idh pueblos indigenas mexico 2010

7/31/2019 Idh Pueblos Indigenas Mexico 2010

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Informe sobre DesarrolloHumano de los Pueblos

Indgenas en Mxico

El reto de la desigualdad de oportunidades


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Inorme sobre Desarrollo Humano

de los Pueblos Indgenas en Mxico



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Informe sobre Desarrollo Humano de los

Pueblos Indgenas en Mxico


Copyright 2010

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD

Diseo editorial: Galera

Correccin de estilo: Jorge Navarijo

Ilustraciones y cenefas: Julin Cicero

El anlisis y las conclusiones aqu expresadas no reejan necesariamente

la opinin del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,

de su Junta Ejecutiva o de sus estados miembros. Esta publicacin fue

encargada por la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos

Indgenas con el apoyo del PNUD y es el resultado del trabajo de un

equipo tcnico independiente de profesionales integrantes del proyecto

Pueblos indgenas de Mxico: por una cultura de la informacin.

Todos los derechos estn reservados. Ni esta publicacin ni partes de

ella pueden ser reproducidas, almacenadas mediante cualquier sistema

o transmitidas, en cualquier forma o por cualquier medio, sea ste

electrnico, mecnico, de fotocopiado, de grabado o de otro tipo, sin el

permiso previo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

ISBN: 978-92-1-326051-7

Impreso en Mxico | Printed in Mexico

por Produccin creativa

Octubre 2010


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Inorme sobre Desarrollo Humanode los Pueblos Indgenas en Mxico



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[Desarrollo es]

Teeji,es como el crecimiento de algo.

(Mujer hablante de mazahua

residente de San Pedro el Alto, Estado de Mxico).


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Programa de las NacioNes UNidasPara el desarrollo/mxico

Magdy Martnez-Soliman

Representante Residente

Arnaud Peral

Representante Residente Adjunto

Ofcina de Investigacin enDesarrollo Humano, PNUD Mxico

Rodolfo De la Torre Garca

Coordinador

Ahuitzotl Hctor Moreno Moreno

Coordinador de Investigacin y Anlisis

Cristina Rodrguez Garca

Anlisis de Desarrollo Humano

Wendy Snchez Nez

Anlisis de Polticas Pblicas

Beatriz Rodrguez Chamussy

Coordinadora de Administracin y Enlace Institucional

Patricia Villegas Rodrguez

Asistente General

Jimena Espinosa Mijares

Perla Praz Becerril

Larisa Mora Aguilar

Adriana Burgos Rojo

Csar Rentera Marn

Asistentes de Investigacin

Reynaldo Rivas Rivera

Asistente de Administracin

Equipo tcnico del Inorme sobre DesarrolloHumano de los Pueblos Indgenas en Mxico

Coordinacin y Edicin

Gabriela Cordourier Real

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Consultores Externos

David Mayer-Foulkes

Centro de Investigacin y Docencia Econmicas

Edson Servn-Mori

Instituto Nacional de Salud Pblica


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6 Inorme sobre Desarrollo Humano de los Pueblos Indgenas en Mxico

Preacio

El fundamento de la integracin nacional no radica en la nocin

de homogeneidad, sino en la aceptacin de la diversidad como

caracterstica inherente de la sociedad. La nica homogeneidad

que debe buscarse es la de la igualdad de oportunidades y de

derechos humanos, sociales y culturales para todas las personasindependientemente de su origen racial, social, tnico, modo

de vida, religin, y sexo. Es preciso aceptar que las naciones no

tienen una identidad nica. Existe una amplia variedad de mo-

dos de vida y cosmovisiones que propician el pleno desarrollo

de las sociedades. La historia se ha encargado de mostrar las

trgicas consecuencias que puede traer consigo la imposicin

de una creencia.

En Mxico vive un gran nmero de pueblos y comunidades

indgenas que han logrado preservar su identidad y su lengua.

Sin embargo, se han caracterizado por ser el grupo poblacional

con mayor rezago y marginacin. Su situacin no slo se debeal acceso diferenciado que han tenido a los bienes pblicos,

sino tambin a la discriminacin y exclusin de las que han

sido objeto.

Desde la perspectiva del desarrollo humano, la generacin

de capacidades y oportunidades para ejercer una vida libre es

un derecho que corresponde a todas las personas. Como lo ha

sealado el Informe Mundial sobre Desarrollo Humano del ao 2004,

la identidad cultural es parte de ese conjunto de capacidades

que deben poseer las personas para llevar una vida ms plena,

es un derecho que debe respetarse y no ser considerado como

un atributo que puede ser negado.As lo muestra la Declaracin de las Naciones Unidas so-

bre los Derechos de los Pueblos Indgenas, adoptada por la

Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de septiembre

de 2007, en la cual se arma que los pueblos indgenas deben

estar libres de toda discriminacin y se establecen el derecho a

la autodeterminacin, el respeto a los derechos humanos y las

libertades fundamentales, as como el derecho a participar en la

vida poltica, econmica y social de la comunidad en la que viven.


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7El reto de la desigualdad de oportunidades

En resumen, se alienta a todos los Estados a respetar y cumplir

con lo establecido en la misma, en pos de alcanzar sociedades

ms justas, democrticas e igualitarias.

En Mxico, la creacin en 2003 de la Comisin Nacional

para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (CDI) ha permitidollevar las preocupaciones especcas de los pueblos y las comu-

nidades indgenas a las instancias gubernamentales de decisin

ms importantes. Actualmente, el apoyo pblico a la poblacin

indgena se ha convertido en un eje transversal de las polticas

pblicas del Estado; desde el ao 2008 existe un anexo dentro del

Presupuesto de Egresos de la Federacin en el que se desglosan

los recursos que se destinan a este sector de la poblacin. Todo

esto, entre otras acciones, ha contribuido a mejorar la condicin

de bienestar de los pueblos y comunidades indgenas. No obs-

tante, el rezago es tan grande que estos esfuerzos no han sido

sucientes para colmar los diferenciales de desigualdad, comolo muestra el anlisis presentado en esta publicacin.

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

lleva ms de diez aos colaborando con diversos organismos

en Mxico para impulsar el respeto a los derechos humanos y

con la publicacin de los ndices de desarrollo humano genera

informacin que muestra los principales aspectos y regiones

en donde las desigualdades y carencias son ms pronunciadas.

Sin embargo, es indispensable el levantamiento de informacin

ocial que integre de manera ms sistemtica la diversidad cul-

tural, para poder contar con indicadores sensibles a las mismas,

de tal forma que sea posible la planeacin y diseo de polticaspblicas multiculturales que garanticen el pleno desarrollo de

todas las comunidades y personas.

Esta publicacin presenta en cifras la profunda desigualdad

de oportunidades que caracteriza a los pueblos indgenas. Aqu

se enfatiza la necesidad de generar indicadores que den luz

sobre los aspectos prioritarios en los que deben centrarse las

polticas pblicas para alcanzar una mayor igualdad de opor-

tunidades en la poblacin indgena; se presenta el ndice de

desarrollo humano de la poblacin indgena a nivel municipal

y sus componentes para el ao 2005; se enfatiza la condicin

de desventaja que caracteriza a las mujeres indgenas, quienes

son objeto de una doble discriminacin: su condicin de gnero

y de origen tnico; se analizan las principales dimensiones deldesarrollo humano en la poblacin indgena y su contraste con

la poblacin no indgena; adems, se da un panorama general

de la progresividad del gasto pblico considerando el nivel de

desarrollo humano de la poblacin indgena.

Los hallazgos de este informe muestran que la poblacin

indgena se encuentra en clara desventaja en los logros en salud,

educacin y particularmente en las oportunidades de generacin

de ingreso. Por otra parte, se encuentra que la asignacin del

gasto pblico federal se ha focalizado hacia los municipios con

poblacin indgena con menor desarrollo humano. Sin embargo,

no existe evidencia contundente de que estos recursos estn bene-ciando a los indgenas, lo cual abre una brecha de anlisis sobre

la planeacin eciente y ecaz del uso de los recursos pblicos.

De aqu se deriva la importancia de incorporar a los pueblos y

las comunidades indgenas en la toma de decisiones sobre el

destino y distribucin del gasto que les es asignado.

Con esta publicacin, el PNUD en Mxico busca contribuir

una vez ms a la generacin de indicadores que constituyan

una herramienta no slo para el anlisis acadmico, sino para el

desarrollo de polticas pblicas implementadas por el gobierno,

as como para las acciones llevadas a cabo por parte de la sociedad

civil organizada y, nalmente, para todos aquellos que comparteny persiguen los principios de igualdad y equidad entre todas las

personas, cualquiera que sea el mbito en el que se desempean.

Una sociedad armnica, justa e igualitaria, slo puede alcanzarse

con el compromiso social de todos sus miembros.

Magdy Martnez-Soliman

Representante Residente

PNUD Mxico


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[Desarrollo es]

Tlajtoltlalnamikilistli(pensamiento que construye).

(Hombre hablante de Nhuatl

residente en la Huasteca Hidalgense).


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La elaboracin del Informe sobre Desarrollo Humano de los Pueblos

Indgenas en Mxico. El reto de la desigualdad de oportunidades fue

posible gracias al apoyo y cooperacin de numerosasinstitucio-

nes y personas.

El equipo tcnico del informe agradece lacolaboracin y apoyobrindadospor las siguientes instituciones: Comisin Nacional

para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas; Consejo Nacional de

Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social; Consejo Nacional de

Poblacin; Instituto Nacional de Estadstica y Geografa; Instituto

Nacional de las Mujeres; Instituto Nacional de Salud Pblica;

Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal;

Secretara de Desarrollo Social; Secretara de Educacin Pblica;

Secretara de Gobernacin; Secretara de Hacienda y Crdito Pblico;

Secretara de Relaciones Exteriores; y Secretara de Salud.

Particularmente se agradece el apoyo y colaboracin de las

siguientes personas que laboran para la Comisn Nacional parael Desarrollo de los Pueblos Indigenas: Xavier Abreu Sierra; Luis

H. lvarez lvarez; Janitzio Enrique Durn Ortegn; Prisciliano

Jimnez Rosales; Martha Cecilia Daz Gordillo; Juan Miguel Deras

Maldonado; Ludka de Gortari Krauss; Ral Martnez Navarro;

Sergio Ortiz Rosales; Guillermo Bali Chvez; Eduardo Bello

Jimnez, y Mnica E. Martnez Leal.

Esta publicacin se enriqueci con la experiencia y conoci-

miento de Arturo Allende Gonzlez; Milagros Cabrera Lpez;

Jesarela Lpez Aguilar; Jos Renato Magaa Ros; Mara Teresa

Romeros; Lucinda Rosales Rodrguez; Agustn Sangins Garca,

y Vicente Vargas.Nuestro agradecimiento tambin por sus valiosos comentarios

y aportaciones a: Minhdahi Bastida; Carlos R. Cordourier Real;

Rosy Laura Castellanos Mariano; Ana Carolina Izaguirre Corzo;

Patricia Fernndez Ham; Alfredo Gonzlez Reyes; Fernando

Melo; Martha Merlo; Rosalinda Morales; Lela Oulhaj; Santiago

Rodrguez Solorzano, y Alejandro Tuirn. Asmismo se agradece

al equipo integrante del proyecto Pueblos Indgenas de Mxico:

Por una cultura de la informacin, y a la Direccin General deEducacin Indgena.

La ocina de Investigacin en Desarrollo Humano del PNUD

en Mxico colabor de forma sustantiva en la elaboracin de

esta publicacin; igualmente se agradece a los consultores por

la elaboracin de los documentos de apoyo y a los colaboradores

acadmicos que brindaron su punto de vista.

En el PNUD/Mxico, el equipo encontr en todo momento

la conanza y el respaldo de Magdy Martnez-Solimn; Arnaud

Peral, y Rodolfo de la Torre, as como el apoyo cotidiano de: Diego

Antoni; Beatriz Rodrguez Chamussy; Enrique Aguilar; Daniel

Alcantar; Alan Alor; Grisel Campuzano; Elia Carrasco; AlbertoCruz; Elba Demeritus; Arturo Fernndez; Marcos Hernndez;

Paulina Huerta; Alejandra Ledesma; Ana Mara Lpez; Anglica

Lpez; Guadalupe Lpez; Patricia Marrn; Bertha Mata; Leticia

Olmedo; Mario Olmedo; Viridiana Orozco; Karem Pantin; Ale-

jandra Pacheco; Anwar Surez; Brenda Tagle; Nayeli Torres, y

Cristian Valverde.

Agradecemos tambin a Jorge E. Navarijo por la correccin

de estilo, a Jos Luis Lugo y al equipo de Galera por el diseo

editorial, a Julin Cicero por las ilustraciones, y a Pedro Carrasco

por el trabajo de impresin.

Nuestro agradecimiento a todas las personas e institucionesque de una u otra manera colaboraron en la elaboracin de este

Informe. El resultado nal es responsabilidad exclusiva del

equipo a cargo del mismo.

Agradecimientos


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ndice

Resumen Ejecutivo ................................................................................................................................................................................14

Captulo 1

Desarrollo humano de los pueblos indgenas .....................................................................................................................................21

El enfoque de desarrollo humano es incluyente..................................................................................................................................21

Igualdad de oportunidades como herramienta en la expansin de la libertad ............................................................................23

Identidad y desarrollo de la poblacin indgena ............................................................................................................................24

Los indgenas de Mxico en el contexto Latinoamericano ............................................................................................................27

El desarrollo humano en la poblacin indgena ..................................................................................................................................30ndice de desarrollo humano municipal de los pueblos indgenas ..............................................................................................30

ndice de desarrollo humano estatal de los pueblos indgenas ....................................................................................................38

La poblacin indgena en la ENIGH ..............................................................................................................................................39

La importancia de la desigualdad en el desarrollo humano ...............................................................................................................40

Desigualdades al interior de las entidades federativas ..................................................................................................................40

ndice de desarrollo humano ponderado por desigualdad ...........................................................................................................44

La pobreza de ingreso y pobreza multidimensional .....................................................................................................................49

Captulo 2

Oportunidades desiguales en sociedades de iguales ...........................................................................................................................51

En bsqueda de una igualdad de oporunidades para los indgenas ..................................................................................................51

Panorama general de la desigualdad ....................................................................................................................................................52

La complementariedad de la educacin y la salud ........................................................................................................................54

El contexto del mercado laboral como condicionante del ingreso ...............................................................................................57

Principales efectos de la desigualdad de oportunidades .....................................................................................................................60

Educacin. Ms all de la cobertura ...............................................................................................................................................60

Incidencia de enfermedades. Salud infantil y poblacin adulta ...................................................................................................65

La pobreza como factor de vulnerabilidad .....................................................................................................................................70

Disimilitud por gnero y condicin tnica en el acceso a mejores oportunidades ...........................................................................71

Captulo 3

Gasto pblico para la igualdad de oportunidades ................................................................................................................................77

Gasto pblico federal para la atencin a la poblacin indgena..........................................................................................................77

Evolucin del gasto federal para la atencin a la poblacin indgena ..........................................................................................77

Gasto indgena por lnea de desarrollo ...........................................................................................................................................79

Concurrencia de programas o acciones federales en los municipios indgenas .........................................................................83

Gasto pbico y desarrollo humano .......................................................................................................................................................85

Distribucin del gasto pblico para la igualdad ............................................................................................................................85


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Gasto pblico municipal .................................................................................................................................................................89

En qu gastar? ......................................................................................................................................................................................97

Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2009-2012 ..............................................................................................97

Conclusiones ........................................................................................................................................................................................103

Bibliografa ...........................................................................................................................................................................................107

Anexos ..................................................................................................................................................................................................113

NDICE DE CUADROS

Cuadro 1.1 Distribucin de los municipios por porcentaje de poblacin indgenay caractersticas de poblacin, 2005 ................................................................................................................................................32

Cuadro 1.2 Poblacin total e indgena por sexo y entidad federativa, Mxico 2005 ..........................................................................37

Cuadro 1.3 IDH nacional y componentes por condicin de indigenismo, 2008 ..............................................................................39

Cuadro 1.4 IDH y posicin relativa por condicin de indigenismo

y entidad federativa, Mxico 2008...................................................................................................................................................41

Cuadro 1.5 Poblacin indgena con privaciones sociales, en situacin de pobreza

por ingresos y pobreza multidimensional, Mxico 2008 ..............................................................................................................49

Cuadro 2.1 Tasa de alfabetismo y distribucin porcentual segn nivel de instruccin

de la poblacin indgena por sexo, 2000 y 2005.............................................................................................................................54

Cuadro 2.2 Tasa de mortalidad infantil por condicin indgena

y entidad federativa, 2000-2010.......................................................................................................................................................55Cuadro 2.3 Infraestructura bsica. Poblacin total e indgena, 2005 .................................................................................................56

Cuadro 2.4 Proporcin de trabajadores familiares sin pago por sexo

y actividad productiva, 2000 ............................................................................................................................................................60

Cuadro 3.1 Distribucin del presupuesto para la atencin de la poblacin indgena

por ramo administrativo, 2008 y 2009............................................................................................................................................79

Cuadro 3.2 Participacin relativa de las asignaciones presupuestarias

por ramo administrativo, 2001 y 2009............................................................................................................................................80

Cuadro 3.3 Programas que canalizaron recursos a la poblacin indgena

no incluidos en el Anexo 6 del PEF (2008) ....................................................................................................................................80

Cuadro 3.4 Desarrollo social y humano: principales programas o acciones

para la atencin de la poblacin indgena, 2008 ............................................................................................................................81Cuadro 3.5 Infraestructura comunitaria: principales programas para la atencin

de la poblacin indgena, 2008........................................................................................................................................................82

Cuadro 3.6 Agrupacin de municipios por nmero de programas,

distribucin de la poblacin y gasto por nivel de marginacin, 2008 ..........................................................................................83

Cuadro 3.7 Distribucin relativa del gasto pblico federal por deciles de IDH, 2008 ......................................................................86

Cuadro 3.8 Distribucin relativa del gasto pblico federal por deciles de ingreso, 2008 .................................................................86

Cuadro 3.9 Distribucin del gasto pblico federal en desarrollo humano

por deciles de IDH segn condicin de indigenismo, 2008.........................................................................................................87


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Cuadro 3.10 Distribucin del gasto pblico federal en desarrollo humano

por deciles de ingreso segn condicin de indigenismo, 2008 .................................................................................................... 87

Cuadro 3.11 Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2009-2010...............................................................................99

NDICE DE RECUADROS

Recuadro 1.1 Percepcin de la imagen indgena en Mxico ...............................................................................................................22

Recuadro 1.2 Capital social y migracin indgena ...............................................................................................................................25

Recuadro 1.3 Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas ..................................................42Recuadro 1.4 Concepto de desarrollo desde la perspectiva de los pueblos indgenas .................................................................... 46

Recuadro 2.1 Desigualdad y migracin en la poblacin indgena ......................................................................................................53

Recuadro 2.2 Esperanza de vida al nacimiento por condicin de indigenismo ................................................................................56

Recuadro 2.3 Evaluacin Nacional del Logro Acadmico en Centros Escolares (ENLACE) ............................................................. 62

Recuadro 2.4 Mortalidad materna en la poblacin indgena ..............................................................................................................66

Recuadro 3.1 Lneas de desarrollo denidas por la CDI .....................................................................................................................80

Recuadro 3.2 Programa Organizacin Productiva para Mujeres Indgenas (POPMI) .....................................................................84

Recuadro 3.3 ndice de rezago social de los pueblos indgenas (IRSPI) en Mxico .........................................................................93

NDICE DE GRFICAS

Grca 1.1 Porcentaje de poblacin indgena. Amrica Latina, 2000 (Muestra de once pases)......................................................26Grca 1.2 Poblacin analfabeta por condicin de indigenismo.

Amrica Latina, 2000 (Muestra de once pases) ............................................................................................................................ 27

Grca 1.3 Aos de educacin promedio por condicin de indigenismo.


Grca 1.4 Tasa de mortalidad infantil por condicin de indigenismo.


Grca 1.5 Acceso a infraestructura bsica por condicin de indigenismo.


Grca 1.6 ndice de desarrollo humano de la poblacin indgena y no indgena, 2005 .................................................................31

Grca 1.7 IDH-PI e IDH-PNI en los municipios de Mxico, 2005 .................................................................................................. 32

Grca 1.8 Veinte municipios con mayor y menor IDH-PI, 2005 .....................................................................................................33Grca 1.9 Veinte municipios con mayor y menor ndice de salud en PI, 2005...............................................................................34

Grca 1.10 Veinte municipios con mayor y menor ndice de educacin en PI, 2005.....................................................................35

Grca 1.11 Veinte municipios con mayor y menor ndice de ingreso en PI, 2005 .........................................................................36

Grca1.12 Brecha hacia la lnea de perfecta igualdaden IDH y componentes

por condicin indgena en las entidades federativas, 2005...........................................................................................................38

Grca 1.13 Brechas de desarrollo humano por grupo de poblacin (No indgena=100).

Mxico 2008......................................................................................................................................................................................39

Grca 1.14 IDH asociado a grupos de poblacin hablante de alguna lengua indgena, 2008........................................................ 40

Grca 1.15 Valores mximos, mnimos y promedio del IDH-PI e IDH-PNI

en las entidades federativas, 2005...................................................................................................................................................42

Grca 1.16 Valores mximos, mnimos y promedio del ISI-PI e ISI-PNIen las entidades federativas, 2005...................................................................................................................................................43

Grca 1.17 Valores mximos, mnimos y promedio del IE-PI e IE-PNI en las entidades federativas, 2005 .................................44

Grca 1.18 Valores mximos, mnimos y promedio del II-PI e II-PNI en las entidades federativas, 2005...................................45

Grca 1.19 IDH-PI e IDH-PNI sensibles a la desigualdad, 2005 .....................................................................................................48

Grca 2.1 Asistencia escolar por condicin indgena y edad, 2005 .................................................................................................. 55

Grca 2.2 Desnutricin infantil crnica por condicin indgena, 1988-2006.................................................................................. 56

Grca 2.3 Tasa de ocupacin por condicin indgena y estrato rural-urbano, 2002 y 2005 ............................................................ 58

Grco 2.4 Tasa de ocupacin por condicin indgena y sexo, 2002 y 2005 ...................................................................................... 58


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Grca 2.5 Tasa de participacin econmica de la poblacin total e indgena

por grupos de edad y sexo, 2000 .....................................................................................................................................................59

Grca 2.6 Distribucin de la poblacin indgena ocupada por actividad principal segn sexo, 2000 ...........................................60

Grca 2.7 Disponibilidad de recursos educativos y aos de escolaridad

por condicin indgena y sexo, 2005...............................................................................................................................................61

Grca 2.8 Tasa de reprobacin escolar por condicin indgena y sexo, 2005 ..................................................................................63

Grca 2.9 Probabilidad de trabajar por escolaridad, condicin indgena y sexo, 2005 ...................................................................63

Grca 2.10 Probabilidad de caer en pobreza segn aos de educacinpor condicin indgena y sexo, 2005...............................................................................................................................................64

Grca 2.11 Cognitividad de padres/madres e hijos por condicin indgena, 2005 .........................................................................64

Grca 2.12 Desnutricin infantil crnica por condicin indgena y por estrato rural/urbano y sexo, 2006 .................................65

Grca 2.13 ndice de masa corporal en poblacin adulta por condicin indgena

y estrato rural/urbano, 2006............................................................................................................................................................68

Grca 2.14 ndice de masa corporal por condicin indgena y sexo, 2006 ......................................................................................69

Grca 2.15 Proporcin de casos de diabetes mellitus e hipertensin

arterial por condicin indgena y sexo, 2006..................................................................................................................................69

Grca 2.16 Proporcin de hogares con gasto en salud,

por condicin indgena y derechohabiencia, 2006 ........................................................................................................................69

Grca 2.17 Caractersticas del hogar asociadas a la probabilidadde caer en pobreza por estrato rural/urbano, 2005 .......................................................................................................................70

Grca 2.18 Benecio de Oportunidades por condicin indgena y estrato rural/urbano, 2002.....................................................71

Grca 2.19 Desigualdad de Oportunidades en educacin superior .................................................................................................71

Grca 2.20 Desigualdad de oportunidades en educacin .................................................................................................................72

Grca 2.21 Desigualdad de oportunidades en ingreso ......................................................................................................................73

Grca 2.22 Desigualdad de oportunidades en las condiciones de la vivienda .................................................................................74

Grca 2.23 Desigualdad de oportunidades en los benecios de programas sociales, 2002 ...........................................................74

Grca 3.1 Evolucin del presupuesto federal para la atencin de la poblacin indgena, 2000-2009 ............................................78

Grca 3.2 Erogaciones para la atencin de la poblacin indgena,

porcentaje del gasto total y programable, 2000-2008.....................................................................................................................78

Grca 3.3 Distribucin del gasto federal para la atencin de lapoblacin indgena por lnea de desarrollo, 2008 ..........................................................................................................................82

Grca 3.4Coecientes de concentracin por tipo de gasto por condicin de indigenismo, 2008......................................................88

Grca 3.5Coecientes de concentracin de transferencias pblicas

en la poblacin indgena, 2008 .......................................................................................................................................................89

Grca 3.6 Distribucin del gasto total y Ramo 33 municipal, 2005 .................................................................................................90

Grca 3.7 Autonoma nanciera (ingresos propios/ingresos totales), 2005....................................................................................91

Grca 3.8 Dependencia de participaciones federales

(Participaciones federales/ingresos totales), 2005 .........................................................................................................................91

Grca 3.9 Dependencia de aportaciones federales

(Aportaciones federales/ingresos totales), 2005 ............................................................................................................................92

Grca 3.10 FAISMper cpita, 2005 ....................................................................................................................................................92Grca 3.11 Ingresos propiosper cpita (Ingresos propios/poblacin), 2005 ...................................................................................95

Grca 3.12 Capacidad de inversin social

(Gasto en obra pblica y acciones sociales/gasto total), 2005.......................................................................................................95

Grca 3.13 Distribucin del gasto en los municipios segn nivel de IDH-PI ................................................................................96

NDICE DE FIGURAS

Figura 1.1 Cuanticacin de la poblacin indgena con base en el criterio de hogar .......................................................................30

Figura 1.2 Poblacin indgena en los municipios de Mxico, 2005 ...................................................................................................32


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el eNfoqUe del desarrollo hUmaNoes iNclUyeNte

Con base en una concepcin basada en las capacidades de las

personas, el enfoque de desarrollo humano propuesto por el

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)busca enfatizar que la erradicacin de la pobreza y la margina-

cin social constituye un proceso orientado fundamentalmente

a ampliar las libertades humanas. El desarrollo como proceso

social est vinculado a la expansin de la libertad a travs de la

eliminacin de aquellos obstculos que impiden a los individuos

optar entre formas de vida distintas, y entre ellas se incluye la

identidad indgena. En este sentido:

Las polticas que reconocen las identidades culturales

y favorecen la diversidad no originan fragmentacin,

conictos, prcticas autoritarias ni reducen el ritmo deldesarrollo. Tales polticas son viables y necesarias, puesto

que lo que suele provocar tensiones es la eliminacin

de los grupos que se identican culturalmente (PNUD

2004, 2).

No se trata, entonces, de forzar la integracin cultural de los

pueblos indgenas; tampoco de segregarlos con el falso argu-

mento de que su herencia cultural, valores y aspiraciones son

absolutamente incompatibles con las sociedades modernas, sino

de dotarles de los instrumentos y oportunidades que requieren

para determinar cmo y en qu medida su coexistencia con otrasculturas puede ser viable y fructfera.

Por consiguiente, es necesario insistir en que el ndice de

desarrollo humano (IDH) y otros indicadores que propone la

metodologa del PNUD son solamente instrumentos limitados

para conocer el grado de bienestar del que gozan las personas,

pues un anlisis ms agudo de la informacin que arrojan tendra

que estudiar cmo stos se traducen en capacidades efectivas e

incorporar algn indicador que aproxime la libertad cultural a la

que tienen acceso las personas, particularmente los indgenas.

Esto incluye tomar en cuenta la complejidad de identidades y

modos de vida que caracterizan al mundo moderno.

Los indgenas no son un grupo homogneo; en Mxico, el

Instituto Nacional de Lenguas Indgenas (INALI) cataloga ladiversidad lingstica de los pueblos indgenas en 11 familias

lingsticas y 68 agrupaciones lingsticas, las cuales se subdi-

viden en 364 variantes lingsticas. stas involucran del mismo

modo una variedad de costumbres, tradiciones, cosmogona y

autodeterminacin. De ah que:

El desarrollo humano requiere ms que salud, educa-

cin, un nivel de vida digno y libertad poltica. El Estado

debe reconocer y acoger las identidades culturales de los

pueblos y las personas deben ser libres para expresar sus

identidades sin ser discriminadas en otros aspectos desus vidas (PNUD 2004, 5).

UNa aProximaciN al

desarrollo hUmaNo de los iNdgeNasSe estima que en el ao 2005 la poblacin indgena en Mxico

fue de 9 millones 854 mil 301, alrededor de 9.5% de la poblacin

total. En este informe se da a conocer el ndice de desarrollo hu-

mano de la poblacin indgena (IDH-PI) para 2,032 municipios

de los 2,454 que conformaban a todo el pas en el ao 2005, los

cuales concentran el 99.9% de la poblacin indgena total. Ade-ms, se estima el ndice de desarrollo humano de la poblacin

no indgena (IDH-PNI) para 2,288 municipios.1

1El IDH-PI y el IDH-PNI no estn estimados para los mismos municipios debido a que

156 municipios slo tienen poblacin indgena y 393 municipios no tienen poblacin

indgena; los 1,905 municipios restantes estn compuestos por ambas poblaciones. Para

29 municipios con poblacin indgena no se dispone de algn componente del IDH por

lo que slo se pudo estimar el ndice para 2,032 municipios de los 2,061 con poblacin

indgena. Lo mismo sucede para 10 municipios en el caso de la poblacin no indgena.

La metodologa aplicada corresponde a la desarrollada por el PNUD-Mxico (ver notas

tcnicas de PNUD (2010a)).

Resumen ejecutivo


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En general, la poblacin originaria en los municipios de

Mxico alcanza niveles de desarrollo humano inferiores a la

poblacin no indgena. Al hacer una comparacin internacional,2

se encuentra que el IDH-PI del municipio con menor logro es

Batopilas, Chih., con un indicador de 0.3010, cifra menor que elpas con menor desarrollo humano en el mundo, que es Nger,

con un IDH de 0.3300. En el otro extremo se encuentra Tlahue-

lilpan, Hgo., con un IDH-PI de 0.9207, similar al alcanzado por

Eslovenia. Es importante sealar que a pesar de que el nivel de

desarrollo humano de la poblacin indgena en este municipio

es alto, el porcentaje de esta poblacin respecto al total apenas

alcanza un 1.8%. Por otro lado, el municipio con menor ndice

de desarrollo humano de la poblacin no indgena (IDH-PNI)

es Metlatnoc, Gro., con un logro de 0.4903, y el municipio con

mayor IDH-PNI es Benito Jurez, DF, con 0.9638.

En general, se observa que los municipios cuyo porcentaje depoblacin indgena es bajo tienden a alcanzar mayores niveles

de IDH-PI mientras que, conforme aumenta la proporcin de

poblacin indgena, dicho indicador disminuye.

Como se ha reconocido, los indgenas no son un grupo

homogneo, existen grandes diferencias entre las variedades

etnoligsticas y esto se evidencia en los logros alcanzados en

IDH por cada grupo en los clculos obtenidos para el ao 2008,

con base en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los

Hogares (ENIGH). Por ejemplo, en los extremos se ubican los

que hablan Tepehua, cuyo ndice de desarrollo humano es de

0.5246, mientras los que hablan Zapoteco del istmo alcanzanun 0.6987.

Por otro lado, para el ao 2008 la entidad con la mayor pr-

dida de posicin relativa por desigualdad tnica es Chihuahua,

que descendi 20 lugares; en contraste, Zacatecas escal 21

posiciones.

2La metodologa utilizada a nivel internacional no es estrictamente comparable con la

utilizada en la estimacin municipal, sin embargo es til porque nos permite tomar un

punto de reerencia respecto a las brechas de desarrollo entre ambas poblaciones.

Al analizar las desigualdades en los logros obtenidos por los

municipios al interior de las entidades federativas, se encuentra

que los niveles de dispersin del IDH-PI son notoriamente

ms altos que los del IDH-PNI; este mismo patrn se observa

en las dimensiones de salud y educacin, y en el ndice de in-greso se observa una distribucin ms homognea en ambas

poblaciones.

Principalmente, los estados que presentan una mayor dis-

persin en el IDH-PI son Chihuahua, Chiapas, Oaxaca y Jalisco;

en el ndice de supervivencia infantil en la poblacin indgena

(ISI-PI) son Chihuahua, Jalisco y Campeche; mientras que en

el ndice de educacin en la poblacin indgena (IE-PI) son

Chihuahua, Oaxaca e Hidalgo.

Reconociendo la relevancia que tiene la desigualdad en los

indicadores de desarrollo humano, en esta publicacin se estima

un ndice de desarrollo humano ponderado por desigualdadpara ambas poblaciones al interior de los estados. En el caso de

la poblacin indgena, los resultados muestran que la mayor

prdida de desarrollo humano atribuible a la desigualdad se

concentra en las dimensiones de salud y educacin en todas las

entidades federativas.

Si bien existe una distribucin desigual de los recursos al in-

terior de los estados, la mayor desigualdad se observa al comparar

los logros entre entidades federativas, por ejemplo, el ndice de

ingreso (II-PI) en Guerrero se ubica en el lugar ms bajo con

0.5411 y Nuevo Len en el ms alto con 0.8217.

Por otra parte, si se considera otra medida de bienestar, msall del ndice de desarrollo humano y sus componentes, los

resultados son consistentes respecto a la condicin de rezago

en que se encuentran los indgenas. Por ejemplo, la medicin

de pobreza multidimensional utilizada por el Coneval, en la cual

se incorporan seis derechos sociales: educacin, salud, seguri-

dad social, vivienda, servicios bsicos y alimentacin, muestra

que para el ao 2008 el 93.9% de la poblacin indgena estaba

privada al menos de uno de estos derechos y el 64.2% al menos


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de tres. Especcamente se clasica como poblacin en pobreza

multidimensional al porcentaje de personas con al menos una

carencia social y que son pobres por ingresos; en esta categora

se ubicaba en ese ao el 70.9% de la poblacin indgena.

igUaldad de oPortUNidades

El xito en el proceso de desarrollo humano requiere reconocerla heterogeneidad social en trminos tnicos, religiosos, cultu-

rales y de gnero, sin dejar de lado el acceso y distribucin de

recursos. Es decir, cmo son atendidas las necesidades bsicas

en igualdad, y cules son las capacidades y oportunidades que

permiten a la poblacin acceder a una mejor calidad de vida y a

la expansin de su libertad.

En Mxico, al igual que en otros pases de Amrica Latina,

los pueblos indgenas se caracterizan por ser un grupo altamente

vulnerable en muchos sentidos. Ser indgena aumenta la probabi-

lidad de una persona de estar en condiciones de pobreza, alcanzar

menos aos de educacin y tener un menor acceso a serviciosbsicos de salud (Hall y Patrinos 2005). La poblacin indgena

en Mxico generalmente se asienta en localidades rurales3 que

se caracterizan por vivir en condiciones precarias en materia de

educacin, vivienda, infraestructura y servicios bsicos.

Durante el periodo 2000-2005 se ampli el nmero de personas

que ingresaron al sistema educativo, lo cual se ha revelado en

un ligero aumento en los niveles de alfabetismo de la poblacin

indgena de 15 y ms aos, que pasaron de 72.6% a 74.3%; sin

embargo, an existe un 46.5% de la poblacin que no tiene

instruccin o que tiene primaria incompleta. En el caso de las

mujeres esta proporcin es 50.6%, superior a la de los hombres,que es de 42.1%.

Los bajos niveles de escolaridad no slo se traducen en bajos

niveles de ingreso sino que tambin tienen una relacin con

las condiciones de salud. Por ejemplo, en el ao 2000 exista

una brecha de 128 muertes de menores de un ao de edad

por cada diez mil nacimientos, entre los indgenas (344) y no

indgenas (216); en 2010 se calcula que ser de 88 (228 y 140,

respectivamente).

Por otra parte, en el periodo 1988-2006 la prevalencia de

desnutricin infantil crnica en Mxico baj de 55% a 38% en

la poblacin indgena y de 24.6% a 12.5% en la no indgenaEstas cifras cobran mayor importancia si se toma en cuenta

que una infancia desnutrida tiene efectos nocivos a lo largo de

la vida, muchos de ellos irreversibles, como desventajas fsicas

y cognoscitivas.

A este panorama adverso se suman las deciencias en otros

mbitos de la salud. Alrededor del 72% de la poblacin indgena

3Se defne como rural a aquellas con menos de 2 mil 500 habitantes.

no es derechohabiente de alguna institucin federal de salud

(IMSS, ISSSTE, Pemex, Sedena, Semar, Seguro Popular) (CDI-

PNUD 2009), y a pesar de que se puede tener atencin mdica

en otras instituciones pblicas, como los centros de salud de la

Secretara de Salud (Ssa), servicios estatales, IMSS-Oportunidades,

entre otros, el acceso a los servicios de salud se diculta y/o

imposibilita por la lejana de las comunidades indgenas, por

lo costoso que resulta acudir a los centros de salud y por la cali-dad del servicio de los mismos. Datos de la Encuesta Nacional

de Salud y Nutricin (Ensanut) 2006 revelan que 63% de las

personas de origen indgena que logran acudir a su centro de

salud no retornaran a atenderse debido a que, por lo general, se

encuentran cerrados; faltan medicamentos y materiales; tardan

mucho en ser atendidas, y estn muy lejos.

Aunado a lo anterior, la carencia de infraestructura bsica es

otro factor que vulnera el estado de salud de la poblacin ind-

gena. Para el ao 2005, el porcentaje de viviendas particulares

indgenas sin agua entubada fue de 29.5, y casi la mitad careca

de drenaje.En el mbito laboral tambin se encuentran desigualdades

que menoscaban la condicin y las expectativas de vida de la

poblacin indgena. El 45.9% de los hombres y 18.2% de las

mujeres indgenas trabajan en el sector agrcola. La falta de

instruccin y de capacitacin en otras actividades restringe las

oportunidades de la poblacin indgena para acceder a empleos

de alta productividad y mejores condiciones laborales. Cabe

mencionar que 25.3% de las mujeres indgenas se dedicaron

a servicios domsticos o personales y el 10% de los hombres

indgenas a la construccin. Las mujeres son las que sufren una

mayor desventaja en su vida productiva ya que una proporcinsignicativa es trabajadora familiar sin pago; en la agricultura

alcanza el 23.8%.

Las carencias en distintos aspectos del desarrollo traen consigo

una trampa de pobreza y desigualdad. Esto se maniesta en que

los logros obtenidos por la poblacin indgena son menores aun

en el caso en que se tenga igualdad en el acceso a un bien en

particular. En la educacin esta diferencia es notable, ya que los

aos de escolaridad alcanzados entre la poblacin indgena y la

no indgena son distintos aun cuando se tenga acceso a la misma

disponibilidad de recursos educativos y lo mismo sucede ante

iguales niveles de marginacin. Esta situacin se agrava para elcaso de las mujeres.

La educacin es uno de los factores que tiene un efecto directo

sobre otros aspectos del desarrollo. Destaca el hecho de que la

probabilidad de caer en pobreza disminuye radicalmente confor-

me incrementan los aos de educacin; y a partir de los 12 aos

de escolaridad prcticamente no existe ninguna diferencia por

gnero o condicin indgena. Las desigualdades son prominentes

para los niveles ms bajos de escolaridad, en donde, para cero


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distribUciN del gastoPblico Para la igUaldadCon base en informacin de la ENIGH (2008), es factible aproxi-

marse al gasto que directamente benecia a las personas me-

diante el uso que hacen de los bienes y servicios pblicos o por

las transferencias que reciben por parte del gobierno federal.

En el captulo 3 de esta publicacin se analiza el gasto recibido

en tres dimensiones del desarrollo humano: educacin, saludy transferencias.

Al analizar la distribucin del gasto entre grupos, se observa

que la poblacin indgena se benecia del 9.34% del gasto p-

blico total en desarrollo humano; la poblacin no indgena se

benecia del restante 90.7%.

Los principales resultados muestran que el gasto total federal

en desarrollo humano, del que se benecia la poblacin indgena,

se distribuye de la siguiente forma:

El 10% con menor IDH se benecia del 7.22% mientras que

el 10% con mayor IDH se benecia del 19.52%. Del gasto en educacin: el 10% de la poblacin indgena con

menor IDH recibe la menor proporcin, 5.7%; en contraste,

el decil con mayor IDH recibe el 11.3%.

Del gasto en salud: la distribucin es ligeramente ms homo-

gnea, no hay un patrn de regresividad o progresividad.

De las transferencias: el 10% de la poblacin con IDH ms

alto absorbe el 31.7%; en oposicin, el decil con menor IDH

alcanza apenas el 6.7%.

Por otra parte, el gasto total federal en desarrollo humano que recibe

la poblacin no indgena se distribuye de la siguiente forma:

Del gasto total: el 10% de la poblacin con menor IDH

recibe el 6.3%, mientras que la poblacin con mayor IDH

se benecia del 16%.

Del gasto en educacin: el 10% de la poblacin con menor

IDH recibe una proporcin ligeramente superior que en el

caso indgena, alcanzando un 6.5%, y el 10% de la poblacin

con mayor IDH recibe el 8.7%.

Del gasto en transferencias: el 10% de la poblacin en mejor

condicin (decil 10) abarca el 24.7%, mientras que el de

mayor desventaja (decil 1) slo el 3.5%.

La asignacin de las transferencias se concentra en la poblacin

con mayor nivel de IDH; en la poblacin indgena las transferen-

cias en pensiones tienen un alto componente de regresividad,

le siguen las transferencias en subsidios energticos. Mientras

que las transferencias por parte de Oportunidades, Procampo y

del Programa de Atencin a Adultos Mayores benecian ms a

la poblacin indgena con menor IDH y menor ingreso.

las fiNaNzas mUNiciPales yel desarrollo hUmaNoEn los informes sobre desarrollo humano anteriores se ha

enfatizado la importancia de impulsar el desarrollo desde el

mbito local. Al lograr una menor dependencia de los recursos

federales, y ante el mejor conocimiento del contexto inmediato,

entre otros factores, las polticas pblicas tienen una mayor pro-

babilidad de lograr un mayor impacto, una mejor focalizaciny un mayor alcance.

Al analizar la dependencia de los recursos federales, es claro

el criterio de resarcimiento en las participaciones federales y el

de compensacin en las aportaciones federales. Los municipios

indgenas con mayor IDH-PI tienen una mayor dependencia en

las primeras, y sucede lo contrario con las segundas.

Por otra parte, diversos estudios han mostrado que el Fon-

do de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal

(FAISM) tiene una focalizacin que particularmente benecia

a los municipios indgenas. Esto se conrma al observar que

los municipios con menor IDH-PI reciben un monto mayorpercpita de este fondo, independientemente de la clasicacin del

municipio: municipio indgena, con presencia indgena o con

poblacin indgena dispersa.

Por otro lado, destaca que la proporcin de gasto en obra

pblica y acciones sociales con respecto al gasto total es mayor

en los municipios indgenas con menor IDH-PI.

Un anlisis de progresividad o regresividad del gasto realizado

con base en la informacin disponible sobre el gasto ejercido por

las dependencias del gobierno federal en los 1,033 municipios

que la CDI ha dado seguimiento, por considerarlos de mayor

inters en el tema indgena, muestra que:

El 33% del gasto total ejercido lo recibe el 20% de la PI con

menor IDH-PI, mientras que el 3% se destina al 20% de

la PI con mayor IDH-PI.

El gasto en infraestructura ejercido por la CNA y la SCT en

proyectos, programas y acciones pblicas (PPA) benecia

a los municipios con menor IDH-PI.

El gasto en educacin y desarrollo social ejercido en PPA

por parte de la SEP y la Sedesol tienen mayor cobertura

en los municipios y ambas asignaciones se destinan a la

poblacin indgena con menor desarrollo humano. En la generacin de ingreso y el medio ambiente, el gasto

ejercido en PPA a cargo de la Semarnat tiene una distribu-

cin ms regresiva, es decir, benecia a la poblacin con

mayor desarrollo humano. El 19% del gasto ejercido por

parte de esta dependencia lo recibe el 20% de la PI con

menor IDH-PI. Los PPA de la SE y de la Sagarpa muestran

un ligero grado de progresividad, sin embargo el gasto que

reciben los indgenas en los municipios con menor IDH-


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PI es notablemente inferior que otras dependencias, 20%

y 24% respectivamente.

El gasto ejercido por la CDI muestra un alto grado de pro-

gresividad, por ejemplo, 34% del gasto ejercido benecia al

20% de la poblacin indgena con menor IDH-PI.

Si bien los resultados de este anlisis muestran que el gasto

ejercido por estas dependencias es progresivo, es importante

explorar con profundidad qu sucede para cada programa, pro-

yecto o accin gubernamental, ya que en el agregado se pueden

ocultar desigualdades en la asignacin del gasto. Por otra parte, no

hay que olvidar que una asignacin compensatoria o progresiva

del gasto no siempre implica que los recursos estn llegando

efectivamente a las personas; tal como se vio en otras secciones

de esta publicacin, en donde la educacin y las transferencias

muestran un alto componente de regresividad.

En la bsqueda de una mayor igualdad y expansin de opor-tunidades en la poblacin indgena, el gobierno federal decret el

Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2009-2012

(PDPI) en el cual se establecen objetivos, estrategias y lneas de

accin para promover el desarrollo y defensa de derechos de

los pueblos y comunidades indgenas. En el PDPI 2009-2012 se

denen los objetivos, indicadores, metas y acciones para promo-

ver el desarrollo con identidad y es de observancia obligatoria

para las dependencias y entidades de la Administracin Pblica

Federal, la Procuradura General de la Repblica y las unidades

de la Presidencia de la Repblica (DOF 2009). Aqu se describen

como ejes de poltica pblica: derechos indgenas; superacin derezagos y desarrollo con identidad; reconocimiento y valoracin

de la diversidad cultural y lingstica; participacin y consulta

para una democracia efectiva, y gestin institucional para un

pas cultural y lingsticamente diverso (DOF 2009).

El gasto pblico federal ha mostrado una distribucin pro-

gresiva a nivel municipal en aspectos particulares del desarrollo

humano como la educacin, el desarrollo social y la infraestructura.

Pero esto no es una garanta de que la poblacin indgena goce

de mayores oportunidades. An falta recorrer una brecha amplia

para lograr la igualdad. Es necesario enfocarse en el tema de la

generacin de ingreso y el desarrollo sustentable, principalmente.Por otro lado, es vital la generacin de fuentes de informacin

que permitan evaluar de una forma ms certera si la poblacin

indgena efectivamente se est beneciando del gasto que le

es asignado. Los montos que se establecen para un programa,

proyecto o accin pblica, no necesariamente se traducen en

transferencias o en bienes y servicios para la poblacin, existe una

gran proporcin que se dedica al gasto corriente. Por lo anterior,

un anlisis estricto del gasto requiere al menos de: nmero de

beneciarios, caractersticas sociodemogrcas de los benecia-

rios, desglose del gasto corriente y del gasto de capital.

Un desarrollo con identidad demanda la elaboracin e im-

plementacin de estrategias y acciones de los tres rdenes de

gobierno federal, estatal, municipal- enfocadas a superar los

rezagos en servicios e infraestructura; fomentar la sustentabilidad;garantizar los derechos humanos, sociales y culturales; impulsar

el desarrollo territorial; e impulsar la transversalizacin de la

variable indgena en la planeacin de las polticas pblicas. Dejar

de lado estos aspectos condena a un avance lento y deciente del

desarrollo integral de los pueblos y comunidades indgenas.


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Informe sobre Desarrollo Humano de los Pueblos Indgenas en Mxico

[Desarrollo] Es como un ro que va creciendo y se va alimentando

de otros ros, arroyos y manantiales, mas all adelante en donde

desemboca ese caudal pequeo se convierte en un gran ro en un

gran caudal que alimenta a muchos desde los animales que viven

ah y quienes vivimos con l.

Vanhes, nha nhaken k ato yew xhen, nha

zian chhchhon nu lhen yew chhinkuchh,

nhu bdua`, nha kat bach nhaken to yewwalh ka nhach bach nhechhu wa zin wawn

nhu beldo, nhu youte beyixh sha lo nhis

nha nha kra youteuchhu cho chhsichhu

nhis nha.

(Hombre hablante de zapoteco

de la comunidad Cerro Hidalgo en Oaxaca).


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Desarrollo humano delos pueblos indgenas en Mxico

1El EnfoquE dE dEsarrollo humanoEs incluyEntECon base en una concepcin basada en las capacidades de las

personas, el enfoque de desarrollo humano propuesto por el

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

busca enfatizar que la erradicacin de la pobreza y la margi-

nacin social constituye un proceso orientado fundamental-

mente a ampliar las libertades humanas. Este enfoque del

desarrollo, planteado originalmente por el economista Amar-

tya Sen (2001), permite diferenciar al desarrollo respecto del

crecimiento econmico (entendido como el incremento delproducto interno bruto, PIB), la industrializacin, el progreso

tecnolgico y la modernizacin. Si bien estos procesos pueden

ser considerados como mecanismos para ampliar la libertad

de los miembros de una sociedad, no deben identicarse como

nes en s mismos. El desarrollo humano, de acuerdo con el

enfoque de las capacidades, busca propiciar condiciones para

que las personas tengan la posibilidad efectiva de escoger entre

las opciones de vida que autnomamente valoren. El desarro-

llo como proceso social, entonces, se encuentra ntimamente

vinculado a la expansin de la libertad a travs de la elimina-

cin de aquellos obstculos que impiden a los individuos optarentre formas de vida distintas. De acuerdo con este enfoque,

podra decirse que la calidad o estndar de vida de una persona

depende en esencia de los mrgenes de libertad que sta tenga

para ser y actuar ms que de su nivel de utilidad u opulencia

(Sen 1984).

En particular, la distincin entre el desarrollo y la moderni-

zacin es oportuna para comprender por qu diversas polticas

de desarrollo implementadas en Latinoamrica no han logrado

disminuir los niveles de exclusin social y pobreza extrema de

la poblacin indgena. Concretamente en Mxico, segn algu-

nos especialistas, al confundir a la modernizacin con el de-

sarrollo, el indigenismo integracionista estatal de la segunda

mitad del siglo XX promovi un proceso de aculturacin pa-

ternalista que buscaba desaparecer a las culturas indgenas no

aptas para la modernidad (Stavenhagen 2008). Aunque sera in-

correcto suponer que, en sus afanes modernizadores, el Estado

deliberadamente se haya propuesto destruir a los pueblos origi-narios, el hecho de reducir el problema indgena nicamente

a la necesidad de proveerles de cierta infraestructura material

para integrarse plenamente al sistema econmico nacional

propici que las causas de su pauperizacin se mantuvieran

intactas. De este modo, la poltica indigenista impulsada por

el Estado mexicano fue organizada alrededor del concepto de

integracin, y tena como n cambiar los modelos tradicionales

de produccin opuestos al sistema econmico predominante.

Sin embargo, si se ve como un n en s mismo, el proceso de

modernizacin no slo se malogr sino que no consigui ate-

nuar los niveles de exclusin social de los pueblos originarios.Aunque pudieron construirse algunas redes de comunicacin,

que mejoraron (fragmentariamente) las tcnicas de produccin

agrcola y aumentaron (de manera marginal) el acceso a (cier-

tos) servicios pblicos, pero lejos de promover el desarrollo las

polticas indigenistas que tuvieron como n la modernizacin

no generaron capacidades para que las personas indgenas am-

pliaran sus libertades y decidieran sobre la mejor manera de

convivir con el mundo moderno. En este sentido:


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22 Informe sobre Desarrollo Humano de los Pueblos Indgenas en Mxico

Las polticas que reconocen las identidades culturales y favore-

cen la diversidad no originan fragmentacin, conictos, prcticas

autoritarias ni reducen el ritmo del desarrollo. Tales polticas son

viables y necesarias, puesto que lo que suele provocar tensiones

es la eliminacin de los grupos que se identican culturalmente

(PNUD 2004, 2).

Entender el desarrollo como libertad previene la transgresina la identidad cultural de los pueblos indgenas al poner el

acento en el conjunto de capacidades que stos requieren para

decidir sobre las estrategias de desarrollo ms coherentes con

su contexto. No se trata de forzar la integracin cultural de los

pueblos indgenas; tampoco de segregarlos con el falso argu-

mento de que su herencia cultural, valores y aspiraciones son

incompatibles con las sociedades modernas, sino de dotarles

de los instrumentos y oportunidades que requieren para deter-

minar cmo y en qu medida su coexistencia con otras culturas

pueda ser viable y fructfera. En este sentido, la lsofa Martha

Nussbaum seala que la manera ms importante en la que elenfoque de las capacidades protege la diversidad y el pluralis-

mo radica en empoderar a las personas ms que en forzarlas

a vivir un modo de vida en particular (Nussbaum 2002). De ah

que el n del desarrollo como libertad sea crear capacidades

efectivas en los agentes para que puedan optar entre distintas

alternativas, evitando imponer un conjunto determinado de

funcionamientos (functionings) que no sean valorados por una

persona o una sociedad de manera independiente.1

La concepcin del desarrollo como libertad pone el nfasis

en las capacidades de los individuos ms que en susfunciona-

mientos especcos al sealar que en un sistema social justo laspersonas deben tener la posibilidad real de elegir entre distintos

tipos de ser o actuar. Por ejemplo, en una sociedad desarrollada

y justa una mujer indgena debera poder elegir libremente en-

tre estudiar una carrera universitaria o incorporarse al mercado

laboral (entre otras opciones). Su capacidad para optar entre

estas alternativas se encontrara garantizada por esquemas de

acceso a ambosfuncionamientos: la educacin y el trabajo. Sera,

entonces, una arbitrariedad imponerle unfuncionamiento con-

creto. De hecho, como seala John M. Alexander, forzar a la

gente a tener un nivel particular defuncionamientos signicara

obligar a las personas a adoptar formas particulares de ser yhacer. Lo cual sera una interferencia paternalista por parte del

Estado, la sociedad o algn tercero en la vida de los individuos

(Alexander 2008, 73).

1 Se defe como funcionamientos a los logros de las persoas e aspectos particulares.

Debe diereciarse de los biees, los cuales se usa para alcazar funcionamientos. Tam-

bi debe distiguirse de la utilidad geerada por el funcionamiento. Se mecioa

o slo los funcionamientos bsicos como la utrici, la esperaza de vida, la salud y la

educaci, sio tambi funcionamientos complejos como el auto-respeto, el recooci-

mieto social y la participaci poltica que so importates para valorar el bieestar

(Alexader 2008, 57).

Una precisin importante respecto al concepto de libertad

que asume el enfoque del desarrollo basado en la generacin

de capacidades consiste en distinguir entre la libertad negativa

(traducida en el derecho estricto de no interferencia) y la liber-

tad entendida como una facultad autntica para escoger entre

alternativas, tambin llamada libertadpositiva. De acuerdo con

esta distincin conceptual, propuesta originalmente por Isaiah

Berlin (1969), al hablar de procesos de desarrollo y estndaresde vida, la libertad debe interpretarse en su sentido positivo

(Sen 1984, 78).

El enfoque de capacidades sostiene que la libertad no debe

entenderse de manera limitada solamente como la ausencia

de interferencia sino como la posibilidad de ampliar la agencia

de los individuos. El propsito de extender la libertad de las

personas consiste propiamente en dotarlas de capacidades para

que puedan escoger entrefuncionamientos realizables. Dentro

Recuadro 1.1

Percepcin de la imagen indgena en Mxico

En un gran nmero de pases, las culturas predominantes se han

esorzado por eliminar las dierencias culturales debido a que la

heterogeneidad se perciba como un riesgo para la estabilidad

de la unidad nacional. Esta tendencia por homogeneizar culturaso modos de vida, ms que promover el desarrollo, dio origen a

la exclusin de los pueblos indgenas condenndolos en muchos

casos al rezago y a la marginacin. Ello ha distorsionado la per-

cepcin que se tiene del indgena. Mucha gente considera que

la dierencia cultural es el motivo de la pobreza y del atraso en

que viven, siendo estas condiciones producto de las polticas no

incluyentes que se han llevado a cabo.

Con estas preocupaciones, y con el nimo de empezar a gene-

rar una nueva cultura que valore y respete la diversidad cultural,

la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas

(CDI) realiz en 2006 una investigacin cuantitativa y cualitativapara aproximarse a la percepcin que la poblacin joven (entre

los 20 y los 40 aos) urbana tiene de los indgenas, a n de contar

con elementos que permitieran instrumentar acciones de comu-

nicacin acordes a una poltica intercultural de ortalecimiento

de la diversidad del pas.

Los resultados de este estudio muestran que la discrimina-

cin hacia los indgenas es secundaria respecto a las jerarquas

de la problemtica nacional. No obstante, los grupos indgenas

sobresalen como uno de los sectores ms vulnerables ante la

discriminacin. Siete de cada diez encuestados considera que el

tema indgena es un problema muy grave; aunque es importante


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de ingresos, escolaridad o saneamiento bsico es injusto, ya

que estos son indicadores propios de la sociedad nacional que

no tienen la misma relevancia para los indgenas (Renshaw

y Wray 2004, 1). Estrictamente, de acuerdo con el enfoque de

capacidades, el hecho de que una persona indgena no pueda

desarrollarfuncionamientos efectivos para incrementar, si as lo

desea, su nivel de ingreso, escolaridad o condiciones de salud

indica la ausencia de libertad. As, es pertinente destacar que:

Cultura, tradicin y autenticidad no son sinnimos de liber-

tad cultural. No existen razones aceptables que permitan prcticas

que nieguen a los individuos la igualdad de oportunidades y violen

sus derechos humanos, como negar a las mujeres el mismo dere-

cho a la educacin (PNUD 2004, 4).

Igualdad de oportunidadescomo herramienta en la expansin de la libertad

En el concepto de desarrollo humano, los individuos indepen-dientemente de su identidad cultural o de gnero deben tener

la posibilidad real de optar por aquellosfuncionamientos que va-

loren como agentes libres. Si bien es cierto que el grado de de-

sarrollo no puede estimarse con base en la riqueza o el acceso a

servicios educativos y de salud, estos indicadores expresan hasta

qu punto una sociedad garantiza la igualdad de oportunidades

y en qu medida ha logrado eliminar los obstculos que impi-

den a las personas desarrollar plenamente sus capacidades. En

este punto, sin embargo, la distincin entre medios y nes se

vuelve oportuna para comprender en qu consiste la pobreza y

la exclusin que han padecido particularmente los pueblos ori-ginarios. Su pobreza, entonces, ha de entenderse no como un

bajo nivel de ingreso, sino como la privacin de la que han sido

objeto para desarrollar capacidades que les permitan tener la

libertad para decidir sobre su destino, incluso si ello implica to-

mar distancia respecto a estilos de vida que consideren ajenos a

su cosmogona o, al contrario, tomar distancia respecto al modo

de vida que han llevado por el contexto de su nacimiento.

Asimismo, disociar la pobreza del nivel de ingreso es im-

portante al evaluar las condiciones que se requieren para im-

pulsar el desarrollo humano de los indgenas, pues la existen-

cia de desventajas iniciales requiere de la aplicacin de polti-cas pblicas focalizadas y particulares en funcin del entorno y

las necesidades de la poblacin indgena y no indgena. Como

ejemplo, vase el caso de dos familias con el mismo nivel de

ingreso que habitan en comunidades con vas de comunicacin

desiguales y cuyos trayectos a la escuela o el trabajo implican

costos distintos. Esta situacin se presenta a menudo en socie-

dades con alta dispersin poblacional en zonas rurales como

las que mayoritariamente albergan a la poblacin indgena.

sealar que cuatro de cada cinco indgenas arman que no son

discriminados, y dos de cada tres considera que la pobreza en

que viven es ms grave que la discriminacin.

La mayora de la poblacin considerada en este estudio reco-noce la marginacin y la pobreza que suren los indgenas, tanto

los que permanecen en sus comunidades como los que migran a

las ciudades. Estas condiciones han propiciado su estigmatizacin

como reerentes de atraso, ignorancia y carencias; como indica el

reconocimiento del uso de la palabra indio para insultar.

Por otra parte, existe un grado de lejana y desconocimiento ha-

cia el tema indgena, lo cual complica an ms la visin sobre este

sector, cuya imagen est cargada de mitos, vaguedades y estereo-

tipos. Aunque resalta la buena disposicin para reconocerlo como

un tema por lo menos interesante y con atributos signicativos.

Algunas de las conclusiones de este estudio exponen la nece-sidad de actualizar y reposicionar el tema indgena desde dos

campos: lo indgena y los indgenas. Se enatiza adems la rele-

vancia de provocar el inters y generar inormacin que permita

comprender la complejidad del sector, su riqueza, as como su

evolucin y actual estatus, adems de sensibilizar en torno a que

los estereotipos no slo son inexactos, sino que propician dis-

criminacin. Es primordial evitar que los indgenas sigan siendo

piezas de museo que, al encontrarlas, desconciertan y llegan a

hostigar o desagradar.

Fuente: CDI (2006b).

de este concepto entra la libertad cultural, la cual consiste en

ampliar las opciones individuales y no en preservar valores ni

prcticas como un n en s con una lealtad ciega a las tradicio-

nes (PNUD 2004, 4). Si una persona carece de la posibilidad

real de elegir entre un conjunto de alternativas no puede decir-

se que goza de libertad por mucho que el Estado o terceros no

intereran en sus decisiones.

Concebir de esta forma la libertad tiene repercusiones im-portantes para comprender no slo la magnitud de la exclu-

sin social en la que se encuentra la poblacin indgena, sino

que nos provee de un marco para vislumbrar las condiciones

que se requieren para impulsar procesos de desarrollo en los

pueblos indgenas. En particular, resulta equivocado aceptar la

idea de que su pobreza sea slo relativa, pues se ha llegado a

aducir, como advierten Renshaw et al., que comparar la socie-

dad indgena con el resto de la sociedad nacional en trminos


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24 Informe sobre Desarrollo Humano de los Pueblos Indgenas en Mxico

De la misma manera, el nivel de ingreso agregado de una

familia puede ser engaoso como indicador del grado de pobre-

za de sus miembros si la distribucin interna de los recursos

tiene algn sesgo. Amartya Sen, por ejemplo, advierte sobre

esta situacin en familias que favorecen a los hijos varones

(Sen 2001, 88). Este caso en especial es digno de examinar

cuando se evalan algunos indicadores de desarrollo de la po-

blacin indgena pues, como se advertir en el anlisis de laigualdad de oportunidades del captulo 2, existe un mayor nivel

de desventaja social en las mujeres. De ah que se arme jus-

ticadamente que las mujeres indgenas sufren de una doble

discriminacin: tnica y de gnero.

Por otra parte, adems del nivel de ingreso, existen otros

indicadores de desarrollo humano que pueden dar una idea

imprecisa sobre la verdadera condicin social de ciertos grupos

de poblacin. En particular, en cuanto al nivel de escolaridad

hay que tener presente que el objetivo de las polticas pblicas

no debe ser simplemente aumentar el promedio del nmero de

aos de educacin formal, sino proveer servicios que efectiva-mente aumenten la capacidad de las personas. De modo que el

n de una poltica educativa orientada al desarrollo es propia-

mente la generacin de capacidades que aumenten las liberta-

des y no la instruccin escolar por s misma. De ah que criterios

como la calidadde la enseanza, lapertinencia de los contenidos

curriculares y la equidaden el acceso sean empleados como in-

dicadores del xito o fracaso de un sistema educativo.

Este tipo de claricaciones es esencial en el momento de

evaluar hasta qu punto los indgenas han sido excluidos so-

cialmente, pues no slo cuentan con niveles de escolaridad

inferiores a los de sus conciudadanos no indgenas, sino queexisten abundantes evidencias de que los servicios educativos

que han recibido histricamente son de menor calidad, adems

de que los contenidos curriculares de su instruccin escolar

tienen escasa pertinencia respecto de su contexto econmico,

social y cultural. Ello revela la existencia de mayores rezagos en

esta poblacin, en trminos de oportunidades efectivas, de los

que inicialmente pudieran suponerse al observar indicadores

agregados.

Por lo anterior, es necesario insistir en que los indicadores

de desarrollo humano que propone la metodologa del PNUD

son solamente instrumentos preliminares para conocer el gra-do de bienestar que gozan las personas, pues un anlisis ms

agudo de la informacin que arrojan tendra que estudiar cmo

se traducen stos en capacidades efectivas e incorporar algn

indicador que aproxime la libertad cultural a la que tienen ac-

ceso las personas.

En los ltimos aos se han iniciado algunos esfuerzos por

desarrollar indicadores especcos para medir la pobreza de los

indgenas, entre los que destaca el trabajo de Jonathan Ren-

shaw y Natalia Wray, quienes proponen un esquema basado

en tres ejes transversales: 1) el acceso o la carencia de bienes

y servicios, 2) la seguridad o vulnerabilidad frente a cambios

del entorno natural, econmico o social, y 3) la capacidad de

gestin para inuir sobre las decisiones que les afectan (Rens-

haw y Wray 2004). Sin embargo, la construccin de indicadores

particulares para identicar estos tres ejes tendr que pasar por

el mejoramiento de nuestros marcos conceptuales bsicos; enparticular, se tendr que avanzar en la denicin de lo que se

quiere decir con identidad indgena. Adems de la genera-

cin de fuentes de informacin que permitan conocer de forma

ms precisa la condicin de la poblacin indgena. Actualmente

existen muy pocas encuestas sobre las que se pueden explorar

aspectos relacionados con el mercado laboral, condiciones de

salud, y ms lejano an est el anlisis sobre empoderamiento,

participacin poltica y derechos humanos, civiles y sociales,

entre otros.

Identidad y desarrollo de la poblacin indgenaA lo largo de las secciones anteriores se ha hablado de forma

genrica de los indgenas o pueblos originarios; sin embargo,

es preciso advertir que esta caracterizacin identitaria no es ple-

namente adecuada. De hecho, como seala Arturo Warman,

el concepto indgena es fundamentalmente usado por aquellos

que no pertenecen a esa poblacin. Como concepto simpli-

cador hace caso omiso de las identidades tnicas primarias y

atribuye caractersticas comunes y compartidas a un complejo

mosaico de diversidad (Warman 2003, 38). Propiamente no

existe una nica identidad indgena sino que dentro de esa de-nominacin se han incluido pueblos y culturas diferentes entre

s. Para entender la magnitud de esta diversidad, baste sealar

que en el caso del lenguaje, una de las manifestaciones cultura-

les ms representativas de identidad cultural, muchos pueblos

originarios de Mxico no comparten las races etimolgicas de

sus lenguas.

En verdad los indios de Mxico nunca han sido los indios de

Mxico. Son pueblos que han tenido nombres precisos desde el

siglo XV hasta nuestros das (o, debemos decir: desde muchos

siglos antes del siglo XV hasta nuestros das): son purpechas,tzotziles, chinantecos, mayas, nahuas, tojolabales, mazatecos, ra-

rmuris, tenek, bibiz, ayuk, dames, seris, mayos, yaquis, kiliwas,

mazahuas, tantos otros. El concepto indio sigue ocultando a esos

pueblos, sigue siendo una seal que recuerda la negacin de su

existencia (Montemayor 2008, 32).

En Mxico, el Instituto Nacional de Lenguas Indgenas (INALI)

cataloga la diversidad lingstica de los pueblos indgenas en 11


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familias lingsticas y 68 agrupaciones lingsticas, las cules

se subdividen en 364 variantes lingsticas.2

Es necesario reconocer, entonces, que la llamada identidad

indgena es un concepto inexacto que oculta identidades tni-

cas primarias de un mundo cultural complejo que no siempre

es fcil de aprehender, documentar o interpretar. En el caso

especco de los estudios socioeconmicos y de desarrollo, el

primer problema al que se enfrenta el investigador consiste en

caracterizar e identicar categricamente a la poblacin deno-

minada indgena. Aunque la descripcin de lo que son los pue-

blos indgenas adoptada en 1989 en el Convenio No. 169 de laOrganizacin Internacional del Trabajo (OIT 2002) ha logrado

2 La amilia ligstica se defe como u cojuto de leguas cuyas semejazas estruc-

turales y lxicas se debe a u orige histrico com. La agrupaci ligstica se

defe como el cojuto de variates ligsticas compredidas bajo el ombre dado

histricamete a u pueblo idgea. La variate ligstica se defe como ua orma

de habla que: a) represeta dierecias estructurales y lxicas e comparaci co otras

variates de la misma agrupaci ligstica; y b) implica para sus usuarios ua deter-

miada idetidad socioligstica, que se dierecia de la idetidad socioligstica de

los usuarios de otras variates. (InALI 2008). Ver Aexo 1 para el listado de las amilias

y agrupacioes ligsticas.

un creciente consenso entre gobiernos y organismos multila-

terales, su operacin en variables sociodemogrcas concretas

no es automtica.3

En particular, al establecer que la autoidenticacin como

indgena representa un criterio fundamental para determinar

si una persona puede ser considerada como tal, dicha descrip-

cin desestima que un individuo pueda ocultar pblicamente

su identidad tnica para evitar ser discriminado, o bien asumir

subjetivamente una identidad tnica sin compartir propiamen-

te la cultura. En Mxico, por ejemplo, existe un importante gru-

po de personas que habla una lengua indgena y no se declaracomo tal, as como personas que no hablan lenguas indgenas

pero que se consideran a s mismas indgenas. De manera que

3 El Coveio establece [] cosiderados idgeas por el hecho de desceder de pobla-

cioes que habitaba e el pas o e ua regi geogrfca a la que perteece el pas e

la poca de la Coquista o la coloizaci o del establecimieto de las actuales roteras

estatales y que, cualquiera que sea su situaci jurdica, coserve todas sus is titucioes

sociales, ecomicas, culturales y polticas, o parte de ellas (OIT 2002, 13). Respecto a

la clasifcaci de idgea mecioa La cociecia de su idetidad idgea o tribal

deber cosiderarse u criterio udametal para determiar los grupos a los que se

aplica las disposicioes del presete Coveio (OIT 2002, 14).

Recuadro 1.2

Capital social y migracin indgena

Los lazos culturales son una orma de capital social, de gran

importancia, pues permiten resolver problemas compartidos a

pesar de las dierentes nacionalidades. Tal es el caso de los mi-

grantes de Chiapas y Guatemala cuando se encuentran en unmismo contexto.

Un caso ilustra la dimensin cultural en la migracin del pue-

blo mam:

Con dos hectreas de milpa y seis hijos que mantener [en

Mxico], Don Gerardo decidi en 1988 que tena que buscar otra

uente de trabajo uera del ejido. Migr primero a Tecate, Baja

Caliornia, en donde tena un pa

idh pueblos indigenas mexico 2010

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