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III. CARACTERÍSTICAS DE LA FORMACIÓN PROFESIONAL, LA EDUCACIÓN TÉCNICA, LA EDUCACIÓN DE ADULTOS Y LA CAPACITACIÓN PARA EL TRABAJO EN CENTROAMÉRICA, PANAMÁ, REPÚBLICA DOMINICANA Y MÉXICO. A. La formación profesional, un necesario cambio de paradigma “…no es posible ni crear un buen sistema de formación profesional ni sentar las bases de una sociedad justa y estable sin unos sólidos cimientos de educación” (OIT: INFORME SOBRE EL EMPLEO EN EL MUNDO, 1998: 3)14 La convicción fundamental del informe de la OIT es que los sistemas de formación son un producto de las instituciones del mercado de trabajo y de las estructuras de incentivos en las cuales operan así como del apoyo que reciben por parte de los empleadores, de los trabajadores y del gobierno. Su eficacia esta ligada a la capacidad que tengan los sistemas de educación de perfeccionar las calificaciones y la competencia de los individuos al paso que el alcance y la envergadura de la formación profesional que se imparte antes del empleo forman parte del propio sistema de formación. Aun así la mayoría de las calificaciones adquiridas a lo largo de la vida laboral suelen dispensarse en la empresa donde se trabaja tanto en la economía estructurada como en la no estructurada. Los sistemas de formación varían mucho respecto a los incentivos que ofrecen para la formacion en la propia empresa y a la posibilidad de superar los obstáculos que tienden a recortar Itis gastos de formación. 1. La necesidad de los cambios: de moderados a radicales El informe analiza las medidas tomadas por diferentes paises para acercarse a unos niveles óptimos y a un modo plenamente satisfactorio de impartir la formación, y destaca el cometido fundamental de las organizaciones de empleadores y de trabajadores al respecto. Hay una demanda muy cambiante de las calificaciones de los trabajadores en todos los sectores de la economía, en unos más que en otros, con una heterogeneidad de situaciones según el estado del desarrollo de cada sector económico, y según el impacto que la inserción a la economía internacional (valga decir, según como se está dando la apertura de la economía) está teniendo en los diferentes sectores y en ramas económicas específicas. Estos cambios, los grandes desafíos por alcanzar, tienen que ver directamente por el tipo de sociedad o país. En este sentido postulamos el enfoque de lahterogeneidad del desarrollo como elemento explicativo de las similitudes, pero sobre todo de las grandes diferencias que se observan entre los países de la región. Para ello hemos adoptado la tipología de la CEPAL combinada con la tipología del INCAE, la tipología del estudio sobre el EMPLEO EN EL MUNDO de la OIT, la tipología del informe sobre el Estado de la Región y los indicadores 14 Oficina Internacional del Trabajo-Ginebra: INFORME SOBRE EL EMPLEO EN EL MUNDO 1998-1999.Empleabilidad y mundialización, Papel fundamental de la formación. Ginebra, 1998.

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del desarrollo humano de las naciones unidas. El nivel de competitividad alcanzado por cada país es muy importante, como hemos visto anteriormente. A ello están asociados otros factores como: La particular estructura sociodemográfica, socioeconómica y sociocultural de cada país: - El peso del sector formal de la economía. La cobertura de la seguridad social. - La inclusión/exclusión de los sectores indígenas y su peso específico en la estructura

socioétnica del país. El tipo de modelo de apertura económica, el particular proceso de transición entre el modelo de sustitución de importaciones y el modelo de inserción por medio de las exportaciones. El grado de desarrollo de la democracia económica, social y cultural. Medida por indicadores de desarrollo humano, de inclusión/exclusión de las políticas sociales. Eduación/salud/formación profesional/capacitación laboral. Para responder cabalmente a la demanda cambiante de calificaciones, se debe dar la máxima prioridad de acción a unas instituciones y sistemas de formación más sensibles, lo cual no es fácil, dice el estudio de la OIT. Hasta los países dotados de sólidos sistemas institucionales de formacion consideran conveniente readaptarlos radicalmente. Son múltiples los cambios a tener en cuenta. Pero un cambio estructural notable radica en la importancia creciente de las empresas pequeñas y de las microempresas, en lo que se refiere a proporcionar oportunidades laborales y a su responsabilidad en actividades que atañen al crecimiento del empleo. Es menos probable que las empresas pequeñas proporcionen formación a su personal, a causa de los altos costos de la formación por trabajador y a la disminución prevista de la producción mientras dura la formación. En cuanto a la formación profesional en América Latina y Centroamérica el estudio de CINTERFOR (Ducci, 1990) proporciona una visión de sus tendencias pasadas y previsibles. El proyecto desarrollista de los países de América Latina, inspirado en las tesis de la CEPAL, proponía la incorporación masiva de la técnica moderna para hacer frente a la industrialización, junto a la reforma de la agricultura y a la democratización política. La restricción de los mercados nacionales, y las dificiles vinculaciones de dependencia con los países desarrollados, propiciaron la integración subregional y regional de los mercados. Nacieron así la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), el Pacto Andino, y más tarde el Mercado Común Centroamericano Sin embargo, esta proyección internacional del modelo de desarrollo se enfrento reiteradamente con los intereses nacionalistas, de tal manera que la integración caminó con grandes tropiezos, aunque siempre enaltecida como vocacion y meta que abrió paso a importantes flujos de cooperación entre los países latinoamericanos. A pesar de que la industrialización adquirió un dinamismo inesperado, las aspiraciones desarrollistas basadas en el crecimiento hacia adentro, por sustitución de importaciones, no tardaron en verse frustradas, por múltiples razones.

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En el caso de Centroamérica, los largos conflictos internos y la persistencia de modelos de sociedad oligárquicas fueron determinantes para que el modelo sustitutivo de importaciones avanzara muy poco abarcando principalmente a reducidos sectores sociales urbanos y excluyendo a grandes mayorías rurales e indígenas. Al igual que en el resto de América Latina, y a pesar de las desigualdades internas y regionales los países centroamericanos experimentaron un real crecimiento entre los años sesenta y hasta la crisis de fines de los setenta. La tasa de aumento del Producto Interno Bruto (PIB) se mantuvo en niveles y ritmos nada despreciables, si bien - desde luego - se observan diferencias notorias entre los países, conforme a los grados, ritmos y tiempos en que los fenómenos de modernización se fueron produciendo en cada uno (gráfico no. 13).

La mayoría de las instituciones de formación profesional de Latinoamérica tienen, en alguna medida, una raíz y un origen común. Pero no se puede hablar en la región centroamericana y del caribe de una unidad en la diversidad de estas instituciones, porque son más los rasgos que las hacen diferentes que lo que tienen en común. La heterogeneidad en los grados de modernización y democratización de los países, es determinante de las grandes diferencias que existen entre esas instituciones, sobre todo desde el punto de vista de su eficacia como formadoras de fuerza de trabajo calificada y en cuanto a su capacidad de innovación y creación frente a los nuevos desafíos de la globalización.

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Gráfico No. 13Centroamérica, República Dominicana y México.

Crecimiento del PIB por habitante. 1989-1998

Satisfactorio

Medianamente satisfactorio

Insatisfactorio

Muy insatisfactorio

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En los países de modernización incipiente y mayor exclusión social las instituciones de formación profesional no han tenido políticas innovadoras que atiendan con la celeridad ni la cobertura necesarias a las poblaciones excluidas. Al mismo tiempo no cuentan con programas de verdadero cambio frente a los nuevos desafíos de la globalización. Nos referimos a los casos de Guatemala, El Salvador y Nicaragua, principalmente. 2. La Educación para el Trabajo en Centro América, Panamá y República Dominicana Antes de describir el marco institucional nacional de la educación / formación técnico – profesional es importante destacar que la Educación para el Trabajo se concibe como todo esfuerzo orientado a la valoración del trabajo como elemento de autorealización e impulso de desarrollo social, integra dos modalidades: la Educación Técnico Vocacional y la Formación Profesional. La primera de éstas es impartida en dos niveles, el superior conformado por las universidades e institutos que ofertan programas de técnico superior o tecnólogo; y el medio integrado por politécnicos y liceos que ofrecen bachilleratos técnicos y peritos. La formación profesional se imparte a todos los niveles educativos, tanto en el sistema formal como en el no formal. La Educación Técnico-Profesional designa el proceso educativo de nivel medio y superior que implica, además de una instrucción general de carácter técnico, la adquisición de conocimientos y competencias prácticas, relativos al ejercicio de ciertas profesiones en los diversos sectores de la vida económica y social; en tanto que, la Formación Profesional designa aquella modalidad educativa que se orienta esencialmente a la adquisición de calificaciones prácticas y conocimientos específicos, necesarios en el desempeño de un empleo dado o de un grupo determinado de empleos, constituyendo un elemento intermedio entre el sistema educativo y el mundo empresarial; es un esfuerzo educativo orientado al trabajo. En cuanto a la organización de la Educación para el Trabajo cabe señalar que la misma abarca los diferentes niveles y modalidades y está regida por las tres instituciones rectores de la educación y el trabajo en cada país, estas son: ministerios o secretarías de trabajo y educación y la institución de formación profesional. Por educación técnica se entiende una modalidad de educación especializada (Agudelo, 1993: 21) que tiene como objetivo proporcionar nociones teóricas y enseñar destrezas referidas a un ámbito laboral específico (mecánica, electrónica, construcción, etc.), preparando a las personas (jóvenes) para actuar en un medio especial de la producción en la sociedad. Las nociones teóricas son conocimientos específicos, prácticos y tecnológicos indispensables, que le permitirán al educando ejecutar con propiedad la totalidad de las operaciones que componen la ocupación que persigue aprender. La educación técnica requiere destreza y precisión, es decir las habilidades manuales necesarias para ejecutar, con el grado de exactitud requerido, trabajos determinados. Se refiere por lo tanto a la coordinación, perificia y habilidad para manipular las herramientas y los instrumentos, manejar las máquinas y procesar los materiales (Agudelo, 1993: 20). Dadas las características

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señaladas, para lograr una adecuada educación técnica se requieren más de 4.000 horas de estudios. La educación técnica es una educación propia del nivel medio de educación, le da prioridad a la enseñanza técnica preparando personal para desempeñarse en ocupaciones especializadas de nivel medio en los sectores industrial, comercial y agropecuario. Generalmente esta educación diseñan y la ejecutan los Ministerios o Secretarías de Educación. La modalidad fundamental es la educación técnica del nivel de bachillerato (11o. año), lo que implica que tenga como pre-requisito la aprobación del noveno grado. En la región centroamericana la educación técnica contemporánea surgió y se institucionalizó vinculada al modelo sustitutivo de importaciones (MSI). En sus inicios esta educación estuvo muy vinculada a las necesidades de las empresas, pero posteriormente se volvió una educación que adquirió autonomía en sus objetivos y funcionamiento desvinculándose progresivamente de la producción. La importancia que ha tenido la educación técnica dentro de las políticas y programas de los Ministerios de Educación, así como las opciones ocupacionales que ofrecen (dentro de los diversos sectores de la economía), son variables por países. Actualmente la educación técnica comienza a vivir una crisis de paradigma, como resultado de la prevalencia del modelo taylorista/fordista, porque continúa vinculada al MSI y está poco articulada a las nuevas necesidades de las empresas de punta. La educación de adultos, siguiendo la definición de Agudelo (1993:21) es una educación sustitutiva o complementaria de la educación formal, que tiene como finalidad transmitir a grupos de población adulta los conocimientos, y desarrollar las habilidades equivalentes, a las que se adquieren en la enseñanza primaria o básica. Nos interesa esta educación en cuanto formadora de valores, conocimientos, destrezas y habilidades que preparen a las personas para un desempeño efectivo en el trabajo. Lo ideal es una educación de adultos para el trabajo en el que se reunan lectoescritura, además principios básicos de formación profesional, con la idea que la persona pueda seguirse autoformando, de tal manera que al momento en que concluye la educación de adultos, lo aprendido tenga una utilidad concreta en su desempeño laboral. La educación para el trabajo constituye la integración entre la educación y el trabajo productivo15 (Agudelo, 1993: 22). c) La capacitación para el trabajo es otro concepto relevante, el cual adopta dos formas: la capacitación de adultos y la capacitación profesional. La primera está más asociada a la educación de adultos y se refiere a las acciones destinadas a llevar a los trabajadores adultos a un determinado nivel de calificación, mediante cursos o programas preferentemente de 15 Según Agudelo (Ibid:22) Promueve la familiarización concreta con la actividad productiva, los instrumentos y máquinas más comunes, los materiales, los procedimientos y condiciones de trabajo, la producción, y los principios básicos de la ciencia y la tecnología aplicados a amplias áreas de actividad.

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habilitación, formación acelerada o complementación. Mientras que la capacitación profesional es más sistemática, siendo un conjunto de contenidos teóricos y prácticos que conforman una ocupación concreta u ocupaciones afines. De manera sintética la capacitación se orienta al desarrollo de habilidades para un desempeño específico, para lo cual se requieren entre 250 a 500 horas. d) La formación profesional16 se define como la acción planificada de enseñanza-aprendizaje que, en unión de las diferentes formas de educación, tiene como objetivo mejorar las aptitudes y habilidades de las personas para que sean capaces de desempeñar eficientemente una ocupación calificada o semicalificada. La duración de los cursos de formación profesional, según los estándares establecidos, varía en relación a si la formación es para una ocupación calificada (para lo que se necesitan entre 2.000 y 3.000 horas) o para una ocupación semicalificada (entre 1.000 y 2.000 horas). La formación profesional para una ocupación calificada implica una enseñanza-aprendizaje que comprende gran número de operaciones complejas, lo cual requiere que el educando tenga el conocimiento completo y detallado de los procesos y de las técnicas operativas, capacidad de juicio y asuma la responsabilidad por productos, materiales y equipos utilizados. Asímismo requiere la iniciativa propia del trabajador para organizar sus labores y realizarlas con poca supervisión.17 La formación profesional para una ocupación semicalificada comprende cierto número de operaciones más o menos complejas, que se repiten con un ritmo impuesto por el proceso de trabajo y exige para su ejecución gran habilidad manual limitada a un trabajo rutinario bien definido, atención y conocimientos tecnológicos elementales18 En el cuadro no. 19 se pueden observar las características formales de los conceptos definidos anteriormente, con indicación de la competencia institucional en lo concerniente a la ejecución de programas y a la formulación de las políticas. 3. La capacitación para el trabajo y la formación profesional En el título de esta investigación se utilizan dos palabras clave que pueden tener diferentes interpretaciones de acuerdo al contexto en que se utilicen: capacitación y formación. Con frecuencia se usan para referirse a una misma acción educativa, otras veces para identificar acciones educativas que por el lugar donde se desarrollan y por el modo en como se organizan y a quién se dirigen, tienen características distintas. También se utilizan para referirse a determinados modelos de capacitación. Lo cierto es que no hay una frontera que indique con claridad donde termina una y empieza la otra.

16 En adelante, para obtener la definción de los principales términos ténicos empleados véase Definiciones empleadas en anexo. 17 Concepto construido a partir de las definiciones planteadas por Agudelo (1993: 44) 18 Agudelo. Ibidem.

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Cuadro No. 19 La educación técnica, la educación de adultos, la capacitación y la formación profesional, según parámetros en horas y competencias institucionales, en la región centroamericana. Clase y sector Público/ Privado

Competencia institucional (ejecución)

Competencia (formal) institucional (políticas)

Duración (horas)

SECTOR PUBLICO

Educación Técnica Ministerio de Educación

Ministerio de Educación; Ministerio de Trabajo; Ministerio de Planificación

4.000 horas.

Formación profesional

Instituciones de Formación profesional

Ministerio de Trabajo; Empresas; Instituciones de Formación Profesional

3.000 horas (calificada) 1.000-2.000 horas (semi-calificada)

Capacitación y Educación de adultos (incluye educación para el trabajo)

Ministerio de Trabajo; Ministerio de Educación; Instituciones de Formación Profesional

Ministerio de Educación; Ministerio de Trabajo; Ministerio de Planificación; Instituciones de la Presidencia

250-500 horas (habilitación) Menos de 250 horas (complementa-ria)

SECTOR NO GUBER-NAMENTAL

Formación profesional

Las propias empresas; -Empresas que venden servicios de formación profesional

Indefinido (faltan acuerdos y arreglos en el marco tripartito, y un papel definido del M de Trabajo)

No siempre hay un apego preciso a los parámetros

Capacitación y educación de adultos

Empresas que venden servicios de capacitación; Instituciones sin fines de lucro.

Igual al anterior.

Fuente: M.H.Rosal. OIT, 1999. Entrevista. En este trabajo ambos términos, aunque tiene muchos elementos en común, tienen alcances distintos. Se entenderá por capacitación laboral aquel componente de la acción educativa que está dirigida a proporcionar a las personas las capacidades profesionales para desempeñarse en el ámbito de una área ocupacional determinada y que es útil para varias empresas. Por entrenamiento laboral, se entenderá como la acción educativa específica que es útil para que las personas ocupen posiciones en una empresa en particular y que supone una capacitación previa. Se diseña y organiza de acuerdo al interés particular de una empresa. El entrenamiento laboral diseñado a partir del curriculum particular de la empresa, se considera hoy día una estrategia acertada para desarrollar su competencia clave de la empresa. Los términos capacitación y entrenamiento son ampliamente utilizados por el modelo de formación profesional, es decir, cuando se habla de capacitación y entrenamiento laboral se piensa generalmente en programas educativos originados en el ámbito a la Formación Profesional.

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El término capacitación frecuentemente se asocia con la actividad educativa que se efectúa previo al empleo; mientras que el entrenamiento se refiere a la acción educativa durante el empleo y en una empresa particular que debe incorporarse en la planificación estratégica de la empresa. 4. La formación profesional en Centroamérica, Panamá y República Dominicana En términos generales, la formación profesional en los países abordados en el estudio sigue el patrón del "sistema latinoamericano". Este se caracteriza por ser un sistema en el cual, una vez cursada la educación básica, puede optarse por ingresar en el sistema no formal o no escolarizado de formación para el trabajo, representado por la IFP y de ahí realizar prácticas en alguna empresa antes de ingresar al mercado laboral, la otra ruta que es la más generalizada, es seguir estudios en el sistema formal o escolarizado, representado por la enseñanza secundaria o profesional, matriculándose en colegios técnicos o vocacionales, de ahí se puede optar por ingresar de una vez al mercado laboral o por seguir estudios de enseñanza superior. La principal característica de este sistema es el divorcio total que existe entre el sistema no formal de formación para el trabajo y el sistema formal, no permitiendo la libre movilidad entre uno y otro, lo cual restringe las posibilidades de formación para el trabajo de cada persona. 5. La oferta de servicios de capacitación laboral La formación técnica, vocacional y profesional tiene un potencial dinamizador del desarrollo en cada una de las áreas que proveen recursos humanos capacitados a los sectores productivos. En la región, la formación de recurso humanos se realiza por medio de tres canales institucionales: a) colegios vocacionales en la educación media; b) los institutos de formación laboral y c) la formación de profesionales en las universidades y otros centros de educación superior, tales como el INCAE y el ICAP. Los dos primeros canales forman personas en oficios y los otros centros forman profesionales. En la segunda mitad de los años 90, la formación técnica profesional en la región ha estado marcada por procesos de cambio, derivados de las reformas al sistema educativo en general, que procuran adecuar la calificación técnica laboral tanto a las condiciones actuales de los respectivos países, como a los nuevos requerimientos que demanda la inserción internacional de las economías del istmo. En El Salvador, el Plan de Desarrollo Económico y Social 1994-1998 marca la pauta, al incorporar la formación técnica como una prioridad de la educación. En el caso de Guatemala, la reforma más reciente se da en el marco de los acuerdos de paz. El sector privado ha participado activamente en la formulación y revisión de propuestas de cambio curricular en la formación técnica en Honduras y Panamá. La oferta de capacitación está concentrada en la educación media en los sistemas formales, en general como un complemento del bachillerato. Se ofrecen oportunidades educativas en temas sectoriales y

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administrativos, en áreas de industria, comercio y agricultura. Recientemente se han ampliado las posibilidades de capacitación en turismo y hotelería. 6. La reforma de los sistemas educativos Al igual que en los sistemas de salud, durante la década de los 90 en todos los países centroamericanos se ejecutaron reformas al sistema de educación formal no superior. Estos cambios procuran mejorar la oferta educativa formal, mejorar la formación docente, cambiar el curriculum y experimentar con nuevos modelos de administración de la educación. Dos de las más importantes coincidencias en la reforma de la oferta educativa en Centroamérica son, por un lado, la revalorización de la llamada educación básica de nueve grados (que incluye la educación primaria de seis grados y el ciclo básico de tres años del nivel medio) y la educación preescolar, preprimaria o inicial; y por el otro, los cambios realizados en el nivel medio de varios países. En efecto, aunque el tramo llamado educación primaria persiste, el concepto de la educación de nueve grados se impone. Dado el largo plazo de los tiempos de la educación escolar para ofrecer sus resultados, no es posible valorar aún los resultados de los cambios ocurridos en la estructura de la oferta educativa de la región en el presente decenio. Es en los maestros sobre quienes recae la responsabilidad de aplicar en el aula las medidas de reforma educativa. A la fecha, los maestros de la mayoría de los países aún no se manifiestan, ni son reconocidos de manera explícita, como actores clave de la reforma educativa. En la práctica son considerados beneficiarios directos y ejecutores de la reforma, no sujetos que contribuyen a su desarrollo. Ciertamente, en casi todos los países se emprenden acciones orientadas a la capacitación de docentes mediante cursos de actualización, formación pedagógica y profesionalización con cierto apoyo de las universidades. Sin embargo, no se han conformado planes sostenidos e integrales de formación permanente para los docentes. Tampoco es generalizada la participación de las organizaciones de maestros en el proceso de reforma. La transformación curricular es la principal política desarrollada con miras a mejorar la calidad de la educación. Esta transformación, en varios países, se encuentra en la etapa final de realización, mientras que en los países con reformas más recientes, apenas se está iniciando. En algunos casos, la transformación comprende la mayoría de los subsistemas y niveles educativos, mientras que en otros únicamente está referida al nivel de la educación básica. En todos los países se ha llevado a cabo un cambio curricular en la educación primaria; únicamente en El Salvador y Panamá la transformación ha cubierto otros subsistemas. Estos cambios están inspirados en un enfoque constructivista e incluyen nuevas posibilidades educativas. Incorporan una perspectiva más amplia en relación con los proceso de aprendizaje del alumno y de facilitación del conocimiento por parte del profesor; promueven

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mayor vinculación con el contexto y nuevos temas educativos vinculados a los intereses nacionales y globales. No obstante este gran esfuerzo por modernizar el currículum con base en las nuevas corrientes pedagógicas, aún no se logra concretar sus propósitos en la práctica pedagógica de los maestros en las aulas. La falta de preparación docente y la carencia de recursos pedagógicos (libros, laboratorios, etc.) está dificultando su puesta en práctica. El uso de tecnología en la aplicación del nuevo curriculum es una preocupación compartida por todos los países, pero existen notables diferencias en cuanto a su adquisición y el enfoque educativo en su utilización. El país más avanzado en esta materia es, por mucho, Costa Rica. El principal cambio en materia de administración educativa es el impulso de la descentralización de los sistemas con el fin de desburocratizar la administración, propiciar mayor participación de los sectores involucrados en el proceso educativo y conceder mayor autonomía a los centros educativos. Este proceso tiene, en cada país, pecualiaridades propias y está aún en proceso de ejecusión. En la práctica, las políticas de descentralización se centran en el mejorameinto de los procesos administrativos, con relativo descuido del proceso de adecuación del curriculum a nivel local y del mejoramiento de la calidad de la educación. 7. Las Instituciones de Formación Profesional en Centroamérica, Panamá y República

Dominicana En casi todos los países de la Región, existen las denominadas Instituciones de Formación Profesional (IFP). La legislación que ampara a estas entidades les ordena “organizar y regir” el sistema nacional de formación profesional. Para proveer la capacitación par el trabajo y la formación profesional existe básicamente dos modelos generalizados de formación profesional orientados a la preparación técnica de recursos humanos requeridos para el desempeño de actividades laborales semicalificadas y calificadas. Estos modelos son los de Educación Técnica de nivel medio y superior, y el de formación profesional. En algunos países subsiste un tercero “asimilado” o marginal a uno de los modelos anteriores, o en medio de ambos, que por las características de la población que atiende (adultos analfabetas o desertores del sistema regular de educación, grupos poblacionales en situación de pobreza, mujeres jefas hogar, etc.), y por el tipo de oferta de capacitación, no orientada a los sectores modernos de la economía, se le denomina subsistema de Educación de Adultos o de Educación para el Trabajo (Honduras), o Educación Vocacional Laboral. Ambos modelos demandan diferentes arreglos institucionales; operan con diferentes grados de flexibilidad y autonomía. También el origen de su financiamiento es distinto. Ambos modelos demandan diferentes arreglos institucionales; operan con diferentes grados de flexibilidad y autonomía; el origen del financiamiento es distinto. De aquí que

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probablemente las expectativas que tienen los actores sociales de estos modelos, varíe o adquiera matices diferentes. El modelo de educación técnica ha sido desarrollado en el marco de la educación formal del nivel medio y superior. Este "permite a los estudiantes obtener una formación general y profesional que los ayude adaptarse al cambio permanente de las necesidades laborales para ejercer e integrarse con éxito a las diferentes áreas de la actividad productiva y/o continuar estudios superiores(1)”. Está organizada bajo la expectativa de la “profesionalización” de los estudiantes del nivel medio y postsecundario para contribuir al desarrollo económico y social del país. Es dirigido por los ministerios de Educación, excepto en el caso de Nicargua, país en el cual la Educación Técnica está bajo la dirección de la IFP. Por su parte, el modelo de Formación Profesional que entiende la capacitación como un hecho educativo articulado con el ámbito del trabajo y las formas de tecnología predominante en el entorno; como un esfuerzo educativo que se orienta esencialmente a la adquisición de calificaciones prácticas y conocimientos específicos, necesarios para el desempeño de un puesto de trabajo o una ocupación, se desarrolla, por lo general fuera del ámbito de educación formal y en la actualidad se le considera con alta responsabilidad en el incremento de la eficiencia y efectividad de uno de los factores claves de la productividad. Las instituciones que la ofrecen, denominadas Instituciones de Formación Profesional, en la mayoría de los países de América Latina son independientes de los sistemas de educación formal. En algunos países son entidades autónomas del Estado, o adscritas a los ministerios de trabajo, o a confederaciones empresariales; de dirección tripartida y financiada mediante impuestos a las nóminas de las empresas y contribuciones de los trabajadores. La expresión “sistemas de formación profesional” utilizada en esta investigación, incluye ambos modelos, bajo el supuesto de que son autónomos uno del otro, y con frecuencia, operando como si fueran mutuamente excluyentes. Dada esa situación, ambos dos modelos han sido analizados por separado. En primer término, se entiende por sistemas el conjunto de las instituciones, actores y dispositivos que interactúan entre sí y con el entorno con la finalidad de ofrecer un tipo de educación a la que se le reconocen características distintivas de las demás modalidades. Este apartado tiene como propósito analizar el estado de modernización y adecuación de los sistemas de formación en Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panamá, República Dominicana y México. Intenta destacar las principales características por país; cómo están organizados; que organismos públicos los administran; se refiere a las innovaciones en marcha en relación con su reorganización y tomando en cuenta la formación basada en competencias. a) El movimiento de creación de las IFP En Centroamérica la creación de Instituciones de Formación profesional (IFP) fue coincidente con los primeros años del modelo de sustitución de importaciones, en los años

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sesenta, es decir, dos décadas después de la creación de la primera institución de este tipo en Brasil. Ese país fue pionero al crear el Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENM), en 1942, y del Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial (SENAC), en 194619. Tal como lo señala el estudio de CINTERFOR, muchos años después, y una vez consolidado el esquema adoptado en Brasil, comenzaron a crearse instituciones de este tipo en otros países de la región, los que si bien se inspiraron en ese patrón original, fueron acuñando variaciones importantes en cuanto a su estructura, organización y cobertura. La búsqueda de adecuación de la formación de fuerza de trabajo calificada a las nuevas necesidades de la industrialización y la urbanización fue el aspecto sustantivo del cambio institucional que se produjo a ritmos diferentes entre los países. Había necesidad de dar una adecuada respuesta a la imperiosa necesidad de mano de obra calificada, sobre todo en los niveles de operarios calificados y semicalificados. Y esas respuestas no se podían encontrar en los sistemas de educación regular los cuales vivían a su manera también la necesidad de su reforma. El principal obstáculo estructural de la educación era su rasgo aristocratizante y excluyente20. La industrialización creaba nuevas empresas y abría nuevas líneas de producción. Los trabajadores del campo migraban a la ciudad en busca de los nuevos puestos de trabajo. Se requería urgentemente una figura institucional que supliera la incapacidad formadora de las empresas y que actuara con la celeridad y en la escala que éstas reclamaban. La tarea consistía no sólo en brindar las calificaciones ocupacionales requeridas por los distintos oficios, sino que se trataba también de transmitir a los trabajadores (de origen campesino) las normas, las pautas y los estilos de la organización industrial del trabajo. En esas circunstancias surgieron las IFP que desde su creación conservan tres rasgos fundamentales. En primer lugar, la neta independencia de los sistemas regulares de educación y la proximidad, por contrapartida, con el medio laboral; en segundo lugar, el financiamiento basado en una contribución de las empresas bajo la forma de un impuesto sobre la nómina

19 Casi simultáneamente, en Argentina se puso en marcha la Comisión Nacional de Aprendizaje y Orientación Profesional (CNAOP), en 1944, con propósitos similares a los de aquéllas, pero cuya duración resultó efimera (fue absorbida por las tradicionales estructuras del Ministerio de Educación a comienzos de los años cincuenta). 20 La escolaridad a nivel de enseñanza básica y media y estaban enfilados hacia una educación academicista y aristocratizante1 alejada del mundo de la producción, desdeñosa del trabajo manual y que concentraba las opciones profesionalizantes a nivel superior para puestos de prestigio intelectual. Por último, la rigidez y las restricciones presupuestarias crónicas de los ministerios de Educación hacían imposible asumir una tarea que demandaba creatividad y dinamismo y que implicaba una pesada carga financiera. A pesar de la respetable tradición que en algunos países se había logrado acumular en materia de educación técnica, de escuelas vocacionales de nivel secundano, y sobre todo la experiencia cumplida por las denominadas "escuelas de artes y oficios", se comprobó que todo este esfuerzo no ofrecía una plataforma suficientemente ágil y adecuada para dar el salto cuantitativo y cualitativo que las circunstancias económicas reclamaban: la formación de la mano de obra que exigla el proceso de industrialización iniciado en los años de la Segunda Guerra Mundial, sobre todo en Brasil y Argentina; lo que se repitió, años más tarde, cuando otros países americanos pusieron en marcha sus respectivos programas de industrialización (los países andinos a mediados de los años cincuenta y lo' centroamericanos a partir del inicio de la década siguiente). Tampoco existía en la región una tradición arraigada de aprendizaje informal de los oficios. Aunque gran parte de las calificaciones manuales eran aprendidas a través de la experiencia, las empresas no hablan desarrollado capacidad propia para formar organizadamente a los trabajadores requeridos.

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salarial; en tercer lugar, la participación de los sectores directamente involucrados gobierno, empleadores y trabajadores - consagrada en sus órganos de conducción21. La combinación de tales atributos les aseguró una fuerte autonomía, sustentada sobre un financiamiento estable y sobre la práctica permanente de la interlocución con el mercado que estaban destinados a servir. La inserción política de las IFP las ligaba a los sectores de avanzada en materia económica y social, asociadas al despegue de la industrialización. En muchos casos la rectoría de la formación profesional fue confiada a los ministerios de Trabajo22 en tanto comenzaban a serles atribuidas las responsabilidades de todas las cuestiones inherentes al área laboral. Asímismo la institucionalización de la FP en la mayoría de los países latinoamericanos se produjo fuera de los ministerios de Educación. Eso se debión no solo a las razones de índole práctica antes señaladas sino a la decisión de asociar las IFP a políticas laborales bien definidas y explícitas23. Tal vez el rasgo más conocido, innovador y decisivo de las IFP latinoamericanas file el sistema de financiamiento adoptado por la mayoría de ellas. Tal sistema consiste en una cuota compulsoria que las empresas pagan bajo la forma de una tasa impositiva equivalente aun porcentaje de su nómina salarial,) variando entre 0,5 y 2%. Excepcionalmente los trabajadores también contribuyen con aproximadamente 0,5% de las utilidades y bonos que perciban En algunos casos, contribuciones complementarias del presupuesto nacional están) previstas en la ley, sea de manera regular o por contratos específicos. Pero en la práctica, estas últimas han sido poco significativas24.

21 A finales de los años cincuenta, y sobre todo en las décadas siguientes, se crearon en casi todos los países instituciones de naturaleza parecida. En general se preocuparon por la formación de mano de obra urbana, mayoritaria-mente en el sector industrial y la construcción. Sus labores se volcaban a capacitar trabajadores de ejecución (en ocupaciones calificadas y semicalificadas) y la mayoría de ellas destinó recursos significativos para la formación de adolescentes (en un esquema de aprendizaje). 22

Ello es explicable porque desde un principio, la clientela que la gran mayoría de las instituciones atendió, provenía de los sectores sociales postergados (aquellos que eran deficitariamente alcanzados por los servicios educativos regulares). 23

Por ejemplo, el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), si bien se creó como una institución autónoma vinculada directamente a la Presidencia de la República de Costa Rica, fue promovido y propuesto desde sus orígenes por el Ministerio de Trabajo y Bienestar Social, así denominado en ese entonces. 24 Esta fórmula implicó el obvio reconocimiento de que el peso financiero de la. FP debería ser de responsabilidad de las empresas. Constituyó también un modoo de asegurar un flujo continuo y dinámico de recursos, evitando así la penosa dependencia del presupuesto público, sufrida habitualmente por los órganos gubernamentales. Finalmente, garantizaba - al menos teóricamente - un ajuste automático de los recursos disponibles a las fluctuaciones del mercado de trabajo, desde el momento que el volumen de los aportes estaba determinado por la masa salarial del número de trabajadores efectivamente empleados en momento dado. Si bien la mayoría de las 1FF fueron creadas en la órbita pública y bajo la tutela de los respectivos gobiernos, el origen de los recursos financieros recaudados en las empresas marcó la fuerte injerencia de los empleadores en el manejo de las IFP…Fue a la vez la fuente de respaldo a la gran autonomía que, como excepción en el aparato gubernamental, fue concedida a las IFP. La estabilidad y crecimiento progresivo de los recursos financieros otorgados conforme a la ley, confirió a las IFP una fuerza y vigor que les permitió crecer y consolidarse, generando una rica tradición y una notable capacidad de ajuste y adaptabilidad a situaciones cambiantes.

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El modelo institucional creado marcó la fuerte injerencia de los empleadores en el manejo de las IFP, asegurando, al menos potencialmente, fluidos lazos con las unidades de producción. El tripartismo, como mecanismo permanente de negociación y equilibrio de intereses a menudo contrapuestos entre gobierno, empleadores y trabajadores, se constituyó en la tercera piedra angular sobre la cual se cimentó la vocación de flexibilidad de que harían gala las IFP a lo largo de su historia. El modelo descrito anteriormente predominó en Centroamérica, pero hay rasgos particulares que confirman la gran heterogeneidad anteriormente señalada. Tal como lo afirma el estudio, ya citado, resultaría engañoso y hasta estéril, procurar una definición de las IFP de los países americanos dentro de un modelo rígido caractenzado por un excesivo reduccionismo formal a algunos rasgos de su naturaleza, sus estructuras y su organización. En efecto, sostiene que cada entidad ha explorado y explotado de manera propia y peculiar los espacios y posibilidades abiertos en el molde fundacional. Las IFP han conformado variadas formas de respuesta, una singular articulación con las demandas formuladas, y situaciones muy diferentes en su capacidad de cambio y adaptación en cada realidad centroamericana. Nosotros postulamos que hay una crisis del modelo que no encuentra todavía un nuevo rumbo claramente definido ante la misma incertidumbre que vive la región en cuanto a su inserción a largo plazo en la globalización. Existe una gran disparidad en cuanto a las normas jurídicas que amparar las labores de las IFP: − en algunos casos existen preceptos constitucionales que legislan en la materia (México); − en otros, los parlamentos han sanciona& leyes orgánicas que tratan el tema Costa Rica,

Nicaragua; − en otros, el régimen de la formación profesional está ordenado por Decretos

Presidenciales, Resoluciones Superiores o Decretos-Ley Guatemala, Honduras. La heterogeneidad de normas jurídicas de diverso origen, naturaleza y cobertura que amparan a la formación y a las propias 1FF dan lugar a conflictos de jurisdicción entre los ministerios de Trabajo y de Educación, cuando no a otras carteras o reparticiones oficiales que se ocupan de la promoción y bienestar social en general - y de los jóvenes, las mujeres y minorías diversas en particular - y aun los órganos máximos de planificación económica y social. Héctor-Hugo Barbagelata ha clasificado las cuestiones de que trata la legislación sobre la formación de la siguiente manera: − Questiones conceptuales, objetivos y medios de la FP. − Relaciones entre la FP y la educación formal, atribuciones y responsabilidades del

Estado, y derechos y deberes de los individuos a este respecto. − Situación de la FP en el cuadro de las relaciones laborales individuales y colectivas y

contenido de los decretos y obligaciones de las partes a este respecto. − Organización, funcionamiento y financiamiento del sistema nacional de FP.

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− Organización, cometidos y fines de las IFP. − Reglamentación de los contratos de trabajo que incluyen en su objeto la FP de la parte

laboral (Contrato de Aprendizaje, contrato de trabajo en prácticas, pasantías, etc.). − Certificación de las calificaciones ocupacionales. Un aspecto que llama la atención es que, a pesar que desde sus orígenes la mayor parte de las instituciones fueron concebidas en el marco de los ministerios de Trabajo y como elementos constitutivos frindamentales de las políticas laborales por ellos conducidas, la formación como tal no está incorporada a los sistemas normativos laborales. Salvo algunas excepciones, las normas júridicas que se establecen lo son para una legislación sobre la problemática propia y exclusiva de la formación. La dificultad de institucionalizar sistemas de formación de mano de obra e los países se debe a múltiples razones. En general, una de las más difundidas debe localizarse en la incapacidad de los propios ministerios de Trabajo para asumir un liderazgo en la materia; también en la inhabilidad demostradapo esas carteras para establecer los marcos institucionales legítimos y reconocido para la formulación de las políticas de formación de recursos humanos. En la última década los ministerios de Trabajo vieron disminuir sensiblemente su poder de convocatoria, fracasaron los intentos por modernizar sus estructuras, sobre todo, reasumieron en el mejor de los casos, su tradicional papel de mc diadores en las relaciones laborales y de vigilancia de las condiciones de trabajo. La operacionalidad de los sistemas se complicó, además, por la rivalidad entre los ministerios de Trabajo y de Educación, ya que ambos reclaman la tutela sobre la responsabilidad central en el manejo de estas. La propia dinámica de la sociedad y la evolución en las políticas de las IFP las llevó a diversificar sus poblaciones meta y los conceptos de la formación. La atención a sectores excluidos fue decisiva en esta perspectiva. A partir de ellos las IFP no sólo capacitan a trabajadores para darles una capacitación laboral, sino que sus programas de orientación y formación están concebidos para abrir y desarrollar las aptitudes humanas para una vida activa, productiva y satisfactoria, y en unión con las diferentes formas de educación, mejorarar aptitudes individuales para comprender individual o colectivamente cuanto concierne a las condiciones de trabajo y al medio social, e influir sobre ellos. En virtud de este importante viraje conceptual, se abrieron posibilidades para explorar caminos cada vez más amplios. Dos grandes vertientes aparentemente contrapuestas, se plantean para las IFP: por un lado, la atención a las necesidades de las unidades productivas dinámicas, con un objetivo económico; por otro, la acogida a los sectores ygrupos sociales en desventaja, con un objetivo social. Uno de los problemas que ha suscitado mayor polémica en la definici6n los campos de actuación de las IFP ha sido justamente la búsqueda de equilibrio entre estas dos posiciones. En Centroamérica las IFP han dado poca o ninguna atención a los sectores excluidos, en gran medida como consecuencia de su falta de prioridad pero también como consecuencia de los

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exiguos recursos financieros de que disponen. Todos los países de la región manejan un presupuesto cuatro veces inferior al de Costa Rica, el más avanzado. 8. La cobertura del sector no estructurado Las IFP más dinámicas han buscado nuevos mercados y la producción de nuevos servicios esforzándose por mejorar la calidad frente a las expectativas de los usuarios directos e indirectos y comprometiéndose a ofrecer las respuestas que les son solicitadas, implícita o explícitamente, sin detenerse en las fronteras de la sola formación. Esta postura estaría implicando una nueva tendencia, aún incipiente en las IFP de la región, pero que parece ir haciéndose más evidente en varias de ellas: el foco de actuación de las IFP está centrado en las necesidades de las unidades de producción, definidas en torno al aumento de su productividad y competitividad en el mercado, y ya no más en las aspiraciones individuales de los postulantes. No podían las IFP permanecer impasibles ante el hecho de que el cuello de botella para las unidades de producción ya no está en la escasez de mano de obra calificada. El alcanzar los niveles de productividad y competitividad que aseguren su estabilidad, crecimiento y expansión depende también, y hoy tal vez en mayor grado, de la organización y adid tración de la producción, de la calidad de los productos, de la racionalizadá los costos, del diseño, de las decisiones tecnológicas, del manejo de credito y finanzas, de la comercialización y en último término, de la gerencia en general. Fue así que las IFP comenzaron - tímidamente al principio, con mayor audacia en la actualidad - a abordar servicios tanto de formación como otros no convencionales a su alcance, que atendieran los problemas cruciales de las empresas. Lo novedoso consiste también en que el concepto de unidades de producción no se remite ya sólo a la empresa grande o mediana con estándares relativamente altos de organización y productividad. Engloba a todo el continuo empresas, que van desde las más estriucturadas y de más sofisticados niveles tecnológicos, a las microempresas y a los trabajadores por cuenta propia del sector informal. Este enfoque está plenamente a tono con las tendencias aceleradas en los años noventa de reestructuración del aparato productivo: la interrelación dinámica en empresas de muy diversos tamaños y rangos de producción así como desconcentración y descomposición de las grandes empresas en circuitos más menos integrados de pequeñas unidades de producción de bienes y servicios parciales, que a su vez se conectan al mercado por múltiples vías. La enseñanza pública (en todos sus niveles) no ha dado muestras fehacientes de esforzarse por encontrar fuentes alternativas de recursos, ni por idear arreglos aflancieros no convencionales; a diferencia de las IFP, y salvo contadas acepciones, los ministerios de Educación no han logrado generar artificios idóneos para captar recursos del sector privado para ser volcados a sus presupuestos ordinarios. El protagonismo otorgado por las 1FF a las unidades escolares constituye entre otros, un camino que parecería oportuno transitar en materia de captación de recursos.

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Vinculado con lo anterior, el monopolio de la burocracia estatal sobre el sector educativo pretendiendo abarcar la planificación y conducción de todas las unjdades que integran el esíuerzo de enseñanza regular oficial, parecería convertirse en otro de los elementos que han actuado en detrimento del progreso uperimentado en la materia hasta años recientes, en particular en lo atinente ala calidad de la enseñanza impartida El gobierno del sistema educativo sigue estando reservado en la mayoría de los casos, a las autoridades centrales responsables en la materia; sigue constituyéndose en un coto cerrado, impermeable a una participación sistemática e institucionalizada de los interlocutores sociales; goza de una autonomía que se convierte en aislacionismo de la economía y la sociedad. Las instancias participativas que se pueden citar son esporádicas y circunstanciales; lo más avanzado en la materia es el de las universidades en algunos países (mas en este caso, quienes con la universidad son los miembros de la comunidad universitaria: alumnos, graduados, y a veces trabajadores de esos centros de estudio). La ausencia de participación no se reduce sólo a los aspectos de gestión. La falta de vasos comunicantes entre el sistema educativo y entorno (donde el mercado de trabajo es un elemento constitutivo atenta también contra la posibilidad de generar los mecanismos capaces de actualizando y reelaborando los saberes sociales, los esquemas informales enseñanza/aprendizaje, los resultados que sobre los procesos productivos y organización del trabajo tienen las innovaciones tecnológicas, la información, los nuevos materiales, etc. No puede negarse ni minimizarse el impacto negativo que ha tenido la actual sobre el sistema educativo en los países de la región. Mas también es preciso reconocer que desde el sistema educativo se viene actuando con esquema bastante tradicional. La dimensión de la innovación y el cambio apenas si trasciende el discurso bien inspirado de educadores y responsables de las políticas educativa. La observación de lo que ocurre por ejemplo, al nivel de enseñanza media - es una prueba elocuente de ello. Las modalidades escolarizadas atención siguen monopolizando la respuesta que se ofrece desde los correspondientes; las metodologías continúan centradas en el aula y alejadas la vida cotidiana en general y de los mercados ocupacionales en particular. visión pedagogista e idealista de la realidad circundante atenta contra las pon sibilidades de modernización en materia de programas y contenidos curriculares. Las enormes dificultades encontradas con la introducción de las reformas a la enseñanza secundaria en los años setenta (los llamados ciclos diversificados o profesionalizantes) son una ilustración de cuanto se acaba de afirmar; lo que resulta aun más grave es que las expectativas que se cifraron para este nivel de enseñanza estaban centradas precisamente en estas reformas que hasta el momento no muestran resultados halagüeños.

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9. Tendencias fundamentales Seis tendencias llaman la atención en el nuevo perfil institucional que se delineando en las IFP. Ellas son; - La formación pre-ocupacional va perdiendo peso en relación a la formación

complementaria para trabajadores ya vinculados al mercado de trabajo. - Las IFP están expandiendo la formación para mandos medios, técnicos. tecnólogos, en

niveles superiores a la tradicional formación de obreros ca. dos y semicalificados. - Las actividades se organizan cada vez más con un criterio sectorial, como forma de

aproximarse a la especificidad característica de cada uno de los rubros de la actividad económica.

- Se está dando una progresiva transferencia de las responsabilidades de la formación hacia

las empresas, con el consiguiente cambio en el papel y funciones de las IFP. - Las medianas y pequeñas empresas se están convirtiendo en un segmento de creciente

atención de las IFP. - Las IFP han iniciado el camino de la prestación de servicios distintos de la formación,

asumiendo con ello nuevos papeles frente al desarrollo de la tecnología y de la productividad en el aparato productivo.

La dedicación que las IFP prestan a la formación pre-ocupacional va adquiriendo un menor peso (tanto en términos absolutos como relativos) dentro del esfuerzo capacitador que llevan a cabo. 10. Hacia niveles más altos de formación a) Transferencia de la Formación Profesional a las empresas Existe en la región una convicción generalizada respecto de la conveniencia de dejar cada vez más en manos de las empresas que tengan capacidad pan hacerlo, la responsabilidad de la formación de sus propios trabajadores. Esta convicción se ha filtrado no sólo en las IFP sino en los ámbitos superiores de planificación laboral, educativa y de desarrollo de recursos humanos, así como en las propias empresas Las evidentes razones para ello son el convencimiento de que la empresa ofrece un natural ambiente propicio a la formación y de que cada vez más, las especificidades tecnológicas y los rápidos cambios que se producen en la Organización del trabajo y en los procesos productivos, exigen una capacitación en estricta concordancia con la forma en que el trabajo es realizado u cada empresa. Por otra parte, es en el seno de las empresas donde mejor se palpan las reales deficiencias de capacitación que impiden o limitan el crecímiento de la producción y de la productividad, así como la mejor organización de los procesos de trabajo.

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Esto otorga el protagonismo a la empresa como la célula básica a partir de la cual construye el tejido productivo de la sociedad. Este hecho tiene un d significado: de una parte, la empresa comienza a convertirse en el foco de atención de los programas de las IFP; de otra, la empresa es valorada como el ámbito natural en el que se desenvuelven interrelacionadamente los procesos productivos y formativos. La forma organizativa hacia la que están enfilando algunas de las IFP de la región para atender más adecuadamente los requerimientos de formación y asistencia integral a las empresas de sectores económicos específicos son precisamente los centros tecnológicos o centros especializados. Desde hace algunos años, y parcialmente en respuesta a las políticas de ajuste económico y reordenamiento productivo, algunas IFP de la región están transformando sus centros de formación en focos de desarrollo e irradiación de tecnologías para aquéllos sectores prioritarios o más dinámicos de la economía. El hecho que caracteriza a estas nuevas unidades operativas es que además de impartir programas de formación para jóvenes y adultos (aprendizaje, habilitación, complementación, etc. han comenzado a elevar su atención hacia la enseñanza media técnica, cursos postsecundarios, universitarios, e incluso de posgrado. Junto a esta dimensión de formación estos centros son los ejes delanzamiento de un conjunto de actividades adicionales ligadas al desarrollo de la productividad en las empresas; es en ellos donde se radican ambiciosos programas de asistencia técnica integral, desarrollo de investigación tecnológica aplicada, difusión de información tecnológica, etc. Estos centros, núcleos, unidades, cuentan con una gran autonomía gerencial, administrativa y financiera que los autoriza a actuar en forma ágil, flexible y dinámica y que lo. habilita a atender las demandas que se le formulen en un amplio espectro de necesidades. De ahí que sus procesos organizativos sean, muchas veces diferentes a los que rigen habitualmente en los centros múltiples de las IFP. 11. Niveles en que se Imparte la Formación Profesional en los Países de la Región De acuerdo con un documento del IBERFORP25, la noción de nivel educativo está intrínsecamente asociada a los sistemas formales de educación. Los sistemas educativos están generalmente estructurados en tres niveles: primario, medio o secundario y nivel superior. En la jerga de la formación profesional, modelo desarrollado por las IFPs, dirigida especialmente a desarrollar habilidades y destrezas de la fuerza de trabajo, la noción de nivel tiene otra connotación. Está asociado a los niveles de la estructura ocupacional, y más recientemente, a la competencia requerida para desempeñar un determinado rango de actividades laborales; así en vez de nivel primario, secundario o terciario, se utilizan denominaciones que denotan grados crecientes de complejidad: habilitación y aprendizaje, complementación, especialización, etc. Si la formación profesional se organiza con base en competencias profesionales, se habla de nivel de competencia.

25 Programa de Cooperación Iberoamericana para el Diseño de la Formación Profesional (IBERFORP). "Los sistemas de Formación Profesional de los países centroamericanos y del Caribe: Revista comparada de su estado de situación", 1998.

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La formación profesional en el marco de los sistemas educativos formales de nuestros países, en su mayoría se sitúa en el nivel medio y en el nivel superior. Obsérve el siguiente cuadro:

Cuadro No. 1 Denominación y nivel en que se ofrece la Formación Profesional, según país y modelo

DENOMINACIÓN NIVEL EN LA ESTRUCTURA EDUCATIVA País Formación Profesional Formal (Modelo 1)

Formación Profesional paralelo al sistema educativo (modelo 2)

Modelo 1 Modelo 2

Guatemala Educación Vocacional

Formación Profesional

Nivel Medio. Ciclo diversificado. Duración de 2 a 4 años. Salida: Bachiller en la rama correspondiente.

Formación inicial: Aprendizaje, Habilitación y Rehabilitación Profesional. Formación Complementaria: Especialización, Complementación y Actualización

El Salvador Educación Media Vocacional

Formación Profesional

Nivel Medio. Tres años de estudios. Salida. Bachiller Técnico en la especialidad. Nivel Superior. Dos años de estudios después del bachillerado. Salida: Técnico superior en ingeniería, etc.

Formación Inicial: Aprendizaje (Formación Alterna Empresa Centro o Formación Dual). Habilitación. Formación Complementaria: Complementación, Especialización y Actualización

Honduras Educación técnica media

Formación Profesional

En el nivel medio. Salida. Bachiller Técnico.

Formación inicial: Aprendizaje, Habilitación y Rehabilitación Profesional. Formación Complementaria: Especialización, Complementación y Actualización. Educación para el Trabajo.

Nicaragua Sistema único: Formación y Capacitación Profesional

• Formación inicial: Aprendizaje, Habilitación y Rehabilitación Profesional.

• Formación Complementaria: Especialización, Complementación y Actualización.

• Formación de Técnico Básico Rural • Formación de Técnicos Medios • Técnico Superior

Para acceder al nivel de Técnico Medio el alumno(a) debe de completar el ciclo básico (9no. grado) de la educación media, y para ingresar al nivel de Técnico Superior, haber obtenido el certificado de Técnico Medio.

Costa Rica Educación Técnica

Formación Profesional

• Bachiller Técnico • Técnico Superior

En el nivel medio. Ciclo diversificado. Tres años de duración.

Formación inicial: Aprendizaje (tradicional y formación dual), Habilitación y Rehabilitación Profesional. Formación Complementaria: Especialización, Complementación y Actualización

República Dominicana

Educación Técnico Profesional

Formación Técnico Profesional

Nivel Medio. Segundo Ciclo. Dos años de duración. Salida Bachiller técnico en la especialidad.

Formación inicial: Aprendizaje (formación dual), Habilitación y Rehabilitación Profesional.

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Nivel Superior. Duración dos años después de la secundaria. Salida Técnico Superior o Tecnólogo. Habilitación profesional: Un año de duración. Salida: Técnico Básico

Formación Complementaria: Especialización, Complementación y Actualización

Fuente: elaboración propia con base en datos de cada uno de los países. La denominación utilizada en los países registra ligera variaciones. La formación profesional formal en Guatemala se denomina Educación Vocacional; en El Salvador, Educación Media Vocacional; en Costa Rica, Educación Técnica; en República Dominicana, Educación Técnica Profesional. En Nicaragua, que es un sistema único, se le denomina Formación y Capacitación Profesional. En el modelo 2 impulsado por la IFP, la denominación es común para todos los países, exceptuando República Dominicana (Formación Técnica Profesional). La Formación Profesional Formal, modelo I, se ofrece en el nivel medio de la estructura educativa de los países. La duración de los cursos varía entre dos (2) y cuatro (4) años. En el caso de Nicaragua, El Salvador, y Dominicana también se ofrece a nivel superior no universitario. La población meta de la educación técnico-profesional es la población joven entre los 15 y 19 años, que haya concluido el 8º ó 9º grado del nivel primario o educación básica. Por tanto, es una oferta que se puede ubicar en el nivel medio de la estructura de los sistemas educativos. Cabe destacar que históricamente, la población atendida en la educación técnica han sido jóvenes de escasos recursos económicos, quienes dada su situación socioeconómica tienen necesidad inmediata (al concluir de sus estudios secundarios), de insertarse en actividades remunerativas como soporte económico para contribuir al sostenimiento suyo y de sus familias y para poder continuar sus estudios superiores. En el caso de la formación profesional, la población atendida se ubica mayoritariamente entre los 15 y 44 años, con nivel educativo máximo alcanzado de primaria (8vo. Curso), incluyendo a la población económicamente activa y al resto de la población activa, dado que diferentes cursos de formación profesional van dirigidos a diferentes grupos (ocupados, desocupados, inactivos, etc.). La fijación de un límite superior en los 44 años se debe a la necesidad de que la formación puede ser rentabilizada durante unos años en el puesto de trabajo. Es importante destacar que la edad máxima para la jubilación en casi todos los países es 65 años, a partir de la cual van disminuyendo sus capacidades productivas en el sector formal de la economía. En la formación profesional la población atendida son mayormente jóvenes que no tienen posibilidades de ingresar a la educación secundaria diversificada o superior por carecer de recursos económicos para ello. Dentro de estos jóvenes se encuentran aquellos con problemas escolares o sociales, desempleados y con problemas de inserción laboral debido a la falta de capacitación para lograrlo. La formación profesional contempla varios modos, entre los que destacan a nivel regional, la Formación Inicial y la Complementación. La formación inicial está dirigida a jóvenes y

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adultos sin conocimientos o experiencias previas en la ocupación u oficio, con el propósito de que alcancen un nivel formativo que les permita ejercer una actividad productiva en forma satisfactoria. Comprende el Aprendizaje y la Habilitación. Aprendizaje es el modo de formación inicial destinado a jóvenes entre 15 y 20 años con estudios de primaria, sin conocimientso ni experiencia previa en el área de especialización, que requieren formarse en ocupaciones calificadas, las cuales requieren conocimientos tecnológicos y habilidades manuales. Se caracteriza por proporcionar una formación integral a tiempo completo, de larga duración (1,5 a 3 años), dirigida principalmente al sector formal. Los programas de Aprendizaje se pueden desarrollar en el Centro de Formación o mediante la utilización del método dual, en el cual centro y empresa comparten la responsabilidad de la capacitación. Los conocimientos teóricos son impartidos en el Centro y la formación práctica se realiza en las empresas, bajo la responsabilidad de un monitor, quien es capacitado técnica y metodológicamente por la IFP para tal fin. El aprendizaje está estructurado en módulos certificables, a fin de facilitar la incorporación de los participantes al mercado de trabajo cuando, por alguna razón, deben interrumpir su formación, y posibilitar la continuación del proceso, una vez que sus condiciones propias lo permitan. Habilitación constituye el modo de formación destinado a jóvenes y adultos que buscan iniciarse en una ocupación para insertarse rápidamente en el mercado laboral. La duración de los programas es relativamente corta (3 a 6 meses) y en ellos predomina el desarrollo de destrezas. No exige conocimiento previo o experiencia. Por medio de la modalidad de Especialización, se profundizan aquellos conocimientos y habilidades requeridas para desempeñar un puesto que necesita calificación técnica compleja y específica, en programas con duración de 100 a 800 horas. Está dirigida a trabajadores que poseen un título de nivel profesional, de Técnico Médio o de Aprendizaje. La formación complementaria es la que se ofrece a trabajadores ya con preparación previa o experiencia laboral, con el objetivo de complementar o profundizar sus conocimientos. Complementación es el modo de formación destinado a trabajadores en servicio, temporalmente inactivos o que hayan recibido formación inicial, que poseen conocimientos y experiencia previa y que buscan complementar, actualizar o perfeccionar sus conocimientos, habilidades y destrezas, para que alcancen el nivel de desempeño propio de una ocupación o para promoverse en la escala ocupacional. Especialización es el modo ofrecido a los trabajadores calificados que requieren conocimientos completos y profundos de una técnica específica de su ocupación. Es importante tener en cuenta que a pesar de que la terminología empleada es similar en todos los países pueden existir diferencias en la duración de los programas, así como en los

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requisitos de ingreso, esto debido a los "arreglos institucionales" que se han establecido dentro de cada IFP. Así, en el caso del INATEC de Nicaragua, los módulos formativos, conocimientos y prácticas tecnológicas son homologables con el modo de Aprendizaje en los niveles de Técnico Básico Rural y de Técnico Medio, difiriendo en los módulos o programas de formación general. Los módulos formativos, conocimientos y prácticas tecnológicas son homologables con la Habilitación en los niveles de Técnico Básico Rural y Aprendizaje. 12. Los sistemas Nacionales de Formación Profesional: los actores institucionales El examen de algunas características del marco institucional del sistema educativo imperante en los países de la región permite observar que en la fijación de las competencias de los ministerios o secretarías de Estado se mantiene la división tradicional en los países latinoamericanos: el subsistema de educación técnica de nivel medio adscrito a los organismos mayores de la educación y la formación profesional dependiente de los órganos reglamentadores de las relaciones de trabajo. En cuanto a la responsabilidad o rectoría de las actividades de educación no formal, también es usual que las instancias responsables de la educación cuiden de las actividades educativas de carácter supletorio, mientras las “instituciones nacionales” sean las responsables de la capacitación. Las posibles dificultades pueden empezar a surgir cuando se define por objeto de la educación no formal en el ámbito de los Secretaría de Educación “la alfabetización de adultos o el adiestramiento en artes y oficios” y cuando todas las acciones del órgano responsable de tales actividades se orientan por el principio de la vinculación de la educación al trabajo productivo. Las respectivas leyes que amparan a las IFPs establecen que éstas son las responsables de organizar y regir los sistemas nacionales de formación profesional. En las leyes generales de educación se menciona comúnmente a la Educación Técnica como un subsistema a cargo de los ministerios de educación. Esta separación de responsabilidades frente a un tema de interés común entre entidades oficiales ha originado en el pasado, y en algunos países aún persisten, serios inconvenientes para lograr algún nivel de colaboración entre los ministerios de educación y la IFPs. Este es un hecho preocupante, máxime cuando precisamente en las Juntas Directivas de los Institutos de formación profesional, los Ministerios de Educación se encuentran representados. La organización del servicio de formación profesional (educación técnica y formación profesional) en los países de la Región, presenta características comunes e interesantes innovaciones. La Educación Técnica en el nivel medio, exceptuando el caso de Nicaragua, es regulada y ofertada por los respectivos ministerios de educación. A nivel superior, en aquellos países donde se ofrece, intervienen en su regulación los organismos que controlan la educación superior.

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Por su parte, el modelo 2 de formación profesional, es regulado y ofertado por las IFP, que son entidades tripartitas (Estado, Sector Empresarial y Sector Laboral), descentralizadas, autónomas, con patrimonio propio y financiadas por un aporte que oscila entre el 1 y 2% del monto de la planilla que paga la empresa privada; y con un enfoque educativo distinto (formas como se determinan los contenidos curriculares y el soporte técnico-pedagógico) del predominante en los ministerios de educación. a) Principales características de los sistemas de formación profesional por país En Nicaragua, que tiene un sistema único, se le denomina Formación y Capacitación Profesional. En el modelo 2 impulsado por la IFP, la denominación es común para todos los países, exceptuando República Dominicana (Formación Técnica Profesional). La Formación Profesional Formal, modelo I, se ofrece en el nivel medio de la estructura educativa de los países. La duración de los cursos varía entre dos y cuatro años. En el caso de Nicaragua, El Salvador y Dominicana también se ofrece a nivel superior no universitario. Es importante destacar que para acceder a la mayoría de los cursos de formación profesional que se ofertan paralelamente al sistema educativo formal, se exige que los aspirantes hayan concluido el 8º ó 9º. grado del nivel primario o educación básica. Por tanto es una oferta que puede ubicarse en la estructura media de los sistemas educativos. En Honduras se da la clásica separación de las ofertas de Educación Técnica Media y la Formación Profesional. La primera está bajo la responsabilidad de la Secretaría de Educación Pública; y la segunda, a cargo del Instituto Nacional de Formación Profesional, INFOP. La educación no formal comprende acciones de educación de adultos, educación comunitaria, educación popular, “educación para el trabajo” y formación profesional. En ese ámbito, actúan, además de instituciones públicas y privadas de proyección nacional, numerosas Organizaciones no Gubernamentales - ONGs, Organizaciones Privadas para el Desarrollo - OPDs, organizaciones campesinas y comunitarias e instituciones religiosas, impartiendo una amplia gama de actividades. Tales organizaciones se dirigen a públicos muy variados, particularmente a mujeres y a grupos de escasos recursos económicos, aplicando metodologías asimismo bastante heterogéneas26. Como parte de los esfuerzos para constituir un sistema nacional de formación se ha estructurado una propuesta sobre integración de un “Sistema Nacional de Formación Profesional”, que surgió en ese país como resultado de la ejecución del “Proyecto de Educación para el Trabajo” (POCET), patrocinado por la OIT, el Gobierno de Honduras y el Gobierno de los Países Bajos), ejecutado por la Secretaría de Educación Pública y el INFOP. Sin embargo, con el objetivo de institucionalizar la experiencia del POCET, mediante el Acuerdo Presidencial nº 0349-EP-95, de diciembre de 1995, se crea el Centro Nacional de Educación para el Trabajo - CENET, como dependencia técnica adscrita a la Secretaría de

26 SECRETARÍA DE PLANIFICACIÓN. Op. cit.

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Educación, con el objetivo, entre otros, de “ejecutar programas de educación para el trabajo que corresponden tanto a programas de educación de adultos como a la formación profesional para apoyar el desarrollo que, a mediano y largo plazo, se produzca en los tres sectores de la economía nacional”27. Además de la Educación Preescolar, Educación General Básica y Educación Diversificada, el sistema Educativo Costarricense también incluye los programas de Educación de Adultos y Educación Especial. Está estructurada en base ciclos. El III y IV Ciclos conforman lo que se denomina funcionalmente Educación Secundaria. Al finalizar el III Ciclo el estudiante puede optar por la continuación de sus estudios en la Educación Diversificada, cuya duración es de 2 a 3 años. Este nivel se subdivide en tres ramas: La Rama Académica, con dos años de duración (décimo y undécimo años); La Rama Artística, con dos años de duración; La Rama Técnica, con tres años de duración (décimo, undécimo y duodécimo años). La Rama Técnica se diversifica en modalidades: Industrial, Agropecuaria, Comercial y Servicios. La Educación Técnica Profesional es un subsistema del Sistema Educativo Formal. Se ofrece a quienes deseen obtener formación en carreras profesionales de grado medio, según lo establece la Ley Fundamental de la Educación, vigente desde 1958. Es parte de la educación general que se imparte en los Colegios Técnicos Profesionales del país. La formación profesional está a cargo del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA). En el sistema Educativo guatemalteco, el ciclo diversificado cubre las ramas de magisterio, bachillerato, comercio, educación vocacional o bachillerato industrial. En la educación superior también se ofrece la opción denominada de Nivel Técnico con una duración de seis semestres y una de nivel intermedio con siete semestres. Los centros donde se imparte le denominan Institutos Técnicos Vocacionales. La formación profesional esta a cargo del Instituto Técnico de Capacitación y Productividad (INTECAP), el cual está organizado conforme al patrón predominante de las Instituciones de Formación Profesional de América Latina. De acuerdo a la nueva ley, el sistema educativo está compuesto por dos subsistemas, el regular y el no regular, existiendo en ambos subsistemas las modalidades formal y no formal28. El subsistema regular se organiza en tres niveles: − El Primer Nivel de Enseñanza, o Educación Básica General, de carácter universal,

gratuito y obligatorio, incluye la educación preescolar, con duración de dos años; la educación primaria, con duración de seis años (grados 1 a 6) y la educación premedia, con duración de tres años (grados 7 a 9).

27 VERGARA, M.E., MARTÍNEZ, M.A y ALFONSO, L.A. Educación para el trabajo: propuesta de un sistema nacional. Tegucigalpa, 1996. 28 MINISTERIO DE EDUCACIÓN. Texto único de la Ley 47, Orgánica de Educación, con las adiciones y modificaciones introducidas por la Ley 34 de 6 de julio de 1995. Publicado en la Gaceta Oficial de 8 de marzo de 1996.

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− El Segundo Nivel de Enseñanza, o Educación Media, de carácter gratuito y diversificado, con duración de tres años (grados 10 a 12).

− El Tercer Nivel de Enseñanza, o Educación Superior, que incluye la educación postmedia, la educación no universitaria y la educación universitaria.

El subsistema no regular comprende: − La Educación Inicial, destinada a la niñez, desde su nacimiento hasta la fase preescolar,

parte del Primer Nivel de Enseñanza. − La Educación de Jóvenes y Adultos, destinada a la población mayor de 15 años que no

haya tenido la oportunidad de acceder a los servicios educativos del subsistema regular o en la que inició y no concluyó.

− La Educación Especial, destinada a las personas que por sus condiciones físicas, sensoriales, mentales o sociales no puedan beneficiarse óptimamente del proceso de enseñanza-aprendizaje ofrecido por el subsistema regular.

En República Dominicana la educación técnica profesional se sitúa en el nivel medio y superior. El nivel medio tiene una duración de cuatro años dividido en dos ciclos, de dos años cada uno. El primer ciclo es común para todos los estudiantes. El segundo ciclo comprende las modalidades General, Técnico- Profesional y Artes. En lo que respecta a la formación profesional, está liderada por el Instituto Nacional de Formación Técnico Profesional, INFOTEP. El sistema educativo nicaragüense está estructurado en cuatro niveles: la educación preescolar, la educación primaria, la educación media y la educación superior universitaria. La educación primaria, destinada a los niños entre los siete y los 12 años de edad, tiene duración de seis años y está dividida en dos ciclos: el primer con cuatro grados y, el segundo, con dos. La educación media está conformada por un ciclo básico, con tres grados, al cual se sigue el bachillerato, con dos grados, o la formación docente, con tres. La responsabilidad de su conducción y orientación está bajo la responsabilidad del Ministerio de Educación (MED); el Subsistema de Educación Superior (Pregrado, Técnico Superior y Posgrado), integrado por universidades y centros de Educación Técnica Superior, públicos y privados. El órgano de conducción de este subsistema es el Consejo Nacional de Universidades (CNU); y el Subsistema de Formación y Capacitación Profesional que comprende las ofertas de Técnico Básico Rural, Aprendizaje, Habilitación, Complementación, Especialización, Técnico Medio y Técnico Superior. El órgano de conducción y orientación es el Instituto Nacional Tecnológico (INATEC). El caso de Nicaragua resulta interesante y novedoso en relación con los demás países de la Región. En la década de los ochenta la educación para el trabajo de ese país estaba dividida en dos subsistemas, el de Educación Técnica y el de Capacitación. La Educación Técnica estaba estructurada en dos niveles: técnico básico y técnico medio. Se cursaban carreras de

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carácter terminal o de tránsito a la educación superior. Este subsistema lo administraba el Ministerio de Educación. El subsistema de capacitación tenía como órgano de dirección y administración al Sistema Nacional de Capacitación (SINACAP), dependencia del Ministerio de Trabajo. En 1990, el nuevo gobierno decidió refundir en un sólo subsistema educativo a ambos subsistemas. Surge el Instituto Nacional Tecnológico (INATEC), como Institución autónoma del Estado. Este Instituto combina las funciones de entrenamiento en servicio, que anteriormente estaba bajo la responsabilidad del SINACAP, con la preparación de técnicos a nivel medio que era responsabilidad del Ministerio de Educación. B. La Oferta Privada de Formación Profesional y Capacitación para el Trabajo en Centroamérica, Panamá y República Dominicana Tal como se cita en el documento: "Formación, trabajo y conocimiento: La experiencia de América Latina y El Caribe" (CINTERFOR/OIT, abril de 1997), una constatación que es dable realizar para cualquier país de la región, es la aparición durante las últimas dos décadas de un "mercado privado de la formación y la capacitación" (sobre todo de ésta última). Los grados de desarrollo y consolidación de este mercado en cada caso son dispares y dependen de una serie de factores internos y externos. Aquí la cuestión fundamental no radica en el número de oferentes privados, sino en sus fortalezas y debilidades para ofrecer diversos tipos de formación que la sociedad y la producción requieren, así como para transformarse en Centros Colaboradores o para formar parte de un eventual Sistema Nacional de Formación y Capacitación en cada uno de los países. En todo caso, la aparición de esta nueva oferta de formación y capacitación, en algunos casos con características masivas es una evidencia clara de la importancia que éstas han adquirido a todo nivel: no sólo en lo que tiene que ver con las empresas, los gobiernos y la diversas organizaciones productivas, laborales y sociales, sino también en la población en general. Si bien la educación siempre ha sido visualizada como uno de los más eficientes vehículos de movilidad social, dicha apreciación estuvo en muchos casos y durante un dilatado período de la historia de nuestros países ligada a la educación formal y regular. Avanzar dentro del sistema educativo suponía acumular progresivamente mayores posibilidades de acceder a oportunidades de diversa índole: profesional, ingresos, prestigio, capital social, participación. En dicha percepción, ajustada a la realidad social y económica de una época caracterizada por el desarrollo de un modelo de sustitución de importaciones y de crecimiento del sector público, contar con una formación de tipo profesional o técnica fue percibido con ciertas diferencias según la valoración cultural que en cada sociedad prevaleciera respecto del trabajo manual y el trabajo intelectual, la formación para el trabajo y la formación académica. Pero siempre supuso, a veces más a veces menos, estar "a medio camino" en la escala de oportunidades sociales, políticas y económicas. Hoy en día esto pareciera haber cambiado radicalmente. Para empezar, se asiste a lo que se ha denominado como una progresiva "devaluación de las credenciales educativas convencionales" lo que viene a significar que ellas tienden a perder valor relativo Justamente

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como herramientas para acceder a determinados niveles de empleo, salario, responsabilidad, prestigio, etc.) provocando una auténtica "fuga hacia adelante" donde cada vez es preciso alcanzar mayores niveles de educación para acceder a iguales oportunidades. Cuando se trata de ofertas educativas estandarizadas, los niveles intermedios tienden a "comprimirse" y perder diferenciación en su capacidad de proveer dicho acceso a oportunidades, y cada vez es necesario ubicarse más en los niveles superiores de calificación para diferenciarse y competir eficazmente. Sin embargo, no es ésta la única alternativa. La otra es buscar una diferenciación con base en la construcción de un perfil profesional original mediante la complementación de los estudios cursados con una combinatoria especial de cursos técnicos. Esta última afirmación resulta válida, además, para diferentes estratos de edad: un joven o una joven procurarán realizar sus estudios regulares, pero sin duda, y en la medida de sus posibilidades, intentarán realizar cursos de idiomas, de informática, de administración, o de capacitación técnica; una persona adulta, que percibe que las reglas de juego comienzan a cambiar en su ambiente de trabajo, y que ya no alcanza con los certificados que consiguió 15 o 20 años atrás, también buscará entender y manejar esas "cosas nuevas" que traen las nuevas tecnologías. Formarse con un perfil original y único para intentar acceder a mas y mejores oportunidades de empleo, actualizarse para no perder pié en el torbellino del avance tecnológico son, quizás un poco simplemente expuestas razones subjetivas que tienen que ver con el actual contexto social, laboral y tecnológico que hacen que exista una gran demanda por cursos de capacitación, demanda que, en buena medida, ha estimulado el surgimiento de un mercado privado. Sin pretender agotar las explicaciones posibles para este crecimiento de la oferta privada de capacitación, es necesario anotar también que las condiciones para su surgimiento no han venido exclusivamente dadas por una dinámica de mercado pura, tal como la expuesta en los párrafos anteriores, sin que ello deje de ser una parte importante de lo que ha venido sucediendo. También ha estado presente en las últimas dos décadas la aparición y desarrollo de una nueva generación de políticas públicas en materia de capacitación y empleo que partían del supuesto -o requisito de la existencia de una mercado privado par conseguir sus objetivos. La acción pública que se ha manifestado a través de programas en los cuales el Estado se reserva las funciones de administrar y financiar, y delega la de ejecutar las acciones formativas, ha operado sin duda como un poderoso estímulo al surgimiento y consolidación de esta nueva oferta. El análisis de lo que ha sucedido con este nuevo sector de la oferta de formación y capacitación, revela que, por un lado, presenta el problema de orientarse casi exclusivamente al sector comercio y servicios. Si bien este sector crece sostenidamente en todas las economías, este sesgo se debería más a un problema de costos e inversiones que son necesarios para implementar los cursos, notoriamente más bajos en la mayoría de los cursos para el sector terciario que para el industrial o el agrario. Por otra parte, y como ya se mencionó antes, es también un sector específico que se ha desarrollado al amparo de determinadas políticas públicas que subsidiaron y estimularon el

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surgimiento de una oferta privada: programas de capacitación y empleo para poblaciones en situación de exclusión o "riesgo social" jóvenes, mujeres, personas con discapacidad, microempresarios, desmovilizados de conflictos armados, etc.); y subsidios a la ejecución de acciones de capacitación por parte de las empresas. Vale decir que, entonces, el mercado privado de capacitación surge en la mayoría de los casos, como resultado de un cambio sustancial en la forma de intervención del Estado en la materia: retirada de la acción estatal del plano de la ejecución directa de formación; estímulo y subsidio a la oferta privada. Esto vale para los países con una presencia estatal relativamente fuerte. Sin embargo, para los países con una débil presencia estatal, dicha oferta surgió sobre todo al amparo de los recursos de los organismos internacionales y las agencias de cooperación, que de hecho debieron suplir el vacío dejado, mientras que en otros casos actuaron de foram casi paralela a la débil acción estatal. En la medida que este cambio de rol del Estado y esta delegación de funciones no se produce en el contexto de una oferta privada preexistente, sino que ésta última surge justamente a partir de un cambio en las formas de intervención pública, ha hecho que el mercado presente en muchos casos, rasgos de debilidad: baja calidad de cursos, falta de adecuación a los requerimientos de las empresas, inestabilidad de las empresas oferentes, sobreoferta relativa de egresados en determinadas especialidades, etc. Este tipo de problemas deben ser vistos en el contexto de un proceso, en virtud del cual, y a mediano plazo, puede asistirse tanto a una depuración como a una consolidación de la oferta privada de capacitación. Sin embargo, hay al menos dos dimensiones que, aun en la hipótesis de esta consolidación de la oferta privada de capacitación, tienden a no quedar resueltos por ésta. El primero consiste en la satisfacción de determinados requerimientos cuya atención no resulta inmediatamente rentable. Típicamente se está hablando aquí de proveer servicios de formación para los grupos de población más desfavorecidos y con mayores carencias. Salvo cuando -de nuevo- exista una línea de financiamiento específico por parte del Estado de una oferta para estos grupos, es dificil pensar que se dediquen a ellos entidades que tienen en la mayor parte de los casos un objetivo lucrativo. En cierta medida, aparece aquí el otro tipo de actor mencionado en la relación de nuevos actores de la formación: el de las organizaciones no gubernamentales y otros. Este tipo de instancias, no guiadas por objetivos de lucro y orientadas en muchos casos a promover el desarrollo social y económico de determinados grupos o comunidades, procuran justamente en variadas experiencias facilitarles el acceso a la formación y capacitación. Se encuentran allí interesantes innovaciones metodológicas y conceptuales que han sido con frecuencia replicadas desde otros ámbitos. El problema que aparece aquí, es de otra índole. En la medida que este tipo de organizaciones trabaja con base en financiamiento limitado y muchas veces con recursos humanos que trabajan voluntariamente, están sometidas también a cierto grado de inestabilidad y no son pocas las experiencias que culminan con éxito durante cierto período, pero que luego no resultan sostenibles.

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El segundo aspecto que no resulta cabalmente atendible mediante un modelo que se confíe estrictamente a la oferta privada de capacitación, es que los servicios de formación, para tener sentido y utilidad, necesitan actualmente complementarse con otras actividades y servicios. Sólo la formación que se involucra profundamente en los procesos de innovación y transferencia tecnológica, que se entiende y se desarrolla en el marco de las relaciones laborales existentes en una sociedad, y que persigue objetivos formativos de larga duración, logra efectivamente un óptimo de pertinencia, calidad y adecuación con los requerimientos productivos y sociales. Ambos tipos de actores -oferta privada mediante institutos y academias, y organizaciones sociales, comunitarias y no gubernamentales- han de ser considerados, entonces, como parte del nuevo escenario de la formación y la capacitación, pero fundamentalmente en lo que respecta al plano de la ejecución de acciones. En el caso de las organizaciones no gubernamentales, puede afirmarse que se trata efectivamente de nuevos actores sociales que surgen y se desenvuelven en un contexto sociopolítico, junto al Estado y a la empresa privada. No obstante, a diferencia de ésta última, este tipo de organizaciones se caracterizan por su gran diversidad y heterogeneidad, ya que dentro de esta categoría pueden hallarse una gran variedad de expresiones organizativas, que van desde las más sofisticadas formas de organización institucional con alcance internacional, hasta grupos informales constituidos para dar respuesta a necesidades muy puntuales. No existen datos exactos sobre el número de organizaciones no gubernamentales que están operando en la región. Esto obedece en primer lugar a la ausencia en la mayoría de los países de instancias centralizadas encargadas de acreditar a tales órganos, así como de registros confiables de permanente actualización que permitan dar cuenta sobre aquellas que efectivamente están funcionando, ya que al tiempo que unas desaparecen surgen otras, mientras que otras se fusionan (debido principalmente a problemas de financiamiento), a lo que se suma la existencia de muchas organizaciones de hecho. De acuerdo con el Directorio de las Organizaciones de la Sociedad Civil de Centroamérica, de la Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano, para 1998, del total de 1.219 organizaciones registradas, incluyendo Panamá, el 56.41%% tiene entre sus líneas de trabajo la educación y la capacitación en términos generales, de las cuales un 5.3% se dedican a la alfabetización. A esto debe sumarse un 17% de organizaciones con interés en el área de la microempresa de las que un 70% brinda educación/capacitación y un 27.2% cuya área de interés es la agricultura, de las cuales el 63% brinda servicios de educación/capacitación. a) La gestión local de la formación: un espacio para más actores y oportunidades Parte de los procesos de descentralización que han venido implantándose en una serie de países de la región, es la creciente valorización del ámbito local o regional como espacio de generación tanto de conocimiento como de riqueza. La investigación acumulada sobre los distritos industriales y los sistemas productivos locales muestran la profunda interconexión entre fenómenos económicos y socioculturales, y se subraya, asimismo, la capacidad de

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ciertas regiones para producir, innovar y vender, independientemente de los condicionantes estructurales del país en el cual dichas regiones se encuentran insertas. Factores como la identidad colectiva, el sentimiento de pertenencia, el espíritu de colaboración y de innovación, entre otros recursos culturales, viabilizan el involucramiento y la participación de una amplia gama de actores locales sin los cuales no es posible alcanzar el estadio de competitividad sistémica que caracteriza a las regiones paradigmáticas en materia de desarrollo local. En este marco, la capacitación laboral, componente importante de toda política activa de empleo y un requisito indispensable al momento encarar acciones tendientes a aumentar la productividad y competitividad económica ya sea a nivel nacional o regional con base en la generación de ventajas comparativas dinámicas, pasa también a ser considerada como de interés y relevancia regional. Se puede observar, en este sentido, una creciente gama de experiencias donde la capacitación es planificada y gestionada por actores locales, o por instituciones de alcance nacional, pero donde los contenidos y forma de la misma están en función de los requerimientos específicos de la región en cuestión. Sin pretender abarcarlas todas, se presentan aquí una serie de experiencias que sirven para visualizar la manera como en diferentes países se ha intentado lidiar con las necesidades de capacitación y de desarrollo social y económico de la población y las empresas a nivel local o regional, más allá del ámbito de las instituciones estatales. Se consideran tanto iniciativas particulares de instituciones u organizaciones, como la creación de redes que incluyen una multiplicidad de actores de diferentes características, cuya interacción es guiada por la voluntad compartida de mejorar las condiciones económicas y sociales de una comunidad o región determinada. Es necesario aclarar que la selección de tales organizaciones no obedeció a ningún criterio estadístico, sino que su escogencia es producto de un sondeo en donde se tomaron en cuenta aquellas organizaciones de mayor accesibilidad que aceptaron brindar información, esto como un acercamiento inicial para analizarlas. Por otra parte, se tomaron en cuenta otras organizaciones consultadas en un estudio realizado en 1997 por el BID.