impactos del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo. bogotá, 1991-2005

NACIONAL

FACULTAD DE ARTESMAESTRÍA EN HÁBITAT

Impactos del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

Bogotá, 1991-2005

Solanyi Robles Joya

NACIONAL


Impactos del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.

Bogotá, 1991-2005Financiado por la dIB 2007

Solanyi RobleS JoyaTesis de grado presentada como requisito para optar por el título de Magíster en Hábitat

Director: Carlos Alberto Torres Tovar

Rector Moises Wasserman Lerner

Vicerrector sede BogotáFernando Montenegro Lizarralde

DecanoJaime Franky Rodríguez

Director del Centro de Divulgación y MediosAlfonso Espinosa Parada

Coordinador Académico Maestría en HábitatCarlos Alberto Torres Tovar

Imagen cubiertaSolanyi Robles Joya

Diseño de identidadMarcela Godoy

Diseño gráficoAlejandro Medina

Corrección de estiloClaudia Burgos

NACIONAL


“… yo soy de la tercera edad, por esono me dan trabajo, pero tenía mi casa-lotedonde podía sembrar, tenía mis gallinitas,

con eso tenía el bocadito, así me tocara traer el agua en canecas,

pero ahora...”

Cecilia GonzálezHabitante de la Ciudadela Nuevo Usme

23 de mayo de 2008

AgradecimientosQuiero expresar mi agradecimiento a la Universidad Nacional de Colombia y a la División de Investigación de la sede Bogotá, por la calidad de la educación que brinda, por creer en los procesos de investigación y por su apoyo económico.

Al arquitecto Carlos Alberto Torres Tovar, director de mi tesis, por su genero-sidad al compartir conmigo toda su experiencia y conocimiento en un marco de confianza y amistad, fundamentales para el buen desarrollo de esta investigación.

A mis padres, hermanos y a mi pareja, por brindarme su apoyo incondicional y enseñarme que el mejor camino para lograr mis objetivos está basado en la perseverancia, el esfuerzo y el amor por todo lo que se hace.

A la economista Clara Hortensia Gómez, por su permanente disposición, ayuda desinteresada y sus valiosas críticas al discutir este trabajo.

A la socióloga Kelly Peña y a la politóloga Johanna Vargas, por su dedicación, sus valiosas sugerencias y aportes durante el desarrollo de la tesis.

Al arquitecto Miguel Arturo Gamba Fuentes y a todas las personas que me apoya-ron, por su calidez y compañerismo al compartir inquietudes, éxitos y fracasos.

A las personas relacionadas con la bibliografía de este documento y a las fuentes que prestaron su apoyo y colaboración.

A todos gracias…

R e S u m e n

En Bogotá, instituciones distritales como la Caja de Vivienda Popular, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogo-tá, y la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias han venido desarrollando procesos de reasentamiento. Estas entidades buscan reducir la vulnerabilidad física de los asen-tamientos a través de diferentes intervenciones, tales como el mejoramiento integral de barrios, el traslado de los hogares localizados en zonas de alto riesgo no mitigable y la recupera-ción de rondas de río y cuerpos de agua.

Estas iniciativas son positivas pero no son suficientes ya que las entidades encargadas de los programas de reasenta-miento adelantan procesos en los que solo se acompaña a la población en el transcurso de los mismos, sin que exista un seguimiento de los impactos que ocasionan, con lo que se ge-nera la ruptura de las redes sociales, económicas y culturales que le daban soporte: Esto quiere decir que en los procesos desarrollados con población localizada en zonas de alto riesgo se defiende el derecho a la vida pero al mismo tiempo se vul-neran otros derechos.

Frente a este problema se formula este proyecto de inves-tigación, el cual identifica los impactos ocasionados por los procesos y, frente a estos, se formulan algunas consideraciones para la construcción de la política pública de reasentamiento y en la metodología de los procesos, con el fin de contribuir en reducir las probabilidades de que la población caiga en condi-ciones que la lleve a un nuevo empobrecimiento.

S u m m a R y

Title: Impacts of resettlement due to vulnerability in high risk areas in Bogotá, 1991-2005.

In Bogotá, the resettlement of the vulnerable population has been a responsibility of city agencies, such as “Caja de Vi-vienda Popular,” “Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá,” and “Dirección de Prevención y Atención de Emer-gencias.” These agencies have attempted to reduce physical vulnerability of urban settlements through different strategies and programs, such as general improvement of neighborho-ods, resettlement of the population living in high risk urban areas and recovery of river banks and bodies of water.

These initiatives are positive. Yet, they are not enough. The city agencies in charge of resettlement programs have focused mainly on the efficacy of the resettlement process, without evaluating broader impacts caused by it on the popu-lation being served. The existence of a trade-off between the human right to life and other human rights that are affected because of the disintegration of social, economical, and cul-tural networks that bind together the target communities is common in resettlements.

This research identifies these different impacts caused by resettlement processes and, accordingly, suggests guideli-nes to inform the formulation of a resettlement policy and methodology for the city of Bogotá. These guidelines aim to contribute to the reduction of possibilities that the re-settled population would fall again into the cycle of poverty.

Índice

Índice de diagramas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Índice de tablas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Índice de gráficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Índice de planos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

Siglas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10

Capítulo 1Fundamentos teóricos del reasentamiento . . . . . . . . . . . . .13

1 .1 El reasentamiento, los derechos humanos, el derecho a la ciudad y el derecho a la vivienda . . . . . . . . . . . . . . . . .14

1 .2 El reasentamiento en relación con el hábitat . . . . . . . 26

1 .3 El reasentamiento en relación con la vivienda adecuada .31

1 .4 El reasentamiento en relación con la calidad de vida . 33

1 .5 El reasentamiento, riesgo y vulnerabilidad . . . . . . . . . 36

1 .6 Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

Capítulo 2Evolución del reasentamiento en las políticas públicas . . . 42

2 .1 Gestión urbana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

2 .2 Gestión del riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

2 .3 Política internacional de reasentamiento . . . . . . . . . . 46

2 .4 Los desarrollos en la política pública nacional . . . . . . .51

2 .5 Política distrital de reasentamiento . . . . . . . . . . . . . . . 60


Capítulo 3Caracterización de las entidades distritales relacionadas con el reasentamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . .74

3 .1 Por proyectos de prevención debido a ocupaciones en zonas de alto riesgo no mitigable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

3 .2 Por desarrollo de obras públicas, recuperación de rondas de río y cuerpos de agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92

3 .3 Por procesos de renovación urbana . . . . . . . . . . . . . . . 107


Capítulo 4Estudio de casos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

4 .1 El caso de Altos de la Estancia, Ciudad Bolívar . . . . . 110

4 .2 El caso del barrio Luis Carlos Galán, Engativá . . . . . . 125

4 .3 Impactos identificados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138

Capítulo 5Conclusiones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

5 .1 Conclusiones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

5 .2 Fundamentos teóricos del reasentamiento . . . . . . . . . 145

5 .3 Política pública de reasentamiento . . . . . . . . . . . . . . . 146

5 .4 Respuesta institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146

5 .5 Algunos elementos relacionados con la política pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .155

7

Índice de diagramas

DiagRama 1 . Desarrollo del primer capítulo . . . . . . . . . .14

DiagRama 2. Desarrollo del segundo capítulo . . . . . . . . 43

DiagRama 3 . Desarrollo tercer capítulo . . . . . . . . . . . . . .76

DiagRama 4. Objetivos frente al reasentamiento . . . . . . .77

DiagRama 5. Funciones asignadas a la CVP mediante el Decreto 230 de 2003 frente al reasentamiento) . . . . . . 79

DiagRama 6. Oficinas para el reasentamiento y sus funciones en el IDU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

DiagRama 7. Oficinas para el reasentamiento y sus funciones de la EAAB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

Índice de tablas

Tabla 1. Evolución histórica de los derechos humanos . .17

Tabla 2. Impactos asociados al reasentamiento . . . . . . . 20

Tabla 3 . Acciones para desarrollar la gestión del riesgo . 45

Tabla 4 . Propuesta metodológica para el reasentamiento 50

Tabla 5. Líneas de acción del programa de reasentamiento .70

Tabla 6. Principios, líneas de acción y componentes . . . 80

Tabla 7 . Componentes y funciones de la Oficina de Gestión Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .94

Tabla 8 . Factores para el reconocimiento económico . . 95

Tabla 9 . Procesos de reasentamiento . . . . . . . . . . . . . . . 100

Tabla 10. Cuadro comparativo de los casos expuestos . . 137

Tabla 11 . Síntesis de impactos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

Índice de gráficas

gRáfica 1. Familias identificadas por la DPAE e incluidas en el programa de reasentamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

gRáfica 2 . Ocupación del sector de Altos de la Estancia . . 114

gRáfica 3. Acceso a servicios públicos domiciliarios en el sector de Altos de la Estancia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

gRáfica 4. Acceso a educación en el sector de Altosde la Estancia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

gRáfica 5 . Recursos ambientales en el sector de Altos de la Estancia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

gRáfica 6 . Daños en el sector de Altos de la Estancia . . 117

gRáfica 7 . Población reasentada por tipo de alternativa habitacional proveniente del sector de Altos de la Estancia . 118

gRáfica 8 . Población reasentada en cada localidad proveniente del sector de Altos de la Estancia . . . . . . . . . 118

gRáfica 9 . Alternativas habitacionales asignadas parala población proveniente de Altos de la Estancia . . . . . . . 121

gRáfica 10 . Pago de servicios públicos domiciliarios por la población de Altos de la Estancia . . . . . . . . . . . . . . 122

gRáfica 11. Gastos de la población proveniente de Altos de la Estancia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

gRáfica 12 . Programas de reasentamiento ofrecidos y recibidos por la población proveniente de Altos de la Estancia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

gRáfica 13 . Condiciones que la población proveniente de Altos de la Estancia considera que mejoraron con el proceso de reasentamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

gRáfica 14. Condiciones que la población proveniente de Altos de la Estancia considera que desmejoraron . . . . 124

8

gRáfica 15 . Ocupación del área de la ronda en el barrio Luis Carlos Galán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

gRáfica 16. Acceso a servicios públicos domiciliarios en el sector de ronda en el barrio Luis Carlos Galán . . . . 129

gRáfica 17 . Acceso a educación en el sector de ronda en el barrio Luis Carlos Galán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

gRáfica 18. Recursos ambientales en el sector de ronda en el barrio Luis Carlos Galán . . . . . . . . . . . . . . . . 130

gRáfica 19. Población reasentada por tipo de alternativa habitacional proveniente del sector de ronda en el barrio Luis Carlos Galán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

gRáfica 20. Población reasentada en cada localidad proveniente del sector de ronda en el barrio Luis Carlos Galán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

gRáfica 21 . Alternativas habitacionales asignadas para la población del barrio Luis Carlos Galán . . . . . . . . . . . . . . 134

gRáfica 22. Pago de servicios públicos domiciliarios por la población del barrio Luis Carlos Galán . . . . . . . . . . . . . . 134

gRáfica 23. Gastos de la población proveniente del sector de ronda del barrio Luis Carlos Galán . . . . . . . . . . . . . . . 135

gRáfica 24 . Programas de reasentamiento ofrecidos y recibidos por la población proveniente del barrio Luis Carlos Galán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

gRáfica 25. Condiciones que la población proveniente del sector de ronda del barrio Luis Carlos Galán considera que mejoraron . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136

gRáfica 26. Condiciones que la población proveniente del sector de ronda del barrio Luis Carlos Galán considera que mejoraron . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136

Índice de planos

Plano 1 . Amenaza por inundación . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

Plano 2. Amenaza por remoción en masa . . . . . . . . . . . 69

Plano 3 . Estructura Ecológica Principal . . . . . . . . . . . . . 102

Plano 4. Ubicación de la localidad de Ciudad Bolívar en la ciudad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

Plano 5. Localización el barrio San Antonio . . . . . . . . . 111

Plano 6 . Delimitación de la zona de alto riesgo no mitigable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

Plano 7. Delimitación de la zona de alto riesgo no mitigable por fases de intervención . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

Plano 8 . Localización en la ciudad de la población proveniente del sector de Altos de la Estancia . . . . . . . . . 119

Plano 9 . Magnitud del desplazamiento en la ciudad de la población proveniente del sector de Altos de la Estancia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

Plano 10 . Localización en el país de la población proveniente de Altos de la Estancia . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

Plano 11 . Ubicación de la localidad de Engativá en la ciudad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

Plano 12 . Localización de la UPZ Minuto de Dios . . . . 125

Plano 13. Amenaza por inundación en el barrio Luis Carlos Galán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

Plano 14. Amenaza por inundación en el barrio Luis Carlos Galán (detalle) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

Plano 15 . Localización en la ciudad de la población proveniente del barrio Luis Carlos Galán . . . . . . . . . . . . . 132

Plano 16. Magnitud del desplazamiento en la ciudad de la población proveniente del barrio Luis Carlos Galán . . 132

Plano 17 . Localización en el país de la población proveniente del barrio Luis Carlos Galán . . . . . . . . . . . . . 133

9

SIGLAS

BID: Banco Interamericano de Desarrollo

BIRF: Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento

BM: Banco Mundial

CVP: Caja de Vivienda Popular

DAMA: Departamento Administrativo del Medio Ambiente

DAPD: Departamento Administrativo de Planeación Distrital

DESC: Derechos Económicos, Sociales y Culturales

DNP: Departamento Nacional de Planeación

DNPAD: Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres

DPAE: Dirección de Prevención y Atención de Emergencias

DUDH: Declaración Universal de los Derechos Humanos

EAAB: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá

ESAP: Escuela Superior para Administración Pública

FOREC: Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero

ICT: Instituto de Crédito Territorial

IDU: Instituto de Desarrollo Urbano

INURBE: Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana

KFW: Kreditanstalt für Wiederaufbau

MAVDT: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

PAD: Plan de Atención de Desastres

PDPAE: Plan Distrital para la Prevención y Atención de Emergencias

PI DESC: Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

POT: Plan de Ordenamiento Territorial

SDPAE: Sistema Distrital de Prevención y Atención de Emergencias

SENA: Servicio Nacional de Aprendizaje

VUR: Valor Único de Reconocimiento

VIS: Vivienda de Interés Social

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La libertad de escoger un espacio para habitar la ciudad es un derecho muy relativo, una opción que no tienen las mayorías, una quimera tras la cual lle-gan soñadores, hombres y mujeres que huyen del hambre y de la violencia, o simplemente desposeí-dos, hijos e hijas históricas de las urbes, quienes, tras la lucha de generaciones, aún no encuentran un lugar para asentarse, para vivir y crecer.

La estabilidad no hace parte de las reglas de juego para las mayorías pobres de las ciudades de América Latina dentro de las cuales Bogotá no es la excepción. Aquí han llegado incesantemente, por más de 40 años, miles de familias, se han hecho a un terreno y han echado raíces, no siempre en tie-rra firme, pues muchos de los asentamientos de lo que se ha denominado la ciudad informal, han sido construidos en lugares con alto riesgo para la pobla-ción que llega y para el ambiente.

Un alto porcentaje de los asentamientos de ori-gen informal en Bogotá se encuentran ubicados en zonas periféricas no aptas para construir por sus con-diciones de alto riesgo. Esto ha puesto a las comu-nidades asentadas en dichas zonas en una situación de alta vulnerabilidad. A la inestabilidad de sus vi-viendas, el hacinamiento al que se ven enfrentadas y las constantes enfermedades que adquieren pro-ducto de las características de los lugares en que se ubican, se suman el deterioro del suelo y el entorno natural. Ante el riesgo inminente, el reasentamien-to ha aparecido como una de las opciones ofrecidas institucionalmente para la protección ambiental.

Otra de las causas del reasentamiento está relacio-nada con los procesos de construcción de obras públi-cas e infraestructuras requeridas por la ciudad. Estos desarrollos urbanísticos implican cambios en los usos del suelo, los cuales en algunas ocasiones llevan a la movilización de comunidades de un lugar consolidado hacia asentamientos o territorios definidos institucio-nalmente como habitables en otras zonas de la ciudad.

Aunque en apariencia los procesos de reasenta-miento buscan el mejoramiento de las condiciones

de vida de una comunidad que en el caso del ries-go vive en situación de vulnerabilidad, o el mejo-ramiento de la ciudad en los casos de obras y de renovación, en la práctica, en estos procesos subya-cen problemas relacionadas con el rompimiento de tejidos sociales y comunitarios, lazos vitales cons-truidos por los habitantes de una zona en relación con el territorio, los vecinos y en general el hábitat que construyen.

El reasentamiento es un tema que conduce di-rectamente al ordenamiento de la población en el territorio urbano y, por ende, a los derechos de todos los habitantes para desarrollar en cualquier zona de la ciudad los procesos y relaciones necesarias para el desenvolvimiento satisfactorio de una vida digna. Es así como a partir de la dimensión física del reasenta-miento debe ampliarse la mirada hacia los aspectos sociales, culturales, económicos y políticos, sintetiza-dos en una serie de derechos significativos y consti-tutivos de cualquier tipo de comunidad.

En este sentido el análisis de los programas de reasentamiento y mejoramiento de las condiciones de vida de la población, desarrollados por la admi-nistración distrital, evidencia fuertes limitaciones en su implementación.

A pesar de tener unos objetivos claros, se han desarrollado de manera insuficiente ya que tienden simplemente a asegurar que las familias accedan a una vivienda, sin un acompañamiento posterior que les garantice la reconstrucción de las redes que pierden en el momento de trasladarse, las cuales, en el caso de las comunidades pobres son determinan-tes para acceso a equipamientos, servicios sociales y a fuentes de ingreso.

En Bogotá estos procesos de reasentamiento inician en 1996, en la primera alcaldía de Antanas Mockus, en el barrio Quindío de la localidad de Ciu-dad Bolívar. La Alcaldía delegó en la DPAE la tarea de reasentar 1.000 familias ubicadas en una zona de alto de riesgo, pero al final de la gestión tan solo fue-ron reasentadas 400, de forma individual.

Introducción

11 Im p a c t o s d e l r e a s e n t a m I e n t o p o r v u l n e r a b I l I d a d e n á r e a s d e a l t o r I e s g o. bo g o t á, 1991-2005

Tiempo después se gestionaron recursos de la banca extranjera como el Banco Interamericano de Desarrollo –BID–, el Banco Internacional de Re-construcción y Fomento –BIRF–, el Kreditanstalt für Wiederaufbau –KFW– y el Banco Mundial –BM–, siendo esta última una de las primeras instituciones en formular la política de mitigación de los efectos adversos a los reasentamientos. Dicha política bus-có involucrar a los afectados en la reconstrucción de redes sociales, económicas y culturales, a través de proyectos de desarrollo social (Ferranti, 2000: 9).

El reasentamiento aparece, entonces, como al-ternativa a la creciente movilización de población en el país, que se asienta en áreas no aptas para construir por la escasez de suelo urbano.

A partir del gobierno distrital de Enrique Peñalosa (1998-2001) se asignan funciones específicas frente al reasentamiento a la Dirección de Prevención y Aten-ción de Emergencias –DPAE– y a la Caja de Vivienda Popular –CVP–, entidad que hasta 2003 realizó aseso-rías inmobiliarias y de adquisición de predios, y a partir de ese año desempeño labores de gestión social.

Actualmente, la DPAE se encarga de identificar los hogares localizados en zonas de alto riesgo no mitigable, para que la CVP, entidad encargada del reordenamiento y adecuación de los asentamien-tos de origen ilegal ubicados en la periferia (POT, 2000), oriente su atención en los procesos de rea-sentamiento que sea necesario desarrollar.

Por otro lado, está la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá –EAAB–, que en conjunto con el Departamento Administrativo del Medio Am-biente –DAMA–, tiene la tarea de recuperar los hu-medales y rondas de río que han sido ocupadas por la población, además de las intervenciones que adelanta el Departamento Administrativo de Planeación Dis-trital dentro del Plan de Ordenamiento Territorial en conjunto con instituciones como el Instituto de Desa-rrollo Urbano, entidad encargada de la construcción o ampliación de la infraestructura vial de la ciudad.

Las acciones de estas entidades son diferenciadas dependiendo de las causas que originan el reasenta-miento, sin embargo hoy subsisten limitaciones en su coordinación, coherencia y correspondencia, lo que incide negativamente en las poblaciones que

deben ser trasladadas involuntariamente de un lu-gar a otro. En este sentido, se hace necesario ade-lantar seguimientos y evaluaciones continuas en función de minimizar los impactos negativos.

La presente investigación se centra en la proble-mática de afectación y vulneración de los derechos a los que las comunidades y poblaciones que son rea-sentadas están sujetas, generada por la falta de una respuesta adecuada en la formulación de la política y en las estructuras institucionales. Dicha ausencia se encuentra en la base de la ruptura del tejido social, económico y cultural, lo que afecta las posibles for-mas de inclusión de la población en la ciudad.

En este sentido, se planteó como objetivo de la presente investigación identificar la generalidad de los impactos ocasionados por el reasentamiento, para evidenciar la vulneración de los derechos de las poblaciones reasentadas, con la perspectiva de proponer acciones que reduzcan los impactos nega-tivos y generen inclusión.

La metodología utilizada para alcanzar este objetivo fue el análisis de encuestas a partir de las cuales se buscó interpretar las condiciones socioeconómicas y cultura-les del hábitat y la vivienda de la población reasentada proveniente de zonas vulnerables por riesgo físico, en Bogotá, en el período comprendido entre 1991 y 2005, con el fin de deducir el estado de vulneración de los derechos sociales, económicos, culturales y ambienta-les. Esta indagación fue contrastada con el desarrollo teórico de los tres primeros capítulos en los cuales se caracterizan los conceptos y las políticas concernien-tes, que constituyen y definen el reasentamiento.

Así mismo, se logró identificar y caracterizar los diferentes procesos de reasentamiento desarrollados por las entidades distritales en Bogotá –riesgo, obra pública y renovación urbana–, así como el recorrido del reasentamiento en las políticas y las falencias que generan bajos niveles de inclusión de la pobla-ción en los procesos de reasentamiento.

Dicha identificación y caracterización fue abor-dada a través de cuatro capítulos en los cuales se anotan las particularidades teóricas, políticas, insti-tucionales y prácticas de la investigación.

El primer capítulo, de caracterización teórica, está constituido por cinco apartes; inicia con la definición


de lo que se asume como la perspectiva de derecho, elemento central del enfoque de análisis, allí se evi-dencia la necesidad de hacer una evaluación de los niveles de realización y concreción de los derechos hu-manos, los derechos económicos sociales y cultura-les, el derecho a la ciudad y el derecho a la vivienda, para el caso del traslado de población, en el marco de los casi veinte años de la promulgación del Esta-do Social de Derecho en la Constitución Política de Colombia de 1991.

Se debe resaltar el carácter integrador de la pers-pectiva de derechos aquí desarrollada, desde el cual se buscó una interpretación que superara la noción de derecho reducida a la vida como condición física, para asumirla como condición social, económica, po-lítica, cultural e histórica, la cual debe ser preservada y garantizada en todos estos ámbitos.

Seguido se presenta la caracterización teórica del reasentamiento en relación con el hábitat, a la vi-vienda adecuada, a la calidad de vida y a la vulne-rabilidad y el riesgo. Cada una de estas nociones es definida a la luz del reasentamiento y éste, a su vez, es complejizado y contenido en dichas definiciones. Se concluye que en la actualidad existen las bases teóricas para avanzar en una caracterización del rea-sentamiento por alto riesgo contextualizada con la realidad de la ciudad, pero que los pasos han sido tímidos, dispersos y fragmentados por la falta de la voluntad política y de acción de las instituciones para cambiar sus prácticas y permitir el desarrollo de políticas y herramientas que pongan a prueba la con-ceptualización hasta hoy existente.

En el segundo capítulo se caracteriza el reasenta-miento en las políticas internacionales, nacionales y distritales así como en los planes de desarrollo nacional y distrital. Se explicita el momento y las formas en las cuales el reasentamiento ha sido incluido en la agenda institucional, advirtiendo que en la actualidad el tema ha dependido de otros como el de prevención y aten-ción de emergencias sin contar entonces con la auto-nomía necesaria para convertirse en política pública.

En el tercer capítulo, de caracterización institu-cional en relación con la población localizada en zo-nas de alto riesgo, se evidencian las falencias que han sido señaladas al principio de esta introducción y la

dependencia que éstas tienen de las ambigüedades en las definiciones y orientaciones políticas.

Por último, los hallazgos y claridades expuestas en los tres primeros capítulos son contrastados con el es-tudio de dos casos de reasentamiento por alto riesgo en Bogotá. El primer caso es un proceso que se inició en 1999, en la localidad de Ciudad Bolívar, UPZ Ismael Perdomo, sector de Altos de la Estancia, zona identi-ficada por la DPAE como de alto riesgo no mitigable por remoción en masa, donde fue necesario reasentar alrededor de 3.195 familias con la intervención de la CVP. El segundo caso es un proceso que se realizó en la localidad de Engativá, UPZ Minuto de Dios, barrio Luis Carlos Galán, zona ubicada en la ronda del río Juan Amarillo que continuamente presentaba inun-daciones, donde se identificaron 226 unidades sociales afectadas; a pesar de esto, la intervención que se realizó fue abordada por la EAAB desde la perspectiva de obra pública por recuperación de cuerpos de agua y rondas de río y no por su condición de vulnerabilidad física.

Este estudio fue realizado metodológicamente en un proceso que contempló tres fases: la primera, de fundamentación teórica; la segunda, de recolección de información secundaría; y la tercera, de trabajo de campo formulado con la aplicación de encuestas-en-trevistas personales, divididas en dos partes, la primera permitió el registro de información sobre el momento anterior al reasentamiento, y la segunda, la informa-ción sobre el momento posterior a dicho proceso.

Con las conclusiones de estos tres momentos se hizo una síntesis de los impactos positivos y negativos en la cual se cruzan tres escenarios, el derecho a la ciudad, la política pública y la acción institucional, con tres vectores, el físico-espacial, el psicológico y el económico; la cual arroja los principales aspectos que se deben tener en cuenta en un ejercicio de ela-boración de recomendaciones de política pública.

Así pues, a continuación se presenta el resultado de una búsqueda apasionada desde la razón. Se es-pera que el trabajo contribuya en la discusión aca-démica al abordar el tema desde una perspectiva de derechos, y en la construcción de políticas públicas que incluyan a las comunidades, a la institucionali-dad pública y al sector privado para la dignificación de la vida y el hábitat en la ciudad.

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CAPÍTULO 1Fundamentos teóricos del reasentamiento

como inundación, cuando se habita un territorio con una fuente hídrica; por remoción en masa, cuando se vive en las laderas de una montaña –y aumenta la vulnerabilidad con la construcción en zonas de cantera– y, por último, por falla sísmica, en lugares geológicamente vulnerables.

Las instituciones involucradas con los procesos de reasentamiento, en sus distintas formas, han sido: el Instituto de Desarrollo Urbano –IDU–, la Dirección de Prevención y Atención de Emergen-cias –DPAE–, la Empresa de Acueducto y Alcan-tarillado de Bogotá –EAAB–, la Caja de Vivienda Popular –CVP– y el Departamento Técnico admi-nistrativo del Medio Ambiente –DAMA–. Ellas han adelantado el diseño y la ejecución de políticas que siguen manteniendo un marcado énfasis en la dimensión física del problema.

En este sentido es preciso señalar que los pro-cesos de reasentamiento no solo se deben limitar a mitigar las condiciones físicas de los asentamientos, sino que deben, también, asumir de forma integral el mejoramiento de las condiciones de vida de la población y asegurar su inclusión en la ciudad. Por lo tanto, la presente investigación propone ampliar el lente de observación para ubicar las relaciones entre dichos procesos y políticas, con el cumpli-miento de los derechos humanos y, en particular, el derecho a la ciudad y a una vivienda digna.

Así pues, se pretende abordar el reasentamiento desde una perspectiva de derechos, poniendo a los habitantes en el centro de la problemática conside-rándolos agentes activos y conscientes de la cons-trucción social, sin embargo, no se pretende caer en radicalismos que ignoren las relaciones sistémicas

Al reflexionar sobre las problemáticas del hábitat y la vivienda en Colombia se evidencia que en la configuración de sus ciudades aparecen fenómenos marcados de segregación y exclusión de las mayo-rías pobres, que han dado como resultado la irre-gularidad de su permanencia en los territorios que habitan y la limitación de las garantías para la cons-trucción de un hábitat digno.

Estas ciudades tienden a crecer ilimitadamen-te bajo lógicas que combinan la formalidad con la informalidad, siendo está última la dinámica pre-ponderante. En los muros de las urbes se aglutinan diariamente cientos de personas que buscan mejo-rar su calidad de vida, encontrar opciones laborales y, en algunos casos, mantenerse vivos en un país donde es preciso huir para existir.

Llegan a ubicarse en lotes que no cuentan con la capacidad ambiental, estructural ni de equipamien-tos para soportar nuevos asentamientos. La invasión de terrenos no habitables se convierte, entonces, en la constante y no en la excepción de nuestras ciuda-des, constante que a su vez es causa y consecuencia de las limitaciones institucionales para la generación de políticas públicas de hábitat y vivienda capaces de atender la realidad nacional, más allá de los flujos del mercado y el interés del sector privado.

En este marco, el reasentamiento aparece como una de las herramientas existentes1 para la reorgani-zación del contexto físico y social de las ciudades. Su configuración conceptual ha dependido de la influen-cia de distintas variables, entre las cuales se resalta, para el caso Colombiano, el fenómeno del desplaza-miento, ante el cual el desarrollo de los procesos, pro-gramas y políticas de reasentamiento de población en una condición de emergencia ha sido creciente.

En el marco general de causas involucradas con el reasentamiento, el presente documento se con-centra en los procesos relacionados con las condi-ciones de localización de la población en áreas con alto riesgo no mitigable por fenómenos naturales

1 A partir de la década de los años noventa, se han desarrollado en toda América Latina múltiples estrategias para la atención foca-lizada de la población asentada en condiciones informales e in-completas, entre las cuales se cuenta, para el caso de Colombia, el mejoramiento integral de barrios, el reasentamiento, focalización de la financiación, entre otros.


que se construyen con la naturaleza y las significacio-nes históricas presentes en cada contexto. Se busca una mirada integradora que valore la importancia de los elementos que constituyen y definen el hábitat.

El abordaje de estos aspectos se realiza en cuatro momentos. El primero, de enunciación y caracte-rización del enfoque de derechos aquí propuesto –derechos humanos, derechos económicos, sociales y culturales –DESC– y el derecho a la ciudad –, con el fin de dejar sentadas las bases a partir de las cua-les será leída la problemática del reasentamiento.

En el segundo momento, y como elemento fun-damental de la mirada integral que se propone, se desarrollan los temas del reasentamiento, el hábitat y la vivienda adecuada. En el tercer momento se abordará el tema de la calidad de vida. Y, por últi-mo, se presenta las definiciones del reasentamiento por alto riesgo y vulnerabilidad social, haciendo én-fasis en las relaciones entre estos temas y los aspec-tos anteriormente desarrollados.

A continuación se presenta el esquema de desa-rrollo del primer capítulo:

1.1 El reasentamiento, los derechos humanos, el derecho a la ciudad y el derecho a la vivienda

“La Historia de los Derechos Humanos es, básicamente, la historia de una lucha. Más allá del edificio intelectual que la sustenta, la historia está llena de sangre y de de-rrotas hasta llegar al día de hoy. Sin lucha no existirían los Derechos Humanos. Sin ideas tampoco.”Miguel Osset (2001)

La importancia de la perspectiva de derechos para el análisis sobre el reasentamiento recae en la condición misma de vulnerabilidad y desprotección en la que se encuentran las poblaciones que han sido o van a ser reasentadas. En este sentido es necesario aclarar esta relación en la comprensión de sus partes integrantes: los derechos y el reasentamiento como tal, los cuales se convierten en los ejes estructurantes y de referencia teórica de la presente investigación.

El presente aparte tiene como objetivo dejar sen-tados los postulados más importantes sobre la pers-pectiva de derecho que se asume como impronta

REASENTAMIENTO

TEORIA DEL HÁBITAT

VULNERABILIDAD

DERECHO A LA CIUDAD

RECONOCIDO EN

LA CALIDAD DE VIDA

RIESGO

DERECHOSHUMANOS

RELACIONADOSCON

VIVIENDAADECUADA

RECONOCIMIENTO ALA EVOLUCIÓN

LA CARTA MUNDIALDEL DERECHO A LA

CIUDAD

QUE BUSCA DIGNIFICAR LA VIDA

NATURALEZA

SER HUMANO

SOCIEDAD

DECLARACIONUNIVERSAL

DE DERECHOS HUMANOS

PI - DESC

DONDE SE IDENTIFICA LAS CONDICIONES DE

LA

ENTENDIDA A PARTIR

LA REALIZACIÓN DE UN MEDIO AMBIENTE Y LA RESOLUCIÓN DE LAS NECESIDADES BÁSICAS

DEPENDE DE

ENTENDIDOCOMO

ENTENDIDOCOMO

LA FORTALEZA O DEBILIDAD DE LA POBLACIÓN

LA PROBABILIDAD DE QUE LA AMENAZA SE HAGA PRESENTE

DiagRama 1. Desarrollo del primer capítulo

Fuente: Elaboración propia


para la reflexión y análisis sobre el reasentamiento por alto riesgo.

Este análisis tiene como escenario principal el desarrollo del derecho como proceso histórico y su concreción en el contexto nacional, se cuenta con la promulgación de la Constitución de 1991 como referencia normativa, representativa del quiebre que se presenta en la concepción de los derechos, y con su incidencia en la relación Estado-Sociedad por un lado y, por otro, como momento de tránsito y apertura hacia el modelo neoliberal.

Tras casi dos décadas del proceso constituyente de 1991 cabe indagar por el desarrollo y la concre-ción de sus postulados, por la realización práctica del Estado Social de Derecho2 promulgado como síntesis del acuerdo nacional de finales de siglo, a partir del cual se impulsó la apertura democrática del Estado colombiano, a través de la consignación de bastos ca-pítulos en los cuales fueron incluidos los derechos de primera, segunda y tercera generación3.

Nuestra sociedad está inscrita en lo que Bobbio ha denominado como la Era de los Derechos. El re-conocimiento e inscripción de estos derechos en la institucionalidad de los Estados nacientes del final del siglo XVIII en Europa se convirtió en la punta de lanza de un proceso de significación de la huma-nidad y de sus relaciones, dada a partir del recono-cimiento de su estar en sociedad, de su ser social.

Esta inscripción social consagrada institucional-mente en la Constitución de 1991 deriva, a su vez, en una propuesta democrática para la sociedad, un anhelo colectivo por mejorar sus condiciones de vida que debía verse concretado y garantizado por la interacción coordinada de los diferentes agentes sociales, con la orientación y la acción predominan-te del Estado.

Sin embargo, este ideal democrático se ha visto truncado por las complejas dinámicas en las que se inscriben la diversidad de intereses de los agentes sociales, quienes no necesariamente han coinci-dido; por el contrario, se han mantenido en una constante disputa en la que las garantías reales para la construcción de un nuevo orden social se han desvanecido ante el humo incesante del conflicto político sin resolver.

Así pues, las mayorías pobres sobreviven inmersas en un estado de desprotección, de miseria e incerti-dumbre, un estado que no da cuenta de más de dos-cientos años de existencia de la primera Declaración de Derechos Humanos, un estado que advierte y comprueba el carácter ilusorio de las premisas libera-les de aquella Declaración, “la libertad, la igualdad y la seguridad de la propiedad”, una libertad e igualdad no existentes, no coherentes con la realidad, que por siglos vienen pariendo hijos diferentes y esclavos por su clase, por su raza, por su sexo.

Y aunque la seguridad de la propiedad también era más un anhelo que una realidad, las institucio-nes políticas, económicas e ideológico-culturales nacientes con esta Declaración y aún hoy existen-tes, han orientado su mayor esfuerzo en garantizar-la, en centrar allí todas las posibilidades de alcanzar libertad e igualdad entre los hombres, valga decir, hoy en día, sin grandes resultados. Así las cosas, la

2 En su Titulo I, De los principios fundamentales, Art. 1, la Cons-titución Política de Colombia señala, “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las perso-nas que la integran y en la prevalencia del interés general”. Esta declaración de Estado Social de Derecho ha puesto un acento pro-tagónico a los derechos de todo orden y escala de la sociedad colombiana como orientadores de la construcción del Estado. La coyuntura política en la que se inscribió este acuerdo constitu-yente está enmarcada en la búsqueda de mayor unidad nacional a través de la integración a la vida política y pública de actores insurgentes como el M-19, y de otros actores sociales que no te-nían ningún tipo de vocería política como las comunidades negras e indígenas, y, a su vez, de integrar los elementos programáticos que abanderaban dichos actores, dentro de los cuales resaltaban la exigencia de las garantías necesarias para el cumplimiento de todos los derechos de la sociedad colombiana.

3 Las generaciones de derechos se entienden sucesivas en la his-toria y correspondientes a un contexto determinado del cual emanaron. Los derechos de Primera Generación corresponden a la Declaración de Virginia (1776) y la Declaración de Francia (1789) “y pueden denominarse de derechos civiles o libertades clásicas”; la Segunda Generación corresponde a los derechos políticos que surgió durante el siglo XIX, la Tercera Generación corresponde a los derechos económicos y sociales que surgen a principios del siglo XX en el proceso de la revolución Rusa y el fortalecimiento de otros procesos revolucionarios en el mundo. Por último, están los derechos de Cuarta Generación o dere-chos de solidaridad, que tiene como hito el año de la Declara-ción Universal de los Derechos del Hombre en 1945. (Arévalo, 2006: 123-126)


democracia se ha reducido a la ejecución de meca-nismos procedimentales, a la formalidad sin respal-do en hechos.

“Pero de poco sirve tener derechos si la sociedad en que uno vive no le da la posibilidad de ejercerlos. No se debe hablar sólo de los derechos sino también de las posibilidades. El problema no está solamente en que todo el mundo tenga derecho a la libertad de expresión sino que también tenga la posibilidad de realizar algunos estudios para poder expresarse y de disponer de algunos medios personales o colectivos para hacer una publicación. De lo contrario se queda con el derecho y sin la posibilidad; y el derecho se queda escrito” (Zuleta, 1998: 12).

En este sentido se debe entender que el pro-ceso de reasentamiento de población debe supe-rar el momento de enunciación de los derechos a que tienen acceso las comunidades, hacia el de su concreción a través del otorgamiento de las herra-mientas para que tengan la posibilidad de realizar-los efectivamente.

Bajo este orden de ideas, a continuación se expon-drán los apartes más importantes de las declaracio-nes y pactos internacionales de Derechos Humanos firmados por Colombia y a partir de los cuales se pue-den caracterizar alternativas institucionales concre-tables en ejercicios de política pública y de desarrollo de programas y acciones acordes con la realidad y las necesidades de la población reasentada.

1.1.1 Los Derechos Humanos

Como se anota en el epígrafe con el cual se inicia el presente capítulo, la historia de los Derechos Hu-manos ha sido de lucha y de construcción de ideas que son su síntesis, el resultado de un proceso de construcción social y conciencia sobre la necesidad de definir reglas de juego compartidas que garanti-cen mejores niveles de vida en todos los ámbitos de la existencia humana.

La fecha exacta en la cual se inicia este largo pro-ceso es desconocida, sin embargo existe un canon de lo que ha sido la historia de los Derechos Humanos, el cual se inicia con algunas referencias a Códigos y Cartas de Babilonia y la India que datan de tres siglos

antes de Cristo, en los cuales ya se hacía referencia a la libertad de culto. Pero es la “Oración Fúnebre” de Pericles el documento más relevante para esta etapa, en él aparecen nociones como la libertad y la igualdad, que atraviesan toda la historia hasta nuestros días.

Posteriormente se presentan desarrollos en la época del Cristianismo, entre los cuales se debe re-saltar, ya en una etapa de transición, el nacimien-to del “Habeas Corpus”4 mediante la Carta Magna del Rey Juan sin Tierra, en 1215. Sin embargo, las fechas con mayor importancia, consideradas como las de nacimiento de los Derechos Humanos en el mundo, son 1689, con la Declaratoria de los Dere-chos Humanos5 y el 26 de agosto de 1789.

En agosto de 1789 es proclamada la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciu-dadano. “El bagaje ilustrado construía así, inmerso en pleno proceso revolucionario, una piedra funda-mental en la concepción del hombre como sujeto de derechos. Libertad, Igualdad y Fraternidad, son los tres ejes que estructuran todo el mensaje del texto” (Osset, 2001: 29).

A estos primeros documentos ha seguido una di-versidad de Declaraciones y Pactos, en particulares momentos de la historia, que evidencian un proce-so acumulativo de construcción y reconocimiento de los Derechos Humanos por la sociedad.

La importancia de esta normatividad internacio-nal radica en las obligaciones que toma cada uno de los Estados participes de los Pactos Internacionales, lo que genera un ambiente universal de protección, en relación con el dictamen de los mismos.

4 En su libro Más allá de los derechos humanos, Miguel Osset señala: “En concreto, en la cláusula 39 se afirma: “Ningún hombre libre será detenido o encarcelado, declarado fuera de la ley o exiliado, o dañado en manera alguna; ni le mandaremos perseguir, excepto por el juicio de sus iguales o por la ley de su tierra.”Y la cláusula 40: “El derecho de justicia no lo venderemos a nadie, no se lo negare-mos ni se lo demoraremos.” Es decir, nace uno de los conceptos más relevantes en la historia del Derecho: el “Habeas Corpus”. Pero no nace por el capricho de un rey humanista; nace por la presión ejercida conjuntamente sobre el rey por parte de las clases dominantes, la Iglesia y el pueblo como mal menor ante el peligro auténtico de una revuelta.” (Osset, 2001: 21)

5 Impuesta por el Parlamento a la futura reina María II Estuardo y a su esposo, Guillermo de Orange, el Hill of Rights (Declaración de Derechos) culmina la Revolución Inglesa de 1688.


A continuación se presenta una tabla síntesis, donde aparecen los principales desarrollos de este proceso de evolución de los Derechos Humanos, la

Tabla 1. Evolución histórica de los derechos humanos

FECHA dECLARACIÓN dESCRIPCIÓN

1 1215 Carta Magna Firmada por el Rey Juan Sin Tierra de Inglaterra, concede varios derechos a sus varones y a su pueblo. Es la base del derecho común inglés.

2 1689 Bill of Rights (Declaración de Derechos)

Impuesto por el Parlamento Inglés al Príncipe Guillermo de Orange. Tuvo como objetivo restablecer algunas facul-tades del Parlamento, perdidas durante el Estado Absolu-tista de Carlos II y Jacobo II.Se considera el preámbulo de:-Declaración de Independencia de los Estados Unidos (1776)- Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano (1789)- Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948)

3 1776 Declaración de Derechos de Virginia

Fue adoptada en el marco de la Revolución Americana, proclama la libertar e independencia de todos los hombres y establece una serie de derechos de los cuales no pueden ser privados.Esta declaración, a diferencia de la inglesa, rechaza la “no-ción de clases privilegiadas o funciones gubernamentales hereditarias”1. También incluye la libertad de prensa y de religión.Es considerada la primera declaración de derechos de la historia.

4 1789 Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano

Declaración de principios de la Asamblea Francesa. La primera traducción al español fue de Antonio Nariño.

5 1918 Declaración de los Derechos del Pueblo Trabajador y Explotado

Asumida por el III Congreso de Soviets de toda Rusia y está incluida en la Primera Constitución Política. Con esta declaración queda abolida la propiedad privada de la tierra, se declara obligatorio el trabajo y se crea el Ejército Rojo entre otros. Los bancos pasan a ser propiedad del Estado Central.

6 1944 Declaración de Filadelfia Actual Carta de la Organización Internacional del Trabajo –OIT–, contiene los siguientes principios fundamentales:- El trabajo no es una mercancía.- La libertad de expresión y de asociación es esencial.- La pobreza en cualquier lugar constituye un peligro para la prosperidad en todas partes. - La guerra contra las carencias se debe desatar con vigor implacable.

cual sirve, a su vez, como punto de referencia para ubicar la reflexión siguiente sobre los riesgos del reasentamiento y su relación con dichos Derechos.


FECHA dECLARACIÓN dESCRIPCIÓN

7 1948 Declaración Universal de Los Derechos Humanos

Proclamada en 1948 se ha convertido en la referencia del debate ético y político sobre los Derechos en general.

8 1966 Pacto Internacional de los Derechos Civiles, Políticos y Democráticos

Adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas. Adoptado al mismo tiempo que el Pacto Inter-nacional de Derechos Económicos, sociales y Culturales –PI DESC–. Estos han sido denominados Pactos Interna-cionales de Derechos Humanos. Junto con la Declaración Universal de los Derechos Humanos integra la Carta Internacional de Derechos Humanos.

9 1966 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

Tratado multilateral general que reconoce los derechos de segunda generación y establece mecanismos para su protección y vigilancia.

10 1976 Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos

Esta declaración fue realizada en Argel con el fin de resaltar los elementos estructurales que se encontraban en la base de las derrotas y limitaciones de las demás declara-ciones de Derechos Humanos.Conscientes de interpretar las aspiraciones de nuestra época, nos hemos reunido en Argel para proclamar que todos los pueblos del mundo tienen el mismo derecho a la libertad, el derecho de liberarse de toda traba extranjera, y de darse el gobierno que elijan; el derecho, si están sojuz-gados, de luchar por su liberación, y el derecho de contar en su lucha con el apoyo de otros pueblos.

Persuadidos de que el respeto efectivo de los derechos del hombre implica el respeto de los derechos de los pueblos, hemos adoptado la declaración Universal de los dere-chos de los Pueblos.

Que todos los que, a través del mundo, libran la gran lucha, a menudo con las armas en la mano, por la libertad de todos los pueblos, encuentren en la presente declara-ción la seguridad de que su lucha es legítima.

Fuente: Elaboración propia.

Dicha evolución de los Derechos Humanos ha implicado el reconocimiento de la colectividad de los mismos en el sentido que se ha logrado tras-cender de las nociones primigenias que señalan su carácter individual relacionado, específicamente, con los derechos civiles y políticos hacia concep-ciones más amplias que dan contenido a la igualdad en términos de unos componentes concretos de la economía, la sociedad, la cultura y el medio am-biente, como es el caso de los derechos económicos,

sociales y culturales –DESC–; este proceso se ex-tiende hasta declaraciones como la de Derechos de los Pueblos que entran a definir las situaciones de las cuales una colectividad debe ser considerada en el marco de una sociedad más justa y dignificante.

En la perspectiva de derechos que se propone como enfoque para el análisis de los procesos de or-denamiento no se hace referencia a artículos específi-cos de las cartas, declaraciones y pactos o pedazos de texto que puedan parecer coherentes con la realidad


que se quiere presentar; por el contrario, cuando se enuncia este enfoque se hace un reconocimiento al espíritu que encarna en cuanto al proceso social en el que comunidades, pueblos, organizaciones y naciones han jugado un papel protagónico que da el peso legíti-mo para su reconocimiento y defensa.

Así pues, es a la luz de los procesos sociales que dichos derechos deben ser valorados y evaluados, en este caso, a la luz de las implicaciones e impactos que trae para una comunidad el hecho de ser reasentada. Se parte de reconocer una serie de impactos probables relacionados con los procesos de reasentamiento.

En la tabla 2 se relacionan una serie de impac-tos posibles en los procesos de reasentamiento por prevención de riesgo6, identificados por Cernea & Christopher (2000), los cuales sirven como lente de observación de algunos derechos que se evidencian como los más limitados en el contexto actual del reasentamiento en Colombia.

Al revisar estos impactos se evidencia que en el caso colombiano existe un fuerte problema de desprotección de los Derechos Humanos para las comunidades que deben ser reasentadas. En el caso de la Declaración Universal de los Derechos Hu-manos (1948), se presenta el incumplimiento de varios artículos relacionados con el principio a la no discriminación, los derechos al empleo, a una vida cultural, a la salud, a la libertad y a la seguridad.

A estos derechos se suman otros que estarían siendo vulnerados, limitados y/o violados previa-mente o durante el proceso de reasentamiento por riesgo, los cuales están inscritos en el Pacto Interna-cional de Derechos Económicos, Sociales y Cultu-rales –PI DESC–. Es preciso aclarar que los Estados no se ven igualmente comprometidos jurídicamen-te frente al cumplimiento de los DESC, como con el cumplimiento de la Declaración de 1948.

En este sentido, a continuación junto con la expli-cación del derecho que es violado se presenta una bre-ve reflexión sobre las implicaciones que esto acarrea.

Principio a la no discriminaciónArtículo 2. Toda persona tiene todos los derechos y libertades proclamados en esta Declaración, sin dis-tinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen

nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición (DUDH, 1948).Artículo 11. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimenta-ción, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Esta-dos Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación in-ternacional fundada en el libre consentimiento.2. Los Estados Partes en el presente Pacto, recono-ciendo el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre, adoptarán, indivi-dualmente y mediante la cooperación internacional, las medidas, incluidos los programas concretos, que se necesitan para:

a) Mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos mediante la plena utili-zación de los conocimientos técnicos y científicos, la divulgación de principios sobre nutrición y el perfec-cionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo que se logren la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales; b) Asegurar una distribución equitativa de los alimentos mun-diales en relación con las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los paí-ses que importan productos alimenticios como a los que los exportan (PI – DESC, 1966).

Cuando se presentan procesos de marginación económica, social o psicológica como resultado del reasentamiento se incurre en discriminación. La habitabilidad de zonas de alto riesgo, que por lo general corresponden a la periferia más pobre de la ciudad, genera la exclusión, relacionada con las características socio-económicas y culturales que se reproducen en el territorio y que marcan diferen-cias con el resto de la ciudad.

6 Por riesgo se entiende la probabilidad de que ocurra un fenó-meno natural dañino (amenaza) X las pérdidas potenciales sufridas por el conjunto complejo de elementos expuestos durante el desencadenamiento del fenómeno (vulnerabili-dad). El riesgo hereda cuatro características: la amenaza, la probabilidad (ligada al lugar, al momento de ocurrencia como al impacto del fenómeno y tiene en cuenta los facto-res coyunturales), la complejidad (ligada al sistema) y las pérdidas (Chardon, 2002: 3).


Tabla 2. Impactos asociados al reasentamiento

IMPACTO dEFINICIÓN

1 La privación de la tierra

En el momento en que se interviene una comunidad ésta ya ha accedido a los sistemas produc-tivos, a actividades comerciales y ha construido la forma de garantizar su sustento. En el mo-mento en que se le expropia pierde la base principal que le aseguraba el sustento y se convierte en población susceptible al empobrecimiento. Este impacto, según Cernea, se puede reducir si se substituye la tierra y se reconstruyen las bases productivas y de acceso al empleo con las que contaba la comunidad, asegurando los ingresos para sostener a las familias afectadas.

2 Desempleo La pérdida del empleo se puede presentar de tres maneras: en las áreas urbanas los tra-bajadores pierden el empleo en los sectores de industria y servicios. En las áreas rurales los trabajadores pierden el acceso al trabajo en la tierra ya sea arrendada o por cosechas compartidas. Además de la perdida de las pequeñas empresas constituidas por pequeños productores-artesanos, comerciantes, etc.

3 Pérdida de vivienda

La pérdida de abrigo tiende, en algunos casos, a ser solamente temporal, pero, en otros, la falta de vivienda o su empeoramiento sigue siendo una condición persistente. En un senti-do cultural más amplio, la pérdida del hogar individual de una familia y la pérdida del espa-cio cultural de un grupo tienden a dar lugar a la enajenación y a un estado de privación.

4 Marginación Ocurre cuando las familias pierden su poder económico debido a que muchos individuos no pueden hacer uso de las habilidades que han adquirido producto de la experiencia en la nueva localización; se deja al capital humano inactivo u obsoleto. La marginación econó-mica es acompañada a menudo por marginación social y psicológica, que se expresa en la pérdida del prestigio social, en la pérdida de confianza en la sociedad y en sí mismos.

5 Mayor morbi-mortalidad

Graves impactos en la salud son el resultado del estrés social causado por el traslado debido a la inseguridad, trauma psicológico y el brote de enfermedades relacionadas con el reasenta-miento. El agua no potable y malos sistemas de alcantarillado aumentan la vulnerabilidad a las epidemias, la diarrea crónica y disentería. Los segmentos más débiles de la sociedad como son los niños y los adultos mayores se ven seriamente afectados por las enfermedades.La población sujeto de reasentamiento tienen mayor exposición y vulnerabilidad a las enfermedades, su sistema inmunológico comprometido empeora aún más la experiencia de la enfermedad.

6 Inseguridad alimentaría

La desnutrición es síntoma y resultado del reasentamiento inadecuado. Las caídas repenti-nas en la disponibilidad de los cultivos y en los ingresos son predecibles durante el traslado físico debido a que puede tardar muchos años la reconstrucción de la capacidad regular de producción alimentaría en el sitio del reasentamiento; y el hambre o la desnutrición puede convertirse en un efecto a largo plazo.

7 La pérdida del acceso a la propiedad y los servicios comunales

Para las personas pobres, especialmente quienes no tienen o perdieron tierras y otros recur-sos indispensables, la pérdida del acceso a las propiedades comunales (bosques, extensiones de agua, potreros, cementerios, sitios sagrados) produce un deterioro significativo en su nivel de ingresos y sustento.

8 Desarticulación social

El desplazamiento a la fuerza, desgarra el tejido social e induce a una sensación de impo-tencia que dispersa y fragmenta a las comunidades y desmantela las formas de organización social y los lazos interpersonales, además de dispersar los grupos familiares. Las redes socia-les organizadas para actuar alrededor de intereses comunes y para resolver sus necesidades más apremiantes se desarticulan, ocasionando que sea muy difícil reconstruirlas.

Fuente: Elaboración propia según Cernea & Christopher, 2000.


El derecho al trabajoLos pobladores de zonas de alto riesgo, como mu-chas otras personas de bajos ingresos, han queda-do subsumidas a la informalidad de la economía, teniendo que convertir su propia vivienda en el lugar de trabajo. En este sentido, el reasentamien-to no solamente produce un cambio en el lugar que habita la población, sino que rompe relaciones fundamentales para su sobrevivencia, como son, las de carácter económico. En este caso específico, se exponen los principales artículos relacionados con el empleo:

Artículo 23. “Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equi-tativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo. Toda persona tiene derecho, sin discriminación alguna, a igual salario por trabajo igual. Toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria, que le asegu-re, así como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana y que será completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de protec-ción social” (DUDH, 1948). Artículo 6. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho a trabajar, que comprende el derecho de toda persona a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente esco-gido o aceptado, y tomarán medidas adecuadas para garantizar este derecho (DESC, 1966).Artículo 7. Los Estados Partes en el presente Pac-to reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativo y satisfactorio que le aseguren en especial:Una remuneración que proporcione como mínimo a todos los trabajadores.1) Un salario equitativo e igual por trabajo de igual valor, sin distinciones de ninguna especie; en parti-cular, debe asegurarse a las mujeres condiciones de trabajo no inferiores a las de los hombres, con salario igual por trabajo igual; 2) Condiciones de existencia dignas para ellos y para sus familias conforme a las disposiciones del presente Pacto.

b) La seguridad y la higiene en el trabajo.c) Igual oportunidad para todos de ser promovi-dos, dentro de su trabajo, a la categoría superior que les corresponda, sin más consideraciones que los factores de tiempo de servicio y capacidad.

d) El descanso, el disfrute del tiempo libre, la li-mitación razonable de las horas de trabajo y las variaciones periódicas pagadas, así como la remu-neración de los días festivos (DESC, 1966).

Las condiciones laborales de las comunidades reasentadas cambian, en tanto deben asumir nuevas maneras para poder acceder a los nuevos tipos de uso de la tierra, del domicilio, accesos a los lugares de trabajo, acceso a la residencia, etc. Dichos cam-bios son determinantes en la “nueva vida” que ellos deben asumir, al ser el trabajo un aspecto esencial en la vida, como lo han señalado varios autores.

Karl Marx ha definido al hombre como homo faber. Hanna Arendt hace una alusión interesante al trabajo como uno de los tres procesos de la vida, y afirma que éste es “trabajo de nuestras manos, a diferencia del trabajo de nuestros cuerpos –el homo faber que fabrica y literalmente “trabaja sobre” di-ferenciado del animal que labora y “mezcla con” –, fabrica la interminable variedad de cosas cuya suma total constituye el artificio humano”(Arendt, 1958: 157).

Es el trabajo en sí el que permite que el hombre transforme su entorno y como lo señala Julio Boltvinik “los rasgos esenciales del ser humano, lo que lo identi-fica como género y que lo diferencia de las demás es-pecies (que) pueden caracterizarse diciendo que es un ser social, consciente, universal y libre, cuya actividad vital es el trabajo” (Fresneda, 1991: 7).

Se podría afirmar a partir de esta construcción ar-gumentativa, que el derecho al trabajo es fundamen-tal en la medida en que no solo permite un nivel de ingreso para la satisfacción de sus necesidades inme-diatas, sino que permite que el hombre desarrolle en esencia su actividad fundamental. En este sentido, los procesos de reasentamiento que “facilitan” el acceso a una nueva vivienda no contemplan que el trabajo es fundamental para que la vida de las poblaciones sujeto de reasentamiento pueda ser sostenible, así como para que se restablezcan las condiciones que permitan el acceso a la ciudad.

El derecho a una vida cultural Artículo 27. “Toda persona tiene derecho a tomar parte libremente en la vida cultural de la comunidad, a gozar


de las artes y a participar en el progreso científico y en los beneficios que de él resulten” (DUDH, 1948).

El rompimiento de tejidos sociales dentro de la comunidad obliga a nuevos tipos de adaptación cul-tural que generan procesos de transculturación y, en el caso de la resistencia, de aislamiento cultu-ral. “Algunos analistas del mercado no vacilan en preconizar la existencia de un planeta homogéneo, unidimensional, recién unificado por los vínculos de la sociedad de consumo” (Barbero, 1999: 29), situación que se hace manifiesta en el proceso de individualización, del quebrantamiento de los teji-dos sociales construidos por las comunidades en su actuar con respecto a un sistema de valores, creen-cias, etc., que se dan en el marco de unas formas de ocupación territorial y de producción particulares.

Si es cierto que el mundo globalizado permite el conocimiento de las distintas culturas que se dan en el entorno global, también proporciona un aislamien-to cultural de las poblaciones más vulnerables ya que los accesos no se dan de manera generalizada para toda la población. Cabe alertar, entonces, sobre la grave situación a la que se enfrentan las comunida-des reasentadas que en la mayoría de los casos viven en condiciones de pobreza y exclusión social.

Por tanto, la tendencia es la profundización de las condiciones de marginalidad y de limitación para el acceso a los bienes sociales culturales para dichas comunidades. En este sentido, se acelera la evolución de la problemática social en las ciudades al contar con sectores de la población con mínimas herramientas para la consolidación de formas autó-nomas, viables y sostenibles de reproducción de la realidad social.

El derecho a la saludArtículo 25. Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su fami-lia, la salud y el bienestar, y en especial la alimenta-ción, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, in-validez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias indepen-dientes de su voluntad (DUDH, 1948).

Para la población desplazada el derecho a la sa-lud es debilitado porque se ve expuesta al aumento de la morbi-mortalidad debido a las nuevas condi-ciones y que pueden depender de factores psico-lógicos, como el estrés, relacionados con la espera muchas veces incierta de soluciones en los casos de las comunidades que están por ser reasentadas, y a las tensiones propias de reiniciar procesos de habita-bilidad y construcción de tejidos sociales, en el caso de quienes ya han sido sujeto de reasentamiento; a factores ambientales como el cambio de aguas o la deficiencia en el acceso a ellas; y a factores físicos como alergias u otros.

Por último, en relación con los derechos con-signados en Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), se evidencia que la vulneración de los derechos anteriormente señalados implica, necesariamente, que su artículo 3 también sea vio-lado y que se pase por alto el artículo 12.

Artículo 3. “Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona” (DUDH, 1948).Artículo 12. 1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental.2. Entre las medidas que deberán adoptar los Estados Partes en el Pacto a fin de asegurar la plena efectivi-dad de este derecho, figurarán las necesarias para:

a) La reducción de la mortinatalidad y de la mor-talidad infantil, y el sano desarrollo de los niños; b) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente; c) La prevención y el tratamiento de las enfermedades epidémicas, endémicas, profesionales y de otra índole, y la lucha contra ellas; d) La creación de condiciones que ase-guren a todos asistencia médica y servicios médicos en caso de enfermedad (PI DESC, 1966).

Otros derechos que se verían vulneradosCOHRE afirma en relación con los procesos de desplazamiento forzado que se violan seis dere-chos, los cuales se pueden transpolar al caso del reasentamiento:

1. El derecho a la seguridad personal, se da en relación con la precariedad de las viviendas y de su ubicación en zonas de riesgo.


2. El derecho al trabajo, puesto que la mayoría de las comunidades de desplazados se construyen a menudo a las afueras de los centros de población urbanos y por esa razón no se encuentran cerca de las oportu-nidades laborales. 3. El derecho a la educación, debido a que la precarie-dad en la vivienda y la denegación de su derecho a la educación están a menudo interrelacionados. 4. El derecho al agua, ya que la privación del agua obli-ga a que las familias la recojan de fuentes no seguras, lo que causa la enfermedad e incluso la muerte, espe-cialmente en los niños más pequeños.5. El derecho al mayor nivel posible de salud, pues los grupos vulnerables, entre los que se encuentran los niños y los ancianos, están bajo riesgo especial de ad-quirir enfermedades que pueden ser prevenibles, de la malnutrición u otras complicaciones de salud.6. El derecho a la cultura, debido a que las condicio-nes de vivienda inadecuadas a menudo contribuyen a destruir sus tradiciones y costumbres, sobre todo al impedir la expresión cultural en áreas como la vi-vienda tradicional y la vida en comunidad (COHRE, 2005: 45)7.

En la práctica, muchos de los ciudadanos que habitan la periferia de la ciudad en condiciones de vulnerabilidad social, desarrollan una sensación de desconocimiento y diferenciación negativa frente al centro debido a la segregación espacial en la cual se ven inmersos. De este proceso de carácter físi-co, reconocible en el ordenamiento del territorio, se desprenden otra serie de limitaciones que redun-dan en la cotidianidad de estas comunidades en el sentido de la constante violación de los derechos fundamentales que deberían estar garantizados más allá del territorio que ocupen dentro de la ciudad.

Colombia ha ratificado tanto la Declaración Universal de Derechos Humanos como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales8 y en este sentido es preciso que dichos derechos sean reconocidos y concretados tanto en la práctica social, como plantea Lefebvre, como en las definiciones de política pública, contando con las garantías y herramientas institucionales necesa-rias para su existencia en la vida de las comunida-des, único escenario legítimo para que la existencia de éstos y de todos los derechos adquieran sentido.

“En estas difíciles condiciones, en el seno de esta sociedad que no puede oponerse por completo a la clase obrera y que sin embargo le cierra el camino, se abren paso a unos derechos que definen la civi-lización (en, pero a menudo contra la sociedad; por, pero a menudo contra la “cultura”). Estos derechos mal reconocidos poco a poco se hacen costumbre antes de inscribirse en los códigos formalizados. Cambiarían la realidad si entraran en la práctica social: derecho al trabajo, a la instrucción, a la edu-cación, a la salud, al alojamiento, al ocio, a la vida” (Lefebvre, 1978: 167).

1.1.2 El derecho a la ciudad

El reasentamiento implica, en el sentido más abs-tracto, el traslado de la población asentada en zonas de alto riesgo ambiental con el fin de mejorara sus condiciones de vida y, en este sentido, su habitabili-dad de la ciudad. Sin embargo, como se ha expues-to, los procesos de reasentamiento traen consigo impactos negativos que limitan o niegan una serie de derechos, entre los cuales se encuentra el dere-cho a la ciudad.

Durante las últimas dos décadas se han venido desarrollando otro tipo de derechos que se insertan en esta larga historia de luchas sociales y de pro-ducción de ideas. En medio de la organización y movilización de las comunidades y de los pueblos que en el marco del Foro Social de las Américas (Quito, julio 2004) y del Foro Social Mundial Ur-bano (Barcelona, septiembre 2004), entidades de derechos humanos, movimientos sociales, munici-palidades, gobiernos locales, gobiernos nacionales, foros nacionales de reforma urbana, universidades y organizaciones no gubernamentales, en 2004 elabo-ran la Carta Mundial del Derecho a la Ciudad, en la cual “se propone construir un modelo sustentable para la sociedad y el modo de vida urbano, basada en los principios de solidaridad, libertad, equidad,

7 Destacados con itálica por el autor.

8 Suscripción por Colombia: 21 de diciembre de 1966. Apro-bado mediante Ley 74 de 1968. Depósito de instrumentos de ratificación: 29 de octubre de 1969. Entrada en vigor para Colombia: 3 de enero de 1976.


dignidad y justicia social” (Torres, 2007: 2). En esta Carta el derecho a la ciudad es definido como:

“(…) el usufructo equitativo de las ciudades dentro de los principios de sustentabilidad, democracia y jus-ticia social; es un derecho colectivo de los habitantes de las ciudades, en especial de los grupos vulnera-bles y desfavorecidos, que les confiere legitimidad de acción y de organización, basado en sus usos y cos-tumbres, con el objetivo de alcanzar el pleno ejercicio del derecho a un patrón de vida adecuado” (Leonel, 2005: 17).

Sin embargo, décadas atrás, autores como Le-febvre venían desarrollando la noción del derecho a la ciudad, como: “el derecho a la vida urbana, la centralidad renovada, a los lugares de encuentro y cambios, a los ritmos de vida y empleos del tiempo que permiten el uso pleno y entero de esos momen-tos y lugares” (Lefebvre, 1978: 167).

El derecho a la ciudad se construye en relación directa e interdependiente con los derechos huma-nos internacionalmente reconocidos, incluyendo los derechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales. También incluye el dere-cho a la libertad de reunión y organización, el respeto a las minorías y la pluralidad étnica, racial, sexual y cultural; el respeto a los inmigrantes y la garantía de la preservación de la herencia histórica y cultural” (Carta Mundial del Derecho a la Ciudad, 2004). Por consiguiente, el derecho a la ciudad está pensado desde un complejo de normas que retroalimentan la dignidad humana dentro de este escenario.

La realización del derecho a la ciudad garanti-zaría la posibilidad de incluir socialmente a la po-blación considerándola sujeto fundamental en la construcción de un hábitat que permita su reali-zación ya sea como individuo y como comunidad. Bajo esta directriz, los procesos de reasentamiento deberían ser estructurados en función de la realiza-ción efectiva de todos los derechos por parte de las comunidades.

El derecho a la ciudad condensa el proceso his-tórico de lucha y promulgación de los derechos de la humanidad. En este sentido, se convierte en uno de los lentes más importantes desde donde observar

la problemática del reasentamiento en cuanto a la protección de los derechos de las comunidades que, aunque pasan, obligatoriamente, por el derecho a la vida, no pueden restringirse a salvaguardarla a tra-vés de la acción del traslado de las zonas de riesgo; se debe, necesariamente, garantizar las condiciones para que los demás derechos sean concretados.

1.1.3 El derecho a la vivienda

Por último, en este aparte sobre la caracterización conceptual de lo que se ha denominado como enfo-que de derechos para la construcción de políticas y alternativas institucionales que reduzcan los impac-tos negativos de los procesos de reasentamiento, es necesario definir el derecho a la vivienda como uno de los desarrollos de la evolución de los derechos humanos y, a su vez, como objeto central en cual-quier proceso de reasentamiento.

En este sentido el PI DESC contiene el derecho a la vivienda de una forma tácita en los siguientes términos:

Artículo 11. 1. Los Estados Partes en el presente Pac-to reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimen-tación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacio-nal fundada en el libre consentimiento. 2. Los Estados Partes en el presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre, adoptarán, individualmente y mediante la cooperación internacional, las medidas, incluidos los programas concretos, que se necesitan para: a) Mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos mediante la plena utili-zación de los conocimientos técnicos y científicos, la divulgación de principios sobre nutrición y el perfec-cionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo que se logren la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales; b) Asegurar una distribución equitativa de los ali-mentos mundiales en relación con las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los países que importan productos alimenti-cios como a los que los exportan (PI DESC, 1966).


Este pacto internacional viene acompañado de dos observaciones generales que definen la aplica-ción de su artículo 11. La observación No. 4 define la vivienda adecuada, y la observación No. 7 define el procedimiento frente al derecho a la vivienda en casos de desalojo forzoso.

Por vivienda adecuada el PI DESC entiende la posibilidad de disponer “de un lugar donde poder-se aislarse si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuada, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servi-cios básicos, todo ello a un costo razonable” (Ob-servación 4/91, Numeral 7). Partiendo de que la vivienda no es simplemente un espacio físico, la observación determina una serie de factores vitales para comprender el concepto de lo adecuado dentro de una vivienda, tales como: seguridad jurídica de la tenencia, disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura, gastos soportables, ha-bitabilidad, asequibilidad, lugar y adecuación cultu-ral (Observación No. 4/91).

La realización de este derecho depende de los procesos socio-económicos que dentro de la región permean las decisiones frente al gasto social. En este sentido, Pisarello en su documento Vivienda para to-dos: un derecho en (de) construcción, plantea que en el contexto social donde se concretan los derechos, “varios son los factores macroeconómicos globales que influyen en la disponibilidad de recursos para gasto social, incluyendo el área de vivienda y otros servicios básicos.

“Dentro de estos factores resaltan los impactos negativos de la liberalización del comercio, la vola-tilidad financiera, el uso especulativo del suelo, las cargas provocadas por la deuda externa, las restric-ciones fiscales y medidas de austeridad y los procesos de reestructuración del sector público caracterizado por una sinergia negativa entre privatizaciones y descentralización” (Pisarello, 2003: 36-37).

A pesar de esta situación global, los Estados se comprometen dentro de los pactos internacionales a respetar, proteger y realizar esos derechos. El de-recho a la vivienda en Colombia ha sido discrimina-do de la siguiente forma:

• “El deber de respetar el derecho a una adecuada vivienda implica que el Gobierno de Colombia se abstenga de cualquier acción que pueda impe-dir que las personas satisfagan sus derechos por sí mismas cuando estén en capacidad de hacerlo. Por ejemplo, el Gobierno tiene prohibido llevar a cabo “desalojos forzosos” y destruir arbitraria e ile-galmente las viviendas de las personas. Según el derecho internacional, el deber de respetar es una obligación inmediata que no está sujeta a un cum-plimiento progresivo en el transcurso del tiempo.

• “El deber de proteger requiere que el gobierno asegure la prevención de cualquier posible vio-lación por “terceras partes” o por los actores no estatales, como sociedades mercantiles, propieta-rios y otros actores privados. Al igual que el deber de respetar, el deber de proteger es una obligación inmediata que no está sujeta al cumplimiento progresivo en el transcurso del tiempo.

• “El deber de realizar el derecho a la vivienda adecuada es una obligación positiva que requie-re gasto público, abastecimiento de servicios públicos, provisión de viviendas o programas de vivienda, etc. El Gobierno debe emprender inmediatamente las acciones necesarias para ello, usando el máximo de recursos disponibles para realizar progresivamente el derecho a una vivienda adecuada para todo el mundo sin dis-criminación” (COHRE, 2005: 44).

Se debe precisar que sobre la base de los dere-chos humanos, la vivienda para un habitante no es simplemente “un espacio separado y con acceso in-dependiente que sirve para el alojamiento humano” como lo afirma el XV Censo Nacional de Pobla-ción de Colombia, sino que ésta implica una serie de relaciones entre el ser humano, la naturaleza y la sociedad. Quizás a ello se deba que exista una extensa normatividad internacional que a partir de una lectura más integral, propone la necesidad de una vivienda adecuada en relación con el concepto de dignidad humana.

En el caso del reasentamiento por prevención de riesgo la noción de vivienda adecuada es muy signi-ficativa, ya que es resultado de la prevención frente


a la posibilidad de desastre natural y que de no apli-carse adecuadamente conllevaría a una situación de riesgo posterior al proceso en la que se identifi-can riesgos sociales y económicos inminentes, que requieren de una actuación oportuna y planificada para evitar que se conviertan en riesgos potenciales de empobrecimiento (Cernea y Cristopher, 2000).

Sin embargo, desde la perspectiva de los DESC, la posibilidad de lograr una vivienda adecuada se ve diluida puesto que no es posible obligar al Estado a proporcionar una vivienda digna y mucho menos para la población en situación de vulnerabilidad. El gran problema frente a la opción de obtener una vivienda adecuada por parte de estas poblaciones son las consecuencias en cadena que se dan por la interdependencia de estos derechos con los dere-chos humanos, civiles y políticos.

Así pues, en la violación del derecho a la vivien-da y a una vivienda adecuada, subyace la violación a los derechos fundamentales de los pobladores en zonas de alto riesgo sujetos de reasentamiento.

El acceso al derecho a la vivienda por sí mismo no garantiza el acceso a los demás derechos, sin embar-go, ésta es la unidad primaria que se constituye a su vez en un escenario de transición entre la individua-lidad y la colectividad. La vivienda es el lugar donde se garantiza y determina la reproducción física y so-cial de la especie, por lo tanto, su realización ha de asegurar el mejoramiento de las condiciones de vida. Así pues, en el caso del reasentamiento, la vivienda debe dejar de interpretarse solamente como la con-creción material de un lugar de habitación para pasar a ser significada en función de la complejidad de de-rechos que ya han sido caracterizados.

1.1.4 Principales problemáticas del reasentamiento desde una perspectiva de derechos

La perspectiva de derecho como enfoque para el abordaje de la problemática del reasentamiento es fundamental en tanto estos procesos implican una ruptura en la vida de las poblaciones que deben ser trasladadas por habitar en zonas de alto riesgo. En este mismo sentido, se reivindica una noción com-pleja de los derechos que asume su evolución, pro-ducto de la organización y movilización social.

Los procesos de reasentamiento deben tender a garantizar los derechos de los cuales son sujeto las comunidades desde una perspectiva compleja e in-ter-relacional. Así, pues, la defensa del derecho a la vida trasciende necesariamente la condición física y se instala en los ámbitos sociales, culturales y eco-nómicos de los pobladores sujetos de reasentamien-to. La habitabilidad sin acceso al empleo, la cultura, la salud, la educación, la recreación, entre otros, se reduce a su más mínima expresión, se reduce a un estado de sobrevivencia sin garantías para la con-creción del progreso colectivo, el mejoramiento de las condiciones de vida y el acceso a la ciudad.

Por último se evidencia la limitación institucio-nal para asumir la complejidad de la problemática del reasentamiento, ya que se presentan soluciones que tienden a resolver fragmentos, generalmente los concernientes con las garantías de un nuevo lugar para habitar, es decir, los de carácter físico espacial, que dejan por fuera los económicos, socia-les, culturales y políticos, que constituyen la vida de cualquier comunidad.

1.2 El reasentamiento en relación con el hábitat

Como se planteó en el aparte anterior, el reasen-tamiento de población no es solamente la obra fí-sica, ni la vivienda, ni la infraestructura o la simple adecuación de espacios. Es, también, la recupera-ción del sentido comunitario, el valor humano, las formas culturales de producción y, sobre todo, de la esperanza de vida (Partridge, 2000: 321). Desde una mirada compleja el reasentamiento y el hábi-tat deben ser entendidos uno en función del otro, de manera que el traslado de vivienda de la pobla-ción sea asumido por todos los actores involucrados como un cambio de hábitat, es decir, un cambio en la multiplicidad de relaciones que están implícitas en el espacio de habitación.

En este sentido, se hace necesaria una lectura que dimensione las transformaciones vinculadas al cambio de vivienda por parte de la población desplazada, por lo tanto, se propone un análisis desde la complejidad, específicamente desde el


pensamiento complejo y las reflexiones y catego-rizaciones que desde éste se han producido alre-dedor del tema del hábitat.

La perspectiva actual de manejo de la proble-mática del reasentamiento ha tendido a separar los impactos ocasionados sobre el ambiente y los oca-sionados en la comunidad en términos de su vul-neración. La perspectiva aquí propuesta desde una mirada compleja propone superar dicha división y asumir las condiciones de alto riesgo y la vulnera-bilidad social como partes de una misma totalidad: el hábitat.

El hábitat “integra diferentes actividades hu-manas o modos de habitar incluyendo tanto las prácticas sociales (praxis) como las actividades productivas (techné) y las acciones generadores de sentido (poiésis)” (Capra, 2000), teniendo sus bases estructurantes en la tríada naturaleza-sociedad-ser humano. Sobre esta base relacional y compleja se propone el análisis de los impactos negativos de los procesos de reasentamiento, para lo cual se definirá cada una de estas bases estructurantes con el fin de caracterizar los subsistemas que integran la defini-ción del hábitat y, con ello, poder ubicar su impor-tancia en la elaboración de propuestas tendientes a reconstruir el hábitat de la población reasentada.

1.2.1 Subsistema naturaleza

Inicialmente, la naturaleza aparece como ese ni-cho fundamentalmente biológico que compromete el entorno físico, esa noción primera donde se en-cuentran los abastecimientos ecosistémicos. Como patrón de organización (forma) ésta emerge como espacio, paisaje y territorio, donde, el espacio es el conjunto de formas que, en un momento dado, ex-presa las herencias que representan las sucesivas re-laciones localizadas entre hombre y naturaleza, más la vida que las anima (Santos, 2000: 86ss).

Desde la filosofía, dentro de la reflexión que se tiene sobre habitar, Heidegger definió el espacio como “algo especializado, libre, a saber, en griego un límite peras. El límite no es aquello donde algo cesa, sino como los griegos reconocieron, el lími-te es aquello en donde empieza algo” (Heidegger, 1951: 1), en esa medida, en el reasentamiento ese

espacio está representado por los límites físicos y sí es observado desde lo vivencial, ese espacio está de-terminado por el modo de vida de sus habitantes. Así, puede ser que el barrio, la cuadra, la manzana sea el espacio, como también lo puede ser solo una vivienda. Todo esto depende de dónde empieza y dónde termina el reasentamiento, condición que solamente puede determinarse con la intervención y definición que proporcionen las comunidades in-volucradas en estos procesos.

El segundo concepto que configura las relacio-nes de los componentes de la naturaleza es el pai-saje, teniendo en cuenta que este concepto reúne tres dimensiones: el paisaje como ecosistema en su relación física con el medio ambiente, en relación etnográfica con respecto a la cultura de los que lo habitan y como experiencia estética, estética fisio-lógica como específicamente lo llama Heidegger, o lo endopático en Merman, quien afirma que “la animación de la naturaleza en el goce estético no descansa en reflexión racional alguna, sino que tiene la inmediatez y el carácter cambiante de una comprensión puramente sentimental de las cosas” (Carrizosa, 2001: 71) Por consiguiente, el habitan-te construye unas relaciones simbólicas basadas en su percepción subjetiva, su construcción de estética está permeada por lo cultural que, como un sistema más amplio, evoca las relaciones entre miembros de una comunidad que comparten un sistema axioló-gico, un sistema de creencias correspondiente a su construcción de territorio y su reciprocidad con su producción material.

El tercer elemento de este subsistema es la natu-raleza que se desarrolla en una tercera forma como territorio, es decir, no es solo un espacio físico sino, además y principalmente, “un conjunto de relacio-nes que se establecen históricamente, es decir, que la sociedad lo produce a partir de la naturaleza, que es una socialización de ésta. Pero también que la sociedad proviene de la naturaleza a través de un doble proceso de evolución natural y trabajo (…) La tierra aparece como el origen del ser humano o como la madre que le dio el ser y de la cual depende para vivir. Idea que puede referirse a la tierra misma o a otros elementos de la naturaleza: agua, selva,


animales.” (Vasco, 2002). Esta relación temporal vinculada a las formas de producción y a la histo-ria de la comunidad que usufructúa ese territorio, cuando se mira a la luz del reasentamiento obliga a los moradores de aquél a construir nuevas formas productivas y nuevas relaciones sociales para su desarrollo y a recrear nuevos escenarios históricos en los que se anula la continuidad del tejido social construido durante un tiempo determinado y que puede terminar en la ruptura de éste.

Algunas de las consecuencias de estos rompi-mientos son planteados por Arrieta en su texto so-bre el reasentamiento por obra pública; ellas son: el aumento de la morbilidad y la mortalidad, estrés psicológico, ansiedad por situación de incertidum-bre, rompimiento de las relaciones de vecindad y redes organizativas de la comunidad, que repercu-ten a nivel socio-cultural, además de otras reac-ciones psicológicas como depresión, desesperanza, crisis, disminución en los recursos humanos de la región y posteriormente al traslado probabilidad de otro asentamiento, sin dirección, en zonas ile-gales o en zonas habitables que posteriormente se identifican en riesgo por no haber previsto fenó-menos naturales.

El medio ambiente es definido, entonces, como la conjunción del espacio, el paisaje y el territorio, Carrizosa lo de fine como “(…) el dominio de lo físico-cultural en donde la gente se ocupa de todas las actividades y respuestas que componen la ur-dimbre de la vida humana en sus numerosos patro-nes históricos y sociales” (Carrizosa, 2001: 21). Es decir, ese escenario donde lo social, lo político, lo económico, lo cultural y lo biológico se entienden como variables interconectadas y complejas.

El medio ambiente constituye al hábitat, y como se anotó en los párrafos anteriores representa una complejidad de relaciones que van más allá de la perspectiva de lo natural como lo físico, el hom-bre interviene en su significación como lo plantea Heidegger en relación con la carga de significa-dos que determina la existencia de los espacios. En esta misma dirección se expresa Sartre (1946) cuando diferencia House y Home y da a la última una connotación especial definida por las cargas

histórica y cultural que imprimen quien habitan determinado espacio.

Por lo tanto, bajo estas consideraciones de ca-rácter conceptual, el medio ambiente o más espe-cíficamente las zonas que son declaradas como de alto riesgo, al ser habitadas asumen una significativa carga simbólica a la que se le integra la noción del hábitat posible que construyen quienes las pueblan. Su desalojo va más allá de la protección del espacio natural o de las vidas humanas, éste implica, ne-cesariamente, la acción de vaciar de contenido al medio ambiente y a la vez a las comunidades quie-nes quedan también vacías de los significados que construyeron en relación específica con determina-do territorio.

En este sentido es sustancial que los procesos de reasentamiento tengan la capacidad de considerar la ruptura y eliminación de dichas cargas simbólicas como un elemento tan importante como el hecho físico del riesgo.

1.2.2 Subsistema sociedad

La sociedad urbana debe entenderse como una construcción histórica; en esa medida se producen constantes transformaciones que la llevan de ser una sociedad profundamente cohesionada a una sociedad cada vez más orgánica, sinónimo de individualiza-ción, dispersión y anonimato. Entender este cambio de las sociedades mecánicas basadas en relaciones de comunidad a las sociedades industrializadas con es-tas características denotadas en el concepto de urba-nidad fue una de las tareas de Lefebvre en su texto El derecho a la ciudad (Lefebvre, 1978). Para efectos de un desarrollo más preciso de las distintas categorías que hacen parte del conjunto sociedad, es necesario visualizar su patrón de organización desde lo político, lo económico y lo social.

Sociedad-Política. Para empezar, las relaciones sociales que se caracterizan en la presente investi-gación son de tipo urbanas y, en este sentido, son “configuraciones sociales escasamente orgánicas, poco o nada solidificadas, sometidas a oscilación constante y destinadas a desvanecerse enseguida” (Delgado, 1999: 12). La significación del medio ambiente se encuentra, entonces, determinada por


este tipo particular de relaciones, lo cual deriva en una falta de conciencia sobre la posibilidad de ha-bitar o no un espacio, ante la urgencia por resolver una necesidad, en este caso la vivienda (en una pri-mera instancia).

Más específicamente, estas relaciones sociales urbanas tienen un carácter particular determinado por su expresión en los campos de la política y de la economía. Políticamente, el tipo de sociedad que se construye en la actualidad tiende a la individualiza-ción, a la pauperización de los tejidos sociales, a la falta de participación en la esfera pública, situación que Hanna Arendt denuncia: “(…) el totalitarismo busca, no la dominación despótica sobre los hom-bres, sino un sistema en el que los hombres sean superfluos” (Arendt, 1958: 5), es decir, un hombre que no necesite ser dominado por medio de la fuer-za física, sino que se sume en las categorías de lo privado y que rompa con el esquema de pluralidad humana diseñado durante la historia.

Al campo de la política corresponde también la tensión entre lo privado y lo público, en tanto lo pú-blico desaparece como posibilidad de acuerdo común en medio de una preeminencia de lo privado que a la vez es sobrevalorado. El poder o la capacidad de actuar en común que Arent señala como elemento constitutivo del sentido público de la política, tien-de a desaparecer con mayor rapidez en los procesos de reasentamiento, en los cuales la población se ve sometida a romper con los lazos derivados de largos procesos de conocimiento y reconocimiento como sujetos activos en un mismo territorio.

Así, pues, el hábitat se constituye por la signifi-cación que los hombres y mujeres crean en el medio ambiente que habitan, pero no en abstracto sino en relación con las determinaciones del contexto so-cial y político que se teje en comunidad. En esta misma dirección, la falta de opciones para construir un sentido común de la política se ve representada en la ausencia de propuestas de política pública que integren las necesidades y reivindicaciones de las comunidades sujeto de reasentamiento en alguna de sus etapas, desde las que aun no han sido rea-sentadas hasta de aquellas que han vivido más de uno de estos procesos. La débil inclusión social se

presenta como un riesgo preexistente al hecho del reasentamiento, pero que con éste tiende a agudi-zarse, exclusión que depende, en un alto grado, del tipo de relaciones productivas que se entablen en-tre los individuos.

Sociedad-Economía. Desde el punto de vista económico, las principales características de esta nueva economía mundial son: obtención de recursos alrededor del mundo, sistemas de producción flexi-bles y costos de transporte bajos que permiten la pro-ducción de componentes industriales en la periferia y la exportación hacia el centro (…) las implicaciones de estas transformaciones para la política económi-ca pueden ser expresadas de la siguiente manera: las economías nacionales deben estar abiertas al comercio, y los precios domésticos deben estar con-formes con los precios internacionales del mercado; las políticas fiscal y monetaria deben estar pruden-temente dirigidas al mantenimiento del precio y a la estabilidad de la balanza de pagos; los derechos de propiedad privada deben ser claros e inviolables; las empresas productivas de propiedad del estado deben ser privatizadas; la toma de decisiones privadas, guia-da por precios no distorsionados, deben dictar los pa-trones nacionales de especialización, distribución de recursos y remuneración de factores de producción, con regulación o política sectorial gubernamenta-les mínimas; el presupuesto gubernamental residual debe ser dirigido a una política educativa y social con propósitos definidos” (Souza Santos, 2000: 40).

En lo local, estos postulados económicos han generado cambios en la política proteccionista del Estado, reducción de la inversión social, persisten-cia de la economía de enclave desterritorilización y desnacionalización de la producción, aumento de la deuda externa, entre otras consecuencias que producen aumentos de la pobreza, un aumento en los desplazamientos a las ciudades como centros económicos, aumentos de la densidad poblacional y los cinturones de miseria en las ciudades industria-lizadas, así como de la economía informal y falta de estabilidad familiar.

Uno de los factores más importantes para la alta migración de habitantes a las ciudades está relacio-nado con la violencia asociada a los megaproyectos,


la altísima concentración de la propiedad rural y el narcotráfico. Estos cinturones de miseria, a su vez, en el caso colombiano se sitúan en lugares donde el terreno es vulnerable al riesgo. En el texto El rea-sentamiento en Colombia, es visible la relación entre los procesos de reasentamiento, la falta de presen-cia del Estado y las condiciones de marginalidad en que vive cada una de las poblaciones afectadas (Partridge, 2000: 318).

La ruptura de lo público y lo privado y los impac-tos que tiene lo económico en este tipo de relaciones es evidente en el caso de Sardi (Patridge, 2000), un barrio de Aguablanca en Cali donde, antes del rea-sentamiento las relaciones vecinales y las relaciones públicas dentro de este territorio eran mucho más cohesionadas y existía un escenario más fuerte de in-teracción social. Luego del desplazamiento al barrio Mójica II, aunque se logró recrear un hábitat pareci-do al del barrio anterior, con los mismos vecinos, el mismo tipo de calles, el aumento de los habitantes del nuevo barrio, se fue generando procesos de indi-vidualización que conllevaron a la rápida extinción de la organización comunitaria y al desconocimiento de las prácticas colectivas dentro de ese territorio. En esa medida, dentro de las distintas regiones que configuran la ciudad, los tejidos se determinan por la vinculación de los habitantes y las centralidades.

Esos tejidos que se van construyendo parten de lo cultural, entendido, en palabras de Clifford Geer-tz, como un entramado de significados. Por eso, en el caso de las comunidades urbanas, el estudio de su cultura es cada vez más complejo puesto que muchos de estos significados que se tejen a partir la cultura comienzan a mudar de territorios, trans-formándose en otros entramados que deconstruyen la cultura originaria y cambia en lo que denomina Canclini, culturas híbridas.

Con base en esta discriminación de los diferen-tes elementos que contempla el subsistema de la sociedad se podría afirmar que está caracterizado por lo social, lo económico y lo político en tanto se produce en un escenario donde las prácticas se originan en nuevas relaciones con el espacio vivido y que manifiestan nuevas maneras de habitar los di-versos lugares de la ciudad.

1.2.3 Subsistema ser humano

El ser humano, en su estructura, se debe entender como un cuerpo biológico. El hombre es en tanto sus relaciones complejas con su entorno, es decir, hace parte de una experiencia sistémica: “como todo ser vivo existe como un sistema dinámico en continuo cambio estructural, el modo de vivir que define a una especie, a un linaje, o a un sistema de linajes, se da como una configuración dinámica de relaciones entre el ser vivo y el medio que se ex-tiende en su ontogenia desde su concepción hasta su muerte”. En efecto, estamos hablando de un or-ganismo en términos físicos que tiene un cerebro y tiene una consciencia que permite interconectar su mundo físico interno con el mundo de la mente, por medio de “experiencias conscientes de la física y la química del sistema nervioso y de la dinámica no lineal de las redes neurales” (Capra, 2000: 69). La estructura de este subsistema está dada, enton-ces, por la relación cerebro-organismo, es decir, en el cuerpo.

Antes de ahondar sobre la estructura, la for-ma en el ser humano está dada por la capacidad de pensar, sentir y creer. El hombre, a diferencia de lo que planteaba Descartes en la segunda me-ditación metafísica, siente y cree, y muchas veces las creencias y sentimientos están relacionados con formas culturales de concebir la realidad que no son substancias sino procesos. Dentro de esta perspecti-va compleja y relacional, la cognición o proceso de conocer es “la actividad implicada en la autogénesis y la autoperpetuación de redes vivas. En otras pa-labras, la cognición es el proceso mismo de la vida” (Capra, 2000: 61). En efecto se da una conexión entre la actividad mental que se produce dentro del organismo y el cerebro y su relación con el mundo de la vida. Podría decirse que el pensar, el sentir y el creer están disgregados por los distintos tipos de conciencia: conciencia primaria que “surge cuando los procesos cognitivos van acompañados por ex-periencias perceptivas, sensoriales y emocionales básicas (…), un segundo tipo de conciencia es de-nominado en ocasiones conciencia de orden supe-rior, implica la conciencia de sí mismo, un concepto del propio ser mantenido por un sujeto pensante y


reflexivo (…), esta conciencia reflexiva implica un nivel de abstracción cognitiva que incluye la capa-cidad para mantener imágenes mentales, lo cual nos permite formular valores, creencias, objetivos y estrategias (Capra, 2000: 67).

Ese ejercicio de pensar, sentir y creer se puede discriminar como el sentir relacionado con el ámbito del deseo, el pensar en conexión con la conciencia y en esa medida con la objetivación del yo, y el creer en correspondencia con lo simbólico. En general, se podría decir que el ser humano está constituido por un organismo biológico que tiene la posibilidad de pensar, sentir y creer como un tránsito de la con-ciencia primaria a la conciencia reflexiva, y que esto se produce dentro del escenario de la vida privada, producida a partir de la intencionalidad que ese ser humano le proporcione a sus prácticas en el escena-rio del espacio vivido.

La triada naturaleza-sociedad.individuo no se presenta de forma separada en la realidad y dinámica de las comunidades. Es así como los procesos vitales de los pobladores urbanos son dependientes de un contexto particular, de unas condiciones que a su vez perfilan el uso de técnicas en su relación con la naturaleza y la sociedad. En el caso de las poblaciones sujeto de reasentamiento se evidencia una constante ubicación en zonas de alto riesgo donde la construc-ción de sus viviendas depende de un reducido acu-mulado tecnológico que perjudica a las poblaciones, lo que empeora su condición de vulnerabilidad.

La relación entre estos elementos se da cuando “los instrumentos (físicos y mentales) se articulan con lo que proviene de la sociedad (trabajo, modos de producción, estructuras sociales, etc.) para pro-ducir objetos técnicos, artefactos como la vivienda o las ciudades” (Santos, 2000). El hombre, en su conjunto, interviene frente a lo natural para trans-formarlo, proceso por el cual él también se trans-forma. Siendo la relación sociedad–naturaleza la primera, es claro que el posicionamiento material que se concreta en relación con la naturaleza pro-duce, a su vez, una significación del espacio, y se construye, así, un hábitat.

Una segunda interconexión es la de sociedad-mente que, retomando lo que dice Maturana sobre

el surgimiento del ser humano como especie o lina-je, se da a partir del lenguaje. El origen del lenguaje como un dominio de coordinaciones conductuales consensuales, exige una historia de encuentros re-currentes en la aceptación mutua, intensos y pro-longados (Maturana, 1978, 1988). Eso significa que el individuo necesita interactuar con su entorno co-munal y, en esa medida, crear códigos más acordes con lo que quiere significar.

Una tercera interconexión es la que se produce entre la mente y la naturaleza, mediada por el cuer-po. Cuerpo espacial, puesto que es producto del espacio y productor de espacio determinado por sí mismo. Ese cuerpo genera oposiciones y paralelos, simetrías y rupturas, está hecho de reciprocidades con las cosas y con los otros cuerpos, que se reflejan en los cambios que suscita y resulta de ellos. “Toda perspectiva interaccional se funda en ese principio de la corporeidad como el elemento central de y para la comunicación” (Delgado: 2002: 128). El cuerpo es la frontera entre el yo y el otro, que solo pueden ser comunicantes en el ámbito del deseo. Precisamente, el cuerpo produce las pulsiones, la reacción entre imágenes que proyecta el objeto para la satisfacción de los deseos, lo imaginario en este objeto para luego ubicarlo en la realidad y bus-carlo en la naturaleza.

Finalmente, las relaciones que se establecen en-tre los tres subsistemas (naturaleza, sociedad y ser humano) son determinantes en la construcción del hábitat. Es por esto que el análisis parte de esta in-terpretación para identificar los impactos que oca-sionan los procesos de reasentamiento de población de acuerdo a los nuevos asentamientos.

1.3 El reasentamiento en relación con la vivienda adecuada

Al contrastar el tema del derecho a una vivienda adecuada y la noción de hábitat, es claro que la vivienda no se limita a ser un espacio de refugio, sino que, al ser un derecho, debe comprender to-dos los aspectos del hábitat que son fundamenta-les para vivir dignamente. En este sentido se ha establecido la normatividad internacional frente


a la vivienda adecuada como instrumento para dignificar la vida humana en la Declaración Uni-versal de los Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

Para el caso de Colombia, en la Constitución Política en el artículo 51 se enuncia:

“Todos los colombianos tienen derecho vivienda dig-na. El estado fijara las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de fi-nanciación a largo plazo y formas asociativas de eje-cución de estos programas” (CP, 1991).

Pero a nivel nacional no se han definido los al-cances de la noción “vivienda digna”; la corte cons-titucional ha adoptado la Observación General No. 4 del PI DESC (Ver ítem: 1.1.3) en las sentencias relacionadas con este derecho. De igual forma, en la investigación se considera que la vivienda digna está consagrada dentro de la definición que se hace en el PI DESC en esta observación.

De a cuerdo con esto, se presentan los elemen-tos que aparecen allí como característicos de la vi-vienda adecuada:

Seguridad jurídica de la tenencia. Este conte-nido de vivienda adecuada protege al habitante de una vivienda contra los desalojos forzados, hostiga-mientos y otras amenazas. Para el caso concreto de Colombia, este precepto sufre de cotidianas violacio-nes a causa del conflicto armado y de la pobreza que motiva la informalidad en la ocupación de terrenos.

Esta premisa está incluida en la legislación na-cional, pero en la realidad no existe una propuesta a largo plazo que garantice la vivienda digna de todos los ciudadanos.

Para el caso particular de reasentamientos por alto riesgo existe una política local encaminada a la compensación en dinero de los asentamientos in-formales en los que viven para que, con él, se pue-da modificar el hábitat hostil como resultado de la amenaza ambiental.

Esto último no es garantía de la sostenibilidad de los reasentamientos pues algunos de los reasenta-dos vuelven a ubicarse en los cinturones de miseria,

en terrenos vulnerables al riesgo y en condiciones poco aptas para la vida digna, debido al cambio de actividad económica o por la falta de recursos para sostener una vivienda legal que implica el pago de servicios públicos, administración, etc.

disponibilidad de servicios, materiales e infra-estructura. Este contenido habla de dos tipos de re-cursos: primero, la disponibilidad que debe tener el terreno o el lugar de vivienda para acceder a recursos naturales tales como la tierra y el agua. COHRE, en el estudio sobre desplazamiento interno, identifica deficiencias para el acceso al agua de estos poblado-res, quienes terminan consumiendo aguas no pota-bles, lo que redunda en un problema de salubridad.

En segunda instancia, se habla de la disponibi-lidad permanente de servicios públicos de calidad que pueden brindarse en las zonas de reubicación. Sin embargo, el acceso a ellos es limitado porque se media a partir del pago de servicios públicos que en su gran mayoría superan la capacidad de pago existente en relación con su nivel de ingresos. Di-cha permanencia en la actualidad no depende de la oferta ya que ésta se ha venido garantizando y alcanza más del 90% de la cobertura, sin embargo, la capacidad de pago de estas comunidades es muy baja debido a la inestabilidad laboral.

Gastos de vivienda soportables o accesibilidad a la vivienda. El Estado está en la obligación de crear subsidios y de regular el mercado de la vivien-da para que las poblaciones puedan acceder a ella en condiciones dignas.

En este sentido, se debe señalar que las políticas de vivienda popular no dan garantías de sosteni-miento de la deuda frente a un crédito, ni tampoco frente al pago de servicios públicos a bajo costo, lo cual se expresa en una situación desventajosa para que los reasentados puedan acceder a predios.

Vivienda habitable. La vivienda debe tener unas características que permitan poseer un espacio ade-cuado, protección frente al frío, la humedad, el ca-lor, la lluvia, el viento u otros peligros de salud.

Si se considera que las familias reasentadas pro-vienen de familias extensas y el área de las casas ofrecidas por Metrovivienda es mínima, la ten-dencia hacia el hacinamiento es creciente. Otro


fenómeno es el rompimiento de las redes familia-res, resultado de la política basada en reasentar hogares, no familias.

Vivienda asequible. Para el caso de los poblado-res en zonas de alto riesgo la demora en los trámites para acceder a una solución habitacional aumenta el grado de vulnerabilidad frente al riesgo.

Lugar. Éste trata de una ubicación apropiada, con acceso a centros de empleo, servicios de aten-ción en salud, guarderías, escuelas y otros servicios sociales. En este sentido es necesario hacer un aná-lisis concreto de cada uno de los servicios sociales en cada caso de reasentamiento.

En el caso de la educación, el gobierno local ha aumentado y adecuado instalaciones para el acceso a ésta con la construcción de 65 megacolegios en las zonas más deprimidas de la ciudad. Por tanto, las principales restricciones en estos sectores son en medios de transporte y en centros de empleo, ya que, a pesar de las pautas del POT frente a la creación de nuevas centralidades, la mayoría de las ofertas en este sentido se encuentran retiradas de las zonas de miseria.

Adecuación cultural de la vivienda. Los mate-riales de construcción de la vivienda deben permitir una adecuada expresión de la identidad cultural y diversidad de la vivienda.

La producción de vivienda de interés social en masa, con unas condiciones concretas y sus propias especificidades, no permite la concertación de las realidades culturales de los reasentados con la pro-ducción de su vivienda dentro de la ciudad.

Información, educación y participación. Este es el derecho que tienen las comunidades y las per-sonas de conocer sus derechos frente a la vivienda adecuada y a cuestiones que puedan afectar su há-bitat. A la ya crítica situación de la educación y la participación que se presenta en el país, la monopo-lización de la información técnica y jurídica sobre los territorios empeora el estado de vulnerabilidad de la población. Por otra parte, el acceso a la ciudad y en particular a los equipamientos de educación, cultura, información y participación se ven limita-dos por el entorno ambiental y cultural que se pre-sentan como factores negativos.

Ambientalmente no se ubican equipamientos en las zonas de alto riesgo debido a la ilegalidad de la construcción en dichas zonas y, por otra parte, a que la inercia de las familias con bajos o nulos accesos, durante generaciones, a la cultura y la edu-cación, se reproduce casi mecánicamente.

Fuera de los posibles esfuerzos que realizan las instituciones reguladoras del tema, el conoci-miento centralizado produce accesos limitados a los pobres urbanos y mucho más a los pobres rura-les, lo que imposibilita el acceso a conocimientos especializados y novedosos. Y donde hay centros de información en los que se puede acceder a este tipo de conocimientos, como es el caso de las bibliotecas públicas y centros de atención de las diferentes organizaciones gubernamentales, el entorno cultural no permite que los habitantes dispongan de él.

1.4 El reasentamiento en relación con la calidad de vida

Las múltiples determinante de la pobreza que se viven las mayorías en las ciudades están asociadas a dinámi-cas de exclusión social, de marginación, de ubicación en zonas de alto riesgo y de sostenimiento de la estruc-tura funcional de relaciones productivas y sociales que tiende a empeorar las condiciones de estos sectores sociales. Se debe resaltar que sin definiciones orien-tadas a superar estas determinantes de la pobreza, las acciones fragmentadas no lograran cambiar la dinámi-ca dominante en que ésta se reproduce.

En este sentido, en el presente aparte se carac-terizarán la marginación, la exclusión social y la pobreza como entes conceptuales diferenciables en el análisis pero dependientes y estrechamente rela-cionados en el hecho social.

Como pobreza se entiende la “carencia de una realización mínima de algunas capacidades ele-mentales” (Sen, 1999: 21). Es interesante ver que Amartya Sen, a diferencia de algunos autores, no habla de la satisfacción de necesidades sino de ca-pacidades, es decir, “la igual disponibilidad de algu-nos medios particulares, o con referencia a la igual


aplicabilidad, o no-aplicabilidad de algunas barreras o constricciones específicas” (Sen, 1999: 19).

Un ejemplo de ello podría ser la posibilidad de acceder a la salud en Colombia, la cual es en su mayor parte generalizada, pero el problema de ese acceso es que no todos tienen la misma satisfacción ni la misma información frente al servicio. En esa medida, la posibilidad de sacar el mayor provecho de él es factible en la medida en que el usuario ten-ga mejores capacidades frente al servicio.

Otro intento de definir las capacidades es deri-vándolo “del conjunto total de los funcionamientos alternativos entre los que la persona puede elegir la clase de vida que desea llevar” (Reyes, 2006: 18), y estos funcionamientos a su vez se definen como “todo aquello que la gente puede hacer o ser con los bienes que tiene a disposición” (Reyes, 2006: 18).

Esa posibilidad de elegir solo se manifiesta en las herramientas que se tienen para poder ampliar el ám-bito de la libertad. La disposición de un bien, como un computador, no es un indicador real del uso que se tenga de él y de la decisión de usarlo y para qué usarlo. Si no se tienen conocimientos de informática, muy probablemente la decisión es unidireccional, es decir, no se hace uso del artefacto. En este orden de ideas, la capacidad de una persona para desarrollar esos funcionamientos será su libertad.

En la construcción de la noción de pobreza se plantea una discusión sobre la pobreza absoluta me-dida a partir de una pobreza estructural, en lo que se refiere al acceso a bienes para satisfacer necesidades básicas, y la pobreza relativa basada en la situación espacio-temporal de los seres humanos.

Otro aporte fue el realizado por Max-Neef ba-sado en la teoría de las necesidades en la que és-tas se ven más que como una carencia, como un potenciador de la participación en la propuesta para la satisfacción de ellas. Aunque la contro-versia es vigente frente al concepto de pobreza, el concepto de Amartya Sen es interesante para entender las lógicas del reasentamiento no sim-plemente desde la noción de accesos a servicios sociales, trabajo, etc., sino de la capacidad real de ejercer esos funcionamientos.

Pero aunque la pobreza gesta internamente ex-clusión social, la segunda no es condición de la pri-mera, por ejemplo, la exclusión por género, que se puede dar en todos los niveles socio-económicos. El BID define exclusión social como “la incapacidad del individuo de participar en el funcionamiento básico político, social y económico de la sociedad en que vive” (BID, 2003: 6).

Alicia Ziccardi en ese contexto expone que la exclusión social “amplía el concepto de pobreza incorporando otras dimensiones no económicas de este fenómeno” (Ziccardi, 2004: 4), por un lado, unas variables relacionadas con la pobreza y, por otro, el tema de la marginalidad.

Las dimensiones o los campos que se exigen al operar el concepto de exclusión social son, entre otros: las dificultades de acceso al trabajo, al crédito, a los servicios sociales, a la justicia, a la instrucción; el aislamiento, la segregación territorial, las carencias y mala calidad de las viviendas y los servicios públi-cos de los barrios de las clases populares; la discrimi-nación por género a que están expuestas las mujeres en el trabajo y en la vida social; la discriminación política, institucional o étnico-lingüística en que se encuentran algunos grupos sociales. Todos estos procesos y prácticas de las sociedades complejas son “factores de riesgo social” que comparten determina-dos grupos de las clases populares (inmigrantes, colo-nos, indígenas, discapacitados) (Ziccardi, 2004: 4).

Si se advierten estas variables, habría un primer grupo frente a accesos, el cual se percibiría mejor desde las capacidades y realizaciones en consonancia con la noción de pobreza, la carencia, la calidad de la vivien-da y los servicios públicos, también contenida en ella. Por otro lado, la marginación, en donde se incluyen la segregación territorial y las discriminaciones.

La segregación tiene su mayor manifestación en el aislamiento social, es decir, en la población “que, además de estar precaria e inestablemente ligada al mercado de trabajo, se ve progresivamente aislada de las corrientes predominantes en la sociedad” (Kazt-man, 2001: 172). Esta segregación se da en tres di-recciones: lo laboral, lo educativo y lo residencial.

Michel Cernea afirma que el efecto más extenso del reasentamiento involuntario es el empobreci-


miento de números considerables de población. En la India, por ejemplo, investigadores encontraron que los programas de desarrollo del país han cau-sado el traslado de más de 20 millones de personas durante cuatro décadas, pero “no han rehabilitado” al 75% de la población. Sus sustentos no se han restaurado; de hecho, la mayor extensión de los habitantes de los reasentamientos en la India han empobrecido (Cernea, 2000). En esa medida, el es-tudio de la pobreza y sus relaciones con la exclusión y la marginalidad se hace necesario para la elabora-ción de propuestas a esta condición.

Retomando el constructo teórico, el concepto de marginalidad producto de las nuevas relaciones de producción aparece como:

“… el resultado de un pro ceso de transformaciones socioeconómicas siempre incompletas; que fueron desorganizando las estruc turas tradicionales (de tra-bajo y organización social) sin ser capaces de absorber, en las nuevas estructuras, las capas de la población afectadas por dicho proceso” (Castillo, 2006: 4).

Este concepto está básicamente relacionado con el de trabajo, pero dentro de los muchos estudios sobre éste existen posiciones relacionadas con el te-rritorio o el espacio y la distribución de éstos dentro de la ciudad. La pobreza como marginalidad o como informalidad no permite pensarla como escasez de recursos sociales (Castillo, 2006: 7).

Ahora bien, el proceso de reasentamiento obli-ga a una población a insertarse dentro de otra que tiene organizadas sus relaciones con el entorno, lo que produce que cualquier sujeto externo sea sus-ceptible de modificarle sus relaciones, y esto, a su vez, genera una resistencia frente a los nuevos habi-tantes y viceversa.

La otra cara de la moneda con respecto a la po-breza, la exclusión social y la marginación es la ca-lidad de vida.

“Cuando se habla de hábitat se involucran otros con-ceptos que desbordan la vivienda, como son el de en-torno adecuado, el eco-urbanismo, los equipamientos urbanos, la movilidad, la productividad, el territorio y la territorialidad, la pertenencia, la cultura, el géne-

ro, la comunidad y los procesos de participación, que aluden no solamente al espacio físico, sino a las redes sociales que viven en él. Estos conceptos en conjun-to, proponen un mejoramiento de la calidad de vida de los pobladores” (Moncaleano, 2006: 23).

A propósito de ello, la calidad de vida se con-vierte en un indicador idóneo de muchos de los parámetros que acompañan los procesos de reasen-tamiento y en esa medida, clarifica las falencias y necesidades que tienen los habitantes urbanos en situación de alto riesgo.

Considerar la calidad de vida como un compo-nente articulador de la complejidad nos permite ac-ceder a la idea de la calidad de vida como proceso que integra al sujeto (Alguacil, 1996). Esto se hace evidente cuando se intercomunican elementos como el medio ambiente con otros como la salud o la recreación, como producto de interconexiones del hábitat sintetizadas en variables dinámicas que producen procesos y estos procesos se manifiestan en tres dimensiones: “medio ambiente, bienestar e identidad” (Alguacil, 2000).

Con respecto a ello podría decirse que la cali-dad de vida depende de la realización de un medio ambiente local-global que subsane los efectos que disminuyen la calidad de vida de los habitantes ac-tuales y los futuros, la resolución de necesidades bá-sicas (bienestar), sobre todo en el ámbito laboral, de vivienda, de equipamientos, de estructura urbana y de acceso a bienes económicos y, por último, de identidad, que depende de la garantía de derechos culturales y políticos como los derechos de asocia-ción, de participación, etc.

La calidad de vida de los miembros de una comu-nidad en alto riesgo es generalmente baja y, en esa me-dida, un proceso de reasentamiento es la oportunidad de impulsar en la población procesos de autogestión, orientados más a la satisfacción de las necesidades, de acuerdo con una cultura y unos hábitos locales, que con un modelo predominante (Partridge: 2000: 320). Para lograr esos indicadores de calidad de vida es necesario empezar por entender la pobreza como un todo complejo de necesidades o realizaciones.

Ahora bien, la relación fundamental que exis-te entre los procesos de reasentamiento por riesgo


y la pobreza en un país como Colombia está dada por “su topografía y por concentrar en áreas de alto riesgo a la mayor parte de sus asentamien-tos humanos” (Partridge, 2000: 14), sobre todo a los excluidos, pobres y marginados, de manera tal que la acción individual es mínima frente a la po-sibilidad de amenaza, razón por la cual aumenta la vulnerabilidad.

La disminución del riesgo y el reasentamiento producto de la planeación permiten aumentar la calidad de vida de los ciudadanos afectados. El rea-sentamiento es, en todos los casos, una cuestión de justicia social en cuanto a la reparación de la pérdida y la mitigación del impacto no deseable, y de inclu-sión social en cuanto a la apertura de nuevas oportu-nidades de desarrollo e inclusión para quienes sufren la tragedia de la ruptura y el desarraigo (Partridge: 2000: 23).

1.5 El reasentamiento, riesgo y vulnerabilidad

La construcción conceptual que se ha venido desarro-llando a la lo largo de este capítulo sobre el reasen-tamiento, se ha esforzado por considerar las variables más importantes que inciden en él como proceso, superando las definiciones –que se encuentran en las normas y las políticas– que lo reducen a una acción, que es el traslado de una población de un lugar A (zona de riesgo, espacio que va ser afectado por obra pública o renovación), hacia un lugar B en el territorio y en el que se desconocen el contexto y la dinámica vital que constituye la realidad de la población reasentada.

En este sentido, la caracterización de lo que se entiende por riesgo no puede quedar en manos del campo normativo y político exclusivamente, es preciso definir conceptualmente qué se ha enten-dido por riesgo y cuáles son los alcances de dicha definición en los procesos de concreción del rea-sentamiento. Sin embargo, los vacíos conceptuales han disminuido ante los adelantos que al respecto han hecho intelectuales como Clara Hortensia Gó-mez y Diógenes Arrieta, quienes han aportado en la orientación de lineamientos de política pública

a nivel distrital y nutrido el concepto de reasenta-miento a escala nacional, respectivamente.

En el contexto latinoamericano –al cual se ha venido haciendo referencia– de coexistencia de múltiples formas de construir el hábitat, el creci-miento acelerado de las principales ciudades ha lle-vado a que una fracción importante de la población se ubique en zonas de alto riesgo.

Los pobladores pobres asumen el riesgo mien-tras puedan ubicar sus viviendas en zonas de la ciudad que les permitan ser parte de la dinámica urbana, pero la mayoría de veces se conjugan la pobreza y el desconocimiento,como factores de-terminantes para la construcción de hábitats en zonas de alto riesgo.

Sin embargo, el riesgo entendido como “un pro-blema de localización o selección de sitio de em-plazamiento” (Ferrando, 2003: 21) puede afectar a otros sectores de la población.

Frente a este tema Catherine Chardon, reco-noce que en una situación de riesgo en zona urba-na intervienen dos componentes mayores: “(…) el fenómeno natural que puede generar daños y la sociedad amenazada susceptible de sufrir daños” (Chardon, 2002: 2-3). Es necesario entender que si bien la amenaza es resultado de unas condicio-nes naturales determinadas, el riesgo es el produc-to de la presencia del hombre en esos lugares con alto grado de amenaza y, en esa medida, el riesgo es una dimensión humana, luego no se puede con-siderar que el mundo es un lugar inerte sino que tiene cambios constantes que producen modifica-ciones en el paisaje.

Una de las nociones de riesgo en las zonas urbanas, es entendida por Chardon de la siguiente forma:

“la interface entre el fenómeno amenazante que pue-de generar daños y la vulnerabilidad de los elementos expuestos, resulta entonces de la acción de un even-to probable sobre un sistema susceptible de estar más o menos afectado. Por tanto, el riesgo hereda cuatro características: la amenaza, la probabilidad (ligada al lugar, al momento de la ocurrencia como al impacto del fenómeno y tiene en cuenta los factores coyuntu-rales), la complejidad (ligada al sistema) y las pérdidas” (Chardon, 2002).


Frente a esto, Chardon establece la siguiente ecuación:

RIESGO = {Probabilidad de ocurrencia de un fenómeno natural dañino (AMENAZA)}

X {Pérdidas potenciales sufridas por el conjunto complejo de elementos expuestos

durante el desencadenamiento del fenómeno (VULNERABILIDAD)} (Chardon, 2002: 3)

• El riesgo no es simplemente un problema de tipo natural, sino que está caracterizado por la sumatoria de probabilidades adquiridas desde la amenaza como fenómeno natural y la vulne-rabilidad entendida desde un complejo natural, técnico, socioeconómico, cultural, coyuntural, funcional, institucional. Estos factores pueden ser entendidos como (Chardon, 2002: 75):

• Los factores naturales causan una predisposición del espacio estudiado a la ocurrencia de fenóme-nos naturales: zona sísmica, volcánica, inundable.

• Los factores socioeconómicos son directamente li-gados a la población expuesta e influyen sobre su propensión a sufrir un nivel determinado de pérdi-das: la densidad y repartición espaciales de los tipos de población; los recursos económicos para enfren-tar el fenómeno y/o siniestro; los aspectos cultu-rales y educativos (comportamiento, organización comunitaria, experiencia en el campo, etc.)

• Los factores técnicos tratan de la adaptación de las construcciones a la situación de exposición: la repartición espacial de los tipos de vivienda según el grado de exposición de los terrenos; las estructuras peligrosas la localización de la enti-dades de socorro y la accesibilidad de los barrios en caso de desastre, que determinará la eficacia de la intervención durante la emergencia.

• Los factores coyunturales pueden provocar y agravar los fenómenos naturales y sus conse-cuencias, principalmente durante el impacto: momento en que ocurre (día, noche, entre se-mana o fin de semana…); fenómenos simultá-neos; situación política del país.

• Los factores funcionales e institucionales están principalmente ligados a la estructura y al nivel

de conciencia, preparación y funcionamiento de los organismos encargados de la gestión global de riesgos.

En este mismo sentido se expresan Moreno y Múnera (2000) para quienes es necesaria la eva-luación de las políticas actuales sobre riesgo y pre-vención de desastres, considerando que se deben superar las definiciones existentes de riesgo que lo vinculan exclusivamente a la acción de la natura-leza y que dejan de lado los factores sociales y, en general, el contexto que interviene en la configura-ción de situaciones de riesgo.

Estas autoras recogen otras elaboraciones y pro-ponen definir riesgo y vulnerabilidad, conceptos que interactúan y son interdependientes, ya que de su relación depende la definición de amenaza.

“• Riesgo: La probabilidad de que la amenaza se haga presente causando daños. Tiene caracterís-ticas diversas dependiendo del origen y la dura-ción del evento. Ejemplo: Inminencia de lluvias intensas y prolongadas, provocadas por desequi-librios climáticos. • Vulnerabilidad: La fortaleza o la fragilidad de la comunidad frente al riesgo. Ejemplo: Esas mismas lluvias en un asentamien-to determinado que no posee recursos suficientes para adecuar la precaria infraestructura existente” (Moreno y Múnera, 2000: 7).

Las diferentes dimensiones de la vulnerabilidad permiten observar los factores que pueden interve-nir dentro del riesgo y así generar un ambiente pre-ventivo propicio para la adecuada planeación de un reasentamiento.

“Esto permitirá llevar a cabo proyectos que incluyan no sólo estrategias de mitigación, sino que además velen por la sostenibilidad de los procesos y eviten la perdida de cuantiosas inversiones y de esfuerzos nacionales e internacionales, con sus consecuentes dramas humanos. La planeación debe entenderse entonces, no sólo como un elemento fundamental en la reubicación y/o la reconstrucción, sino tam-bién como un componente definitivo en el desarrollo y el futuro de las localidades afectadas” (Partridge: 2000: 319).


Esa conexión existente entre la vulnerabilidad y la pobreza ha sido revisada sobre todo desde el punto de vista socio-económico, y se ha dejado de lado la visión sistémica de esta categoría. Esta razón lleva a hacer una revisión detallada de cada uno de los indicadores y su relación con los procesos de reasentamiento para poder observar sus múltiples características.

En primera medida, los indicadores naturales se asocian a la distribución socio-espacial de la ciudad, donde el tema de la segregación espacial y residen-cial juega un papel fundamental, ya que las zonas donde moran estas poblaciones son precisamente las menos aptas para la construcción.

“A diferencia de otras regiones del mundo, en Amé-rica latina existen otras situaciones de impacto en relación con la vulnerabilidad y el riesgo: Acceso li-mitado a servicios de saneamiento (agua tratada, re-cepción y tratamiento de alcantarillados, recolección y disposición final de las basuras, pavimentación de las calles), susceptibilidad a inundaciones, deslizamientos y polución del aire. Esos factores representan tanto si-tuaciones de amenaza a la vida, cuanto situaciones de exposición a un amplio espectro de dolencias relacio-nadas con el aire y el agua” (Hogan, 2000: 4).

Es precisamente en las ciudades de este tipo don-de “los riesgos aumentan (…) puesto que la vulne-rabilidad es un tanto mayor en una ciudad, en la sociedad ya segmentada donde se exacerban distin-tas disfunciones” (Thouret y D’ercole, 1996: 208). El aumento de la densidad poblacional sobre terri-torios en situación de amenaza aumenta ese grado de vulnerabilidad multifactorial y mucho más si está relacionada con la pobreza. Los territorios donde se instalan las viviendas están bajo una vulnerabilidad física variable, es decir, de una vulnerabilidad que está “geográficamente centrada”, pero con efectos diferentes de acuerdo con una capacidad de la po-blación para auto protegerse (Hogan, 2000: 5).

En esa medida, el primer factor asociado a la vul-nerabilidad es el geográfico o natural que “se refiere a los parámetros socio-temporales del impacto de un fe-nómeno natural creador de daños y de las característi-cas de la catástrofe” (Thouret y D’ercole, 1996: 414).

Un segundo factor de la vulnerabilidad es el socio-económico, que tiene una elevada interco-nexión con los factores naturales.

En las ciudades latinoamericanas los cinturones de miseria están ubicados en las periferias principal-mente que, por la condición accidentada y de alto riesgo, generan una disposición de vulnerabilidad dentro de los habitantes de estos parajes. Estos ha-bitantes son producto de una segregación territorial y social que se profundiza con “el proceso de desre-ponsabilización del Estado en relación a los dere-chos de ciudadanía, y, en su lugar, surgen acciones de cuño humanitario que tienden a equiparar las cuestiones de la pobreza en términos de atención particularizada y local.” (Kowarick, 2003: 77).

La madurez de procesos de inclusión social en este sentido es poca, ya que la realización de muchos dere-chos económicos, sociales y culturales que pretenden abonar en este sentido, es relativa por la inexistencia de un protocolo, como se afirmó anteriormente.

Esto es revelador para entender que dentro de “nuestras ciudades estamos en curso de vastos pro-cesos de vulnerabilidad socioeconómica y civil que conducen a lo que puede ser designado como pro-ceso de desciudanización” (Kowarick, 2003: 77).

Entender esa lógica de fragmentación en las ciu-dades es importante en la medida en que los rea-sentamientos por alto riesgo generalmente abordan territorios en contextos de difícil acceso a la parti-cipación política, enmarcadas en un escenario de exclusión social y, en esa medida, uno de los puntos de partida del reasentamiento es el aumento de la calidad de vida y de las condiciones de inclusión social y el desarrollo para esta población.

Un tercer factor es el técnico, tiene que ver con los materiales utilizados por las poblaciones vulnerables que, por sus condiciones de ubicación ambiental y socio- económico, resultan ser poco seguros, provenientes de demoliciones, reciclados, madera, entre otros.

El cuarto factor es el coyuntural o contingente,

“vinculados a las disfunciones temporales e imprevi-sibles, que acentúan los factores geográficos citados y modifican algunos factores estructurales. Es la co-incidencia entre las características espacio-temporal


del impacto y la aparición de las disfunciones con-tingentes, internas o externas, que causa el impacto catastrófico de un fenómeno natural, es decir, repen-tinamente violento y devastando una gran superfi-cie” (Thouret y D’ercole, 1996: 416).

Aunque Thouret y D’ercole hacen referencia sobre todo a factores geográficos asociados, también aumentan el riesgo la situación política, la capacidad de atención de las entidades públicas responsables de la atención por riesgo y diversas situaciones que con-textualmente aumenten el grado de vulnerabilidad.

El último vector está relacionado con los facto-res institucionales y político-administrativos, que se refieren:

“al aparato legislativo y reglamentario, así como a los mecanismos administrativos de prevención y gestión de los riesgos. Engloban pues las elecciones políticas de planificación preventiva (empleo y utilización del suelo, protección tecnológica, formación y educación, políticas de realojamiento), las operaciones de protec-ción civil (planes de intervención en caso de alerta y urgente, medidas de ayuda humanitaria) y finalmente la gestión de la crisis, es decir, la fase de adaptación de la población siniestrada y rehabilitación de los bienes dañados.” (Thouret y D’ercole, 1996: 413).

Con base en los indicadores analizados se inter-pretarán las funciones de las instituciones que en Bogotá se ocupan de las distintas clases de reasen-tamiento, sea por obra pública, por desplazamiento forzoso o por alto riesgo. Para los fines del presente análisis la caracterización de las instituciones que hacen operativas las definiciones políticas y las re-glamentaciones consignadas en normas es relevante por contener como ningún otro momento el hecho práctico y objetivo del reasentamiento en el Distrito –diagnóstico, inclusión en la agenda, promulgación de leyes y definición política.

Dentro del factor social o socio-cultural, Ca-therine Chardon afirma que hay tres elementos fundamentales que aumentan o disminuyen la vul-nerabilidad. El primero, de información frente al riesgo, donde “Informar y buscar información son la expresión de una actitud positiva en el caso de exposición a los riesgos naturales” (Chardon, 1997:

5). El segundo, que es la comunicación, en donde un emisor y un receptor tienen interlocución para que exista un diálogo de saberes. Y el tercero, muy importante, la percepción del riesgo.

“La percepción es multidimensional. Las informacio-nes son recibidas desde el mundo real y son perci-bidas en función de un proceso sociocultural en el que intervienen tanto los valores del individuo, su personalidad, sus experiencias pasadas, su grado de exposición al riesgo; como su nivel social, económico y cultural” (Chardon,1997: 5).

Dentro de los procesos de negociación en los reasentamientos esta percepción del riesgo es funda-mental para la ágil disposición de los habitantes a un proceso de traslado que prevenga el riesgo. Estos tres elementos (información, comunicación y percepción) están interconectados, y de una buena interacción en-tre los tres depende que los procesos de reasentamien-to puedan darse en las mejores condiciones.

Para el desarrollo de acciones integrales sobre las amenazas definidas por la interacción del riesgo y la vulnerabilidad, es importante resaltar los desa-rrollos en el tema de seguridad humana que están siendo impulsados por la Unesco:

“(…) la noción de seguridad humana es un elemen-to clave para establecer una plataforma de acción común, que permita sensibilizar al conjunto de los actores afectados por las amenazas más críticas y que tenga como centro los intereses de las poblaciones, en particular de sus segmentos más vulnerables” (Unesco, 2005: 14).

Esta noción ha sido elaborada en algunos en-cuentros de organismos internacionales de cons-trucción de política (OEA, ONU), y pretende consolidar y sintetizar una serie de tratados, de-claraciones y acuerdos multilaterales con el fin de producir una herramienta útil para garantizar el mejoramiento de las condiciones de vida de las poblaciones más vulnerables, para establecer unos parámetros y criterios de lo que entendido como seguridad humana debe comprender la existencia de toda comunidad.


Así pues, el concepto de vulnerabilidad debe ser trabajado a la luz de esta propuesta, la cual, como ya se ha señalado, permite, en este caso, encon-trar una síntesis de los factores que provocan la vulnerabilidad de una población, entre los cuales se encuentran las condiciones socio-económicas, las debilidades político-institucionales, la seguri-dad interna, la seguridad internacional, los riesgos ambientales y las vulneraciones relacionadas con la integración social. La mayoría de ellos ya fueron re-ferenciados a través de otros autores en el presente documento. Otros como la seguridad internacional y la seguridad interna quedan aquí señalados para ser abordados en posteriores estudios.

1.6 Consideraciones finales

En la actualidad los fenómenos de migración y desplazamiento de población, observados desde la perspectiva hegemonizante de la globalización, han despertado en las comunidades y en el Estado la necesidad de desarrollar propuestas encaminadas a solucionar los problemas que dichos fenómenos encarnan. En razón a esto, se ha generado un en-tramado conceptual resultante de las diferentes características que tienen los desplazamientos y en este sentido, Libia Leal menciona el texto sobre el reasentamiento por obra pública de Arrieta, donde establece la diferencia entre relocalización y reubi-cación en la definición del reasentamiento que de-fine como:

“(…) cambio de asentamiento de una población a un espacio diferente al que se encontraba, sin la necesi-dad de replicar las condiciones iniciales y que se hace cuando cada familia puede escoger su alternativa habitacional con la supervisión de la entidad respon-sable del reasentamiento, independientemente del mantenimiento o restablecimiento de los lazos comu-nitarios; la Relocalización, definida como el cambio de una población de unas coordenadas a otras en un mismo asentamiento y que se hace cuando se trata de un establecimiento comercial y la Reubicación, que se hace para replicar un asentamiento que tiene que trasladarse en otro espacio en las mismas condicio-nes en las que estaba inicialmente y se hace cuando la entidad responsable del reasentamiento construye

una alternativa de vivienda en otro espacio donde la población debe trasladarse” (Leal, 2007: 28-29).

El reasentamiento debe abordarse desde una mi-rada compleja, siendo entendido como un proceso integral, donde el objetivo principal se enfoque a mejorar la calidad de vida de la población a partir de garantizar el derecho a una vivienda adecuada, además de buscar el restablecimiento de los lazos sociales, culturales y económicos que se pierden en el momento en que se trasladan de un lugar a otro.

Lo interesante de una mirada compleja del rea-sentamiento por prevención de riesgo es que no se puede ubicar solamente con el criterio de cambio de morada sin mirar los impactos que tiene en los seres humanos con respecto a su entorno. Juan Carlos Ortega del Fondo Para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero –FOREC– fren-te a la vulnerabilidad anterior a un reasentamiento resalta la presencia de asentamientos subnormales coincidentes con las zonas declaradas de alto ries-go; la ubicación de los equipamientos de salud y educación respecto a los mismos y, por último, la ubicación de los asentamientos respecto al centro de la ciudad (Ortega, 2005).

Sin embargo, se evidencia como principal pro-blemática la incapacidad institucional y social para concretar el engranaje normativo y conceptual que se ha venido construyendo sobre el reasentamiento. La reducción del Estado, y con ello del carácter pú-blico de la política, la cual está siendo fraccionada en función del cumplimiento de objetivos, metas e indicadores fragmentadores de la vida, se ubica en el fondo de este problema.

En este sentido, el reconocimiento de la exis-tencia de un marco de derechos abre la puerta a la creación y consolidación de una cultura política diferente, capaz de generar puentes entre lo que se dice y lo que se hace, capaz de controlar el cumpli-miento y realización de sus derechos, cercana a un ejercicio que permita a las nociones y desarrollos conceptuales trascender a la esfera de la práctica como única oportunidad para ser superados y trans-formados en concordancia con las necesidades de los nuevos tiempos.


En el presente aparte fueron caracterizadas las principales nociones que sirven como sustento teó-rico de la apuesta investigativa aquí expuesta. En este sentido, se evidenció la necesidad de marcar el énfasis en la perspectiva de derecho para el aborda-je del reasentamiento por riesgo.

Se evidencia que existe un nivel muy alto de desa-rrollo de las nociones de los derechos humanos, que se puede observar tanto en documentos de carácter nor-mativo como en documentos de carácter académico, en los cuales se ha definido claramente el alcance y los aspectos que constituyen cada derecho.

Sin embargo, se evidencia por parte de un buen número de autores que dichas nociones de los de-rechos no han sido llevadas a la práctica, es de-cir, la realización de estos derechos por parte de la población no se ha dado, por el contrario, para el caso de los procesos de reasentamiento por alto riesgo en Colombia, resalta la constante violación de derechos fundamentales como el derecho al trabajo, la cultura, la salud, así como del derecho a la vivienda y la ciudad.

Existe, pues, un andamiaje conceptual y jurídico del cual partir para la realización de acciones de po-lítica pública encaminadas a garantizar debidamen-te cada uno de estos derechos, en tanto que todos

los pactos y declaraciones aquí nombradas han sido suscritos por el Estado colombiano.

Por otra parte, si bien se debe reconocer el nivel de avance de estos constructos, es preciso recalcar que aún las nociones se presentan incompletas, es decir, que se habla del reasentamiento como un proceso par-ticular de la vida urbana, el cual debe llevar a mejorar las condiciones de vida de una parte de la población, sin tener en cuenta que desde una perspectiva sisté-mica del hábitat el reasentamiento debe hacer parte de un entramado indivisible de nociones y políticas encaminadas a mejorar la vida de la sociedad.

Así, pues, las nociones de calidad de vida y de ries-go deben nutrirse constantemente con los factores que aquí han sido señalados como partes integrantes y esenciales para el análisis del reasentamiento de población por alto riesgo. Solo así se podrá realizar una concepción superada de la relación entre natu-raleza y ser humano, la cual debe arrojar una noción de hábitat centrada en las comunidades y pobladores como sujetos de las relaciones que lo constituye.

Por último se debe recalcar la importancia de los procesos sociales, de los hechos sociales, de sus luchas y construcciones de ideas, como base de la existencia de las nociones jurídicas, técnicas y científicas aquí ex-puestas, encaminadas a la dignificación de la vida.

42

El acelerado proceso de urbanización se presenta en la actualidad como un fenómeno común para los países de América Latina9, del cual han derivado múltiples problemas relacionados directamente con la coexistencia de distintos tipos de intervención y construcción del hábitat, entre las cuales se resal-tan la dinámica de la planeación institucional y la “planeación no formal del hábitat”10.

En este sentido el ideal de la ciudad como espa-cio que concentra las garantías para el desarrollo de la vida se ha visto difuminado en la realidad que evidencia agudas diferencias en las posibilidades que tienen todos sus pobladores para acceder a di-chas garantías.

Dicha realidad ha tendido a empeorar durante las últimas dos décadas, en relación con dos aspec-tos. Por una parte se presenta el índice acumula-do de las mayorías pobres, las cuales no cuentan en la actualidad con los recursos necesarios para garantizar un cambio positivo en sus condiciones de existencia. Por otra parte, en términos genera-les, las transformaciones del Estado bajo el modelo neoliberal han reducido su responsabilidad social y, por ende, su papel de proveedor de garantías para dicho mejoramiento.

En este sentido:

“…la agenda pública de los Estados en el caso de América Latina, ha tenido que concentrarse en te-mas derivados del crecimiento urbano en dos sen-tidos: uno, el del desarrollo económico en función de potenciar y fortalecer el modelo de producción, y el otro, relacionado con la atención a problemáti-cas inherentes a la pobreza, el deterioro ambiental, la exclusión, la segregación, el desempleo y la desigual distribución de recursos” (Universidad Nacional de Colombia, 2007: 57).

El modelo urbano propuesto desde la escala internacional ha privilegiado la consolidación de la economía para lo cual, paradójicamente, se ha

concentrado en la financiación de programas, pro-yectos y acciones encaminadas al fortalecimiento institucional del Estado y las administraciones lo-cales para la consolidación de la capacidad de ges-tión urbana.

En este sentido, las políticas públicas se han enfocado en avanzar en procesos de reingeniería institucional y en concretar programas asistenciales focalizados, orientados a mitigar el impacto del dé-ficit acumulado y de los nuevos problemas relacio-nados con el medio ambiente.

CAPÍTULO 2Evolución del reasentamiento en las políticas públicas

9 En su artículo “El hábitat popular en la ciudad no globalizada”, el maestro Carlos Alberto Torres reseña el cambio porcentual en los procesos de poblamiento con el fin de evidenciar la fuerte y acelerada tendencia hacia la urbanización en los últimos 75 años a nivel mundial. “A su vez, la urbanización no era la característi-ca fundamental a nivel mundial, Norteamérica (53.8%) y Europa (37.9%) representaban en 1925 las regiones con mayor población concentrada en los centros urbanos a diferencia de América La-tina que era predominantemente rural (75%). 75 años después América Latina y el Caribe alcanzaron el 77.2% de urbanización seguido de Europa que se consolidó con un 74.8% en el mismo periodo” (Torres, 2007: 3).

10 La evolución de la noción de hábitat ha estado acompañada para el caso de los países de América Latina, de la evolución de otras nociones o conceptos derivados de la necesidad de caracterizar los particulares procesos de los asentamientos en esta región. En Colombia el maestro Carlos Alberto Torres ha venido elaborando y re-significando las nociones que definen a los asentamientos urbanos sujetos de las múltiples problemá-ticas que encarna la sociedad colombiana. Pasa entonces por reconocer la existencia de “lo popular”, “lo informal”, “lo social (desde la perspectiva institucional)”, “lo ilegal”, como compo-nentes del campo de la planeación no formal del hábitat. En este sentido, aclara que dentro de esta planeación no formal caben desde los procesos de invasión y tomas de tierras de las décadas de los años sesenta y setenta (La Pola, Isla del Sol), acompaña-dos por la producción de vivienda popular por parte del Insti-tuto de Crédito Territorial (Ciudad Kennedy), pasando por las urbanizaciones piratas, por las urbanizaciones ilegales ubicadas en zonas de alto riesgo o no aptas para construir, hasta lo que se conoce clásicamente como ocupaciones informales, ubicadas por lo general en la periferia. Sostiene que estas distinciones, en conjunto, integran gran parte de la problemática del hábitat y la vivienda en Colombia y en este sentido las soluciones de-ben orientarse a la resolución de ejes neurálgicos superando la actual tendencia fraccionada y focalizada de la política pública (Torres, 2008).


Entendiendo la política pública como la sínte-sis11 de un largo proceso en el que prevalecen los intereses de los actores con mayor capacidad de incidencia y permanencia durante todo el proceso, se afirma, entonces, que para el caso de la proble-mática urbana en América Latina, especialmente en Colombia, el peso de las decisiones ha recaído en favor del sector privado y estatal, del lado de la liberalización del mercado.

Se entiende que las políticas públicas no son políticamente indiferentes. Las políticas públicas involucran aspectos políticos de las relaciones so-ciales que se tejen en torno a una problemática. No se puede pensar en agenciar una política sin que ella tenga implicaciones sobre el territorio y los ciudadanos. Las directrices de estas políticas

no se presentan como preceptos objetivos en su totalidad, sino que parten de las posiciones que to-men los agentes dentro de un contexto y un lugar determinado (Universidad Nacional de Colombia, 2007: 59).

Partiendo de estas consideraciones generales sobre el énfasis de las políticas públicas urbanas para la región en las últimas dos décadas, se abor-dará, en el presente capítulo, el proceso de sur-gimiento y evolución del reasentamiento en las políticas públicas en la escala internacional, como marco de la presentación de este análisis, y en las escalas nacional y distrital, objeto principal de la presente investigación.

A continuación se presenta el esquema de desa-rrollo del segundo capítulo:

11 “… una política pública no es una decisión aislada, sino un conjun-to de tomas de posición que involucran una o varias instituciones estatales (simultánea o secuencialmente). Pero igualmente signi-fica la materialización de las decisiones tomadas en términos de acciones que producen resultados sobre la situación problemática y los actores involucrados.” (Vargas, 2005: 39).

REASENTAMIENTOEN RELACIÓN

CON

LA GESTIÓN URBANA

COMOENFOQUE PRIVILEGIADO DE

LOS PROCESOS DE PLANEACIÓN URBANA

EN LA QUE SE INSCRIBE

LA GESTIÓN DEL RIESGO

COMOINSTRUMENTOPARA LA

PREVENCIÓN

COMOORIENTACIÓN DE LA

POLÍTICAINTERNACIONAL

B.M. B.I.D.

DONDE SE HA DESTACADO

POLÍTICA DE REASENTAMIENTO

DE INSTITUCIONES COMO

CON LA

OP 4.12 0P 710

CON LA

RETOMADA EN

LA POLÍTICA NACIONAL

LA POLÍTICA DISTRITAL

DESARROLLOSNORMATIVOS

PLANES DE DESARROLLO

EN LA CUAL SE ANALIZA

POT

EN LA CUAL SE ANALIZA

DiagRama 2. Desarrollo del segundo capítulo



2.1 Gestión urbana

Para hablar de las políticas de reasentamiento es fundamental hablar de gestión urbana como enfo-que predominante en la formulación de políticas públicas para los países de América Latina y, en general, para el mundo, que tiene como base el mo-delo neoliberal de producción capitalista.

En principio, es importante contextualizar la gestión urbana como un concepto resultado de un nuevo orden mundial que establece unas reglas par-ticulares para la generación de políticas dentro de las regiones, que en América Latina experimenta,

“… cambios importantes en su estructura urbana, en su tipología edilicia, en su “mapa social” y su mercado residencial, que muestran claras tendencias hacia la polarización, en la forma de estructuración territorial y gestionaria del comercio y los servicios, en la tecno-logía de las comunicaciones y la actividad económica tanto a nivel público como privado y, en general, en el patrón de la actividad productiva” (Reese, 2007: 3).

Esto sumado al cambio de dirección del Estado, con el que ha perdido regulación frente a algunos asuntos públicos que han sido asumidos por la em-presa privada conforme se va insertando en la diná-mica del mercado.

Es así como se importa un modelo que nace a partir de los años sesenta, en el que para encontrar mayor eficiencia y eficacia en las instituciones,

“…se abre camino a la idea de introducir en el sec-tor público las técnicas de gestión utilizadas en las empresas privadas. (…) en los países industrializados como los Estados Unidos y los de Europa occidental, [se adopta] un enfoque de public management o de gestión pública [que] empezó a sustituir los métodos tradicionales de la administración pública” (Roth, 2002: 136).

La gestión urbana se convierte para la década de los noventa en el enfoque privilegiado de los pro-cesos de planeación urbana, la cual materializa el cambio de lo que fue la búsqueda del Estado Bene-factor o Asistencialista transformado a un Estado Regulador, reducido y de control que abandona la

oferta de servicios y pasa a garantizar el ambiente adecuado para el acceso del conjunto social a los bienes y servicios ofrecidos ahora de forma institu-cionalizada por agentes privados, en la búsqueda de crear ciudades competitivas (Universidad Nacional de Colombia, 2007: 57).

La planeación, entonces, se ve enmarcada por una nueva manera de operar que se convierte en el derrotero de la normatividad entorno a los temas del territorio como precisamente se verá en el hilo conductor que se va tejiendo desde el escenario in-ternacional hasta el nacional y el distrital.

2.2 Gestión del riesgo

“Partiendo de este contexto, el análisis y posterior evaluación de los impactos de las políticas públicas en materia de reasentamiento por alto riesgo recaen en lo que se ha denominado gestión del riesgo (por lo menos en el nivel discursivo de las propuestas), con-tenido a su vez dentro del enfoque de la gestión urba-na, fundamento actual de la planeación dentro de las ciudades, trazado como orientación de política en la escala internacional, en los últimos Informes Mun-diales sobre Asentamientos Humanos, evidente en la creación del Programa de Gestión Urbana [como] una iniciativa del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y de otras agencias de cooperación internacional que ejecuta el Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos. Busca for-talecer la contribución de las ciudades y pueblos del mundo al desarrollo humano” (Cabannes, 2002: 2).

El reasentamiento dentro de la gestión urbana tiene unas características administrativas especiales por su carácter preventivo; esto lo incluye dentro del enfoque de gestión del riesgo entendido como:

“…proceso social complejo que conduce al planea-miento y aplicación de políticas, estrategias, ins-trumentos y medidas orientadas a impedir, reducir, prever y controlar los efectos adversos de fenómenos peligrosos sobre la población, los bienes y servicios, y el ambiente. Acciones integradas de reducción de riesgos a través de actividades de prevención, mitiga-ción, preparación para, y atención de emergencias y recuperación post impacto” (Cardona, 2005).


Lo interesante de este tipo de enfoque radica en que, a partir del año 2000, se presenta un acento en las políticas de prevención y mitigación en bús-queda de disminuir el endeudamiento dentro de los países en desarrollo, ya que los procesos de recupe-ración y atención de emergencias involucran más recursos y pérdidas materiales.

En términos de la planeación, la gestión del ries-go está constituida materialmente por una,

“…organización abierta, dinámica y funcional de ins-tituciones y su conjunto de orientaciones, normas, recursos, programas y actividades de carácter técni-co científico, de planificación, de preparación para emergencias y de participación de la comunidad cuyo objetivo es la incorporación de la gestión de riesgos

en la cultura y en el desarrollo económico y social de las comunidades” (Cardona: 2005).

Este enfoque de la gestión del riesgo se presen-ta primordialmente preventivo, aunque no deja de lado la actuación sobre el desastre mismo y poste-riormente a él.

De igual forma hay un elemento nuevo que in-troduce la gestión del riesgo y tiene que ver con los actores que intervienen en el proceso, éstos no son solamente del Estado, pues en este tipo de sistemas empiezan a intervenir actores privados como orga-nizaciones no gubernamentales o actores mixtos.

Cardona anota siete acciones que hacen parte del desarrollo de la gestión del riesgo, los cuales se presentan en la siguiente tabla.

Tabla 3. Acciones para desarrollar la gestión del riesgo

ACCIÓN dESCRIPCIÓN

1 Conocimiento de la diná-mica

Reconocer la incidencia y alcance de posibles fenómenos que pueden con-vertirse en amenazas y las vulnerabilidades ante dichos eventos.

2 Promoción de mecanismos y acciones

Reducción de las condiciones de riesgo existentes incluyendo mecanismos de reordenamiento territorial, reasentamiento humano, recuperación y control ambiental, refuerzo de estructuras, construcción de infraestructura de protección ambiental, diversificación de estructuras productivas, fortale-cimiento de los niveles organizacionales, etc.

3 Capacidad para pronosticar Medir y difundir información fidedigna sobre cambios continuos en el ambiente físico y social la inminencia de eventos dañinos, destructivos o desastrosos.

4 Mecanismos de preparación Mecanismos para enfrentar casos inminentes de desastre y para respon-der eficazmente después del impacto de un determinado suceso físico, en el marco de esquemas que fortalecen y aprovechan las habilidades de la población.

5 Mecanismos de instrumenta-ción, organización y control

Generación de esquemas de rehabilitación y reconstrucción que conside-ren, entre otras cosas, la reducción del riesgo en las zonas afectadas.

6 Reducción del riesgo en el futuro

Fomento de la incorporación del análisis de riesgo en los procesos de toma de decisiones y de inversiones, y la utilización de mecanismos de ordenamiento del territorio, de control sobre construcciones y de gestión ambiental.

7 Procesos pedagógicos El fomento de procesos educativos a todo nivel que garanticen un enten-dimiento más adecuado del problema de riesgo y de las opciones para su control, reducción o modificación.

Fuente: Elaboración propia según Cardona, 2002.


Los procesos de gestión del riesgo vienen toman-do fuerza a nivel mundial, situación que se ha visto determinada, en buena medida, por los acelerados cambios climáticos y del ambiente que aquejan a las generaciones actuales; en este sentido, se promueve fundamentalmente una cultura de la prevención. Así mismo, se ha convertido paulatinamente en uno de los criterios impuestos por la Banca Interna-cional para la financiación de proyectos urbanos en Colombia, específicamente en la ciudad de Bogotá.

2.3 Política internacional de reasentamiento

A partir de las recientes revisiones realizadas sobre el tema de la gestión del riesgo, los organismos in-ternacionales han considerado que el tema de los desastres naturales ha tenido una respuesta ex-post que complica cada vez más el financiamiento de sus respectivas intervenciones y posteriores reconstruc-ciones, lo que ha conducido a que el tema de la prevención y la mitigación del riesgo sea prioritario dentro de las políticas públicas mundiales.

Es así como las entidades internacionales que financian proyectos de desarrollo que implican el traslado de población exigen a los países beneficia-rios la implementación de planes de gestión social encaminados a reducir la vulnerabilidad de la po-blación a partir de planificar el proceso previamen-te, durante el traslado y después de este, con el fin de identificar y mitigar los impactos negativos que éste ocasiona.

Para identificar cuáles son los aportes realizados por las entidades internacionales relacionados con las políticas de reasentamiento de población se pre-sentan los siguientes análisis de la conferencia de Hábitat II, las orientaciones del BID y las acciones del BM.

2.3.1 Conferencia de Hábitat II

En la Conferencia de Hábitat II, realizada en Es-tambul en 1996, se hace una evaluación general de la amplitud de los desastres y las posibles causas del aumento de la vulnerabilidad de la población en los países en desarrollo, en la que se presenta una

propuesta para estos países en razón de un nuevo plan de gestión del riesgo que priorice las condi-ciones ex-ante, y se reconoce la importancia de la evaluación dentro de los planes de desarrollo y el ordenamiento territorial, el aumento de la informa-ción frente a estos riesgos en una relación dialógica entre la comunidad y las instituciones al mando, y la delimitación de las funciones y responsabilidades de los diversos sectores y agentes fundamentales en la gestión de las actividades previas a los desastres, la preparación para esos casos y la mitigación de sus efectos como, por ejemplo, la evaluación de riesgos y peligros, la vigilancia, la predicción, la prevención, el socorro, el reasentamiento y la intervención de emergencia, así como los cauces de comunicación entre ellos (Hábitat II, 1996: 132).

El documento Hábitat II sobre Asentamientos Hu-manos, se convierte en una base de acción para la construcción de nuevas propuestas en torno al or-denamiento del territorio, al recoger las discusiones más recientes sobre los asentamientos humanos, tema evidente dentro de las posteriores considera-ciones que hacen las entidades prestatarias como el Banco Mundial –BM– y el Banco Interamericano de Desarrollo –BID–, esto sumado a la búsqueda de la erradicación de la vulnerabilidad liderada por las Naciones Unidas en Colombia.

2.3.2 Las orientaciones del Banco Interamericano de Desarrollo

En el marco de la política del Banco Interamerica-no de Desarrollo –BID– existen una serie de docu-mentos que exponen las reglas de juego impuestas a los diferentes países para la mitigación de estas difi-cultades causadas por vulnerabilidad. Dichas reglas adquieren carácter de obligatoriedad en tanto con-dicionan los préstamos para la gestión del riesgo, de esta manera se acentúa la importancia de aspectos como la evaluación de riesgos y los reasentamientos en los casos en que el riesgo no sea mitigable.

En este contexto, el BID, en 1984, realizó el pri-mer esfuerzo por tratar sistemáticamente los aspec-tos de reasentamiento en el contexto operacional mediante la aprobación y uso de listas de verifica-ción, por sector, de los factores sociales y culturales


que se debían tener en cuenta en la preparación, el análisis y la ejecución de proyectos financiados por el Banco para maximizar los resultados positivos de los proyectos y evitar o mitigar los impactos adver-sos (OP-710, 1998: 11).

En junio de 1990, la acción anterior se com-plementó con la adopción por parte del Comité de Medio Ambiente del Banco de las “Estrategias y pro-cedimientos para temas socioculturales en relación con el medio ambiente” que sirvió de marco para la revisión de los aspectos de reasentamiento de las operaciones del Banco y para la implementación de varios principios básicos (OP-710, 1998: 11).

De igual forma, en 1991, el Banco presenta el borrador de principios y lineamientos sobre rea-sentamiento involuntario y en 1999 presenta la política operacional12 OP-704 de 1999, denomina-da “Desastres naturales e inesperados”, a partir de la cual se establece el énfasis que deben hacer los países en la prevención y en la disminución de la vulnerabilidad, con miras al desarrollo económico y social. Dentro de esta política se enmarca como objetivo lo siguiente:

La principal finalidad de la participación del Banco en la esfera de los desastres naturales e inesperados es asistir a los países miembros a proteger eficazmen-te y resumir su desarrollo socioeconómico. El Ban-co también procura ayudar a los países miembros a tomar medidas adecuadas para reducir o evitar las pérdidas que ocasionan todos los desastres. A pedido de dichos países, el Banco participará para aumentar la capacidad del país de tomar en cuenta su vulnera-bilidad a los desastres en sus proyectos y programas de desarrollo y de dar una respuesta a ellos. Son ob-jetivos específicos la preparación para hacer frente a aquellos peligros que causan pérdidas de vida y daños en la infraestructura económica y el medio ambien-te, y la prevención y/o la mitigación de esos peligros. En la asistencia a los países prestatarios afectados por desastres, se distinguen tres etapas: antes, durante y después del suceso (OP-704, 1999).

Sobre este marco general propuesto para la atención a países prestatarios con situaciones de desastres, el Banco entra a detallar temas espe-cíficos y realiza las siguientes recomendaciones

frente al momento anterior al desastre. Al res-pecto plantea:a. La Preparación para el Desastre tiene como fi-

nalidad reducir el efecto de éste, estructurando de antemano la capacidad de los países de hacer frente a la emergencia de manera rápida y eficaz.

b. La etapa de Prevención y/o Mitigación del De-sastre incluye medidas para impedir que un fe-nómeno natural o un peligro en potencia afecte en forma perjudicial a las personas, la infraes-tructura económica o el medio ambiente (OP-704, 1999).

La falta de especificidad sobre cuáles son las me-didas que se deben tomar para la prevención de los distintos riesgos se debe a que, en cierto modo, de-pende de los criterios específicos de cada región en condiciones de alta vulnerabilidad. Posteriormente, en el año 2000, el BID realiza un plan de acción denominado “El desafío de los desastres naturales en América Latina y el Caribe. Plan de Acción del BID”, donde se evidencia una tendencia que ya ve-nía marcada desde la política operacional y tiene que ver con la consecución de recursos mixtos para el alcance de la política. Así lo afirma el BID:

“El Banco hará un esfuerzo adicional por tener en cuenta las estructuras de incentivos y las prioridades contrapuestas que influyen en las decisiones de los gobiernos nacionales, regionales o locales de invertir en la gestión del riesgo de desastres; la mayor fun-ción que cabe a la inversión del sector privado y a las asociaciones entre los sectores público y privado; las mejoras en la calidad de la información y el acce-so a ella como resultado de la investigación y de las nuevas tecnologías; la importancia cada vez mayor de los desafíos y oportunidades en los planos regional y mundial, y la importancia de la coordinación en-tre organismos para llevar a cabo una acción eficaz” (BID, 2000: 2).

12 El objetivo que persiguen las políticas operativas del Banco Inte-ramericano de Desarrollo es establecer el marco operacional para que el personal preste asistencia a los países miembros prestatarios del Banco (OP-704. Desastres naturales e inesperados. 1999. En: http://www.iadb.org/sds/doc/OP-704S.pdf ). Consultada en mayo de 2008.


Evidentemente, el plan de acción del BID no se restringe a la prevención y mitigación sino que demarca dos líneas de acción, una, dirigida a este tema, y otra, a la posterior intervención13. A pesar del énfasis que hace este Plan a una política proac-tiva de gestión del riesgo, es decir, una política que parta de la prevención y mitigación; una evaluación de la OP-704 realizada en 2004 demostró que su al-cance es insuficiente y que las operaciones del Ban-co continúan estando enfocadas principalmente a dar respuesta a las emergencias (BID, 2005: 6)14.

El BID no puntualiza sobre el tema del reasen-tamiento, pero en el documento de la Política Ope-racional –OP–710–, dirige, de alguna manera, ese tipo de procesos y hace hincapié en que éstos son producto de proyectos financiados por el Banco. En esa medida, si fuese necesario reasentar a una población por situación de riesgo no mitigable, en el marco de la prevención es factible que el Banco financie este tipo de proceso, partiendo de que el objetivo de esta política es minimizar alteraciones perjudiciales en el modo de vida de las personas que habitan en la zona de influencia del proyecto, evitando o disminuyendo la necesidad de despla-zamiento físico, y asegurando que, en caso de ser necesario el traslado, las personas sean tratadas de manera equitativa y, cuando sea factible, participen de los beneficios que ofrece el proyecto que requie-re su reasentamiento (OP-710, 1998: 1).

En este sentido, el Banco establece que las ope-raciones que puedan requerir reasentamiento deben ser evaluadas y preparadas bajo dos principios:1. Se tomarán todas las medidas posibles para evi-

tar o reducir al mínimo la necesidad de reasen-tamiento involuntario.

2. Cuando el desplazamiento sea inevitable, se de-berá preparar un plan de reasentamiento que asegure que las personas afectadas serán indem-nizadas y rehabilitadas de manera equitativa y adecuada (OP-710, 1998:1).

2.3.3 Acciones del Banco Mundial

En cuanto al Banco Mundial –BM–, su interven-ción ha cobrado vital importancia desde 1980 con la formulación de la primera política de desarrollo

que tiene como objetivo mitigar los impactos que acompañan el reasentamiento de población, en bús-queda de mejorar sus medios de subsistencia y su nivel de vida, o restablecer el nivel de vida que te-nían con anterioridad.

“La experiencia del Banco indica que si no se miti-gan los impactos del reasentamiento involuntario producido por los proyectos de desarrollo, éste genera graves problemas económicos, sociales y ambientales: los sistemas de producción se desintegran; los afecta-dos se empobrecen debido a que pierden sus fuentes de ingresos y sus activos productivos; las personas se relocalizan en ambientes donde sus habilidades pro-ductivas son menos aplicables y la competencia por los recursos es mayor; las redes sociales y las instituciones de la comunidad se debilitan; las familias se dispersan y la identidad cultural, la autoridad tradicional y las posibilidades de ayuda mutua se reducen o se pierden. Esta política operacional contempla medidas de pro-tección destinadas a atender y mitigar tales riesgos de empobrecimiento” (OP-4.12, 2001: 1).

Esta política nace a partir de la experiencia del Banco Mundial en el acompañamiento y financia-ción de diferentes proyectos de desarrollo.

“En la experiencia del banco, todo proyecto de rea-sentamiento tiene que ser un proyecto de desarrollo social. Es decir, un proyecto que no solo abarque la construcción de estructuras físicas, como viviendas o infraestructuras, sino también un proceso que invo-lucre a los afectados en la reconstrucción del tejido social y sus organizaciones sociales; que los involu-cre en el diseño y desarrollo de nuevos sistemas de producción y fuentes de empleo; en la provisión de servicios públicos, como educación y salud; en la ca-pacitación de líderes sociales en autogestión y auto-determinación; y en la incorporación de la próxima generación en el proceso de construcción de la co-munidad” (Partidge, 2000: 10).

13 Esta política se restringe únicamente a los desastres naturales y excluye las pandemias y los temas definidos por el conflicto que suceda en un país.

14 Documento borrador donde aparecen algunas de las apreciaciones que se han hecho acerca del tema de la prevención. Este documen-to proyecta una nueva política, pero no hay un documento que muestre el resultado de esta reflexión.


Las iniciativas adoptadas desde el Banco Mun-dial responden a una serie de condiciones dentro de las cuales confluyen la realidad propia de cada país y los intereses de los agentes inversionistas por garantizar otras condiciones para el mercado. En este sentido el BM formula la Política Operacional OP 4.12, dirigida a contemplar las medidas de pro-tección destinadas a mitigar los riesgos que generan condiciones de empobrecimiento.

Los objetivos de la OP 4.12 están encaminados a: 1. En la medida de lo posible, los reasentamien-

tos involuntarios deben evitarse o reducirse al mínimo, para lo cual deben estudiarse todas las opciones viables de diseño del proyecto.

2. Cuando el reasentamiento resulte inevitable, las actividades de reasentamiento se deben conce-bir y ejecutar como programas de desarrollo sos-tenible que proporcionen recursos de inversión suficientes para que las personas desplazadas por el proyecto puedan recibir los beneficios del mismo. Es preciso consultar ampliamente a las personas desplazadas y darles la oportunidad de participar en la planificación y ejecución de los programas de reasentamiento.

3. Se debe ayudar a las personas desplazadas en sus esfuerzos por mejorar sus medios de subsistencia y sus niveles de vida, o al menos restablecerlos, en términos reales, a los niveles que tenían con anterioridad al desplazamiento o con anteriori-dad al comienzo de la ejecución del proyecto, si éstos eran más altos (OP-4.12, 2001: 1).

Esta política tiene en cuenta los impactos oca-sionados a nivel económico y social, que pueda causar el asentamiento. Entre los cuales recono-ce: 1) la privación involuntaria de tierras, que a su vez, origina el desplazamiento o la pérdida de vivienda; la pérdida de los bienes o al acceso a los bienes, o la pérdida de las fuentes de ingresos o de los medios de subsistencia, ya sea que los afectados deban trasladarse a otro lugar o no, y 2) la res-tricción involuntaria del acceso a zonas calificadas por la ley como parques o zonas protegidas, con los consiguientes efectos adversos para la subsistencia de las personas desplazadas.

2.3.4 El reasentamiento a partir del modelo de Cernea

La política de reasentamiento del Banco Mundial está basada en el Modelo de Cernea15, el cual parte de la crítica a las actuaciones de los entes interna-cionales y las definiciones de política pública que de ellos emana. Cernea plantea que en dichas actua-ciones no se han tenido en cuenta los factores de vulneración e impactos que recaen sobre la pobla-ción que se traslada y la población que los acoge.

Una de las pautas que dirigen los procesos de reasentamiento es el desarrollo pero no se tienen en cuenta que las implicaciones de éstos no van a la par de un proceso de desarrollo para las comuni-dades que se ven afectadas, todo lo contrario, pro-ducen empobrecimiento, pérdida del empleo, de las articulaciones sociales y de vecindad. Por esta razón Michael Cernea expone un modelo teórico y me-todológico para que esos factores sean tenidos en cuenta por los planificadores y agentes que partici-pan en el proceso de reasentamiento de población.

Desde el punto de vista teórico, Cernea16 señala una serie de impactos que se pueden generar duran-te el proceso de reasentamiento, e identifica algunos acontecimientos de diversas partes del mundo que demuestran que dentro del proceso post-reasenta-miento la vida de la población que se traslada y de la población que los acoge se ve modificada. En el caso de la población que los acoge ésta puede verse expuesta a impactos debido al aumento en la pre-sión de recursos y servicios sociales, el aumento en el costo de materiales, los riesgos en salud, los choques culturales y los efectos sobre el medio ambiente.

Desde el punto de vista metodológico, el autor señala algunas funciones importantes del mode-lo que son importantes para seguir, cada una de estas funciones involucra un paso en el proceso de reasentamiento, las cuales se presentan en la siguiente tabla.

15 Michael Cernea, asesor del Banco Mundial para el tema de rea-sentamiento. Ha teorizado sobre los impactos que ocasionan los proyectos de desarrollo.

16 Ver Capítulo I del presente documento: Fundamentos teóricos del reasentamiento.


Una de las críticas que a partir del modelo de Cer-nea se puede hacer al Banco Mundial es que a pesar de que se basa en el modelo empobrecimiento, ries-gos y reconstrucción planteado, no es propositivo en diversos aspectos relacionados con los impactos ge-nerados a la población trasladada. No reconoce que el reasentamiento debe ser visto como una opción de desarrollo para las comunidades y que en esa medida debe mejorar sus condiciones sociales y de vida.

Otro aspecto problemático del modelo propuesto por Cernea se encuentra en que se limita a plantear una serie de riesgos adyacentes al reasentamiento y sus impactos, y deja de lado la postulación de alternativas o recomendaciones que permitan el diseño de políticas públicas en este sentido. Es así como las recomenda-ciones y reglas impuestas por los organismos de finan-ciación son privilegiadas como orientaciones para la construcción de políticas, ante la ausencia de acuerdos que involucren las dinámicas, racionalidades e intere-ses de la multiplicidad de actores involucrados.

En este sentido, Theodore Downing17 realiza al-gunas propuestas para el mejoramiento de la política de reasentamiento entre las cuales se encuentran:1. Financiar evaluaciones de riesgo.2. Oportunamente informar a las personas de los

riesgos y posibles mitigaciones.3. Proveer independencia y representación legal

competente.4. Fijar un monitoreo independiente y transparen-

te de todos los proyectos de desplazamiento in-ducido por el desarrollo.

5. Protegerlos del riesgo introduciendo “un segu-ro al desplazamiento inducido” como una red segura en caso de que las políticas no trabajen (Dowining, 2001: 13).

Tabla 4. Propuesta metodológica para el reasentamiento

FUNCIÓN dESCRIPCIÓN MOMENTO PASO CORRESPONdIENTE A LA FUNCIÓN

1 Profética Usada en el momento previo de planeación y advertencia.

Evaluación de los reasentamientos para tener una base conceptual y metodológica frente a los futuros traslados, teniendo en cuenta que éstos tienen sus propias particularidades, dependiendo de su vulne-rabilidad y su territorio.

2 Función de diagnóstico

Momento de identificación y reconocimiento.

Se evidencian los problemas más relevantes de los reasentamientos, considerando que desde estos diagnósticos se elabora la política pública.

3 Función de problema - resolución

Restablecimiento de las condi-ciones de la población reasen-tada. Momento que sirve de guía y de medición.

Interacción de todos los agentes que se ven in-volucrados en el reasentamiento. En este sentido se realiza la conexión entre la identificación y el diagnóstico hasta la acción implementada.

4 Investigación Formulación de hipótesis, con-ducción de investigaciones del campo a la teoría de manera conducida.

El modelo diseña una serie de elementos concep-tuales que se convierten en guía de investigadores y planificadores. En el modelo se estimula la genera-ción de hipótesis sobre relaciones entre las variables dominantes en la dislocación y la relocalización. Este modelo también se apoya en la comparación metodo-lógica para entender las variaciones desde la perspec-tiva de otras culturas, países, circunstancias, etc.

Fuente: Elaboración propia según Cernea, 2000.

17 Artículo “Creando pobreza” publicado en 2001, en el cual el autor

expone algunos elementos relacionados con la lógica económica

imperfecta del Banco Mundial, de igual forma hace referencia al

tema del reasentamiento..


De esta manera es mucho más factible que los im-pactos que tienen estos procesos de reasentamiento tengan en cuenta la participación de la comunidad y se aborden desde la perspectiva del mejoramien-to de la calidad de vida de la población. Además, convierte en una preocupación de los prestatarios el momento post-reasentamiento a corto y mediano plazo, y asume que el reasentamiento no finaliza en el momento que se hace el traslado de las familias a otro sector.

A partir de estos aportes y después de la revi-sión sobre las principales definiciones de la banca internacional sobre el tema de reasentamiento y las críticas desarrolladas por Cernea y Dowining, se plantean las siguientes afirmaciones a manera de conclusión del presente aparte:

Primero, el reasentamiento como tal aparece re-cientemente, sus principales desarrollos – aunque ya había sido enunciado por el Banco Mundial –BM– en los años ochenta– aparecen a finales de la década de los noventa (1998 para el Banco Mundial y 1999 para el Banco Interamericano de Desarrollo).

En este sentido, el tema específico del reasenta-miento aparece definido de manera muy general en relación con proyectos de desarrollo y de prevención. Por lo tanto, es necesario hacer síntesis de los prin-cipales lineamientos y principios esbozados por la banca, que sean concordantes y favorables para el im-pulso de políticas de reasentamiento a nivel nacional y distrital que puedan contar con dichos recursos.

También es clara la debilidad de los postulados del BID y el BM relacionados con la inclusión de las comunidades como principales sujetos de negocia-ción y de construcción de alternativas. Las inicia-tivas se limitan a dejar plateada la importancia de construir procesos centrados en la reubicación sin profundizar en la consolidación del reasentamiento como herramienta a través de la cual se garantice la desaparición de los impactos negativos en la pobla-ción, a pesar de que en la política se contempla la necesidad de realizar evaluaciones ex-post encami-nadas a este aspecto.

Otro aspecto que muestra la debilidad de los pos-tulados es que se establece el reconocimiento de los impactos que genera el reasentamiento tanto en la

población trasladada como en la que los acoge, pero no se profundiza en su mitigación y reducción.

Por último, se debe tener en cuenta que este aparte de la presente investigación tiene como fi-nalidad enunciar los principales rasgos de evolu-ción de la política, en este sentido, los elementos aquí expuestos son susceptibles de evaluación a la luz del análisis de casos, el cual tendrá desarrollo más adelante.

2.4 Los desarrollos en la política pública nacional

A finales de los años ochenta, con la promulgación la Ley 9 de 1989, de Reforma Urbana, y sus leyes reglamentarias, se inicia a nivel nacional un proce-so de creación de leyes y formulación de políticas acerca del desarrollo urbano, el ordenamiento terri-torial y la vivienda.

El país entró “tardíamente” al escenario de la planificación urbana, con ella se incorporaron he-rramientas, nociones e instrumentos destinados a la transformación de algunas de las problemáticas de las ciudades colombianas y a la armonización de los procesos internos con las tendencias internaciona-les de reestructuración del Estado y redefinición de sus funciones sobre las urbes.

La racionalización de la ciudad y de las rela-ciones que en ella se desatan a diario se presenta, entonces, como la vía necesaria para garantizar ma-yores utilidades en la producción a escala global, en tanto se mejoran las condiciones de vida de algunos porcentajes de la población y se “socorre” a otro tanto, por lo general la mayoría, que ha vivido en condiciones poco favorables.

La Ley 9 de 1989 aparece como el hito de este proceso, es la puerta de entrada a una nueva etapa de normativización e institucionalización en las ciu-dades de Colombia. Estas transformaciones se dan en un contexto similar en toda América Latina, influen-ciadas por las conferencias de Hábitat y por la regla-mentación de una serie de aspectos relacionados con las problemáticas derivadas de la fuerte tendencia ur-banizadora de los años setenta que para esa época ya dejaba ver graves consecuencias.


En este escenario se incorpora a la agenda insti-tucional la problemática social del reasentamiento, como herramienta de atención a las comunidades que habitan las ciudades en zonas de alto riesgo. Sin embargo, hasta el momento dicha incorporación ha sido tímida, muchas veces porque ha dependido de la aparición de otros aspectos de la vida y el or-denamiento urbano, y otras, porque se enuncia de manera muy general, sin existir todavía una política pública particular que oriente su enfoque y regla-mente sus desarrollos prácticos.

El presente aparte tiene como objetivo, exponer el proceso de evolución de la problemática del rea-sentamiento en las políticas, planes de desarrollo y las normas de carácter nacional, durante el periodo comprendido entre 1990 y 2005. La exposición se adelantará en dos momentos, el primero centrado en los desarrollos normativos, y el segundo, en los avances en las políticas, tomando como eje de re-ferencia los planes nacionales de desarrollo de los gobiernos ubicados en esta temporalidad.

2.4.1 Desarrollos normativos

Los principales referentes normativos de carácter na-cional, en los cuales se expresa la evolución del tema de reasentamiento son; la Ley 56 de 1981, la Ley 9 de 1989, el Decreto 919 de 1989, las leyes 2 y 3 de 1991, la Constitución Política de Colombia de 1991, la Ley 99 de 1993, y la Ley 388 de 1997. A continuación se esbozan los aspectos más importantes que plantea cada una de estas normas en relación con el reasen-tamiento de población por alto riesgo.

2.4.1.1 Ley 56 de 1981Por la cual se dictan normas sobre obras publicas de generación eléctrica, y acueductos, sistema de regadío y otras y se regula las expropiaciones y ser-vidumbres de los bienes afectados por tales obras (Ley 56, 1981).

La Ley 56 de 1981 regula las relaciones que surgen entre las entidades propietarias de las obras públicas que se construyan y los municipios afectados por ellas así como las compensaciones y beneficios que se origi-nen por esas relaciones. En este sentido, se establece la obligación por parte de las entidades de pagar, re-

poner o de adecuar a su cargo, con las características necesarias y similares de uso, todos los bienes del Es-tado que por las obras se vean afectados.

De igual forma, se establece con el fin de mejorar la calidad de vida de la población, realizar por parte de las entidades constructoras de obras públicas un estudio económico y social que debe contener con-sideraciones sobre la incidencia de las obras en las condiciones económicas, sociales y culturales de las comunidades, y las recomendaciones y propuestas sobre las obras.

Así mismo, se establece que además del recono-cimiento de los elementos físicos de las construc-ciones, se deben tener en cuenta compensaciones especiales de reubicación familiar y de estableci-mientos comerciales equivalentes a un salario mí-nimo mensual vigente en el área rural de la zona, por cada uno de los hijos que dependan económica-mente de la cabeza familiar, y dos salarios mínimos mensuales de la misma clase, por una sola vez, para cada uno de los cónyuges, para las cuales es necesa-rio que el interesado presente su solicitud acompa-ñada de las respectivas pruebas.

2.4.1.2 Ley 9 de 1989, Ley de Reforma UrbanaLa Ley 9 de 1989 tuvo como objetivo presentar nor-mas y una serie de instrumentos para la reforma ur-bana con el fin de ordenar el desarrollo urbano en el país; entre los instrumentos que propone esta ley se encuentra la adquisición de bienes por enajenación forzosa o voluntaria y la expropiación (Ley 9, 1989, Capítulo III) los cuales son presentados como medios que permiten a los gobiernos municipales y demás entes territoriales retomar el control en el ordena-miento de la ciudad, estos instrumentos iban de la mano con el establecimiento obligatorio de planes de desarrollo (Ley 9, 1989, Capítulo I), que tenían como función reglamentar los usos y funciones del suelo en la respectivas entidades territoriales.

Además se buscó organizar las disposiciones frente a la vivienda de interés social –VIS–, a tra-vés de una serie de permisos para su construcción y la legalización de asentamientos previos a 1988 en el país, con el objetivo de sanear los títulos de las viviendas de interés social legal o ilegalmente


constituidas y poder incorporarlas a las ciudades, con lo cual se organizaba y controlaba el desarrollo de la ciudad.

Con la Ley 9 de 1989, mejor conocida como la Ley de Reforma Urbana, por primera vez se hace referencia a la problemática del reasentamiento por alto riesgo no mitigable. En numeral 4º de su artículo 2 –con el cual se modificó el artículo 34 del Decreto-Ley 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal)– se asume la necesidad de reservar “tie-rras urbanizables” para atender a las poblaciones sujeto de reasentamiento:

“ARTÍCULO 2. El artículo 34 del Decreto Ley 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal) quedará así: Los Planes de Desarrollo incluirán los siguientes as-pectos: (…) 4. La reserva de tierras urbanizables ne-cesarias para atender oportuna y adecuadamente la demanda por vivienda de interés social y para reubi-car aquellos asentamientos humanos que presentan graves riesgos para la salud e integridad personal de sus habitantes” (Ley 9, 1989).

Este aparte del la Ley 9 avanza en la inclusión del reasentamiento en la planificación del suelo. En su literal m) del artículo 10 se específica que uno de los usos que tendrá el suelo expropiado para la uti-lidad pública y social, es el de ubicar a comunidades que deban ser reasentadas.

“ARTÍCULO 10. Para efectos de decretar su expro-piación y además de los motivos determinados en otras Leyes vigentes se declara de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles urbanos y suburbanos para destinarlos a los siguientes fines: (…) m) Reubicación de asentamientos humanos ubi-cados en sectores de alto riesgo y rehabilitación de inquilinatos” (Ley 9, 1989)

Esta ley permite el reconocimiento de la respon-sabilidad estatal y social con el reasentamiento de población localizada en zonas de alto riesgo no miti-gable, con la norma sobre dos momentos fundamen-tales, el de la expropiación y el de la reubicación. Así mismo se establecen una serie de multas con el fin de generar “algunos” recursos que pudieran ser destinados al proceso de reubicación de población

por riesgo no mitigable. Las multas son creadas para la intendencia de San Andrés y Providencia y para el Distrito Especial de Bogotá, tal como se encuen-tra consignado en el artículo 66:

“ARTÍCULO 66. Los Alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia podrán imponer las si-guientes sanciones urbanísticas, graduándolas según la gravedad de la infracción- (…) PARÁGRAFO. Las multas se impondrán sucesivamente hasta que el infractor subsane la violación de la norma, adecuán-dose a ella. El producto de estas multas ingresará al Tesoro Municipal, del Distrito Especial de Bogotá o de la Intendencia de San Andrés y Providencia, y se destinará para la financiación de programas de reubi-cación de los habitantes en zonas de alto riesgo, si los hubiere” (Ley 9, 1989).

En la Ley 9 de 1989 solamente se define que es necesario tener en cuenta el tema de la prevención y la atención de desastres dentro de la planificación local y nacional.

Obliga a las entidades territoriales a establecer en sus planes de desarrollo reservas de tierra urbanizable que tenga como fin la reubicación de asentamientos ubicados en zonas de alto riesgo (Artículo 2), con el fin de generar condiciones para estas acciones, y permite el uso de los instrumentos de expropiación y enajenación para ser aplicados en inmuebles que tengan como finalidad la reubicación de asentamien-tos humanos en zonas de alto riesgo18.

El esfuerzo más importante de la Ley 9 en ma-teria de reasentamiento se presenta en su artículo 56, a través del cual se obliga a las entidades terri-toriales a levantar un inventario de asentamientos humanos en zonas de alto riesgo19, los cuales debían ser reubicados en colaboración con el Instituto de Crédito Territorial; también se responsabiliza a las entidades para que generen acciones que eviten nuevas ocupaciones de predios.

18 Hay que notar que la reubicación es solo una de las finalidades estable-cidas por la Ley 9 de 1989 para la aplicación de estos instrumentos.

19 Previa a esta formulación el Instituto de Crédito Territorial desa-rrolla, entre 1972 y 1975, en 69 ciudades de distintas regiones del país, el Inventario zonas subnormales de vivienda y proyectos de desa-rrollo progresivo, y entre 1982 y 1991, el INURBE (antes Instituto de Crédito Territorial) actualiza el inventario. (Romero, s. f.).


En ese momento, aparte de las definiciones norma-tivas sobre el tema de asentamientos en zonas de alto riesgo se contempla –como ahora– el uso de la fuerza pública para afrontar las situaciones en las cuales los pobladores se negaran a abandonar sus inmuebles.

Este artículo fue reglamentado mediante el De-creto 1424 de junio 30 de 1989 (Decreto 1424, 1989)20, el cual presenta los siguientes requisitos a los inventarios establecidos en el artículo 54: una ubicación de los asentamientos donde se especifique su extensión y linderos, un censo de los habitantes permanentes ubicados allí en el cual se incluyan los datos socio-económicos de los mismos y un análi-sis de la situación de riesgo que presenta el sector, además, se exige que mientras se lleva a cabo este inventario se realicen las acciones necesarias para la ejecución de los procesos de reubicación de la población, tales como búsqueda de financiamiento, trámites de adquisición de los predios, estudios téc-nicos de las zonas, entre otros.

Otro de los esfuerzos importantes en la gene-ración de instrumentos de gestión territorial, fue la propuesta de los Bancos de Tierras, entidades encargadas de manejar las tierras apropiadas o ad-quiridas por entidades estatales, las donaciones, los terrenos ejidales y los bienes vacantes, con el fin de que las diferentes entidades territoriales integren y ordenen la adquisición de bienes, y lo más impor-tante, dota de herramientas para ordenar la ofer-ta del suelo urbanizado de la ciudad, permitiendo el englobe de los terrenos adquiridos y la posterior subdivisión de los mismos para poder aplicar urba-nización primaria en caso de necesidad o adecuar-los a diferente proyectos de renovación urbana.

2.4.1.3 decreto 919 de 1989Con este Decreto Nacional de mayo 1 de 1989 se organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, y es el primero que se refiere al tema de los desastres y su atención.

Entre los aspectos más importantes de este de-creto cabe resaltar la obligatoriedad de la formula-ción del componente de prevención y atención de desastres en los planes de desarrollo de las entidades territoriales, privilegiando información sobre orde-

namiento territorial, zonas de riesgo y asentamientos humanos, y la propuesta de un sistema integrado de información que permita recopilar la información recogida por los entes territoriales, además propo-nía la adopción de planes de prevención y atención de desastres a nivel nacional y local.

Sin embargo, entiende la problemática desde una perspectiva de acción sobre el desastre natural, sin entender, incorporar y racionalizar el compo-nente de la prevención, aunque en su denomina-ción este aspecto aparece como el primero para el cual se crea el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, en sus objetivos se desdi-buja la prevención apareciendo casi exclusivamen-te el tema de la atención:a. “Definir las responsabilidades y funciones de las

entidades públicas, privadas y comunitarias en las tareas de prevención, manejo, rehabilitación, reconstrucción y desarrollo a que dan lugar las situaciones de desastre y calamidad.

b. “Integrar esfuerzos públicos y privados para la adecuada prevención y atención de las situacio-nes de desastre y calamidad

c. “Garantizar un manejo oportuno y eficiente de todos los recursos humanos, técnicos, adminis-trativos y económicos que sean indispensables para la prevención y atención de situaciones de desastre y calamidad” (Decreto 919, 1989).

En cuanto a la prevención de desastres, este de-creto centra su atención en los temas de la salud y el saneamiento ambiental (Artículo 16).

2.4.1.4 Leyes 2 y 3 de 1991Posteriormente, en 1991, se promulgan dos leyes que modifican la Ley 9 de 1989. En primer lugar, la Ley 2 de 1991 que realizó modificaciones en los aspectos de planes de desarrollo, vivienda de inte-rés social, asentamientos humanos en zonas de alto riesgo, bancos de tierras y adquisición de inmuebles, al ajustar algunas de las disposiciones de la Ley 9, y modificar otras. Dentro de las modificaciones rea-lizadas se encuentra la modificación al artículo 56

20 Este decreto reglamenta el artículo 56 de la Ley 9 de 1989.


que hablaba sobre la reubicación de reasentamien-tos humanos, e incluye a las oficinas de planeación en la ejecución de los inventarios en colaboración con las entidades que tienen a su cargo la parte de atención y prevención de desastres y destinando para las actividades de reubicación los suelos urba-nizables no urbanizados y los declarados de utilidad pública o interés social.

Por otra parte, la Ley 3 de 1991 crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, mediante el cual se pretende organizar el otorgamiento de subsidios de vivienda como un mecanismo para la adquisición, mejoramiento y saneamiento fiscal de las soluciones de vivienda21 para la población de menores ingresos en el país. Este subsidio se otor-ga tanto en dinero como en especie y solo puede ser entregado una vez por beneficiario, a partir del cumplimiento de una serie de condiciones tanto para los beneficiarios como frente al tipo de solu-ción de vivienda que se quiere adquirir.

A través de esta ley se centraliza la entrega de di-chos subsidios en el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana –Inurbe–, una nueva entidad que entra a remplazar al Instituto de Crédito territorial –ICT– en un contexto en cual éste presentaba dificultades y a su vez se hacían necesarios mecanismos y herramientas nuevas para la implementación de las políticas de subsidio y de financiación de la demanda, que entran en boga a inicios de la década de los noventa, de la mano de la “apertura económica” y la implantación del modelo neoliberal.

Con el Acuerdo 58 de 1992 la junta directiva del Inurbe da prioridad a las personas postuladas para acceder al subsidio, que se encuentren dentro de programas de reubicación de asentamientos en zonas de alto riesgo y que ya hayan sido inventaria-das por las respectivas entidades territoriales.

Los mecanismos e instrumentos de ordenamien-to territorial y los componentes de prevención y atención de emergencias planteados por las ante-riores leyes se incorporaron paulatinamente en las formulaciones de los planes de desarrollo a nivel distrital y de las acciones llevadas a cabo por las en-tidades del distrito.

2.4.1.5 Ley 99 de 1993Mediante la Ley 99 de 1993 se crea el Ministerio del Medio Ambiente y se reorganiza el Sistema Na-cional Ambiental. En el parágrafo de su artículo 31 define la posibilidad de recuperar las zonas de alto riesgo por parte de la Corporación Autónoma Re-gional de Cundinamarca.

“PARAGRAFO 3. Cuando una Corporación Autó-noma Regional tenga por objeto principal la defensa y protección del medio ambiente urbano, podrá adelan-tar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación; así mismo podrá adminis-trar, manejar, operar y mantener las obras ejecutadas o aquellas que le aporten o entreguen los municipios o distritos para esos efectos” (Ley 99, 1993).

En esta ley se desarrollan y sintetizan lo que se pue-de denominar como los principios de la prevención del riesgo en Colombia (ver Anexo No.1), entre los cuales se resaltan la evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico, promoción de programas para la prevención de desastres, desarrollo de progra-mas para el saneamiento del medio ambiente, estable-cimiento de los costos de deterioro y mantenimiento del medio ambiente, promoción de investigaciones que permitan identificar elementos críticos y formula-ción junto con otras entidades de la política nacional de asentamientos urbanos y expansión urbana.

2.4.1.6 Ley 388 de 1997Con la entrada en vigencia de la Ley 388 de 1997 se presenta el segundo hito, referente de transformacio-nes en el tema del desarrollo y el ordenamiento terri-torial urbano en Colombia (el primero fue la Ley de Reforma Urbana). Esta ley modificó la Ley 9 de 1989, armonizando los contenidos con las disposiciones planteadas en la Constitución Política de Colombia –CPC– de 1991, las leyes orgánicas del Plan de Desa-rrollo y la Ley del Sistema Nacional Ambiental.

21 Se entiende como soluciones de vivienda los siguientes: lotes con servicios, vivienda usada, vivienda nueva y vivienda con desarro-llo progresivo.


Los principios que guiaron la promulgación de la Ley 388 fueron el fortalecimiento de la función social y ecológica de la propiedad, prevalencia del interés general sobre el particular y la distribución equitativa de las cargas y beneficios, estos principios constituye-ron el marco para la función pública del urbanismo y la participación democrática de las comunidades.

La función pública del urbanismo está referida a los objetivos del ordenamiento territorial, entre los cuales se encuentran: posibilitar a los habitantes ur-banos el acceso al espacio público; hacer efectivos los derechos constitucionales frente a la vivienda y los servicios públicos; atender procesos sobre cam-bios en los usos del suelo, para que prime el principio del interés común en concordancia con la función social y ecológica de la propiedad; propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitan-tes y la distribución equitativa de oportunidades y beneficios; la preservación del patrimonio cultural y natural; y mejorar la seguridad de los asentamiento humanos ante los riesgos naturales.

La participación democrática se planteó como la obligación de los entes territoriales de fomentar la concertación de los intereses sociales a través de la participación de los pobladores y las instituciones, con el fin de asegurar la concordancia y eficacia de las políticas implementadas.

Uno de los mayores aportes que hace la Ley 388 a los instrumentos de ordenamiento territorial y pla-nificación urbana, son los planes de ordenamiento territorial (POT), los cuales son definidos como “el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal…” (Ley 9, 1989, Capítulo III), en ellos se busca integrar toda la política referente a los territorios con el fin de tener marcos amplios de actuación, planteados a largo plazo y que contengan directrices frente al de-sarrollo de los entes territoriales.

Dentro de las normas que deben contemplar los planes se encuentra “la localización de terre-nos cuyo uso es el de vivienda de interés social y la reubicación de asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo” (Ley 9, 1989, Capítulo III). De esta manera se integra la oferta de vivienda de interés social y la reubicación de asentamientos hu-

manos al contenido de los planes en cada una de las entidades territoriales22.

Con la formulación de la Ley 388 de 1997 comien-za a enriquecerse la discusión en torno a la gestión del riesgo. En esta ley son incorporados los preceptos dise-ñados por el Sistema para la prevención y atención de desastres en los ordenamientos municipales.

“El establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del pa-trimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamien-tos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes.” (Ley 388 de 1997).

La ley hace mención a la necesidad de ubicar los terrenos que generen riesgo en asentamientos huma-nos, con el fin de evitar su urbanización. También hace una referencia a la destinación de suelo para la reubicación de población que deba ser trasladada de su lugar de habitación por condiciones de alto riesgo. En su artículo 13 define el componente urbano de los planes de ordenamiento territorial, y señala:

“La estrategia de mediano plazo para el desarrollo de programas de vivienda de interés social, inclu-yendo los de mejoramiento integral, la cual inclui-rá directrices y parámetros para la localización en suelos urbanos y de expansión urbana, de terrenos necesarios para atender la demanda de vivienda de interés social, y el señalamiento de los correspon-dientes instrumentos de gestión; así como los me-canismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo

22 Artículo 16º.- Contenido de los Planes Básicos de Ordenamiento. “… 2. En relación con el componente urbano, el Plan Básico debe-rá contener por lo menos: 2.3 La estrategia de mediano plazo para el desarrollo de programas de vivienda de interés social; incluyendo los de mejoramiento integral, la cual incluirá las directrices y pará-metros para la definición de usos para vivienda de interés social, tanto en suelos urbanos como de expansión urbana, y el señala-miento de los correspondientes instrumentos de gestión; así como los mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo lo relacionado con la transformación de las zonas reubicadas para evitar su nueva ocupación.”


la estrategia para su transformación para evitar su nueva ocupación” (Ley 388, 1997).

Frente a la adquisición de predios por razones de alto riesgo, la normatividad vigente está consignada en la Ley 388 de 1997, en la cual se definen, ade-más, los criterios para la expropiación por utilidad pública (ver Anexo No. 2 Procedimiento de expro-piación, Ley 388 de 1997).

Finalmente el recorrido realizado por la norma-tividad que ha sido producida durante el periodo de investigación (1991-2005) permite evidenciar el tímido proceso de incorporación, definición y ca-racterización del reasentamiento a lo largo de los últimos 15 años.

Aunque se dieron avances, éstos han circulado alrededor de temas ambientales, tanto de recupe-ración como de prevención de desastres y del tema del ordenamiento del suelo. El reasentamiento como proceso con marcado énfasis en las comuni-dades sujeto de reubicación y de la transformación de sus condiciones vitales de existencia, no es un tema que se haga evidente en la legislación.

Tan solo en la Ley 388 se da un vuelco a una norma orientada hacia los pobladores, con la incor-poración de principios como la defensa del interés colectivo y el fortalecimiento de la democratización de las comunidades a través de su inclusión en el ordenamiento.

Por último, vale la pena resaltar que, aunque limitados, los elementos que se esbozan en la le-gislación nacional, tendientes a la atención de las poblaciones reasentadas y la consecución de suelo y/o vivienda para sus soluciones, deben ser recogi-dos como insumos para lo que debe ser una política pública de reasentamiento.

2.4.2 Planes nacionales de desarrollo

Los planes nacionales de desarrollo son la ruta de navegación propuesta por cada gobierno para la nación. Como herramienta privilegiada de la polí-tica pública, en los planes de desarrollo se da por supuesta la inclusión de múltiples intereses, nece-sidades y perspectivas de construcción de lo que debe ser el futuro de los pueblos que integran el

conjunto nacional. Sin embargo, estos intereses son incorporados en función de la correlación de fuer-zas existentes, es decir, de la presión que ejerza uno u otro grupo social para que sus postulados queden plasmados en dicho plan23.

En el presente aparte serán expuestos los planes nacionales de desarrollo de los periodos presiden-ciales correspondientes al periodo de 1990 a 2005, con el interés principal de evidenciar el proceso de inclusión del reasentamiento en dichas políticas. Se aclara que junto a las normas estos planes constitu-yen los lineamientos generales de política, en este caso sobre reasentamiento por alto riesgo.

2.4.2.1 César Gaviria, 1990-1994. “La revolución pacífica”En este Plan de Desarrollo se denota una perspec-tiva limitada frente al reasentamiento. Se presenta un énfasis marcado en relación con la atención de desastres, para lo cual se fortalecen procesos de pla-neación de orden regional, municipal y distrital con el apoyo del Sistema Nacional para la Atención y Prevención de Desastres.

Sin embargo, no se desarrolla el componente de la prevención ni se definen lineamientos con-cretos frente al manejo integral de la problemática de las poblaciones que deben ser reasentadas. Cabe señalar que para el momento de promulgación de dicho plan, aún no habían ocurrido los fuertes des-lizamientos que azotaron a las comunidades del sur de la ciudad y que solo hasta el sismo en Armenia se empieza a hablar de riesgo en Bogotá.

23 “Pero igualmente hay que ubicar las políticas públicas como con-dicionadas por el tipo de régimen político existente el cual va a posibilitar, o no, la expresión y movilización de los diferentes ac-tores políticos y sociales frente al problema, demanda o necesidad que esta en la base de la política, e igualmente va a privilegiar las salidas consensuales o las de tipo impositivo. (…) Es evidente que la fuerza determinante en la definición de la política estatal la da el proyecto político dominante en cada momento histórico, el cual por momentos asimila, parcialmente, las propuestas alternativas de otros actores, siempre y cuando las mismas no sean contradictorias con sus intereses, o bien cuando requiere reconciliarse con éstos para efectos de ganar un mayor consenso alrededor de sus políti-cas.” (Vargas, 2005: 15).


2.4.2.2 Ernesto Samper, 1994-1998. “El salto social”Durante este gobierno se da un avance importante en el tema urbano, ya que es en este periodo que es promulgada la Ley 388 de 1997. También se re-salta la aparición del hábitat dentro de los docu-mentos de política nacional, aspecto frente al cual se definen acciones para reducir las condiciones de hacinamiento, deplorable condición física de las vi-viendas, precario equipamiento social e insuficiente cobertura de servicios públicos.

Esto, inserto en un plan de vivienda social urba-na que redunde en una mejor planificación confor-me con las necesidades de la ciudad y que, además de ello, tenga en cuenta la prevención y atención de desastres y la rehabilitación de zonas subnormales.

En cuanto al reasentamiento por alto riesgo y las situaciones de prevención, atención de desastres y rehabilitación de zonas afectadas, en el plan se esta-blece la necesidad de generar una estrategia que bus-que disminuir el grado de vulnerabilidad a través del fortalecimiento de dos líneas de acción: 1) Mejorar la capacidad de respuesta institucional; y, 2) Tomar medidas preventivas frente a los desastres naturales.

También propone que se capaciten los distintos or-ganismos de orden local y nacional para incrementar su capacidad de acción frente a cualquier desastre. El Fondo Nacional de Calamidades cuenta con solvencia económica para tales fines. Dice que el énfasis debe estar en la rehabilitación de zonas afectadas y para ello la institución coordinadora es la Dirección Nacio-nal de Atención y Prevención de Desastres.

Para el cumplimiento de estos propósitos el gobier-no ordena darle un mejor manejo a los recursos téc-nicos, financieros y administrativos en torno al tema. Se introducen algunos preceptos técnicos orientados a perfeccionar los instrumentos de monitoreo y diagnós-tico en estrecha relación con los postulados de la ges-tión urbana de fortalecer la capacidad de manejo de información por parte de las instituciones del Estado.

2.4.2.3 Andrés Pastrana, 1998-2002. “Cambio para construir la paz”En este plan se incorpora de forma estructural el tema de la prevención y atención de desastres y se

perfilan algunas líneas estratégicas de acción en las cuales se hace énfasis en los procesos de diagnósti-co, de comunicación interinstitucional, de comuni-cación entre las instituciones con la comunidad y en el fortalecimiento de una cultura de la preven-ción y atención de desastres.

En este plan se reafirman los objetivos del Plan de Prevención y Atención de Desastres, consigna-dos en el Decreto 93 de 1998:• “Reducir riesgos y mejorar la prevención de de-

sastres, lo que implica profundizar en el conoci-miento de las amenazas, determinar las zonas de riesgo para identificar los escenarios potenciales de desastre y formular las medidas para prevenir y mitigar los efectos, a través de las acciones es-tablecidas en los procesos de planeación del de-sarrollo sectorial, territorial y de ordenamiento municipal.

• “Mejorar la capacidad de respuesta efectiva en caso de desastres, fortaleciendo la capacidad de acción y organización institucional para atender adecuadamente las situaciones de emergencia.

• “Aumentar la eficiencia para lograr la recupe-ración rápida de zonas afectadas, mediante la consolidación de la capacidad técnica, adminis-trativa y financiera de las entidades encargadas de la reconstrucción y rehabilitación de las zo-nas de desastres.” (Plan Nacional de Desarrollo, 1999-2002).

La importante ubicación que se da a la problemá-tica del reasentamiento y su tendiente transformación del enfoque de atención de desastres hacia la gestión del riesgo derivó, en gran medida, de dos fenómenos, uno, relacionado con la emergencia sísmica que se desenvolvió por el terremoto del eje cafetero, princi-palmente en la ciudad de Armenia; y el otro, determi-nado por la incidencia a nivel nacional del documento del BID y la política de reasentamiento involuntario del Banco Mundial con lo que se adelantaron dife-rentes estudios como el de “Reducción de la vulne-rabilidad ante amenazas naturales” del BM. Además de los desarrollados por empresas consultoras para el Departamento Nacional de Planeación y la Secretaría del Hábitat, como: “Lineamientos de política para el


reasentamiento de población por obras de desarrollo; preservación ambiental y prevención y reducción del riesgo en Colombia”, y el documento “Identificación de estudios y acciones necesarias para la formulación del nivel individual de una política de reasentamiento en el distrito capital.”

Aunque en este plan no se hace explícita una política sobre reasentamiento, si se incorporan ele-mentos de la Ley 388 de 1997 frente a la planifica-ción del riesgo.

En este sentido, las medidas que se toman están orientadas por la Ley 388 y buscan hacer coincidir los procesos de descentralización y de territoriali-zación de las soluciones, al promover la inclusión de materias como la ocupación de terrenos no ha-bitables, identificación de riesgos, elaboración de mapas de riesgo, control de las edificaciones y pla-nificación de vivienda sismo resistente, dentro de los respectivos planes de ordenamiento.

En este Plan de Desarrollo se incorpora una línea de fortalecimiento institucional de la Defensa Civil, la Cruz Roja, el Ministerio de Salud, las fuerzas mili-tares, la Policía Nacional, los cuerpos de bomberos, y en términos financieros, el Fondo Nacional de Ca-lamidades, con el fin de cualificar su participación e incidencia en procesos de gestión del riesgo.

En cuanto a los procesos de comunicación, cultura y pedagogía se prevé la construcción de canales de comunicación entre las comunidades y entidades como el SENA, la Escuela Superior de Administración de Negocios – ESAP– y el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desas-tres –DNPAD–, con el fin de formar ciudadanos en la cultura de la prevención, en la creación de veedurías ciudadanas, para comprometer tanto a las comunidades como a las instituciones en la ela-boración de planes de prevención.

2.4.2.4 Álvaro Uribe Vélez, 2002-2006. “Hacia un Estado comunitario”A inicios de este largo periodo de gobierno ya exis-tía en el país una reglamentación importante sobre prevención y atención de emergencias, también se avanzaba en el desarrollo de algunos procesos de formación de una cultura de la gestión del riesgo.

En el Plan de Desarrollo “Hacia un Estado comunitario”, se destina un capítulo a la gestión ambiental y del riesgo, producto de las presiones in-ternacionales y las tensiones internas alimentadas por la fuerte dinámica ambiental y comunitaria. La caracterización que allí se realiza sobre estos temas profundiza el énfasis descentralizador que le venían dando los gobiernos anteriores, definiendo la pro-blemática como regional.

“Gestión del riesgo. Las condiciones propias de este país geográficamente hablando sumadas a la alta vul-nerabilidad social y económica generan riesgos den-tro de los asentamientos humanos y sobre las finanzas del país. En efecto, para la búsqueda del desarrollo sostenible es necesario disminuir ese grado de vul-nerabilidad manifiesta en lo social y lo económico redundando en una gestión integral del riesgo que permita la prevención y la mitigación de riesgos, así como la respuesta y rehabilitación de las zonas ataca-das por un desastre natural” (PND, 2002-2006).

Un aspecto novedoso, que se había mencionado tangencialmente en otros momentos y aparece en este gobierno para ubicarse en el centro del discur-so, tiene que ver con las implicaciones financieras de la atención posterior al desastre.

Se promueve, entonces, una serie de mecanis-mos de prevención entre los cuales se incluyen la disminución de la vulnerabilidad social y económi-ca, y se amplía la perspectiva de análisis hacia las condiciones de vida de las comunidades, superando en cierta medida la perspectiva físico espacial.

Se reconocen las variables amenaza y vulnerabi-lidad como productores del riesgo. En este sentido este Plan de Desarrollo busca:1. Impedir la ocupación de asentamientos en zonas

de alto riesgo.2. Impedir la reocupación de asentamientos en zo-

nas que ya han sido reubicadas o reasentadas.3. Garantizar los estándares de seguridad para los

desarrollos legales (PND, 2003-2006).

En este plan se mantienen propuestas frente a la pedagogía del riesgo y a la creación de mecanismo para el diagnóstico y el monitoreo.


Frente al reasentamiento se responsabiliza al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Te-rritorial –MAVDT–, entendiéndolo como forma de mitigación del riesgo.

“El MAVDT desarrollará una política nacional para los asentamientos que necesiten mejoras o reasenta-mientos de aquellos que se encuentren en zonas de riesgo no mitigable” (PND, 2003-2006).

En una nota a pie de página de este párrafo se menciona la necesidad de que exista un mejora-miento de las condiciones sociales, de vida y de ca-lidad de esta población, cuestión que no había sido tenida en cuenta en los anteriores planes de desa-rrollo. También se busca impedir la construcción de asentamientos ilegales y el manejo de las zonas liberadas en procesos de reasentamiento.

Sin embargo, se debe tener en cuenta que du-rante los dos periodos de gobierno de Álvaro Uribe Vélez, la focalización de la política pública hacia las poblaciones definidas como vulnerables se ha for-talecido, fenómeno estrechamente relacionado con las características del presente régimen de gobier-no, el cual pretende sacar del letargo de la década de los noventa a la clase política dirigente, al posi-bilitar una suerte de pacto nacional, frente al cual alcanzar legitimidad en la aplicación de políticas altamente funcionales a la necesidades del sector privado a escala internacional.

Se debe advertir que los procesos de focali-zación y asistencialismo estatal han devenido en mayor empobrecimiento y dependencia de las co-munidades pobres, que están a la espera de ayudas sin lograr concebir futuros posibles y realizables por ellos mismos donde el trabajo, la educación, la recreación y la creación se combinen para dignifi-car su existencia.

En conclusión, se evidencia un paulatino ascen-so de esta problemática en las agendas de los gobier-nos nacionales entre 1990 y 2005. Entre el gobierno de Andrés Pastrana y el de Álvaro Uribe Vélez se anota una caracterización y formulación más deta-llada de lineamientos de política frente al tema de gestión del riesgo y del reasentamiento como parte integrante de dicha gestión.

En la continuidad ascendente de este fenómeno aparecen, entre líneas, otros elementos que dejan ver las rupturas y problemáticas estructurales de la política nacional y de la forma en que ésta ha sido construida. Las discontinuidades y bajos niveles de estructuración institucional saltan a la vista ante la repetida importancia que se da a los procesos de diagnóstico, recopilación de información, monito-reo y control en cada uno de los planes, sin eviden-ciar continuidad entre ellos.

Por último, es notorio en el Plan de Desarro-llo “Hacia un Estado comunitario” el cambio ha-cia la profundización del asistencialismo de Estado en combinación con la orientación economicista –racionalización del gasto, competitividad, eficien-cia– de las políticas públicas, enfoque que viene marcando la forma de entender el reasentamiento y en general los procesos de ordenamiento y desa-rrollo urbano.

2.5 Política distrital de reasentamiento

La incorporación del reasentamiento en la norma y la política pública distrital se ha visto altamente influenciada por los procesos internacionales y na-cionales anteriormente expuestos. Sin embargo, se han presentado particularidades relacionadas con la dinámica propia de Bogotá, las cuales serán desarro-lladas en este último aparte del capítulo sobre polí-ticas, donde se pretende analizar el reasentamiento a partir de las formulaciones realizadas en los planes de desarrollo distrital, en el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá y en el modelo de ciudad, para, finalmente, realizar algunas consideraciones.

2.5.1 El reasentamiento en los planes de desarrollo distritales

Siguiendo la línea de análisis del escenario nacio-nal, se propone abordar los aspectos relevantes sobre reasentamiento contenidos en los planes de desarrollo distritales del periodo comprendido entre 1990-2005. Periodo de particular importancia para la ciudad, al contener cambios significativos en la lógica de planeación y organización urbana que ha-bía mantenido históricamente.


2.5.1.1 Juan Martín Caicedo Ferrer, 1991-1992Hacia 1991 se promulga el Plan de Desarrollo de la administración de Juan Martín Caicedo Ferrer a través del Acuerdo 8 de 199124, este plan tiene como eje central la solución de los problemas que afectan el desarrollo de la ciudad, enfocándose en dos aspectos importantes, el primero, el desarro-llo desordenado de la ciudad con la consecuente construcción de centros de pobreza marginados de la ciudad formal, el segundo, referido al déficit de vivienda que en ese momento se encuentran en los estratos 1 y 2 a causa del crecimiento desordenado y la combinación de la oferta ilegal de vivienda con una ausencia de oferta legal de la misma.

Una vez ubicados estos problemas la administra-ción busca poner en marcha acciones que permi-tan reducir la pobreza en la ciudad y su expansión desordenada, enfocándose en la población de bajos ingresos.

Las acciones planteadas para la vivienda se en-marcan en la concreción de las Leyes 2 y 3 de 1991, con el fin de aprovechar el mecanismo de finan-ciación a través de subsidios. En tanto las acciones planteadas frente al desarrollo urbano tienen como centro los instrumentos de gestión territorial plan-teados por la Ley 9 de 1989 y los posteriores decre-tos que la reglamentan.

Es así como se busca a través de las herramientas de expropiación, enajenación y redensificación con-trolar la expansión de la ciudad, detener la vivienda ilegal en zonas periféricas y recuperar el equilibrio ambiental urbano.

Este plan presentó un gran vacío en el tema del reasentamiento y la atención y prevención de de-sastres, debido a que los mayores esfuerzos fueron enfocados al inicio de fuertes proceso de legaliza-ción de terrenos y a la puesta en marcha a nivel distrital de la nueva legislación sobre vivienda.

2.5.1.2 Jaime Castro, 1993-1995El Plan de Desarrollo de esta alcaldía fue adoptado a través del Acuerdo 31 de 199225. Sus ejes prin-cipales son el crecimiento armónico de la ciudad, la mejoría en la calidad de vida de los habitantes y la recuperación medioambiental de Bogotá. Este

plan integra las definiciones planteadas en materia de ordenamiento territorial, vivienda de interés so-cial y prevención y atención de desastres, dictadas a nivel nacional.

Dicho plan hizo un énfasis particular en la nece-sidad de crear normas orientadas a la protección de la estructura ecológica de Bogotá con el fin de pre-servar los cerros orientales y la estructura hídrica. Buscó, al igual que el plan de Juan Martín Caicedo, satisfacer la necesidad de vivienda en la ciudad a través de la formulación de programas de vivienda de interés social, que garantizaran una mejor cali-dad de vida para la población y una ampliación del espacio público existente, así como la intervención en comunidades deterioradas y proyectos de reno-vación urbana.

En consonancia con las leyes nacionales busca la integración del sector privado y organizaciones po-pulares de vivienda en la construcción de proyectos de vivienda nueva, los cuales deben ser realizados en áreas urbanizables adecuadas para este fin.

Para cumplir con este plan se propuso la puesta en marcha del Banco de Tierras del Distrito como el mecanismo que garantizaría la disponibilidad de suelos para el desarrollo de proyectos de vivienda y el fortalecimiento de las instituciones del sector vivienda, pero la propuesta quedo solo formulada y no se materializó.

También propone la rehabilitación de los barrios subnormales como una estrategia para el ordena-miento de la ciudad y la reducción de la pobreza y la marginalidad en la misma, con la integración de las viviendas ubicadas en estas zonas al régimen de pro-piedad de la ciudad y a las redes de servicios públicos.

El tema de la reubicación es planteado por Jaime Castro siguiendo la normatividad nacional, quien es el primero en integrarlo en el Plan de Desarrollo como parte de su estrategia frente a la vivienda so-cial. La reubicación se dirige a las poblaciones que

24 Mediante el cual se fijan las políticas generales del plan de desarro-

llo físico, económico y social del Distrito Especial de Bogotá, para

los años 1991-1992.

25 Por el cual se adopta el plan de desarrollo económico social de

obras públicas de Santafé de Bogotá, Distrito Capital, para el perio-

do de 1993-1995.


por su ubicación no podían hacer parte de los pro-gramas de rehabilitación propuestos por el alcalde.

En este plan se busca la integración de las inicia-tivas ambientales con el crecimiento armónico de la ciudad, para lo cual ordena que el Departamento Administrativo de Medio Ambiente –DAMA–, se encargue del control de los desarrollos urbanísticos en áreas de riesgo ambiental, especialmente los ce-rros orientales y las cuencas orográficas, iniciativa que se articula con la conformación de zonas de bor-de urbano, con la cual se espera frenar el crecimiento irregular de la ciudad, preservar el sistema hídrico de la ciudad y ampliar la oferta urbanística, en especial la dirigida a la población de menores ingresos.

Este plan de desarrollo es el primero en integrar el componente de prevención y atención de desas-tres al proponer el Plan de Atención de Desastres –PAD–, con el cual se busca la mitigación del ries-go natural o antrópico existente en la ciudad y la ar-ticulación de las diferentes instituciones distritales con el sector privado y la comunidad en procura de la solución de emergencias en la ciudad.

En resumen, este gobierno resulta significativo en el vuelco de lo que sería la gestión urbana, ya que integra distintos componentes del devenir de la ciudad a la agenda institucional e impulsa el proce-so de ampliación de la participación ciudadana bajo la determinación del Ley 134 de 1994 que establece la necesaria participación ciudadana en la planea-ción y decisión sobre el sector público.

2.5.1.3 Antanas Mockus, 1995-1998. “Formar ciudad”En 1995, con la administración de Antanas Mockus, se dio un giro en la planeación de la ciudad. El orde-namiento físico-espacial, la legalización de terrenos y el otorgamiento de subsidios para vivienda que ocuparon un lugar central en las dos administracio-nes anteriores, pasan ahora a un segundo plano.

El Plan de Desarrollo “Formar ciudad” pone al centro seis líneas de acción con énfasis en la cultura ciudadana como forma de autorregulación, la miti-gación del deterioro del medio ambiente, la mejora en la competitividad de la ciudad y la acción ins-titucional oportuna. La participación ciudadana se

propone como uno de los principios fundamentales en el desarrollo de su plan, que busca, por un lado, el ejercicio de la autorresponsabilidad, y por otro, el ejercicio de la veeduría sobre el accionar de las instituciones distritales.

Aparece con mucha fuerza la figura de los “me-gaproyectos”, como una herramienta para la planea-ción estratégica de la ciudad, destinada a orientar su futuro en función de objetivos que fuesen más allá de los alcances de los gobiernos de turno.

Los dos megaproyectos más relevantes plantea-dos por Antanas Mockus para el tema estudiado son: el proyecto de recuperación del río Bogotá, que contempla la recuperación de las zonas de ronda del río y humedales y el manejo del riesgo en las áreas de influencia del mismo; y el proyecto de de-sarrollo de borde occidental de la ciudad, el cual busca ampliar la oferta de tierras con vocación urbana en el distrito, con la integración de la participación del nivel nacional a través del apoyo técnico, financie-ro y normativo, del distrito a través de la reglamen-tación de los usos del suelo y la realización de obras de infraestructura y del sector privado que se encar-garía de los terrenos y el desarrollo de los proyectos en la zona.

El tema ambiental se plantea relacionado estre-chamente con el tema de la gestión del riesgo, a tra-vés de la puesta en marcha de procesos que, por un lado, controlen, mitiguen, prevengan los daños al medio ambiente, y por el otro, permitan reducir la vulnerabilidad de los habitantes de la ciudad frente a riesgos ambientales.

Frente al tema de vivienda y sumado al mega-proyecto de borde occidental, se plantea el accio-nar a través de la coordinación interinstitucional a nivel nacional y distrital y el fomento de la acción del sector privado para ampliar la oferta de VIS, así como la relocalización de familias que se encuen-tren situadas en zonas de riesgo y el mejoramiento del entorno.

En esta administración cambia la forma de planificación de la ciudad. Este nuevo enfoque –centrado en la participación y la pedagogía ciu-dadana– permite evidenciar la construcción de un modelo de ciudad, en el cual la interacción de los


distintos actores y las apuestas de mediano y largo plazo son significativas.

Esta forma de “hacer ciudad” marca un hito que es desarrollado por las administraciones siguientes, que se vieron comprometidas tanto por el grado de legiti-midad que alcanzan las acciones desarrolladas en este periodo, como por los puentes que se tienden con los megaproyectos, frente a los cuales los gobiernos si-guientes heredan una serie de responsabilidades.

2.5.1.4 Enrique Peñalosa, 1998-2001. “Por la Bogotá que queremos”El Plan de Desarrollo propuesto por Enrique Peña-losa se alimenta de los cambios establecidos por las administraciones anteriores en los temas de sanea-miento fiscal, fortalecimiento institucional y cultura ciudadana y, por otra parte, de los nuevos instru-mentos de ordenamiento territorial y planificación urbana consignados en la Ley 388 de 1997.

En esta administración son retomados aspectos de ordenamiento urbano y puestos en sintonía con la agenda de los megaproyectos y la cultura ciuda-dana. La construcción de una nueva ciudad de cara a “los retos de la nueva” se convierte en una de las principales consignas de este periodo.

En este sentido, se desarrollan proyectos de gran impacto, entre los que se incluyen el sistema de transporte masivo Transmilenio, la dotación de equipamientos como bibliotecas y la adecuación de espacios públicos para la recreación. También es retomada la propuesta de Jaime Castro del Banco de Tierras.

La prioridades del Plan de Desarrollo “Por la Bogotá que queremos” son la desmarginalización (programa bandera de esta administración), el urba-nismo y servicios, la ciudad a escala humana, entre otros, para lo cual plantea, como eje del accionar, la atención a los grupos de población más pobre.

La estrategia de la desmarginalización se plantea como forma de actuación frente a la población vul-nerable. Desde la lógica de la focalización asume el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de las zonas con deficiencias en servicios sociales e infraestructura, con el fin de buscar la equidad so-cial en los sectores marginados. La articulación de

la comunidad y el sector privado para el desarrollo de las propuestas institucionales se convierte en otro aspecto que se debe resaltar de dicha estrategia.

La reubicación se plantea como una estrategia para la desmarginalización de la población y rela-cionada con la reducción de la vulnerabilidad de los habitantes de las zonas de riesgo natural o antró-pico, En este sentido, se propuso la identificación de las zonas de riesgo y la adopción de medidas de prevención y mitigación así como la reubicación de familias, se plantea como meta la reubicación de 2.000 familias ubicadas en zonas de alto riesgo o afectadas por el desarrollo de obras públicas.

En el área de vivienda social, se busca la cap-tación de recursos nacionales para el desarrollo de planes de vivienda en la ciudad así como la finan-ciación específica de los programas de reubicación planteados. Se busca usar del Banco de Tierras con el fin de ampliar la oferta de tierra disponible para vivienda de interés social y congelar los precios del suelo urbano, con el fin de reducir los costos en la producción de vivienda. Los proyectos se manejan a través de la coordinación con el sector privado, en un esquema en el cual el distrito desarrolla las obras de urbanismo primario y los constructores privados los proyectos y la consolidación de su oferta.

El plan de Peñalosa se caracteriza por plantear la coordinación entre los sectores público, privado y comunitario en el desarrollo de los programas, la función del sector público es generar las condiciones mínimas para el desarrollo de los proyectos, cons-truir los marcos normativos cuando fuese necesario e intervenir en las zonas, a través de las instituciones del distrito; la acción del sector privado se dirige a la ejecución e inversión en los proyectos; por último, la comunidad se encarga de los procesos de participa-ción y veedurías en los procesos desarrollados.

2.5.1.5 Antanas Mockus, 2001-2004. “Bogotá para vivir todos del mismo lado”El Plan de Desarrollo formulado en la segunda administración de Antanas Mockus tiene como objetivo principal la construcción colectiva de la ciudad de manera justa e incluyente a través de la realización de seis objetivos específicos, entre ellos


se destacan los de cultura ciudadana y el de justi-cia social; el primero encaminado al aumento en el cumplimiento voluntario de las normas y la soli-daridad ciudadana, y el segundo, a la mejora en el acceso a condiciones mínimas de salud, habitación y educación a las poblaciones menos favorecidas.

La participación es concebida como un derecho de la población que se debe garantizar a través de la información acerca de las formas en que la pobla-ción puede participar. Este eje es transversal a todo el plan de desarrollo y como condición necesaria para el ejercicio de corresponsabilidad y cumpli-miento de las normas propuestas por el mismo.

Dentro del objetivo de competitividad se propo-ne la generación y renovación de los suelos urbanos de la ciudad, con el fin de generar una oferta inmo-biliaria acorde al crecimiento de la ciudad. Para fre-nar el desarrollo informal de vivienda se promueve la promoción de vivienda para familias con ingresos menores a dos salarios mínimos. Como meta se pro-pone el aumento en 545 hectáreas de la oferta de suelo en la ciudad, la generación de cuatro planes parciales para la renovación del suelo y el control de la urbanización ilegal en la ciudad.

Como parte del eje de justicia social, se plan-tea la necesidad de mejorar el acceso a condicio-nes mínimas de habitación, salud y educación a la población en situación de alta vulnerabilidad en la ciudad, para lo cual se establece, como principio de la intervención, la generación de condiciones de autonomía y mayor responsabilidad social.

En este sentido, se crean programas para la ge-neración de condiciones mínimas para la población vulnerable en áreas tales como la habitación y la infraestructura urbana, como por ejemplo, la actua-lización de herramientas e instrumentos de identifi-cación, caracterización y focalización de la población vulnerable para el acceso a estos servicios básicos.

El reasentamiento de familias es propuesto como uno de los proyectos prioritarios con el objetivo de salvaguardar la vida de los habitantes de las zonas de alto riesgo no mitigable, y de avanzar en el reor-denamiento de los sectores ilegales de la ciudad.

Sumado a esto se propone el control de la urbani-zación ilegal mediante una campaña de enseñanza a

la comunidad, un sistema integrado de información y acciones puntuales que impidan el desarrollo de vi-vienda ilegal. Es así que se plantea como meta para el periodo el reasentamiento y mejoramiento de las condiciones de vida de 3.860 familias ubicadas en zo-nas de alto riesgo no mitigable y rondas de cuerpos de agua, con el énfasis en la oferta de vivienda y la construcción de 5.000 soluciones de vivienda.

En abril de 2003 y mediante el Decreto 094, la administración distrital reglamenta el Valor Úni-co de Reconocimiento –VUR–, definido como el instrumento que adopta el Distrito para facilitar el reasentamiento de hogares de estratos 1 y 2 que son habitantes de predios declarados como de alto riesgo no mitigable (Decreto 094, 2000)26, el decre-to determina las condiciones que deben reunir los hogares para la aplicación del VUR, entre los que se encuentran: - El hogar debe demostrar la propiedad o posesión

de la vivienda declarada en alto riesgo.- No debe haber sido parte de procesos anteriores

de reasentamiento. - No debe ubicarse en zonas anteriormente adqui-

ridas por el Distrito en otros procesos.- El predio debe ubicarse en una zona declarada

en alto riesgo por la DPAE y debe tener priori-dad 1 o 2 para el reasentamiento.

- Ninguno de los miembros de la familia debe po-seer otro predio en el país.

- Que se autorice que del VUR se cancelen los costos de transferencia del predio que se va a reponer y al que se traslada.

Además, determina que el VUR se aplique siempre y cuando el avalúo comercial realizado al predio no alcance para incluir a la familia en un programa de vivienda, que las viviendas que sean ofrecidas como alternativa habitacional tienen que ser legalmente viables, técnicamente segu-ras, ambientalmente salubres y económicamente sostenibles (Decreto 094, Artículo 5), que éste

26 Por el cual se adopta y reglamenta el Valor Único de Reconoci-

miento –VUR–. En: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/nor-

mas/Norma1.jsp?i=7591#0. Consultada en mayo de 2008.


puede ser usado solamente para la adquisición de vivienda nueva, usada o lote urbanizable y que la solución adquirida con este beneficio no podrá ser vendida antes de cinco años. Por último, se determina que el VUR se pague con cargo a la Caja de Vivienda Popular.

2.5.1.6 Luis Eduardo Garzón, 2004-2008. “Bogotá sin indiferencia”En 2004 asume la administración de la ciudad Luis Eduardo Garzón. Este gobierno asume los desarro-llos en participación ciudadana, gestión urbana y ordenamiento territorial adelantados durante la década anterior. Sin embargo, busca un giro en el enfoque urbanístico que venía primando, para in-corporar con mayor fuerza, dentro de la agenda ins-titucional, banderas sociales.

La propuesta de gobierno “Bogotá sin indiferen-cia” es construido desde una perspectiva de dere-chos, reivindica los derechos ciudadanos como una realización de los derechos humanos integrales, a través de los cuales se debe garantizar el mejora-miento de la calidad de vida de los habitantes ur-banos y propiciar la redistribución de la riqueza en la ciudad.

El plan de Luis E. Garzón busca dar continuidad a la construcción de una ciudad moderna (modelo que data de la primera administración de Antanas Mockus), en armonía con un carácter humanizan-te, incluyente, solidario, integrador local y regio-nalmente, relacionado con la nación y el mundo (Acuerdo 119, 2004)27.

En este marco se plantea la gestión pública par-ticipativa como un mecanismo que logra hacer sín-tesis entre la ciudad planeada y las nuevas nociones que se incorporan en este gobierno a través de un ejercicio de la corresponsabilidad entre la adminis-tración distrital y los ciudadanos28.

Los ejes estructurantes del plan fueron tres: 1. Eje social, en donde se plantean los objetivos dirigi-dos a reducir la vulnerabilidad social de la población y mejorar la calidad de vida; 2. Eje urbano regional, donde se plantean las estrategias del desarrollo ur-bano en el marco de la región central y; 3. Eje de reconciliación, el cual plantea estrategias para la

participación ciudadana, el crecimiento económico y la convivencia ciudadana.

El plan busca, dentro de sus políticas generales, el desarrollo de una intervención social integral y articulada (Artículo 4, Acuerdo 119 de 2004), con el objetivo de atender las carencias socio-económi-cas y necesidades de la población desde una pers-pectiva socio-económica y de la habitabilidad del territorio. Se plantea también como una política general la estimulación de la integración social de la ciudad a través del desarrollo de las capacidades de los ciudadanos, la vinculación del sector privado en las responsabilidades colectivas y el desarrollo de la gestión pública participativa.

En el eje urbano regional, se plantea como ob-jetivo el avance en la conformación de una ciudad para las personas, que promueva el ejercicio de los derechos y propone el hábitat como el criterio rector de la acción pública (Artículo 12, Acuerdo 119 de 2004), con el fin de elevar la calidad de vida de los habitantes de la ciudad, a través del mejoramiento de las condiciones de habitabilidad, accesibilidad y disponibilidad de los servicios, dando prioridad a la población en condición de mayor pobreza, riesgo y vulnerabilidad.

Con la iniciativa “Hábitat desde los barrios y las UPZ”, se plantea la promoción de acciones de pre-vención y control de riesgos y de desarrollo ilegal, así como el mejoramiento integral de barrios y la re-novación urbana. También se propone desarrollar suelo urbano y vivienda de interés prioritario con el fin de ofrecer vivienda digna, la meta es elevar el nivel del hábitat en las zonas de pobreza y vul-nerabilidad y/o riesgo y uno de los indicadores es el reasentamiento de 2.500 hogares ubicados en zonas de alto riesgo (Acuerdo 119, 2004, Artículo 15).

En 2004, a través del Decreto 332, se organiza el régimen y el Sistema para la Atención y Prevención

27 Por el cual se adopta el plan de desarrollo económico, social y de obras públicas para Santafé de Bogotá, D.C., 2004-2008, Bogotá Sin Indiferencia, un compromiso social contra la pobreza y la ex-clusión. Artículo 2.

28 Para cumplir con este objetivo, se plantea que la administración debe proveer a la ciudadanía de los elementos necesarios para el desarrollo de este derecho, tales como información, escenarios y mecanismos de participación apropiados.


de Emergencias para Bogotá, el cual actúa en cum-plimiento de los dispuesto por el Decreto Extraor-dinario 989 de 1989. En su capítulo II define las actividades de prevención y mitigación de riesgos y busca la inclusión del tema del riesgo en el Plan de Ordenamiento Territorial y en los Planes de Desa-rrollo con el fin de cumplir con las disposiciones de orden nacional al respecto (Ley 9, 1989)29.

El Plan Distrital para la Prevención y Atención de Emergencias –PDPAE–, se plantea como un instru-mento de planificación a largo plazo que es responsa-bilidad de la DPAE como coordinadora del Sistema Distrital de Prevención y Atención de Emergencias –SDPAE–, y del Departamento Administrativo de Planeación, y se adopta mediante decreto del alcalde mayor en el que se proponen los siguientes aspectos (Decreto 332, 2004, Artículo 14):1. Las políticas para la gestión integral del riesgo.2. Las instituciones responsables.3. Las áreas o sectores estratégicos.4. Los objetivos, metas e indicadores.5. Los programas y proyectos.6. Los criterios y orientación que deben tener en

cuenta las autoridades competentes para los efec-tos de los artículos 15 y 16 del presente Decreto.

Se dispone que cada entidad pública o privada debe realizar, sin distingo alguno, análisis de ries-gos, planes de contingencia y adoptar medidas de prevención si se estima que por causa de sus activi-dades se pueden presentar riesgos de cualquier ín-dole. Además, se definen las funciones de cada una de las instituciones relacionadas con el SDPAE con el fin de garantizar la coordinación en las acciones y determinaciones decretadas por el sistema.

2.5.2 El reasentamiento y los planes de ordenamiento territorial de Bogotá

Antes de la formulación de la Ley 388 de 1997, Bogotá era regida por el Acuerdo 7 de 197930, posteriormente, con la Ley 9 de 1989 y con el Acuerdo 6 de 1990, por medio del cual se adop-ta el estatuto para el ordenamiento físico del la ciudad. El acuerdo tenía como objeto definir las políticas de desarrollo urbano de la ciudad y

adoptar reglamentaciones urbanísticas orienta-das a ordenar el cambio y el crecimiento físico del suelo urbano.

Posteriormente, durante la administración de Enrique Peñalosa, se emitió el Decreto 619 de ju-lio 28 del 2000, mediante el cual se expidió el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá –POT–, éste planteó el marco para las disposiciones frente al ordenamiento territorial durante un periodo de diez años, y permitió a la administración de En-rique Peñalosa dejar establecidos los principales aspectos del proyecto de ciudad que venía cons-truyendo desde 1998.

En el POT se establecieron una serie de objetivos en los ámbitos regional, ambiental, rural, económico, social, físico, de participación ciudadana y de armo-nización con los planes de desarrollo, de estos caben destacar los siguientes (Decreto 619, 2000)31: • La construcción de un modelo regional sosteni-

ble, permitiendo visibilizar la región como una unidad de planeación y estableciendo mecanis-mos de concertación con los municipios vecinos en temas como, transporte, abastecimiento de energía eléctrica, saneamiento y de aguas, ma-nejo ambiental, establecimiento de una red je-rarquizada de asentamientos, entre otros.

• La promoción de un modelo territorial soste-nible, que contribuya al aprovechamiento y manejo adecuado de los recursos naturales, buscando la protección ambiental de usos in-debidos, construcción de corredores ecológi-cos, entre otros.

• La promoción de la equidad territorial, garan-tizando una oferta de bienes, servicios y equi-pamientos urbanos, para todos los ciudadanos, con el objetivo de disminuir la pobreza, atender las necesidades a los grupos más vulnerables, dar prioridad al reasentamiento de familias en zonas de alto riesgo, etc.

29 Decreto Extraordinario 989 de 1989 y Ley 388 de 1997.

30 Por el cual se define el Plan General de Desarrollo Integrado y se adoptan políticas y normas sobre el uso de la tierra en el Distrito Especial de Bogotá.

31 Por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial para Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital. Artículo 1º.


• Orientar la acción del gobierno, de los par-ticulares y la inversión pública a logro de los objetivos ambientales, sociales, de conviven-cia y competitividad, que tengan relación con el ordenamiento territorial, proponiendo: la planificación del desarrollo urbano de forma integral, la recuperación de la dimensión de lo público como guía de la construcción de la ciudad, la incorporación de suelos de expan-sión a través de los instrumentos brindados por la Ley 388 de 1997 (planes parciales y actua-ciones urbanísticas), y el establecimiento de cuatro escalas de acción frente a los problemas que afectan la ciudad, a saber, la metropolita-na, la urbana, la zonal y la vecinal.

• Fomento de una cultura urbana entre los ciu-dadanos, a partir de la promoción de una visión compartida de futuro de la ciudad y el territorio, estableciendo mecanismos de participación e in-formación sobre el Plan y las acciones desarro-lladas a partir de éste.

• Garantizar que el modelo propuesto por el plan de ordenamiento se siga en las siguientes admi-nistraciones distritales hasta el 2010.

Frente al tema de riesgos, el POT planteó las zonas de riesgo y las medidas de mitigación de és-tos en el Capítulo 3. Estructura Urbana, Subtítulo 5 “Zonas sujetas a amenaza y riesgos”, siendo lo más relevante para el estudio las zonas urbanas sujetas a riesgos por inundación y por remoción en masa.

Las zonas urbanas en amenaza por inundación es-tán localizadas principalmente en cercanías a los ríos Bogotá, Tunjuelo, Juan Amarillo y el humedal de Torca (ver plano No. 1. Amenaza por inundación). Frente a esto, fueron planteados dos tipos de medidas de mitigación para el riesgo, unas estructurales que comprenden “Planes de Manejo de cuencas que in-cluyen adecuación hidráulica de cauces, protección de las márgenes y construcción de obras de drenaje de aguas residuales y lluvias, entre otros” (POT, Ar-tículo 73), y unas medidas no estructurales, donde se encuentran “programas de mantenimiento y limpie-za de los cauces y sistemas de drenaje, planes de mo-nitoreo y sistemas de alerta, planes de emergencia y

contingencia, programas educativos y de divulgación y organización comunitaria” (POT, Artículo 73).

De igual forma se identificaron las zonas urbanas en amenaza por remoción en masa, las cuales se encuen-tran ubicadas en las localidades de Usaquén, Chapi-nero, Santa Fe, San Cristóbal, Rafael Uribe, Ciudad Bolívar, Usme y los Cerros Orientales y Surorientales (ver plano No. 2. Amenaza por remoción en masa). Fueron definidas dos tipos de medidas estructurales para la mitigación de riesgos por remoción en masa, una, dirigida a las zonas de extracción minera (POT, Artículo 79) y otra, frente a la mitigación del riesgo en zonas aledañas a las quebradas de los cerros.

Con respecto al tema de reasentamiento, el plan de ordenamiento, en el subcapítulo 4. Subprograma de reasentamiento por alto riesgo, artículo 292, de-finió que el programa de reasentamientos, es:

“el conjunto de acciones y actividades necesarias para lograr el traslado de las familias de estratos 1 y 2 que se encuentran asentadas en zonas declaradas de alto riesgo no mitigable por deslizamiento o inundación, las zonas objeto de intervención por obra pública o la que se requiera para cualquier intervención de reor-denamiento territorial” (POT, Artículo 292).

Entre las actividades que el plan de ordenamien-to define para la realización de los planes de rea-sentamiento se encuentran “(…) la identificación y evaluación de las condiciones técnicas, sociales, legales y económicas de las familias, el traslado a otro sitio de la ciudad que ofrezca viviendas dignas y seguras, propendiendo por la integración social y económica que garantice el bienestar de las familias y la protección y rehabilitación de las zonas interve-nidas” (POT, Artículo 292).

En el artículo 293 se plantean las estrategias que se deben seguir para el cumplimiento de las metas del programa, entre otras se encuentran: 1. Estrategias de información. Que se enfocan en la

sensibilización y socialización de las familias con el programa, informar sobre las zonas bajo amenazas y riesgos y las implicaciones legales a que se en-cuentran expuestos los habitantes de las zonas de riesgo no mitigable y desarrollo de campañas que eviten la construcción en estas zonas.


Plano 1. Amenaza por inundación

Fuente: Plano No. 4 POT 2004

FUENTE Y CARACTERÍSTICAS TÉCNICAS

Coordenadas cartesianas con origen en la intersección del meridiano74 grados 09 minutos con el paralelo 4 grados 41 minutos al cual se le

asignaron las coordenadas planas: NORTE: 109 320,965 metros yESTE: 92334,879 metros. Cotas referidas a la nivelación geométrica

establecida por el IGAC para el DACD.Plano de proyección 2.550 metros sobre el nivel medio del mar.

Compilación de planos aerofotogramétricos a Esc: 1:1000.Fotografías aéreas 1990 D.A.C.D

ACTUALIZACIÓN CARTOGRÁFICA DACD-DAPD FOTOGRAFÍAS AÉREAS 1995

CONVENCIONES

LEYENDA

Decreto Nº de 2003

Antanas Mockus SivickasAlcalde Mayor

Directora D.A.P.DCarmenza Saldías B.

Perímetro del distrito

Perímetro Urbano

Perímetro Expansión Urbana

Cuerpos Hídricos

Línea Férrea

ESCALA 1:80000 Fecha Diciembre de 2003

Fuente Dirección de Prevención y Atención de Emergencias

5km 0km 1km 2km

Amenaza Alta

Amenaza Media

Amenaza Baja

AMENAZA POR INUNDACIÓN


Plano 2. Amenaza por remoción en masa

Fuente: Plano No. 3 POT 2004







CONVENCIONES

LEYENDA

Decreto Nº de 2003




Perímetro Urbano


Cuerpos Hídricos

Línea Férrea


Fuente Dirección de Prevención y Atención de Emergencias

5km 0km 1km 2km

Amenaza Alta

Amenaza Media

Amenaza Baja

AMENAZA POR REMOCIÓN EN MASA


2. Estrategias de operación y coordinación. Se propone la realización de estudios tendientes a la determinación del valor único de recono-cimiento de los predios afectados, el diseño de mecanismos de coordinación interinstitucional para llevar a cabo efectivamente los procesos de reasentamiento y permitir la protección y reha-bilitación de las zonas intervenidas.

3. Estrategias de planeamiento y reordenamiento urbano. Convertir el reasentamiento en una oportunidad de ordenamiento urbano, vincular las zonas identificadas y priorizadas al subpro-grama de mejoramiento integral, usar de los ins-trumentos de planeación y gestión del suelo que permitan el menor desplazamiento de los pobla-dores reasentados.

El POT planteó en el artículo 294 las líneas de acción del programa, las cuales se abstraen en la tabla 5.

Las metas planteadas frente al tema fueron (POT, Artículo 295), el reasentamiento de por lo menos 1.420 familias al año, para llegar a 4.200 fa-milias en la primera línea de acción (remoción en masa) y 10.000 en la segunda (recuperación de co-rredores ecológicos), priorizando las zonas en alto riesgo por remoción en masa a través del Subpro-grama de Mejoramiento Integral.

Con la Resolución Nº 201 de mayo de 2003, la Caja de Vivienda Popular estableció los procedi-mientos que debe seguir el Distrito a través de ésta para la adjudicación y entrega del Valor Único de Reconocimiento32.

El Decreto 230 del 25 de Julio de 2003, asigna finalmente las funciones para la ejecución de los programas de reasentamiento a la Caja de Vivienda Popular, aclarando las funciones de esta y las del FOPAE en el programa.

Esta modificación se reflejo en la revisión del POT realizada bajo el Decreto 469 de Diciembre de 2003, que en su artículo 209 establece:

“La Caja de Vivienda Popular ejecutará el Programa de Reasentamiento, en lo concerniente a familias en condiciones de alto riesgo no mitigable, definidas y priorizadas por la Dirección de Prevención de Aten-ción de Emergencias (DPAE), así como el reasenta-miento de familias por recuperación de corredores ecológicos identificados por la entidad competente” (Decreto 469, 2003).

32 Ver: Caja de Vivienda Popular. Dirección de Reasentamientos. “Marco de política y metodología de reasentamiento de población localizada en zonas de alto riesgo no mitigable y rondas de cuerpos de agua”, primera versión. Bogotá, julio de 2002.

Tabla 5. Líneas de acción del programa de reasentamiento

LÍNEA dE ACCIÓN dEFINICIÓN

Reasentamiento por remoción en masa

Se priorizarán las zonas de tratamiento especial para mitigación de riesgo por remo-ción en masa.

Reasentamiento por recuperación de corredores ecológicos

Proyectos de recuperación de rondas de cuerpos de agua, apuntando a la acción interinstitucional que lleva a la recuperación y adecuación como corredores ecológi-cos y la inserción al espacio público urbano.

Reasentamiento por obra pública

Obliga a las entidades, que amparadas en el artículo 58 de la Ley 388 de 1997 reali-cen desplazamiento de población, a incluir en los presupuestos de los proyectos que van a desarrollar, los costos de la formulación y ejecución de los planes de gestión social que incluyan tanto a la población desplazada como a la receptora, y dispone que estas entidades realicen estudios socioeconómicos que permitan identificar y evaluar los impactos causados a las dos poblaciones definidas con anterioridad.

Fuente: Elaboración propia según POT.


De la misma manera, el Ministerio de Ambien-te, Vivienda y Desarrollo Territorial –MAVDT–, en el programa de saneamiento para asentamien-tos, identifica la necesidad de implementar accio-nes intersectoriales e interinstitucionales, así como el apoyo y asistencia técnica a través de éste y el Departamento Nacional de Planeación –DPN– con el fin de encontrar soluciones a los problemas de extrema pobreza en el país, entre los cuales incluye la población reasentada por alto riesgo.

De acuerdo con este interés, en el DPN se creó, en 2004, un grupo de gestión del riesgo en la Dirección de Desarrollo Urbano y Política Ambiental. Este gru-po se creó inicialmente con recursos de una donación del Banco Mundial para la preparación de un crédito para la reducción de la vulnerabilidad fiscal del Estado frente a desastres naturales33 y en este momento tie-nen a cargo la formulación de los lineamientos para la Política de Reasentamiento Nacional.

La formulación de los lineamientos está en cons-trucción, pero una primera versión fue expuesta el 10 de julio de 2008 en la mesa de reasentamiento que es coordinada por la Universidad de los Andes a través de los grupos de investigación Desarrollo Integral de Proyectos Sostenibles, Investigación en Vivienda, Investigación en Naturaleza y Sociedad, las facultades de Arquitectura y Diseño y de Cien-cias Sociales.

La propuesta incluye las estrategias para el tra-tamiento de estos asentamientos, dentro de los cua-les se encuentra el reasentamiento y relocalización para los casos de población ubicada en zonas de alto riesgo no mitigable, pero aparentemente desconoce los estudios previos que se han realizado sobre este aspecto por consultores como Diógenes Arrieta Lora, la Empresa Desarrollo a Escala Humana, al-gunos académicos, y los proyectos desarrollados por las entidades que se ocupan del tema en Bogotá.

2.5.3 El reasentamiento y el modelo de ciudad

La ciudad lleva un tiempo relativamente corto construyéndose a partir de la dinámica de un mo-delo, la planeación que indicaron las instituciones de planeación y desarrollo del gobierno distrital, hacia finales de los años setenta, estuvo desde un

comienzo orientada a garantizar su desarrollo en función de los estándares internacionales ligados a la nueva dinámica del capital y al logro de un mayor nivel de legitimidad de las acciones de los gobiernos en la comunidad.

El modelo de ciudad existente corresponde a los procesos de transformación del capital y de confi-guración del neoliberalismo. En este sentido, sus rasgos responden a una reducción del Estado, a la apertura económica y a la especialización de las ac-tividades de control y orden social.

Físicamente, las transformaciones de la ciudad han apuntalado a un modelo más competitivo, con una mayor infraestructura vial y con mayores nive-les de planeación del ordenamiento de su territorio, impulsados por la dinámica de los POT y de la apli-cación de instrumentos en todas las escalas del en-tramado social. Sin embargo, esta riqueza jurídica ha derivado en una suerte de esquizofrenia institucional con bajos niveles de legitimidad institucional.

Fenómeno que deviene de la mirada sesgada del ordenamiento en relación casi exclusiva con el componente físico, es así como se han adelantado procesos de reasentamiento guiados por la premura de solventar situaciones de alto riesgo sin incorpo-rar la multiplicidad de aspectos y relaciones que se han expuesto a lo largo del presente documento.

Por otra parte, se reconocen transformaciones en la ingeniería institucional concretadas en la am-

33 A partir de la creación del grupo se desarrollaron diferentes es-tudios dentro de los cuales se pueden encontrar: Definición de la responsabilidad del Estado y su exposición ante desastres naturales y el diseño de mecanismos para la cobertura de los riesgos residua-les del Estado; Estrategia para transferencia, retención y mitigación del riesgo sísmico en edificaciones indispensables de Bogotá, D.C.; Diseño de productos de transferencia de riesgos en el sector público para incentivar el aseguramiento en el sector privado en Maniza-les; Manejo Integral de las Zonas de Alto Riesgo del Municipio de Manizales: Sector de La Playita; Estudios y diseños de intervención física para recuperar y evitar la ocupación de zona de alta ame-naza en desarrollo, en el sector Nueva Esperanza (Bogotá, D.C.); Formulación de planes de inversión de municipios colombianos como apoyo en la inclusión de conceptos de gestión de riesgos en la planificación territorial; Estudio de riesgos y diseño de obras de prevención y mitigación en el sector de Altos de la Estancia (Bo-gotá, D.C); Guía ambiental para evitar, corregir y compensar los impactos de las acciones de reducción y prevención de riesgos en el nivel municipal; Guía para orientar las acciones e inversiones en gestión local del riesgo a nivel municipal.


pliación de los procesos de participación ciudadana, saneamiento fiscal y tecnificación de las relaciones entre entidades del Estado y ciudadanía.

La aplicación de políticas focalizadas, como es el caso de las políticas de reasentamiento, han ve-nido jugando un papel importante aunque no pro-tagónico. El desarrollo de programas y proyectos en este sentido aparecen subsidiarios en función de la atención de emergencias o del reordenamiento gota a gota, tendiente a acumular amplias transforma-ciones en el territorio para escenarios como el de la revisión del POT que debe realizarse en el periodo comprendido entre 2008 y 2009.

En síntesis, en la ciudad se ha venido forta-leciendo un modelo tendiente al aumento de la productividad del conjunto urbano en beneficio de sectores sociales reducidos. Si bien, se ha pro-movido el impulso de proyectos encaminados a solventar las necesidades sociales de los sectores más pobres, esto, acompañado de procesos de par-ticipación más generalizados. Hasta el momento la dinámica de la productividad y la competitividad definen sustancialmente el horizonte urbano. En este sentido, la problemática del reasentamiento ocupa un papel secundario en la agenda institu-cional; la posibilidad de construir políticas públi-cas integrales frente a los asentamientos humanos, a la garantía de una ciudad, un hábitat y una vi-vienda dignos, parece no estar muy cerca.

El desempleo estructural, la falta de soluciones al déficit acumulado de vivienda, la falta de sue-lo disponible para la construcción de proyectos de VIS y VIP, el alto costo de los servicios públicos a causa de su privatización, son una serie de aspectos propios del modelo de ciudad que, a su vez, inciden negativamente en el contexto social y político de las comunidades sujeto de reasentamiento.

Por lo tanto, las reflexiones sobre el reasenta-miento de población afectada por riesgo, deben ser la puerta de entrada hacia niveles que profundicen en la multiplicidad de problemáticas de carácter es-tructural que se encuentran en la base del modelo y que necesariamente debe ser transformada para que la realización del enfoque de derechos –aquí desa-rrollado– sea posible.


Con esta detallada caracterización de la evolución normativa y política del tema urbano en las escalas internacional, nacional y distrital, se elaboró una ma-triz síntesis de los planes de desarrollo en relación a la política y legislación en reasentamiento en el periodo de 1990 a 2005 (ver anexo 3) de la cual se derivan las siguientes conclusiones:

La correspondencia entre las orientaciones de política en las distintas escalas es un hecho que si bien no se desarrolla detalladamente, sí es evidente que los temas incluidos en la agenda institucional distrital se inscriben en las tendencias que marca la producción de normas y de políticas en las escalas nacional e internacional.

El carácter técnico de la política y las funciones del Estado definidas desde los organismos internacionales fueron ganando espacio en la dinámica nacional y dis-trital, siendo Antanas Mockus y Enrique Peñalosa los guías de esta forma de construcción de ciudad.

Al innegable fortalecimiento institucional y sa-neamiento fiscal que tuvo la ciudad durante estos años, se debe sumar el peso de la privatización de las empresas prestadoras de servicios públicos, el aumento de la masa de pobres, el crecimiento de la economía informal, la segregación y exclusión soste-nidas, entre otros aspectos que representan otro tipo de expresiones y consecuencias del mismo modelo.

En este sentido, es claro cómo la problemática del reasentamiento se inscribe de manera particu-lar dependiendo tanto del gobierno como del mo-mento y el contexto en que éste se da. Así pues, se evidencia que durante este periodo se mantiene una constante articulación de dicha problemática a los problemas ambientales y de usos del suelo, con un enfoque orientado al traslado de población, sin ninguna noción de proceso.

A medida que avanzó y ganó fuerza la lógica de la gestión urbana, de esa construcción moderna de la ciudad, así mismo se dio un lugar en los Planes de Desarrollo a la prevención y atención de desastres y, por ende, al reasentamiento de personas en zonas de alto riesgo. Se puede plantear que en términos dis-cursivos se fueron tejiendo varias herramientas que para el momento del gobierno de Luis E. Garzón se


convirtieron en una estructura base para la atención de desastres y el desarrollo de procesos de reasenta-miento, que hasta la fecha no existían.

Sin embargo, se deber recalcar que las nociones de reasentamiento esbozadas en algunas leyes y po-líticas que se sintetizan en el POT, no integran las dimensiones culturales y sociales vitales para toda la población y especialmente para aquella que debe

abandonar su hábitat por estar en zonas de alto ries-go no mitigable.

Estos elementos quedan planteados para ser con-trastados a la luz de los casos de análisis a los cuales se harán referencia algunos capítulos más adelante, con el fin de contrastar las disposiciones normativas y de política con la realidad vivida por las poblacio-nes que han sido sujeto de reasentamiento.

74

Como señala el epígrafe del presente capítulo, las políticas públicas deben asistir a un momento de concreción, el cual implica dar un paso adelante después de su definición y consignación en leyes, discursos, planes, programas y los diversos tipos de documentos oficiales.

En este “momento” las entidades instituciones y/o instituciones del Estado adquieren un papel protagónico porque de ellas depende, en gran me-dida, la posibilidad de ejecutar, de llevar a cabo la política35. En este sentido es necesario aclarar, que el presente documento no pretende hacer una oda desde el enfoque neoinstitucionalista36 al rol que éstas cumplen, sin embargo, se reconocen como centrales en las acciones de gobierno orientadas a la construcción de políticas públicas37.

En un escenario ideal se supondría que existe un alto grado de correspondencia entre las necesida-des, demandas, exigencias sociales y las definiciones, orientaciones y concreciones de las políticas públicas. Sin embargo, dicho “tipo ideal” está determinado por el tipo de Estado, de relaciones sociales y económicas dadas, por la cultura y el régimen político imperante, en síntesis, por el sistema político que se ha configu-rado históricamente en cada contexto.

Así, pues, la caracterización de las entidades es-tatales que han desarrollado algún tipo de acción

CAPÍTULO 3Caracterización de las entidades distritales

relacionadas con el reasentamiento

“No es suficiente establecer mandatosen los cuales se señalen los lineamientos

que orienten el accionar de los gobernantes, funcionarios de Estado y ciudadanos en la solución de problemas sociales

que aquejan a la totalidad o a parte de la población, también se requiere que esas directrices

se operacionalicen, se lleven a cabo, se implementen”.

Alejandro Lozano34

34 Alejandro Lozano, profesor del Departamento de Derecho de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas y Sociales de la Univer-sidad Nacional de Colombia. Ha trabajado en torno a la teoría y análisis de las políticas públicas y fue consultor en el proceso de reasentamiento por la obra de TransMilenio en Bogotá.

35 Esta afirmación sobre el papel de las instituciones en la ejecución y concreción de las políticas públicas, debe relativizarse o realizarse a la luz clara de cada contexto, ya que en el marco de la globalización y de la transformación de las políticas públicas que se da bajo este marco, es posible que las instituciones del estado, no cumplan nin-gún rol en la ejecución. “Las políticas públicas dentro de este con-texto neo-regulador viven modificaciones importantes. Si bien la competencia fundamental de su formulación continúa a cargo del Estado institucional, aunque con participación de sectores privados –la consulta y coordinación previa a la toma de decisiones se vuelve un elemento central de la gestión de gobierno–, la implementación de las mismas se privatizan, de una parte son políticas que se con-ciben para ser ejecutadas parcial o totalmente por actores privados –trátese de grupos comunitarios o de actores empresariales– dentro de la lógica dominante de que son éstos los principales actores del desarrollo, esto conlleva a que las políticas públicas no requieran necesariamente, como en el pasado, de instituciones específicas, es decir, puede haber políticas públicas sin instituciones, y se des-centralizan; de otra parte, son los entes regionales (departamen-tos, municipios, entidades descentralizadas), públicos o privados, los responsables de la implementación de la política pública y el Estado Institucional central sólo coordina y hace seguimiento a las mismas” (Vargas, 2005: 31).

36 “El enfoque neoinstitucional, propuesto inicialmente por March y Olson (1984; 1989), se centra en el estudio del papel de las institu-ciones. Las considera como un factor esencial para la definición del marco en el cual se desarrollan los comportamientos individuales, la acción colectiva o las políticas públicas (institutions do matter)” (Roth, 2007: 37).

37 No todas las acciones de gobierno están orientadas a la construc-ción de políticas públicas, o no todas las acciones de gobierno se convierten en políticas públicas.


relevante en relación con el reasentamiento, debe hacerse bajo el lente de las contradicciones y ten-siones bajo las cuales se construyen tanto las orien-taciones de política a las cuales deben responder, como las acciones que ejecutan. Esto implica un proceso de indagación relacional que permita en-contrar los aspectos estructurales de las problemáti-cas, superando lecturas superficiales.

En este sentido, en el presente capítulo, se ca-racteriza la acción de algunas entidades estatales de orden distrital, que responden a acciones de reasen-tamiento bajo la lógica de atender a: 1) Proyectos de prevención por riesgo debido a ocupaciones en zonas de riesgo no mitigable. 2) Desarrollo de obras públicas, recuperación de rondas de río y cuerpos de agua; y 3) Procesos de renovación urbana.

Se reconocen limitaciones en los procesos adelan-tados por las entidades, relacionadas con dispersión y repetición de las acciones, falta de coordinación y co-municación inter-institucional, duplicación de esfuer-zos y de recursos, las cuales se asocian a la inexistencia de una conceptualización clara del reasentamiento y de los roles de los agentes que en él intervienen.

“Las experiencias de reasentamiento aparecen como procesos puntuales, aislados de la política y las funciones propias de cada uno de los sectores. La adquisición de predios y el desplazamiento de población surgen como una necesidad de cada una de las entidades descentralizadas para llevar a cabo los proyectos necesarios en la prestación óptima de sus servicios y el desarrollo de sus actividades pro-pias” (DANP, 2005: 25).

En cuanto a la conceptualización del reasenta-miento es evidente que en las políticas públicas no se ha logrado hacer una definición clara que permita entender el proceso, a pesar de que se han desarro-llado un alto número proyectos de reasentamiento en la ciudad, pero en el ámbito académico se desta-can algunas investigaciones que han buscado hacer una contribución en cuanto a este aspecto, entre estas se encuentra la investigación de Clara Hor-tensia Gómez38, quien concluye:

“… el reasentamiento es la acción consciente que transforma los territorios y los hábitat a través de

la experiencia dinámica que cada uno de los indi-viduos autores del reasentamiento experimenta en su proceso de relocalización, donde reconstruyen sus relaciones sociales con un nuevo entorno mo-dificándolo, hasta reconstruir sus hábitat” (Gómez, 2005: 22).

Po otro lado, hasta ahora, el reasentamiento es desarrollado de manera autónoma por cada entidad a través de la ejecución de proyectos que responden a los tres ejes ya mencionados. En este sentido las acciones institucionales se presentan fragmentadas y descontextualizadas de la realidad compleja que implica el reasentamiento.

De igual forma se desarrolla en cada uno de los ejes, una matriz donde se registran las intervencio-nes realizadas, con el objetivo de reconocer la expe-riencia de cada institución en el reasentamiento de población y recuperar la memoria de los procesos.

En la siguiente página se presenta el esquema de desarrollo del tercer capítulo. (Diagrama 3. Desa-rrollo tercer capítulo)

3.1 Por proyectos de prevención debido a ocupaciones en zonas de alto riesgo no mitigable

En 1969, con la creación del Comité Asesor de Urgencias, se da el primer paso en la instituciona-lización del tema de atención a desastres y emer-gencias en la ciudad. Para 1979, dicho Comité ya contaba con un proceso de retroalimentación de recursos de un Fondo especial para damnificados de inundaciones.

Sin embargo los avances del Comité fueron limi-tados, por lo que en 1989, con el Decreto Nacional No. 919, se crea el Sistema Nacional de Atención a Emergencias, el decreto también orienta la crea-ción y ejecución de sistemas de orden regional, mu-nicipal y distrital.

38 Clara Hortensia Gómez, Economista, Magíster en Hábitat de la Universidad Nacional de Colombia. Ha trabajado en el diseño e implementación de programas de reasentamiento, lineamientos de políticas, planes de gestión social, estudios de impactos socioeco-nómicos y ambientales, y de reducción del riesgo y preservación ambiental. Además, ha sido consultora internacional.


3.1.1 Departamento de Planeación y Atención de Emergencias –DPAE–

Bogotá cuenta actualmente, “…con un sistema in-terinstitucional de gestión del riesgo, coordinado por el Departamento de Planeación y Atención de Emergencias –DPAE–, que sigue una misma políti-ca, responde a un mismo plan y cuenta con inter-venciones y recursos de cada una de las entidades” (PNUD, 2007: 36).

Este sistema está conformado por diversos ac-tores públicos, privados y comunitarios que tienen que ver con las diferentes esferas de la prevención y la atención de desastres entre ellos: Secretaria Distrital del Hábitat, Secretaria Distrital de Am-biente, Corporación Autónoma Regional de Cun-dinamarca, Dirección de Prevención y Atención de Emergencias, Caja de Vivienda Popular, Secretaría Distrital de Planeación, curadurías urbanas, Insti-tuto de Desarrollo Urbano, Secretaría Distrital de Integración Social, propietarios de la tierra, ediles, concejales, etc.

Dentro del escenario de planeación actual, lo que rige a este sistema, fuera de la normatividad generada para la gestión del riesgo en Bogotá y en el país, es, precisamente, el Plan de Ordenamiento Territorial –POT– para el Distrito, definido para el periodo comprendido entre los años 2000 y 2010, donde se consigna:

“… un diagnóstico (que) estableció que cerca de 4.200 familias se encontraban, ubicadas en zonas de alto ries-go no mitigable por fenómenos de remoción en masa y cerca de 10.000 familias en zonas de alto riesgo por inundación y asentamientos en suelos de preservación de las rondas de los cuerpos de agua del Distrito. El nú-mero total de habitantes estimado, que han ocupado estos territorios es de 69.600” (CVP: 2005: 6).

El programa de reasentamiento dirigido por la DPAE está enfocado a garantizar el derecho a la vida de los habitantes de estratos 1 y 2 loca-lizados en zonas de alto riesgo no mitigable por condiciones de deslizamiento o inundación. En

DiagRama 3. Desarrollo tercer capítulo


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este sentido, el programa pretende adelantar un acompañamiento de las familias involucradas para mejorar, en lo posible, sus condiciones de vida y, paralelamente, recuperar las zonas de alto riesgo, definiendo mecanismos de protección para evitar su nueva ocupación.

En general, el programa de reasentamiento in-volucra varias instancias de acuerdo a lo estipulado en el Decreto 230 de 2003, la DPAE lleva a cabo la identificación y priorización de los predios que se encuentran en zonas de alto riesgo no mitigable cuyos poseedores y/o propietarios son objeto de in-clusión en el programa de reasentamiento.

En 2004 cambia la normatividad para la DPAE con el Decreto 332 de octubre de 200439, que rige actualmente el sistema de prevención de riesgos que, aunque todavía tiene un énfasis sobre la grave calamidad pública, el desastre y la emergencia como tal, desarrolla en el capítulo dos la prevención y mi-tigación de riesgos y, finalmente, en el capítulo tres, el sistema distrital para la Prevención y Atención de Desastres. Dentro del sistema,

“la distribución de familias en zonas de alto riesgo no mitigable es un proceso que debe determinar la Di-rección de Prevención para la Atención de Emergen-cias, DPAE, tanto a nivel del territorio a intervenir como de la prioridad de la atención. Es por ello que se establece la necesidad de organizar interinstitu-cionalmente un Sistema de Información que permita mantener datos unificados y poder ingresar al proceso las familias en forma permanente” (CVP. 2005: 9).

La DPAE es la institución técnica por excelencia, tiene un énfasis operativo dentro de las reuniones porque es la entidad responsable de organizarlas y da las directrices del Sistema Distrital de Prevención y Atención de Emergencia a través de su planeación. La DPAE es la primera institución que hace procesos de conciliación con las comunidades y en esta medi-da también se convierte en el primer órgano de infor-mación dentro del Sistema de Información Distrital para la Prevención y Atención de Emergencias.

En cuanto a la dinámica del reasentamiento la DPAE ha establecido como objetivos fundamenta-les los siguientes:

39 Por el cual se organiza el Régimen y el Sistema para la Prevención y Atención de Emergencias en Bogotá Distrito Capital y se dictan otras disposiciones.

40 DPAE. “Reasentamiento de población ubicada en zonas de alto riesgo no mitigable por remoción en masa en Bogotá”. En: II Foro-Ttécnico Regional sobre Reasentamiento de Población en América Latina y el Caribe, 2005.

DiagRama 4. Objetivos frente al reasentamiento

Fuente: Elaboración propia según PNUD, 2007.

DPAE

Coordinar el Sistema Distrital de Prevención y Atención de Emergencias.

Tiene un grupo de gestión especializado para el escenario de las laderas peri-urbanas.

Tienen funciones de política, coordinación y gestión, no de autoridad policiva.

Sus conceptos inciden directamente en la delimitación del suelo no urbanizable por riesgo.

Identifica las zonas de alto riesgo y las familias que se deben incluir en el programa de reasentamiento

por alto riesgo no mitigable.

Define las zonas de riesgo mitigable.

Coordina las obras de mitigación de riesgos

Junto con los objetivos, han sido establecidos una serie de criterios básicos para la identificación y priorización de familias que deben ser reasentadas. Los criterios son40:• Antecedentes técnicos como estudios de eva-

luación de amenaza y riesgo.• Conceptos de legalización de barrios de origen

ilegal.• Visitas técnicas de reconocimiento.• Asistencia técnica en situaciones de emergencia.

Una vez efectuada la identificación, la DPAE define si el nivel de riesgo en el cual se encuentra la familia es mitigable o no, si no es mitigable, se recomienda el reasentamiento de las familias y se le


asigna una prioridad de acuerdo a la afectación de la vivienda. En el momento que la familia ingresa al proceso de reasentamiento, la CVP, de acuerdo con lo estipulado en el Decreto 230 de julio de 2003, asume el proceso.

A partir de la identificación por parte de la DPAE, en el periodo comprendido entre 1997-2008 se han incorporado en el programa de rea-sentamientos un total de 9.023 familias, como se observa en la siguiente gráfica.

gRáfica 1. Familias identificadas por la DPAE e incluidas en el programa de reasentamiento

Así las cosas, las funciones que desempeñan las demás instituciones que hacen parte del sistema, están orientadas al cumplimiento de objetivos pun-tuales que no se estructuran de una forma sistémica para garantizar la disminución de los impactos ne-gativos en la población que debe ser reasentada.

3.1.2 Caja de Vivienda Popular

En este sentido, después de la identificación de las familias realizada por la DPAE, entran a actuar otras entidades que hacen parte del Sistema Distri-tal de Prevención y Atención de Emergencias.

A la Caja de Vivienda Popular41 le correspon-dían la asesoría inmobiliaria y la compra de predios, funciones que no implicaban una responsabilidad directa con el tema del reasentamiento.

Hacia 1996, con el Acuerdo 26 del Concejo de Bo-gotá, se reorganizaron sus funciones, sumando a éstas la promoción de la construcción de vivienda de interés social para los beneficiados por programas de reubica-ción, la facilitación de la oferta de vivienda de interés social a través de las entidades financieras apropiadas para las familias reubicadas y la coordinación con otras entidades de la compra o la realización de mejoras en los predios localizados en las zonas a reubicar.

Hasta 2003, y por cuenta de este vacío normati-vo, la CVP tuvo la función de suministrar soluciones de vivienda a la población sujeto de reasentamiento, lo cual hacía parte del objetivo fijado en el Acuer-do 26 de 1996 y refrendado en el Acuerdo 002 de 2001, el cual no añadió ninguna función específi-ca para la CVP frente al tema de reasentamiento o reubicación de familias. La función de adquisición de bienes se encontraba en manos del Fondo de Pre-vención y Atención de Emergencias –FOPAE–, por lo cual la CVP no realizaba actividades de gestión social y recuperación de impactos, lo que reducía su participación a la asesoría inmobiliaria.

41 Creada a través del Acuerdo 20 de 1942 del Concejo de la ciu-dad, con la finalidad de contribuir a la disminución del déficit de vivienda en la ciudad. A partir del Acuerdo 15 de 1959 le fueron asignados, entre otras funciones, el fomento en la producción de materiales de construcción, la realización de planes y programas de vivienda de acuerdo con los lineamientos de planeación distrital, proporcionar vivienda a las familias de más bajos ingresos.

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Adicionalmente a la identificación de la pobla-ción en riesgo por parte de la DPAE, la entidad realiza algunas relocalizaciones transitorias en el momento que la vivienda se encuentra comprome-tida a corto plazo, para lo cual la entidad paga el primer mes de arriendo estimado en un costo por familia de $150.000, posteriormente, la CVP asume estos costos hasta la entrega definitiva de la nueva alternativa habitacional.

En conclusión, en el proceso que adelanta la DPAE es evidente la existencia de un sesgo téc-nicista del proceso de reasentamiento. Los obje-tivos y criterios están orientados al diagnóstico de una serie de factores y variables altamente determinadas por una lógica físico espacial de las condiciones de riesgo, dejando por fuera aspectos relevantes de la vida cultural, política, de la di-námica barrial, que hacen parte fundamental de las condiciones de existencia de las poblaciones sujeto de reasentamiento.

Fuente: Elaboración propia según DPAE 2008.


Con el Decreto 230 de 2003 se reglamentaron las funciones para la ejecución del programa de rea-sentamiento de familias ubicadas en zonas de alto riesgo. En este marco la CVP es responsabilizada de la ejecución de los procesos de reasentamiento a través del desarrollo de las siguientes funciones:

DiagRama 5. Funciones asignadas a la CVP mediante el Decreto 230 de 2003 frente al reasentamiento)

como parte del Proyecto de Desarrollo Urbano componente Mejoramiento Integral de Barrios –MIB– del Banco Mundial; y el segundo, en julio de 2005, como marco de la política y la metodolo-gía de reasentamientos que se debían aplicar en los proyectos que llevaban a cabo en ese momento.

El cambio más significativo entre los dos mo-mentos se dio debido a las disposiciones del Decreto 094 de 2003 y a los componente identificados por la CVP, en concordancia con la visión propuesta a partir de las políticas del gobierno distrital.

En síntesis, las definiciones de orientación de políticas de la Caja de Vivienda Popular sobre reasentamiento en relación con los principios, las líneas estratégicas y los campos de aplicación meto-dológica se presentan en el cuadro 6.

El reasentamiento planteado por la CVP tiene como objetivo:

“Garantizar la protección del derecho fundamental a la vida, y contribuir al mejoramiento de la calidad de la misma, de los hogares que por estar ubicados en zonas de alto riesgo no mitigable, zonas objeto de intervención por recuperación de corredores ecoló-gicos o por preservación de rondas de los cuerpos de agua del Distrito, se encuentran en situación de alta vulnerabilidad y requieren ser trasladadas a solucio-nes alternativas habitacionales de reposición legales, viables, técnicamente seguras y sanas y económica-mente sostenibles” (CVP, 2005).

Este objetivo planteado en 2005 tuvo cambios li-geros frente al de 2002, los más importantes fueron aquellos hechos a la denominación de la población reasentada, que pasó del término “familias” al de “ho-gares”, debido a que en una misma vivienda se puede encontrar más de una unidad social que no tienen en-tre sí relaciones de consanguinidad, y frente a las alter-nativas de vivienda ampliando el objetivo en relación con el tipo de vivienda esperado por la institución.

Es de aclarar que la CVP en conjunto con la DPAE son las entidades que han acompañado un alto porcentaje de procesos de reasentamiento en la ciudad, como se puede identificar en la matriz de procesos de reasentamiento por alto riesgo no miti-gable que se presenta en el punto siguiente.

Fuente: Elaboración propia según Decreto 230 de 2003.

Caja de Vivienda Popular

Inclusión de las familias que recomiende el FOPAE y actualización de los censos de familias y la

prioridad de los procesos.

Adquisición de los predios en riesgo.

Asesoría y acompañamiento en la adquisición de la nueva vivienda.

Asignación y reconocimiento del Valor Único de Reconocimiento.

Coordinación con otras entidades para la destinación de los predios desalojados por alto riesgo.

Coordinación de acciones tendientes a evitar la ocupación de los predios desalojados.

A partir de la asignación de estas nuevas funcio-nes, la CVP debió asumir la adquisición de predios y el reconocimiento de las compensaciones a las familias reasentadas, acatando lo dispuesto por el Decreto 094 del 2003 relacionado con el pago del Valor Único de Reconocimiento a las familias de estratos 1 y 2 cuyos predios se encontraran ubicados en zonas de alto riesgo no mitigable y con la aplica-ción de valor adicional por vulnerabilidad econó-mica a aquellas familias cuyas viviendas estuvieran avaluadas por debajo de los 24 smlv.

La Caja de Vivienda Popular ha formulado li-neamientos de política en relación con el reasen-tamiento en dos momentos. El primero, en 2002,


Tabla 6. Principios, líneas de acción y componentes

dESCRIPCIÓN

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Participación Entendida como un proceso de reconocimiento de la propia realidad en su contexto y la construcción de conocimiento para transformar esa realidad.

Corresponsabilidad institucional

Se presenta como la concertación de los derechos y deberes ciudadanos, en un ejercicio de corresponsabilidad entre instituciones, comunidades y ciudadanos receptores.

Integralidad Entendida como la garantía permanente que debe dar el proceso de reasenta-miento en la construcción de la relación del individuo con su entorno social en el marco de los derechos y deberes, del restablecimiento de las condiciones de vida y la recuperación de las áreas intervenidas, integrando lo jurídico, lo social y el área técnica en el proceso.

Transparencia Que todos conozcan las decisiones y acciones que se llevan cabo.

Equidad Garantiza la igualdad entre los participantes en la ejecución del proceso, reci-biendo un trato adecuado y el acceso oportuno a las oportunidades brindadas por el programa.

Legalidad Respeto a las normas y la Constitución frente a los derechos ciudadanos y al ordenamiento de la ciudad.

Construcción de ciudad

Responsabilidad de los ciudadanos frente a la ciudad, contribuyendo con su accionar con el ordenamiento del territorio intervenido.

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Actuación territorial Se entiende el reasentamiento como un proceso enmarcado en el Plan de Orde-namiento Territorial, el cual tiene como función la protección y recuperación del territorio.

Participación ciudadana y comunitaria

Determina la necesidad de la concertación de los planes de reasentamiento como un proceso de corresponsabilidad entre Estado, instituciones y comunidades receptoras.

Acompañamiento integral a los hogares

Esta línea estratégica fue sumada en el documento marco de política de 2005 y apunta a la construcción de espacios en los que se garantice la toma de decisio-nes y reformulación de proyectos de vida con el fin de mejorar la calidad de vida de los habitantes de las zonas intervenidas.

Interdisciplinariedad Busca construir visiones multicausales del reasentamiento para lo cual exige la preparación de profesionales en diferentes áreas que garantice una intervención integral.

Construcción de espacios pedagógicos

Busca la apertura de proyectos que permitan que los habitantes de las zonas intervenidas reconozcan la realidad, con el fin de mejorar su calidad de vida.

Atención personalizada y en el sitio

Busca garantizar el exitoso tránsito de los habitantes desde su situación anterior, enmarcada en la ilegalidad, hacia una nueva situación, enmarcada en la ciudad legal

Coordinación interinstitucional e intersectorial

Busca garantizar la participación de las instituciones y sectores necesarios para la integralidad del proceso.

Monitoreo y seguimiento

Para que sea continuo y permita evaluar los procesos del reasentamiento enfoca-dos en los proyectos de vida de los habitantes reasentados.


dESCRIPCIÓN C

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Componente territorial - ambiental

Integra los componentes territorial y ambiental presentados en el documento de 2002 y busca “ubicar territorialmente la intervención del reasentamiento en pro de la recuperación de la zona, de acuerdo con el ordenamiento territorial”, así como “revisar la dinámica biótica y abiótica en la perspectiva del reconocimiento de la sensibilidad, amenaza y riesgo”, la construcción de una cultura de prevención, definición de alternativas para la recuperación de las zonas entre otros aspectos, los cuales serán tratados en conjunto con el DAMA.

Componente de desarrollo social

Relacionado con el “fortalecimiento de procesos colectivos desde el individuo”, desde su entorno físico y social, que busca la construcción de ciudad y cultura ciudadana.

Componente jurídico económico

Se encarga de dictar acciones frente a la adquisición de predios, los procesos de aplicación y desembolso del VUR y el acompañamiento y asesoría a los hogares frente a la búsqueda y adquisición de la vivienda de reposición. Reemplaza el componente económico existente en el anterior documento, aunque mantiene en esencia las mismas funciones.

Componente técnico habitacional

Reemplaza el componente habitacional planteado en 2002, tiene como fin “la búsqueda y selección de alternativas habitacionales legales y seguras que apunten al mejoramiento de la calidad de vida”, dentro de las cuales se pueden encontrar los siguientes: vivienda nueva, vivienda usada o arrendamiento protegido con acompañamiento social.

Componente de mejoramiento y restablecimiento de condiciones socioeconómicas

“Entendido como un proceso permanente y de corresponsabilidad entre el hogar y el distrito para el mejoramiento de la calidad de vida”. Contempla tres fases. reconoci-miento y sensibilización, acompañamiento integral e inserción de los hogares a la ciudad legal. Durante estas fases los anteriores componentes se hacen presentes integrando el reasentamiento como un todo. Este componente integra los componentes de desarrollo social y seguimiento, evaluación y monitoreo planteados por la CVP en 2002.

Fuente: Elaboración propia según CVP.

3.1.3 Matriz de experiencias de reasentamiento por prevención debido a ocupaciones en zonas de alto riesgo no mitigable

En el desarrollo de la investigación se identificó un alto porcentaje de las intervenciones realizadas en la ciudad por esta causa, las cuales fueron registra-das en una matriz en la que se pretende evidenciar, además de la cantidad de población que se traslada, la ubicación de la misma, las fechas en que se inició y se terminó el proceso, en algunos casos los costos, la nueva ubicación de la población y una breve des-cripción del proyecto.

Con la matriz elaborada, se identificó un alto nú-mero de intervenciones que se desarrollaron en la ciudad debido a la ausencia de planeación, control de las áreas no aptas para construir y la escasez de suelo urbano para vivir. Estas intervenciones impli-caron que a nivel nacional y distrital, desde 1996,

se realizaran inversiones muy altas para el reasen-tamiento de la población y la recuperación de estas zonas como áreas de protección.

De igual forma, en los casos donde fue posible identificar la nueva localización de la población se en-contró que ésta sigue siendo excluida, debido a que los proyectos de vivienda que se ofertan para las familias reasentadas están en un alto porcentaje ubicadas en la periferia de la ciudad, lo cual implica para la pobla-ción un alto costo en el desplazamiento a los centros urbanos, una baja calidad en las infraestructuras de servicios y compromete el acceso a fuentes de trabajo y educación.

Finalmente, es evidente que en la ciudad, a nivel institucional, se ha creado conciencia de los riesgos a los que está expuesta la población, avanzando a nivel normativo y de planeación en la identificación de la po-blación localizada en zonas de alto riesgo no mitigable y en la formulación de procesos de reasentamiento.


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413

hoga

res

1996

1998

7

Nue

va R

oma,

156

San

di

ego,

44

Arb

oriz

ador

a A

lta,

21 S

ierr

a M

oren

a, 3

5 vi

vien

-da

usa

da, 2

0 ad

quisi

ción

y

cons

truc

ción

.

CV

P

Suba

Alto

ries

go

no m

itiga

ble

5 ho

gare

s

5 ho

gare

s19

9619

98

C

VP

Barr

ios U

nido

sA

lto ri

esgo

no

miti

gabl

e85

hog

ares

85 h

ogar

es

1996

1998

50

Lom

as, 3

5 Ba

rrio

Chi

no.

CV

P

Puen

te A

rand

aA

lto ri

esgo

no

miti

gabl

e19

7 ho

gare

s15

7 ho

gare

s40

hog

ares

1996

1998

40

Ped

ro L

eón,

117

La

Palm

a C

omun

eros

.C

VP

Raf

ael U

ribe

Alto

ries

go

no m

itiga

ble

234

hoga

res

115

hoga

res

119

hoga

res

1996

1998

15

Nue

va R

oma,

27

San

Die

go, 6

9 A

rbor

izad

ora

Alta

, 4

vivi

enda

usa

da.

CV

P

Ciu

dad

Bolív

arA

lto ri

esgo

no

miti

gabl

e27

2 ho

gare

s16

0 ho

gare

s11

2 ho

gare

s19

9619

98

19 N

ueva

Rom

a, 1

5 sa

n D

iego

, 119

Arb

oriz

ador

a A

lta, 7

viv

iend

a us

ada.

CV

P

Proy

ecto

Tin

tal

Cen

tral

. Lot

e 8

zona

Cen

tral

K

enne

dyPr

eser

-va

ción

am

bien

tal,

del s

istem

a hí

dric

o y

por

cond

icio

nes

de ri

esgo

no

miti

gabl

e

689

fam

ilias

283

fam

ilias

406

fam

ilias

1996

1998

23

viv

iend

a nu

eva,

45

vivi

enda

usa

da, 1

5 so

luci

ón

inde

pend

ient

e.

CV

PEn

el s

ecto

r de

Tin

tal C

entr

al se

en

cont

raba

n as

enta

das 6

89 fa

mili

as,

en la

zon

a de

man

ejo

y pr

eser

vaci

ón

ambi

enta

l del

río

Bogo

tá, l

a zo

na

subu

rban

a de

pre

serv

ació

n de

l sis

tem

a hí

dric

o y

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dec

lara

da

de a

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esgo

no

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gabl

e (P

lan

de O

rden

amie

nto

Físic

o de

l Bor

de

Occ

iden

tal -

Acu

erdo

26

de 1

996)

REU

BIC

AC

IÓN

. UN

PR

OG

RA

MA

CO

N R

E-SU

LTA

DO

S 19

96-1

998.

U

NA

PER

SPEC

TIV

A

DES

DE

LA C

AJA

DE

VIV

IEN

DA

PO

PULA

R.

BOG

OT

Á, 1

998


NO

MB

RE

dEL

P

RO

YEC

TO

SUB

PRO

GR

AM

AU

BIC

AC

IÓN

CA

USA

PO

BL.

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BL.

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BL.

A

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INIC

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AC

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R

ESP

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ESC

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CIÓ

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ENER

AL

FUEN

TE

Proy

ecto

Los

C

omun

eros

Rec

upe-

raci

ón d

el

espa

cio

publ

ico

117

fam

ilias

117

fam

ilias

19

9619

98

Arb

oriz

ador

a A

lta, U

rban

iza-

ción

La

Palm

a - C

omun

eros

. Su

ba.

CV

PEl

13

de d

icie

mbr

e de

199

3 se

pr

esen

ta u

n fa

llo d

e tu

tela

por

m

edio

del

cua

l se

oblig

a a

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VP

a re

ubic

ar a

las f

amili

as q

ue se

en

cuen

tran

ocu

pand

o el

cor

redo

r fé

rreo

de

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omun

idad

den

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ada

“Com

uner

os”,

est

e m

anda

to le

gal

busc

a la

rest

ituci

ón d

el e

spac

io

públ

ico,

el m

ejor

amie

nto

de la

ca

lidad

de

vida

de

los h

ogar

es a

llí

asen

tado

s y e

l ord

enam

ient

o ur

bano

de

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iuda

d.

REU

BIC

AC

IÓN

. UN

PR

OG

RA

MA

CO

N R

E-SU

LTA

DO

S 19

96-1

998.

U

NA

PER

SPEC

TIV

A

DES

DE

LA C

AJA

DE

VIV

IEN

DA

PO

PULA

R.

BOG

OT

Á, 1

998

Proy

ecto

Bar

rio

Chi

no

Rec

upe-

raci

ón d

el

espa

cio

publ

ico

35 fa

mili

as35

fam

ilias

19

9619

98

Sier

ra M

oren

a.C

VP

Se p

rese

nta

un fa

llo d

e tu

tela

por

m

edio

del

cua

l se

oblig

a a

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a re

ubic

ar a

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amili

as q

ue se

en

cuen

tran

ocu

pand

o el

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redo

r fé

rreo

de

la c

omun

idad

den

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ada

“Bar

rio C

hino

”. E

ste

man

dato

lega

l bu

sca

la re

stitu

ción

del

esp

acio

pú

blic

o, e

l mej

oram

ient

o de

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calid

ad d

e vi

da d

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s hog

ares

allí

as

enta

dos y

el o

rden

amie

nto

urba

no

de la

ciu

dad.

REU

BIC

AC

IÓN

. UN

PR

OG

RA

MA

CO

N R

E-SU

LTA

DO

S 19

96-1

998.

U

NA

PER

SPEC

TIV

A

DES

DE

LA C

AJA

DE

VIV

IEN

DA

PO

PULA

R.

BOG

OT

Á, 1

998

Proy

ecto

Ped

ro

León

Tab

uchi

Rec

upe-

raci

ón d

el

espa

cio

publ

ico

40 fa

mili

as40

fam

ilias

19

9619

98

C

VP

El 1

3 de

dic

iem

bre

de 1

993

se

pres

enta

un

fallo

de

tute

la p

or

med

io d

el c

ual s

e ob

liga

a la

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P a

reub

icar

a la

s fam

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que

se

encu

entr

an o

cupa

ndo

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orre

dor

férr

eo d

e la

com

unid

ad d

enom

inad

a “P

edro

Leó

n T

abuc

hi”

REU

BIC

AC

IÓN

. UN

PR

OG

RA

MA

CO

N R

E-SU

LTA

DO

S 19

96-1

998.

U

NA

PER

SPEC

TIV

A

DES

DE

LA C

AJA

DE

VIV

IEN

DA

PO

PULA

R.

BOG

OT

Á, 1

998

Viv

iend

as tr

ansi-

toria

s

Rec

upe-

raci

ón d

e vi

vien

das

tran

sitor

ias

44 fa

mili

as44

fam

ilias

19

9619

98

Arb

oriz

ador

a A

ltaC

VP

Deb

ido

al d

espl

azam

ient

o m

igra

torio

a

la c

iuda

d oc

urrid

o de

spué

s de

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trag

edia

de

Arm

ero,

la C

VP

aten

dió

una

prop

uest

a de

la C

orpo

raci

ón

Min

uto

de D

ios,

para

la c

onst

ruc-

ción

de

168

vivi

enda

s tra

nsito

rias,

en la

s cua

les f

uero

n ub

icad

as

grup

os fa

mili

ares

que

reso

lvie

ron

su

prob

lem

a y

perm

utar

on e

l inm

uebl

e.

Post

erio

rmen

te c

omen

zaro

n a

llega

r ot

ras f

amili

as la

s cua

les d

esbo

rdar

on

su a

dmin

istra

ción

y c

ontr

ol. E

ste

proy

ecto

bus

ca re

ubic

ar a

48

fam

i-lia

s alo

jada

en

vivi

enda

s tra

nsito

rias

hace

más

de

ocho

año

s, en

pro

yec-

tos g

estio

nado

s por

la C

VP.

REU

BIC

AC

IÓN

. UN

PR

OG

RA

MA

CO

N R

E-SU

LTA

DO

S 19

96-1

998.

U

NA

PER

SPEC

TIV

A

DES

DE

LA C

AJA

DE

VIV

IEN

DA

PO

PULA

R.

BOG

OT

Á, 1

998

Prog

ram

a de

M

ejor

amie

nto

Barr

ial

Sect

or B

olon

iaU

PZ 5

7, G

ran

Yom

asa

- Alto

s de

l Pin

o, S

ierr

a M

oren

a, S

an

And

rés

Alto

ries

go

no m

itiga

ble

51 fa

mili

as51

fam

ilias

1999

448,

000,

000

C

VP

C

OO

PER

AC

IÓN

FI

NA

NC

IER

A E

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ALE

MA

NIA

Y C

O-

LOM

BIA

. PR

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RA

MA

D

E M

EJO

RA

MIE

NT

O

INT

EGR

AL

DE

BA-

RR

IOS.

DES

AR

RO

LLO

D

EL S

OFW

AR

E PA

RA

EL

SU

MI.

BOG

OT

Á,

2004

.


NO

MB

RE

dEL

P

RO

YEC

TO

SUB

PRO

GR

AM

AU

BIC

AC

IÓN

CA

USA

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FUEN

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Proy

ecto

sur c

on

Bogo

tá. K

FW

- DA

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D.

Prog

ram

a de

s-m

argi

naliz

ació

n

Prot

ecci

ón

ambi

enta

l y m

iti-

gaci

ón d

e rie

sgos

. Zo

na 1

Bol

onia

Usm

e. Y

o-m

asita

Alto

ries

go

no m

itiga

ble

10 fa

mili

as9

fam

ilias

1 fa

mili

a19

9920

0081

,000

,000

D

PAE

- CV

PEl

pro

yect

o bu

sca

gest

iona

r pro

ceso

s de

des

arro

llo y

fort

alec

imie

nto

soci

al

e in

stitu

cion

al p

rom

ovie

ndo

la

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ució

n de

obr

as d

e in

frae

stru

c-tu

ra q

ue m

ejor

en la

cal

idad

de

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de

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obla

ción

de

barr

ios e

n de

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rrol

lo p

rogr

esiv

o a

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és d

e cu

atro

co

mpo

nent

es; a

) m

ejor

amie

nto

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enta

l, de

infr

aest

ruct

ura

físic

a y

espa

cio

públ

ico,

b)

mej

oram

ient

o de

l equ

ipam

ient

o co

mun

itario

, c)

fort

alec

imie

nto

de la

par

ticip

ació

n co

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itaria

y d

e de

sarr

ollo

soci

al y

d)

fort

alec

imie

nto

inst

ituci

onal

.

CO

PER

AC

ION

FI

NA

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IER

A E

NT

RE

ALE

MA

NIA

Y C

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LOM

BIA

. PR

OY

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DE

MEJ

OR

AM

IEN

TO

D

E BA

RR

IOS

“SU

R

CO

N B

OG

OT

Á”.

200

1

San

And

rés

Alto

A

lto ri

esgo

no

miti

gabl

e22

fam

ilias

21 fa

mili

as1

fam

ilia

1999

2000

189,

000,

000

D

PAE

- CV

P

Alto

del

Pin

oA

lto ri

esgo

no

miti

gabl

e12

fam

ilias

12 fa

mili

as

1999

2000

108,

000,

000

D

PAE

- CV

P

Sier

ra M

oren

aA

lto ri

esgo

no

miti

gabl

e2

fam

ilias

1 fa

mili

a1

fam

ilia

1999

2000

10,0

00,0

00

DPA

E - C

VP

Fisc

ala,

Los

T

res L

aure

les

Alto

ries

go

no m

itiga

ble

8 fa

mili

as

8 fa

mili

as

A

LCA

LDIA

MA

YO

R

DE

BOG

OT

Á. P

RO

-G

RA

MA

DES

MA

R-

GIN

ALI

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IÓN

PR

OY

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BOG

OT

A. K

FW -

DA

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CD

. MEM

OR

IA D

EL

DO

CU

MEN

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“EL

MEJ

OR

AM

IEN

TO

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TEG

RA

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E BA

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RIO

S EN

EL

MA

RC

O

DE

LOS

PRO

CES

OS

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GES

TIO

N IN

STI-

TU

CIO

NA

L. 2

000

La F

lora

Sur

O

rient

alA

lto ri

esgo

no

miti

gabl

e1

fam

ilia

1

fam

ilia

La E

sper

anza

A

lto ri

esgo

no

miti

gabl

e2

fam

ilias

2

fam

ilias

Prot

ecci

ón

ambi

enta

l y m

iti-

gaci

ón d

e rie

sgos

. Zo

na 2

Lad

rille

ras

La P

azA

lto ri

esgo

no

miti

gabl

e3

fam

ilias

3 fa

mili

as

1999

2000

27,0

00,0

00

DPA

E - C

VP

El p

roye

cto

busc

a ge

stio

nar p

roce

sos

de d

esar

rollo

y fo

rtal

ecim

ient

o so

cial

e

inst

ituci

onal

pro

mov

iend

o la

ej

ecuc

ión

de o

bras

de

infr

aest

ruc-

tura

que

mej

oren

la c

alid

ad d

e vi

da

de la

pob

laci

ón d

e ba

rrio

s en

desa

-rr

ollo

pro

gres

ivo

a tr

avés

de

cuat

ro

com

pone

ntes

; a)

mej

oram

ient

o am

bien

tal,

de in

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stru

ctur

a fís

ica

y es

paci

o pú

blic

o, b

) m

ejor

amie

nto

del e

quip

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com

unita

rio, c

) fo

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ecim

ient

o de

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artic

ipac

ión

com

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ria y

de

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rrol

lo so

cial

y

d) fo

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ecim

ient

o in

stitu

cion

al.

CO

PER

AC

ION

FI

NA

NC

IER

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RE

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LOM

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OY

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D

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R

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OT

Á”.

200

1

Prot

ecci

ón

ambi

enta

l y m

iti-

gaci

ón d

e rie

sgos

. Zo

na 3

Lad

rille

ras

El P

orta

lA

lto ri

esgo

no

miti

gabl

e2

fam

ilias

2

fam

ilias

18,0

00,0

00

DPA

E - C

VP

Prot

ecci

ón

ambi

enta

l y

miti

gaci

ón d

e rie

sgos

. Zon

a 3

Vía

O

rient

e

A

lto ri

esgo

no

miti

gabl

e1

fam

ilia

1 fa

mili

a

1999

2000

15,0

00,0

00

DPA

E - C

VP


NO

MB

RE

dEL

P

RO

YEC

TO

SUB

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GR

AM

AU

BIC

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IÓN

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BL.

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PO

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A

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AÑ

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dE

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Prog

ram

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li-za

ción

U

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én

- Mira

dor

Alto

ries

go

no m

itiga

ble

7 fa

mili

as7

fam

ilias

19

9920

0185

,000

,000

D

PAE

- CV

PD

esm

argi

naliz

ació

n: p

riorid

ad d

el

Plan

de

Des

arro

llo e

conó

mic

o,

soci

al y

de

obra

s pub

licas

par

a la

ciu

-da

d de

Bog

otá,

199

8 - 2

001

“Por

la

Bogo

tá q

ue q

uere

mos

” pr

esen

tado

y

pues

to e

n m

arch

a po

r el a

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de M

a-yo

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ique

Peñ

alos

a. E

l pro

gram

a se

fund

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to p

rinci

palm

ente

en

la

coor

dina

ción

inte

rinst

ituci

onal

.

ALC

ALD

IA M

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GO

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. PR

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GR

AM

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ION

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SO

CIA

L. C

AJA

DE

VIV

IEN

DA

PO

PULA

R.

BOG

OT

A, 2

001

Cha

pine

ro -

V

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Alto

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go

no m

itiga

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1 fa

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19

9920

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000

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PAE

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P

Cha

pine

ro -

V

del C

erro

Alto

ries

go

no m

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ble

3 fa

mili

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fam

ilias

19

9920

0130

,000

,000

D

PAE

- CV

P

Cha

pine

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fam

ilias

10 fa

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1999

2001

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000

D

PAE

- CV

P

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fam

ilias

33 fa

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1999

2001

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D

PAE

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P

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gabl

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fam

ilias

59 fa

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1999

2001

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D

PAE

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go

no m

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264

fam

ilias

264

fam

ilias

19

9920

012,

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000,

000

D

PAE

- CV

P

San

Cris

tóba

l -

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Alto

ries

go

no m

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ble

182

fam

ilias

182

fam

ilias

19

9920

011,

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000,

000

D

PAE

- CV

P

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lto ri

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fam

ilias

21 fa

mili

as

1999

2001

102,

000,

000

D

PAE

- CV

P

Usm

e - N

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lto ri

esgo

no

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e68

fam

ilias

68 fa

mili

as

1999

2001

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000,

000

D

PAE

- CV

P

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ries

go

no m

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ble

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mili

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fam

ilias

19

9920

0130

0,00

0,00

0

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VP

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esgo

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gabl

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fam

ilias

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as

1999

2001

136,

000,

000

D

PAE

- CV

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6 fa

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as11

6 fa

mili

as

1999

2001

678,

000,

000

D

PAE

- CV

P

Raf

ael U

ribe

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Alto

ries

go

no m

itiga

ble

116

fam

ilias

116

fam

ilias

19

9920

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0

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VP

Ciu

dad

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Alto

ries

go

no m

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ble

194

fam

ilias

194

fam

ilias

19

9920

0157

7,00

0,00

0

DPA

E - C

VP

Ciu

dad

Bolív

ar

- Jer

usal

én

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s I

Alto

ries

go

no m

itiga

ble

235

fam

ilias

235

fam

ilias

19

9920

011,

357,

000,

000

D

PAE

- CV

P

Ciu

dad

Bolív

ar

- Alto

s de

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Alto

ries

go

no m

itiga

ble

90 fa

mili

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fam

ilias

19

9920

0172

0,00

0,00

0

DPA

E - C

VP

Ciu

dad

Bolív

ar -

Sant

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ivia

na

Alto

ries

go

no m

itiga

ble

133

fam

ilias

133

fam

ilias

19

9920

011,

064,

000,

000

D

PAE

- CV

P

Ciu

dad

Bolív

ar

- Jer

usal

én

Can

tera

s II

Alto

ries

go

no m

itiga

ble

25 fa

mili

as25

fam

ilias

19

9920

0120

0,00

0,00

0

DPA

E - C

VP


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el

Dia

man

te

Alto

ries

go

no m

itiga

ble

633

fam

ilias

63

3 fa

mili

as

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dad,

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ient

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tegr

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s y c

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rtal

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ient

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l se

ctor

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el

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mie

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nto

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mie

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ries

go

no m

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167

fam

ilias

16

7 fa

mili

as

Var

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des

Alto

ries

go

no m

itiga

ble

135

fam

ilias

13

5 fa

mili

as

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ient

o in

tegr

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tam

ient

o

Sect

or A

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Alto

ries

go

no m

itiga

ble

587

fam

ilias

58

7 fa

mili

as

Aco

mpa

ñam

ient

o in

tegr

al a

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sen-

tam

ient

o

Var

ias l

ocal

i-da

des

Alto

ries

go

no m

itiga

ble

235

fam

ilias

23

5 fa

mili

as

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as d

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lto ri

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no

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gabl

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512

fam

ilias

2.51

2 fa

mili

as

2004

2008

1,08

0,00

0,00

0

CV

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Alto

ries

go

no m

itiga

ble

(rem

oció

n en

mas

a)

367

fam

ilias

349

fam

ilias

18 fa

mili

as20

0320

08

8 A

grup

ació

n de

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La

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La

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e Sa

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Ana

, 2 R

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a, 1

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aniza

ción

El

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aniza

ción

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,

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go

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a)

56 fa

mili

as37

fam

ilias

19 fa

mili

as20

0320

08

1 A

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Ana

, 5 R

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as d

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, 1

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Mat

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Ter

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, 5

Urb

aniza

ción

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va

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tilla

, 6 U

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Viv

iend

a U

sada

.

CV

P

CV

P. A

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S D

E LA

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TA

NC

IA. M

AT

RIZ

. 20

08

C

iuda

d Bo

lívar

- U

PZ Is

mae

l Pe

rdom

o. E

spi-

no I

sect

or

Alto

ries

go

no m

itiga

ble

(rem

oció

n en

mas

a)

554

fam

ilias

461

fam

ilias

93 fa

mili

as20

0320

08

3 A

grup

ació

n Bu

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2

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Ciu

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3 A

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José

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lam

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1 A

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13 A

ltavi

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, 22

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Arb

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Bue

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sta

Orie

ntal

, 20

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, 17

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ros d

e Sa

nta

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, 1 C

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iuda

dela

El P

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1 C

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inta

l La

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dale

na,

21 C

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dela

Nue

vo U

sme

Agr

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rés,

1 El

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,

CV

P

CV

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NC

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AT

RIZ

. 20

08

Alto

s de

la

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- U

PZ Is

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rdom

o. E

spi-

no I

sect

or

Alto

ries

go

no m

itiga

ble

(rem

oció

n en

mas

a)

554

fam

ilias

461

fam

ilias

93 F

amili

as20

0320

08

22 U

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ón E

l Sol

, 2 G

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, 1 L

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, 1 L

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2 N

ueva

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, 1 N

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Po

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, 1 P

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te, 1

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1

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, 1

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U

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izaci

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1

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ción

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RIZ

. 20

08


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la

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lívar

- U

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mae

l Pe

rdom

o. E

spi-

no II

sect

or

Alto

ries

go

no m

itiga

ble

(rem

oció

n en

mas

a)

329

fam

ilias

258

fam

ilias

71 fa

mili

as

19 B

uena

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a O

rient

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A

grup

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n de

Viv

iend

a N

ueva

Ciu

dad,

6 A

lam

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1

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s de

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Alta

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ues d

e U

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7

Cas

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e El

Rec

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Dos

, 6 c

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Ciu

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3 ci

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e, 1

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Sol

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, 1 P

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el

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rega

l del

Con

de,

6 Pe

ñón

del C

ortij

o, 1

Per

do-

mo,

2 P

rade

ra d

e M

osqu

era,

1

Qui

ntas

de

La A

utop

ista,

1

Qui

ntas

de

La L

agun

a,

5 Q

uint

as d

e Sa

nta

Ana

, 1

Qui

ntas

de

Tie

rrab

uena

, 23

Rib

eras

de

Occ

iden

te, 9

Sa

ntia

go d

e la

s Ata

laya

s, 1

Sier

ras d

e Sa

ntaf

é, 1

Sol

de

Port

aleg

re, 4

Urb

aniz

ació

n C

arac

ol, 7

Urb

aniz

ació

n El

So

l, 1

Urb

aniz

ació

n La

Am

is-ta

d, 1

Urb

aniz

ació

n N

ueva

C

astil

la, 1

0 U

rban

izac

ión

Vill

a Ju

liana

, 1 V

alle

s de

Ara

gón,

25

vivi

enda

usa

da.

CV

P

CV

P. A

LTO

S D

E LA

ES

TA

NC

IA. M

AT

RIZ

. 20

08

C

iuda

d Bo

lívar

- U

PZ Is

mae

l Pe

rdom

o. E

spi-

no II

I sec

tor e

l R

ecre

o

Alto

ries

go

no m

itiga

ble

(rem

oció

n en

mas

a)

48 fa

mili

as29

fam

ilias

19 fa

mili

as20

0320

08

2 A

grup

ació

n de

Viv

iend

a N

ueva

Ciu

dad,

14

Arb

ori-

zado

ra A

lta, 1

Bue

navi

sta

Orie

ntal

, 1 C

edro

s de

Sant

a A

na, 1

La

Espe

ranz

a M

z 1A

, 1 lo

te, 3

OPV

Ren

acer

, 1

Parq

ues d

el T

unal

, 1 S

an

Die

go, 1

Tie

rra

Tai

rona

- C

olsu

bsid

io, 1

viv

iend

a nu

eva.

CV

P

CV

P. A

LTO

S D

E LA

ES

TA

NC

IA. M

AT

RIZ

. 20

08

C

iuda

d Bo

lívar

. U

PZ Is

mae

l Pe

rdom

o. L

a C

arbo

nera

Alto

ries

go

no m

itiga

ble

(rem

oció

n en

mas

a)

46 fa

mili

as18

fam

ilias

28 fa

mili

as20

0320

08

1 A

lam

eda

del P

arqu

e - F

idun

ión,

2 A

ltavi

sta

de

Side

l, 1

Arb

oriz

ador

a Ba

ja,

2 La

Esp

eran

za M

z 1A

, 1

La M

ilagr

osa,

1 P

eñón

de

l Cor

tijo,

3 Q

uint

as d

e Sa

nta

Ana

, 1 R

iber

as d

e O

ccid

ente

, 1 S

antia

go d

e La

s A

tala

yas,

1 Si

erra

Mor

ena,

1

Urb

aniz

ació

n V

illa

Julia

na, 2

vi

vien

da u

sada

.

CV

P

CV

P. A

LTO

S D

E LA

ES

TA

NC

IA. M

AT

RIZ

. 20

09


NO

MB

RE

dEL

P

RO

YEC

TO

SUB

PRO

GR

AM

AU

BIC

AC

IÓN

CA

USA

PO

BL.

A

FEC

TA

dA

PO

BL.

R

EASE

N.

PO

BL.

A

REA

SEN

.

AÑ

O

dE

INIC

IO

AÑ

O d

E EN

TR

EGA

CO

STO

SN

UEV

A U

BIC

AC

IÓN

EN

TId

Ad

R

ESP

ON

.d

ESC

RIP

CIÓ

N G

ENER

AL

FUEN

TE

Alto

s de

la

Esta

ncia

C

iuda

d Bo

lívar

. UPZ

Is

mae

l Per

do-

mo.

Los

Tre

s R

eyes

Alto

ries

go

no m

itiga

ble

(rem

oció

n en

mas

a)

80 fa

mili

as34

fam

ilias

46 fa

mili

as20

0320

08

1 A

ltavi

sta

del S

idel

, 1 C

alat

ra-

va, 1

Cas

a G

rand

e El

Rec

reo

Dos

, 6 C

iuda

dela

El P

orve

nir,

1 H

ogar

del

Sol

, 3 L

a Es

pera

nza

Mz 1

A, 1

Mar

ichu

ela,

1 Q

uin-

tas d

e Sa

nta

Ana

, 14

Rib

eras

de

Occ

iden

te, 1

Urb

aniza

ción

C

arac

ol, 2

viv

iend

a us

ada

CV

P

CV

P. A

LTO

S D

E LA

ES

TA

NC

IA. M

AT

RIZ

. 20

10

Alto

s de

la

Esta

ncia

C

iuda

d Bo

lívar

. UPZ

Is

mae

l Per

do-

mo.

Mira

dor d

e la

Est

anci

a

Alto

ries

go

no m

itiga

ble

rRem

oció

n en

mas

a)

144

fam

ilias

76 fa

mili

as68

fam

ilias

2003

2008

1

Agr

upac

ión

Buen

avist

a, A

la-

med

a de

l Par

que

- Fid

unió

n,

2 A

ltavi

sta

del S

idel

, 2 A

rbo-

rizad

ora

Alta

, 4 C

asa

Gra

nde

El R

ecre

o D

os, 6

Ciu

dade

la E

l Po

rven

ir, 1

Ciu

dad

Latin

a, 1

C

iuda

dela

Nue

vo U

sme

Agr

u-pa

ción

Río

Ver

de, 1

Hog

ar d

el

Sol,

13 L

a Es

pera

nza

Mz 1

A,

1 La

Por

tada

III s

ecto

r, 1

Los

Oliv

os, 1

Mar

ruec

os II

Sec

tor,

1 N

uevo

Por

veni

r, 1

Prim

ave-

ra, 3

Qui

ntas

de

Sant

a A

na, 1

3 R

iber

as d

e O

ccid

ente

, 3 S

ierr

a M

oren

a, 1

Urb

aniza

ción

Cas

a Lo

ma,

1 U

rban

izaci

ón G

alic

ia,

1 U

rban

izaci

ón N

ueva

Cas

tilla

, 1

Urb

aniza

ción

Por

toal

egre

, 2

Urb

aniza

ción

San

ta S

ofía

, 8

Urb

aniza

ción

Vill

a Ju

liana

, 4

vivi

enda

usa

da

CV

P

CV

P. A

LTO

S D

E LA

ES

TA

NC

IA. M

AT

RIZ

. 20

11

C

iuda

d Bo

lívar

. U

PZ Is

mae

l Pe

rdom

o. S

an

Ant

onio

del

M

irado

r

Alto

ries

go

no m

itiga

ble

(Rem

oció

n en

mas

a)

169

fam

ilias

55 fa

mili

as11

4 fa

mili

as20

0320

08

1 A

lam

eda

de S

an Jo

sé, 1

A

lam

eda

del P

arqu

e - F

idu-

nión

, 23

Arb

oriza

dora

Alta

, 1

Buen

avist

a O

rient

al, 1

Lot

e, 2

M

irava

lle, 1

Pas

eo d

e Lo

s Pór

-tic

os, 2

Rib

eras

de

Occ

iden

te,

8 Sa

ntia

go d

e la

s Ata

laya

s, 6

Sier

ra M

oren

a, 1

Viv

iend

a N

ueva

, 8 v

ivie

nda

usad

a.

CV

P

CV

P. A

LTO

S D

E LA

ES

TA

NC

IA. M

AT

RIZ

. 20

12

C

iuda

d Bo

lívar

. U

PZ Is

mae

l Pe

rdom

o. S

an

Raf

ael

Alto

ries

go

no m

itiga

ble

(rem

oció

n en

mas

a)

137

fam

ilias

87 fa

mili

as50

fam

ilias

2003

2008

3

Agr

upac

ión

de V

ivie

nda

Nue

va C

iuda

d, 2

Ala

med

a de

l Par

que

- Fid

unió

n, 4

Bue

-na

vist

a O

rient

al, 1

Cam

inos

de

San

Die

go, 2

Cas

a G

rand

e El

Rec

reo

Dos

, 3 C

iuda

dela

el

Por

veni

r, 5

Hog

ar d

el S

ol,

2 K

asay

de

los V

enad

os, 3

La

Espe

ranz

a M

z 1A

, 14

Lote

, 1

Mar

ruec

os, 1

0 O

PV R

enac

er,

1 Pe

dreg

al d

el C

onde

, 1

Qui

ntas

de

La A

utop

ista,

4

Qui

ntas

de

Sant

a A

na, 7

R

iber

as d

e O

ccid

ente

, 3 S

an-

tiago

de

Las A

tala

yas,

1 Si

erra

M

oren

a, 1

Arb

oriza

dora

Alta

, 1

Urb

aniza

ción

El C

arac

ol,

1 U

rban

izaci

ón E

l Sol

, 7

Urb

aniza

ción

Vill

a Ju

liana

, 1

Vill

as d

e V

iscay

a, 1

viv

iend

a nu

eva,

8 v

ivie

nda

usad

a.

CV

P

CV

P. A

LTO

S D

E LA

ES

TA

NC

IA. M

AT

RIZ

. 20

13


NO

MB

RE

dEL

P

RO

YEC

TO

SUB

PRO

GR

AM

AU

BIC

AC

IÓN

CA

USA

PO

BL.

A

FEC

TA

dA

PO

BL.

R

EASE

N.

PO

BL.

A

REA

SEN

.

AÑ

O

dE

INIC

IO

AÑ

O d

E EN

TR

EGA

CO

STO

SN

UEV

A U

BIC

AC

IÓN

EN

TId

Ad

R

ESP

ON

.d

ESC

RIP

CIÓ

N G

ENER

AL

FUEN

TE

Alto

s de

la

Esta

ncia

C

iuda

d Bo

lívar

. UPZ

Is

mae

l Per

-do

mo.

San

ta

Hel

ena

Alto

ries

go

no m

itiga

ble

(rem

oció

n en

mas

a)

128

fam

ilias

36 fa

mili

as92

fam

ilias

2003

2008

12

Arb

oriz

ador

a A

lta, 1

Bu

enav

ista

Orie

ntal

, 1 L

a Es

pera

nza,

1 lo

te, 1

Mira

va-

lle, 2

Pas

eo d

e Lo

s Pór

ticos

, 9

Sant

iago

de

Las A

tala

yas,

8 Si

erra

Mor

ena,

1 v

ivie

nda

nuev

a.

CV

P

CV

P. A

LTO

S D

E LA

ES

TA

NC

IA. M

AT

RIZ

. 20

14

C

iuda

d Bo

lívar

. UPZ

Is

mae

l Per

-do

mo.

San

ta

Viv

iana

Alto

ries

go

no m

itiga

ble

(rem

oció

n en

mas

a)

643

fam

ilias

340

fam

ilias

303

fam

ilias

2003

2008

1

Ala

med

a de

San

José

, 8

Ala

med

a de

l Par

que

- Fid

unió

n, 8

Alta

vist

a de

l Si

del,

115

Arb

oriz

ador

a A

lta, 1

Arb

oriz

ador

a Ba

ja, 1

A

rray

anes

, 1 B

risas

de

Vas

-co

nia,

6 B

uena

vist

a O

rient

al,

1 C

ande

laria

La

Nue

va, 1

0 C

asa

Gra

nde

El R

ecre

o D

os,

1 C

edro

s de

Sant

a A

na,

12 C

iuda

dela

el P

orve

nir,

6 C

iuda

dela

Nue

vo U

sme

Agr

upac

ión

Río

Ver

de, 1

C

ompa

rtir,

1 F

lorid

a Bl

anca

, 6

Hog

ar d

el S

ol, 1

La

Aur

ora,

9

La E

sper

anza

Mz

1A, 1

Los

Pi

nare

s, 6

lote

s, 4

Mira

valle

, 2

Ném

esis,

2 O

PV R

enac

er,

1 Pa

rque

de

La R

oca,

1

Parq

ues d

el T

unal

, 2 P

eñón

de

l Cor

tijo,

1 P

rote

cho,

17

Qui

ntas

de

Sant

a A

na,

57 R

iber

as d

e O

ccid

ente

, 7

Sant

a So

fía, 3

San

tiago

de

Las

Ata

laya

s, 13

Sie

rra

Mor

ena,

1 S

ierr

as d

e Sa

ntaf

é,

1 U

rban

izac

ión

Bert

ha L

ópez

de

Osp

ina,

4 U

rban

izac

ión

Car

acol

, 8 U

rban

izac

ión

El

Sol,

1 V

illa

Sofía

, 3 V

illas

de

Visc

aya,

2 v

ivie

nda

nuev

a, 2

vi

vien

da u

sada

.

CV

P

CV

P. A

LTO

S D

E LA

ES

TA

NC

IA. M

AT

RIZ

. 20

15


NO

MB

RE

dEL

P

RO

YEC

TO

SUB

PRO

GR

AM

AU

BIC

AC

IÓN

CA

USA

PO

BL.

A

FEC

TA

dA

PO

BL.

R

EASE

N.

PO

BL.

A

REA

SEN

.

AÑ

O

dE

INIC

IO

AÑ

O d

E EN

TR

EGA

CO

STO

SN

UEV

A U

BIC

AC

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EN

TId

Ad

R

ESP

ON

.d

ESC

RIP

CIÓ

N G

ENER

AL

FUEN

TE

Alto

s de

la

Esta

ncia

C

iuda

d Bo

lívar

. UPZ

Is

mae

l Per

-do

mo.

San

to

Dom

ingo

Alto

ries

go

no m

itiga

ble

(rem

oció

n en

mas

a)

494

fam

ilias

346

fam

ilias

148

fam

ilias

2003

2008

1

Agr

upac

ión

de V

ivie

nda

Nue

va C

iuda

d, 1

Agu

achi

ca,

1 A

lam

eda

de S

an Jo

sé, 7

A

lam

eda

del P

arqu

e - F

idu-

nión

, 12

Alta

vist

a de

Sid

el,

1 A

rbol

eda,

24

Arb

oriza

dora

A

lta, 3

Bos

ques

de

Usm

e,

12 B

uena

vist

a O

rient

al, 1

C

amin

os d

e M

osqu

era,

1

Can

dela

ria L

a N

ueva

, 11

Cas

a G

rand

e El

Rec

reo,

16

Ciu

da-

dela

El P

orve

nir,

1 C

iuda

dela

N

uevo

Usm

e A

grup

ació

n R

ío

Ver

de, 1

Com

part

ir, 1

Cor

tes

Mar

ía C

ecili

a, 1

Edi

ficio

Mul

-tif

amili

ar O

siris,

1 E

l Líb

ano,

8

Hog

ar d

el S

ol, 9

La

Espe

ranz

a M

z 1A

, 1 L

a M

arga

rita,

1 L

a Pr

imav

era,

1 L

a V

icto

ria, 1

2 lo

te, 1

Mar

ruec

os, 1

Ném

esis,

6

OPV

Ren

acer

, 1 P

arqu

es d

el

Tun

al, 1

Peñ

ón d

el C

ortij

o, 1

Po

rtal

es d

e Sa

n Jo

sé, 1

Pra

dos

de C

astil

la, 1

pre

fabr

icad

a,

19 Q

uint

as d

e Sa

nta

Ana

, 1

Rec

reo

Res

erva

do, 8

8 R

iber

as

de O

ccid

ente

, 1 S

aban

a de

T

ierr

a Bu

ena,

1 S

an A

nton

io,

2 Sa

nta

Mar

ía R

eser

vado

, 7

Sant

iago

de

Las A

tala

yas,

30

Sier

ra M

oren

a, 2

Sie

rras

de

Sant

afé,

3 U

rban

izaci

ón C

ara-

col,

15 U

rban

izaci

ón E

l Sol

, 1

Urb

aniza

ción

La

Prom

esa

I, 4

Urb

aniza

ción

San

ta S

ofía

, 20

Urb

aniza

ción

Vill

a Ju

liana

, 1

Vill

a C

ande

laria

, 1 V

illa

Sofía

, 1 V

illas

de

Visc

aya,

6

vivi

enda

usa

da.

CV

P

CV

P. A

LTO

S D

E LA

ES

TA

NC

IA. M

AT

RIZ

. 20

16

Nue

va E

spe-

ranz

a

N

ueva

Es

pera

nza

está

ub

icad

a en

la

mic

ro c

uenc

a de

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uebr

ada

Hoy

a de

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ra,

aflue

nte

de la

qu

ebra

da C

hi-

guaz

a, e

n lím

ites

de lo

s bar

rios

Dia

na T

urba

y y

Rin

cón

del

Val

le y

el P

ar-

que

Ecol

ógic

o D

istrit

al E

ntre

N

ubes

Alto

ries

go

no m

itiga

ble

(rem

oció

n en

mas

a)

1069

hog

ares

326

hoga

res

743

hoga

res

2005

2008

en

curs

o

82 v

ivie

nda

usad

a, 2

7 A

lta

Vist

a de

l Sid

el (S

an C

ristó

-ba

l), 5

1 Q

uint

as d

e Sa

nta

Ana

(Soa

cha)

, 70

Hog

ar d

el

Sol (

Soac

ha),

6 G

erm

inar

(U

sme)

, 54

Rib

eras

de

Occ

i-de

nte

(Ken

nedy

), 2

Bosa

La

Espe

ranz

a (B

osa)

, 10

Bosq

ues

de U

sme

(Usm

e), 8

Río

Ver

de

(Usm

e), 1

Mor

ella

(Soa

cha)

, 1

La C

ortu

ja (F

usag

asug

á),

1Vill

a Ju

liana

(Soa

cha)

, 8

Buen

avist

a (U

sme)

, 1 E

l C

aney

, 2 P

orta

les d

el N

orte

(I

bagu

é), T

ierr

a Bu

ena

2.

CV

PEl

sect

or d

e N

ueva

Esp

eran

za fu

e id

entifi

cado

por

la D

PAE

com

o de

Alto

Rie

sgo

No

Miti

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3.2 Por desarrollo de obras públicas, recuperación de rondas de río y cuerpos de agua

Los procesos de reasentamiento por obra pública y por recuperación de rondas de río y cuerpos de agua, se agrupan dentro de un mismo aparte de esta caracterización, en razón a que los programas que cada entidad ejecuta se manejan de forma similar.

3.2.1 Obras públicas

El desarrollo de obras públicas en Bogotá ha tendi-do al mejoramiento de sus condiciones urbanísticas. Estos procesos han implicado el necesario reasenta-miento de pobladores ubicados en las zonas donde dichas obras se llevan a cabo.

Las obras son realizadas por entidades descen-tralizadas, en el caso de Bogotá por el Instituto de Desarrollo Urbano42 –IDU–. Dentro de las funcio-nes adjudicadas a esta entidad está la de adquirir predios para el desarrollo de las obras lo que genera desplazamiento involuntario de la población afecta-da por los proyectos43, razón por la cual la entidad tuvo la necesidad de generar mecanismos que per-mitieran la negociación con los propietarios de los predios necesitados.

Así pues, en 1997, fue expedida la Resolución IDU 464 con el fin de establecer un marco normativo que permitiera el desarrollo de procesos de reasenta-miento. Con esta resolución se definieron los paráme-tros y procedimientos para el reconocimiento de las compensaciones a los habitantes ubicados en el área de acción del sub-proyecto Troncal Calle 80 (IDU, 2005: 8). A esta resolución se le sumaron más tarde las resoluciones IDU 1165 de 1999 y 413 de 2000 me-diante las cuales se definió el programa de subsidios para los afectados por las obras del proyecto Avenida Longitudinal de Occidente (IDU, 2005: 8).

Para 2001, y a partir de la promulgación del Acuer-do 10 de 2000, la entidad tiene como obligación no solo ofrecer un reconocimiento económico a los habi-tantes afectados por las obras de desarrollo y en situa-ción de desplazamiento, sino también debe garantizar procesos de reasentamiento para la población de es-tratos 1 y 2 ubicadas en las zonas afectadas.

A partir de este momento los procesos de reasenta-miento deben garantizar como mínimo la realización previa de un estudio socioeconómico, el estableci-miento de un plan de gestión social que permita el desarrollo de las acciones de reasentamiento con el fin de lograr el restablecimiento de las condiciones previas al reasentamiento (Decreto 296, 2003)44.

Organigrama institucional – Reasentamiento IdUEn el IDU los procesos de reasentamiento se lideran a través de la Oficina de Gestión Social como se pue-de apreciar en el Diagrama 6 (siguiente página).

La Oficina de Gestión Social se relaciona direc-tamente con los habitantes afectados por el pro-yecto y su intervención se realiza a partir de dos componentes, Gestión Social en Predios y Gestión Social en Obra. El primero se encarga de la aten-ción a la población que se debe trasladar por cau-sa del proyecto ejecutado y sirve para coordinar a la entidad en el desarrollo del reasentamiento. El segundo tiene como objetivo la asistencia a la co-munidad afectada por la obra pero que no es des-plazada como consecuencia de la misma.

Esta dependencia se encarga del desarrollo de los planes de gestión social45, los cuales definen dos componentes para la intervención: el social y el eco-nómico. El componente social “corresponde al con-junto de programas, planes, proyectos, estrategias, actividades y acciones con los cuales se pretende mitigar y minimizar los impactos sociales, económi-cos y culturales en la población desplazada por la

42 Creado mediante el artículo 2 del Acuerdo 19 de 1972. Expedido por el Concejo de Bogota, con la finalidad de ejecutar obras públicas de desarrollo urbanístico; con el tiempo se convirtió en la única entidad encargada del desarrollo de este tipo de proyectos en la ciudad.

43 “Debido a su papel fundamental como ejecutor de obras públicas es una de las entidades que genera mayor traslado involuntario de población derivado de la adquisición de los predios requeridos para la realización de las obras” (Arrieta, 2005: 47).

44 Por el cual se reglamenta el Acuerdo 10 de 2000 y parcialmente los artículos 292, 293 y 294, numeral 3º, del Título II, Subtítulo 4, Capítulo 1, Subcapítulo 4º del Decreto 619 de 2000. Artículo 2. En http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=9625. Consultada en mayo de 2008.

45 “El Plan de Gestión Social es el conjunto de programas, actividades y acciones tendientes a abordar integralmente a las familias a rea-sentar a fin de minimizar los efectos negativos del desplazamiento involuntario” (Decreto 296, 2003).


ejecución de los proyectos” (Decreto 296, 2003), y se lleva a cabo por un equipo multidisciplinario para cada una de las obras desarrolladas, el componente plantea como áreas claves las que se muestran en la Tabla 746.

Por su parte, el componente económico “corres-ponde a los reconocimientos económicos que hace la entidad a cargo del proyecto, los cuales tienen por objeto minimizar los impactos socioeconómi-cos generados por el desplazamiento” (IDU, 2008), comprende las compensaciones que la entidad paga a los residentes ubicados en los inmuebles afectados por el desarrollo de la obra, para lo cual deben cum-plir con las siguientes condiciones: estar incluidos en el censo poblacional y en el estudio socioeconó-mico previo, ser desplazados por causa de la obra y entregar el predio a la entidad. (Tabla 8)

Con el esquema expuesto el IDU ha realizado diferentes intervenciones en la ciudad y ha traslado un importante porcentaje de población por las obras que la institución ejecuta, esto se puede ver en la si-guiente matriz que recoge los proyectos que se han

desarrollado por la ampliación o construcción de la infraestructura vial, al igual que por la construcción de ciclorrutas y por uno de los proyectos de renova-ción urbana más grande desarrollado en la ciudad.

3.2.1.1 Matriz de experiencias de reasentamiento por desarrollo de obras públicasEn el desarrollo de la investigación se identificaron las intervenciones realizadas en la ciudad por esta causa, las cuales fueron registradas en una matriz que, al igual que la de experiencias de reasenta-miento por prevención, pretende evidenciar ade-más de la cantidad de población que se traslada, la ubicación de la población, las fechas en que se inició y se terminó el proceso, en algunos casos los costos, la nueva ubicación de la población y una breve descripción del proyecto.

Fuente: Elaboración propia según IDU.

IDU

Relación con la población afectadaOFICINA DE GESTIÓN SOCIAL

Gestión social en predios

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Administrativa y financiera

Atiende a la población que debe ser trasladada

Atiende a la población

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DiagRama 6. Oficinas para el reasentamiento y sus funciones en el IDU

46 La información consignada a continuación se detalla más a profun-

didad en Instituto de Desarrollo Urbano, Oficina de Gestión Social

(2008). “Informe de Gestión Social en Proyectos Viales - Periodo:

Año 1999 a 2007”, versión digital, , p. 2.


Tabla 7. Componentes y funciones de la Oficina de Gestión Social del IDU

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Oficina de Gestión Social

Oficina de Gestión Social

Componente social

Componente social

Jurídica

Brindar asesoría jurídica sobre los procedimientos del reasentamiento.Mediación por posibles conflictos entre arrendadores y arrendatarios.Función informativa sobre los procedimientos de venta y reconocimiento económico ante el IDU.

Social Brinda apoyo a la población en el acceso a diferentes programas sociales y servicios en las áreas de salud (régimen subsidiado), educación (cupos escolares), atención psicosocial, formación empresarial, seguridad alimentaria, entre otros.

Inmobiliaria Tiene como función informar a los habitantes acerca de la oferta inmobiliaria para compra o arriendo de predios para vivienda o desarrollo de su actividad económica, además busca sensibilizar a los habitantes de la necesidad de usar los recursos obtenidos a través del reconocimiento económico para la reposición de sus predios, como forma de empezar la recuperación de las condiciones socioeconómicas previas al proceso de reasentamiento.Además, se brinda asesoría técnica a los habitantes de predios afectados parcialmente para la remodelación del predio o reconstrucción de la fachada del mismo, así como sobre los componentes del cálculo del avalúo.

Económica Se dirige a las pequeñas y medianas empresas del sector para que se centre en el fortalecimiento empresarial en los siguientes aspectos: formación, capacitación técnica laboral, asesoría técnica y crédito. En una primera eta-pa el acompañamiento tiene como objetivo el restable-cimiento inmediato de la actividad económica después del traslado.

Componente económico

Desarrolla el proceso de reconocimiento económico que debe hacer la enti-dad a cargo del proyecto con el fin de minimizar los impactos negativos dados por el desplazamiento.

Fuente: Elaboración propia según IDU. 2008.


Tabla 8. Factores para el reconocimiento económico. (Decreto Distrital 296 de 2003)

Factor Criterio Monto

1. Movilización (gastos de mudanza)

• Familias sin actividad productiva.• Familias con actividad productiva.

• Un (1) smmlv• Dos (2) smmlv

2. Trámites (gastos de escrituración)

• Para propietarios /poseedores que repongan su vivienda.

• Para propietarios que levanten li-mitaciones legales (patrimonio de familia, desafectación a vivienda familiar, sucesión /usufructo)

• Además del 1,5% del valor del avalúo comercial del inmueble, adicionalmente se les reconoce el 1,5% (avalúo), para propietarios y el 1,5% sobre el valor de la construcción para poseedores.

• Por cada concepto se les reconocerá el 0,5 sala-rios mínimos mensuales legales vigentes.

3. Pérdida de ingresos (por actividad

productiva /renta)

• Por actividad productiva para el titular que derive sus ingresos de ella.

• Por renta para el arrendador /sub-arrendador

• Corresponde a tres (3) veces el valor de la utili-dad neta mensual promedio del año inmediata-mente anterior. No puede ser inferior a un (1) smmlv ni superior a veintidós (22) smmlv.

• Una suma equivalente a tres (3) veces el valor del canon mensual pactado en el contrato.

4. Traslado de arrendatarios

• Para arrendatarios • El equivalente a tres (3) veces el canon de arren-damiento mensual. No puede ser inferior a un (1) smmlv ni superior a tres (3) smmlv.

5. Vivienda de reposición

• A propietarios/ poseedores, cuando la suma del valor corres-pondiente al avalúo comercial del inmueble, sea inferior al valor máximo de una vivienda de inte-rés social tipo 1.

• El monto corresponde a la diferencia entre el va-lor máximo de una vivienda de interés social tipo 1 y el valor del inmueble en el avalúo comercial para propietarios; el valor de la construcción en el avalúo comercial para el sector rural; y para poseedores el valor de la construcción en el avalúo comercial. (FVR = Y - A).

6. Reasentamiento de emergencia

• de carácter excepcional para propietarios /poseedores resi-dentes que por inconvenientes jurídicos no hayan podido llevar a cabo la enajenación voluntaria

• Corresponde al 1% mensual del valor del avalúo comercial del área del predio destinada a vivien-da. No puede superar un (1) smmlv, hasta por un período de seis (6) meses, previa aprobación del comité de reasentamiento de la entidad.

Fuente: IDU Informe de Gestión Social en Proyectos Viales. Periodo: Año 1999 a 2007. Versión digital, 2008.

Con la matriz se identificó que la población suje-ta a reasentamiento por el desarrollo de obras públi-cas no tiene una localización conjunta, ya que se da respuesta de forma individual a cada unidad social y la población es expulsada a varias localidades de la ciudad.

Cabe aclarar que el IDU tiene la función de ejecu-tar obras públicas y no la del reasentamiento de pobla-ción, pero la entidad ha adquirido esta responsabilidad al realizar proyectos de desarrollo con el apoyo y finan-ciación de la banca internacional, lo que ha permitido su fortalecimiento a nivel institucional en esta área.


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3.2.2 Recuperación de rondas de río y cuerpos de agua

Así como el reasentamiento por “obra pública” es asu-mido por el IDU, el que se origina por la recuperación de rondas de río y cuerpos de agua es responsabilidad de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bo-gotá –EAAB–47.

La incorporación del tema del reasentamiento a los procesos de la Empresa, tienen su inicio en el empréstito firmado con el Banco Mundial en el año de 1994, el cual dispuso dentro de sus obligaciones el inicio de programas de reasentamiento que sir-vieran para reducir el impacto del desplazamiento involuntario en la población afectada.

Dicha incorporación se llevo a cabo a través de una resolución interna en la cual se establecieron los criterios para el pago de las compensaciones a los ho-gares reasentados (EAAB, 2006). Así como con la Re-solución 1190 de 1997, la empresa dispone de criterios para el tratamiento de la población a desplazar.

Organigrama institucional – Reasentamiento EAABEn la EAAB los procesos de reasentamiento se lidera-ban hasta el año 2000 a través de las tres oficinas que se pueden identificar en el Diagrama 7.

El organigrama institucional de la EAAB se trans-formó con el quiebre producido por el Acuerdo 10 de

2000. Antes de ese año, el proceso de reasentamien-to se realizaba en dos dependencias distintas, la ad-quisición de predios era llevada a cabo por la Oficina de Bienes Raíces, mientras que el reasentamiento era realizado por la Oficina de Gestión Comunitaria e, incluso, dependiendo del tipo de proyecto, podía ser llevado a cabo por la Oficina de Gestión Ambiental (Arrieta, 2005: 54).

A partir de 2000 sucedieron dos eventos signifi-cativos para la ejecución de los programas de reasen-tamiento. El primero tuvo que ver con la expedición del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, el cual estableció el programa de Reasentamiento como uno de sus ejes estructurantes y a la vez dispuso un concepto que debe ser aplicado por todas las insti-tuciones del Distrito. El segundo tuvo que ver con la reestructuración llevada a cabo en la entidad, la cual dejó a la Oficina de Bienes Raíces a cargo de los procesos de reasentamiento y adquisición de predios, integrando así los procesos tendientes al reasenta-miento de familias. (EAAB, 2006)

47 Empresa comercial del Distrito Capital creada en 1955 por el Acuerdo 105 del Concejo de la ciudad, la cual tiene como objeto “(…) la prestación de los servicios públicos esenciales domiciliarios de acueducto y alcantarillado (…)”.Citado en el artículo 4° - Ob-jeto - del Acuerdo 6 de 1995 “Por el cual se define la naturaleza jurídica de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, E.S.P. y se dictan otras disposiciones”.

DiagRama 7. Oficinas para el reasentamiento y sus funciones de la EAAB.

Fuente: Elaboración propia Según EAAB. 2000

PROCESO DE REASENTAMIENTO - EAABANTES DE 2000

Oficina de Bienes Raíces

Oficina de Gestión Comunitaria

Oficina de Gestión Ambiental

Adquisición de predios

Proceso de reasentamiento


Esta oficina se divide en dos grupos, el Jurídico, encargado de los procesos de adquisición de predios que cuenten con escrituras legalmente constitui-das, y el de Reasentamiento, que se encarga de las acciones de apoyo a las familias afectadas y de la adquisición de los predios cuando no existen escri-turas legales (poseedores).

Con el Decreto 296 de 2003 la Empresa adoptó la caracterización de los componentes que deben tener los planes de reasentamiento, y estableció la ejecución de los planes. Hacia 2003 la EAAB inició la intervención en diferentes zonas de la ciudad con el objetivo de adquirir aproximadamente 3.000 pre-dios y reasentar a 2.200 familias en diferentes zonas de la ciudad (Cifuentes, 2007: 6)48. (Ver plano 3)

En el Manual de Procesos de Reasentamiento de la Empresa, de 2006, se presentaron como objetivos de los procesos de reasentamiento, la atención oportu-na a las familias asentadas en predios afectados por obra; la mitigación de los impactos económicos y

sociales generados por la ejecución de los proyectos y la generación de espacios de participación con las comunidades que conduzcan a una apropiación de las obras ejecutadas.

Para la concreción de estos objetivos la Empresa desarrolló en el Manual cinco pasos. (Tabla 9)

48 Las zonas corresponden a las siguientes intervenciones: Canal Torca; redes locales de Suba (Gavilanes); alcantarillado San Die-go Cantalejo Britalia; red Usaquén Tibabita; quebrada Salitrosa legalización; redes locales barrio La Carolina; colector Pardo Ru-bio; canal Salitre - Palmas, Las Granjas zona industrial; colec-tor y canal central de Fontibón; colector Ferrocarril - Fontibón Oriental; quebrada El Chorrerón, Fontibón Occidental, Santa Librada, tramo; quebrada Seca; quebrada La Olla; quebrada Morales; quebrada Nutria, Bolonia, tramo; Villas de Diamante: quebrada Chiguaza, Zanjón de La Estrella, tramo; San Martín de Loba; canalización del río Fucha; interceptor canal Cundinamar-ca; interceptor Engativá Cortijo, Tunjuelo Alto Derecho, Canta-rrana; colector Piamonte; humedal Córdoba; humedal Conejera; humedal Chucua La Vaca; humedal Tibanica (ver plano No. 3. Estructura Ecológica Principal).

Tabla 9. Procesos de reasentamiento

PASO dESCRIPCIÓN

Planeación y diseño Consiste en la planeación de la intervención realizada por la empresa, la identificación de las familias que se van a reasentar y los procesos de coordinación inter e intrainstitucional.

Censo y diagnóstico Busca el acercamiento a la comunidad a través de la instalación de los “acuapuntos”, la elaboración del censo y el diagnóstico socioeconómico de la población afectada, la identi-ficación de impactos y vulnerabilidades de la población, y el establecimiento de grupos de control social entre la población que habita las zonas que se van a intervenir. Este proceso posee dos partes, una dirigida hacia la población afectada por el proceso y otra que se dirige a aquellos que serán los receptores de las obras realizadas.

Adquisición predial y traslado

Busca brindar comunicación oportuna y veraz a la población acerca del proceso de adqui-sición y traslado, el reconocimiento de las compensaciones a las que tienen derecho los habitantes de las zonas afectadas, la asesoría frente a la búsqueda y selección de vivienda de reposición, coordinación con otras entidades para facilitar los procesos de adquisición y entrega de los predios, y atención psicosocial a las familias afectadas.

Restablecimiento Se enfoca en la coordinación interinstitucional para generar acciones que contribuyan a la restitución de las condiciones previas al reasentamiento. Estas acciones se presentan primor-dialmente en las áreas de atención en salud, cupos escolares y formación empresarial.

Seguimiento y evaluación

En esta etapa se lleva a cabo la evaluación en torno a la mitigación de los impactos genera-dos por las obras y el seguimiento y evaluación a la gestión social desarrollada por la EAAB con las familias afectadas por el desarrollo de las obras.

Fuente: Elaboración propia según EAAB. 2006.


Para garantizar el cumplimiento de los obje-tivos planteados, en el manual la empresa pro-pone cuatro estrategias que se deben desarrollar durante el proceso de reasentamiento:• Nivel organizativo: se propone la creación

de un comité de seguimiento del proceso con-formado por profesionales de las áreas social, jurídica y técnica de la Oficina de Bienes Raí-ces. Igualmente, la conformación de comités locales de retroalimentación, el fortaleci-miento de los equipos que realizan los proce-sos y la conformación de un comité decisorio de la empresa.

• Nivel pedagógico: se propone el establecimiento de espacio de intercambio con las comunidades, y el uso de técnicas de intercambio y recolección de información en las comunidades.

• Nivel comunitario: se busca potencializar las capacidades de las familias con el fin de gene-rar organizaciones asociativas de trabajo, la ge-neración de elementos para el fortalecimiento del control social y la conformación de redes de apoyo para los procesos de traslado y restableci-miento de la población.

• Nivel institucional: se propone la generación de alianzas con otras instituciones del Distrito para poder incluir a la población afectada en los programas desarrollados por éstas.

A pesar de las estrategias que propone la EAAB, los procesos que viene adelantando se han carac-terizado por la solución individual por parte de la institución a cada una de las familias, sin generar ningún tipo de proceso colectivo que trascienda el énfasis economicista de las alternativas brindadas por las instituciones, y que a su vez permita dar cuenta del desarrollo conceptual existente a partir del POT de 2000.

Cabe aclarar que la EAAB, realizó y está rea-lizando un importante número de intervenciones en procura de mejorar y recuperar los cuerpos de agua de la ciudad, los cuales se pueden identificar en el plano No. 3, Estructura Ecológica Principal del POT, en la siguiente página.

3.2.2.1 Matriz de experiencias de reasentamiento por recuperación de rondas de río y cuerpos de agua En el desarrollo de la investigación se identificaron las intervenciones realizadas en la ciudad por esta causa, las cuales fueron registradas en una matriz, que al igual que las anteriormente expuestas, pre-tende evidenciar, además de la cantidad de po-blación que se traslada, la causa, las fechas en que inició y se terminó del proceso, en algunos casos los costos y una breve descripción del proyecto.

Es importante señalar que en el momento de re-colección de la información sobre los procesos de reasentamiento desarrollados por esta institución se tuvieron muchas dificultades para conocer cada uno de los procesos, debido a que no se manejan como un proyecto en conjunto sino que cada inter-vención está compuesta por cientos de soluciones individuales, lo que genera un archivo muy amplio de cada proyecto y dificulta su consulta. Debido a esto, no fue posible identificar la localización de la población reasentada por la recuperación de cuer-pos de agua y rondas de río en la ciudad.

Al igual que el IDU, la EAAB tiene la función de ejecutar obras públicas, dentro de las cuales se ha visto en la necesidad de desarrollar procesos de reasentamiento de población adquiriendo una ex-periencia valiosa para la ciudad, la cual le ha permi-tido fortalecer metodológica e institucionalmente la planificación de los procesos por desarrollar. (Ver Matriz, siguiente página)


Plano 3. Estructura Ecológica Principal

Fuente: Plano No. 12 POT 2004.

5km







CONVENCIONES

LEYENDA

Decreto Nº de 2003




Perímetro Urbano


Cuerpos Hídricos

Línea Férrea


Fuente Acueducto Agua y Alacantarillado de Bogotá - D.A.P.D

0km 1km 2km

Suelo RuralSustracciones a la reserva – CARÁreas incorporadas y sujetas a revisiónpara realinderamiento de resolución76/77 por el Ministerio del Medio Ambiente.

Parque Nacional NaturalReserva Forestal NacionalÁrea de manejo Especial

Santuario Distrital de Fauna y Flora Área Forestal Distrital Parque Ecológico Distrital de Montaña Parque Ecológico Distrital de Humedal

Localizados fuera del perímetro del Distrito Capital Urbanos de Escala Metropolitana Urbanos de Escala Zonal

Ronda hidráulica y zona de manejo y preservación ambiental del Río BogotáValle aluvial del Río Bogotá y sus Afluentes

* Los corredores ecológicos viales serán definidospor el DAMA y el DAPD * La dimensión de los corredores escológicos de bordeSerá definida por la UPR * Los corredores ecológicos de Ronda serán definidosPor el DAMA, la EAAA y el DAPD

Corredor Ecológico de Ronda

1. Sistema de Áreas ProtegidasÁreas Protegidas del Orden Nacional y Regional

Áreas Protegidas del Orden Distrital

2. Parques

3. Corredores Ecológicos

4. Área del Manejo Especial del Río Bogotá

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3.3 Por procesos de renovación urbana49

En Bogotá desde hace varias décadas se vienen desa-rrollando procesos de renovación urbana, es por esto que en la Ley 9 de 1989 se encuentra el artículo 39 que define los planes de renovación urbana como:

“... aquellos dirigidos a introducir modificaciones sus-tanciales al uso de la tierra y de las construcciones, para detener los procesos de deterioro físico y am-biental de los centros urbanos, a fin de lograr, entre otros, el mejoramiento del nivel de vida de los mora-dores de las áreas de renovación, el aprovechamiento intensivo de la infraestructura establecida de servi-cios, la densificación racional de áreas para vivienda y servicios, la descongestión del tráfico urbano o la conveniente rehabilitación de los bienes históricos y culturales, todo con miras a una utilización más efi-ciente de los inmuebles urbanos y con mayor benefi-cio para la comunidad” (Ley 9, 1989).

Pero como tal no había una entidad a la que se le asignaran las funciones relacionadas a la renova-ción, es por esto que en 1999 con el Acuerdo 33 se crea la Empresa de Renovación Urbana –ERU– de Bogotá, D.C., la cual tiene como objetivo gestionar, liderar, promover y coordinar, mediante sistemas de cooperación, integración inmobiliaria o reajus-te de tierras, la ejecución de actuaciones urbanas integrales para la recuperación y transformación de sectores deteriorados del suelo urbano, mediante programas de renovación y redesarrollo urbano, y para el desarrollo de proyectos estratégicos en suelo urbano y de expansión con el fin de mejorar la com-petitividad de la ciudad y la calidad de vida de sus habitantes (Acuerdo 33, 1999).

Paralelamente a la conformación de la ERU, se venía trabajando en la formulación del Plan de Or-denamiento Territorial de Bogotá –POT–, que en 2000 planteó que la renovación urbana es:

“… un tratamiento que busca la transformación de zonas desarrolladas de la ciudad, que tienen condi-ciones de subutilización de las estructuras físicas exis-tentes, para aprovechar al máximo su potencial de desarrollo. Estas zonas se encuentran en una de las siguientes situaciones: 1) Deterioro ambiental, físico

o social, conflicto funcional interno o con el sector inmediato; 2) Potencial estratégico de desarrollo, de conformidad con el modelo de ordenamiento adop-tado por este Plan” (POT, 2000).

Pero en la revisión del POT, en 2004, se buscó que la renovación urbana se posicionara como un instrumento de gestión del suelo; que fuera un ins-trumento para incentivar la participación del sector privado en proyectos inmobiliarios. Así mismo, se vio la necesidad de fortalecer la institucionalidad para que gestionara y promoviera proyectos urba-nos que apoyen iniciativas de inversionistas priva-dos, en el marco de la Ley 388 de 1997, en la cual se contempla la expropiación de terceros; también se buscó posicionar el centro metropolitano como eje principal de la ciudad y del país.

La renovación urbana es definida por el artículo 363 del POT a través de las modalidades de reacti-vación y redesarrollo así:

“(enfocándose el redesarrollo a los) sectores donde se requiere un reordenamiento para generar un nuevo es-pacio urbano, con sustitución total o parcial de los sis-temas generales, del espacio edificado, e introducción de nuevos usos con un aprovechamiento constructivo más alto, generando el espacio público requerido (y la reactivación a los) sectores donde se requiere la habili-tación y mejoramiento parcial del espacio público con sustitución parcial y paulatina del espacio edificado. Incluye intensificación en la utilización del suelo y de las condiciones de edificabilidad (ocupación y cons-trucción)” (POT, Decreto 619, 2000).

Algunos de los procesos de renovación urbana de-sarrollados en la ciudad han sido: el proyecto Nueva Santafé, el proyecto de recuperación del barrio Egipto, el reciclaje del edificio conocido hoy como la Calle del Sol, la intervención en el Parque Central Bavaria, el proyecto Ciudad Salitre y el Parque Tercer Milenio.

49 Para exponer el tema del reasentamiento por renovación urbana se tomó como base la discusión de los estudiantes de la tercera y cuarta cohorte de la Maestría en Hábitat, expuesta en el documento colectivo titulado Análisis y pa-norama de la renovación urbana, junio de 2007.


Este último fue promovido por la administración, tuvo como objetivo impulsar la recuperación urbana y social de la parte más degradada de la capital, lo-calizada en el barrio Santa Inés, la cual se localiza en cercanías a lugares de gobierno nacional y local.

Dicho proyecto radicó en la construcción de un parque de 20 hectáreas en la zona popularmente conocida como la Calle del Cartucho. La decisión iba encaminada a regenerar el lugar, desarrollar una gran área verde y promover y urbanizar las áreas co-lindantes, con la introducción nuevos usos y la con-solidación de los ya existentes; así como mejorar la calidad de vida para sus 10.000 habitantes.

En esta intervención fue necesario hacer el tras-lado de 1.228 hogares y 1.620 establecimientos co-merciales a otros sectores de la ciudad. Sin embargo, sorprende el hecho de que el proyecto de renova-ción urbana más grande desarrollado en la ciudad, no lo ejecuta la ERU, sino el IDU, que se encargó del proceso de reasentamiento de la población y lo abordó desde la perspectiva de obra pública.

Cabe aclarar que en 2004 la ERU entró efectiva-mente en operación a través de actuaciones públicas o mixtas canalizando iniciativas privadas y de las co-munidades. Dentro de la política de competitividad para la ciudad fijada en el Plan de Ordenamiento Territorial, y el programa Hábitat del Plan de Desa-rrollo 2004-2008, la ERU formuló un “semillero de proyectos de renovación urbana”, el cual se orientó a consolidar el centro de la ciudad (ERU, 2007).

Este semillero contempla varios proyectos como son: la operación San Victorino regional, comercial, cultural y patrimonial, la cual tiene como objetivo fortalecer la actividad comercial del centro de la ciudad y de San Victorino en particular; el proyecto eje ambiental –Manzana 5– Las Aguas, el cual tiene como objetivo consolidar la vocación cultural y turís-tica del eje ambiental mediante la recuperación del centro histórico; el macroproyecto urbano-regional del aeropuerto El Dorado, con el que se busca desa-rrollar el área de influencia y optimizar las acciones e instrumentos de gestión para mejorar la calidad de vida de los habitantes del sector; el complejo hospi-talario del Centro –Ciudad Salud–, el proyecto pro-pone crear un territorio de competitividad alrededor

de los hospitales de la zona; la renovación urbana del barrio San Bernardino, con el que se busca minimizar el deterioro físico y social del sector fortaleciendo su carácter residencial, y el proyecto Aduanilla de Paiba ubicado en la localidad de Puente Aranda.

Con este importante número de proyectos for-mulados por la ERU, se esperaría un alto nivel de planeación, para que en los casos en los que sea inevitable el reasentamiento de población, éste se realice de forma integral buscando mejorar las con-diciones de vida de la población.


La caracterización de las entidades institucionales con funciones relacionadas con el reasentamiento permite evidenciar algunos aspectos importantes que deben ser tenidos en cuenta como insumos para la construcción de alternativas y nuevas propuestas en todos los niveles de la acción relacionados.

Un primer aspecto está referido al enfoque des-de el cual se han venido concretando las acciones y prácticas institucionales. En este sentido, se eviden-cia un enfoque de reasentamiento determinado por lo físico-espacial, el uso del suelo y las compensacio-nes económicas, con muy pocos desarrollos frente a la construcción de procesos sociales y culturales con las comunidades afectadas por el reasentamiento.

Aunque después del año 2000 se ampliaron las funciones de las instituciones y se superó el momento de las compensaciones y los subsidios ofreciendo alter-nativas frente a las viviendas y la reubicación, en 2008 no hay por parte de las entidades ofertas integrales de mediano y largo alcance que evidencien la recupera-ción de condiciones dignas de vida para la población.

Otro aspecto de suma importancia que se deri-va de este enfoque y de la cultura institucional que caracteriza nuestro sistema de planeación urbana, es la débil coordinación entre las instituciones, no existen escenarios para la retroalimentación, se re-piten funciones, y en el medio quedan las comuni-dades sujeto de reasentamiento recibiendo ayudas fragmentadas en el tiempo y en el espacio sin posi-bilidades reales de mejorar o, por lo menos, resta-blecer sus condiciones de vida.


En el centro de estos rezagos institucionales se encuentra la falta de una política pública nacio-nal y distrital que logre superar la multiplicidad de definiciones en la construcción de un concep-to integral, así mismo, como la reglamentación de escenarios de coordinación y mecanismos donde el énfasis esté puesto en la reducción de impactos negativos para la población en equilibrio con los componentes jurídicos, físico-espaciales, ambien-tales y económicos.

Sin embargo, se reconoce una evolución en la creación de mecanismos y disposiciones instituciona-les para el desarrollo de procesos de reasentamiento, que vayan más allá de atenciones puntuales. Avan-ces que deben ser insumo para las recomendaciones de política pública.

De otra parte, se reconoce que la experiencia del Distrito en cuanto al reasentamiento de población es amplia, pero es débil al reconocer los aciertos y desaciertos adquiridos en los diferentes periodos de administración.

110

Con el fin de identificar los impactos que ocasiona el traslado de población en los procesos de reasenta-miento por riesgo, se realizó el estudio de dos casos que permitieron contrastar las acciones implemen-tadas por las instituciones y el resultado final para la población.

Para la elección de estos dos casos, se tuvo en cuenta la matriz de experiencias de reasentamien-to desarrollada de acuerdo con los procesos que han adelantado las diferentes entidades distritales en Bogotá, principalmente la EAAB y la CVP (ver capítulo III), entidades que han liderado procesos de reasentamiento de población por encontrarse en zonas de vulnerabilidad física. La matriz per-mitió identificar los casos que tenían mayor in-formación secundaria, como la localización de la población en el nuevo asentamiento y la causa por la cual se dio el proceso (ver anexo No. 4, Meto-dología del proyecto).

De esta manera se seleccionaron los siguientes casos: el primero, es un proceso que se llevo a cabo en la localidad de Ciudad Bolívar, en la UPZ Is-mael Perdomo, sector de Altos de la Estancia, zona identificada por la DPAE como de alto riesgo no mitigable por remoción en masa; el segundo caso es un proceso que se realizó en la localidad de Enga-tivá, en la UPZ Minuto de Dios, barrio Luis Carlos Galán, zona que se encontraba dentro de la ronda del río Juan Amarillo, siendo afectada la población por frecuentes inundaciones.

Para la recolección de información de estos dos casos se diseñó y aplicó un formulario de eva-luación ex-post del reasentamiento (ver anexo No. 4.3, Instrumentos de recolección de infor-mación implementados), con el fin de identifi-car las condiciones de la población en el anterior asentamiento y las condiciones actuales, después del reasentamiento, y evaluar si con el proceso se lograron mejorar las condiciones de vida de la población o si, por el contrario, los procesos

los afectaron negativamente, ocasionándoles un mayor empobrecimiento.

Para la comprensión de los casos se presenta a continuación para cada caso una breve descripción de su localización y antecedentes, los objetivos de las entidades frente a la intervención y, según el trabajo de campo desarrollado, la caracterización de la población, el proceso de reasentamiento y los resultados para la población.

Finalmente, se presentan de manera conjunta los impactos identificados en el trabajo de campo, ya que los dos procesos se realizaron por las con-diciones de vulnerabilidad y riesgo que presentaba la población en su anterior asentamiento, aunque fueron desarrollados por diferentes instituciones.

4.1 El caso de altos de la estancia, Ciudad Bolívar

CAPÍTULO 4Estudio de casos

Plano 4. Ubicación de la localidad de Ciudad Bolívar en la ciudad

CIUDADBOLÍVAR


El sector de Altos de la Estancia está ubicado en la localidad de Ciudad Bolívar al suroriente de Bogo-tá, en la UPZ Ismael Perdomo, localizada al extre-mo noroccidente de la localidad. (ver plano 4)

Esta UPZ es catalogada como de urbanización incompleta, con 554,9 ha es la más extensa. Tiene una amplia zona industrial ubicada al norte, junto a la Autopista Sur, y cuenta, además, con una zona dotacional en el sector de Sierra Morena (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2004: 15).

En la caracterización de la localidad hecha en 2002, en cuanto riesgos se encontró que en Ciu-dad Bolívar hay un total de 298.181 m2 clasifica-dos como zonas de alto riesgo no mitigable, de los cuales 267.542 m2 están localizados en la UPZ Is-mael Perdomo en el barrio San Antonio Mirador, ubicado en un sector comprendido entre la parte norte del barrio Santa Viviana, sector Vista Her-mosa, la zona occidental del barrio El Espino III sector y la parte norte y central del barrio Mirador de la Estancia. (ver plano 5)

Plano 5. Localización el barrio San Antonio

ARBORIZADORA

JERUSALEMSAN FRANCISCO

LUCERO

EL TESORO

BARRIO SAN ANTONIOMIRADOR

267.542 m2 EN ALTORIESGO NO MITIGABLE

ISMAEL PERDOMO

Fuente: Diagnóstico físico y socioeconómico de las localidades de Bogotá, Ciudad Bolivar. 2004

En la UPZ, previa a esta caracterización se pre-sentó, en 1999, el primer deslizamiento en el barrio Santa Viviana sector Vista Hermosa, al igual que debido al movimiento de tierras se vieron afectados otros barrios por la caída de bloques de la cantera Santa Rita.

Debido a este primer incidente se inició por par-te de la DPAE el proceso de reasentamiento de 111 familias del barrio Santa Viviana, 44 del barrio Espi-no sector El Rodeo y 168 del barrio San Antonio.

Posteriormente, en 2000, se presentó un nuevo deslizamiento en otro sector de la UPZ que afectó los barrios Santa Helena y San Antonio, lo cual implicó iniciar otro proceso de reasentamiento con 127 fami-lias de Santa Helena y 134 de San Antonio.

Para 2002, se inició por parte la DPAE la delimi-tación de la zona de alto riesgo no mitigable para que el Departamento Administrativo de Planeación Dis-trital –DAPD– lo declarara como suelo de protección por riesgo y se frenara la legalización de los barrios que en el momento se estaba realizando en el sector.

Plano 6. Delimitación de la zona de alto riesgo no mitigable

DELIMITACIÓN ZONA DE ALTORIESGO NO MITIGABLE

Fuente: DPAE. Estudio de riesgo y medidas de mitigación en el sector Altos de la Estancia de la Localidad de Ciudad Bolívar, Bogotá D.C. 2006


El área que se estableció (ver plano No. 6) está limitada al norte por los barrios San Rafael, Rincón del Porvenir, Mirador de la Estancia y los Tres Reyes I Etapa; al occidente por los barrios El Espino I Sec-tor, Santo Domingo y Santa Viviana; al sur por los barrios Santa Viviana y Santa Viviana Sector Vista Hermosa; y al oriente por los barrios Santa Viviana Sector Vista Hermosa, Sierra Morena, La Carbone-ra, La Carbonera II y El Espino III Sector. En los cos-tados norte y sur se encuentran las quebradas Santa Rita y La Carbonera, respectivamente. La extensión total del área afectada es de aproximadamente 100ha (Fundación Hábitat Colombia, 2005: 6).

Para 2003 se evaluó nuevamente el polígono que se había declarado como zona de alto riesgo no miti-gable (Fase I) y los sectores aledaños a éste, y se emi-tieron los conceptos técnicos que permitieron definir otros dos polígonos para el desarrollo de una segunda y tercera fase de reasentamiento del sector Altos de la Estancia (ver plano No. 7).

Con la declaración de la zona como alto riesgo no mitigable se continuó el proceso que se inició en 1998, cuando la DPAE intervino con el desarrollo de estudios técnicos de riesgo, monitoreo de la zona, evacuaciones progresivas y obras de mitigación para controlar los deslizamientos.

Plano 7. Delimitación de la zona de alto riesgo no mitigable por fases de intervención

FASE III

FASE II

FASE I

Fuente: DPAE. Plan de acción para la mitigación de riesgos y rehabilitación en el sector Altos de la Estancia de la Localidad de Ciudad Bolívar, Bogotá D.C. 2006

Simultáneamente, el proceso de reasenta-miento fue llevado a cabo por la CVP, entidad que para el inicio del proceso solo tenía la fun-ción de dar asesoría inmobiliaria y de compra de predios, condición que cambió en 2003, cuando se le otorgaron funciones para la adquisición de predios y el reconocimiento de compensaciones a las familias reasentadas.

Con la asignación de estas funciones la CVP planteó una metodología para el reasentamiento de población, en la que definió que se podía reali-zar de forma colectiva o individual en tres tipos de alternativas habitacionales: vivienda nueva que no superara los 50 smlv; vivienda usada, la cual se de-bía seleccionar con acompañamiento de la entidad; y lotes urbanizados para la construcción progresiva de la vivienda (CVP, 2005: 46).

De igual forma, la CVP planteó el arrenda-miento con acompañamiento social para los ho-gares que poseían un avaluó sobre la vivienda inferior a $3.000.000 y con poca capacidad de pago y endeudamiento, con el fin de concertar con el hogar un ahorro programado que le permi-tiera, a mediano plazo, tener una opción de com-pra (CVP, 2005: 48).

En Altos de la Estancia se aplicó el instrumen-to que utiliza la CVP para que los hogares puedan acceder a una alternativa habitacional formal y que se da a través del Valor Único de Reconocimiento50 –VUR– además de la postulación al subsidio fami-liar de vivienda distrital y a créditos hipotecarios donde previamente las familias hacen un ahorro programado del 10% del costo de la vivienda. En el caso de la población desplazada por el conflicto armado que deba ser reasentada por estar ubicada en zonas de alto riesgo, se les asigna el VUR, el sub-sidio distrital y, además, tiene la posibilidad de ac-ceder a una alternativa habitacional a través de la postulación al subsidio nacional.

50 El Decreto 094 del 2003 establece que el Valor Único de Reco-nocimiento no debe ser inferior a 24 smlv, valor que correspondía para 2005 a $ 9.156.000.


Así mismo, la metodología aplicada contempló tres fases para el acompañamiento a la población en el traslado:

Fase I: Reconocimiento y sensibilización. En la que se elaboró el diagnóstico socioeconómico, cultural y ambiental tanto de los hogares como de la zona involucrada, se capacitó a los hogares y a la comuni-dad sobre el proceso de reasentamiento y sus compo-nentes frente a la alternativa habitacional, se inició el proceso de organización comunitaria y se realizó la convocatoria a los actores privados, públicos y co-munitarios para la búsqueda de recursos que apoyen el reasentamiento.La Fase II: Acompañamiento integral para el tras-lado. Incluyó identificar, seleccionar o diseñar la alternativa habitacional legalmente viable, técnica-mente y ambientalmente segura y sana, económi-ca y socialmente sostenible; promover y gestionar el acceso a la red de servicios sociales del Distrito, en educación, salud, bienestar social; capacitar so-bre los temas de cultura y convivencia ciudadana; analizar los impactos sociales y territoriales para la toma de decisiones; asesorar y hacer seguimiento al proceso de negociación de la vivienda de alto riesgo y de la alternativa habitacional definitiva; realizar la legalización, adecuación y entrega del predio en alto riesgo; recibir a satisfacción y lograr el traslado efec-tivo a la nueva vivienda; establecer acompañamien-to y mecanismos de pertenencia al nuevo entorno; desarrollar estrategias de sostenibilidad social, eco-nómica, ambiental y territorial.Fase III: Seguimiento y monitoreo. Su finalidad fue realizar el análisis y evaluación de sostenibilidad, habitabilidad e inclusión al tejido social de los ho-gares y analizar los impactos sociales, económicos, culturales, ambientales y territoriales, causados por el proceso, tanto en las localidades de salida como en las receptoras. Además de la fase de monitoreo y seguimiento ya des-crita, el programa estableció la evaluación ex-post, cuyo objetivo fue evaluar el restablecimiento de las condiciones de los hogares encontradas después del traslado y la calidad de vida de éstos, de acuerdo con un análisis retrospectivo y presente, recogido en los procesos de auto diagnóstico integral realizados en el proceso. (Fundación Hábitat Colombia, 2005:8).

De acuerdo con estas tres fases, se le entrega-ron los predios en riesgo a la CVP y la población

fue trasladada a su nueva alternativa habitacional, posteriormente –según el marco de política y meto-dología de reasentamientos formulada en julio de 2005– la entidad debió hacer una evaluación donde se determinaran los aciertos y desaciertos del pro-ceso con el fin de recomendar ajustes, se formula-ran indicadores de calidad de vida y se hiciera una evaluación del impacto del reasentamiento un año después del traslado.

Esta clara intención de evaluar los procesos que debería realizar la institución no se ha desarrollado hasta el momento (2008), ya que en la búsqueda de información secundaria se encontró que se desco-nocen las acciones realizadas en otros periodos en la CVP, no se tiene memoria institucional de los avances y no se han realizado evaluaciones ex-post de las familias que se han trasladado a diferentes zonas de la ciudad.

4.1.1 Objetivos de la intervención

Los objetivos planteados por la CVP para el de-sarrollo de la intervención en el sector de Altos de la Estancia buscaban garantizar la protección del derecho a la vida de la población localizada en zonas de alto riesgo no mitigable a través de alternativas habitacionales de reposición, lega-les, seguras y sostenibles, además de contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de la pobla-ción a través de vincularlos a servicios sociales del Estado; contribuir a la construcción de una cultura de la prevención, con la implementación de procesos de sensibilización en temas de cultu-ra ambiental, ciudadana, pactos de convivencia y en la recuperación de la zona desocupada; y la recuperación y rehabilitación de la zona, en un escenario de participación e intervención inte-rinstitucional y comunitaria. (Fundación Hábitat Colombia, 2005: 10).

En este sentido, la intervención realizada por la CVP se realizó bajo la orientación de dichos objetivos. A continuación se presentan los resul-tados de la evaluación ex-post en contraste entre las condiciones previas y actuales de la población trasladada, con el fin de evaluar el impacto de esta intervención.


4.1.2 Características de la población de Altos de la Estancia

A continuación, se presentan las características de la población que se incluyó en el proceso de reasen-tamiento, para reconocer las condiciones en las que se encontraban antes de iniciarlo.

Las características son presentadas de acuerdo con el trabajo de campo realizado en cuatro variables: ad-quisición y habitabilidad de la vivienda, actividades económicas y laborales, organización y participación comunitaria, y el tema de riesgos. En este último se buscó identificar si la población se sentía en riesgo, si fueron afectados por éstos y si comprendían clara-mente la causa del reasentamiento.

Adquisición y habitabilidad de la viviendaEl proceso de ocupación de la zona –según el trabajo de campo realizado51– se inició en 1978 y tuvo un incremento progresivo en los siguientes años, se evi-denciaron cinco periodos donde se aceleró la ocupa-ción del sector; el primero en 1994 con el 11% de la población, el segundo en 1996 con el 9%, el tercero en 1998 con el 11%, el cuarto en 1999 con el 16% y el quinto en el 2001 con el 10%. (Gráfica 2).

Al comparar las cifras de ocupación con los años de los primeros deslizamientos se evidencia el incre-mento de población en 1999 y en 2001, fenómeno que pudo estar relacionado con la falta de controles establecidos por la CVP y de las entidades respon-sables de mantener y controlar estas áreas en condi-ciones de riesgo como suelos de protección.

De las familias que ocupaban la zona, el 4% se identificó como arrendatarios, el 8% como poseedo-res o invasores y el 81% como propietarios. Estos dos

Fuente: Archivo personal S.R.J.

51 Ver anexo No. 4, Metodología del proyecto.

gRáfica 2. Ocupación del sector de Altos de la Estancia

02468

1012141618

197819801984199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004

Porcentaje de población

1978

1980

1984

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Porc

enta

je d

e po

blac

ión

Fuente: Elaboración propia según trabajo de campo.


bilidad deficientes, con altos niveles de hacinamiento, el 51% construidas con materiales permanentes como ladrillo y concreto, en un 10% con madera y latas de zinc, en un 8% con materiales mixtos52, y en porcen-tajes menores se empleaban materiales como el paroy (tela asfáltica), cartón y plástico, combinados con otros materiales.

Los espacios conformados por la mayoría de la población variaban de un espacio de habitación, dos o tres, cocina, baño y sala comedor y las vivien-das que tenían un nivel de consolidación menor se limitaban a construir un espacio de habitación, co-cina y baño. Las vivienda eran ocupadas en un 88% por un hogar, en un 9% por dos hogares y en un 3% por tres o cuatro hogares, encontrándose hasta cuatro generaciones viviendo en la misma casa en condiciones de hacinamiento.

De la población en edad escolar el 32% estaba estudiando en el barrio donde vivían, el 45% es-tudiaba en la localidad y el 8% no estudiaba. Esta situación reafirma la ya conocida condición de vulneración y violación del derecho a la educación y la cultura en estas zonas, en el sentido del bajo nivel de la educación y la restricción a su acceso después del ciclo básico y medio. (Gráfica 4)

52 Por material mixto se entiende la combinación de materiales per-manentes, como el ladrillo y el concreto, con materiales reutilizables como la madera, el plástico, el cartón, las latas de zinc, entre otros.

últimos grupos pagaron un valor por el terreno con ahorro, cesantías y permutando electrodomésticos, pero no tenían ningún título de propiedad.

La construcción de la vivienda se realizó de for-ma progresiva con trabajo familiar por el 43% de la población, con contrato asalariado el 31% y con autoconstrucción el 23%.

De igual forma, las familias buscaron una solución para acceder a servicios como agua y energía, que en un alto porcentaje fueron conexiones realizadas por la comunidad, en el caso de la energía con conexio-nes improvisadas desde los trasformadores, y para el agua, con la conexión de mangueras el 56%, con acueductos comunitarios el 21%, con agua de pozos el 10% y los restantes con la red del acueducto.

En este contexto es importante aclarar que solo el 1% de las familias accedía a todos los servicios: agua, alcantarillado de aguas negras y aguas lluvias, recolec-ción de basuras, electricidad, telefonía y gas natural; y el 3% no accedía a ningún servicio.

La mayoría de las familias principalmente accedían a la electricidad y el agua, servicios que les permitían atender algunas de sus necesidades básicas. (Gráfica 3)

Las viviendas fueron construidas mediante desa-rrollo progresivo, en general en condiciones de habita-

gRáfica 4. Acceso a educación en el sector de Altos de la Estancia


0

5

10

15

20

25

30

35

En otra localidadNo estudiaban

Barrio

UPZ

Loca

lidad

En otra lo

calid

ad

No estudiaban

gRáfica 3. Acceso a servicios públicos domiciliarios en el sector de Altos de la Estancia


0102030405060708090

100

Agua

Alcant. ANAlcant. ALLRec. BasurasElectricidadTelefonia

Gas Natural

Agua

Alcant.

AN

Alcant.

ALL

Rec. Bas

uras

Electr

icidad

Telef

onía

Gas N

atura

l


Actividades económicas y laboralesLa población que se abordó en el proceso en un alto porcentaje era de condiciones económicas precarias y se empleaba en actividades de mano de obra no califi-cada, como empleados domésticos, obreros electricis-tas, mensajeros, meseros, ente otros, lo que hacía que esta población tuviera pocas posibilidades de ahorro, debido a que los ingresos familiares solo les permitían solventar las necesidades básicas (Arrieta, 2005).

Es por esto que el 11% de la población buscó que la vivienda le generara otros ingresos con el arrien-do de espacios y con pequeños locales comerciales y el 8% con actividades productivas enfocadas princi-palmente a la fabricación y venta de alimentos.

De igual forma, el 88% de la población en edad productiva, se veía obligada a emplearse en otras zonas de la ciudad, debido a la ausencia de ofertas laborales y a la inexistencia de cooperativas de tra-bajo asociado, entre otras.

Organización y participación comunitariaEl 37% de la población identificó que en el barrio donde vivían existían organizaciones comunitarias, representadas principalmente por la Junta de Ac-ción Comunal –JAC– y algunas organizaciones de-portivas, socioculturales, ambientales, de seguridad y vigilancia, y de culto o religiosas.

La población en general participaba en las activi-dades que se realizaban en el barrio, donde el 57% de la población asistía a las reuniones de la JAC, el 34% participaba en actividades religiosas, el 15% en activi-dades ambientales y el 9% en actividades deportivas.

La población participaba solo en las actividades que eran de su interés, pero, a pesar de esto, se ha-bían construido relaciones de comunidad entre los vecinos, apoyándose entre sí, prestándose servicios y realizando actividades para mejorar sus condicio-nes de vida como jornadas de aseo y ambientales.

En el trabajo de campo realizado se encontró que una de las mayores fortalezas de la población antes del proceso de reasentamiento era su nivel de organización y las relaciones de solidaridad que habían construido en la comunidad, las cuales les permitían resolver a diario las dificultades de la vi-vienda y el entorno.

En este sentido, es evidente que el reasentamiento rompe con el tejido social construido por las comuni-dades y más si se tiene en cuenta que la forma como se ha venido desarrollando dicho reasentamiento es individualmente, lo cual conlleva al aislacionismo e individualización de la problemática, generando si-tuaciones de tensión e indefensión mayores para esta población.

La incapacidad institucional por reconocer que más allá del riesgo ambiental y físico, subyacen otro tipo de condiciones de carácter social, cultural, económicos y políticos se ha visto traducida en pro-cesos que rompen con el procesos de socialización y consolidación comunitaria de la población, a la vez que con los mecanismo de inclusión y de produc-ción de elementos de identidad con la ciudad.

Riesgos Cuando se inició el asentamiento en altos de la Es-tancia, la población se ubicó en una zona que no contaba con ninguna infraestructura de servicio y que tenía bondades ambientales que fueron dete-rioradas con el tiempo. De la población encuestada el 41% encontró al momento de llegar al barrio zo-nas verdes, el 19% bosques, el 17% ríos, el 6% fauna y flora y el 32% otros. (Gráfica 5)

Con la llegada de la población se dieron diferen-tes trasformaciones ambientales en el barrio, pre-sentándose principalmente rellenos, excavaciones, nivelación de terrenos y desvíos de aguas.

gRáfica 5. Recursos ambientales en el sector de Altos de la Estancia

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

Bosques

Ríos

Zonas v

erdes

Fauna y

floraOtro

s


Cuando se le pregunto a la población si el ba-rrio tenía problemas por algún tipo de riesgo el 80% contestó que se estaban presentado deslizamientos y hundimientos, pero solo el 24% de la población sabía que su vivienda estaba en riesgo.

A su vez el 66% de la población se vio afecta-da por los riesgos debido a que en su vivienda se empezaron a presentar agrietamientos, daños en la construcción por perdidas de muros o pisos y desli-zamientos. (Gráfica 6.)

Con la caracterización expuesta de la pobla-ción de Altos de la Estancia se puede concluir que la población se encontraba en condiciones de vulnerabilidad por los riesgos a los que se veían expuestos en el sector y por los cuales se vieron afectados, por las condiciones de hacinamiento en las que se encontraban en la vivienda, el bajo nivel de acceso a servicios públicos y sociales, la precariedad de la construcción, los bajos niveles de educación, la falta de fuentes económicas y de empleo, entre otros.

Se reafirman los planteamientos realizados en capítulos anteriores en en cuanto a la relación y dependencia de las condiciones de segregación te-rritorial por ubicación en zonas de riesgo, con la marginalización económica, cultural y psicológica de la población.

Foto. Archivo personal S.R.J.

gRáfica 6. Daños en el sector de Altos de la Estancia


0

10

20

30

40

50

AgrietamientoDaños en la const.

Deslizamiento Otras causasAgretamiento

Daños en la

const.

Desliza

miento

Otras c

ausas


Estas condiciones permiten identificar, que más allá del traslado a una vivienda en un sector que les brinde seguridad por la construcción, se debe bus-car mejorar las condiciones de vida de esta pobla-ción con la atención de otros aspectos.

4.1.3 El reasentamiento

En Altos de la Estancia la planificación del proceso se inició con la evacuación de las familias por la emer-gencia que se presentó por los continuos deslizamien-tos, en esta etapa se trasladó a la población de manera transitoria con el pago de arriendos. Posteriormente, se vinculó la población al proceso de reasentamiento y la DPAE estableció las prioridades de atención te-niendo en cuenta la condición de riesgo, la vulnerabi-lidad social53 y los recursos disponibles.

Para la siguiente fase del proceso el Fondo para la Prevención y Atención de Emergencias de Bo-gotá –FOPAE–, la Caja de la Vivienda Popular y el Fondo de Desarrollo Local de Ciudad Bolívar, hicieron un convenio de cofinanciación para llevar a cabo el proceso de reasentamiento. (Fundación Hábitat Colombia, 2005: 10).

En el sector se proyectó el reasentamiento de 3.033 familias pero la CVP reportó que para 2008 se han registrado para el proceso de reasentamiento 3.195 habitantes de la zona que se pretende rehabi-litar como suelo de protección.

Para el traslado de la población se implementó el esquema financiero planteado por la CVP con el cual se pretendía sustentar económicamente el reasentamiento, sin embargo, para 2002, fecha en que se inició el proceso no se había reglamentado el VUR y los subsidios no dependían ni estaban bajo control del Distrito (Arrieta, 2005).

Como consecuencia de esto se retrasó el proceso y se vieron afectadas las familias por la demora en la postulación del subsidio de vivienda y la asignación del VUR. Es importante aclarar que en el diagnóstico de la población a reasentar solo se contempló el tras-lado de la residencia y no se tuvieron en cuenta las unidades productivas que se encontraban en el sector delimitado. Así pues, se encontró que la población que tenía pequeñas unidades productivas no logró res-tablecerlas en los nuevos lugares de habitación, siendo

afectada negativamente frente a su capacidad anterior de generación de ingresos para su sostenimiento.

Para 2008, de la población incluida al progra-ma de reasentamiento se ha realizado el traslado de 2.068 familias en las alternativas habitacionales que ofrece la CVP, y faltan por reasentar más de 1.120 familias. (Gráfica 7)

La decisión por parte de las familias en la selec-ción de la alternativa habitacional se ha dado en algunos casos de forma individual, lo que ha gene-rado la expulsión de la población a varias localida-des de la ciudad y las que alojaron la mayor parte de la población no la concentraron en un sector, sino que se distribuyó según la oferta de vivienda en los distintos barrios, debido a que no se realizaron proyectos que permitieran reasentar la población de manera colectiva. (Gráfica 8)

53 Para priorizar la vulnerabilidad social se tuvo en cuenta a las mujeres cabeza de hogar, desempleados y familias con más de cinco miembros menores de edad (Fundación Hábitat Colombia, 2005: 10).

gRáfica 7. Población reasentada por tipo de alternativa habitacional proveniente del sector de Altos de la Estancia

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Población reasentada

Vivienda nueva

Vivienda usada

Lotes Sin información

gRáfica 8. Población reasentada en cada localidad proveniente del sector de Altos de la Estancia

Fuente: CVP. Altos de la Estancia. Matriz 2008.

0

5

10

15

20

25

30

% Familias

01 Usaquén02 Chapinero03 Santa Fe04 San Cristóbal

05 Usme06 Tunjuelito

07 Bosa08 Kennedy09 Fontibón10 Engativa

11 Suba

18 Rafael Uribe19 Ciudad BolívarOtros MunicipiosSin información

% F

amilia

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01 Usa

quén

02 Chapinero

03 Santa Fe

04 San Cris

tobal

05 Usm

e

06 Tunjuelito

07 Bosa

08 Kennedy

09 Fontibón

10 Engativá

11 Suba

18 Rafael Urib

e

19 Ciudad Bolivar

Otros m

unicipios

Sin in

formació

n


De igual forma se encontró que un alto porcenta-je de familias fue reasentada en otros departamentos y municipios del país, lo que se pudo deber al bajo nivel de urbanización de la población y a su interés por retornar a sus sitios de origen ya que en muchos casos son familias campesinas que se vieron obliga-das a abandonar sus tierras por el conflicto armado y por la esperanza de construir un mejor futuro.

A continuación se presentan los planos de lo-calización de las familias reasentadas del sector de Altos de la Estancia en las diferentes localidades, municipios vecinos y departamentos, para identifi-car con claridad el impacto que le generó a la pobla-ción ser trasladada de un lugar a otro.

En el plano No. 8, Localización en la ciudad de la población proveniente de Altos de la Estancia, se ubica el sector delimitado como zona de alto riesgo no mitigable en la UPZ Ismael Perdomo y en relación con ésta, la localización de la población trasladada con el proceso de reasentamiento. En este plano se identifica que un alto porcentaje de la población prefirió ubicar-se en la misma localidad, probablemente porque las redes económicas, sociales y culturales tenían mayor consolidación. En los otros casos, probablemente la población fue reasentada en otras localidades porque tenían familiares ubicados en esas zonas o porque son las localidades que concentran la oferta de vivienda nueva en la ciudad, como Bosa y Usme.

En el plano No. 9, Magnitud del desplazamiento en la ciudad de la población de Altos de la Estancia, se presenta la misma información que en el plano anterior pero con la diferencia que éste muestra con líneas rectas la magnitud del desplazamiento al que fue sujeta la población, esto debido al interés de identificar si la población con el traslado pude conservar la cercanía con la comunidad de la que hacía parte. Se encontró que con los costos de des-plazamiento la población perdió contacto con las personas y las actividades que desempeñaban.

En el plano No. 10, Localización en el país de la población proveniente de Altos de la Estancia, se ubica la población que con el proceso de reasenta-miento fue trasladada a otros departamentos y mu-nicipios, lo que evidenció su amplia movilización fuera de la ciudad.

Plano 8. Localización en la ciudad de la población proveniente del sector de Altos de la Estancia

Sector delimitado como zona de alto riesgo. UPZ Ismael Perdomo

Sector delimitado como zona de alto riesgo. UPZ Ismael Perdomo

Plano 9. Magnitud del desplazamiento en la ciudad de la población proveniente del sector de Altos de la Estancia

Fuente: Elaboración propia según CVP. Altos de la Estancia. Matriz 2008.


Plano 10. Localización en el país de la población proveniente de Altos de la Estancia

De la ubicación de la población se puede con-cluir que los procesos no se realizaron de manera colectiva debido a la poca oferta de vivienda que hay para la población de bajos ingresos y a que está en las manos del sector privado, y por la se-lección individual de la alternativa habitacional, lo que genera que solo en los casos de vivienda nueva se puedan asentar en conjunto algunos grupos de población.

Para contrarrestar esta condición, la CVP reali-zó convenios con constructores privados y promo-vió la conformación de Organizaciones Populares

de Vivienda –OPV– con el fin de asegurar que las alternativas habitacionales cumplieran con ser se-guras, legales y sostenibles para la población.

Con la promoción de las OPV se construyó la urbanización Renacer, ubicada en la Ciudadela El Recreo, en la localidad de Bosa, lo cual permitió el traslado de 168 familias del sector, –el 8,1% de la población reasentada del sector de Altos de la Estancia– desafortunadamente esta fue una acción aislada que no presentó una solución para la mayo-ría de la población, además, la orientación que se le dio no permitió que se exploraran otras alternativas

Fuente: Elaboración propia según CVP. Altos de la Estancia. Matriz 2008.


que permitieran que el proyecto no se desarrollara de la misma manera que la oferta de vivienda que se realiza en la ciudad.

4.1.4 Resultados para la población

Con el trabajo de campo realizado, se evaluaron los resultados del proceso de reasentamiento para la población, utilizando el mismo esquema que para la caracterización de la población de Altos de la Estancia, con el fin de hacer que las variables pro-puestas: adquisición y habitabilidad de la vivienda, actividades económicas y laborales, organización y participación comunitaria y el reasentamiento, fue-ran comparables en la evaluación.

Adquisición y habitabilidad de la viviendaEn la política de reasentamiento de la CVP se esta-ble que la población puede acceder a tres alternati-vas habitacionales; vivienda nueva, vivienda usada y lotes con servicios, pero en la práctica se encontró que solo al 19% de la población se le ofrecieron las tres alternativas. (Gráfica 9)

Esta situación condicionó a un 77% de la pobla-ción a que adquiriera vivienda nueva, a que solo un 15% accedería a vivienda usada y tan solo el 3% a lo-tes con servicios. Vale la pena aclarar que un alto por-centaje de la población que adquirió vivienda nueva prefería acceder a la vivienda usada, por condiciones de espacialidad y costo, al igual que a los lotes.

El 60% de los casos en los que la población accedió a vivienda nueva y usada la han tenido que modificar, debido a que los espacios de la vivienda no son sufi-cientes para suplir las necesidades de la familia.

Para la compra de la vivienda la población tenía a su favor el subsidio de vivienda y el VUR, lo que per-mitió que el 36% de las familias adquiriera la vivienda haciendo uso de los dos recursos, que el 28% la com-prara con el uso del subsidio de vivienda únicamente y el 8% con el uso del VUR. Pero con el mismo esquema se encontró que el 19% de la población accedió a la vivienda con el subsidio, el VUR y crédito, y que otro 4% accedió únicamente con el subsidio y crédito, oca-sionándole compromisos económicos que en muchos de los casos las familias no podían soportar, debido a que esa población no tienen ingresos estables y no tie-ne cultura del ahorro para asumir mensualmente los costos del pago de la vivienda y los servicios.

En cuando a las condiciones del hábitat y la vi-vienda, se encontró que con el proceso el 82% de la población siente que en el lugar donde vive hoy me-joraron las condiciones de vida de su familia, debido a las condiciones ambientales, y a que los reasentaron en una zona plana donde tienen mayor cercanía con los centros de actividad, los materiales de la vivienda son mejores, hay más transporte, las condiciones de las aéreas de recreación y deporte mejoraron, la cali-dad de los servicios mejoró y ya no se encuentran en riesgo, entre otras.

Fuente: Registro fotográfico alternativas de vivienda. 2004-2008.

gRáfica 9. Alternativas habitacionales asignadas para la población proveniente de Altos de la Estancia


0 10 20 30 40 50

Nueva, Usada

Nueva, Lote

Nueva

Usada, Lote

Usada

NS-NR

Nueva, Usada, Lotes


El restante 18%, por el contrario, considera que la vivienda y el entorno les representan riesgos persona-les por la inseguridad y por la población que consume drogas, y riesgos para la vivienda porque los reasenta-ron en zonas donde se presentan constantes inunda-ciones. En otros casos, por deficiencias constructivas que han llevado a que los muros y entrepisos ya pre-senten grietas.

De igual forma la población considera que los gas-tos que le implican la vivienda y los servicios no les permiten mejorar sus condiciones de vida. En cuanto a esto, se le preguntó a la población si sentía que la calidad de los servicios públicos mejoró y qué dife-rencia hay en los gastos que estos les representaban en la vivienda anterior y en la actual; se encontró que el 79% cree que la calidad de los servicios que re-cibe son mejores porque los tienen constantemente y no por días, porque el agua llega a la vivienda y no hay que traerla, porque accedieron a otros servicios que no tenían, entre otros.

El otro 21% considera que los servicios públicos no mejoraron porque el agua no es buena porque les llega sucia del tanque de la EAAB y los costos de todos los servicios son muy altos.

Para poder establecer el impacto de los costos de servicios, se le pidió a la población que hicie-ra una relación de cuánto pagaba por estos en su anterior vivienda y cuánto paga ahora, se obtuvo como resultado un incremento significativo en los costos que afecta notablemente la economía de la familia. (Gráfica 10)

Por otro lado, se trató de identificar si con el proceso se logró mantener el núcleo que compo-nía la familia, se encontró que en el 26% de éstas uno o varios miembros se emanciparon se localiza-ron principalmente en otras zonas de la ciudad. De igual forma, el 37% de la población tenía otros fa-miliares en el barrio donde estaban ubicados, de los cuales solo el 25% fueron reasentados en la mayoría de casos en otras localidades y el restante está por ser reasentados.

En cuanto al acceso a la educación, se identifi-có que de la población en edad escolar un 38% ha podido vincularse a instituciones educativas en el barrio, el 13% en la UPZ donde viven, el 20% en la localidad y solo el 9% en otras localidades. En general la población no ha mejorado en cuanto a este aspecto y siguen manteniendo un nivel edu-cativo bajo debido a las pocas oportunidades que encuentran para vincularse a instituciones técnicas o profesionales y a que la población se vincula muy joven a diferentes fuentes de empleo.

Actividades económicas y laboralesLas actividades económicas en la vivienda actual aparentemente aumentaron en comparación con la vivienda anterior, ya que pasó del 11% al 17% la población que tiene ingresos por el arriendo de habitaciones o por negocios, y del 8% al 9% la po-blación que tiene actividades productivas dentro de ésta. De la misma manera se pasó del 12% al 18% de la población que ha tenido oportunidad de vin-cularse laboralmente en el barrio, pero no se identi-ficaron cooperativas de trabajo asociado.

Por otro lado se planteó hacer una relación de los gastos que las familias tienen mensualmente en comparación con sus ingresos y se encontró que en la mayoría de casos los gastos superan diferencial-mente los ingresos.

En promedio las familias gastan aproximadamente dos salarios mínimos mensuales en alimentación, pago de cuotas de la vivienda, servicios, transporte, educa-ción, salud y recreación, pero los ingresos que reciben son inferiores a los dos salarios mínimos mensuales. El cruce de gastos e ingresos muestra que la población no puede soportar los compromisos económicos que le

gRáfica 10. Pago de servicios públicos domiciliarios por la población de Altos de la Estancia


0

20000

40000

60000

Acueducto ElectricidadTelefonía

Gas Natural

Pago anterior

Pago actual

Acueducto

Electrici

dad

Telefonía

Gas Natu

ral


ner los lazos que tenían como comunidad, debido a que la respuesta al proceso solo les ofrecía un cam-bio de vivienda que la población debía buscar de forma individual.

En la indagación del proceso de reasentamiento se buscó identificar qué se le ofrecía a la población con el proceso de reasentamiento además de la vi-vienda, lo que se encontró fue que se les prometió su participación en el proceso, capacitación laboral, acceso a centros educativos, traslado de cupos esco-lares, talleres de educación sexual y reproductiva, talleres de formación de empresas y talleres de for-talecimiento de organizaciones.

Lo preocupante es que un alto porcentaje de la población reasentada desconocía que paralelamente con el proceso se realizó algún tipo de programa o capacitación y que solo la mitad los recibió final-mente, con el agravante que más del 60% consideró que no le fueron de utilidad. (Gráfica 12)

implica la vivienda, debido al incremento en los costos que les implica haber accedido a una vivienda en el mercado formal, por lo que se puede suponer que el 13% de las familias arrendó su vivienda para tener in-gresos adicionales y el 5% la vendió antes de perder la inversión realizada con la compra. (Gráfica 11)

En general la población siente que desde que fueron reasentados sus ingresos se han mantenido igual, pero los gastos se les duplicaron con los costos de servicios públicos. Esta situación afecta su eco-nomía en el sentido que restringe su capacidad de sostenimiento y anula las posibilidades de acceso a bienes y servicios culturales, educativos, de recrea-ción, que se salgan del consumo básico y necesario para garantizar su reproducción.

Organización y participación comunitariaEn el nuevo asentamiento un alto porcentaje de po-blación desconoció que existiera algún tipo de or-ganización comunitaria en el barrio que los acogió y solo el 9% participa en éstas.

En este aspecto la población siente que no ha po-dido construir nuevamente lazos con la comunidad, ya que en el anterior asentamiento los unía los esfuer-zos que habían realizado en conjunto para su vivien-da, para el acceso a la energía y el agua, mejorar el entorno, construir los espacios de las vías, emplearse, hacerle frente a la inseguridad, etc., condiciones que mantenían unida la población siendo solidarios.

ReasentamientoEl reasentamiento no representó para la población una alternativa colectiva que les permitiera mante-

Esta es una de las razones por las que la pobla-ción no se sintió acompañada durante el proceso, además, las instituciones que lideraban el reasen-tamiento solo los acompañaron y asesoraron en los casos donde se implementó el programa de arren-damientos y durante la compra de la vivienda, des-pués de la cual no les han realizado ningún tipo de visita, seguimiento o evaluación.

gRáfica 11. Gastos de la población proveniente de Altos de la Estancia

0

200000

400000

AlimentaciónVivienda Servicios

TransporteEducaciónSalud

RecreaciónTransp

orte

Educació

nSa

lud

Alimentació

n

Vivienda

Servi

cios

Recreació

n

gRáfica 12. Programas de reasentamiento ofrecidos y recibidos por la población proveniente de Altos de la Estancia


0 10 20 30 40 50

Participacion en el proceso

Capacitacion laboral

Acceso a Cent. Educativos

Traslado de cupos Esc.

Talleres de Edu. Sexual

Tall. formacion de empresa

Tall. fortalecimiento orgniz.

Recibidos

Ofrecidos



La intervención en el sector buscaba garan-tizar la protección del derecho a la vida de la población con el acceso a alternativas habitacio-nales de reposición, que les permitieran mejorar sus condiciones de vida, por esto se evaluó qué aspectos mejoraron o no para la población con el reasentamiento; los resultados fueron los presen-tados en la Gráfica 13.

El 69% de la población siente que ganó en diferentes aspectos con el proceso de reasenta-miento, lo cual le ha permitido mejorar sus con-diciones de vida, pero el 31% restante siente que perdieron la inversión en su vivienda anterior y sus tradiciones culturales, desmejoraron sus po-sibilidades laborales y perdieron relación con fa-miliares y amigos debido a que consideran que el VUR que se les asignó era inferior al costo de su vivienda anterior, no tienen posibilidades eco-nómicas para pagar los gastos de desplazamien-to a la zonas donde trabajaban y muchos de sus familiares y amigos fueron reasentados en otras localidades. (Gráfica 14)

En conclusión, se puede decir que con esta inter-vención se lograron mejorar las condiciones de vida de un alto porcentaje de familias, pero que otro por-centaje menor, por el contrario, se encuentra en con-diciones de alta vulnerabilidad y que requieren mayor atención por parte de las entidades distritales.

Es en este contexto que se considera que no basta el diagnóstico socioeconómico que se reali-za previamente al proceso de reasentamiento, es necesario realizar evaluaciones continuas duran-te el proceso para entender las condiciones en las que se encuentran las familias y se debe aprove-char mejor el grupo de profesionales del área so-cial que acompañan el proceso para impidir que se concentre únicamente en la asesoría para la compra de vivienda.

Más adelante se profundizará en estas conclu-siones y se expondrán los impactos –positivos y ne-gativos– que se identificaron en este proceso y los que requieren mayor atención.

gRáfica 13. Condiciones que la población proveniente de Altos de la Estancia considera que mejoraron con el proceso de reasentamiento

0 10 20 30 40 50 60 70 80

La vivienda

Los servicios publicos

La educación

La salud

El empleo

Las areas de recreacion y deporte

El espacio publico

La seguridad

Las relaciones con los vecinos

Las relaciones con el hogar

La participacion de la comunidad

Las actividades culturales

Asistencia social

90

gRáfica 14. Condiciones que la población proveniente de Altos de la Estancia considera que desmejoraron)


0 10 20 30 40

La inversion de lavivienda

Tradiciones culturales

Posibilidades laborales

Relación confamiliares

Relación con amigos


Plano 12. Localización de la UPZ Minuto de Dios

Plano 11. Ubicación de la localidad de Engativá en la ciudad

BARRIO LUIS CARLOS GALÁN

BOLIVIA

GARCÉS NAVASENGATIVÁMINUTO DE DIOS

BOYACA REAL

ÁLAMOS LAS FERIAS

SANTA CECILIA

JARDÍNBOTÁNICO

RÍO JUAN AMARILLO

HUMEDAL JUAN AMARILLO

RÍO BOGOTÁ

ENGATIVÁ

Fuente: Diagnóstico físico y socioeconómico de las localidades de Bogotá. Engativá. 2004.

4.2 El caso del barrio luis carlos galán, engativá

El barrio Luis Carlos Galán está ubicado en la loca-lidad de Engativá al occidente de Bogotá, en la UPZ Minuto de Dios, localizada al extremo norte de la localidad. (Plano 11)

Esta UPZ es catalogada como de uso residencial consolidado, tiene una extensión de 367,91 ha, de las cuales 7,91 ha corresponden a suelo protegido y 1,06 ha a áreas sin desarrollar. Esta UPZ limita, por el norte, con el río Juan Amarillo, por el oriente, con la Avenida Boyacá, por el sur, con la Autopista Medellín y por el occidente, con la futura Avenida Longitudinal de Occidente (Alcaldía Mayor de Bo-gotá, 2004: 14). (Plano 12)

En la caracterización de la localidad, en 2004, en cuanto a riesgos se encontró que presentaba grandes porcentajes de inundación concentrados en la zona occidental de la localidad, en las UPZ Engativá, Garcés Navas y Bolivia principalmen-te, debido a su cercanía al río Bogotá y el hume-dal Jaboque.

De igual forma se identificaron las zonas ale-dañas al río Juan Amarillo, que pertenece a la llanura aluvial, y son altamente susceptibles a inundaciones por desborde (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2004: 20). Las UPZ afectadas eran Bolivia y Minuto de Dios.

Previo a esta caracterización de la localidad, en 1998 la firma Hidrotec Ltda. Ingenieros Con-sultores, realizó para la Unidad de Prevención y Atención de Emergencias –UPES– de la Alcal-día Mayor de Santa Fe de Bogotá el estudio para la zonificación de riesgos por inundación del río Juan Amarillo y las acciones para su mitigación, estudio que se culminó en marzo de 1999 (Hidro-tec, 1999).

En el desarrollo del estudio se identificaron tres sectores; uno alto, en el que se localizaron las que-bradas principales y corrientes menores; un sector medio, constituido básicamente por canalizaciones y colectores de drenaje pluvial; y un sector bajo, donde se localiza el embalse de Córdoba, y el hu-medal Juan Amarillo (Hidrotec, 1999).


Como resultado del estudio se describieron los aspectos básicos hidrológicos de la cuenca, las aé-reas determinadas de inundación, la evaluación de riesgos, las medidas de mitigación y la elaboración de mapas, dentro de los que se encuentra la zonifi-cación de amenaza por inundación.

En esta zona se identificaron las viviendas del barrio Luis Carlos Galán, ubicadas en la ronda del río, por lo que constantemente la población estaba expuesta a inundaciones. (Planos 13 y 14)

Posteriormente a este estudio, la EAAB, en-tidad encargada de la recuperación de cuerpos de agua y rondas de río, contrató, en 1999, una consultoría con el fin de actualizar un estudio so-cioeconómico que se había desarrollado en 1998, para el diseño de un plan de acción social y para la ejecución del reasentamiento trasladando la po-blación (Gómez, 2004: 74).

Plano 13. Amenaza por inundación en el barrio Luis Carlos Galán

Plano 14. Amenaza por inundación en el barrio Luis Carlos Galán (detalle)

AFECTACIÓN POR RONDABARRIO LUIS CARLOS GALÁN

CANAL DE AGUAS SANITARIAS

CANAL DE AGUAS LLUVIAS



BARRIO LUIS CARLOS GALÁN

Fuente: HIDROTEC. Zonificación de riesgos por inundación del Río Juan Amarillo. 1999


54 La EAAB identifica como unidad social a los hogares y las activi-dades económicas que se den en la vivienda, lo que permite que se reconozca una compensación por esta actividad.

4.2.1 Objetivos de la intervención

La intervención tenía como objetivo la formula-ción, ejecución y seguimiento del plan de acción social para el traslado y el restablecimiento de las condiciones socioeconómicas iniciales de las 226 unidades sociales54 localizadas en 144 predios de la zona de ronda del río Juan Amarillo en el barrio Luis Carlos Galán.

En el diseño del plan de acción social se formu-laron cinco programas que se debían implementar con la población del barrio:1. Programa de información: el cual tenía como

objetivo prevenir la manipulación que personas inescrupulosas podían hacer a los propietarios sobre mejoras, controlar la aparición de infor-mación errada sobre el proceso y la negociación, disminuir la incertidumbre que genera este pro-ceso de desplazamiento y facilitar la negociación con estas familias, además de disminuir y con-trolar los inconvenientes que se puedan presen-tar durante el proceso de reasentamiento.

2. Programa de reposición de vivienda: con este programa se buscaba garantizar que las familias restituyeran la vivienda en condiciones de lega-lidad, propiciar el mejoramiento de la calidad de vida, verificar las condiciones de habitabilidad de la vivienda, suministrar ofertas de vivienda como alternativas de reposición y apoyar el tras-lado de las familias.

3. Programa compra de mejoras: con el que se bus-caba realizar la compra de las mejoras ubicadas en la zona de ronda, contar con avalúos conva-lidados por la comunidad, realizar una negocia-ción ágil, justa y equitativa.

4. Programa de atención social: con el que se bus-caba mitigar los impactos socioculturales, res-tablecer el acceso a la educación y la salud y apoyar la articulación de nuevas redes sociales.

5. Programa de compensaciones: El cual tenía como objetivo compensar a cada familia de acuerdo con lo establecido por la resolución 1190 de la EAAB.

4.2.2 Características de la población del barrio Luis Carlos Galán

Al igual que en el caso anterior, en este aparte se presentarán las características de la población que se incluyó en el proceso de reasentamiento, para re-conocer las condiciones en las que se encontraban antes de iniciar el proceso.

Las características son presentadas de acuerdo con el trabajo de campo realizado en cuatro variables: ad-quisición y habitabilidad de la vivienda, actividades económicas y laborales, organización y participación comunitaria y el tema de riesgos. En este último se buscó identificar si la población se sentía en riesgo, si fueron afectados por estos y si comprendían clara-mente la causa del reasentamiento.

Adquisición y habitabilidad de la viviendaEl proceso de ocupación de la zona –según el traba-jo de campo realizado– se inició en 1985 y tuvo un incremento progresivo en los siguientes dos años; en 1988 llegó a concentrar el 41% de la población, en los siguientes años se redujo el porcentaje de población que llegaba a la zona, hasta frenarse en 1999, cuando se inició el proceso de reasentamiento por parte de la EAAB. (Gráfica 15)

gRáfica 15. Ocupación del área de la ronda en el barrio Luis Carlos Galán


0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

1985 1988 1990 1991 1992 1999

Porcentaje de población

Porc

enta

je d

e po

blac

ión


Fuente: Archivo personal S.R.J.

De las familias que ocupaban la zona, el 11,8% se identificó como arrendatarios, el 17,6% como poseedores o invasores y el 47% eran propietarios. De estos últimos el 53% pagó un valor por el terre-no con ahorro, el 11,8% con cesantías y el 6% per-mutando electrodomésticos; pero al igual que en el caso anterior, con la compra no recibieron nin-gún título de propiedad. Situación que dificultaba el proceso, ya que legalmente no se puede hacer reconocimiento por compensaciones a poseedores de terrenos.

La construcción de la vivienda se realizó de for-ma progresiva mediante trabajo familiar por el 59% de la población, con contrato asalariado el 12% y con autoconstrucción el 18%. De igual forma, las familias buscaron una solución para acceder a servicios como agua y energía; un 77% realizó co-nexiones con la comunidad, en el caso de la energía con conexiones improvisadas desde las infraestruc-turas cercanas, y para el agua, con conexiones de

mangueras el 35%, con acueductos comunitarios el 17%, con agua de pozos el 6% y con la red del acue-ducto el 30%.

Por las condiciones de precariedad de la vivien-da la población no tenía servicios de alcantarilla-do provisto por la EAAB, sino un alcantarillado provisional –realizado por la comunidad– que conducía las aguas negras directamente al río Juan Amarillo sin ningún tratamiento.

En cuanto al acceso a servicios públicos, es im-portante resaltar que solo el 6% de la población accedía a todos los servicios; agua, alcantarillado de aguas negras y aguas lluvias, recolección de basuras, electricidad, telefonía y gas natural y el 12% no tenía acceso a ningún servicio.

Al igual que en el caso anterior, las familias principalmente accedían a la electricidad y el agua, la diferencia es que en este caso, la pobla-ción tenía mayores posibilidades de acceder a otros servicios. (Gráfica 16)


La población que se abordó en el proceso se ca-racterizó por tener una alta vulnerabilidad, por ser de estratos 1 y 2, que ocupaban viviendas construidas en un 35% con materiales permanentes como ladrillo y concreto, en un 29% con materiales mixtos, el 18% con materiales permanentes y madera, el 6% con pa-roy, madera y latas de zinc y el 6% solo en madera.

Los espacios conformados en la vivienda mues-tran que esta tenía mayores condiciones de consoli-dación en comparación con el caso anterior, ya que el 12% de la población había construido un espacio de habitación, cocina, baño, sala-comedor y patio, el 35% tenía dos espacios de habitación, cocina, baño y patio, y el 30% tres o cuatro espacios de ha-bitación, cocina, baño, sala-comedor y patio.

Las viviendas eran ocupadas en un 65% por un hogar y el 35% restante eran ocupadas por más de dos hogares, se encontraron casos de hasta cuatro generaciones viviendo en la misma casa.

De la población en edad escolar el 24% estaba estudiando en el barrio donde vivían, el 41% estu-diaba en la localidad y el 18% en otras localidades. La población en general tenía un nivel educativo bajo con altas tasas de inseguridad y un alto porcen-taje de problemas sociales. (Gráfica 17)

Actividades económicas y laboralesLa población que se abordó en el proceso en un alto porcentaje era de condiciones económicas precarias

debido a que se empleaba en actividades de mano de obra no calificada, como empleadas domésticas, reci-cladores, vendedores ambulantes, obreros, entre otros.

Es por esto que el 18% de la población buscó que la vivienda le generara otros ingresos con el arriendo de espacios y con el almacenaje de material reciclado, y el 12% con actividades productivas enfocadas principal-mente a la fabricación de objetos como carpinterías.

De acuerdo con la población que tenía espacios en arrendamiento se identificó un 25% de arrenda-tarios que fueron compensados por la EAAB por los impactos que les ocasionaba la intervención.

De igual forma el 59% de la población en edad productiva se veía obligada a emplearse en otras zo-nas de la ciudad, debido a la ausencia de ofertas laborales y a la falta de cooperativas de trabajo aso-ciado en el barrio, el restante 41%, que trabajaba en el barrio donde vivía, se dedicaba principalmente al reciclaje de materiales.

Organización y participación comunitariaEl 41% de la población identificó que en el barrio donde vivían existían organizaciones comunitarias, representadas principalmente por la Junta de Ac-ción Comunal –JAC– y algunas organizaciones de-portivas, socioculturales, ambientales, de seguridad y vigilancia y de culto o religiosas.

La población en general participaba en las ac-tividades que se realizaban en el barrio, el 47% de

gRáfica 16. Acceso a servicios públicos domiciliarios en el sector de ronda en el barrio Luis Carlos Galán


gRáfica 17. Acceso a educación en el sector de ronda en el barrio Luis Carlos Galán

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Agua

Alcant. AN.Alcant. ALL.Rec. BasurasElectricidadTelefonia

Gas Natural

Agua

Alcant. A

N

Alcant. A

LL

Rec. Basu

ras

Electrici

dad

Telefonía

Gas Natu

ral

0

5

10

15

20

25

30

Barrio UPZ Localidad En otralocalidad


la población asistía a las reuniones de la JAC, el 29% participaba en actividades religiosas, el 17% en actividades ambientales, el 29% en basares y fiestas y el 23% en actividades deportivas.

De la población que se trasladó por estar ubicada en la ronda del río se puede decir que había creado relaciones de solidaridad, se protegían entre sí con relaciones familiares y de compadrazgo, por lo que encontraron familias extensas (Gómez, 2004: 76) (Gráfica 18).

Riesgos Cuando se inició el asentamiento en la ronda del río en el barrio Luis Carlos Galán, la zona no contaba con ninguna infraestructura de servicio y se encontraba en cercanías al río y el humedal Juan Amarillo, había zo-nas verdes, arborización, fauna y flora. (Gráfica 18).

Con la llegada de la población se dieron diferen-tes trasformaciones ambientales en la zona, princi-palmente rellenos, nivelación de terrenos, desvíos de aguas, canalizaciones y desecación del humedal.

Cuando se le preguntó a la población si el barrio te-nía problemas por algún tipo de riesgo el 70% contestó que se encontraban expuestos a constantes inunda-ciones porque estaban ubicados muy cerca al río, que se desbordaba con las lluvias, pero solo el 41% de la población sabía que su vivienda estaba en riesgo. La dificultad de este proceso fue que se abordó como una intervención por obra pública y la población no tenía consciencia de los riesgos a los que se veían expuestos.

A su vez el 35% de la población se vio afectada por los riesgos, debido a que las inundaciones se lle-vaban los materiales con los que estaban construidos los espacios de la vivienda y porque se empezaron a presentar epidemias debido a la contaminación del río y a la constante humedad en la vivienda.

4.2.3 El reasentamiento

En la zona de ronda del barrio Luis Carlos Galán se encontraron 131 predios construidos de hecho, y sus ocupantes se identificaron como poseedores. De los predios vinculados al proceso de reasentamiento se identificaron 99 de uso residencial, 10 de uso residen-cial comercial, 19 con uso residencial y actividades de reciclaje y una bodega desocupada (Manzano, 1999).

Para el traslado de la población se implementó como esquema financiero para sustentar económicamente el reasentamiento que incluía la asignación del subsidio de vivienda, un valor adicional como compensación por las construcciones y una compensación en los ca-sos donde existía alguna actividad económica.

Esta última medida buscaba reestablecer las ac-tividades económicas para la población, pero final-mente no se logró, porque en el trabajo de campo se encontró que la mayoría de las familias invirtieron todos los recursos en la compra de la vivienda.

En ese momento la población incluida al programa de reasentamiento se había trasladado en su totalidad, a partir de la selección de una alternativa habitacional en la localidad y en otras localidades, lo que permitió que el 73% de las familias accedieran a una vivienda nueva, el 17% a vivienda usada y el 10% a lotes con servicios, como se ve en la Grafica 19.

gRáfica 18. Recursos ambientales en el sector de ronda en el barrio Luis Carlos Galán

0102030405060708090

100

BosquesRíos

LagunasZonas verdesHumedalesFauna y flora

Bosques

Ríos

Zonas v

erdes

Lagunas

Humedales

Fauna y

flora


gRáfica 19. Población reasentada por tipo de alternativa habitacional proveniente del sector de ronda en el barrio Luis Carlos Galán

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Población reasentada

Vivienda nueva

Vivienda usada

Lotes


Finalmente la población fue reasentada en di-ferentes localidades de la ciudad, debido a que no hubo oferta de vivienda para esta población y a que la compra de vivienda fue definida de forma indivi-dual lo que ocasionó la pérdida de las relaciones de vecindad que había construido.

Al contrario del caso de Altos de la Estancia, en el Luis Carlos Galán se encontró que un bajo porcentaje de población no fue reasentada en la ciudad y buscó restablecer y mejorar sus condicio-nes de vida en los municipios cercanos, al parecer debido al nivel de consolidación de la vivienda en el anterior asentamiento. (Gráfica 20).

De la localización de la población se concluye que el proceso de reasentamiento expulsó a la po-blación a otros sectores de la ciudad, en algunos casos en las localidades vecinas que ofertaban vi-vienda usada, y en otros, condicionó a las familias

Foto: Archivo personal S.R.J.

a vivir en las localidades de menor consolidación donde se ofertaba vivienda nueva y la mayoría de lotes disponibles.

gRáfica 20. Población reasentada en cada localidad proveniente del sector de ronda en el barrio Luis Carlos Galán


0

5

10

15

20

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30

35

40

45

% Familias

05 Usme 07 Bosa 10 Engativa 11 Suba 19 Ciudad Bolívar Otros Municipios0

5

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15

20

25

30

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40

45

05 Usme 07 Bosa 10 Engativa 11 Suba 19 Ciudad Bolívar

Otros Municipios

% F

amili

as


A continuación se presentan los planos de localiza-ción de las familias reasentadas del barrio Luis Carlos Galán en las diferentes localidades y municipios veci-nos, para identificar con claridad el impacto que le ge-neró a la población ser trasladada de un lugar a otro.

En el Plano No. 15, Localización en la ciudad de la población proveniente del barrio Luis Carlos Galán, se muestra el sector afectado por estar ubicado en la zona de ronda del río Juan Amarillo en la localidad de Engativá y, en relación con ésta, la localización de la población trasladada con el proceso de reasentamien-to. Al igual que en el caso anterior, en este plano se identifica que un alto porcentaje de la población prefi-rió ubicarse en la misma localidad y en las localidades cercanas, probablemente para mantener las redes eco-nómicas, sociales y culturales que ya tenían un alto ni-vel de consolidación. En los otros casos, la mayoría de

Plano 15. Localización en la ciudad de la población proveniente del barrio Luis Carlos Galán

Plano 16. Magnitud del desplazamiento en la ciudad de la población proveniente del barrio Luis Carlos Galán

Sector delimitado como Zona de ronda barrio Luis Carlos Galán

la población fue trasladada a las localidades que con-centraban la oferta de vivienda nueva en la ciudad.

En el Plano No. 16. Magnitud del desplazamien-to en la ciudad de la población proveniente del barrio Luis Carlos Galán, se presenta la misma in-formación que en el plano anterior pero con la dife-rencia que se muestra con líneas rectas la magnitud del desplazamiento al que fue sujeta la población.

En el Plano No. 17, Localización en el país de la población proveniente del barrio Luis Carlos Galán, se ubica la población que con el proceso de reasentamiento fue trasladada a otros departamen-tos y municipios; se encontró, al contrario del caso anterior, que la movilización de la población fuera de la ciudad fue menor, probablemente debido al nivel de urbanización de la población por el tiempo de residencia que lleva en la ciudad.

Sector delimitado como Zona de ronda barrio Luis Carlos Galán

Fuente: Elaboración propia según la Empresa desarrollo a Escala Humana. En matriz de seguimiento.


4.2.4 Resultados para la población

Con el trabajo de campo realizado, se evaluaron los resultados del proceso de reasentamiento para la po-blación. Se utilizó el mismo esquema de la caracteri-zación de la población del sector de ronda del barrio Luis Carlos Galán, con el fin de hacer que las variables propuestas fueran comparables en la evaluación.

Adquisición y habitabilidad de la viviendaEn la política de reasentamiento de la EAAB no fueron claras las alternativas habitacionales a las

que podía acceder la población con el proceso que la institución lideraba, pero se encontró que bási-camente fueron las mismas que establecía la CVP: vivienda nueva, vivienda usada y lotes.

De acuerdo con estas opciones se encontró que el 12% de la población reconoció que se le ofre-ció vivienda nueva, usada y lotes, el 25% nueva y usada, el 6% solo nueva, el 19% usada y lotes, el 6% solo usada y el 19% solo lotes con servicios. (Gráfica 21)

Fuente: Elaboración propia según la Empresa desarrollo a Escala Humana. En matriz de seguimiento.

Plano 17. Localización en el país de la población proveniente del barrio Luis Carlos Galán


gRáfica 21. Alternativas habitacionales asignadas para la población del barrio Luis Carlos Galán

0 5 10 15 20 25

Nueva, Usada, Lotes

Nueva, Usada

Nueva

Usada, Lotes

Usada

Lotes

Ninguna


Pero frente a las alternativas planteadas el 50% de la población prefirió la compra de vivienda usada, el 36% lotes, y el 14% vivienda nueva, debido a que la población consideró que la vivienda que se está cons-truyendo en la ciudad es de dimensiones muy reduci-das. Con la alternativa que escogió cada familia, en la mayoría de casos pudieron acceder a lotes con di-mensiones mayores en comparación con la vivienda ofertada en el mercado, pero el 75% de la población tuvo que transformar la vivienda porque los espacios no eran suficientes.

Las familias que prefirieron la compra de lotes se vieron en la necesidad de realizar transformaciones para mejorar las construcciones provisionales que habían realizado.

Llama la atención que del número de familias que tuvo que realizar obras solo recibió asesoría el 25% y solo el 7% solicitó licencia para la construc-ción, debido a que la población no tenía cultura de la formalidad y no la adquirió con el proceso.

Para la compra de la vivienda la población te-nía a favor el avaluó catastral, la prima de reasen-tamiento y las compensaciones, esto permitió que un alto porcentaje de la población accediera a la vivienda con el uso de estos recursos y solo en algu-nos casos con el uso de éstos y crédito.

En cuando a las condiciones del hábitat y la vi-vienda, se encontró que con el proceso el 63% de la población siente que en el lugar donde vive hoy mejoraron las condiciones de vida de su familia, de-bido a que hay mayor seguridad, trasporte, colegios,

no hay malos olores, se presentan menos problemas familiares, entre otros.

El restante 33%, por el contrario, considera que la vivienda les ha traído mayores problemas econó-micos y familiares, sienten que la población que los recibe no es solidaria, son indiferentes ante su situa-ción y que los costos de los servicios son muy altos.

En cuanto a este último aspecto, se le preguntó a la población si sentía que la calidad de los servicios públicos mejoró y los gastos que éstos les representa-ban en la vivienda anterior y en la actual; se encon-tró que el 81% cree que la calidad de los servicios que recibe son mejores porque accedieron a todos los ser-vicios y porque ahora tienen recolección de basuras. El otro 19% considera que los servicios públicos si-guen en las mismas condiciones que los que recibían en la vivienda anterior, pero con un costo mayor.

Al igual que en el caso anterior, se le pidio a la población que hiciera una relacion del pago de servicios en su vivienta anterior y en la actual, lo que mostró que ha tenido un incremento significa-tivo para la población. (Gráfica 22)

gRáfica 22. Pago de servicios públicos domiciliarios por la población del barrio Luis Carlos Galán


0

20000

40000

60000

80000

Acueducto ElectricidadTelefonia

Gas Natural

Pago anterior

Pago actual

Acueducto

Electrici

dad

Telefonía

Gas Natu

ral

Por otro lado, se trató de identificar si con el proce-so se logró mantener el núcleo que componía la fami-lia; de encontró que en el 37% uno o varios miembros se emanciparon y se localizaron principalmente en otras localidades de la ciudad. De igual forma, el 31% de la población tenía otros familiares en el barrio don-de estaban ubicados, de los cuales solo el 25% fueron reasentados en la localidad y en otras localidades y el 6% está en espera de ser reasentados.


En cuanto al acceso a la educación y la salud, se identificó que de la población en edad escolar un 31% ha podido vincularse a instituciones educati-vas en el barrio, el 13% en la UPZ donde viven, el 25% en la localidad y el 13% en otras localidades. Al igual que en el caso anterior, la población no ha mejorado en cuanto a este aspecto y siguen mante-niendo un nivel educativo bajo.

Actividades económicas y laboralesLas actividades económicas que la población tiene en la vivienda aparentemente disminuyeron en com-paración con la vivienda anterior porque se pasó del 18% al 13% de la población que tiene ingresos por el arriendo de habitaciones o por negocios, y del 12% al 6% de la población que tiene actividades produc-tivas. De la misma manera, se pasó del 41% al 31% de la población que ahora ha tenido oportunidad de vincularse laboralmente en el barrio, pero no se iden-tifican cooperativas de trabajo asociado.

Al igual que en el caso anterior, se planteó hacer una relación de los gastos que las familias tienen men-sualmente en comparación con sus ingresos, y tam-bién se encontró que en la mayoría de casos los gastos superan diferencialmente los ingresos. (Gráfica 23)

Al igual que en el caso anterior se encontró que en promedio las familias gastan aproximadamente más de dos salarios mínimos mensuales en alimentación, pago de cuotas de la vivienda, servicios, transporte, educa-ción, salud y recreación y los ingresos que reciben son inferiores. La población cree que con el cambio de

vivienda sus ingresos se han visto afectados, el 44% de la población siente que disminuyeron, el 37% que aumentaron y el 19% que se han mantenido igual.

Organización y participación comunitariaEn el nuevo asentamiento un alto porcentaje de población reconoce la existencia de organizaciones comunitarias. El 19% conoce organizaciones depor-tivas, el 38% socioculturales y el 13% ambientales, de seguridad y vigilancia, pero solo el 6% de la po-blación participa en estas actividades.

En cuanto a este aspecto la población siente que no ha podido construir nuevamente relaciones de solidaridad con la población que los recibió, ya que son rechazados por las actividades que realizan, a diferencia de la comunidad de la que hacían parte.

ReasentamientoAl igual que en el caso anterior, el reasentamiento no representó para la población una alternativa colecti-va que les permitiera mantener los lazos que tenían como comunidad, por el contrario, cada familia bus-có la alternativa de vivienda a la que podían acceder con los recursos que les fueron asignados.

En la indagación del proceso de reasentamien-to se buscó identificar que se le ofreció a la pobla-ción con el proceso de reasentamiento además de la vivienda; se encontró que el 25% reconoce que se le dijo que podía participar en el proceso y el 19% que se le ayudaría con el traslado de cupos escolares. (Gráfica 24)

gRáfica 23. Gastos de la población proveniente del sector de ronda del barrio Luis Carlos Galán)

0

50000

100000

150000

200000

250000

300000

AlimentacionVivienda Servicios

TransporteEducacionSalud

RecreacionTransp

orte

Educació

nSa

lud

Alimentació

n

Vivienda

Servi

cios

Recreació

n


gRáfica 24. Programas de reasentamiento ofrecidos y recibidos por la población proveniente del barrio Luis Carlos Galán

0 5 10 15 20 25

Participacion en el proceso

Capacitacion laboral

Acceso a Cent. Educativos

Traslado de cupos Esc.

Talleres de Edu. Sexual

Tall. formacion de empresa

Tall. fortalecimiento orgniz.

RecibidosOfrecidos


Lo preocupante es que un alto porcentaje de la po-blación reasentada desconocía que con el proceso se realizaba paralelamente algún tipo de programa o que se les ayudara con la vinculación a programas sociales. De igual forma, del 44% de familias a las que se les ofreció la participación en programas el 31% los reci-bió y solo el 6% de ellos considera que le han servido.

De la población reasentada el 50% no se sintió acompañada por las instituciones que lideraban el proceso, debido a que se preocupaban solamente por la compra de la vivienda y porque desocuparan el predio; en tanto al otro 50% se sintió acompa-ñado por que les ayudaron a buscar las opciones de vivienda y a realizar los trámites.

Con el proceso se buscaba además mejorar las con-diciones de vida de la población ubicada en la ronda del río Juan Amarillo, por esto se le preguntó a la po-blación en qué aspectos había mejorado o no con el proceso, obteniendo los resultados de la Gráfica 25.

El 50% de la población, siente que ganó en diferen-tes aspectos con el proceso de reasentamiento, lo cual le ha permitido mejorar sus condiciones de vida, pero el 50% restante siente que perdió la inversión en su vivienda anterior, y sus tradiciones culturales, desme-joraron sus posibilidades laborales y perdieron relación con familiares y amigos. En el caso de la población de ronda del barrio Luis Carlos Galán, a diferencia del caso del sector de Altos de la Estancia, la población se siente más afectada por los avalúos y las compensacio-nes que les fueron asignadas, debido a que las viviendas tenían un nivel mayor de consolidación. (Gráfica 26).

En conclusión, se puede decir que la intervención realizada en el barrio Luis Carlos Galán se manejó de forma similar al proceso de Altos de la Estancia, ya que en los dos casos la población que se abordó se encon-traba en condiciones de vulnerabilidad social y física, pero causa interrogantes el hecho de que la EAAB no realiza programas de reasentamiento por riesgo, sino que los aborda como obra pública, lo que ocasiona que en este tipo de intervención no se cree conciencia de las implicaciones de asentarse en zonas en riesgo, lo que hace probable que esta población reincida en la localización de su vivienda.

A continuación se presenta un cuadro compara-tivo de los dos casos expuestos, en el que se pretende

reconocer las semejanzas, diferencias y ausencias ca-racterísticas de las intervenciones. (Tabla 10)

Del cuadro se puede concluir que la población lo-calizada en zonas de alto riesgo comparte condiciones similares de vulnerabilidad física y social, y en las con-diciones de habitabilidad deficientes. Por esta razón, la población busca con el proceso de reasentamiento mejorar sus condiciones de vida a partir de reconstruir sus relaciones económicas, sociales y culturales, pero para lograr esto requiere de una acción oportuna por parte de la institución que interviene en el proceso, un adecuado seguimiento de su condición y evaluaciones posteriores que permitan identificar aspectos relevan-tes de las condiciones actuales de la población.

gRáfica 26. Condiciones que la población proveniente del sector de ronda del barrio Luis Carlos Galán considera que mejoraron


0 10 20 30 40

La inversion de lavivienda

Tradiciones culturales

Posibilidades laborales

Relación con familiares

Relación con amigos

gRáfica 25. Condiciones que la población proveniente del sector de ronda del barrio Luis Carlos Galán considera que mejoraron

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

La vivienda

Los servicios publicos

La educación

La salud

El empleo

Las areas de recreacion y deporte

El espacio publico

La seguridad

Las relaciones con los vecinos



Las actividades culturales

Asistencia social


Tabla 10. Cuadro comparativo de los casos expuestos

ESTUdIOS dE CASO

Altos de la Estancia. Localidad Ciudad Bolívar. Reasentamiento realizado por la CVP.Barrio Luis Carlos Galán. Localidad de Engativá. Reasentamiento realizado por la EAAB.

Semejanzas: El análisis de la información recolectada arroja semejanzas en los casos de estudio relacionadas con:1. La forma en que la población de los dos barrios había accedido a la vivienda siendo identificados como

poseedores y la construcción de ésta mediante el desarrollo progresivo y autogestionado.2. El acceso a servicios y mejoras en las condiciones de su hábitat también dependían de la autogestión de la

comunidad organizada.3. La precariedad del empleo y del acceso a servicios públicos y sociales. Así como la destinación exclusiva

de los ingresos al cubrimiento de las necesidades básicas. De igual forma, se evidencia que las condiciones laborales de la población en los dos barrios están atadas a ofertas de trabajos no calificados.

La existencia de procesos de organización comunitaria a los cuales pertenecía la población.5. En cuanto al reasentamiento la mayor parte de la población afirma no tener conocimiento de que la zona

donde habitaba se encontraba en condición de riesgo. 6. Se implementan las mismas alternativas habitacionales concentradas en: la vivienda nueva, la vivienda

usada y los lotes con servicios. 7. Un porcentaje mayor a la mitad de la población reconoce estar en mejores condiciones de vida en el nue-

vo asentamiento, situación que es menos homogénea en el caso del barrio Luis Carlos Galán. Sin embar-go, se evidencia también que los costos de vida son, en ambos casos, mayores a los que se generaban en el anterior asentamiento.

8. En ambos casos existe un porcentaje de población en condiciones de vulnerabilidad la cual no pudo me-jorar en ningún aspecto sus condiciones de existencia. Así mismo, el restablecimiento de las alternativas productivas en las unidades habitacionales dio en un porcentaje muy bajo, para ambos casos.

9. Frente a la acción institucional se evidencian limitaciones para garantizar la oferta completa y adecua-da de alternativas habitacionales. Así mismo, los procesos de capacitación y de atención social que no llegaron efectivamente a la población, la cual afirma no haberse enterado de la existencia de ninguno de estos programas.

10. Las compensaciones no se asignan solamente a los propietarios sino que se incluye en los reconocimien-tos a los arrendatarios.

11. Se implementa el programa de arriendos protegidos, permitiéndole a la población salir de la zona de ries-go mientras definen la alternativa habitacional.

12. El reasentamiento no representó para la población una alternativa colectiva que les permitiera mantener los lazos que tenían como comunidad, por el contrario, cada familia buscó la alternativa de vivienda a la que podían acceder con los recursos que les fueron asignados.

13. El proceso de reasentamiento en los dos casos expulsa a la población a otras localidades de la ciudad y a los municipios y departamentos del país. Esta característica es más visible en el caso del sector de Altos de la Estancia.


ESTUdIOS dE CASO

diferencias: En cuanto a las diferencias se encontraron las siguientes:Aunque en los dos casos la población se encontraba en condiciones de riesgo, las intervenciones se realizan de forma diferente. En Altos de la Estancia el reasentamiento se aborda desde la perspectiva de la prevención por riesgo, y en el barrio Luis Carlos Galán, por la perspectiva de obra pública, po lo que la población no adquierió consciencia del riesgo. 2. En el caso de Altos de la Estancia se inicia el proceso debido a que la población y la vivienda estaban compro-

metidos debido a los deslizamientos que se estaban presentando en la zona, a diferencia del caso del barrio Luis Carlos Galán donde el proceso se planificó previamente.

3. El reasentamiento hacia otros municipios y departamentos del país es menor en el caso del barrio Luis Carlos Galán, debido al nivel de urbanización de la población.

4. El proceso de intervención institucional contempló una fase de atención social en el caso del barrio Luis Carlos Galán que no estuvo contemplada para en Altos de la Estancia.

5. El esquema financiero que se aplica para el caso del sector de Altos de la Estancia es el VUR, la postulación al subsidio de vivienda y en algunos casos el crédito personal, para el caso del barrio Luis Carlos Galán es el avaluó catastral, la prima de reasentamiento y compensaciones.

6. En el caso del barrio Luis Carlos Galán la población se siente más afectada por el avaluó catastral que se les asigno, debido a que las viviendas tenían un nivel mayor de consolidación.

Ausencias: En los procesos de reasentamiento desarrollados por las entidades distritales no hay un acompañamiento posterior que identifique en qué condiciones se encuentra la población. 1. En este sentido se afirma que se desarrollan traslados, no procesos de reasentamiento, entendido éste último

como un proceso integral de mejoramiento de las condiciones de vida de las comunidades, en la satisfacción de todas sus necesidades y derechos.

2. En ningún caso el proceso de reasentamiento desarrolló líneas que reconocieran explícitamente la necesidad de garantizar todos los derechos de la población sujeto del traslado.

3. De igual forma se identificó la ausencia de coordinación entre las entidades involucradas en el proceso.

Fuente: Elaboración propia según el análisis de información de fuentes primarias y secundarias.

4.3 Impactos identificados

Para la comprensión de los impactos reconocidos en los dos procesos de reasentamiento expuestos, se tomó como base la caracterización de impactos realizada por Alexandra Corredor donde afirma que estos impactos inherentes a todos los procesos, en Bogotá, se tienen técnicamente identificados y se agrupan básicamente así: 1) Impactos físicos, 2) Impactos psicológicos, y 3) Impactos económicos (Corredor, 2007:59)

La caracterización expuesta permite agrupar en estos tres aspectos los impactos que generan los pro-cesos de reasentamiento, pero a diferencia de estos, se considera que los procesos no generan solo impac-tos negativos y que es fundamental reconocer los im-pactos positivos que son los que han potenciado que se sigan realizando este tipo de intervenciones.

Impactos físicos: considerados como la pérdida de la vivienda, la pérdida de inversión en el predio, la alteración en tiempo y costos de desplazamiento al lugar de actividades cotidianas, la alteración de las redes sociales.

Positivos:• Con el traslado de la población se identifica el

proceso de reasentamiento como una acción po-sitiva por parte del Estado, que le ha permitido mejorar las condiciones de vida a un alto por-centaje de las familias.

• Se identifica que la población se siente segura en su vivienda, tanto en su integridad física como en la seguridad del espacio que ahora habita porque no viven en condiciones de riesgo.


• Se logra que un alto porcentaje de la población adquiera conciencia de las consecuencias de vi-vir en zonas de riesgo.

• El traslado individual de familias no genera un impacto significativo en la población que los recibe, facilitándoles la inclusión en el nuevo asentamiento.

• La vivienda usada en general representa una buena alternativa para la población, porque se adquiere a un menor costo y con espacios más grandes.

• En algunos casos la población siente que el re-conocimiento económico de la vivienda que se le asignó fue superior al costo de su vivienda, lo que le permitió tener mayores posibilidades de acceder a una vivienda de interés social.

Negativos: • Con el traslado de la población se identifica un

porcentaje de las familias que consideran que el proceso de reasentamiento no les permitió me-jorar sus condiciones de vida, porque la compra de la vivienda les ocasionó asumir gastos que no pueden soportar.

• Se identifica que un porcentaje de la población siente que en el asentamiento actual vive en condiciones de riesgo relacionadas con la cer-canía a fuentes de agua y se han visto afectadas sus viviendas.

• En este sentido la población se siente engañada por las entidades públicas, porque el reasenta-miento se realiza con el objetivo de proteger la vida de las familias ubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable y las llevan a otras zonas, donde están nuevamente expuestas a riesgos, generalmente de inundaciones.

• El traslado individual de la población ocasiona, a su vez, el rompimiento de las redes sociales, económicas y en algunos casos culturales. Estas redes se caracterizaban por su alto nivel de con-solidación y el apoyo social que se brindaban, condiciones que deben ser reconstruidas en el nuevo asentamiento.

• Las viviendas nuevas presentan en algunos ca-sos fisuras en las placas, filtración de agua por las cubiertas y humedad. Además de los proble-

mas que le trae a la vivienda las construccio-nes improvisadas que se realizan en su interior, como entrepisos y escaleras. Ejemplo de esto es un caso encontrado en el trabajo de campo en la Ciudadela Nuevo Usme, donde las viviendas presentaban filtraciones de agua por la cubierta y agrietamientos en las placas de entrepisos.

• La vivienda usada presenta problemas por las nue-vas construcciones que realizan las familias, ya que no se controlan los procesos constructivos.

• Los lotes representan para la población la posibi-lidad de acceder a un terreno de mayor dimen-sión que el de la vivienda nueva, pero en varios casos se encontró que están deshabitados o en venta, posiblemente por los costos de la cons-trucción y las demoras en la asignación de los subsidios de vivienda.

• La oferta de vivienda nueva que se le brinda a la población es para una familia “tipo” de 3 o 4 miembros y no se tiene en cuenta que pueden ser adquiridas por familias extensas con un pro-medio de ocho miembros, condicionando a esta población a vivir en hacinamiento.

• Un alto porcentaje de las viviendas no les per-mite suplir las necesidades de la familia porque los espacios no son suficientes. Ejemplo de esto son las viviendas asignadas en las ciudadelas El Recreo y Nuevo Usme y en las viviendas nue-vas de la localidad de Engativá, en esta última se encontró en el trabajo de campo, una familia extensa conformada por cinco hogares, lo que los ha obligado a convertir en espacios de habi-tación la sala, la cocina y el patio.

• En el proceso de reasentamiento, a un alto por-centaje de las familias no se les permitió escoger su alternativa habitacional, lo que los obligó a comprar una vivienda nueva que les implicaba tomar un crédito y comprometerse a pagar una mensualidad, a diferencia de los beneficios que ellos identificaban en la vivienda usada, por me-nor precio y mayor espacio.

• En algunos casos la población, por no perder la inversión en su vivienda, optaron por venderla o arrendarla para poder pagar la deuda. Ejemplo de esto es un caso encontrado en el trabajo de campo


en la localidad de Bosa, donde un grupo familiar compuesto por una madre cabeza de hogar, con tres hijos, embarazada y sin empleo, optó por haci-narse en un “rancho” que construyó en el patio de su vivienda nueva, para arrendarla y tener ingresos que le representan los costos de alimento y los de la misma vivienda. Este es un caso claro en el que no se logró mejorar las condiciones de vida de esta familia y que, por el contrario, está en riesgo de un mayor empobrecimiento.

• Incremento en los costos del desplazamiento de la población del lugar donde fueron reasentados a los sitios donde realizan sus actividades coti-dianas. Ejemplo de esto son las familias reasen-tadas en la ciudadela Nuevo Usme, donde en el momento de la compra de su vivienda se les informó que contarían con el servicio de trans-porte TransMilenio y los buses alimentadores para continuar con sus actividades cotidianas, pero posteriormente a la compra este servicio se eliminó y ahora la población tiene que pagar en promedio cuatro trasportes diarios. De esta mis-ma forma el incremento fue para la mayoría de la población que se reasentó en las localidades periféricas de la ciudad donde se presentan difi-cultades de accesibilidad vehicular.

• La localización de las familias en las localidades periféricas de la ciudad, donde son claros los problemas de accesibilidad vehicular, las malas condiciones de espacio público, la inseguridad social, entre otras. Condiciones que parecen ex-cluir a la población de la ciudad.

• La demora en la asignación y entrega de subsi-dios de vivienda, retrasa los procesos de compra, ocasionando en algunos casos la pérdida de me-jores oportunidades de vivienda.

• No hay atención a las personas de la tercera edad para que accedan a servicios sociales como los comedores comunitarios, ya que al figurar en las escrituras de la vivienda se les niega el ser-vicio, pero esto no asegura que esta población tenga los medios económicos para la suplir sus necesidades diarias, entre estas, la alimentación. Ejemplo de esto es un caso encontrado en el tra-bajo de campo, una mujer de la tercera edad rea-

sentada en la localidad de Engativá, la cual no tiene ni los medios económicos ni la capacidad de preparar a diario sus alimentos y no la reciben en el comedor comunitario porque figura en la escritura de la vivienda.

• La pérdida de actividades como la agricultura y crianza de animales, que le generaba a pequeños grupos de población ingresos y fuentes de ali-mento. Ejemplo de esto es un caso encontrado en el trabajo de campo en la Ciudadela Nuevo Usme, de una mujer de la tercera edad que no se puede vincular laboralmente y se siente despro-tegida porque con el proceso perdió las activida-des de siembra que realizaba en su vivienda y los animales que criaba, lo que en muchos casos le permitía acceder al alimento con su consumo o con la venta de estos.

• En algunos casos la población siente que el re-conocimiento económico de la vivienda no les permitió recuperar la inversión de la vivienda an-terior, porque tenían construcciones de dos o tres niveles, con lotes en promedio de 6 m de frente por 12 m de fondo, donde invirtieron el trabajo de la familia y los recursos que adquirieron en el tiempo, muchas veces triplicando los costos de los materiales y los de mano de obra.

• En el caso del barrio Luis Carlos Galán, la pobla-ción no recibió asesoría técnica para la construc-ción en los casos en los que las familias accedían a lotes o a vivienda usada, lo que ocasionó que en algunos las viviendas se encuentren en malas condiciones y los lotes hayan sido construidos con materiales transitorios.

Impactos psicológicos: considerados como las al-teraciones emocionales, la pérdida de la aceptación social, la descomposición familiar.

Positivos:• La población siente que en el nuevo asenta-

miento tienen un ambiente sano, con menores signos de violencia, inseguridad y drogas.

• La población considera que con el proceso las relaciones en el hogar mejoraron, porque tienen menos enfrentamientos.


Negativos:• La desarticulación de los miembros de la familia,

después del proceso de reasentamiento, debido a que el proceso se realiza individualmente, y en muchos casos los familiares quedan ubicados en otras localidades de la ciudad.

• La población en algunos casos ha replicado las condiciones de pobreza que tenía en el asen-tamiento anterior, porque no están preparados para afrontar las consecuencias del traslado.

• La población se siente incapaz de defender sus derechos ante el desconocimiento de los mismos y de los mecanismos institucionales existentes para este efecto. En este sentido, se siente in-comunicada con la ciudad y con las instancias responsables de otorgar garantías para el mejo-ramiento de sus condiciones de vida.

• La pérdida de aceptación social por las activi-dades que realiza la población para adquirir dia-riamente recursos, específicamente las personas que trabajan en el reciclaje de materiales.

• Las condiciones de hacinamiento de las familias extensas en la vivienda incide en la falta de pri-vacidad y en el aumento de la fecundidad en la población joven.

Impactos económicos: considerados como la pér-dida de ingresos adicionales, la alteración de la eco-nomía familiar. la pérdida temporal del empleo.

Positivos: • En el caso del barrio Luis Carlos Galán se re-

conocieron compensaciones económicas por las unidades sociales que tenían actividades pro-ductivas y a las personas que residían en el sec-tor como arrendatarios.

• La reglamentación del Valor Único de Recono-cimiento como apoyo para incluir a la familia a

un programa de vivienda, en el caso del sector de Altos de la Estancia.

Negativos: • Las compensaciones que se le asignaron a las

familias por actividades productivas, en general fueron invertidas en la compra de la vivienda, esto ocasionó la pérdida de esta actividad.

• Uno de los impactos económicos negativos que más se resalta en estos procesos es el incremen-to de los costos de vida, principalmente por el incremento del costo de servicios públicos, im-puestos y gastos de movilidad.

• La falta de capacitación para acceder a mejores oportunidades de trabajo y mayores recursos, re-duce las posibilidades de la población para me-jorar sus condiciones de vida.

• La asignación de subsidios y el VUR no son sufi-cientes para suplir los costos de una vivienda nueva lo que implica que la población acceda a créditos, que en muchos casos no pueden soportar.

• La pérdida de ingresos adicionales para la pobla-ción que alquilaba espacios de la vivienda a terce-ras personas o que tenía actividades productivas.

• La pérdida temporal o permanente del trabajo, debido a las dificultades de la población para retomar sus actividades laborales en el nuevo asentamiento.

A continuación, y a manera de síntesis, se presenta la siguiente tabla de impactos identifi-cados en relación con tres escenarios: el derecho a la ciudad, la política pública y la acción insti-tucional, y con tres factores: el físico-espacial, el psicológico y el económico. Ella arroja los princi-pales aspectos que se deben tener en cuenta en un ejercicio de elaboración de recomendaciones de política pública. (Tabla 11)


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ondi

cio-

nes d

e vi

da n

o m

ejor

an la

s ant

erio

res,

el

dere

cho

a la

ciu

dad

se v

e re

strin

gido

y la

se

greg

ació

n fís

ico

espa

cial

se m

antie

ne.

La u

bica

ción

en

la p

erife

ria m

antie

ne p

ro-

blem

as d

e se

greg

ació

n y

mar

gina

ción

, así

com

o de

gas

tos y

difi

culta

des d

e m

ovili

dad,

qu

e a

su v

ez li

mita

n pr

ofun

dam

ente

el

acce

so a

l con

junt

o de

serv

icio

s, of

erta

s y

bien

es d

e la

ciu

dad.

Para

la te

rcer

a ed

ad y

la p

obla

ción

disc

apa-

cita

da n

o ex

iste

ning

ún ti

po d

e of

erta

ni g

a-ra

ntía

que

les p

erm

ita a

decu

arse

al e

spac

io.

Los e

spac

ios o

freci

dos n

o lo

gran

ade

cuar

se a

la

s nec

esid

ades

de

esta

pob

laci

ón.

Neg

ativ

os:

En la

may

oría

de

caso

s las

con

dici

ones

de

pobr

eza

se m

antie

nen

lo c

ual r

eper

cute

neg

a-tiv

amen

te e

n el

fort

alec

imie

nto

psic

o so

cial

de

las c

omun

idad

es.

Los p

roce

sos d

e de

sart

icul

ació

n fa

mili

ar

gene

ran

rom

pim

ient

o de

los l

azos

inte

rper

-so

nale

s.El

prin

cipa

l im

pact

o ne

gativ

o re

laci

onad

o co

n el

der

echo

a la

ciu

dad

y lo

s vec

tore

s psic

oló-

gico

s de

la p

obla

ción

, se

da c

on la

sens

ació

n de

inca

paci

dad

crec

ient

e en

la p

obla

ción

re

asen

tada

, la

cual

no

tiene

la in

form

ació

n ni

la

s her

ram

ient

as p

ara

defe

nder

el c

onju

nto

de

dere

chos

a lo

s cua

les t

iene

acc

eso.

Neg

ativ

os:

No

se p

rese

ntan

pro

ceso

s sig

nific

ativ

os d

e m

ejor

amie

nto

de la

s con

dici

ones

pro

duct

i-va

s y e

conó

mic

as d

e la

pob

laci

ón.

Por e

l con

trar

io e

n to

dos l

os c

asos

la p

ro-

duct

ivid

ad y

con

dici

ones

eco

nóm

icas

de

la

pobl

ació

n re

asen

tada

se v

e di

smin

uida

. Lo

s nue

vos l

ugar

es d

e ha

bita

ción

impl

ican

m

ayor

es c

osto

s de

serv

icio

s y d

e m

ovili

dad

que

no se

ven

am

ortig

uado

s por

nin

gún

tipo

de su

bsid

io in

stitu

cion

al.

En e

ste

sent

ido

la p

osib

ilida

d de

acc

eder

a

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iuda

d es

lim

itada

, des

arro

llánd

ose

una

tend

enci

a co

ntra

ria h

acia

la p

rofu

ndiz

a-ci

ón d

e la

mar

gina

ción

y la

segr

egac

ión

espa

cial

y so

cial

.En

sínt

esis

la p

olíti

ca e

conó

mic

a ac

tual

va

en c

ontr

a de

la re

aliz

ació

n de

l der

echo

a

la c

iuda

d y

en e

ste

caso

de

un p

roce

so d

e re

asen

tam

ient

o ad

ecua

do.


IMP

AC

TO

S

FÍSI

CO

SPS

ICO

LÓG

ICO

SEC

ON

ÓM

ICO

S

Polít

icas

púb

li-ca

s de

reas

enta

-m

ient

o

Pos

itivo

s:

El re

cono

cim

ient

o de

la n

eces

idad

de

crea

r m

ecan

ismos

par

a el

reas

enta

mie

nto

de la

po

blac

ión

por r

iesg

o se

con

vier

te e

n un

el

emen

to d

e im

port

anci

a po

sitiv

a pa

ra la

ci

udad

.T

ambi

én se

evi

denc

ia u

na e

volu

ción

en

la

defin

ició

n de

l rea

sent

amie

nto

por r

iesg

o en

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s pol

ítica

s púb

licas

, así

com

o el

reco

no-

cim

ient

o de

l vac

ío q

ue h

ay fr

ente

a u

na

polít

ica

espe

cífic

a pa

ra e

ste

tem

a, la

cua

l se

encu

entr

a en

con

stru

cció

n.

Pos

itivo

s:

En e

ste

aspe

cto

no se

evi

denc

ian

elem

ento

s qu

e de

ban

ser r

esal

tado

s.

Pos

itivo

s:La

pau

latin

a in

clus

ión

del r

ease

ntam

ient

o en

la p

olíti

ca p

úblic

a a

part

ir de

la m

itad

de la

déc

ada

de lo

s año

s nov

enta

, ha

perm

itido

el i

ncre

men

to d

e re

curs

os p

ara

su e

jecu

ción

.A

sí m

ismo,

los o

rgan

ismos

inte

rnac

iona

les

han

fort

alec

ido

las l

ínea

s de

finan

ciac

ión

dest

inad

as a

est

os p

roce

sos,

dand

o pr

iori-

dad

a lo

s que

se d

esar

rolla

n co

mo

prev

en-

ción

del

ries

go.

En e

ste

sent

ido,

se b

enefi

cia

la c

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rucc

ión

de u

na ló

gica

orie

ntad

a a

la p

reve

nció

n,

cons

cien

te a

su v

ez d

e lo

s gas

tos i

mpl

ícito

s en

los m

omen

tos d

e at

enci

ón p

ost.

Neg

ativ

os:

La in

clus

ión

del t

ema

del r

ease

ntam

ient

o po

r rie

sgo

en la

s pol

ítica

s púb

licas

aún

est

á m

uy d

eter

min

ada

por l

as c

onst

rucc

ione

s y

noci

ones

em

anad

as d

e lo

s org

anism

os

inte

rnac

iona

les.

En e

ste

sent

ido,

hac

e fa

lta la

con

text

uali-

zaci

ón d

e la

s im

plic

acio

nes d

e es

te ti

po d

e pr

oces

os p

ara

la so

cied

ad c

olom

bian

a.Se

evi

denc

ia u

na d

ifíci

l situ

ació

n pa

ra l

a co

nstr

ucci

ón d

e un

a no

ción

inte

gral

del

re

asen

tam

ient

o en

las p

olíti

cas p

úblic

as, e

n el

con

text

o ac

tual

. En

el c

ual e

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oque

ec

onom

icist

a pr

ima

sobr

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s res

pons

abili

-da

des d

el E

stad

o.En

est

e se

ntid

o la

s sol

ucio

nes s

igue

n fra

g-m

enta

das y

los p

roce

sos p

oste

riore

s de

aten

-ci

ón so

cial

y se

guim

ient

o se

dej

an e

n m

anos

de

inst

ituci

ones

priv

adas

o si

n at

ende

r.

Neg

ativ

os:

Se e

vide

ncia

una

gra

n au

senc

ia d

e m

eca-

nism

os y

her

ram

ient

as p

ara

que

el E

stad

o or

ient

e la

acc

ión

de to

das l

as o

rgan

izac

io-

nes e

inst

ituci

ones

que

inte

rvie

nen

en lo

s pr

oces

os d

e at

enci

ón so

cial

y p

sicol

ógic

a de

la

pob

laci

ón.

La d

isper

sión

de la

pob

laci

ón c

uand

o es

at

endi

da in

divi

dual

men

te im

plic

a el

deb

ili-

tam

ient

o de

l tej

ido

soci

al y

, por

tant

o, d

e la

s fo

rmas

de

orga

niza

ción

pro

pias

y n

eces

aria

s pa

ra la

incl

usió

n de

est

os se

ctor

es y

de

sus

inte

rese

s en

la c

onst

rucc

ión

de p

olíti

cas

públ

icas

.D

e es

to se

der

ivan

situ

acio

nes d

e te

nsió

n y

de il

egiti

mid

ad d

e la

s dec

ision

es y

orie

ntac

io-

nes d

e po

lític

a pú

blic

a.

Neg

ativ

os:

Los

crite

rios y

her

ram

ient

as e

conó

mic

as

en e

l mod

elo

neol

iber

al o

rient

ados

a l

a re

ducc

ión

de re

spon

sabi

lidad

es d

el E

stad

o y

el in

crem

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de

resp

onsa

bilid

ades

soci

a-le

s, af

ecta

neg

ativ

amen

te a

los p

obla

dore

s re

asen

tado

s, qu

iene

s tie

nden

a e

volu

cio-

nar e

n co

ndic

ione

s de

prof

unda

pob

reza

.Lo

s sub

sidio

s y lo

s cré

dito

s no

son

sufi-

cien

tes y

en

muc

hos c

asos

las c

ondi

cion

es

de la

s viv

iend

as a

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uale

s acc

ede

la

pobl

ació

n no

son

adec

uada

s. En

est

e se

ntid

o el

Est

ado

debe

ría re

tom

ar

la re

spon

sabi

lidad

de

la o

fert

a de

viv

iend

a pa

ra se

ctor

es p

obre

s y v

ulne

rabl

es, c

omo

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a de

gar

antiz

ar e

l cum

plim

ient

o de

to

dos l

os d

erec

hos.


IMP

AC

TO

S

FÍSI

CO

SPS

ICO

LÓG

ICO

SEC

ON

ÓM

ICO

S

Res

pues

ta in

sti-

tuci

onal

Pos

itivo

s:

La c

onst

rucc

ión

de p

olíti

cas i

nstit

ucio

nale

s pa

ra e

l des

arro

llo d

e pr

oces

os d

e re

asen

ta-

mie

nto

que

gara

ntic

en e

l mej

oram

ient

o de

la

s con

dici

ones

de

vida

de

la p

obla

ción

.

Pos

itivo

s:U

na e

fect

iva

resp

uest

a in

stitu

cion

al se

ha

vist

o re

pres

enta

da e

n m

ejor

es c

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cion

es

de v

ida

que

repe

rcut

en d

irect

amen

te e

n el

fo

rtal

ecim

ient

o ps

ico

soci

al d

e la

pob

laci

ón.

Pos

itivo

s:

La a

tenc

ión

de la

pro

blem

átic

a de

ries

go

con

ante

riorid

ad h

a pe

rmiti

do m

enor

es

gast

os in

stitu

cion

ales

y la

redu

cció

n de

pé

rdid

as p

or p

arte

de

la p

obla

ción

.

Neg

ativ

os:

La fr

agm

enta

ción

de

la a

tenc

ión

gene

ra

disp

ersió

n en

la a

tenc

ión

a la

s pob

laci

ones

, lo

cua

l se

deriv

a, a

su v

ez, e

n la

dup

licac

ión

de a

ccio

nes o

en

la in

asist

enci

a a

quie

nes

lo n

eces

itan.

No

hay

crite

rios c

laro

s de

inte

rven

ción

y

de c

oord

inac

ión

inte

rinst

ituci

onal

.La

s ofe

rtas

inst

ituci

onal

es e

n m

ucho

s cas

os

no so

n ad

ecua

das y

la p

obla

ción

es r

ease

n-ta

da e

n zo

nas d

onde

se si

ente

n de

nue

vo

en ri

esgo

. Po

r otr

a pa

rte

exist

e un

vac

ío e

n la

ate

n-ci

ón so

cial

y e

n el

aco

mpa

ñam

ient

o, e

l se

guim

ient

o y

cont

rol d

e lo

s pro

ceso

s de

reas

enta

mie

nto.

Neg

ativ

os:

El ro

mpi

mie

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de la

s red

es so

cial

es y

cul

-tu

rale

s de

las c

omun

idad

es y

la fa

lta d

e ga

-ra

ntía

s par

a qu

e lo

s ind

ivid

uos s

e in

sert

en e

n nu

evas

din

ámic

as q

ue le

s per

mita

n re

aliz

ar

su d

erec

ho a

la c

iuda

d y

con

éste

el c

onju

nto

de d

erec

hos h

uman

os d

el c

ual s

on su

jeto

. En

est

e se

ntid

o, la

s ent

idad

es in

stitu

cion

ales

tie

nen

la re

spon

sabi

lidad

de

cual

ifica

r sus

pr

oces

os d

e in

terlo

cuci

ón y

ate

nció

n co

njun

-ta

y c

oord

inad

a de

la p

obla

ción

, rec

onoc

ien-

do e

l pap

el p

rota

góni

co q

ue e

stos

des

em-

peña

n co

mo

suje

tos a

ctiv

os d

e la

real

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y

sust

anci

a de

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uro.

Por ú

ltim

o, se

evi

denc

ia la

aus

enci

a de

pro

-gr

amas

y a

ccio

nes d

e at

enci

ón p

sico

soci

al

que

no so

lam

ente

hag

an u

n m

onito

reo

de

las c

ondi

cion

es d

el re

asen

tado

sino

que

le

gara

ntic

en la

supe

raci

ón d

e la

mar

gina

lidad

, la

exc

lusió

n y

la se

greg

ació

n en

la q

ue se

en

cuen

tran

inm

erso

s.

Neg

ativ

os:

A n

ivel

eco

nóm

ico

la d

ébil

acci

ón y

coo

r-di

naci

ón d

e la

s ent

idad

es im

plic

a in

curr

ir en

gas

tos n

o ne

cesa

rios.

Así

mism

o, la

s con

dici

ones

de

aten

ción

ge

nera

das p

or la

lógi

ca d

el c

rédi

to g

ener

an

dist

orsio

nes e

n la

ate

nció

n de

la p

obla

-ci

ón, p

rodu

cien

do d

ifere

ncia

cion

es y

di

scrim

inac

ione

s de

una

pobl

ació

n qu

e es

eva

cuad

a de

su h

ábita

t en

un m

ismo

mom

ento

, per

o a

la c

ual s

e le

brin

dan

dis-

tinta

s sol

ucio

nes e

n di

stin

tos m

omen

tos,

gene

rand

o un

a sit

uaci

ón d

esve

ntaj

osa

para

m

ucha

s de

esta

s fam

ilias

.

Fuen

te: E

labo

raci

ón p

ropi

a se

gún

trab

ajo

de c

ampo

.

145

A continuación se presenta una síntesis de los prin-cipales aspectos de caracterización y evaluación del proceso de incorporación del reasentamiento por riesgo en la normatividad y la política pública nacional, particularmente la distrital, y de su eje-cución en algunas zonas de la ciudad. Dicha sín-tesis tiene el objetivo fundamental de perfilar los elementos más importantes que deberían integrar la construcción de líneas de acción a manera de re-comendaciones de política pública.

En este sentido, se incluyen cinco apartes, así; 1. Conclusiones generales: se presentarán las conclusio-nes relacionadas con el objetivo general de la inves-tigación y los objetivos específicos; 2. Fundamentos teóricos del reasentamiento: se desarrollarán conclu-siones sobre el reasentamiento en relación con los de-rechos humanos, el derecho a la ciudad y a la vivienda, la relación con el hábitat, con la calidad de vida, y con los riesgos y la vulnerabilidad; 3. Política pública de reasentamiento: se concluirá el análisis de las políticas de reasentamiento internacional, nacional y distrital; 4. Respuesta institucional: se concluirá a partir del análisis y caracterización de las entidades distritales que realizan procesos de reasentamiento en la ciudad; 5. Algunos elementos frente a la política pública: un último se señalan claramente los principales aspectos que se deben tener en cuenta para la construcción de política pública sobre reasentamiento.

5.1 Conclusiones generales

A través del estudio de dos casos de reasentamiento por alto riesgo en la ciudad de Bogotá –Altos de la Estancia (Ciudad Bolívar) y Luis Carlos Galán (Enga-tivá)– se concluye que los impactos negativos siguen primando sobre los beneficios para las poblaciones sujeto de reasentamiento. Esta afirmación se susten-ta en la limitación de dichas intervenciones para ga-rantizar reasentamientos que permitan la realización de la globalidad de derechos a las comunidades.

Se evidencia una evolución en la inclusión del reasentamiento en las políticas públicas nacionales y distritales, impulsada por los lineamientos ema-nados desde los organismos de financiación inter-nacional. Esta relación aunque ha promovido la puesta en escena de la problemática del reasenta-miento y su inclusión de la agenda institucional, no se ha desarrollado de forma contextualizada, por lo cual las particularidades que constituyen la vitali-dad de las comunidades no son tenidas en cuenta como eje esencial para la producción de políticas.

En este sentido, se identifica la existencia de un marco normativo y académico que brinda nocio-nes, parámetros, criterios y disposiciones de orden jurídico suficientes para la transformación de las ac-ciones de reasentamiento en una herramienta cons-titutiva del tránsito hacia la realización del derecho a la ciudad en Bogotá.

5.2 Fundamentos teóricos del reasentamiento

Como se ha planteado en el aparte anterior, es clara la existencia de un constructo académico y jurídi-co como base argumentativa de lo que debe ser el reasentamiento. Sin embargo, es tanbien eviden-te que estos desarrollos no han tenido el nivel de aplicabilidad deseado. Las acciones institucionales desconocen o aplican de manera fraccionada estos desarrollos conceptuales.

Las nociones sobre el enfoque sistémico se han quedado en el papel, ya que en la práctica las co-munidades siguen siendo tratadas como “una par-te” de los procesos y no como sujetos activos de la dinámica de construcción de ciudad y de realiza-ción de derechos. En este sentido, también es claro que la noción de reasentamiento por riesgo está en construcción, queda, entonces, abierta la puerta a nuevos aportes que integren la compleja realidad nacional en la cual a la vulnerabilidad por riesgo

CAPÍTULO 5Conclusiones finales


se suman la pobreza estructural de las comunidades que por lo general habitan estas zonas.

Es preciso, entonces, que las prácticas institucio-nales y de construcción de políticas públicas tengan en cuenta insumos como el que aquí se aporta con el fin de cualificar la elaboración de propuestas, y así mismo como deben convertirse en insumos para las comunidades y la población en una apuesta más decidida de las instituciones de construir una cultu-ra política fuerte como garantía de procesos sociales que avancen hacia la gobernabilidad y la legitimi-dad de las acciones estatales.

Luego de revisar el significado de amenaza, vulnerabilidad y riesgo como conceptos relevan-tes para la determinación de un reasentamiento, es necesario puntualizar en la necesidad de asu-mir la vulnerabilidad como una variable dinámica y compleja que debe ser minuciosamente revisa-da tanto para disminuir el riesgo, como para crear un escenario adecuado frente a un mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de estas zonas deprimidas.

5.3 Política pública de reasentamiento

La construcción de una política pública sobre rea-sentamiento en Colombia esta todavía en ciernes. La inclusión de esta problemática en las políticas y planes de desarrollo nacional y distrital ha tendido a ascender entre 1994 y 2008, y pasó de ser un tema incluido en los apartes relacionados con la planea-ción urbana a ocupar apartes particulares relaciona-dos con el tema de prevención y atención del riesgo.

En este sentido, es importante alertar que el reasentamiento en sí mismo no logra aún el reco-nocimiento que amerita, ya que en términos de las políticas depende de su relación con la prevención y atención del riesgo. Situación relacionada con la cre-ciente financiación internacional a dichos procesos.

De igual forma se identificó que en Bogotá, los procesos de reasentamiento de población son un tema que se ha trabajado desde hace casi 10 años sin una clara reglamentación y solo hasta 2005 se empe-zó a pensar en la necesidad de formular lineamientos de política que orienten estas intervenciones.

En el periodo analizado (1991-2005) se encon-tró una constante articulación de los problemas relacionados con el reasentamiento de población, los problemas ambientales y de usos del suelo, con un enfoque orientado al traslado de población, sin ninguna noción de proceso.

Sin embargo, se deber recalcar que las nociones de reasentamiento esbozadas en algunas leyes y po-líticas que se sintetizan en el POT, no integran las dimensiones culturales y sociales vitales para toda la población y especialmente para aquella que debe abandonar su hábitat por estar en zonas de alto riesgo no mitigable, por lo tanto con el traslado se afectan las formas de inclusión de la población a la ciudad.

En este sentido, se identifica que se logró hacer un reconocimiento de las áreas de alto riesgo en la ciudad, pero a pesar de esto, los avances planteados aún son insuficientes en relación con el problema del reasentamiento de población.

5.4 Respuesta institucional

El papel de cada uno de los actores que intervienen en los procesos de reasentamiento es fundamental; en este sentido, tanto desde las corrientes de políti-ca pública basadas en la gobernabilidad y en la go-bernanza, como desde las alternativas que brindan analistas y académicos sobre el tema del reasenta-miento, se plantea la necesidad de participación de todos los actores involucrados. La respuesta institu-cional debe conducir a maximizar las oportunidades de participación.

De igual forma se considera que la formulación de una política de reasentamiento para la población localizada en zonas de alto riesgo, debe estar enfo-cada en convertirse en una ley de carácter nacional, dirigida a establecer cómo se deben realizar los pro-cesos de reasentamiento distritales y municipales, con el fin de reducir la vulnerabilidad de la pobla-ción y mejorar sus condiciones de vida en el marco de un hábitat adecuado.

Con la caracterización de las entidades distritales que adelantan procesos de reasentamiento de po-blación se identificó que el enfoque desde el cual se


han venido desarrollando este tipo de intervencio-nes está centrado en los aspectos físico-espaciales, el uso del suelo y las compensaciones económicas, con muy pocos desarrollos frente a la construcción de procesos sociales y culturales con las comunida-des afectadas por el reasentamiento.

Las entidades distritales, a pesar de que 1996 han asumido funciones para el reasentamiento de población y han pasado por otros periodos donde se ha buscado ampliar estas funciones y se han supe-rado las dificultades con el tema de subsidios con el ofrecimiento de alternativas frente a las viviendas y la reubicación, en 2008 no han logrado proyectar ofertas integrales de mediano y largo alcance que evidencien la recuperación de condiciones dignas de vida para la población.

Se identificó la débil coordinación entre las instituciones, debido a que no existen escenarios para la retroalimentación y se repiten funciones y en el medio quedan las comunidades sujeto de rea-sentamiento recibiendo ayudas fragmentadas sin posibilidades reales de mejorar o por lo menos de restablecer sus condiciones de vida.

En el centro de estos rezagos institucionales se encuentra la falta de una política pública nacional y distrital que logre, mediante la construcción de un concepto integral, superar la multiplicidad de definiciones, y la falta de la reglamentación que facilite escenarios y mecanismos de coordinación en los que el énfasis esté puesto en la reducción de impactos negativos para la población en equilibrio con los componentes jurídicos, físico-espaciales, ambientales y económicos.

Sin embargo, se reconoce que a nivel nacional y distrital se ha logrado una evolución normativa que ha permitido que las entidades formulen metodolo-gías de intervención en los casos donde es inevita-ble el traslado de población.

5.5 Algunos elementos relacionados con la política pública

Debido a que en el trabajo de campo se identificaron falencias constructivas en las viviendas nuevas que se están realizando en la ciudad, específicamente en

la oferta que promueven las entidades públicas, se identifica la necesidad de conformar un grupo inte-rinstitucional e interdisciplinar que haga de curador para asegurar que las viviendas se entreguen técni-camente construidas y ambientalmente sanas. Esta medida se propone por las constantes quejas de la población en cuanto a la vivienda y a otros factores ambientales a los que se ha visto expuesta.

De la misma manera, al ser las entidades públicas las que gestionan y dotan de infraestructuras los sue-los para la construcción de vivienda de interés social, se identifica la necesidad de que éstas ejerzan contro-les en la calidad y habitabilidad de las viviendas para asegurar que la oferta sea adecuada y a un precio jus-to. En cuanto a este último aspecto, las instituciones deberían fomentar la evaluación del costo real de las construcciones y otras formas de construcción alter-nativas que permitan reducir la inversión que deben hacer las familias para acceder a la vivienda.

Por otro lado, la vivienda se ha convertido en una unidad tipo, como si las familias fueran igual-mente típicas, y que están conformadas por tan solo tres o cuatro miembros, olvidando que las familias colombianas se caracterizan por ser extensas y que, por lo tanto, las soluciones que se les ofrece debe-rían salirse del esquema que se ha adoptado.

En los grupos poblacionales en condiciones de riesgo, se reconoce vulnerabilidad social en la po-blación infantil y en los adultos mayores, que no es abordada durante el proceso, por esto se identifica la necesidad de implementar acciones que busquen mejorar las condiciones de esta población, con la vinculación a servicios sociales como comedores comunitarios, hogares del ICBF, talleres de educa-ción sexual y reproductiva, entre otros.

En cuanto a la población en edad productiva, se identifica la necesidad de buscar opciones que me-joren las oportunidades laborales de la población, a través de la vinculación a centros de capacitación laboral, fortalecimiento de actividades productivas, talleres de formación de empresas, etc., de tal forma que mejoren los ingresos de las familias al adquirir una mayor capacidad de pago que les permita sos-tener los costos que representa acceder a una vi-vienda en condiciones de formalidad. Así mismo,


se deberían organizar y fomentar asociaciones de trabajo para que la población realice actividades en común, en diferentes campos, y que les permitan tener una economía más sólida.

De igual forma en los servicios públicos se iden-tifica la necesidad de hacer un ajuste progresivo de sus costos, y que por un periodo sean cobrados como de estrato uno, para que no representen un impacto tan alto en la economía de la familia al comenzar a vivir en el nuevo lugar.

Por otro lado, los programas de educación plan-teados en los procesos de reasentamiento no deben limitarse al traslado de cupos escolares que en mu-chos casos son asumidos por las familias, sino que de-berían propender por el ingreso de toda la población en edad escolar a centros educativos y por el fomen-to en los adolescentes del interés en su formación mediante la presentación de oportunidades para que se vinculen a instituciones técnicas o profesionales.

Como conclusión final, el reasentamiento de población se debe abordar de forma integral, como proceso complejo, donde se busque mejorar las con-diciones de vida de la población a través de diferen-

tes programas encaminados a garantizar su acceso a una vivienda digna y adecuada, a un entorno segu-ro, a la salud, a la educación, a fuentes de empleo y al restablecimiento de las condiciones sociales, económicas y culturales.

Pero para lograr esto, se deben superar las li-mitaciones de las políticas públicas en las que la responsabilidad de las instituciones termina en el momento en el que se le entrega la alternativa ha-bitacional a las familias porque se asume que con el traslado, la población resuelve de forma individual factores como el acceso a fuentes de trabajo, salud, educación, entre otros, y no se realiza un seguimien-to posterior55 para identificar si esta población me-joró sus condiciones de vida, o si, por el contrario, están en un mayor riesgo de empobrecimiento.

Para esto, antes de reconocer los impactos negativos que se presentan con el traslado de la población, las falencias en los procesos, en las vi-viendas y en los programas de protección social, se debe plantear de manera clara el alcance de las intervenciones por parte de las entidades para su efectiva mitigación.

55 En Colombia en los procesos de reasentamiento se han realizado evaluaciones ex-post con recursos de la banca. El Banco Mundial, para el caso de la EAAB, ha financiado diferentes evaluaciones ex-post de los programas realiza-dos como son, entre otros, el reasentamiento de población localizada en el humedal Juan Amarillo en la localidad de Engativá; el reasentamiento de población localizada en el humedal Jaboque, el reasentamiento de población localiza-da en el barrio Puerto Amor.

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ACUERDO 6 DE 1990 (mayo 8). Por medio del cual


se adopta el Estatuto para el Ordenamiento Físico del Distrito Especial de Bogotá, y se dictan otras disposiciones.

ACUERDO 8 DE 1991 (mayo 17). Mediante el cual se fijan las políticas generales del Plan de Desarrollo Físico, Económico y Social del Distrito Especial de Bogotá, para los años 1991-1992. Alcalde Mayor de Bogotá: Juan Martín Caicedo Ferrer

ACUERDO 31 DE 1992 (diciembre 7). Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico y Social de Obra Públicas de Santafé de Bogotá, Distrito Capi-tal, para el periodo 1993 de 1995. Alcalde Mayor de Bogotá: Jaime Castro.

DECRETO 295 DE 1995 (junio 1). Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico Social y de Obras Públicas para Santa Fe de Bogotá, D.C., 1995-1998, Formar Ciudad. Antanas Mockus.

ACUERDO 6 DE 1998 (mayo 30). Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para Santa Fe de Bogotá, D.C., 1998-2001. Por la Bogotá que queremos. Alcalde Mayor de Bogotá: Enrique Peñalosa.

DECRETO 440 DE 2001 (junio 01). Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para Bogotá D.C. 2001-2004 “Bogotá para vivir todos del mismo lado”. Alcalde Mayor de Bogotá: Antanas Mockus.

ACUERDO 119 DE 2004 (junio 3) Por el cual se adopta el plan de desarrollo económico, social y de obras públicas para Bogotá D.C., 2004-2008. Bogotá sin indiferencia un compromiso social contra la pobre-za y la exclusión. Alcalde Mayor de Bogotá: Luis Eduardo Garzón.

155

Anexos

Anexo No. 1. Principios de la prevención en colombia (Ley 99 de 1993)aRTículo 5. Funciones del Ministerio. Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente:

NUMERAL PRINCIPIO

Numeral 7 Formular, conjuntamente con la Dirección de Desarrollo Territorial del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial la política nacional de asentamientos humanos y expansión urbana.

Numeral 14 Definir programas para el saneamiento del medio ambiente o en relación con el manejo, aprovechamiento, con-servación, recuperación o protección de los recursos naturales renovables y del medio ambiente.

Numeral 35Hacer evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico y de los que puedan incidir en la ocurrencia de desastres naturales y coordinar con las demás autoridades las acciones tendientes a prevenir la emergencia o a impedir la extensión de sus efectos.

Numeral 41 Promover la realización de programas y proyectos de gestión ambiental para la prevención de desastres, coordinadamente con el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.

Numeral 43 Establecer las metodologías de valoración de los costos económicos del deterioro y de la conservación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables.

Numeral 44 Realizar investigaciones y estudios económicos conducentes a la identificación de prioridades de inver-sión para la gestión ambiental como base para orientar el gasto público del sector.

Fuente: Elaboración propia según la Ley 99 de 1993.

Anexo No. 2. Procedimiento de expropiación (Ley 388 de 1997)aRTículo 61. Modificaciones al procedimiento de enajenación voluntaria.

ENAJENACIÓN VOLUNTARIA

“El precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado por el Decreto-Ley 2150 de 1995, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en el decreto reglamentario especial que sobre avalúos expida el gobierno. El valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urba-nística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir, y en particular con su destinación económica.La forma de pago del precio de adquisición podrá ser en dinero o en especie, en títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, derechos de participación en el proyecto a desarrollar o permuta.Cuando de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley se acepte la concurrencia de terceros en la ejecución de proyectos, los recursos para el pago del precio podrán provenir de su participación.La comunicación del acto por medio del cual se hace la oferta de compra se hará con sujeción a las reglas del Código Conten-cioso Administrativo y no dará lugar a recursos en vía gubernativa.Será obligatorio iniciar el proceso de expropiación si transcurridos treinta (30) días hábiles después de la comunicación de la oferta de compra, no se ha llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria, contenido en un contrato de promesa de compraventa.No obstante lo anterior, durante el proceso de expropiación y siempre y cuando no se haya dictado sentencia definitiva, será posible que el propietario y la administración lleguen a un acuerdo para la enajenación voluntaria, caso en el cual se pondrá fin al proceso.Los inmuebles adquiridos podrán ser desarrollados directamente por la entidad adquirente o por un tercero, siempre y cuando la primera haya establecido un contrato o convenio respectivo que garantice la utilización de los inmuebles para el propósito que fueron adquiridos.”

Fuente: Elaboración propia según la Ley 388 de 1997.


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Anexo No. 4. Metodología del proyecto

Objetivo general

Identificar los impactos ocasionados por el reasenta-miento y definir acciones que reduzcan los impactos negativos y generen inclusión, a partir de interpretar las condiciones socioeconómicas y culturales del há-bitat y la vivienda de la población reasentada prove-niente de zonas vulnerables por riesgo físico, en Bogotá en el período comprendido entre 1991 y 2005.

Objetivos específicos

Identificar y caracterizar los diferentes procesos de reasentamiento desarrollados por las entidades dis-tritales en Bogotá.

Identificar las ausencias características de los procesos a partir de interpretar la política de rea-sentamiento nacional y cómo ha sido aplicada por las instituciones distritales en Bogotá.

Identificar las falencias determinantes para la inclusión de la población en los procesos de rea-sentamiento.

4.1 Metodología del proyecto

El enfoque metodológico propuesto para la investi-gación es de carácter cualitativo, ya que tuvo como objetivos; a) lograr una mejor comprensión de un problema conceptual; b) evaluar un programa, or-ganización, actuación o material; y c) analizar la in-tención, implementación o experiencia respecto a diversas opciones políticas (Wiesenfeld: 2001). Es-tos objetivos son semejantes al punto de partida de la investigación, en la que, además, se incorporaron elementos de la investigación cuantitativa, que se aplicaron para la caracterización de la población.

El tipo de investigación que se desarrolló es de tipo descriptivo, explicativo, basada en la observa-ción y en la participación de la comunidad, para lo cual se emplearon fuentes de información primarias y secundarias.

4.1.1 Esquema propuesto de la investigaciónLa investigación realizada se desarrolló con base en cuatro procesos. El primero, como reflexión teórica

sobre el reasentamiento de población en relación con los derechos humanos y el derecho a la ciu-dad, el hábitat, la vivienda adecuada, la calidad de vida, el riesgo y la vulnerabilidad. El segundo, como reflexión teórica sobre el reasentamiento en rela-ción con las políticas internacionales, nacionales y distritales. El tercero, principalmente descriptivo, sobre la caracterización de las entidades distritales relacionadas con procesos de reasentamiento de po-blación. El cuarto, igualmente descriptivo pero a su vez analítico, sobre dos procesos de reasentamiento desarrollados en la ciudad.

4.1.2 Estrategia metodológica La principal característica de la investigación fue que con ella se buscaba analizar dos procesos rele-vantes de reasentamiento desarrollados en la ciu-dad con el objetivo de identificar los impactos que generaron estas intervenciones en la población que se trasladó y en la población que los recibió.

Para la elección de estos dos casos, se realizó una matriz de experiencias del reasentamiento en Bogo-tá de acuerdo con tres causas: por el desarrollo de obras públicas, recuperación de rondas de río y cuer-pos de agua; por procesos de renovación urbana; y por proyectos de prevención debido a ocupaciones en zonas de alto riesgo no mitigable. La matriz per-mitió identificar los casos que tenían mayor infor-mación secundaria, información de localización de la población en el nuevo asentamiento y la causa por la cual se dio el proceso.

La investigación se dividió en tres partes; la defi-nición de los fundamentos conceptuales en los que se soportó la investigación, la consulta de informa-ción secundaria disponible sobre los programas de reasentamiento y la recolección de información pri-maria a través de un trabajo de campo orientado a recoger la experiencia y evaluar si las condiciones de vida de la población reasentada han mejorado. • Fundamentos conceptuales: en esta etapa se rea-

lizó una revisión teórica de los conceptos funda-mentales que orientaron la investigación, a partir de los temas tratados en la maestría, los concep-tos específicos del reasentamiento de población y las normativas aplicadas a los procesos.


• Información secundaria: la etapa de informa-ción secundaria se desarrolló con base en tres componentes; el primero consistió en la re-copilación de información sobre los procesos de reasentamiento desarrollados en la ciudad por las entidades distritales con visitas reali-zadas al IDU, a la EAAB, a la DPAE y a la CVP. El segundo consistió en el análisis de la información recopilada. El tercero incluyó la caracterización de los procesos de reasen-tamiento realizados en la ciudad desde 1990 hasta 2005, y la identificación de los casos relevantes que se han desarrollado por con-diciones de vulnerabilidad.

• Información primaria: metodológicamente el proyecto se construyó sobre la base del traba-jo de campo formulado, con la aplicación de encuestas-entrevistas personales divididas en el pre y el pos del proceso de reasentamiento. Posteriormente se procedió a sistematizar la información y se diseñó una base de datos por cada caso, lo que permitió consolidar los resul-tados y el análisis de los impactos del reasenta-miento, las formas de inclusión de la población y condiciones socioeconómicas y culturales, de la vivienda y el hábitat derivadas de los progra-mas de reasentamiento.

4.1.3 Marco metodológicoEl marco metodológico se abordó a partir del desa-rrollo de las siguientes actividades: • El estudio crítico comparativo de la política de

reasentamiento internacional, nacional y local.• El análisis de información secundaria de los proce-

sos de reasentamiento desarrollados en la ciudad. • La recopilación de información mediante en-

trevistas de los procesos desarrollados por las diferentes entidades y consulta de los registros de los mismos.

• La identificación de los proyectos estratégicos pertinentes para el trabajo de campo.

• La aplicación de encuestas y entrevistas dirigidas a la población y a las instituciones distritales.

• Documentación, tabulación y sistematización de los resultados del trabajo de campo.

4.1.4 Los instrumentosEncuesta: la encuesta fue diseñada con el objetivo de recoger información primaria de las condiciones previas al reasentamiento y de las condiciones pos-teriores en cinco aspectos por analizar:

• Encuesta Pre: Adquisición de la vivienda: se identifica el año en que cada familia llegó al asentamiento, con qué medios económicos compró el terreno, la condición de te-nencia de la vivienda y el medio de la fuerza laboral empleada para construirla.

Habitabilidad de la vivienda: se identifican los ma-teriales con los que estaba construida la vivienda, los espacios que la conformaban, los servicios con los que contaba y las formas como accedieron a ellos, los miembros que conformaban la familia, la distancia a los lugares de educación, las formas de acceder a la sa-lud, los espacios de recreación y deporte, entre otros.

Actividades económicas y laborales: se identificó si las familias recibían algún tipo de ingreso de la vivienda, si tenían actividades productivas, si po-dían acceder a fuentes de empleo en el lugar donde vivían y si habían cooperativas de trabajo asociado.

Organización y participación comunitaria: se pre-tendía identificar si existían organizaciones comu-nitarias en el barrio del que provenían, de qué tipo eran: deportivas, socio-culturales, ambientales, de seguridad, religiosas, además de identificar los pro-blemas que presentaban y en qué actividades la po-blación participaba.

Riesgos: este aspecto permitió identificar qué recursos ambientales existían en el barrio en el momento en que se asienta la población, las trans-formaciones ambientales que se dieron y si la pobla-ción reconoce los riesgos a los que estaba enfrentado el sector y su vivienda.

• Encuesta Pos: Adquisición de la vivienda: se buscaba identificar las alternativas habitacionales que se le ofrecieron a la población, la alternativa que prefirió cada familia, si se han tenido que realizar transformaciones en la vivienda y si para éstas recibieron asesoría técnica y tramitaron licencia de construcción, y si la población


siente que con el proceso mejoraron las condiciones de vida de su familia.

Habitabilidad de la vivienda: en este aspecto se bus-caba identificar si la vivienda que adquirieron las fa-milias les brinda seguridad, si les permite atender sus necesidades, si mejoró la calidad de los servicios públi-cos, los costos de los mismos en comparación con la vivienda anterior, si se mantuvo unido el núcleo fami-liar, cómo acceden ahora a la educación y a la salud, y si mejoraron los espacios de recreación y deporte.

Actividades económicas y laborales: se identificó si en la vivienda actual las familias reciben algún tipo de in-greso de la vivienda, si tienen actividades productivas, si han podido acceder a fuentes de empleo, si conocen cooperativas de trabajo asociado en el barrio y la rela-ción entre los gastos y los ingresos familiares.

Organización y participación comunitaria: se pre-tendió identificar si existen organizaciones comu-nitarias en el barrio, de qué tipo son: deportivas, socio-culturales, ambientales, de seguridad, religio-sas, además de identificar los problemas que presen-tan y en qué actividades participa la población en el nuevo asentamiento.

Reasentamiento: se lograron identificar las con-diciones del proceso, los programas que se le ofre-ció a la población y los que realmente recibieron, el acompañamiento y los aspectos que consideran las familias que mejoraron o no con el proceso.

4.1.5 Alcances del trabajo

Resultados esperados: • En esta etapa final de la investigación se hicie-

ron aportes metodológicos y conceptuales enfo-cados a reducir los impactos del reasentamiento de población por condiciones de riesgo físico, identificados a partir de los estudios de caso.

• Se hicieron aportes para mejorar las condiciones de vida de la población reasentada por condiciones de riesgo a partir formular elementos metodológicos que garanticen su acceso a la vivienda, la educa-ción, las fuentes de trabajo y los servicios sociales.

4.2 Diseño del muestreo y tamaño de la muestra

El estudio desarrollado fue de tipo descriptivo, en el cual se abordaron aspectos característicos del há-

bitat y la vivienda de la población reasentada del sector de Altos de la Estancia, en la localidad de Ciudad Bolívar, y de la población reasentada de la ronda del río Juan Amarillo, en el barrio Luis Carlos Galán, en la localidad de Engativá.

Para la correcta ejecución de la encuesta se rea-lizó una prueba piloto con su versión preliminar, con lo que se logró ajustar el cuestionario. La prue-ba piloto fue aplicada en la localidad de Bosa a 15 familias reasentadas, de las cuales 5 estaban ubica-das en viviendas nuevas, 5 en viviendas usadas y 5 en lotes con servicios.

Con la prueba piloto y los ajustes que se creyeron necesarios se realizó una versión final del cuestio-nario (Ver anexo 4.3, Instrumentos de recolección (encuesta)).

Teniendo en cuenta los objetivos de la encuesta se optó por realizar una muestra aleatoria no proba-bilística, cuyos resultados finales se tomaron sobre la cantidad de personas encuestadas.

En el caso de Altos de la Estancia se contaba con una base de 3.195 familias incluidas al proceso de reasentamiento de las cuales 2.068 habían sido reasentadas en 13 localidades de la ciudad y en dife-rentes municipios y departamentos del país.

La muestra que se tomó en este caso fue del 6% de las 2.068 familias, lo que arrojó que se debía ha-cer una muestra de 124 encuestas estratificadas en vivienda nueva, vivienda usada y lotes con servicios, si embargo se realizaron 102 encuestas. Se encontró que 13 viviendas estaban en arriendo y la familia reasentada no vivía en la casa, 4 viviendas habían sido vendidas y 5 lotes no tenían construcción.

En el caso del barrio Luis Carlos Galán se reasenta-ron 226 unidades sociales en 5 localidades de la ciudad y en diferentes municipios cercanos a la ciudad.

La muestra que se tomó en este caso fue del 9,6% de 226 familias lo que arrojó una muestra de 22 encuestas estratificadas de igual forma que en caso anterior, de las cuales se encontró que 1 se ha-bía arrendado y la familia reasentada no vivía en la casa, 3 viviendas habían sido vendidas, 1 estaba en proceso de sucesión y 1 estaba en construcción pero estaba deshabitada. Finalmente se realizaron 15 encuestas.


4.3 Instrumentos de recoleción de información

ENCUESTA PRE-REASENTAMIENTO

UNIVERSIdAd NACIONAL dE COLOMBIA CIUdAd: Bogotá

MAESTRÍA EN HÁBITAT. LÍNEA DE INVESTIGACIÓN: ESTUDIOS EN VIVIENDA BARRIO:

PROYECTO DE INVESTIGACIÓN: Impactos del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo. Bogotá 1999-2005 SECTOR:

ENCUESTA No.

ENCUESTADOR: CÓDIGO: FECHA:

I. AdQUISICIÓN dE LA VIVIENdA

1 ¿En que año llegó usted al barrio donde vivía? 19

2 ¿En cuaánto valoraba su vivienda? $

3 ¿Con qué medios económicos compró el terreno o la vivienda? Cesantías 1

(MÚLTIPLES RESPUESTAS) Ahorro 2

Permuto (TV, radio, otro) 3

Ninguno 4

NS/NR 999

Otro - ¿Cuál? 99

4 ¿Cuál era su condición de tenencia de la vivienda? Propietario 1

(UNA SOLA RESPUESTA) Arrendatario 2

Posesión o invasor 3

Vivía con la familia 4

NS/NR 999

Otro - ¿Cuál? 99

5 ¿Cómo construyó su vivienda? Autoconstruccion (Con acompañamiento técnico)

1

(MÚLTIPLES RESPUESTAS) Contrato asalariado 2

Minga 3

Trabajo familiar 4

Mixto (Materiales Permanentes, Materiales Desechables) NS/NR 999

Otros 99

II. HABITABILIdAd dE LA VIVIENdA

1 ¿Con que materiales estaba construida su vivienda? Paroy - tela asfáltica - paracote 1

(MÚLTIPLES RESPUESTAS) Cartón 2

Latas - zinc 3

Madera (esterilla, etc.) 4

Plástico 5

Material permanente (ladrillo, bloque, otros) 6


Mixto (materiales permanentes, materiales desechables)

7

NS/NR 999

2 ¿Qué espacios conformaban su vivienda? No.

(MÚLTIPLES RESPUESTAS) Cuartos 1

Cocina 2

Baño 3

Sala - comedor 4

Patio 6

Otro 99

3 ¿Con qué servicios públicos contaba la vivienda? Agua 1

(MÚLTIPLES RESPUESTAS) Alcantarillado de aguas negras 2

Alcantarillado de aguas lluvias 3

Recolección de basuras 4

Electricidad 5

Telefonía fija 6

Gas natural 7

Otros 99

4 ¿De qué forma accedió a los servicios públicos? Conexiones realizadas por ustedes 1

(MÚLTIPLES RESPUESTAS) Conexiónes realizadas por la comunidad 2

Conexión efectuadas por las empresas 3

Otro - ¿Cuál? 99

5 ¿Cómo se abastecía de agua potable? Con acueductos comunitarios 1

(MÚLTIPLES RESPUESTAS) Con mangueras 2

Con agua de pozos 3

Con la red del acueducto 4

NS/NR 999

Otro - ¿Cuál? 99

6 ¿Cómo estaba conformada su familia? No.

(MÚLTIPLES RESPUESTAS) Abuelos 1

* marcar el lugar que ocupa la persona en la familia Padres 2

Esposo(a) 3

Hijos 4

Hermanos 5

Cuñados 6

Sobrinos 7

Otros 8


7 ¿Con cuántos hogares* vivían en la misma casa? Uno 1

(UNA SOLA RESPUESTA) Dos 2

Tres 3

Cuatro 4

Cinco 5

Seis 6

Otro - ¿Cuántos? 99

* (Hogar es una persona o grupo de personas que ocupan la totalidad o parte de una vivienda y que se han asociado para compartir la comida y/o la dormida)

8 ¿Vivían otros de sus familiares en el barrio? Sí 1

(UNA SOLA RESPUESTA) No 2

(si responde afirmativamente) ¿Cuantas familias? 99

9 ¿En dónde estudiaban sus hijos? En el barrio 1

(MÚLTIPLES RESPUESTAS) En la UPZ 2

En la localidad 3

En otras localidades 4

Otro - ¿Cuál? 99

10 ¿Adónde acudía cuando se enfermaba? Droguería 1

(MÚLTIPLES RESPUESTAS) CAMI - UPA - UBA 2

EPS Contributivas 3

EPS Subsidiadas 4

Otro - ¿Cuál? 99

11 ¿Cómo accedía a los servicios de salud? Por afiliacion a EPS subsidiada 1

(UNA SOLA RESPUESTA) Por afiliación a EPS contributiva 2

Por recursos propios 3

Otro - ¿Cuál? 99

12 ¿Cómo se recreaba? 77

(RESPUESTA ABIERTA)

13 ¿Dónde hacían deporte? 77

(RESPUESTA ABIERTA)

14 ¿Había espacio público en su barrio? Sí 1


15 ¿Cómo era el espacio público? 77

(RESPUESTA ABIERTA)

III. ACTIVIdAdES ECONÓMICAS Y LABORALES1 ¿La vivienda le generaba ingresos? Sí 1

(UNA SOLA RESPUESTA) No 2 (Si responde afirmativamente) ¿En qué forma? 99

2 ¿En la vivienda tenía alguna actividad productiva? Sí 1 (Fabricación de objetos o alimentos) No 2 (UNA SOLA RESPUESTA)

¿Cuál?99


3 ¿Trabajaba en el barrio donde vivía? Sí 1


¿En qué actividad? 99

4 ¿En el barrio habían cooperativas de trabajo asociado? Sí 1


¿En qué actividad? 99

IV. ORGANIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN COMUNITARIA

1 ¿Existía alguna organización comunitaria en el barrio? Sí 1

(UNA SOLA RESPUESTA) No (pase a la pregunta No. 6) 2

¿Cuál? 99

2 ¿De qué tipo eran las organizaciones comunitarias? Deportivas 1

(MÚLTIPLES RESPUESTAS) Socio-culturales 2

Ambientales 3

De seguridad para vigilancia 4

Religiosas o de culto 5

Otro - ¿Cuál? 99

3 ¿Presentaban problemas las organizaciones en el barrio? Sí 1


NS/NR 999

Otro - ¿Cuál? 99

4 ¿Qué tipo de problemas presentaban las organizacionesen el barrio?

Desorganización 1

(MÚLTIPLES RESPUESTAS) Falta apoyo 2

Responsabilidad 3

Desprestigio de los líderes 4

NS/NR 999

Otro - ¿Cuál? 99

5 ¿Pertenecía a alguna organización comunitaria? Sí 1


(Si responde afirmativamente) ¿Cuál? 99

6 ¿En qué actividades participaba con la población del barrio? De culto o religiosas 1

(MÚLTIPLES RESPUESTAS) Bazares o fiestas 2

Reuniones con las juntas de acción comunal

3

Ambientales 4

Deportivas 5

Otra - ¿Cuál? 99


V. RIESGOS

1 Cuando llegaron al barrio existían: Bosques 1

(MÚLTIPLES RESPUESTAS) Ríos 2

Lagunas 3

Zonas verdes 4

Humedales 5

Fauna y flora 6

Otro - ¿Cuál? 99

2 ¿Qué transformaciones se dieron en el barrio? Nivelación de terrenos 1

(UNA SOLA RESPUESTA) Rellenos 2

Excavaciones 3

Desecación de lagunas o humedales 4

Desvíos de aguas 5

Canalizaciones 6

Otro - ¿Cuál? 99

3 ¿El barrio tenía problemas por algun tipo de riesgo? SÍ 1


¿Cuáles? 99

4 ¿Sabía que su vivienda estaba en riesgo? Sí 1


5 ¿Se vieron afectados por los riesgos que los amenazaban? Sí 1


(Si responde afirmativamente) ¿Cómo? 99


ENCUESTA POS-REASENTAMIENTOI. REASENTAMIENTO

1 Su reasentamiento fue Individual 1 (UNA SOLA RESPUESTA) Colectivo 2

¿Por qué? 99 2 ¿Qué le ofrecieron además de la vivienda o lote con el

reasentamiento?Participación en el proceso 1

(MÚLTIPLES RESPUESTAS) Capacitación laboral 2 Acceso a centros educativos 3 Traslado de cupos escolares 4 Talleres de educacion sexual y reproductiva

5

Talleres de formacion de empresas 6 Talleres para fortalecer las organizaciones 7

(si la respuesta es negativa pase a la No. 5) Otro - ¿Cuál?

99

3 ¿Qué recibió del programa de reasentamiento? Participación en el proceso 1

(MÚLTIPLES RESPUESTAS) Capacitación laboral 2

Acceso a centros educativos 3

Traslado de cupos escolares 4

Talleres de educacion sexual y reproductiva

5

Talleres de formacion de empresas 6

Talleres para fortalecer las organizaciones 7

Otro - ¿Cuál? 99

4 ¿Le sirvieron los programas a los que asistió? Sí 1


¿Por qué? 99

5 ¿Se sintió acompañado durante el proceso de traslado de su anterior vivienda a la actual?

Sí 1


Por que? 99

6 ¿Despues de ser trasladados ha habido Sí 1

acompañamiento a su nueva situación? No 2

(si responde afirmativamente) ¿Por quién? 99

7 Indique que mejoró o que no para usted con el programa de reasentamiento

SÍ NO

(MÚLTIPLES RESPUESTAS) La vivienda 1

Los servicios publicos 2

La educación 3

La salud 4

El empleo 5

Las áreas de recreación y deporte

6


El espacio público 7 La seguridad 8 Las relaciones con los vecinos

9


10


11

Las actividades culturales 12 Asistencia social (comedores comunitarios, hogares ICBF, etc.)

13

Otro - ¿Cuál? 99 8 Siente que con el proceso de reasentamiento No perdió nada y ganó mucho 1

(MÚLTIPLES RESPUESTAS) Perdieron la inversion de su vivienda anterior

2

Perdieron tradiciones culturales 3 Desmejoraron sus posibilidades laborales 4 Perdieron relación con otros familiares 5 Perdieron relación con amigos 6

Otro - ¿Cuál? 99

II. AdQUISICIÓN dE LA VIVIENdA1 ¿En qué año llegó usted al barrio donde vive ahora? 200 2 ¿Si usted fuera a vender su vivienda hoy por cuanto la

vendería?$

3 ¿Durante el proceso de reasentamiento qué solución Vivienda nueva 1 de vivienda le ofrecieron? Vivienda usada 2 (MÚLTIPLES RESPUESTAS) Lotes con servicios 3

Lotes sin servicios 4 Lote con vivienda prefabricada 5 NS/NR 999

Otro - ¿Cuál? 99 4 ¿Qué solución prefirió? Vivienda nueva

(pase a la pregunta No. 5, 9 y 10)1

(UNA SOLA RESPUESTA) Vivienda usada (pase a la pregunta No. 5, 9 y 10)

2

Lotes con servicios (pase a la pregunta No. 6)

3

Lotes sin servicios (pase a la pregunta No. 6)

4

Lote con vivienda prefabricada (pase a la pregunta No. 6)

5

¿Por qué? 99


5 ¿Ha tenido que transformar su vivienda? Sí 1


(Si responde afirmativamente) ¿Por qué? 99

6 ¿Realizó o está realizando algun tipo de construcción? Sí 1

No 2

7 ¿Recibió asesoría técnica para la construcción? Sí 1


(Si responde afirmativamente) ¿Quién lo asesoró? 99

8 ¿Solicitó licencia para la construcción? Sí 1


¿Por qué?

9 ¿Cómo compró su lote o vivienda actual? Con el subsidio para vivienda 1

(MÚLTIPLES RESPUESTAS) Mediante crédito 2

Mediante el VUR (valor único de reconocimiento)

3

Compensaciones 4

Otro - ¿Cuál? 99

10 ¿Donde vive hoy mejoraron las condiciones de vida de su familia?

Sí 1


¿Por qué? 99

III. HABITABILIDAD DE LA VIVIENDA

1 Si compro lote, ¿con qué materiales está construida su vivienda?

Paroy - tela asfáltica - paracote 1

(MÚLTIPLES RESPUESTAS) Cartón 2

Latas - zinc 3

Madera (esterilla, etc.) 4

Plástico 5

Material permanente (ladrillo, bloque, otros)

6

Mixto (materiales permanentes, materiales desechables)

7

NS/NR 999

2 ¿En esta vivienda se sienten seguros? Sí 1


¿Por qué? 99

3 La vivienda actual le permite atender las necesidades de su familia?

Sí 1


¿Por qué? 99


4 ¿La calidad de los servicios públicos (agua potable, luz, alcantarillado, recolección de residuos, gas natural, telefonia fija) mejoró en comparación con su vivienda anterior?

Sí 1


Por que? 99

5 ¿Cuánto pagaba por el consumo de servicios públicos en su vivienda anterior?

Acueducto, alcantarillado y basuras $ 1

(MÚLTIPLES RESPUESTAS) Electricidad $ 2

Telefonía $ 3

Gas natural $ 4

Otro - ¿Cuál? 99

6 ¿Cuánto gasta ahora en servicios públicos? Acueducto, alcantarillado y basuras $ 1

(MÚLTIPLES RESPUESTAS) Electricidad $ 2

Telefonía $ 3

Gas natural $ 4

Otro - ¿Cuál? 99

7 ¿El número de familiares con las que vivia antes de llegar aquí se mantuvo?

Sí (pase a la pregunta No. 9) 1


¿Por qué? 99

8 ¿Los familiares con las que vivia estan ubicados en el barrio? Sí 1


(Si responde negativamente) ¿Por que? 99

9 ¿Usted tenía otros familiares que vivieran en el barrio? Sí 1

(UNA SOLA RESPUESTA) No (pase a la pregunta No. 11) 2

10 ¿Los familiares que vivían en el barrio fueron reasentados? SÍ 1


(Si responde afirmativamente) ¿En qué localidad? 99

11 ¿En dónde estudian sus hijos ahora? En el barrio 1

(UNA SOLA RESPUESTA) En la UPZ (Unidad de Planeamiento Zonal) 2

En la localidad 3

En otras localidades 4

Otro - ¿Cuál? 99

12 ¿Adónde acude cuando se enferma? Droguería 1

(MÚLTIPLES RESPUESTAS) CAMI - UPA - UBA 2

EPS contributivas (paga salud) 3

EPS subsidiadas (SISBEN) 4

Otro - ¿Cuál? 99

13 ¿Cómo accede a los servicios de salud ahora? Por afiliacion a EPS contributivas 1

(UNA SOLA RESPUESTA) Por afiliacion a EPS subsidiadas 2

Por recursos propios 3

Otro - ¿Cuál? 99


14 ¿En el sector donde está ubicada su vivienda tiene Sí 1

acceso a espacios de recreación y deporte? No 2

(UNA SOLA RESPUESTA)

¿Cuáles? 99

15 ¿Hay espacio público en el barrio donde ahora vive? Sí 1


16 ¿Cómo considera las condiciones del espacio público en su barrio?

77

(RESPUESTA ABIERTA)

IV. ACTIVIdAdES ECÓNOMICAS Y LABORALES

1 ¿Esta vivienda le genera ingresos? Sí 1


(Si responde afirmativamente) ¿En qué forma? 99

2 ¿En la vivienda tiene alguna actividad productiva?(Fabricación de objetos o alimentos)

Sí 1



3 ¿Ha tenido oportunidad de vincularse laboralmente cerca a su vivienda?

Sí 1


(Si responde afirmativamente) ¿En qué actividad? 99

4 En el barrio donde vive hay cooperativas de trabajo asociado?

Sí 1


(Si responde afirmativamente) ¿En qué actividad? 99

5 Aproximadamente cuanto gasta su familia para: Alimentación $ 1

(MÚLTIPLES RESPUESTAS) Vivienda - pago de cuotas $ 2

Servicios publicos $ 3

Transporte $ 5

Educación $ 6

Salud $ 7

Recreación $

Otros $

6 ¿Cuánto suman los ingresos mensuales de la familia? $ 1

(UNA SOLA RESPUESTA) NR - No responde 2

7 Sus ingresos desde que vive aquí Aumentaron 1

(UNA SOLA RESPUESTA) Se mantienen igual 2

Disminuyeron 3

Otra 4

NS/NR 999


V. ORGANIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN COMUNITARIA

1 ¿Existe alguna organización comunitaria en el barrio? Sí 1

No (pase a la pregunta No. 5) 2

2 De que tipo son las organizaciones? Deportivas 1

(MÚLTIPLES RESPUESTAS) Socio-culturales 2

Ambientales 3

De seguridad para vigilancia 4

Religiosas o de culto 5

Otro - ¿Cu ál? 99

3 Las organizaciones comunitarias representan a: La población que existía en el barrio 1

(UNA SOLA RESPUESTA) La población que fue reasentada 2

La población en general 3

NS/NR 999

Otro - ¿Cuál? 99

4 ¿Usted pertenece a alguna organización comunitaria? Sí 1



5 ¿En qué actividades participa con la población del barrio? De culto o religiosas 1

(MÚLTIPLES RESPUESTAS) Bazares o fiestas 2

Reuniones con las JAC o las JAL 3

Ambientales 4

Deportivas 5

Otra - ¿Cuál? 99

OBSERVACIONES

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

impactos del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo. bogotá, 1991-2005

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