10-millones-favorecidos-titulos-propiedad-65489.aspx Recuperado el día 17/08/2018.
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los términos esperados, con lo cual COFOPRI y SUNARP han cumplido con
creces las metas esperadas.
Las labores de formalización pendientes en zonas urbanas continúan, pero son
mínimas en comparación de lo avanzado, la mayoría en situación de
contingencias legales por resolver, sin embargo, SUNARP acompaña en todo el
procedimiento brindando apoyo legal, técnico y logístico a través de sus oficinas
registrales y receptoras, así como de los eventos de difusión permanentes,
continuos y gratuitos.
Lo que toca ahora es consolidar y forjar una cultura de formalidad, situación que
solo se legitima con una educación continua y difusión de la importancia de la
inscripción registral del derecho de propiedad y sus actos conexos, es decir,
extender el conocimiento de los beneficios jurídicos y económicos que establece
el sistema registral peruano.
Si bien es un tema complejo para el común de los ciudadanos, es nuestra
obligación como operadores del sistema, tender los puentes para posibilitar el
acceso de la mayor cantidad de personas a las garantías que ofrece el registro
de predios.
Indudablemente que la titulación masiva realizada por COFOPRI en estrecha
colaboración de la SUNARP, ha tenido una connotación eminentemente social
en beneficio de las mayorías populares tradicionalmente soslayadas e
invisibilizadas, quienes ahora han cobrado protagonismo económico gracias a la
dinámica que ofrece la inscripción registral.
Sólo por poner un ejemplo, un predio debidamente registrado ubicado en el
Distrito de El Agustino de la provincia y departamento der Lima, que es uno de
los distritos conformados casi exclusivamente por ex posesiones informales,
cuesta actualmente un promedio de mil dólares el metro cuadrado, situación
impensable hace unos veinte años, donde su valor era ínfimo. Podemos ver los
valores actuales del metro cuadrado en el siguiente gráfico6:
6 Fuente: http://www.mantyobras.com/blog/el-agustino-precio-del-metro-cuadrado-de-terreno-urbano-en-dolares Recuperado el día 18/08/2018.
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El sustento de esta cifra se explica en la información ubicada en varios
portales inmobiliarios, anuncios de venta de terrenos en el distrito de El
Agustino. Se ha seleccionado una muestra de 12 terrenos. De la muestra
seleccionada se determina lo siguiente:
La mediana es US$ 971,2por m2 de terreno. La mediana es el valor
central de precios de venta ordenados de menor a mayor, 50% hacia
arriba y 50% hacia abajo.
El promedio es US$ 1098.7 por m2 de terreno. El promedio se obtiene
a partir de la suma de todos los precios de venta dividida entre el número
de terrenos de la muestra.
El promedio ponderado es US$ 980.3 por m2 de terreno, el mismo
que se obtiene del precio de venta total entre la cantidad m2 de la
muestra. este indicador.
Una de las metas a las que deberíamos propender, es de establecer como
principio elemental el propiciar la inscripción y que la observación sea la última
ratio, ya resulta absurdo con todas las facilidades técnicas e informáticas realizar
objeciones de carácter formalísimo que no inciden de manera alguna en la
inscripción del derecho.
Asimismo, en caso de existir evidentes obstáculos que impiden la inscripción de
un derecho de propiedad, tratar en la medida de las posibilidades del caso
10
concreto, recomendar y señalar a nuestros usuarios las acciones previas para
poder acceder a la inscripción.
Pongamos un ejemplo. Sabemos que existe la imposibilidad de la inscripción de
la transferencia de un predio que no ha culminado el proceso de habilitación
urbana, esto es, que no se ha cumplido con la inscripción de la recepción de
obras que exige la Ley N°29090 y el Reglamento del Registro de Predios.
EL Tribunal Registral inclusive ha señalado que en este caso no es posible su
anotación preventiva, conforme al 2do precedente aprobado en el XXXII PLENO
(Sesión ordinaria realizada los días 3 y 4 de abril de 2008. Publicado en el diario
oficial “El Peruano” el 11 de junio de 2008)
IMPROCEDENCIA DE LA ANOTACIÓN PREVENTIVA: “No procede la
anotación preventiva en los supuestos de falta de inscripción de actos
previos”
(Criterio adoptado en la Resolución Nº 120-2006-SUNARP-TR-T del 02
de Agosto de 2006).
Sin embargo, la Ley N°27157 (Ley de Regularización de Edificaciones), ha
establecido un procedimiento que no solamente contempla la regularización de
construcciones y sus actos conexos (como el régimen de la propiedad exclusiva
y común, subdivisiones, acumulaciones, etc.); sino que también permite el
saneamiento de la titulación de predios que se encuentren consolidados, esto
es, que tengan una construcción y cumplan los parámetros mínimos de
habitabilidad que serán materia de constatación y responsabilidad de un
profesional inscrito en el índice de verificadores del mismo registro.
Es decir, sí es posible inscribir la transferencia de propiedad de estos predios,
aún en casos de que no se haya culminado el proceso de habilitación, situación
que debe ser informada a nuestros usuarios.
El Tribunal Registral tiene aprobado un precedente al respecto en el IV PLENO
(Sesión ordinaria realizada los días 6 y 7 de junio de 2003. Publicado en el diario
oficial “El Peruano” el 18 de julio de 2003):
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TRANSFERENCIA DE PREDIOS REGULARIZADOS AL AMPARO
DE LA LEY N° 27157: “Es procedente la inscripción de los actos de
disposición de dominio de unidades inmobiliarias cuya declaratoria de
fábrica fue otorgada vía regularización al amparo de la Ley N° 27157,
aun cuando no se cuente con autorización para celebrar contratos de
compraventa garantizada ni conste inscrita la recepción de obras de
habilitación urbana del terreno sobre el que se levantó la edificación”.
(Criterio adoptado en las Resoluciones N° 133-2003-SUNARP-TR-L del
07 de marzo del 2003, N° 141-2003-SUNARP-TR-L del 7 de marzo de
2003 y N° 146-2003-SUNARP-TR-L del 11 de marzo de 2003).
Es claro que el principal requisito para el acogimiento a este procedimiento de
regularización es la antigüedad de la construcción, que según el artículo 3° de la
Ley N°27157 tiene ser anterior al 20 de Julio de 1999.
Sin embargo, hace muy poco se ha dado la Ley N°30830 (publicado 27/07/2018)
que ha ampliado los alcances del artículo 3° de la Ley N°27157, señalando que
los propietarios de edificaciones ejecutadas hasta el 31 de diciembre de 2016,
podrán acogerse a este procedimiento de regularización.
La Ley N°30830 se encuentra vigente desde el día siguiente de su publicación,
y a pesar que la misma establece que debe ser reglamentada, no existe ninguna
razón para entender que mientras no se emita dicho reglamento no pueda desde
ya proceder con las inscripciones que se soliciten al amparo de dicha
modificación. Así lo entiende MANUEL CAVERO VELAOCHAGA (CAVERO:
2018), quien señala:
“(…) Aunque la norma dispone que en 30 días contados desde su
entrada en vigencia, se “adecuará” el TUO del reglamento de la Ley Nº
27157, se debe precisar que la Ley Nº 30830 ya está vigente y no
requiere del reglamento para aplicarse. Al respecto, el Tribunal
Constitucional ha señalado que para que una norma jurídica esté
vigente, es necesario que “(...) haya sido producida siguiendo los
procedimientos mínimos necesarios previstos en el ordenamiento
jurídico, y que haya sido aprobada por el órgano competente”. (Ver STC
N° 0017-2005-PI/TC). Lo que significa que el “futuro” reglamento de la
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Ley N° 30830 no solo será una “adecuación” del actual reglamento de la
Ley Nº 27157, conforme lo prevé la segunda disposición complementaria
final de la norma, sino que también su contenido deberá subordinarse
totalmente a la Ley Nº 27157, que es de categoría superior.
Como se puede apreciar en el ejemplo que hemos dado, el Registro de Predios
adquiere una relevancia incontestable que demuestra su importancia en el
desarrollo económico de nuestra nación y la creación de una cultura de
formalidad que conlleva al respeto de los derechos que la misma constitución
nos garantiza, lo cual nos asigna a todos los operadores involucrados en el
sistema registral la obligación de ser creativos e interpretar las normas en favor
de la finalidad del registro: propiciar y facilitar la inscripción.
4. CONCLUSION
Muchas voces se han alzado desde hace buen tiempo señalando que el sistema
registral peruano debe ser cambiado por un sistema constitutivo, señalando sus
bondades frente a las inseguridades del actual sistema. Sin embargo, debemos
señalar que en materia jurídica, optar por un modelo u otro, una teoría u otra,
sólo corresponde a una opción legislativa de quienes detentan esa
responsabilidad legislativa, finalmente es la forma en que se desarrolla el sistema
en favor de los ciudadanos que permite medir su legitimidad y si representan las
aspiraciones de cualquier sociedad.
En esa línea de opinión, estamos seguros que nuestro actual sistema registral y
el Registro de Predios como parte del mismo, cumple con los fines que nuestra
realidad exige, los resultados son inobjetables, lo errores también, pero ellos
existen para perfeccionar un sistema, no para destruirlo.
El perfeccionamiento de un sistema no se logra por decreto, sino que es tarea
de sus operadores y en nuestro caso, es una obligación tanto de nuestros
directivos como de todos los colaboradores del sistema.
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