IDENTIFICACIÓN DE MECANISMOS E INSTRUMENTOS DE GESTIÓN, PARA EL RECICLAJE URBANO EN ÁREAS DE ESPECIAL ATENCIÓN.

[ Estudio comparativo entre aprendizajes internacionales y políticas chilenas ]

Javier Calderón | tutor: Sebastià Jornet

Máster en Desarrollo Urbano y Territorial | 2017 [Gestión y Transformación de las ciudades en países en desarrollo]

ETSAV | UPC

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IDENTIFICACIÓN DE MECANISMOS E INSTRUMENTOS DE GESTIÓN, PARA EL RECICLAJE URBANO EN ÁREAS DE ESPECIAL ATENCIÓN.

[ Estudio comparativo entre aprendizajes internacionales y políticas chilenas ]

Javier Calderón | tutor: Sebastià Jornet

Máster en Desarrollo Urbano y Territorial | 2017 [Gestión y Transformación de las ciudades en países en desarrollo]

ETSAV | UPC

MDUT | ETSAV | Universidad Politécnica de Cataluña | Barcelona | 2017

Portada : Imagen corresponde a la película Modern Times de Charlie Chaplin.

“El presente documento bajo mi responsabilidad, y hasta donde yo sé, no contiene documentación, contenidos literales sin que hayan sido debidamente citados”

“Proyecto financiado por el Fondo Nacional para el Desarrollo Cultural y las Artes del Gobierno de Chile, bajo la línea de Formación de Becas de Postgrado para Magister 2016”

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Prologo

Mis intereses y estudios durante mi etapa de pregrado, estuvieron enfocado en los procesos y estructuras programáticas que se desarrollan a partir del diseño arquitectónico, el cual, desde mi formación universitaria de aquellos años, se genera a partir de la palabra que nombra al acto del habitar, como un verbo que cuenta con un ritmo, a modo de un pulso arquitectónico que da cabida a la forma. Por lo tanto, la pregunta a contestar en ese momento, era si un orden matemático complejo como un meta-lenguaje, era capaz de contener y estructurar este pulso arquitectónico.

Desde esta lógica se desarrolló un meta-proyecto, con la finalidad de hacer aparecer este pulso arquitectónico, a través de un ejercicio matemático que generaba una serie de sucesiones numéricas que respondieron a un orden fractal, de una manera recursiva en que lo sucesivo de la figura se genera en el proceso y no en la forma, alejándolo de lo regular, pero manteniendo un meta-orden que se repite hasta el infinito. Luego para limitar y formalizar este ejercicio, se estudiaron una serie de autores que trabajaron la consolidación formal de una serie, como es el caso de la fuga de Bach, procedimiento musical que se compone de sucesiones que se limitan tras un momento de gracia, este mecanismo altera el proceso a través de la superposición del sujeto por medio de la aumentación, la disminución, la inversión, o la retrogresión de la misma, con el fin de poder tener un remate, es decir este límite se construye a través de un nuevo proceso, que se repite hasta el cierre que se encuentra en la descomposición de la figura.

Lo relevante de este estudio, fue que se concluyó que el pulso arquitectónico no se estructura desde lo formal, sino desde un proceso, tal como pasa en las estructuras numéricas, las cuales no se sostienen o construyen a través de figuras repetitivas, sino a través de un algoritmo matemático. Esta conclusión ha estado presente durante toda mi experiencia profesional, visualizando la arquitectura y el urbanismo como una pieza más en un contexto complejo, poniendo en valor los procesos sociales, organizacionales, normativos o técnicos, ya que se entiende y se visualiza la complejidad que tienen las problemáticas multidimensionales del hábitat y de la urbe, no acotándolas a proyectos puntuales, sino dándoles la magnitud de un proceso multidisciplinario que tiene su virtuosismo y complejidad en los procesos de las problemáticas como lo son la pobreza, la marginalidad o el medio ambiente.

Este trabajo no quiere estar al margen de esta conclusión, es por esto que se intenta reparar en los procesos, más que en los productos finales, es el ¿cómo hacemos las cosas?, más que lo que se hizo, por lo que no se anhelan soluciones, si no la identificación de las operatorias, mecanismos y los sistemas de gestión del reciclaje Urbano.

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Resumen:

Este trabajo final de Master, tuvo como objetivo identificar procesos e instrumentos normativos, para la gestión del reciclaje urbano de polígonos compuestos por conjuntos habitacionales, cuya configuración urbana/habitacional resulta altamente deficitaria o irrecuperable, y emplazados en territorios que concentran familias socialmente vulnerables, zonas que son definidas como áreas de especial atención. Junto con identificar los mecanismos, se relevarán los que contemplen insuficiencias por parte de modelo normativo chileno, ya que actualmente estos instrumentos son inadecuados e insuficientes, generando consecuencias durante el desarrollo de las operaciones de reciclaje, las cuales han llegado a agravar la situación de vulnerabilidad en los polígonos intervenidos.

Este estudio, se realizó a través de una revisión de antecedentes generales que existen de los polígonos residenciales, contemplando su origen y su desarrollo en países Europeos y Americanos, y las diferentes respuestas que han tenido en el tiempo para enfrentar las problemáticas de estos barrios, junto con la revisión de cuatro programas emblemáticos del reciclaje urbano, el Empowerment Zone / Entreprise Community de Estados Unidos, el New Commitment to Neighbourhood Renewal de Inglaterra, la Politique de la Ville de Francia y la Llei de Barris de Cataluña. Para luego, revisar el programa chileno de Regeneración de condominios sociales, desarrollando un análisis comparativo entre la política chilena y los diferentes casos emblemáticos, junto con identificar los diferentes procesos e instrumentos de gestión que tienen los diversos programas.

Finalmente, el trabajo concluyó, identificando los instrumentos y mecanismos más débiles e inexistentes para la gestión en Chile del reciclaje urbana en áreas de especial atención, destacando que las intervenciones tienen que integrar políticas de tipo física, económica y social, junto con construir un territorio propicio para la integración de agentes y de intervenciones, es decir, la capacidad de conseguir crear un tejido de cooperación óptima entre distintos actores, como la comunidad, las organizaciones locales, el tercer sector, el sector privado o sector público, así como condiciones para la ejecución de las actuaciones que permitan efectivamente que se produzcan sinergias entre ellas.

Palabras Claves: Política Urbana - Rehabilitación Urbana – Reciclaje Urbano- Normas Urbanas – Barrios periféricos – Barrios Vulnerables

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Abstract:

This final Master's project aimed to identify processes and normative instruments for the management of urban recycling of polygons composed of housing complexes, whose urban / residential configuration is highly deficient or unrecoverable, and located in territories that concentrate socially vulnerable families, which are defined as areas of special attention. Along with identifying the mechanisms, those that contemplate insufficiencies by the Chilean regulatory model will be surveyed, since these instruments are currently inadequate and insufficient, generating consequences during the development of recycling operations, which have aggravated the situation of vulnerability in the intervened polygons.

This study was carried out through a review of the general background of existing residential polygons, contemplating their origin and development in European and American countries, and the different responses they have had over time to face the problems of these neighborhoods, along with the review of four emblematic programs of urban recycling, the Empowerment Zone / Enterprise Community of the United States, the New Commitment to the Renewal Neighborhood of England, the Politique de la Ville de France and the Llei de Barris of Catalonia. To then, review the Chilean program of Social Condominium Regeneration, developing a comparative analysis between Chilean policy and the different emblematic cases, together with identifying the different processes and management instruments that the various programs have.

Finally, the work concluded, identifying the weakest and nonexistent instruments and mechanisms for the management in Chile of urban recycling in areas of special attention, emphasizing that interventions must integrate policies of a physical, economic and social nature, together with building a territory conducive to the integration of agents and interventions, that is, the ability to create a network of optimal cooperation between different actors, such as the community, local organizations, the third sector, the private sector or the public sector, as well as conditions for the execution of actions that effectively allow synergies to occur between them

Key Words: Urban Policy - Urban Rehabilitation - Urban Recycling - Urban Standards - Peripheral neighborhoods - Vulnerable neighborhoods

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Indice

Prologo 5 ......................................................................................................Resumen: 7 ...................................................................................................Indice 9 .........................................................................................................Listado de imágenes 10 ..............................................................................Capítulo 1: Planteamiento del trabajo final de Master 13 .........................

1. Introducción 13 ................................................................................1. Déficit habitacional Cualitativo en Chile. 13 .......................................2. Políticas publicas chilenas, que atienden el déficit cualitativo. 18 ...

2. Pregunta de investigación 36 .........................................................3. Objetivos 38 ....................................................................................4. Metodología 38 ................................................................................

Capítulo 2: Reciclaje urbano en áreas de espacial atención. 40 .............1. Conceptualización del ¿cómo hacer y rehacer ciudad? 40 .........2. Causas, orígenes y efecto 44 .........................................................

1. La ciudad modular 44 ........................................................................2. Polígonos residenciales 47 ................................................................3. Polígonos residenciales en Barcelona. 51 .........................................

3. Definiciones de regeneración y otros conceptos asociados. 58 4. Breve reseña Histórica de la regeneración Urbana 61 .................5. Programas emblemáticos en territorio vulnerables. 67 ...............

2.5.1 Estados Unidos “Empowerment Zone Enterprise Community” 67 .2.5.2 Reino Unido “New Commitment to Neighbourhood Renewal” 69 ..2.5.3 Francia “Politique de la Ville” 71 ....................................................2.5.4 Cataluña “Llei de Barris” 74 ...........................................................

6. Algunas conclusiones del reciclaje urbano, según literatura 75 1. Respuestas a los polígonos residenciales 75 ....................................2. Modelos gestión para el reciclaje Urbano 81 .....................................3. Instrumentos y criterios para el Re - Diseño urbano 87 ....................4. Actores y criterios en la Intervención de los barrios 92 .....................

Capítulo 3: Iniciativa chilena de reciclaje urbano en áreas de espacial atención. 96 ...................................................................................................

1. El problema Publico de los conjuntos habitacionales en altura. 96

2. Objetivos del programa de regeneración 97 ................................3. Fases de Intervención del programa 98 ........................................4. Tipologías de intervención 99 ........................................................5. Agentes ejecutores y componentes de intervención. 101 ........

Capitulo 4: Comparación de los mecanismo e instrumentos de gestión, en procesos de reciclaje urbana de chile y los países estudiados 102 .............................................................................................

1. Definición problema público. 102 .......................................................2. Objetivo de los programas de regeneración. 103 .............................3. Modelo de gestión del programa 106 ................................................4. Instrumentos y criterios para el re-diseño urbano 107 ...................

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Listado de imágenes

Imagen 1 : Fotografía de una zona de concentración de vivienda social desarrollado durante los años 90´s en el sector de bajos de mena, comuna de Puente alto, Ciudad de Santiago, Chile…….…………………17

Imagen 2 : Programa de mejoramiento de condominios sociales, Antes y después de la intervención en el conjunto Reina Luisa, comuna de Parral, región del Maule, Chile…………………………………………………..……20

Imagen 3 : Programa de Recuperación de condominios sociales, Segunda oportunidad. Demolición de edificios en el conjunto Brisas del Mar en la comuna de Viña del Mar…………………………………………..24

Imagen 4 : Conjunto Vicuña Mackenna en la comuna de Rancagua, Chile. Antes del inicio del programa de recuperación de Condominios Sociales…………………………………………………………………………29

Imagen 5 : Conjunto Vicuña Mackenna en la comuna de Rancagua, Chile. Después de la implementación del programa de recuperación de Condominios Sociales………………………………….……………………..29

Imagen 6 : Inicio de las intervenciones en el conjunto habitacional el Volcán San Jose, sector de bajos de Mena, año 1996…………..…….….31

Imagen 7 : Inicio de las intervenciones en el conjunto habitacional las Viñitas de Cerro Navia, año 2006……………………………………………31

Imagen 8 : Inicio del programa de recuperación de condominios sociales, segunda oportunidad, en el conjunto Francisco Coloane, en el sector Bajos de Mena, comuna de Puente Alto……………………………..……..31

Imagen 9 : Fotografías de los años 70´s de las barracas de Los Cañones Barcelona……………………………………………………………………….36

Imagen 10 : Fotografías de un campamento en la zona norte de Chile..36

Imagen 11 : Fotografías del proceso de industrialización de principios del siglo XX…………………………………………………………………………40

Imagen 12 : Fotografías del Congreso Internacional de Arquitectura Moderna en el año 1959………………………………………………………44

5. Actores y criterios en la intervención de los barrios. 114 ................Capítulo 5: Conclusiones. 115 ....................................................................Bibliografía 122.............................................................................................

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Imagen 13 : Propuesta de los arquitectos Leinweber, Yamasaki & Hellmuth, proyecto de urbanismo social conocido como Pruitt-Igoe, desarrollado a partir de los acuerdos de la carta de Atenas………………47

Imagen 14 : Ville Radieuse (La Ciudad Radiante) plan maestro urbano de Le Corbusier, presentado por primera vez en 1924, bajo la lógica de la Carta de Atenas……………………………………………………..…………47

Imagen 15 : Fotografías de grands ensembles en Francia, primero uno en los años 60´2 y la segunda fotografía uno en el año 2006……………….49

Imagen 16 : Fotografía plan de urgencia social de Barcelona………..….51

Imagen 17 : Fotografías del Barrio La Mina en Barcelona, año 1975 .…51

imagen 18 : Imagen corresponde a la película Modern Times de Charlie Chaplin……………….…………………………………………………………57

Imagen 19: Escena de la película Boys n the hood del años 1991, en donde el actor Laurence Fishburne……………………………………..…..63

Imagen 20: imagen de situación actual y propuesta del barrio Can Palmer en Viladecans, JORNETLLOPPASTOR Arquitectos 2013………………..74

Imagen 21: imagen del proceso de diseño participativo desarrollado en el Barrio la Mina, el cual fue gestionado por el Consorcio del barrio…….…83

Imagen 22: Reunión con los representantes del consorcio de la unidad administrativa La Mina……………………………………….………………..83

Imagen 23: Proyecto de reparcelación del barrio la Mina, equidistribución de beneficios y cargas entre todos los propietarios, públicos y privados, incluidos dentro de este ámbito………………………………………………89

Imagen 24: imagen de demolición de edificios en Bajos de Mena, Santiago de Chile, política de erradicación de familias en el 2014………96

Imagen 25: Talleres participativos Plan Maestro de regeneración, en bajos de mena, Santiago de Chile 2016………………………………….…96

Imagen 26: Conjunto brisas del mar en la comuna de Viña del Mar…..101

Imagen 27: Imagen que representa el avance de pasar de una herramienta para solucionar todos los problemas a una caja de herramienta……………………………………………………………………114

Imagen 28: imagen de los disturbios en Francia en el año 2005………116

Imagen 29: Imagen de los diarios franceses, después de los disturbios del año 2005……………………………………………………………..……116

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Capítulo 1: Planteamiento del trabajo final de Master

1. Introducción

1. Déficit habitacional Cualitativo en Chile.

Según el Instituto Nacional de Estadísticas (2017), Chile es un 1

país sudamericano de una superficie de 756.945 Km2, conformada por 15 regiones, 346 municipios y una población al año 2015 de 18.006.407 personas, contando con tres capitales regionales que tienen una conurbación urbana que supera las 500.000 habitantes, las cuales son Valparaíso con 5 comunas y 930.217 Habitantes, Concepción con 11 comunas y 958.722 Habitantes, y por ultimo Santiago con 41 comunas y 6.293.414 Habitantes (Comisión de Estudios, División de Desarrollo Urbano, Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2013), esta última se encuentra en el puesto 59 de la ciudades con más población del mundo y séptima en Latinoamérica, en donde Sao Paulo y Ciudad de México con más de 20 millones de habitantes son las ciudades con más población de la región (Center for urban studies Demographia, 2016).

Como referencia, la comunidad autónoma de Cataluña contempla una superficie de 32.108 Km2, cuenta con 42 comarcas, 947 Municipios, una población 7.477.131 habitantes y solo cuentan con una ciudad con más de 500.000 habitantes, la cual es el área metropolitana de Barcelona con 1.608.746 habitantes (Institut d’Estadistica de Catalunya Generalitat de Catalunya, 2016).

La Oficina de Información Diplomática del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación del Gobierno de Chile (2017) indica que el país tiene una de las economías más sólidas de Latinoamérica, ya que pese a múltiples periodos de crisis que he enfrentado, ha tenido un sostenido crecimiento económico. Actualmente el país tiene un sistema de economía de libre Mercado que fue impuesta durante la Dictadura Militar en los años 80`, con una producción que se caracteriza por la explotación y exportación de materas primas destacando a la minería como principal área, en donde la empresa pública Corporación nacional de Cobre de Chile, Codelco, heredada por la estatización de la Minería durante el Gobierno Socialista de Salvador Allende en 1971, es quien lidera la producción Minera con la extracción del mineral de Cobre, llegando a producir en un 10% de la producción mundial y un 33% de la producción nacional.

Organismo estatal chileno, que tiene por finalidad realizar los censos generales de 1

población y vivienda, junto con producir, recopilar y publicar las estadísticas oficiales del país.

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El constante desarrollo y crecimiento del país se puede reflejar en el PIB per capital del año 2015, que llego a los US$ 23.564 y fue el más 2

alto de Latinoamérica, que se contrasta con los US$$ 3.500 dólares del año 1980, esto permitió que el país ingresara a la OCDE , pero que 3

paradójicamente aparece como el país con mayor desigualdad de ingresos de la organización, y el sexto más desigual de América Latina, con un coeficiente de Gini de 0.505. (La Oficina de Información 4

Diplomática del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación del Gobierno de Chile, 2017)

Por otro lado, Chile es el país con la menor pobreza extrema de toda América Latina. La pobreza en Chile se redujo desde más del 40% a mediados de los 80 a poco más del 10% actualmente, con una pobreza extrema en torno al 3% de la población. Con una cobertura urbana en pavimentos cercana al 100% y un 98% al acceso a servicios de saneamiento sanitario, a diferencias de sus países vecinos como Argentina con un 82%, Perú con 76% o Bolivia con 61% de cobertura en servicios sanitarios (Banco interamericano de Desarrollo , 2015), estos procesos de urbanización llevaron al país, a que menos del 1% de los Hogares habiten en asentamientos informales , muy por debajo del 5

promedio latinoamericano que alcanza al 27% (Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, 2015).

En este contexto, la vivienda ha sido un motor fundamental en la construcción y el desarrollo de las ciudades en el país, las cuales desde los años 80 ha impulsado una política de vivienda económica, esta tiene la particularidad de ser definitiva y en propiedad, con un valor de tasación

Indicador económico que mide la relación existente entre el nivel de renta de un país y 2

su población. Para ello, se divide el producto interno bruto, PIB, de dicho territorio entre el número de habitantes.

La Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico es una Organización 3

intergubernamental que reúne a 34 países comprometidos con las economías de mercado y con sistemas políticos democráticos, que en su conjunto representan el 80% del PIB mundial.

Medida que se utiliza para medir la desigualdad de los ingresos dentro de un 4

país, es un número entre 0 y 1, en donde 0 se corresponde con la perfecta igualdad y donde el valor 1 se corresponde con la perfecta desigualdad.

También llamados como infravivienda, slums o campamentos, es un lugar 5

donde se establece una persona o una comunidad, sin propiedad del suelo y fuera de las normas establecidas por el ordenamiento urbano, junto con carecer de uno o más servicios básicos de la vivienda, como el agua potable, energía eléctrica y alcantarillado.

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que no sea superior a 400 UF , 13.500 euros aproximadamente, y con 6

una superficie total construida inferior a los 140 metros cuadrados (Ministerio de vivienda y Urbanismo Gobierno de Chile, 1975).

Esta política se basada desde los principios del libre mercado, de las cuales destacan dos características principales, la primera es la lógica de marcado que tiene el desarrollo urbano, ya que, dada la inexistencia de una política de suelo urbano, ni instrumentos normativos rigurosos, junto con el principio de subsidiariedad del Estado, ha hecho que la construcción y diseño de las ciudades han estado en manos de privados y de la demanda habitacional. En segundo lugar su carácter distributivo, que a través de un mecanismo de financiamiento público, transfiere recursos por medio de un bono o subsidio, a los jefes de familia que cumplan las características para ser beneficiadas de una vivienda, como no contar con una o encontrarse en los quintiles más vulnerables del país, este financiamiento subsidia la demanda y así garantiza la oferta, dejando de lado la ejecución directa del estado e incentivando la construcción de viviendas por parte de las inmobiliarias y empresas privadas, con el fin de que las familias adquirieran la vivienda en propiedad a través de su compra por medio del subsidio habitacional. “Esta producción masiva ha disminuido el déficit habitacional cuantitativo desde poco más del 30% en 1990 a algo menos del 10% en 2010, a través de subsidios a la demanda” (Cociña, 2016, pág. 3), en dos décadas, se disminuyó el déficit habitacional de casi un millón en 1990, a menos de 400.000 en 2009, dé f i c i t que hoy se concent ra p r inc ipa lmente en fami l ias allegadas.” (Caldera, 2012)

Esta tendencia se ha seguido manteniendo hasta el año 2016, solo en los años 2010, 2011 y 2012 el déficit aumento, ya que el 27 de febrero del 2010 el país fue afectado por un terremoto en la zona centro sur del país, cerca de la ciudad de Concepción, con una magnitud de 8.8 Mw y 7

dentro de los 10 terremotos registrados más grandes de la historia, junto a este se suman los terremotos del 2014 y 2015 en la zona norte del país, con miles de familias damnificadas, pero bajo ese mismo periodo se construyeron más de 100.000 viviendas que volvieron a dejar el déficit en menos de 400.000 viviendas (Ministerio de Desarrollo Social Gobierno de Chile, 2016). Esto también se puede reflejar en la disminución de asentamientos irregulares, según censo del año 1973 el país contemplaba una población de 8.884.115, con 212.000 familias de extrema pobreza que vivían en campamentos y en operaciones sitio, lo que corresponde a casi el 10% de la población de la época, actualmente existen 27.378

La unidad de fomento es una unidad de cuenta usada en Chile, reajustable de 6

acuerdo con la Inflación, la cual al 30 de noviembre de 2017 tiene un valor 26.731 pesos chilenos, 35,83 euros aproximadamente.

Escala sismológica de magnitud de momento, es una escala logarítmica usada 7

para medir y comparar terremotos. Está basada en la medición de la energía total que se libera en un sismo.

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Imagen 1 : Fotografía de una zona de concentración de vivienda social desarrollado durante los años 90´s en el sector de bajos de mena, comuna de Puente alto, Ciudad de Santiago, Chile.

Fuente : Imagen de pagina web http://www.skyscraperlife.com/forum/latin-american-forums/foro-latinoamericano/latin-bar/99917-viviendas-sociales-en-america-latina/page37

familias en asentamientos irregulares (Ministerio de Vivienda y Urbanismo Gobierno de Chile, 2011) que corresponden al 0,6% de la población actual.

Este modelo se basa en generar las condiciones adecuadas para que las inmobiliarias desarrollen y ejecuten proyectos de vivienda económica en el país, entre estas condiciones se encontraban la asignación de recursos a las familias que eran parte del déficit cuantitativo, este financiamiento se complementaba a través de un ahorro de las familias, y en algunos casos un crédito hipotecario, junto con esto, las empresas constructoras eran beneficiadas con una franquicia tributaria al devolverles el 31% del impuesto sobre el IVA , junto con escasas 8

exigencias de localización de los conjuntos habitacionales y de condiciones de habitabilidad de la vivienda. Esta situación de escasa regulación género que en la década de los 80, los privados definieran la ubicación de la vivienda social atreves de la compra de grandes paños de terrenos en las periferias de las ciudades, como reserva de suelo para la producción de esta vivienda masiva y en serie, la cual también tenían una escasa superficies de los lotes y de las viviendas, como ejemplo son la ejecución de proyectos de vivienda unifamiliar que inicialmente en los años 80’s tenían una dimensión entre los 100 a 120 mt2, pero luego en los años 90`s, tras el aumento de la demanda esto se redujeron hasta 60 mt2, o las 344.403 unidades de departamentos registradas en el catastro Nacional de Condominios Sociales, en donde el 77,6 % fueron construidas desde el año 1976 hasta el año 2013, produciéndose un peak, durante los años 1984 y 1996, donde se ejecutaron 110.151 departamentos en edificios o blocks en serie, de mediana altura, de tres o cuatros pisos, bajo la precaria ley de vivienda horizontal que no regulaba de forma clara la administración ni la propiedad común del suelo, junto con soluciones que no contaban con un estándar de edificación adecuado y con superficie promedio de 42 mt2, estos proyectos representa un 33% del total de conjuntos habitacionales en altura. (Área de Estudios de la Secretaria Ejecutiva Desarrollo de Barrios Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2013)

Si bien este modelo de producción de vivienda ha sido reconocido como exitoso en términos cuantitativos (Gilbert, 2002), tras los altos niveles de construcción de vivienda social durante los años 80 y 90, que disminuyeron las tasas del déficit habitacional, equivalentes a las de reducción de pobreza para el mismo período, con los años han surgido importantes críticas respecto a las consecuencias socio-espaciales de dicho modelo, ya que han generado gran cantidad de conjuntos habitacionales que presentan importantes niveles de déficit cualitativo habitacional, concepto definido por la Comisión de Estudios

Impuesto al Valor Agregado, rige en casi todos los países del mundo, y en Chile 8

representa un recargo del 19% sobre un bien o servicio. Es decir, el vendedor incorpora el IVA a la transacción comercial y, así, el precio de venta aumenta debido a este impuesto.

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Habitacionales y Urbanos del Ministerio de Vivienda y urbanismo, del Gobierno del Chile (2009) como “aquella porción del parque habitacional que presenta carencias cualitativas recuperables en los aspectos de materialidad, de conservación, acondicionamiento y servicios básicos” (p.44).

Una de las principales consecuencias de este modelo, fueron los altos niveles de segregación urbana, tras la generación de zonas periféricas en las ciudades chilenas, que se conformaban por una alta concentración de vivienda social en los terrenos comprados a bajo costo por las inmobiliarias, para la ejecución de la escasa oferta habitacional, oferta que nunca superó a la demanda, condenando a las familias a adquirir su vivienda en estos sectores.

Se trata de barrios social y funcionalmente homogéneos, con viviendas de baja calidad, bajos niveles de equipamiento y conectividad y, en ocasiones, con altos niveles de hacinamiento, estigmatización y violencia, junto con una diversidad de carencias. Zonas como Alto Hospicio en Iquique, Padre las Casas en Temuco, Las Compañías en La Serena, Alerce en Puerto Montt o Bajos de Mena en Santiago se transformaron en referentes de este tipo de paisaje: el producto de una política de Estado que encontró en la periferia de las ciudades, con sus suelos baratos y sus posibilidades de economías de escala, el único terreno rentable para dar habitación a las familias más pobres de la sociedad. (Cociña, 2016, pág. 3)

Es por esto, que Alfredo Rodríguez y Ana Sugranyes (2004) plantea que:

La realidad nos está mostrando que una política exitosa de financiamiento de vivienda ha terminado creando un nuevo problema de vivienda y urbano: un enorme stock de viviendas sociales inadecuadas que requiere atención. Nuestra comprobación empírica señala que hoy en Santiago el gran problema social habitacional es el de las familias con techo. Lo grave del asunto – es que nos recuerda la fábula del traje nuevo del emperador- es que no hay política social, habitacional o urbana que atienda las demandas por mejores condiciones de vida de un millón de habitantes de los conjuntos de vivienda social en Santiago” (p.53).

2. Políticas publicas chilenas, que atienden el déficit cualitativo.

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Imagen 2 : Programa de mejoramiento de condominios sociales, Antes y después de la intervención en el conjunto Reina Luisa, comuna de Parral, región del Maule, Chile. C a m b i o d e c u b i e r t a s y f r o n t o n e s deteriorados, pintura de fachadas, instalación de cierre perimetral. pavimentación de circulaciones peatonales y vehiculares.

Fuente : Imagen de MINVU

Según la encuesta Casen , principal instrumento de medición 9

socioeconómica utilizado en el diseño y evaluación de la política social existente en el país, el déficit cualitativo de vivienda al año 1996 llegaba a 1.182.955 unidades habitacionales, estadística que tuvo su mayor alza el año 2011 con 1.472.040 viviendas, para el año 2015 tras diversas iniciativas gubernamentales que se mencionaran más adelante, el número de vivienda con requerimiento cualitativo bajo a 1.217.801 unidades habitacionales, pero sigue correspondiendo a casi el 20 % de todo el parque habitacional del país. (Ministerio de Desarrollo Social Gobierno de Chile, 2016)

Tras el aumento del déficit cualitativo habitacional, junto con el aumento de los niveles de segregación, empiezan a aparecer las primeras iniciativas para enfrentar la problemática de los con techo por parte del Estado, como la promulgación el año 1997 de la Ley N° 19.537 de Copropiedad Inmobiliaria, que establece un marco jurídico respecto de todas las edificaciones residenciales en altura y considera un capítulo especial referido a condominios sociales. Esta ley reguló de forma mucho más clara la propiedad del suelo en los distintos conjuntos habitacionales, especialmente en las áreas comunes de los condominios, esto sumado a una mejor administración de las copropiedades y a la exigencia de requerimientos mínimos en el diseño de los proyectos. Al año siguiente en 1998, el MINVU inicia el Programa Participativo de Asistencia Financiera en Condominios de Viviendas Sociales (D.S. N° 127, V. y U., de 1998), para el mejoramiento físico de los condominios sociales, y para un apoyo a la organización, administración y apropiación de los habitantes sobre su copropiedad.

Luego se crea e implementa el Programa de Protección del Patrimonio Familiar, a través del decreto supremo N° 255 del Ministerio de Vivienda y urbanismo año 2006, el cual consistía en la trasferencia de recursos a través de un subsidio al propietario de la vivienda que es parte del déficit cualitativo, este es destinado al financiamiento de obras de Equipamiento Comunitario y/o Mejoramiento del Entorno, de Mejoramiento de la Vivienda o Ampliación de la Vivienda, para aquellas familias que eran residentes de viviendas que se definen como objeto del programa, con el fin de contribuir a mejorar la calidad de vida de las personas o familias, a través de la detención del proceso de obsolescencia y deterioro, en barrios y viviendas, principalmente de sectores vulnerables. (Ministerio de Hacienda Gobierno de Chile, 2011). Este programa tiene una línea especial para los condominios en altura en donde actúa principalmente sobre el mejoramiento al interior de los departamentos, con un impacto

La encuesta de caracterización socioeconómica nacional, tiene por objetivo 9

conocer periódicamente la situación socioeconómica de los hogares y de la población que reside en viviendas particulares, en aspectos tales como composición de hogares y familias, educación, salud, vivienda, trabajo, e ingresos, siendo la principal fuente de datos utilizada para la medición de la pobreza y desigualdad.

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discreto en el mejoramiento de los bienes comunes de los edificios, el fortalecimiento de la organización vecinal y la copropiedad.

Durante el texto, hemos planteado principalmente los mecanismos de trasferencia de recursos a familias para la adquisición de un inmueble, pero este mecanismo también puede ocuparse para transferir a organizaciones con personalidad jurídica, y puede tener diversos fines no solo la compra de una vivienda, sino también para el arriendo o el mejoramiento de un inmueble como el programa de protección del patrimonio familiar que hemos mencionado anteriormente. Para la ejecución de este tipo de trasferencia, se tiene que crear un programa, el cual a su vez, tiene que tener una evaluación social en el sistema nacional de inversión del Ministerio de desarrollo social, con el fin de conseguir una recomendación que indique que el programa esté bien formulado y que el monto a asignar a la familias, corresponde a la financiación de la solución más económica que resuelva el problema público en cuestión, esto corresponde a una evaluación costo – eficiencia y permite poder replicar esta inversión hasta que los recursos o el reglamento lo permita. Esta lógica de evaluación social se empieza a implementar en los años 80`s en el país, junto con un sistema de libre mercado como ya hemos mencionado, el cual genera la consigna de que frente a una realidad donde los recursos son escasos y existen múltiples necesidades, es primordial asignarlos de buena forma, y para ello, se debe realizar una buena formulación y evaluación de las opciones de inversión que se tengan, ya que se puede contribuir mejor al aumento de las tasas de crecimiento económico, asignando los recursos escasos de inversión a los proyectos más rentables socialmente, ayudando así a mejorar las bases para el bienestar de la ciudadanía y para el desarrollo económico, social y cultural de la región y el país. (Ministerio de Desarrollo Social Gobierno de Chile, 2006)

Este régimen de evaluación desincentiva la ejecución directa del estado en estas materias, y privilegia la trasferencia de recursos, ya que se externalizan los servicios, pudiendo los privados operar de una forma más expedita, mientras los proyectos de inversión pública directa, tienen que desarrollarse a través de un ciclo de vida que se inicia con la identificación del problema, necesidad u oportunidad que requiere una solución, y que durante las etapas de pre - inversión, inversión y operación serán evaluadas ya sea por costo beneficio o costo eficiencia, (Ministerio de Desarrollo Social Gobierno de Chile, 2006) por estas razones estas iniciativas se acotan en la mayoría de los casos a proyectos de escala ciudad, como los de espacios públicos, vialidades mayores, equipamiento comunal, entre otros, ya que son proyectos no replicables y se tiene que evaluar individualmente.

En el año 2006, se crea el Programa de Recuperación de Barrios Quiero Mi Barrio, instalando la escala barrial como nueva unidad de gestión en el país, con el objetivo que vecinos y vecinas de barrios con un deterioro urbano y un alto nivel de vulnerabilidad social, mejoren sus niveles de integración ciudadana a través de su participación en iniciativas

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de recuperación de los espacios públicos y mejoramiento de las condiciones de su entorno, fortalecimiento con ello sus redes sociales y vecinales (Ministerio de Hacienda Gobierno de Chile , 2010). Como la intervención no se enfocó en el proyecto urbano, ya que el fin del programa es contribuir a la cohesión social en las ciudades, a través de procesos participativos de recuperación de barrios con deterioro físico y vulnerabilidad social, es que las intervenciones físicas de los barrios son ejecutadas directamente por el estado o los municipios de forma mucho más expedita, ya que las obras no son evaluadas por el sistema nacional de inversión, porque estas se entiende como un bono o trasferencia estándar a un territorio específico, con el fin de cumplir el objetivo del programa, este monto es cercano al millón de euros. Estos barrios cuentan también con una caracterización estándar, como una magnitud promedio de 500 viviendas o encontrarse en una zona prioritaria y marginal, los cuales son elegidos tras un concurso regional en que se identifica una escala de priorización.

La implementación del Programa en los barrios dura entre 3 a 4 años y se compone de tres fases, la primera es la de elaboración del contrato de barrio entre las autoridades y la comunidad, a través de un desarrollo de un diagnóstico y un plan maestro participativo, posteriormente la ejecución del contrato de barrio en donde se ejecutan las obras físicas que se priorizan del plan como equipamientos, pavimentos o espacios públicos, junto con actividades de gestión social, que son aquellas acciones que tiendan al fortalecimiento de las organizaciones vecinales y a la integración del barrio, así como aquellas que permitan lograr los acuerdos y adoptar las medidas necesarias para el desarrollo de la intervención, finalmente la fase tres, que consiste en la evaluación y cierre del programa. (Ministerio de Vivienda y Urbanismo Gobierno de Chile, 2007) En el año 2014 se le suma un componente habitacional a la intervención, a través de llamados especiales y focalizados en los barrios intervenidos, de subsidios para el mejoramiento de la vivienda a través del programa de Protección del Patrimonio Familiar.

El programa tras ser una política pública innovadora en Latinoamérica, al poner al centro a los vecinos y vecinas como los principales protagonistas y conocedores del territorio, es que ha obtenido diversos logros, desde el premio de la Municipalidad de Dubái y la ONU- Habitat 10

el año 2015, como una de las mejores prácticas a nivel mundial, junto con tener una cobertura a nivel nacional de 520 barrios, que benefician a más de un millón de personas y más de 3.000 proyectos urbanos ejecutados, como nuevos espacios públicos, equipamientos e infraestructura urbana,

Reconocimiento a la excelencia de las mejores prácticas urbanas que mejoran las 10

condiciones de vida, el premio reconoce contribuciones significativas que tengan un impacto demostrable y tangible en la mejora de la calidad de vida de las personas; sean el resultado de alianzas eficaces entre los sectores público, privado y cívico de la sociedad; y sean social, cultural, económicamente y ambientalmente sostenibles.

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Imagen 3 : Programa de Recuperación de condominios sociales, Segunda oportunidad. Demolición de edificios en el conjunto Brisas del Mar en la comuna de Viña del Mar.

Fuente : Imagen de pagina web del Gobierno regional de Valparaíso.

los cuales se conecta con proyectos sociales que han permitido generar activación comunitaria, recomponer o fortalecer el tejido social, promover nuevos liderazgos vecinales, darle un sentido a las obras para su uso y apropiación, capacitar a la comunidad para la administración de las obras, entre otros. (Ministerio de Vivienda y Urbanismo Gobierno de Chile, 2017)

La gravedad de los problemas detectadas en los condominios sociales, debido a su nivel de deterioro en la habitabilidad, expresado en deficientes densidades, bajas superficies de los departamentos, deterioro significativo de la infraestructura habitacional, del equipamiento urbano y configuración urbana, junto con problemas de convivencia, organización comunitaria, seguridad pública, deterioro medioambiental y deficiente capacidad económica de las familias, es que el MINVU crea una línea 11

de atención especial para los condominios sociales. Así, en 2008 nace un Plan Piloto con el fin de abordar temáticas como, el modelo de administración en copropiedad, el fortalecimiento de la organización social y la formalización de la copropiedad, sumándose a estos, la rehabilitación física de los departamentos. A partir de este plan piloto, esta experiencia pasa a ser una referencia y aprendizaje en materia de mejoramiento de condominios sociales, que ha permitido dar un salto cualitativo en la forma de abordar las complejidades de los condominios de vivienda social, referidos principalmente a su régimen de copropiedad como modelo de administración.

Tanto el Plan Piloto de Condominios Sociales, como el Programa de Recuperación de Barrios: Quiero Mi Barrio, demuestran que, en aquellos condominios que presentan alto nivel de deterioro, tanto físico como social, y que cuentan con problemáticas que no se logran solucionar desde el interior del barrio o del conjunto habitacional, es que se necesita una estrategia radicalmente distinta, este hecho genera el diseño e implementación del Programa Piloto de Recuperación de Condominios Sociales: Segunda Oportunidad. Este programa tenía el propósito de que los Condominios Sociales en altura, que necesitan una atención urgente por su situación de habitabilidad critica, derivado de la alta densidad, y que cuentan con graves problemas de hacinamiento, un déficit urbano y un deterioro físico de los conjuntos, puedan las familias afectadas de estos sectores, acceder a viviendas que cumplan con los estándares de la actual política habitacional, recuperando así los terrenos donde hoy se emplazan tales condominios deficitarios, para destinarlos a la construcción tanto de nuevas viviendas, como de áreas verdes, vialidades, equipamientos, e infraestructura comunitaria necesaria. (Ministerio de Vivienda y Urbanismo Gobierno de Chile, 2012). Para el inicio del programa se seleccionaron 5 casos pilotos, en tres regiones del país, la Metropolitana, la de Valparaíso y la de Rancagua, estos

El Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile es uno de los Ministerios del 11

Estado de Chile, encargado de la planificación, desarrollo y construcción de viviendas social, además de urbanizar y normar el uso de los espacios de los centros urbanos, haciéndolos apropiados para vivir.

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conjuntos habitacionales tenían entre 384 y 1672 viviendas, 2,2 y 14,2 hectáreas, en donde se contempló un loteo o división de suelo que generó vialidades, áreas verdes, equipamientos y lotes o sitios en donde se encuentran los condominios sociales, copropiedades que podían tener unas 100 unidades de vivienda, en total el programa beneficiaría a 5.205 familias en 445 edificios.

Es importante resaltar que la génesis del programa le da un carácter de emergencia al problema público, donde lo relevante es que los actuales habitantes se trasladen a una vivienda y aun barrio de mejor estándar, distanciando la regeneración del territorio con la movilidad habitacional, los cuales son los dos componentes principales del programa, tal como plantea Francisco Irarrázaval, ex – subsecretario del Ministerio de Vivienda y Urbanismo “una regeneración urbana para los que van a estar el día de mañana y una evacuación para los que están hoy día” (Sur y Boreal Consultores , 2015, pág. 5), esta distancia genera una dependencia directa del componente de regeneración, a los resultados de las operaciones de movilidad habitacional.

El primer componente del programa, tiene como propósito desarrollar una movilidad habitacional de las familias residentes, a través de la adquisición de las viviendas que forman parte de los condominios sociales. Para ello, el municipio con supervisión del organismo correspondiente del Ministerio de vivienda y urbanismo, desarrolla un diagnóstico Social y Jurídico con el fin de obtener un catastro de los departamentos, identificando casos sociales y legales existentes en los conjuntos seleccionados. Una vez obtenida esta información se realiza un “llamado especial” en el que se les invita a los propietarios de esas viviendas a postular de manera voluntaria y organizada a través de una unidad mínima postularle, el UMP, que corresponde a un conjunto de departamentos que comparten la vía de evacuación. Para ello deben presentar una serie de antecedentes, entre los que se incluye el formulario de inscripción al programa que da cuenta de su disposición y acuerdo con las condiciones del programa. Los beneficios involucrados corresponden a los siguientes:

• Los propietarios que no son dueños de otra vivienda, pueden optar por recibir un subsidio habitacional o una compensación económica equivalente al valor de tasación de su propiedad, a ser pagada a través de un proceso expropiatorio.

• Los propietarios que sí son dueños de otra vivienda, o cuyos cónyuges sean dueños de otra vivienda, pueden optar a una compensación económica equivalente al valor de tasación de su propiedad, a ser pagada a través de un proceso expropiatorio.

• Los ocupantes que no son dueños de otra vivienda recibirán un bono para solventar sus gastos de traslado y otros asociados a la

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obtención de una residencia transitoria.

• Los ocupantes que sí son dueños de otra vivienda podrán optar a un bono para solventar sus gastos de traslado.

Esta situación de emergencia en que se encuentran las familias que viven atrapadas en estos barrios, se plantea solucionar a través de una evacuación voluntaria que les permite optar a una solución a mediano y largo plazo, no contemplando una oferta equivalente para las familias que decidan quedarse, ya que el componente de regeneración del condominio social tiene un tiempo distinto a ejecutar, y este se desarrolla a través de los municipios, junto con una supervisión del organismo correspondiente del Ministerio de vivienda y urbanismo, elaborando un diagnóstico técnico con el fin de obtener un catastro del estado actual de las edificaciones y potenciales intervenciones. El Ministerio por su parte, elabora un diagnóstico urbano con el fin de identificar carencias y oportunidades del entorno del condominio social seleccionado, identificado como Zona Prioritaria.

A partir de estos diagnósticos, se plantea un Plan de Regeneración Urbana que comprende el área de intervención del condominio social seleccionado, junto con un área mayor que corresponde al entorno del conjunto. En donde un grupo de obras de mejoramiento de espacios públicos es ejecutado por el SERVIU correspondiente, pero dada la 12

magnitud de las obras de escala urbana que se tienen que proyectar, su ejecución escapa del alcance del programa, apostando a desarrollarlas a través de otras líneas de financiamiento intra e inter ministeriales, según sea el proyecto.

La implementación del programa tuvo diversos problemas en el diagnóstico realizado para su formulación, como su propósito que se centra en los aspectos físicos o urbanos que tenían las familias afectadas, por sobre las necesidades o problemáticas de vulnerabilidad que tienen estas personas que forman la población objetivo, (Sur y Boreal Consultores , 2015) o plantear que las densidades habitacionales de estos conjuntos es el problema que dinamiza la situación de vulnerabilidad en que se encuentran, no permitiendo que existan espacios de recreación y desarrollo para la comunidad, esta afirmación simplifica el problema a disminuir el número de viviendas por hectáreas, y construir nuevos o consolidar los existentes

El Servicio de Vivienda y Urbanización es una institución autónoma del Estado en 12

cada región de Chile, que se relaciona con el Gobierno a través del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, posee Personalidad Jurídica de derecho público, con patrimonio distinto del Fisco y de duración indefinida. No obstante, la autonomía con la que cuenta el SERVIU en materias de índole presupuestario y de personal, depende del Ministerio de Vivienda y Urbanismo.

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espacios públicos, equipamientos y áreas verdes, no cuestionando que el problema a la concentración de vivienda social es su homogeneidad tipológica, social, económica etc. que existe en un extenso territorio.

Esta situación hace que el componente de movilidad urbana, aunque no tenga un efecto en el territorio, si pudo haberlo tenido en las familias beneficiarias, en donde según encuestas realizadas el año 2015, el 85% de los beneficiarios perciben estándares mejores en sus nuevas viviendas, estas en la mayoría de los casos eran viviendas pareadas en dos pisos, usadas en 69%, con superficie superior a los 46 m2 en un 79%. Pero a la vez la mayor proporción de los beneficiarios permanece en la comuna de origen, en proporciones que superan el 70%, es decir que las familias mejoran su situación habitacional, pero permanecen en los mismos territorios, generando una posible segunda movilidad del residente de la vivienda adquirida, esto es relevante ya que como se ha mencionado anteriormente, las políticas habitacionales han estado enfocadas en la propiedad y no hacia el arriendo, desincentivando la movilidad de familias a mejores barrios con mejores oportunidades de empleo y educación, con las tasas de movilidad residencial más bajas de la OECD, donde menos del 4% de los hogares han cambiado residencia en dos años. (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos OECD, 2012)

Esta situación ocurre ya que el mecanismo de adquisición de las viviendas, es a través de la expropiación del inmueble y en algunos casos, junto con un subsidio complementario que cubría el diferencial que podía existir, si es que la expropiación no superaba los 700 UF, 25.000 euros aproximadamente, situación que se dio en la mayoría de los casos, por lo que este monto tope, fue el monto asignar a todas las familias, no valorando la inversión o el mejoramiento que tuvo la vivienda original por parte del propietario, junto con generar una subida del precio de la vivienda en estos territorios, efecto que vivieron las familias que fueron beneficiadas en los llamados posteriores, al no poder encontrar una vivienda con un valor menor o igual al asignado por el programa.

El aumento del valor de la vivienda se puede ver reflejado en las comunas como Quilicura, que, en el año 2012, antes del inicio al programa, el valor de las viviendas alcanzaba las 24 UF/mt2 y al año 2015 llegaran a las 37,3 UF/m2, esta situación se repitió en diversas comunas, nivelando la oferta habitacional a la capacidad de compra de la demanda.

En términos generales, la nueva localización de los beneficiarios del programa tiende a ocurrir en las cercanías de cada conjunto de origen. Las familias se trasladan a viviendas factibles de ser costeadas. Estas nuevas localizaciones están relacionadas también con sectores de la ciudad que concentran viviendas sociales y donde las viviendas son de bajo costo, muy disímiles de lo que ofrece el mercado de viviendas nuevas. Esto puede representar un

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Imagen 4 : Conjunto Vicuña Mackenna en la comuna de Rancagua, Chile. Antes del inicio del programa de recuperación de Condominios Sociales.

Fuente : Imagen de Google Earth 2012

Imagen 5 : Conjunto Vicuña Mackenna en la comuna de Rancagua, Chile. Después de la implementación del programa de recuperación de Condominios Sociales.

Fuente : Imagen de Google Earth 2016

salto cualitativo respecto de las condiciones de habitabilidad en los conjuntos de origen, aunque no así en términos de localización y de conectividad con el resto de la ciudad; es decir, en términos de localización y de accesos a servicios de la ciudad, siguen estando bajo las mismas condiciones. (Sur y Boreal Consultores , 2015, págs. 31-32)

Respecto al componente de regeneración, este depende de los resultados de los block o edificios seleccionados durante la movilidad habitacional, ya que, junto con los recursos de adquisición de una vivienda, en el subsidio otorgado a la familia beneficiada, se le suman los recursos asociados a la demolición del edificio seleccionado, faena que se desarrolla a continuación de la salida de las familias por parte del SERVIU. Esta situación genera que el estado físico y la morfología urbana del conjunto sea modificada, por lo que el plan de regeneración del conjunto a desarrollar, depende de esta nueva distribución urbana. Estas demoliciones han tenido un impacto directo en el territorio, ya sea por los escombros, por la basura, por las inundaciones generadas por las roturas de instalaciones sanitarias o por el deterioro de las veredas, junto con estas problemáticas, ocurren sucesos de carácter más social, como las tomas de departamentos que han sido desocupados o el desmantelamiento de las instalaciones de las viviendas.

Esta situación ha generado una percepción generalizada del barrio actualmente, como de desastre. Las personas que permanecen quieren salir inmediatamente, pero la intervención está contemplada para terminar los traslados y la totalidad de las demoliciones solo a fines de 2016. Existe una sensación de desastre, estrés y Apocalipsis por parte de las familias que se han quedado. (Sur y Boreal Consultores , 2015, págs. 28-29)

Tras estas condiciones, se dificulta en gran medida la realización de un plan de regeneración del territorio, no solo por la nueva realidad física que tiene el conjunto habitacional, si no por el nuevo contexto social en que se encuentra el barrio, ya que se genera una disolución de las formulas organizacionales de la comunidad, “lo anterior implica que el nivel de capital social residual de las comunidades, diagnosticadas como críticas para su intervención, se vio afectado negativamente por la intervención del programa, más allá de la captura de beneficios individuales por un número relativamente minoritario de familias.” (Sur y Boreal Consultores , 2015, pág. 33). Esta situación, sumada al descontento individual de las familias desplazadas en los llamados a concurso posteriores, las cuales no pudieron encontrar viviendas del estándar que obtuvieron familias en el primer llamado, junto con un beneficio que no contempla el patrimonio familiar, ya que los residentes que habían invertido en la mejora de sus viviendas o en las que tenían sus deudas de servicio al día, tenían el mismo beneficio que las que contaban con un departamento en muy mal estado y con una gran deuda asociada a él.

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Imagen 6 : Inicio de las intervenciones en el conjunto habitacional el Volcán San Jose, sector de bajos de Mena, año 1996.

Fuente : Imagen de pagina web http://www.t13.cl/videos/actualidad/indemnizaran-con-un-millon-de-pesos-a-propietarios-de-casas-copeva

Imagen 7 : Inicio de las intervenciones en el conjunto habitacional las Viñitas de Cerro Navia, año 2006

Fuente : Imagen de pagina web http://fotoslasvinitas.blogspot.com.es

Imagen 8 : Inicio del programa de recuperación de condominios sociales, segunda oportunidad, en el conjunto Francisco Coloane, en el sector Bajos de Mena, comuna de Puente Alto.

Fuente : Imagen de pagina web http://www.biobiochile.cl/noticias/2013/08/30/

Este escenario de descontento, género que cuatro de los cinco casos pilotos, desarrollaran un plan en que se determinó la demolición de casi el 75% del total de viviendas, es decir, casi 3.900 unidades, ya sea para intentar dar un beneficio equitativo entre sus pares o simplemente por la situación aleatoria de las demoliciones que generó el programa, situación que impedían el desarrollo un plan con una demolición parcial del conjunto, estos planes en la mayoría de los casos de dejaron de desarrollar a partir de subsidios o trasferencias de recursos a las familias, y se hacen a través de inversión directa, por lo que cada proyecto del plan se le desarrolla una evaluación costo beneficio, como la habilitación del terreno para la adquisición y demolición de viviendas, vialidades, áreas verdes, equipamientos , etc. Esto es un cambio radical en la mecánica administrativa del programa, ya que dejamos de entender el problema de manera individual y lo abordamos de forma territorial.

Junto con la experiencia del programa de recuperación de condominios sociales, segunda oportunidad, el MINVU cuenta con otros casos aislados de regeneración de conjuntos habitacionales, estos son anteriores y no fueron desarrollados desde un programa centralizado, sino fueron casos evaluados y planificados desde las diferentes regiones, de estos se destacan los casos de Villa el Volcán San jose II de la comuna de puente alto en la ciudad de Santiago, iniciando su intervención el año 1997, el conjunto Villa Los Cóndores en la comuna de Temuco región de la Araucanía, que inicia el año 2004, Villa Futuro en la comuna de Chiguayante región del Biobío iniciando el año 2010 y la erradicación del caso de las Viñitas a Lomas del Prado en la comuna de Cerro Navia en la ciudad de Santiago , que inicio el año 2008, experiencias que definieron una serie de aprendizajes como la constante y estrecha coordinación en terreno que tienen que tener los diferentes actores involucrados, como el total de las familias del conjunto, ya sea arrendatarios, propietarios o los allegados, el municipio , los diferentes servicios del estado u otras organizaciones locales, también estos casos dejaron en la palestra, la importancia de desarrollar un diagnostico social y jurídico del total de familias junto con un plan maestro participativo, una planificación del acompañamiento técnico y social antes que inicien los procesos de regeneración, un enfoque en los derechos humanos respetando la dignidad de las familias y la comunidad, junto con no limitarse al mejoramiento del conjunto y abarcar el entorno de este. (Sur y Boreal Consultores , 2015)

Todas estas experiencias que ha adquirido el Ministerio de vivienda y urbanismo, a través del programa de recuperación de condominios sociales, o los diversos casos que se nombraron anteriormente, permitieron que estos aprendizajes sean la base para el diseño de una línea de intervención permanente en este ámbito, es por esto que el año 2015 se reformula el programa Segunda Oportunidad, transformándolo al de Regeneración de Condominios Sociales, el cual busca responder a las necesidades de regeneración de condominios de viviendas sociales en altura y con alto nivel de criticidad, ya sea por un

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deterioro significativo de la infraestructura habitacional, por deficientes densidades, por el deterioro y/o la escasez de equipamiento y espacios públicos, así como la deficiente configuración urbana, con el propósito de mejorar las condiciones de habitabilidad de los conjuntos y de su entorno, y a partir de ello contribuir al mejoramiento de la calidad de vida y a la integración social y urbana de las familias que habitan en conjuntos habitacionales en altura. (Ministerio de Hacienda Gobierno de Chile , 2016)

Para identificar el universo de familias y el número de conjuntos que se encontraban en estas condiciones, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo generó un índice de criticidad cuya estructuración categoriza a los conjuntos habitacionales incluidos en el catastro nacional de condominios sociales, en alta, media y baja criticidad. Este se compone de 2 subíndices, el primero relativo a calidad material y arquitectónica, que comprende tres variables: la superficie promedio de los departamentos, el tipo de sistema de agrupamiento de los blocks o edificios, y el número de departamentos del conjunto. El segundo subíndice se refiere a la accesibilidad a servicios y oportunidades, y se basa en el cálculo de la distancia euclidiana entre el condominio y servicios básicos tales como: jardín infantil, escuela primaria consultorio y áreas verdes, debido a que se trata de servicios y equipamientos factibles de ser gestionados por los municipios.

En base a estas definiciones, se determinó que la población potencial de esta iniciativa serían los condominios con alta y media criticidad, lo que se traduce en un total de 215 CCSS, 13,8% de un total de 1.555 CCSS identificados en el catastro nacional, mientras que la población objetivo se circunscribe a un universo de 83 CCSS categorizados con alta criticidad. (Ministerio de Hacienda Gobierno de Chile , 2016)

El programa el año 2016, a meses de ser modificado, fue evaluado por la división de presupuesto del Ministerio de Hacienda, en donde se plantea que no se logra dar solución a la multidimensionalidad de la problemática, sobretodo en temas de planificación y coordinación de diferentes actores y sectores estatales en una escala mayor del territorio, o la pérdida del capital y la convivencia social de las comunidades a partir de un beneficio individual, junto con generar una serie de recomendaciones de la formulación del nuevo programa, de las cuales destacan:

• No incorporar para el año 2017 nuevos conjuntos habitacionales al programa, y de ese modo poder desplegar un e jerc ic io r iguroso y s is temát ico de observación y sistematización de la intervención de los 10 conjuntos que actualmente se están atendiendo.

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• Ello debe conducir a definiciones más precisas y operacionales respecto a rehabilitación de conjuntos habitacionales; del plan maestro como método de trabajo; de las estrategias de trabajo con las comunidades; de los instrumentos de inversión; de las herramientas de coordinación intersectorial. (Ministerio de Hacienda Gobierno de Chile , 2016, pág. 39)

Para contextualizar la situación política en que se encuentran los programas de recuperación y regeneración de condominios sociales, es bueno identificar que durante los años 2010 al 2014, cuando se formuló el primer programa, el presidente de la República era Sebastián Piñera, que gobernó bajo una coalición de centro derecha, por lo que la estrategia del programa tuvo enfoque en subsidios a las familias, con el fin que el mercado se hiciera cargo de la demanda, por el contrario el programa de Regeneración se desarrolló bajo el segundo mandato de la presidenta Michelle Bachelet, del partido socialista y bajo una coalición de centro izquierda, la cual tiene una estrategia más mixta, desarrollando inversión directa del estado junto con instrumentos de trasferencias de recursos como los subsidios habitacionales. Aunque es muy complejo evaluar los resultados del nuevo programa, tras el informe desarrollado por el ministerio de hacienda, se plantea desarrollar nuevas modificaciones al programa las cuales pueden seguir variando según como se dé el escenario político de las elecciones del año 2017.

En paralelo a las políticas habitacionales, el año 2014 se aprueba la nueva Política Nacional de Desarrollo Urbano, clave para asegurar el avance en el sentido de la construcción de ciudades más equitativas y justas, más integradas socialmente, más democráticas y participativas. Junto con esta aprobación se crea un consejo nacional de desarrollo urbano, con el fin de generar un órgano consultivo y asesor que, de forma permanente e indefinida en el tiempo, hará propuestas de reformas y verificará el avance en la implementación y el cumplimiento de la PNDU. (Ministerio de Vivienda y Urbanismo Gobierno de Chile. , 2014). Esta institución en el año 2015, publica un informe llamado una propuesta para una política de suelo para la integración social urbana, la cual plantea una serie de medidas para contribuir a las intervenciones que intentan disminuir la segregación y la desigualdad en las ciudades, esta propone que el estado tenga un nuevo rol en la regeneración de la ciudad segregada, priorizando la Inversión en Infraestructura y la Gestión del Suelo Público como Herramientas de Equidad y Regeneración Urbana. Ya que como nos plantea la política de desarrollo urbano “La prioridad de las ciudades chilenas es hacerse cargo de la situación de los miles de familias que hoy habitan en situaciones de exclusión social y vulnerabilidad urbana. Para resolver esta deuda la regulación es insuficiente y se requiere una mayor intervención del Estado con inversiones públicas en infraestructura y gestión del suelo que permitan revertir la ciudad segregada y desigual que hemos construido” (Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, 2015, pág. 20),

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Para esto se declaran una serie de medidas, de las cuales se destacan la creación de Servicios Regionales de Desarrollo Urbano. los SRDU, con amplia capacidad de gestión urbana y facultades de asociación con municipios y otras entidades públicas y privadas, con atribuciones como poderes expropiatorios ágiles, que garanticen respeto por los propietarios, eficiencia, equidad, certidumbre y transparencia en el mercado del suelo, recursos y potestades adecuadas para la compra de suelo para fines propios o atribuciones de regulación urbanística que estén asociadas exclusivamente a los planes de remodelación y regeneración urbana que desarrollen, también esta institución garantizará que todos los proyectos sean a través de procesos participativos.

Junto con esta medida también se destaca el establecer Planes y Proyectos Urbanos de Remodelación, transformación integral de sectores urbanos existentes y Regeneración Urbana recuperación de barrios vulnerables en Zonas de Inversión Pública Prioritarias, esta última como aquellos planes destinados a sectores de la ciudad que padecen de un severo deterioro económico y social, gran desigualdad de acceso a bienes públicos urbanos y bajos estándares urbanos, donde la intervención pública persigue mejorar sustancialmente los estándares urbanos de los residentes, considerando su activa participación en el proceso, estos planes permitirán una inversión pública eficiente e integrada en obras públicas de alto impacto social, Integrando mecanismos económicos de incentivo a la inversión pública y privada, tales como subsidios especiales, beneficios tributarios al emprendimiento o incentivos a la construcción de proyectos, también permitirá la aplicación consensuada entre propietarios de mecanismos de reajuste de suelo o de transferencia de derechos de construcción, contemplando incentivos normativos referidos a la regulación urbanística aplicable, junto con una evaluación social y económica del plan integral y no de cada proyecto de inversión en forma individual, mediante métodos de evaluación pública que garanticen la correcta evaluación integral de los costos y beneficios de la intervención pública, y la medición de los efectos esperados. El Ministerio de Desarrollo Social establecerá los criterios y las metodologías aplicables a esta evaluación. (Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, 2015)

A estos planteamientos se suman un compilado de propuestas, como la generación de planes directores de movilidad orientados a sectores vulnerables o ampliar el concepto de viviendas sociales al de viviendas de interés público, con el fin de incorporar a la clase media a las medidas planteadas anteriormente. Aunque todavía la política nacional de desarrollo urbano, no se ha transformado en instrumentos normativos, esta refleja la gran deficiencia que tiene el país en mecanismos para el reciclaje de la ciudad, y que aunque exista una variada experiencia en el desarrollo físico de la regeneración de conjuntos habitacionales, estos no han decantado en modificaciones a la normativa urbana actual, por lo tanto, los nuevos casos a intervenir se encuentran en las mismas condiciones legales que sus sucesores, es por esto, que la construcción y legislación de estos instrumentos, hoy en día se

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Imagen 9 : Fotografías de los años 70´s de las barracas de Los Cañones Barcelona.

Fuente : Imagen de la colección custodia Moreno

Imagen 10 : Fo tog ra f ías de un campamento en la zona norte de Chile.

Fuente : Imagen de la fundación Techo - Chile

asoma como el gran desafío para el desarrollo sustentable de las ciudades del país.

2. Pregunta de investigación

Después de la segunda Guerra mundial, en Europa existieron tasas de construcción similares a las de Chile durante los años 90`, a razón de la construcción anual de diez viviendas por cada mil habitantes, (Rodríguez & Sugranyes, 2004) estas al igual que en Chile se destacaron por ser una construcción masiva de viviendas en la periferia de las ciudades, y de igual modo después de 20 años el deficit habitacional cuantitativo empezó a disminuir, pero el cualitativo se hizo presente, traspasando las problemáticas sociales a los barrios de vivienda financiada por el estado, esto genero una larga tradición de iniciativas de rehabilitación urbana que hasta el día de hoy siguen desarrollándose.

En el año 2009 se desarrolla un proyecto de investigación denominado como Renovación de barrios en Chile y España: análisis, procesos de intervención y evaluación, el cual fue financiado por la Agencia Española de Cooperación Internacional, y que se llevó a cabo de manera conjunta entre investigadores de la Universidad de Chile y de la Universidad de Barcelona, proyecto que analiza las experiencias catalanas y chilenas de sus diferentes iniciativas de rehabilitación urbana, esta investigación es muy interesante porque la historia de España con respecto a la construcción de la vivienda social aunque es similar a la europea, se desarrolla por otros motivos, la cual era resguardar la vivienda a los emigrantes desde el entorno rural hacia las ciudades, en su mayoría motivados por la búsqueda de trabajo y de mejores condiciones de vida, por lo que el estado tubo que desarrollar un plan de trasladando de las chabolas, asentamiento irregulares, a nuevos conjuntos habitacionales en la periferia de la ciudad, situación muy similar a la de chile con los campamentos, pero con un desfase temporal de aproximadamente 25 – 30 años. La proliferación de áreas degradadas en las afueras de las ciudades obligó, en algunos casos, a sustituir el chabolismo por lo que se ha llamado barroquismo vertical creando altas densidades de vivienda alrededor del núcleo urbano (Equipo de Asesoramiento para la Rehabilitación de Viviendas, 2003), estos polígonos no responden a formas de crecimiento natural de la ciudad, son piezas autónomas que a lo largo del tiempo han ido incorporándose de forma más o menos articulada en el continuo urbano y han sido en su inmensa mayoría privatizados, aun cuando fueron construidos como vivienda pública. (Pareja & Simó, 2006). Por lo tanto, el fenómeno de los marginales de los años 60`s en Barcelona, cumplen con condiciones relativamente semejantes al fenómeno chileno, como su situación de propietarios de la vivienda, concentración de familias vulnerables de origen chabolista, su situación periférica, su morfología urbana homogénea o sus soluciones habitacionales en altura.

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La investigación mencionada anteriormente, analizó las estrategias ya sea por parte del diseño y de la implementación que tenían estos programas, con el objetivo de poder comparar y analizar las intervenciones desarrolladas en Cataluña a través de la Llei de Barris, y en Chile a través del Programa de recuperación de Barrios, Quiero mi Barrio. El caso catalán es un programa de rehabilitación de barrios que inicio a través de la promulgación de la Llei de Barris, Ley 2/2004, de 4 de junio, de mejora de barrios, áreas urbanas y villas que requieren una atención especial, ley tiene un carácter de escala local ya que fue implementada por la Generalitat de Cataluña, permitiendo superar las intervenciones sectoriales y que permitan emprender acciones de intervenciones integrales dirigidas tanto a la rehabilitación física como a la sostenibilidad ambiental, el bienestar social y la dinamización económica. Estas acciones deben ir dirigidas a la comunidad entera del barrio o el área afectados para conseguir que el espacio y los equipamientos públicos se conviertan en factores de desarrollo social y personal, generadores de tejido social y cultural, entornos favorecedores de cohesión e identificadores sociales y culturales. (Comunidad Autónoma de Cataluña, 2004) Esta intervención territorial que le da continuidad a los planes de reforma interior PERI, de los años setenta y ochenta, mediante los cuales los ayuntamientos de toda España, buscaron superar los deficit de infraestructura y de servicios existentes en muchos barrios.

El estudio revela que una de las grandes diferencias entre el

caso chileno y el catalán es que este último:

Ha podido consolidar una rica legislación urbana donde existe una variedad de mecanismos e instrumentos para la intervención urbana que Chile no posee, como la cuota de vivienda social, la posibilidad de la administración local de ser mejor postor en las transacciones y, por último, el uso de mecanismos de expropiación con un sentido social y de relocalización de familias. En el caso chileno, las posibilidades de las administraciones locales de generar recursos monetarios y de reservas de terreno para el desarrollo de proyectos urbanos con carácter social son escasas y el balance de fuerzas al interior de los gobiernos y respecto de la relación con el resto de los actores sociales es menor. En la experiencia catalana, la existencia de marcos institucionales que permiten el desarrollo de organizaciones fuertes para generar negociaciones con los diferentes actores como es el caso de INCASOL –Instituto Catalán del Suelo– y REURSA –Empresas Públicas de Remodelación Urbana. Resulta relevante destacar que estas dos organizaciones, dados sus recursos, los proyectos que manejan, su importancia política y la relevancia interna son capaces de negociar, e incluso en muchos casos, presionar tanto al sector público como al privado para que entren en relaciones colaborativas o de interés social, situación que es fundamental para resolver ciertos problemas dentro de la remodelación de

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barrios y la recuperación urbana. (Campos-Medina, García-Ferrando, Larenas-Salas, & Simó-Solsona, 2009)

Tal como se plantea en este estudio, y tal como de deja ver

en las propuestas del consejo nacional de desarrollo urbano, en chile los Instrumentos normativos y los procesos de gestión son inadecuados e insuficientes para reciclaje Urbano, específicamente para los conjuntos habitacionales cuya configuración urbana - habitacional resulta altamente deficitaria o irrecuperable, esta falencia ha provocado consecuencias al intervenir en estos conjuntos, agravando la situación de las familias que residen en estos territorios, es por esto que tras esta afirmación, es que aparece la pregunta, cuáles son estos instrumentos y mecanismo de gestión, que hoy en día no cuenta el estado de chile para el reciclaje urbano, por las limitaciones del trabajo de investigación, la pregunta de investigación será: ¿Cuáles son los instrumentos y/o estrategias de gestión, más relevantes del reciclaje urbano en áreas de especial atención, con que no cuenta las políticas chilenas?

3. Objetivos

El objetivo del trabajo final del Master, es identificar los instrumentos y las estrategias de gestión, de programas destacados en el reciclaje urbano en áreas de especial atención, y que en las políticas chilenas no existen, con el fin de desarrollar un marco teórico, para futuras propuestas de programas e instrumentos normativos que puedan desarrollarse para los casos chilenos.

Se plantea que los objetivos específicos sean:

• Revisar e identificar los instrumentos y mecanismo más relevantes, de programas emblemáticos para el reciclaje urbano en áreas de espacial atención.

• Definir los elementos más relevantes del programa de regeneración de conjuntos habitacionales, que se ejecuta en Chile.

• Identificar los instrumentos y mecanismo de gestión urbana, que no se encuentran en las políticas chilenas.

4. Metodología

Es un estudio en el marco de la metodología de análisis comparativo, observando los procesos y metodologías implementadas en el reciclaje urbano, pero relevando los mecanismos en que existen insuficiencias en el modelo chileno. Para hacer esta comparación de instrumentos, se analizarán cuatro programas de reciclaje urbano, el Empowerment Zone / Entreprise Community de Estados Unidos, el New Commitment to Neighbourhood Renewal de Inglaterra, la Politique de la Ville de Francia y la Llei de Barris de Cataluña. Para luego, revisar el

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Imagen 11 : Fotografías del proceso de industrialización de principios del siglo XX

Fuente : Imagen de pagina Web http://www.iwm.org.uk/collections/item/object/205202072

programa chileno de Regeneración de condominios sociales, desarrollando un análisis comparativo entre la política chilena y los diferentes casos emblemáticos, identificando las diferencias de los procesos e instrumentos de gestión que tienen los diferentes programas.

Para el desarrollo de esta investigación a continuación se describen las actividades e investigaciones a realizar:

• Se iniciará el estudio con una introducción general de las políticas de vivienda en chile y como el problema se ha desarrollado de un deficit cuantitativo a uno cualitativo.

• Se desarrollará un marco teórico, a través de la revisión de otros estudios y publicaciones que han abordado el tema, junto con revisar la historia de los polígonos urbanos y como se han enfrentado las problemáticas de estos polígonos residenciales.

• Luego se revisarán cuatro programas emblemáticos del reciclaje urbano, identificando los procesos e instrumentos implementados en cada política, como sus modelos de gestión, estrategias para el re-diseño urbano, la movilidad habitacional, la adquisición de las viviendas a demoler, la reparcelación del suelo, la participación ciudadana, la entidad ejecutora, el desarrollo social, la distribución de las plusvalías, etc.

• Después se revirará el programa de reciclaje urbano de Chile, para luego identificar las principales falencia o diferencias con los programas internacionales

• Finalmente se desarrollará las conclusiones, que pretenden aportar como guía al desarrollo de nuevos instrumentos normativos en Chile.

Capítulo 2: Reciclaje urbano en áreas de espacial atención.

1. Conceptualización del ¿cómo hacer y rehacer ciudad?

Pedro Castro, Trinidad Escoriza, Joaquín Oltra y Mª Encarna Sanahuja consideran (2003)

que la ciudad, como comunidad, tiene una expresión material, el urbanismo, es decir, que las comunidades sociales ciudadanas se asientan en espacios estructurados de forma urbana. Al entender la ciudad como comunidad humana, subrayamos que, como toda comunidad humana, cuenta con lugares donde se hacen realidad las prácticas sociales. O sea, con lugares sociales donde se efectúan las actividades que involucran a mujeres, hombres y

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objetos materiales, donde se realiza el trabajo, donde se usan, consumen, disfrutan o sufren los productos y donde se establecen las relaciones entre sujetos. La comunidad de la ciudad, al igual que otros contextos de relaciones sociales, tiene sus propios espacios, su propia estructuración del espacio social. (p.2)

Si esquematizamos a esta comunidad humana, podríamos mirar la ciudad como una enorme máquina auto ensamblada, compuesta de incontables piezas interconectadas, las cuales podrían ser tangibles a través de su expresión material del urbanismo, reflejado en las circulaciones, los predios, las áreas de esparcimiento, o intangibles como sus dimensiones funcionales, a través de las actividades sociales, económicas o de desarrollo, todas unidas por una trama de relaciones entre sujetos, culturales y del cotidiano habitar. Es así como entendemos la ciudad, como un medio en donde las actividades humanas se materializan, una gran máquina que se hace cargo de las necesidades de la sociedad, adaptándose y evolucionando a los continuos cambios de los tiempos.

Por lo tanto, la ciudad es una máquina adaptable, que crece y se renueva constantemente para albergar las actividades de sus ciudadanos. Esta metamorfosis de la urbe, tiene dos elementos principales que esculpen su morfología, la primera es el mercado inmobiliario que está sujeto a la oferta y la demanda y que busca el desarrollo para generar beneficio, y por otra parte la Administración Pública que intenta regular el mercado y el crecimiento urbano para conseguir una ciudad equilibrada y eficiente. Esta última, es la responsable de controlar y fomentar ese proceso de cambio y constante adaptación, previendo las necesidades futuras, planificando sus transformaciones, evaluar su factibilidad y asegurar la sostenibilidad de la capacidad territorial. Todo ello en un idílico marco de innovación tecnológica, de competitividad interurbana, de incremento de la participación social y de intenso control ciudadano de la acción pública.

Según lo mencionado anteriormente, y para poder desarrollar este estudio de mejor manera, definiremos la ciudad como una maquina urbana, la cual cuenta con una infinidad de piezas ajustadas entre sí, y que operan en conjunto. Y entenderemos su arquitectura, como el trazo entre sus componentes funcionales a los componentes físicos, definiendo el ensamblaje de una máquina que funciona como una pieza única y con un alto grado de interdependencia entre sus componentes, ya que, si se genera un cambio o desajuste en uno de ellos, este requiere la modificación de las otras piezas.

Para entender esta máquina urbana, visualizaremos la arquitectura de productos, la cual define dos tipos, una arquitectura modular que consta de componentes desacoplados, la cual se caracteriza por tener un trazo uno a uno de los elementos funcionales a los componentes físicos del producto; y una arquitectura integral con

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componentes acoplados, la cual tiene un trazo complejo de los elementos funcionales a los componentes. (Taboada, 2005)

Los productos con una arquitectura modular, permite que cada e lemen to func iona l de un p roduc to sea camb iado independientemente al cambiar sólo al componente correspondiente. No obstante, uno con una arquitectura integral, requiere cambios en varios componentes para modificar un elemento funcional, por lo tanto, un producto con arquitectura modular permite que cada uno de sus elementos funcionales sea cambiado independientemente al modificar uno de ellos, mientras que un producto con una arquitectura integral requiere cambios en varios componentes. En otras palabras, y tal como plantea Karl Ulrich, “la arquitectura de un producto está estrechamente unida a la facilidad con la que un cambio en él puede ser realizado”, (1995) también este autor observó que las variaciones en los productos podían darse durante su ciclo de vida, debido a la actualización de componentes, adición de partes, adaptación a un nuevo ambiente, etc. o a través de futuras generaciones. En cualquiera de los dos casos anteriores, las modificaciones al producto son más fáciles de establecer en arquitecturas modulares, debido a que en ellas los cambios requeridos asociados con las funciones son localizados en un número reducido de componentes.

La máquina urbana la definimos como de una arquitectura mixta, que tiende a transformarse desde una arquitectura modular a un integral o viceversa, a través de la evolución o adaptación de sus piezas en el tiempo, como lo fue la vivienda financiada por el estado o los grandes desarrollos inmobiliarios, que hoy en día sus componentes físicos pueden encontrarse en las mismas condiciones, pero sus componentes funcionales, se han adaptado al territorio y al tiempo actual, por lo que genera una modificación en el trazo y sucesivamente a su arquitectura, llevándola de un sistema modular o en serie a una integral y particular.

La variedad en productos es la diversificación que una empresa proporciona al mercado. La habilidad de una empresa para producir económicamente variedad, depende de su flexibilidad en manufactura y, sobre todo, de la arquitectura del producto. Es factible económicamente que un producto con una arquitectura modular, tenga una amplia variedad al ofrecer al mercado varios modelos o variantes de él, al combinar diferentes módulos sin necesidad de que el sistema de manufactura de la empresa sea flexible, mientas que un producto con una arquitectura integral requiere de un sistema flexible de manufactura (Ulrich, 1995), también se observa que la variedad en productos está relacionada con la estandarización de sus componentes, debido a que un componente estándar se puede usar en varios productos siempre y cuando la arquitectura sea modular.

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Imagen 12 : Fotografías del Congreso Internacional de Arquitectura Moderna en el año 1959.

Fuente : Imagen de pagina Web http://arqurb-up.blogspot.com.es/2017/10/los-ciam-congreso-internacional-de.html

En la maquina urbana, cuando la ampliamos o la aumentamos, esta puede ser a través de sistemas modulares, los cuales tienen economías, políticas y sistemas constructivos estandarizados, por lo que al producir ciudad esta se desarrolla desde procesos inflexibles, ya que gracias a su arquitectura modular se adaptan fácilmente a una demanda variada o diversa que tiene que proporcionar al mercado, por otro lado, cuando esta producción se incorpora a la maquina urbana en el tiempo, esta pasa de una arquitectura modular a una integral, junto con una transformación a un producto con un sistema flexible de producción, es decir, a un sistema más complejo y amplio de actuación, por lo que al intervenir esta máquina urbana construida, necesitaremos de una diversidad mayor de herramientas, procesos y una tecnología adecuada para cada caso, esto determina que la forma de hacer ciudad es antagónica a la forma de re-hacerla.

2. Causas, orígenes y efecto

1. La ciudad modular

En el período de la Revolución Industrial, “comenzó con la revolución agrícola que incrementó la producción de alimentos, pero expulsó del campo a gran cantidad de agricultores y con el desarrollo concomitante del capitalismo industrial. Este doble proceso provocó un enorme crecimiento demográfico en las ciudades, lo que supuso una expansión espacial acelerada

que dio lugar, al mismo tiempo, a una grave pauperización de una parte de las poblaciones urbanas” (Ascher, 2004, págs. 24-25)

Esta situación, junto con la gran demanda de vivienda generada por la disminución del parque habitacional, provocada por la destrucción de ésta en la segunda guerra mundial en muchos países de Europa, generó la entrada del caos a la urbe, ante lo cual estas ciudades se desviaban absolutamente de su destino, que sería el satisfacer las necesidades primordiales de sus ciudadanos. Se decía que la causa estaba en la ausencia de reglas lógicas con las cuales someter el florecimiento industrial: “Al contrario, todo ha sido abandonado a la improvisación, que, si alguna vez favorece al individuo, agobia siempre a la colectividad”. (Congresos Internacionales de Arquitectura Moderno, 1957, pág. 87) Esto en la práctica se puede ver representado en la crítica a las malas condiciones de vida de las clases populares, generadas por las formas de vivienda tradicional, que contaban con una insuficiente ventilación, asoleamiento, tamaño, distribución, equipamiento, etc. Por lo que el urbanismo moderno se propuso corregir las ciudades que se hacían en desgracia, esto a través de diversas propuestas que representaban el racionalismo radicalizado. Ellas expresaban la convicción de los planificadores urbanos sobre su plena capacidad para modelar y estructurar a las ciudades conforme a planes directores representativos de un urbanismo arquitectónico. (Mattos, 2003)

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Los principios de esta ciudad funcional fueron fijados en la Carta de planificación de la ciudad, conocida como la Carta de Atenas, del CIAM , publicada por Josep Lluís Sert y Le Corbusier en el año 1942, y 13

establece criterios de intervención que darían respuesta al caos de las ciudades. La Carta estableció que la ley que condujese la planificación debería favorecer todas las iniciativas justamente medidas, pero cuidando que se inserten en el plan general y estén siempre subordinadas a los intereses colectivos que forman el bien público. Se determinaba la sabiduría de un plan en la medida que permitía la colaboración fructuosa, al mismo tiempo de cuidar y respetar al máximo la libertad individual.

Esta Carta resguardó medidas mínimas de planificación, enfatizando en el orden individual y colectivo, en tomar en cuenta la geografía y el territorio, en su administración o en asumir los cambios en el tiempo de estas, pero a la vez existieron ciertos principios modernos, que incentivaron a esa arquitectura modular de la maquina urbana, como que los barrios ocupen vivienda en lo sucesivo, el favorecer lo individual de la unidad habitacional antes que lo colectivo, ya sea como el asoleamiento, la prohibición de la alineación de las viviendas a lo largo de las vías de comunicación, o el tomar en cuenta los recursos de la técnica moderna para levantar construcciones altas, y que construidas a gran distancia unas de otras, liberen el suelo en favor de grandes áreas verdes, (Congresos Internacionales de Arquitectura Moderno, 1957) todos estos principios son parte de la ciudad moderna que se ha desarrollado en el último siglo en todo el mundo, la cual la entendemos como de una arquitectura modular, que por un lado resolverá el deficit habitacional y el caos de esos años, generando posteriormente el desafío de la rehabilitación urbana, tras las consecuencias que generaran estas medidas.

La utopía moderna planteo la arquitectura modular, tal como existió en la industria automotriz una etapa que se introdujo el concepto de manía modular, una búsqueda de modificar la arquitectura integral que existía en el diseño del automóvil, en donde sus avances finalmente fueron más en la producción que en el diseño mismo. Este producto tiene una arquitectura integral ya que el diseño completo de un automóvil, así como de ciertas características sistémicas, como la vibración, la seguridad y la resistencia, requieren de este tipo de arquitectura, ya que afectan al producto en su totalidad. El conjunto de componentes y subsistemas proveen al vehículo de una amalgama particular de resultados esperados: seguridad, aire acondicionado, iluminación, etc. De aquí que el sistema pueda ser pre-ensamblado, pero solo parcialmente. (Taboada, 2005)

El Congrès International d'Architecture Moderne, también conocido como el 13

Congreso Internacional de Arquitectura Moderna, fundado en 1928 y disuelto en 1959, fue el laboratorio de ideas del movimiento moderno en Arquitectura y urbanismo. Constó de una organización y una serie de conferencias y reuniones.

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Imagen 13 : Propuesta de los arquitectos Leinweber, Yamasaki & Hellmuth, proyecto de urbanismo social conocido como Pruitt-Igoe, desarrollado a partir de los acuerdos de la carta de Atenas.

Fuente : http://edgarmmsilva.blogspot.cl/2015/03/

Imagen 14 : Ville Radieuse (La Ciudad Radiante) plan maestro urbano de Le Corbusier, presentado por primera vez en 1924, bajo la lógica de la Carta de Atenas.

Fuente : sitio web http://revuemeteque.blogspot.cl/2013/07/lurbaniste-psychorigide-et-sa-ville.html

Al revisar la maquina urbana, y lo complejo de los componentes funcionales, es que tenga sentido que igual que el automóvil, su arquitectura modular allá estado más en la producción, más que en el diseño de esta, ya que también necesita de ciertos elementos de la arquitectura integral, como las relaciones sociales, una identidad cultural o una diversidad tanto tipológica como social, que al desarrollarse desde una producción en serie, aparecen espontáneamente y no desde una solución funcional, generando problemáticas en el habitar en la ciudad, esto como una modificación del trazado de la arquitectura, llevándola desde lo modular a lo integral.

2. Polígonos residenciales

Como hemos planteado anteriormente, en los años 50 existió un gran deficit habitacional en Europa, generando que cada gobierno construyera con pocos recursos tras los efectos de la guerra, un importante número de alojamientos sociales, como los grands ensembles en Francia, los cuales eran grandes conjuntos de vivienda colectiva, bloques o torres, que siguiendo las directrices funcionalistas de la Carta de Atenas, se desarrollaron en su mayoría a las afueras de las principales aglomeraciones urbanas, junto con una política de Estado, administrada de forma centralista y una visión cuantitativa y tecnológica en lo referente a las necesidades de vivienda. Estos proyectos generaron que a principios de los años setenta, se empezó a cuestionar la situación y las condiciones de vida en estos conjuntos habitacionales. La creciente degradación del parque habitacional, la estigmatización, la huida de las clases medias hacia el acceso a la propiedad y el aumento de obreros y parados, llevaron a la rápida introducción de medidas en ellos. (Matesanz, 2015)

Estos barrios, que en la actualidad se encuentra o se encontraron sometidos a procesos de degradación física y de marginalidad social, fueron planificados inicialmente siguiendo el modelo del urbanismo moderno, la cual planteaba:

La separación espacial de las funciones. mediante la zonificación de la ciudad en función de los usos y necesidades de la sociedad: habitar, circular, trabajar y ocio; y de las circulaciones, la colectivización del suelo y la autonomía de la edificación respecto al viario, y en la que se proponía un proyecto social fundamentado sobre la transformación de los modos de vida, recuperando la ideología progresista e igualitaria de los CIAM, Congresos Internacionales de Arquitectura Moderno. En estos desarrollos, la calle y la trama parcelaria desaparecen, en favor de bloques y torres, y el espacio circundante se presupone libre y despejado, en grandes zonas verdes. Es decir, estos barrios se desarrollaron siguiendo una nueva forma urbana que rompe con el modelo de la ciudad histórica, bajo el ideal de ofrecer a cada familia, independientemente de su clase social, una vivienda sana,

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Imagen 15 : Fotografías de grands ensembles en Francia, primero uno en los años 60´2 y la segunda fotografía uno en el año 2006

Fuente : Imagen de pagina Web https://placesjournal.org/article/the-social-project/

luminosa y equipada, en una ciudad moderna que establecía nuevas relaciones con la naturaleza. (Portolés, 2014, pág. 9)

Esta propuesta del urbanismo moderno, no logro generar una real mezcla social, promoviendo finalmente que los polígonos de vivienda se segregaran de la ciudad, junto con una degradación física y social de los barrios, la inadecuada solución del hábitat y una deficiente accesibilidad, generó que estas soluciones hayan sido para familias de rentas más bajas y con una nula capacidad de movilidad habitacional, (Portolés, 2014). Estos barrios se trasformaron en territorios con una alta estigmatización y problemáticas sociales, reconocidos en Europa como barrios vulnerables, barrios débiles o barrios sensibles, teniendo que tomar medidas como en los casos franceses, que se detuvo su construcción, a través de una circular de Olivier Guichard, Ministro de Fomento al considerarlos inadecuados a las aspiraciones de los habitantes, y sin una justificación económica seria, y se incitó a luchar contra la segregación a través de la vivienda. (Matesanz, 2015)

Las operaciones planteadas anteriormente. quedaron bajo tres regímenes de propiedad:

• Áreas con edificios, con régimen de alquiler u otro similar, junto con espacios libres en que ambas propiedades son de la administración públicas o de alguna empresa o entidad relacionada directamente con el estado.

• Áreas con edificios en que la propiedad edificada sea privada y los espacios exteriores sea público.

• Áreas con edificios y espacios libres de propiedad privada

La primera se da en países Holanda con un 35% de parque total residencial, o Inglaterra con 22% o Francia con un 17%, en esta situación existe una gran capacidad de la administración para el desarrollo de operaciones de rehabilitación. El segundo caso se da en gran medida en España con un 86% del total del parque habitacional que se encuentra en propiedad privada, o en los casos que existe un régimen de alquiler privado como los casos de Suiza con un 66% o Alemania con un 36%, en donde la propiedad solo se encuentra en la unidad habitacional y todos los demás espacios comunes siguen siendo de propiedad de la administración, y el tercer caso es una situación generalizada en los sectores medios y altos de Europa, en donde el área común o área libre es denominada como copropiedad, ya que es de propiedad de todos los vecinos que tienen una vivienda en el predio, en estos casos la administración no tiene a intervenir solo en circunstancias determinadas. (Pozueta, 2008) Esta situación cobrara gran relevancia, ya que las estrategias de rehabilitaciones estarán totalmente relacionadas con el régimen de la propiedad.

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Imagen 17 : Fotografías del Barrio La Mina en Barcelona, año 1975

Fuente : Presentación MDUT_M02_Sesión_07

Imagen 16 : Fotografía plan de urgencia social de Barcelona

Fuente:Sitio Web http://laboratoireurbanismeinsurrectionnel.blogspot.com.es/2011/05/la-faillite-de-barcelone.html

3. Polígonos residenciales en Barcelona.

Los casos de los polígonos residenciales en España, se generaron para dar solución a familias que emigraban de las zonas rurales, la mayoría en busca de oportunidades laborales y de mejores condiciones de vida, estas se encontraban en muchos casos hacinadas en viviendas sobreocupadas, fenómeno del realquiler sobre todo en los cascos antiguos, o directamente emplazadas en asentamientos irregulares de infravivienda, denominados como chavolas o barraquismo. “Al tercer cuarto del siglo pasado, entre 1950 al 1976, donde la producción masiva de viviendas en Barcelona y municipios del entorno más inmediato constituyen el mismo cemento forjador del área metropolitana. No en vano se construyen en estos años un total de más de 750.000 viviendas, aumentando en un 73% el parque existente el año 1950”. (Ferrer, 2008, pág. 537)Estos conjuntos habitacionales desarrollados en Barcelona fueron a través de planes parciales aprobados antes de 1976, es decir, antes del plan general metropolitano, por lo que solo definían una ordenación básica de los bloques residenciales a nivel volumétrico y se distribuían dotaciones y espacios libres en base a criterios específicos de cada ámbito, por lo tanto, que no se regían por un marco normativo común que fijara unos estándares, más allá de las especificidades del Plan Comarcal de 1953. Por otra parte, muchos de los conjuntos fueron desarrollados a través de proceso de urbanización deficitario y una política habitacional inflexible en el a la hora de implementar cambios significativos en el modelo, implicaciones como los procesos de gestión urbanísticas irregulares que se pueden ver reflejados en la indefinición de la titularidad de los espacios libres entre el s bloques. (Ferrer & Peris, Els creixements en bloc Polígons d’habitatges, 2017) Esta situación junto con otras problemáticas asociadas que veremos a continuación, genera el deterioro de este parque habitacional, por lo que fueron llamadas de manera más coloquial como barraquismo vertical (Pareja & Simó, 2006)

Así,́ en un primer momento y hasta mediados de los años cincuenta, los pequeños grupos de viviendas promovidas por el Patronato de la Vivienda de Barcelona, o por la Obra Sindical del Hogar se integraron bien en los tejidos existentes, llenando espacios vacíos o prolongando calles. (...) Más tarde, en la década de los sesenta, se inicia la vasta operación de construcción sobre el eje de la calle Guipúzcoa, en la Verneda (...), que concreta las previsiones explícitas del Plan comarcal del año 1953, que lo contempla como un gran sector residencial. El resultado de la sucesiva adición de polígonos, coordinados por la Comisión de urbanismo de Barcelona, da como resultado un gran distrito de residencia popular, bien trabado por la malla de calles del plan Cerdà, que se toma como apoyo. Los nuevos polígonos (…), acaban soldándose ordenadamente y en continuidad física, y

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estableciendo finalmente las conexiones necesarias con los barrios y núcleos anteriores.

En cambio, otros polígonos de viviendas iniciadas en los sesenta y en los setenta, se sitúan en lugares externos a la ciudad, mal comunicados y sin apoyo urbano suficiente. En estos casos el comercio, los equipamientos o los parques previstos llegan con mucho retraso respecto de la construcción de las viviendas y el déficit se prolonga con el tiempo, por efecto también de la insuficiencia del transporte público. En algunos casos las propias previsiones internas no se van a llevar a cabo hasta dos décadas más tarde. Estos son los polígonos de viviendas de concepción más autista, donde tampoco los proyectos (…) ayudaron, con excepciones, a consolidar las nuevas piezas construidas (…). Las carencias reforzaron el alto grado de aislamiento y desarraigo, dificultando la participación de los residentes en la comunidad urbana y propiciando episodios de conflictividad basados en la demanda de un mayor grado de urbanidad. Estos polígonos han tenido siempre muchas más dificultades que los anteriores en su efectiva incorporación social, que se produce en todo caso con mucho retraso y solo en base a actuaciones urbanísticas posteriores de relegamiento y reequipamiento. (Ferrer, 2008, págs. 538-539)

Al principio de este periodo fue encabezado por un financiamiento directo de la administración o de organizaciones vinculadas a sindicatos, pero rápidamente fue relevada por una inversión privada que encontró en la vivienda un mercado rentable, ya sea, a través de la especulación del suelo o la ejecución directa de las obras. Este situación fue potenciada por un modelo generada y fomentado durante la dictadura española, afectando directamente a la oferta tradicional destinada al alquiler, por una oferta de compra directamente o con fórmulas como el acceso diferido a la propiedad, con el objetivo de convertir a las clases populares en propietarias, generando un efecto económico que movilizó los capitales financieros y la consolidación de un modelo de crecimiento capitalista basado en el crédito, no sólo para la vivienda, también para el consumo en general. Junto con este modelo, existieron otras condiciones que ayudaron a la consolidación de la vivienda en propiedad, ya sea la ley de propiedad horizontal de los años sesenta, pieza clave en los polígonos residenciales, y el bloqueo populista de los alquileres con la ley de arrendamientos urbanos de la misma época. En este sentido fueron significativas, por ejemplo, las promociones de vivienda realizadas por entidades financieras, sobre todo por cajas de ahorros para ofrecer vivienda en alquiler, y que con el tiempo acabaron siendo vendidas a los mismos inquilinos. (Vilanova, 2012)

Por lo tanto, los polígonos residenciales ejecutados desde los años 60 que menciona anteriormente Amador Ferrer, cuando eran desarrollados a través de una promoción privada, las unidades

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habitacionales eran transferidas directamente a sus beneficiarios y en los casos de que la promoción fuera pública, estas seguían siendo propiedad de la institución que desarrollaba la operación y los residentes se instalaban como inquilinos, pero a partir de los años 80, por lo que se mencionó anteriormente, la propiedad de la vivienda es transferida a través de cuotas de alquiler.

Respecto a la propiedad de los espacios residuales, en muchos casos no fueron debidamente transferidos a la administración municipal o bien no consta como tal, situación que se fue regularizando a medida que se contrarrestando el deficit cualitativo de los polígonos, a través del mejoramiento de la urbanización inicial y de la dotación de equipamiento pública, la cual se ha desarrollado durante el periodo democrático a través de diferentes iniciativas de inversión pública.

El régimen de tenencia de la vivienda se destaca en España, ocupando el primer lugar de Europa en porcentaje de viviendas en propiedad con un 86%, en 1999, luego Irlanda con un 80%, Italia un 78% y Grecia con un 74%, mientras el régimen de alquiler privado se presenta en países como Suiza, Alemania, Bélgica o Dinamarca, donde el régimen de alquiler privado alcanzaba, en 1999, porcentajes muy importantes del parque inmobiliario con un 66, 36, 30 y 26% respectivamente. (Trilla, 2001)

Sebastià Jornet (2016) enmarca los polígonos residenciales dentro de las áreas de especial atención, que corresponden a barrios débiles, como centros históricos, polígonos de vivienda masiva o áreas suburbanas, por lo tanto, son áreas que concentran conflictos urbanísticos y sociales que necesitan la actuación intensa y transversal del urbanismo. Estos territorios en Barcelona los identifican con las siguientes características:

• Nacieron en una posición periférica respecto a la ciudad central, y hoy en día todavía están en esta condición, pero la mayor parte de ellos ahora ya forman parte del mosaico metropolitano.

• Heterogeneidad significativa en cuanto a la dimensión de los mismos, y por dimensión nos referimos tanto a la superficie de la actuación como el número total de viviendas incluidas en el barrio. Esta medida estaría en torno a las 25 hectáreas y las 2.500 viviendas, pero con casos excepcionales que superan las 4.000 unidades habitacionales.

• Los conjuntos que cuentan con una topografía con menos relieve, facilitan el apoyo de las arquitecturas, de las relaciones y de la continuidad de la ciudad, mientras que las topografías más abruptas dificultarán la relación de estos barrios con el resto de la ciudad.

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• Polígonos estigmatizados por su situación de vulnerabilidad social, a partir de destacar en la ciudad, por conflictos de convivencia familiar, alto porcentaje de desempleo, bajo índice de escolaridad, altas tasas de envejecimiento, alto nivel de denuncias de maltrato familiar, riesgo de exclusión social, altos índices de venta y consumo de droga, mala convivencia en el espacio cívico de la calle, etc.

• Desarrollados como una acumulación de viviendas, con una escasa idea de proyecto urbano habitacional, con una preocupación más por la urgencia de dar vivienda a la inmigración, que para dar una buena calidad de vida a los nuevos residentes. Este desinterés genero problemas de habitabilidad en las unidades habitacionales, como deficit en sus dimensiones y confort en el diseño de la solución, o una mala dotación de servicios, aislación térmica y acústica.

• Los problemas de estos barrios están más en la falta de diversidad que en la densidad, que a pesar de que puedan llegar a ser elevadas, no llegan a ser incidentes. La densidad será un indicador de la potencial capacidad de diversificar la oferta residencial y de la actividad del barrio, aumentando la compacidad y la distancia entre las partes y generando nuevas relaciones entre las arquitecturas.

• Cuentan con equipamientos que funcionan y dan cobertura solo a las necesidades de los vecinos y vecinas del barrio, un equipamiento de proximidad que no genera un intercambio con miembros de otros colectivos fuera del barrio, no garantizando la ósmosis urbana entre el barrio y el resto de la ciudad.

• Porcentaje excesivo de suelo libre, sin un programa determinado o desarrollado, muy a menudo vacíos, sin atributos, un territorio genérico, sin significación, espacios residuales indiferenciados en los interbloques, sin la intensidad e intencionalidad que les corresponde a los lugares urbanos. Impulsado por la obsesión de la reivindicación del espacio libre del movimiento moderno, liberando el máximo de suelo posible.

• Escasa conectividad entre el barrio y la ciudad, no garantizando el desplazamiento, conectividad vinculada al transporte público, a la garantía y al derecho de la movilidad de las personas, desplazándose con un consumo de tiempo prudente, ajustado a la distancia y tiempo. Con calles que siguen la estructura funcional, pero que se pierden en los conjuntos, no permitiendo que cruce el tráfico.

• Poca disponibilidad de plazas de aparcamiento vinculadas a las nuevas viviendas que se construyeron, por lo que los vehículos

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ocupan gran parte del espacio público y común. Eliminar o reducir los vehículos de la vía pública será la oportunidad de mejorar la calidad del espacio libre, urbanizando los polígonos con especial atención a las necesidades de los vecinos del barrio.

• Conflictos por la indefinición jurídica o la titularidad y el destino del suelo libre, ya que los polígonos fueron ejecutados a través de un planeamiento derivado, según la acotada ordenación volumétrica especifica del Plan General Metropolitano, junto con la modificación de muchos de los planes durante su ejecución, generaron que en los espacios libres no se tenga la seguridad si son áreas verdes, comunes o circulaciones, afectando su administración como en la manutención de los mismos por parte del Ayuntamiento.

• Aunque muchas viviendas pueden contar con un estándar adecuado, las limitaciones del modelo, se pueden ver en los impedimentos en el desarrollo de actividades ciudadanas o urbanas, por el mal funcionamiento en sus plantas bajas, lugar por excelencia del intercambio y las relaciones de lo público y lo privado, ya sea por la baja permeabilidad o la ausencia de puertas o accesos entre la calle, la unidad vivienda, los espacios comunes, los equipamientos, el comercio, los espacios públicos, etc. Situación influenciada por su origen, correspondiente a un plan derivado, los cuales denotan criterios de composición interna, más que con el encaje con el entorno.

• A diferencia del resto de países de Europa, las viviendas de los polígonos están bajo el régimen de propiedad, lo que dificulta la intervención por parte de la administración pública. Esta situación fue una política pública trasversal en España, por lo que el régimen de la propiedad es muy mayoritario frente al alquiler.

• Barrios sin una solución tipo, ya que su compleja situación como su estatus de la propiedad, limita mucho la posibilidad de la transformación endógena del propio barrio, al límite de que dos barrios idénticos en su configuración física, deberán tener por imperativo legal, soluciones diferentes condicionadas por la naturaleza de la procedencia de la estructura de la propiedad del suelo.

• En las actuaciones o intervenciones en estos polígonos, ya sea publicó o privado, están condicionado lo que se quiera realizar, en función de la naturaleza del título de propiedad que tenga la administración, siendo radicalmente diferentes estos derechos, si el título por el que la administración es propietario ha sido por expropiación o por cesiones obligatorias del planeamiento tramitado. (Jornet, 2016)

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Imagen 18 : Imagen corresponde a la película Modern Times de Charlie Chaplin, asiendo alusión a los funcionarios de la administración y sus acotadas e inapropiadas herramientas ex is tentes para la transformación de la maquina urbana.

Fuente:Sitio Web https://sci-fi-london.com/news/cinema/2013/03/charlie-chaplin’s-modern-times

El Urbanista francés Phillipe Panerai (2002), plantea que estos polígonos residenciales son barrios que tienen un tejido que carecen de la capacidad de evolucionar y adaptarse en el tiempo, por lo que las demoliciones se desarrollan para provocar la evolución de este tejido que es incapaz de evolucionar por sí mismo, dado que esta pieza urbana fue concebida como una entidad acabada y perfecta en contraposición de la ciudad tradicional. Según lo que hemos planteado anteriormente, entenderemos la trama urbana no como la estructura física del barrio, sino como la arquitectura o el sistema de éste, y esta entidad perfecta y acabada, es la máquina urbana de arquitectura modular y de fabricación cerrada, por lo que según plantea él, al eliminar y reponer sus componentes físicos de esta máquina, esto generaría una evolución o mejoramiento en su arquitectura, conjetura que parece lógica, pero que no en todos los casos bastará o será necesario para lograr una evolucionar en la arquitectura de la máquina.

Lo modular en el diseño tiene lugar cuando los artefactos

pasan de ser simples a complejos, ya que en estas condiciones se presentan dos situaciones: ni pueden ser elaborados por sólo una persona, ni una sola persona puede comprenderlos en su totalidad, como las fábricas y sus procesos en serie. Esa situación da lugar a la división del trabajo y a la división del conocimiento y del esfuerzo para diseñar artefactos altamente complejos. De allí resulta que la esencia de este tipo de artefactos es que sus partes están interrelacionadas y que, en consecuencia, requieren de coordinación, tanto de tareas como de decisiones para que se alcancen objetivos individuales y conjuntos. (Taboada, 2005) Por otro lado, al pensar en la maquina urbana y su traspaso entre lo modular y lo integral, es que se nos plantea que esta división de roles, se trasforma en un sistema de carácter interdisciplinario, tomando valor no solo los componentes físicos de la máquina, si no los componentes funcionales que existen en la ciudad, por lo tanto, la dimensión física se complica al intervenir, ya que en simultaneidad van a existir operaciones como las jurídicas, las sociales o las económicas, todo en un mismo acto, siendo clave para la transformación de la maquina urbana, los procesos de ella antes que la forma.

Estos procesos de transformación de los polígonos, que modifican la constitución inicial de las edificaciones y espacios de los conjuntos habitacionales, fueron sumamente complicados, ya que la condición de propiedad privada de las viviendas, la poca rigurosidad de la cesión de los predios públicos y la rigidez de los parámetros de ordenación y uso del plan parcial, generan una gran dificultad administrativa en muchos instrumentos como los de sustitución, derribo, ampliación o densificación de las edificaciones.

Todos estos procesos, como veremos producen implicaciones de gran magnitud para el desarrollo urbano, las cuales, obligan a la transformación y renovación de los instrumentos tradicionales

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de planificación. Tanto a nivel teórico como desde la práctica gubernamental, se llega generalizadamente a la conclusión de que una planificación centralizada, normativa y basada en una racionalidad sustantiva, como la que estuvo asociada a la “planificación de desarrollo económico y social” y a todas sus derivaciones, son inaplicables y carecen de toda operatividad en este tipo de sociedad (Mattos, 2003)

3. Definiciones de regeneración y otros conceptos asociados.

Las acciones, conceptos o reflexiones en materias del reciclaje urbana son diversas, ya sea por parte de la academia o la administración, aquí podemos encontrar def iniciones como reconstrucción, renovación, reestructuración, rehabilitación, restauración, regeneración, etc. Como ya hemos planteado anteriormente, durante el siglo XIX han existido un bombardeo de ideas, ideologías o planteamientos asociados al hacer y al rehacer ciudad, con “hipótesis de intervención que han ido desde la tabla rasa y el dedo amenazador de Le Corbusier sobre el centro de París, pasando por los traumas del Urban Renewal a la americana y sus términos asociados, slum clearance, gentrification, etc., hasta los ánimos reparadores y terapéuticos de los años 70 y 80, marcados por una nueva sensibilidad social” (Blas, Pajares, García, & Rodríguez, 2012, pág. 114), por lo que a continuación, plantearemos una serie de definiciones que se asocian a esta transformación, según como nos plantea Francisca Delgado Valverde (2013) en su tesis de Magister:

Rehabilitación El concepto de rehabilitar significa “habilitar de nuevo o restituir a alguien o algo a su antiguo estado” (RAE, 2001), lo que supone la conservación del uso original del espacio que se interviene. Según las normas chilenas, rehabilitación de un inmueble se refiere a la “recuperación o puesta en valor de una construcción, mediante obras y modificaciones que, sin desvirtuar sus condiciones originales, mejoran sus cualidades funcionales, estéticas, estructurales, de habitabilidad o de confort”. (OGUC, 2012) En términos de derechos, rehabilitar se define como la “acción de reponer a alguien en la posesión de lo que le había sido desposeído” (RAE, 2013). En este sentido, cuando hablamos de mejoramiento de asentamientos precarios, las acciones que se realicen suponen la permanencia de sus habitantes originales, devolviéndoles un hábitat que no poseía las adecuadas condiciones para el desenvolvimiento social.

Remodelación El término remodelar equivale a “reformar algo, modificando alguno de sus elementos, o variando su estructura” (RAE, 2001), que, a diferencia del concepto de rehabilitar, hace referencia a cambios,

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más que a la mantención del estado original de lo que se interviene. En términos más específicos, remodelación de un inmueble para nuestra Ordenanza hace referencia a la “modificación interior o exterior de una construcción para adecuarla a nuevas condiciones de uso mediante transformación, sustracción o adición de elementos constructivos, estructurales, conservando los aspectos sustanciales o las fachadas del inmueble original” (OGUC, 2012). Por otra parte, cuando nos referimos a un territorio urbano, el concepto se entiende como la transformación de un área o parte de la ciudad, más o menos grande, que afecta al trazado viario y a las construcciones existentes. Esto implica el derribo de las edificaciones originales, un nuevo diseño del trazado viario y una nueva trama parcelaria sobre la que se levantan nuevos edificios con otro diseño. En efecto, remodelación significa volver a modelar, es decir, volver a darle forma a un barrio o a un área; lo que implica que también pueda ser aplicable al mejoramiento del parque habitacional existente de asentamientos precarios, aunque considerando una intervención basada en la demolición y reconstrucción de conjuntos habitacionales. (INVI, 2005)

Renovación La palabra renovar se encuentra registrada en las academias de la lengua bajo los siguientes significados: “hacer como de nuevo algo, o volverlo a su primer estado”, “sustituir una cosa vieja, o que ya ha servido, por otra nueva de la misma clase” o “dar nueva energía a algo, transformarlo” (RAE, 2001), definición que apunta a realizar un cambio, pero manteniendo sus particularidades originales. La renovación en términos urbanos correspondería a una variante de la remodelación, que se diferencia en que el derribo de una edificación y la construcción de una nueva no altera el trazado viario, pero sí implicaría una intervención a gran escala, considerando la demolición de edificios. (INVI, 2005)

Reparación El concepto de reparar se entiende cómo “arreglar algo que está roto o estropeado”, “enmendar, corregir o remediar” o “desagraviar, satisfacer al ofendido” (RAE, 2001), en este sentido, cuando existe un deterioro tanto físico como social de los asentamientos precarios, la reparación se hace efectiva en la medida que se “satisfaga al ofendido”. También se entiende por reparación a la “renovación de cualquier parte de una obra que comprenda un elemento importante para dejarla en condiciones iguales o mejores que las primitivas, como la sustitución de cimientos, de un muro soportante, de un pilar, cambio de la techumbre” (OGUC, 2012); por lo tanto, reparación implica una intervención con o sin cambios de las condiciones originales del espacio, pudiendo contener a los tres conceptos mencionados anteriormente. (p.57-59)

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Teniendo estos antecedentes en cuenta, revisaremos algunas definiciones del termino de regeneración urbana, con el fin de visualizar una idea general de un concepto que según la real academia de la lengua (RAE, 2016) es la reconstrucción que hace un organismo vivo por sí mismo de sus partes pérdidas o dañadas, esta revisión tiene el fin de rescatar ideas que nos ayuden a entender el reciclaje en la maquina urbana.

Los autores Castrillo, Matesanz, Sánchez & Sevilla (2014) plantean que actualmente desde las instituciones, la regeneración urbana “es una vía para la recuperación económica que además garantiza un modelo basado en la sostenibilidad y en la integración de los aspectos sociales, económicos y ambientales” (p.129)

La Regeneración urbana debe ser “entendido como una oportunidad: frente a los procesos de transformación y crecimiento acelerados del pasado, la regeneración urbana apunta a la ciudad existente como núcleo estratégico para un cambio de modelo basado en el uso equilibrado de los recursos.” (Blas, Pajares, García, & Rodríguez, 2012, pág. 114)

Regeneración se preocupa del “re-crecimiento de la actividad económica dónde esta se ha perdido, el restablecimiento de la función social donde ha sido disfuncional, o de la inclusión social donde ha habido exclusión y del restablecimiento de la cualidad de equilibrio ecológico donde este se ha perdido.” (Couch, Fraser, & Percy, 2003, pág. 67)

La rehabilitación de este tipo de barrios “no se dirige exclusivamente a la recalificación de los espacios públicos internos. Normalmente, sus objetivos son más amplios y tratan de afrontar los procesos de decaimiento social y económico, los problemas de paro, exclusión social, delincuencia o segregación que padecen estos barrios, sobre todo los de vivienda social.” (Pozueta, 2008, pág. 2)

La regeneración es un conjunto de “actividades dirigidas a invertir el declive económico, social y físico de esas áreas en las que las fuerzas de mercado no pueden actuar sin el apoyo del sector público” y que ésta consiste en una “inversión limitada en el tiempo para llegar al objetivo de que los lugares y las economías no tengan la necesidad de subvenciones a largo plazo” (Aparicio & Nanni, 2011)

Al revisar las primeras definiciones del reciclaje urbano, todas coinciden en iniciativas de mejoramiento y de remplazo de edificaciones y urbanizaciones, es decir, todas son propuestas que abordan componentes físicos de la maquina urbana, y ninguna señala componentes funcionales de esta, en cambio las definiciones asociadas a la regeneración urbana, enfocan el concepto a la transformación del funcionamiento del territorio, ya sea en la dimensión económica, social o ambiental del barrio. Aunque los

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conceptos de la regeneración urbana están más cercanas a las problemáticas que se plantearon de los polígonos residenciales, se acotan a dar respuesta a estos problemas, es decir, que se pueden interpretar como un listado de iniciativas independientes desplegadas en el territorio, solo en algunas definiciones, se ha esbozado un cambio al modelo urbano que existe en el barrio, planteando de alguna manera un cambio a la arquitectura de la máquina, con el fin que se pueda incorporar al resto de la ciudad.

Con respecto a la definición literal de la palabra regeneración, esta se define como la capacidad de un organismo de auto recuperar una de sus partes dañadas, que en este caso entendemos al organismo como la ciudad y su parte dañada el barrio débil, pero la definición de la palabra, no tienen un correlato tan directo con las diferentes definiciones descritas anteriormente, que más que una auto recuperación, que podríamos entender que es la capacidad del barrio de ser la solución y el capital social para poder detonar una reconstrucción total del territorio, este concepto no aborda o no expresa claramente, que la transformación del territorio se enfoca en diferentes dimensiones funcionales, junto con una reestructuración del modelo o la arquitectura en que opera la maquina urbana.

4. Breve reseña Histórica de la regeneración Urbana

El urbanismo en el siglo XIX, se dedicó en gran medida a repensar y gobernar la ciudad existente, la cual estaba inmersa en conflictos sociales y urbanos, encabezado por el crecimiento de las periferias y la densificación de los cascos históricos, esta última genero la transformación de los usos acompañado de programas sistemáticos de demolición y distribución de la propiedad inmobiliaria sustituida, de estas operaciones destaca la pionera Regent’s Street y Kingsway en Londres, los bulevares del barón Haussmann en París, los “saneamientos” del trazado medieval en Hamburgo, Frankfurt, Viena, y muchas de las grandes vías y nuevas calles que “modernizaron” las viejas ciudades españolas.

En el siglo XX se intensifican los programas de renovación urbana, desmantelando poco a poco la ciudad consolidada, esta situación se desarrolló de manera trasversal, como el caso de EE.UU y Alemania, dos gobiernos con políticas antagónicas, que luego de la depresión económica de los años 30, enfocaron sus ayudas públicas en la rehabilitación de la vivienda y el mejoramiento de los espacios públicos, con el fin de movilizar el trabajo y el capital, tras la detención de la inversión privada en la expansión urbana de la ciudad.

Tras estas lógicas, después de los años 50, tanto en periodos de auge como de crisis, la ciudad consolidada fue considerada como una oportunidad para el desarrollo económico, a

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través de la transformación y la apuesta en valor de su capital urbano. Esta situación, empezó a interrumpir y asechar la vida popular de los centros urbanos originales, con escasas y paradigmáticas excepciones como lo ocurrido en el ayuntamiento de Bolonia en Italia, que, a través un abanico de iniciativas financiadas por la administración, en materias de rehabilitación, vivienda social y planificación urbana, rescataron y conservaron el patrimonio tanto material como inmaterial de la ciudad, desde y a través del desarrollo de su capital social y cultural. (Castrillo, Matesanz, Sánchez, & Sevilla, 2014)

Durante los años 70 y 80, como ya hemos planteado anteriormente, el ritmo acelerado del crecimiento de las ciudades disminuye, y aparecen los fenómenos de la ciudad consolidada, donde encabeza la demanda de las clases populares de los distintos barrios obreros, los cuales serían recalificados dentro de las propias dinámicas del mercado inmobiliario, ya que la regeneración de estos entornos degradados y marginalizados de la ciudad, para los agentes inmobiliarios serán una gran oportunidad para la obtención de beneficios. Estos beneficios serán mediante la teoría económica de Neil Smith, la cual se basan en el concepto del rent gap, o diferencial de renta, que corresponde a la obtención de plusvalías que se consigue cuando, tras un periodo de desinversión, la renta del suelo desciende y, por tanto, el precio de los inmuebles también. Sin embargo, a partir de un determinado punto en la dinámica de descenso, la renta potencial del emplazamiento, es decir, aquella que podría obtenerse en caso de inversión, alcanza tal magnitud que hace que ésta sea interesante para el inversor. La diferencia entre una y otra es el diferencial de renta. (Mansilla, 2017)

Esta situación en los Estados Unidos, bajo el nombre de renovación urbana, urban renewal, trajo consigo la expulsión de residentes y las actividades de barrios que existían tradicionalmente, junto con la perdida de las débiles redes sociales y de relación en las que se desenvolvían. Estos entornos degradados y marginalizados, junto con una tendencia espontánea de ciertos grupos sociales, como artistas, intelectuales o creativos que se ubicaron en estos barrios, generaron un cambio de imagen en el territorio, desarrollando un proceso de elitización progresiva a través de la renovación inmobiliaria, lo cual, desplazó o expulsó del barrio a las familias de escasos recurso, que no eran capases de enfrentar el nuevo régimen del valor de la vivienda, esta situación fue denominada en los años 60 como gentrificación, estrategia que en una inicio estaba relacionada con grupos de inversión privada, pero luego también fue asociada a iniciativas desarrolladas por la administración pública, a través de grandes obras de infraestructuras como grandes equipamientos culturales o el ensanche de vías para la construcción de bulevares comerciales, todo resguardado bajo ideas como el crecimiento económico o el desarrollo urbano. (Castrillo, Matesanz, Sánchez, & Sevilla, 2014)

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Imagen 19: Escena de la película Boys n the hood del años 1991, en donde el actor Laurence Fishburne, delante de un cartel de una inmobiliaria que compraba viviendas en efectivo y a bajo costo, explica a los vecino de un barrio afroamericano, el proceso de gentrificación que están viviendo, y cuales son las estrategias para infravalorar las propiedades, junto con establecer que la única solución es mantener a la comunidad unida y empoderada.

Fuente:Sitio Web http://www.thesociologicalcinema.com/videos/the-race-and-class-politics-of-gentrification

En Francia, ya a finales de los años 80, existió una amplia producción legislativa como respuesta a las diferentes crisis sociales que enfrentó el país, como las revueltas generadas en las periferias de Paris y Lyon, de la cual destaca la ley conocida como la anti-guetth, llamando a la introducción de una mayor diversidad en las ciudades, tanto a nivel de hábitat como de población, establecida explícitamente un vínculo entre la mezcla residencial y la harmonía social, esta fue clave para la posterior politique de la ville, la cual tiene un enfoque de reintegrar estos territorios a la ciudad, a través de medidas que incrementen la presencia de servicios públicos, el acceso de estos territorios e introduzcan una mayor mezcla social. En el año 1996, con la llegada de un gobierno con una orientación más liberal, se plantea un pacto para recuperar la ciudad, la Relance pour la ville, que se materializó en la zonificación el territorio francés, identificando y delimitando a través de territorios denominados como zones urbaines sensibles. (Matesanz, 2015)

Por parte de la Unión Europea, en los años 90 se mantuvieron las políticas de rehabilitación de centros históricos, a través de iniciativas comunitarias denominadas como URBAN y posteriormente después del año 2000 los URBAN II , estas vuelven a intervenir en los barrios difíciles o marginales, pero esta vez con una mirada más integral que no se acotaba a medidas de infraestructura, incorporando la dimensión económica, social y medio ambiental, a través de un dialogo participativo constante entre todos los actores, con el fin de cambiar las iniciativas de tabla rasa, por iniciativas de demoliciones selectiva y una política de integración social. A continuación de los URBAN aparecen las ayudas de JESSICA, una herramienta de ingeniería financiera creada por la Unión Europea para atraer y capitalizar inversión privada, a través de los beneficios producidos por las obras. Tras la crisis de la burbuja inmobiliaria del año 2008, se insiste en las políticas de rehabilitación urbana integrada, como pieza clave por parte de la administración pública para generar beneficios, ya sea a través de la generación de empleos o a través del ahorro energético. (Castrillo, Matesanz, Sánchez, & Sevilla, 2014)

En gran Bretaña, lugar donde la mayor parte de las viviendas sociales se encuentra en régimen de alquiler, a principios de los años 70 se empiezan a detectar los primeros problemas de los polígonos residenciales, esto se detecta ya que las viviendas sociales no se logran alquilar, y a principios de los 80 se implementan los primeros programas de ayuda para esos barrios, tras un largo camino a principios del siglo XXI, contaba con una política de renovación de barrios, la neighborhood renewall, la cual interviene en barrios marcados por la cesantía, el fracaso escolar y la delincuencia , una política pensada para reducir las diferencias de los barrios en peor situación, respecto a los del resto del país. (Pozueta, 2008)

Es decir, en Gran Bretaña, la renovación urbana se entiende en el más amplio sentido del término, social y económico, además del físico y ambiental, se dirige desde el Estado, sin perjuicio de la

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intervención de las autoridades locales que son quienes llevan a la práctica las acciones, y se le concede el mayor rango dentro de las preocupaciones gubernamentales. De hecho, el nuevo programa lanzado en 2001, parte de la constatación de que se había puesto mucho énfasis en la regeneración física, pero no suficiente en las propias comunidades. (NRU 2002) (Pozueta, 2008, págs. 6-7)

Durante los años 70´s y 80´s, en España se consolidan los ayuntamientos democráticos, proceso que impulsó los programas denominados como los PERI , los cueles eran intervenciones 14

plenamente urbanísticas y no abordaban problemáticas como la de los polígonos residenciales. En paralelo a estos programas, empiezan las primeras reivindicaciones sociales, pero fue en los años 90´s que empezarán a desarrollarse las primeras intervenciones relevantes en polígonos residenciales, esta también se desarrolla tras la una demanda organizada de los movimientos vecinales. En Cataluña, esta situación está acompañado de un fenómeno de rápido deterioro estructural, ya que en los años 90´s empieza a aparecer los primeros problemas referentes a la utilización de cemento aluminoso en la construcción de vivienda social, esto género que estas intervención fueran prioritaria y de carácter urgencia para los conjuntos habitacionales afectados, frente a otras iniciativas públicas, produciendo un ágil proceso de remodelación de barrios y sustitución de edificios, a diferencia de otras partes de España que solo estuvo encabezado por la demanda de asociaciones vecinales. (Pareja & Simó, 2006)

En paralelo a las iniciativas desarrolladas en los años 90´s en el resto de Europa, y tras una mirada más crítica del gobierno francés, como la de romper los getthos y de salvar la república en peligro a través de la limpieza de los barrio y el aumento del control y la seguridad, la politique de la ville en Francia desarrolla cambios profundos orientadas por la legislación británica de intervención de barrio, trasformando una política con un enfoque global en la transformación del territorio desde la promoción y el desarrollo social de sus residentes, bottom up, a una de enfoque sectorial, descendente, top down, que se concentra en el desarrollo urbano y en el establecer la mezcla social y funcional de los barrios, a través de esta lógica en la primera década del siglo XXI, se desarrollan fuertes intervenciones en barrio, con demoliciones masivas en nombre de la mezcla social, y la desconcentración de familias pobres y emigrantes de estos barrio, sin embargo, las primeras evaluaciones, muestran que los habitantes desplazados han sido realojados masivamente en barrios de la misma naturaleza, y no se ha alcanzado a reconstruir el mismo número de alojamientos sociales demolidos.

Los Plan Especial de Reforma Interior, son instrumentos de planeamiento de 14

desarrollo para transformar ciudades y cambiar la configuración de las zonas sustituyendo y rehabilitando construcciones e instalaciones existentes, eso sí, siempre conservando los elementos con cualquier tipo de interés.

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La académica francesa Fatiha Belmessous, (2013) define cuatro grandes grupos que muestran el proceso de transformación del modelo de la Politique de Ville.

1. Jacobino-republicano: El barrio se percibe como un problema a resolver, para lo que se plantea como objetivo acabar con los guetos y disminuir las diferencias dentro de los barrios a través del refuerzo de los servicios públicos.

2. Comunitario: Muy típico de los años 90´s, se entienden los barrios no como un problema, sino como la solución, por lo que se tiende a reconocer y empoderar el papel de los barrios populares a través del apoyo a las iniciativas individuales y colectivas.

3. Reformista: El barrio se presenta como un laboratorio en el que inventar la ciudad del mañana, procediendo a lo que se puede denominar “experimentación institucional’.

4. Neoconservador: El barrio no es un problema, sino directamente una amenaza, de modo que el único objetivo es el mantenimiento del orden en los mismos, permitiendo salir de ellos a los que ‘lo merecen’ y castigando al resto. (Pág. Web)

La Politique de la ville ha tenido un recorrido de más de 30 años, con una constante transformación hasta el día de hoy, con una política que emerge desde experiencias anteriores de masivas demoliciones de edificios de vivienda social, que tenían un enfoque más en las arquitecturas que en sus habitantes, desplazando familias y desarticulando su organización, a una nueva política de gestión centralizada, que era más cercana al territorio, mirando al barrio como la solución, reconociendo y empoderando a su comunidad. Luego existió, una política que reconoce que el problema se encuentra en una escala mayor, en la desigualdad territorial, por lo que hay que disminuir las diferencia de los stocks, y finalmente a un sistema con un gobierno a distancia, acotado a un procedimiento administrativo de gestión de financiación y disposición, desplazando las históricas metodologías públicas por un modelo privado, que mira al barrio como una amenaza, ya que es una comunidad que rechaza los valores de la república, por lo que hay que mantener el orden público republicano de la cohesión social, a través de la descompresión de los barrios y el desarrollo de la mezcla social. Esto será desarrollado por operaciones privadas, generadas en el suelo que aparece desde la demolición de los edificios, y del desplazamiento de las familias a otros barrios.

Tras largos años de historia en el reciclaje urbano, se pueden observar continuos cambios en el tiempo como es el caso francés que se acaba de explicar, también existe una gran diferencia entre las diferentes políticas y administraciones de cada país, como el Gobierno Federal de los Estados Unidos se limita a proporcionar subvenciones a las ciudades, para llevar adelante programas de este tipo, o a facilitar

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ayudas a los barrios para realizar mejoras, en el caso de los gobiernos británico y francés, estos participan activamente en el diseño y desarrollo de los programas, contando con organismos encargados de llevarlos a cabo y ofrecen asesoramiento y criterios al resto de los agentes implicados. (Pozueta, 2008)

La gran divagación o el directo fracaso de las estrategias programáticas, para enfrentar las problemáticas de los conjuntos residenciales en los primeros 30 años de desarrollo, se pueden entender como intervenciones que fueron focalizadas en un primer instante en los componentes físicos de la maquina urbana, junto con la posterior actualización de algunos componentes funcionales para que obtengan mayor eficiencia en sus operaciones, como es el caso del desarrollo y activación comunitaria, es tras el fracaso de estas iniciativas que empiezan a focalizar la intervención en modificar la arquitectura o el modelo de habitar que tiene los barrios, a través de un trabajo directo con los componentes funcionales, antes que los físicos. Aunque la forma de resolver el problema o las herramientas que se ocupen en los diferentes casos sean distintas, nos encontraremos que todas apuntan a desmantelar los diferentes componentes funcionales del territorio, con el fin de incidir en la arquitectura del lugar.

5. Programas emblemáticos en territorio vulnerables.

2.5.1 Estados Unidos “Empowerment Zone Enterprise Community”

Tras la larga experiencia de renovación urbana que se desarrolló desde mediados de los años 60 en Estados Unidos, en él año 1993, nace uno de los programas más emblemáticos para el reciclaje de territorios vulnerables, denominado como Empowerment Zone / Enterprise Community, este programa se centra en proporcionar beneficios fiscales para la regeneración del tejido económico de los barrios, a través de subvención a servicios sociales y las organizaciones comunitarias, tras el concepto de las community building, basado en la importancia que se concede a los valores de las comunidades locales, dando respuesta a las problemáticas sociales que había generado el programa urban renewal en los 60´s a los 80´s, esto junto a ciertos incentivos y desgravaciones fiscales para las empresas locales, este beneficio se desarrollaba durante 10 años y los montos era alrededor de 100 millones de dólares para las zonas urbanas seleccionadas.

Los territorios contemplaban una población entre 50.000 y 200.000 habitantes, como máximo 52 kilómetros cuadrados, con un índice de pobreza no inferior al 25%, y para ser seleccionado tenían que contar con ciertos criterios geográficos y de vulnerabilidad social, los cueles le dará la oportunidad de competir en un concurso para ser seleccionados. Los objetivos del programa eran:

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• Construir una visión estratégica y consensuada sobre el futuro de la comunidad.

• Impulsar una amplia participación de las comunidades locales.

• Promover oportunidades económicas.

• Favorecer el desarrollo local sostenible.

La visión del programa, corresponde al desarrollo de un plan estratégico que comprendan los objetivos y acciones que se tiene que desarrollar, el cual tiene definido reglas claras y precisas, con el fin que tenga la libertad necesaria para que cada comunidad pueda crear su propia estrategia. De hecho, las organizaciones locales, deciden si desarrollar la intervención directamente con el municipio o confiar la gestión a una sociedad sin ánimo de lucro, creadas para ese fin.

Esta visión se desarrolla desde una participación con los diferentes residentes y organizaciones en el territorio, ya sea de carácter federal o local. Esta estrategia de desarrollo participativo, tiene la intención de potenciar el arraigo, activar el capital social y la capacidad de toma de decisiones de la comunidad. Para formalizar el plan, se firma un acuerdo entre las diferentes organizaciones, en donde de definen todas las iniciativas a desarrollar, junto con la construcción de diferentes consejos autónomos, los cuales se desarrollarán según las necesidades e iniciativas planteadas en el plan de intervención del barrio.

Estas iniciativas económicas que se incentivan en el territorio, generan nuevos puestos de trabajo para los residentes, ya sea través de la formación de capital social, la creación de servicios para la inserción laboral, la eliminación de todas aquellas barreras que impiden el acceso al trabajo, o bien creando centros de asistencia para las PYMES, facilitando el acceso a préstamos bancarios u otras organizaciones con el mismo fin, creando proyectos de microcréditos y/o programas de préstamos.

La propuesta u objetivo del programa, fue la creación de comunidades vivibles, con un enfoque en el desarrollo económico, físico, ambiental y humano de la comunidad, preservando y rescatando el entorno público y los sitios de interés histórico, junto con una reconversión y regeneración del territorio.

A pesar de los cambios políticos que sucedieron durante el desarrollo de los planes, esto no afectó a la estrategia original gracias a sistema de gobernanza de los proyectos, los cuales eran encabezados por organismos del tercer sector, ya que son organizaciones locales con un interés a largo plazo en el territorio. Estas

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tomaron un papel relevante en la decisión y en la gestión de la intervención, con propuestas innovadoras y con un alto nivel de participación comunitaria, y en los casos en que el municipio tomará esta labor, se fueron desarrollando iniciativas más convencionales y menos abiertas, se especula que esto sucedió, ya que los ayuntamientos absorbían los fondos en sus programas y actuaciones habituales. Por esta razón, en los siguientes llamados existe un cambio de la estrategia, disminuyendo las subvenciones para programas sociales y educativos, y aumentan los incentivos fiscales para las empresas, con el fin de aumentar la creación de empleo.

Otra característica del programa es la libertad de las estrategias a desarrollar, esta flexibilidad ayudo mucho al incentivo del desarrollo de proyectos locales, innovadores y que eran reflejo del diagnóstico del territorio, pero a la vez, produjo posteriormente un problema en la evolución del mismo, ya que no existían indicadores trasversales para todas las intervenciones y no pudiendo afirmar que las mejoras económicas y sociales en los barrios sean beneficio del programa. (Aparicio & Nanni, 2011)

2.5.2 Reino Unido “New Commitment to Neighbourhood Renewal”

A principios del siglo XXI, en Inglaterra nace el Plan de acción New Commitment to Neighbourhood Renewal, el cual afirma que el lugar donde viven los ciudadanos influye en las oportunidades vitales de la ciudad. Por lo tanto, el objetivo de este plan, es la de mejorar a largo plazo, entre 10 a 20 años, la calidad de vida de estas zonas desfavorecidas, con el fin de equipararlas con las demás zonas de la ciudad, mediante la mejora de sus servicios.

El plan de actuación tenía una política sectorial y una de políticas ad-hoc, que eran programas específicos de regeneración urbana; junto con una dirección única a nivel nacional, la National Renewal Unit; un sistema de gestión y de desarrollo a nivel local, las Local Strategic Partnership, que organiza todos los agentes públicos y privados que intervienen en el territorio; y un programa de gestión que se desarrolla a través de dos agencias nacionales, la Agencia nacional para la vivienda y regeneración urbana, HCA – Homes and Comunities, la cual ve la regeneración física y social del territorio, y las agencias de desarrollo regional, RDA, regional Development Agencies, que se ocupa de la regeneración económica, el cual es un elemento que cobra el protagonismo a medida que se desarrolla el programa, tan así que la evaluación posterior del programa será a través de indicadores de crecimiento económico y relacionados con el aumento de empleo. El plan tenía los siguientes objetivos:

• La mejora de la eficiencia económica del barrio, a través de la superación de aquellas barreras que a nivel territorial impiden su desarrollo.

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• El aumento del empleo, promover el desarrollo de las empresas, e incrementar la formación laboral precisa para el empleo.

• La creación de lugares para vivir que sean sostenibles, desde el punto de vista tanto social como físico.

Con respecto a la regeneración física se destacan dos programas, Property and Regeneration Programme, que se enfoca en la ampliación de la oferta habitacional a precios accesibles mediante convenios publico probados– y las organizaciones locales, con el fin de recuperar terreno y el desarrollo de las infraestructuras. Y el Housing Market Renewal Pathfinders, el cual intenta enfrentar los fenómenos de despoblación que han tenido los territorios, mediante operaciones desarrollado a través de un acuerdo Pathfinders, de rehabilitación, demolición, reconstrucción y facilidades para adquirir la vivienda.

La seleccionas de las zonas de actuación se desarrollan a través de un concurso, y deben ser parte de las áreas prioritarias, zonas excluidas y de bajo nivel socio económico, las cuales tienen entre 1000 a 3000 habitantes.

Los incrementos de los recursos del programa han intentado reforzar la capacidad del liderazgo local y fortalecer el tejido social, a través de una estrategia que potenciaría un ente específico, con una lógica de gestor de barrio, neighborhood manager, el cual liderará el conjunto de proyectos integrados en cada territorio, reforzando la dimensión económica y social, esto a través de las EDC, Economic Development Companies , o cuando 15

actúan en conjunto las CDC, City Development Companies, entidades mixtas que incorporan tanto al ayuntamiento, como a la administración central, entidades privadas o agentes sociales.

Estas entidades canalizan sus recursos, a través de trasferencias financieras de diferentes programas, los cuales variaran según el tipo de actuación que se desarrolle en el barrio, esta situación complejiza la gestión y la flexibilidad administrativa de la intervención, por lo que se propuso concentrar los fondos en una única subvención, la cual se entregó desde nivel central, con el fin que las entidades gestionen o

Una corporación de desarrollo económico o EDC, es una organización común en los 15

Estados Unidos, generalmente una organización sin fines de lucro, cuya misión es promover el desarrollo económico dentro de un área geográfica específica. Estas organizaciones son complementarias a las cámaras de comercio. Mientras que una Cámara de Comercio promueve los intereses de las empresas en un área geográfica particular, una EDC típicamente se enfoca en el crecimiento económico a largo plazo atrayendo nuevos negocios. En general, se puede encontrar un EDC a nivel estatal para atraer negocios a un estado en particular. La EDC a nivel estatal a menudo trabaja en estrecha colaboración con los EDC locales y puede ofrecer préstamos a bajo interés, subvenciones, créditos fiscales y otros incentivos económicos para atraer empresas.

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realicen el abanico de proyectos que tenga cada territorio. Las financiaciones tenían seis áreas obligatorias, seguridad ciudadana, educación, empleo, salud, vivienda y calidad de vida.

En paralelo a las subvenciones, también se buscaron formas de incentivar el involucramiento activo de los municipios desde la administración central, como los LABGI, Local Authority Growth Incentive, estímulo financiero que hace que la administración local se quede con una parte de los nuevos ingresos fiscales generados por la actividad económica desarrollada en el barrio. También se intenta gestionar de la forma más eficiente los recursos invertidos en la regeneración urbana, a través de iniciativas de infraestructura costeadas por inversión público – privada, en donde el financiador privado, recupera su inversión a través de la captura de las plusvalías desarrollada por la operación desarrollada en el barrio, es decir, que los recursos invertidos aparecerán a través del aumento del valor de los activos que tenga en el territorio. (Aparicio & Nanni, 2011)

2.5.3 Francia “Politique de la Ville”

Como ya hemos mencionado anteriormente, en el año 1996 en Francia se reformula la Politique de la ville, como una política de desarrollo social y urbana, que es guiada por el Estado y por las entidades locales, esta última con el respeto a la autonomía según los principios de descentralización, con un programa político que propone luchar contra los fenómenos de exclusión social y favorecer la inserción profesional, social y cultural de los habitantes de los barrios degradados y de las periferias modernas. Los objetivos del programa son:

• Mejorar las condiciones de vida de los habitantes, a través de la transformación de los barrios degradados. En especial a través de la demolición/reconstrucción de los edificios y la reestructuración de las viviendas.

• Favorecer el desarrollo económico y el acceso al trabajo, actuando al mismo tiempo sobre la demanda y sobre la oferta. De especial manera a través de incentivos para el desarrollo de nuevas actividades y garantizando un seguimiento personalizado para aquellos que buscan trabajo.

• Prevenir la delincuencia y desarrollar el sentido de ciudadanía, a través del apoyo a las fuerzas de seguridad pública, al sistema jurídico y al mundo del asociacionismo.

• Prevenir el abandono escolar y promover la igualdad de oportunidades, dando prioridad a las políticas educativas, de integración y de lucha contra la discriminación y sobre todo

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mejorando el acceso a la cultura, al ocio y al deporte de las personas desfavorecidas.

• Mejorar la prevención y el acceso a la salud, proporcionando para ello orientación, información y educación.

A partir de esta lógica territorial, se inicia una intervención en estos barrios vulnerables en donde se plantea contratos de ciudad, los CdV o Contrats de ville, convenios desarrollados entre el estado, las organizaciones locales y sus partenariados, socios privados, que orientaría las distintas iniciativas a desarrollar durante los 7 años que dura el programa.

El territorio francés se encuentra zonificado tras una serie de políticas anteriores, esta zonificación identifica y delimita a través de tres tipos de polígonos, los cuales son: las zones urbaines sensibles, los barrios o zonas vulnerables del país, las zones franches urbaines, zonas con franquicias tributarias para su reactivación, y las zones de redynamisation urbaine, las que corresponden territorios que se quiere re dinamizar a través de medidas fiscales y sociales. Esta política se caracteriza por:

• Los Contratos de Ciudad como el mecanismo tradicional de concertación interinstitucional en la regeneración urbana, hasta la introducción del sistema actual.

• Las distintas zonificaciones existentes para la actuación de la política de ciudad: las zonas urbanas sensibles (ZUS), las zonas de renovación urbana (ZRU) y las zonas francas urbanas (ZFU).

• El sistema de actuación establecido por la Ley Borloo (y por la ley de 2006 sobre cohesión social) y actualmente en vigor: el Plan Nacional de Renovación Urbana (PNRU) y los Contratos Urbanos de Cohesión Social (CUCS).

• Las perspectivas de fortalecimiento y revisión de la acción en los barrios desfavorecidos a partir del Plan “Espoir Banlieues” lanzado en febrero de 2008.

La ejecución directa del estado a través de las dos agencias ANRU y ACSE, ha generado una dificultosa coordinación, y el municipio en teoría líder de la intervención, Porteur du projet, quien firma los diferentes convenios y desarrolla el plan integrado, no ha tomado la relevancia que se necesita. Estas características hacen que el programa sea un top down, y tenga un impacto débil en el ámbito económico y social de los residentes de los barrios, esto por la baja participación y la separación de las actuaciones y los equipos técnicos en el ámbito social y el urbano, la incapacidad de integrar los componentes de educación, sostenibilidad y el trasporte. (Aparicio & Nanni, 2011)

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Imagen 20: imagen de situación actual y propuesta del b a r r i o C a n P a l m e r e n V i l a d e c a n s , JORNETLLOPPASTOR Arquitectos 2013

Fuente: s i t io web. h t tp : / / j lp .cat /es/content /modif icación-puntual-del-pgm-en-la-manzana-de l im i t ada -po r -av -gavà - r i e ra -de -s t - l l o renç -llu%C3%AD-0

2.5.4 Cataluña “Llei de Barris”

Las competencias de legislación urbanísticas y de orden territorial en España, son de responsabilidad de la comunidad autónoma correspondiente, Es por esto, que los programas, estrategias o iniciativas varían según cada comunidad, por ejemplo uno de los programas territoriales destacados se encuentra en la Comunidad Autónoma de Cataluña, conocida como Llei de Barris, ley aprobada el año 2004, la cual corresponde a la Ley de mejora de barrios, áreas urbanas y ciudades que requieren atención especial. Esta se creó, para enfrentar los problemas en áreas donde se concentran procesos de regresión urbanística, problemas demográficos y carencias económicas y sociales.

El objetivo del programa es ser el “instrumento para la contribución financiera de la Generalidad, a los proyectos de intervención integral (…) que tienen el objetivo de mejorarlas desde el punto de vista urbanístico, social, económico y ambiental, presentados por sus municipios”. (Comunidad Autónoma de Cataluña, 2004, págs. 2-3)

Esta ley se promulgo bajo un gobierno de izquierda, que apostó por la remodelación de barrios de vivienda pública, a través de una serie de operaciones que cambiarían el barrio de forma física y social. Estos barrios serian áreas viejas y cascos antiguos, polígonos de vivienda, áreas de urbanización marginal y áreas que tienen una alta presencia de unidades de viviendas, que no cumplen las condiciones mínimas de habitabilidad.

Esta intervención se financiará a través de un fondo de fomento de contribución financiera, que se hará cargo entre el 50% y el 75% del coste total del proyecto, con un tope máximo de 20 millones de euros, desarrollados en 4 años, entre las intervenciones prioritarias del Fondo de financiación de la ley, se dio prioridad a las actuaciones que se aplicaban en polígonos de viviendas públicas, tal como plantea el artículo 6 de la Ley. Por lo tanto, se reconoce como zona de actuación prioritaria, la ciudad construida de las últimas décadas que se ha visto desfavorecida y segregada. (Portolés, 2014)

Estos barrios serán seleccionados a través de un concurso entre municipios que generará la Generalitat de Cataluña, en donde la selección dependerá de criterios de evaluación de los proyectos. En primer lugar, se evalúa la situación del barrio por medio de indicadores estadísticos objetivos relativos a cuatro campos: déficits urbanísticos y de equipamientos, estructura y dinámica demográfica, problemas económicos y ambientales, y déficits económicos y desarrollo local. En segundo lugar, se evalúa el proyecto presentado por el ayuntamiento, el cual tiene una influencia decisiva para seleccionar los barrios, por eso se afirma que la Ley de barrios no es tanto un programa para barrios con problemas, sino un programa para barrios con proyectos que sirven para afrontar los problemas. Los proyectos deben tratar de forma integral las problemáticas del barrio, interviniendo simultáneamente

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en todos los aspectos que le afectan, abarcando un conjunto de actuaciones diferentes y heterogéneas, aplicadas de forma transversal.

Este programa se componía de un conjunto de proyectos de intervención integral, los PII, herramienta que definirá la estrategia que tendrá cada barrio a intervenir, estos eran desarrollados por los ayuntamientos y cumplían la función de describir y analizar el contexto que motiva y justifica la intervención, junto con establecer una estrategia de diferentes ámbitos de actuaciones en el barrio, ya sea de carácter físico, social y de sustentabilidad. (Campos-Medina, García-Ferrando, Larenas-Salas, & Simó-Solsona, 2009)

Estas iniciativas se destacan por tener una gestión liderada principalmente por los municipios, y con un presupuesto dedicado fuertemente en los proyectos de infraestructura urbana, es decir de una gestión tradicional, con un liderazgo en las diferentes administraciones, por lo que las organizaciones del tercer sector o las organizaciones de base, no cobran un mayor protagonismo en la gestión de los recursos, una mirada top down, similar a la Politique de la ville, esto sumado a que las iniciativas de carácter físico, opacan cualquier despliegue de alguna intervención de mayor envergadura en el ámbito económico como en el social, esto hace suponer que el liderazgo de la administración, repercute en la limitada expansión de las organizaciones del tercer sector y las sin fines de lucro, que son principalmente de carácter local.

6. Algunas conclusiones del reciclaje urbano, según literatura

1. Respuestas a los polígonos residenciales

Diagnostico general de lo ocurrido

La degradación de los polígonos residenciales responde a un conjunto de problemáticas, por un lado, a la obsolescencia de las ideas arquitectónicas y los postulados urbanísticos del Movimiento Moderno, por otro lado, al fenómeno de concentración de población vulnerable, carente de una identidad cultura y de herramientas para generar una integración ciudadana, junto con un fracaso en la gestión de políticas públicas de vivienda, desligada totalmente de políticas sociales que han sido incapaces de culturizar, generar identidad de barrio a los residentes e integrarlos en su nuevo entorno. (Portolés, 2014)

Diversidad e intercambio urbano

El hábitat es un elemento básico para los barrios vulnerables, y la mejora de sus condiciones debe pasar por “integrar elementos que mejoren el confort de las personas, modulando la relación interior-exterior de las viviendas e integrando elementos y espacios que mejoren la calidad de las viviendas” (Jornet, 2016, pág. 53), por otra parte

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Ferre y Peris (2017) nos plantea que “la variedad y la diversidad están sobre la repetición” (pag.34), ya que, acontecerá el conflicto en los territorios con alta densidad humana, si no se incorpora pluralidad social y económica, por lo que una de las condiciones claves de las diferentes estrategias actuales para la transformación de los polígonos residenciales, es a través del concepto de diversidad urbana, como garante de mayor flexibilidad y adaptación de la arquitectura del barrio.

La diversidad como un principio que se debe dar en todos los componentes, ya sean físicos, como en el carácter tipológico de las unidades habitacionales o en la definición de los espacios, y en los componentes funcionales, como la diversificación de las actividades productivas o de organizacionales y grupos sociales. Para esto una de las piezas claves es la incorporación de un porcentaje suficiente de unidades habitacionales que pueda garantizar la diversificación de población, viviendas, actividades y arquitecturas necesarias en el barrio (Jornet, 2016). En resumen, el añadir diversidad es introducir nuevas formas urbanas, más empleo, multiplicar las actividades, el intercambio, más variedad de proyectos, fomentar ampliaciones, situar equipamientos de escala grande, en definitiva, más libertad formal, económica y social (Ferrer & Peris, 2017), convirtiéndose un factor trascendental e indispensable para la superación de la estigmatización social de estos territorios y su inclusión en la ciudad y en los barrios colindante.

Participación y cohesión social

Velázquez & Verdaguer (2011) definen la participación como una “dinámica viva, destinada a la creación de escenarios abiertos y flexibles para el debate y la negociación, no como la simple aplicación mecánica de protocolos impuestos desde las administraciones” (Pag.133). Este paradigma, surge en la regeneración Urbana como un rechazo y una alternativa a las políticas top down, y como un reconocimiento del derecho a quedarse, esto tras las experiencias traumáticas como la del urban Renewal en los años 70’s en Estados Unidos, dando prioridad a los objetivos sociales sobre los económicos y físicos.

En todos los casos emblemáticos de las dos últimas décadas, se encuentra la participación como un elemento cabezal, en donde los niveles informativos y posteriormente consultivos se encuentran cubiertos, pero es la participación vinculante la cual está más desprotegida, esta se desarrolla por medio de una democracia o planificación deliberativa, y pretende generar un consenso de los diferentes agentes, acuerdo que debe tener repercusión directa en la intervención, generando soluciones más eficientes junto con una red de cooperación sólida. Ferrer & Peris (2017) nos plantea que “la arquitectura no es neutral y debe tener un compromiso social con estos barrios” (Pag.36), es este compromiso, que hace que el arquitecto y los técnicos en

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general, pase de ser unos diseñadores urbanos a facilitadores de procesos territoriales, movilizando la participación desde procesos consultivos a consensos vinculantes y diseños co-creativos. Esta situación le cuesta convivir con la afirmación, que plantea que la transformación social tiene tiempos distintos a los físicos, ya que es una acción compleja y poliédrica, y requiere atención transversal.

A la participación social se le atribuyen una serie de objetivos, primero la de un carácter funcional, tras una mayor eficiencia de la acciones, segundo la social, reforzando la legitimidad y posición de las organizaciones sociales y del tercer sector, contando con un mecanismo más fuerte para la cohesión social de estos agentes, creando una infraestructura social que ayude en los procesos de participación, y por último el objetivo político, que corresponde la legitimidad de las decisiones cuando viene de un consenso entre los diferentes actores. (Aparicio & Nanni, 2011).

Política de cohesión territorial

Para intervenir en los polígonos residenciales, no solo se puede encapsular el problema a la escala de barrio, hay que desarrollar una actuación a mayor escala, con el fin de que estos barrios dejen de funcionar como piezas urbanas autónomas y segregadas. Para esto se tiene que desarrollar una recalificación del suelo afectado, esto “implica una reflexión a largo plazo, sobre las operaciones de renovación urbana dentro del marco de un plan estratégico de ordenación del territorio global, y en concertación con todas las partes interesadas”, (Jornet, 2016, pág. 53) proceso que analiza las lógica del funcionamiento de los tejidos colindantes al barrio, estableciendo estructuras de tejido vial que garanticen continuidades que eviten el aislamiento físico de los conjuntos, junto con una planificación a escala ciudad que genere un mejoramiento a la movilidad urbana o a las redes de trasporte público que tiene el barrio. (Portolés, 2014). Esta estructura de tejido tiene que permitir una permeabilidad en los polígonos, desmontar la estructura en árbol del viario e introducir la calle-corredor, las avenidas, las redes de bicicletas, abrir el barrio a los medios de transporte, regular y controlar el aparcamiento, facilitar el paso de vehículos a través del barrio y urbanizar igual que en el resto de la ciudad: deshacer nudos, obstáculos y callejones sin salida, superar discontinuidades geográficas. (Ferrer & Peris, 2017)

Por lo tanto, es muy relevante que los polígonos a intervenir estén perfectamente acotados en cuanto a sus límites y su alcance, y en paralelo, estén adecuadamente insertadas y articuladas dentro de esta estructura de tejido, así dentro de esta delimitación de la zona de actuación, se enmarcará un ámbito de influencia que facilitara la canalización de políticas, programas e inversiones de barrios y áreas más desfavorecidos. (Velázquez & Verdaguer, 2011)

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Integración e intercambio a través de centralidades a escala ciudad.

Las centralidades le dan a la ciudad identidad, son lugares de manifestaciones populares, lugares donde habitan los edificios públicos, junto con el ocio, el comercio, el encuentro, etc., pero la monotonía de los edificios de vivienda social, el exceso de suelo libre indefinido y la poca presencia de lugares referentes, convierten polígono residencial en una acumulación de edificios, organizados en torno a un espacio central cerrado en el exterior y controlado desde el mismo interior (Jornet, 2016). Por esta razón, Ferre y Peris (2017) nos plantea que en los polígonos residenciales hay que “fomentar el cambio de usos y monumentalizar, junto con desarrollar la permeabilidad frente al aislamiento y la impermeabilidad” (pag.33), conectando a los territorios vulnerables con el resto de los barrios de la ciudad, a través de la dotación de funciones cívicas, financieras y socio-culturales, que se logran por medio de la construcción de centralidades, las cuales se producen a través de una sinergia entre las obras físicas, la activación económica y el desarrollo social.

Es por esto, que se necesita que en la remodelación y residencialización de los barrios, se monumentalice la periferia, a través de redestinar parte del suelo libre, para equipamiento o espacio público bajo una propuesta de escala ciudad, con el fin de potenciar al barrio como un nuevo polo de atracción de actividades y usos, atrayendo a la población fuera del barrio, reforzando el intercambio, la integración y la relación con habitantes de los barrios colindantes, (Portolés, 2014) este intercambio es una pieza clave de la regeneración, ya que es un principio básico para las relaciones humanas, la cual resguarda la atrofia, la descomposición y la fractura social de un territorio. (Jornet, 2016)

Desarrollo económico de los territorios

El problema público de estos barrios en sus inicios, fue entendido en Estados Unidos como un problema económico de los territorios o suelos urbanos, los cuales se encontraban depreciados por una serie de condiciones sociales, materiales y económicas, por lo que la solución es aumentar el valor del suelo a través de una serie de operaciones físicas, generando una serie de plusvalías que capturarían sus residentes. Esta situación, generó uno de los principales riesgos en una intervención de este tipo, que es la creación de condiciones para que se produzcan procesos de gentrificación, expulsando o desplazando definitivamente a las familias locales, por la incapacidad de estas por solventar los nuevos gastos de vida y de alquileres, llegando nuevas familias de mayores ingresos, generando que los beneficios que fueron otorgados a un conjunto de habitantes, finalmente hayan sido capturados por nuevos residentes que no cuentan con las condiciones de vulnerabilidad, que hizo merecedor al territorio para tal inversión.

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Por lo tanto, para desarrollar una intervención de transformación del territorio, tiene que existir una estrategia que genere mecanismo que den oportunidades de desarrollo económico a las familias del barrio, junto con un proceso de protección de las redes sociales y de cohesión social entre las familias que llegan al barrio y las que ya son residentes, ya que como hemos planteado fomentar la diversidad social es una estrategia indispensable en estas intervenciones. Para intentar que las familias se queden en una regeneración barrial, se incorporó en los años 70´s el ámbito económico, sumando otra dimensión distinta a las que se tenía experiencia anteriormente, y siendo hoy, otro elemento clave e imprescindible en el desarrollo de estas intervenciones.

Dentro de los mecanismos desarrollados, destacan los de incentivos territoriales, que son bonificaciones fiscales aplicables a nuevas empresas que se establezcan en el barrio, como PYMES o empresas de mayor envergadura, estas bonificaciones deben ser decrecientes en el tiempo hasta eliminarse, acotados a la implementación de la intervención, idealmente los giros de las empresas tenían que tener relación con el plan estratégico, con el fin de generar sinergias entre las iniciativas. Junto con estos incentivos, se aplican subsidios a las familias desempleadas del barrio, que son absorbidos por las nuevas empresas locales o las ya existentes, a través de la creación de nuevos puestos de trabajo en donde los beneficiarios de estos recursos se desempeñan. (Aparicio & Nanni, 2011)

Flexibilidad de las viviendas.

“La vivienda debe poder crecer, subdividirse y medicarse, adecuarse a nuevos usos y nuevos tipos de familias, fomentar cambios formales y ofrecer variedad. Introducir ámbitos con espacios más controlados y articulados” (Ferrer & Peris, 2017, pág. 34). Parte del problema original de los polígonos residenciales, es el concepto de la obra terminada y homogénea, que no solo causo los problemas urbanos ya mencionados, también genera el problema del atascamiento de la vivienda, ya sea por los continuos cambios en el tamaño de las familias, en el envejecimiento de estas o en la mera forma de habitar, con una vivienda inflexible, incapaz de evolucionar a la diversificación familiar, ya sea a través de una manera formal o a través de una movilidad habitacional.

Con el fin de evitar, o que continúe la degradación derivada de su incapacidad para acoger a la población actual, se debe proponer un sistema de adaptación progresivo a los distintos modos de habitar, la cual no necesariamente es una constante modificación física de la vivienda, junto con una remodelación profunda en el parque habitacional, atendiendo criterios de habitabilidad, de accesibilidad y de sostenibilidad (Portolés, 2014). Una de las estrategias para afrontar la inflexibilidad de la vivienda, es a través de una reserva de vivienda pública, ya sea de

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administración privada o directa, la cual cumpla diferentes programas arquitectónicos, con el fin de generar una movilidad habitacional, según sea la evolución o la problemática familiar. Al margen de este punto, la vivienda pública sobre todo la que es administrada a través de una concesión, es un elemento clave como termómetro de criticidad en estos territorios, ya que cuando estos barrios empiezan a problematizarse, a tal punto que la devaluación de la propiedad, impide la existencia de una oferta que costee un arriendo mínimo, el cual a lo menos mantenga los gastos que se comprometen en la concesión, esto obliga al agente privado o a la misma administración, a tomar medidas que mejore las condiciones del barrio para volver a ocupar el activo público.

Otra estrategia para detener la gentr i f icación o desplazamientos de las familias vulnerables, en paralelo con la activación económica, es a través de instrumentos territoriales, como el derecho a tanteo y retracto de la vivienda, el tanteo como derecho de adquisición preferente cuyo titular está facultado para adquirir, con preferencia a cualquier otra persona, una vivienda que va a ser enajenada por su propietario a un tercero por el mismo precio que ese tercero abonaría, en donde el propietario está obligado a comunicar al titular del derecho de tanteo su intención de vender, así como las condiciones en las que quiere hacerlo, y el retracto, derecho a subrogarse en el lugar del comprador, adquiriendo la vivienda que fue objeto del contrato de compraventa en las mismas condiciones que el comprador, en cuya posición se subroga, satisfaciendo el mismo precio más los gastos necesarios habidos en la compraventa de esa vivienda. (Gobierno de España, 1995) por lo tanto, como en el caso de España, esta facultad se le puede designar al ayuntamiento o al servicio de gobierno correspondiente, sobre la vivienda protegida que tienen un destino de carácter más social de los polígonos residenciales a regenerar, con el fin, de que si existen enajenaciones de vivienda, la administración tenga la facultad de intervenir en la operación, comprando al valor de venta, si es que este es igual o inferior a su valor de mercado.

Desarrollo Integral del Barrio

Otro de los aprendizajes de los primeros años de la regeneración urbana, es entender que no es solo un problema de carencia física y social de los barrios, por lo que se tienen que desarrollar una intervención en el territorio, en donde los temas como medio ambiente, educación o seguridad ciudadana, pueden ser muy importantes para tener los resultados esperados de la operación.

Las intervenciones ligadas al medio ambiente, como la gestión de residuos, eficiencia energética, habilitación de energías renovables, y todo los relacionado con construcciones sustentables, tienden a contar con programas propios de financiamiento, por lo que la

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gestión en estos casos es la de apalancar estos recursos en el territorio, facilitando su integración a través del plan estratégico del barrio.

El desarrollo en el ámbito de la educación y la capacitación, tiende a aparecer como una gestión intersectorial a través de la canalización de recursos adicionales para el mejoramiento o el desarrollo educacional, ligado y coordinado con el plan estratégico de intervención. En el ámbito de la capacitación suele existir líneas de financiamiento sectoriales, por lo que en estos casos, lo relevante es la coordinación de los diferentes agentes que inciden en estos temas, como las empresas, los sindicatos, la administración, junto con una adecuación de las propuestas formativas a entregar, con el fin de que a través del plan estratégico, en el ámbito del desarrollo económico para el barrio y sus residentes, se puedan potenciar o crear una red de cooperación entre los diferentes actores.

En el ámbito de la seguridad ciudadana, problemáticas de drogas, u otras acciones relacionadas, son elementos críticos de estos casos, por lo que para afrontar esta situación es necesario una intervención integral en el espacio en el trabajo y la escuela, a través de la convivencia y control del espacio público, la formación y ocupación laboral, y la escuela como equipamiento primario de convivencia, todo bajo el plan estratégico, quien deberá generar la pauta o estrategia de intervención, junto con ser el organismo de gestión que deberá apalancar los recursos para generar los programas que se plantean en el plan. (Aparicio & Nanni, 2011)

2. Modelos gestión para el reciclaje Urbano

Heterogeneidad en los programas de regeneración.

Los programas de regeneración urbana que existen en el mundo, se distinguen por ser diferentes entre sí, esto ya que los polígonos residenciales se emplazan en territorios diversos, en donde se desarrollan ideologías políticas y prioridades de cada gobierno, que incidirán en la selección y desarrollo de los barrios. Estos territorios también tienen componentes urbanos, sociales y económicos diferentes, que contemplan un marco constitucional particular, con características propias del sector privado y público, y con tradiciones distintas de los profesionales y técnicos de cada sector. (Aparicio & Nanni, 2011) Junto con esta situación, los mismos programas de cada país, no solo son distintos entre ellos, si no también estos mismos cambian en el tiempo, ya que sea por los fracasos en las estrategias y políticas, o simplemente el cambio de gobierno que repercute en una visión distinta de cómo intervenir, estas diferencias pueden ser radicalmente distintas, y demuestran que no existe una respuesta o procedimiento concreto y comprobado para operar en los barrios críticos, solo experiencias, de las cuales solo podemos rescatar componentes o estrategias puntuales de

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Imagen 21: imagen del proceso de diseño participativo desarrollado en el Barrio la Mina, el cual fue gestionado por el Consorcio del barrio.

F u e n t e : s i t i o w e b . h t t p : / /urbanismouz.blogspot.cl/2011/01/visita-al-barrio-de-la-mina-bcn.html

Imagen 22: Reunión con los representantes del consorcio de la unidad administrativa La Mina

Fuente: si t io web.https://barcelona.mae.ro/es/ local-news/1106

cada caso.

Estructura de la gestión de las iniciativas

Bajo la situación de heterogeneidad de los distintos programas que existen en el ámbito de la regeneración, hay estructuras de gestión técnico - políticas diferentes, como es el caso del posicionamiento del tercer sector en Estados Unidos, que corresponden a organizaciones sociales, ONG´s o instituciones privada sin fines de lucro que llevan la gestión de transformación del barrio; como también, la generación de agentes mixtos o consorcios para la gestión de la intervención de los conjuntos habitacionales, los cuales tienen la capacidad de sumar distintos actores locales, de la administración o de las empresas privadas, en una organización centralizadora y local, como es el caso de Inglaterra o algunos casos de España; o bien, como en Francia desde una perspectiva más centralista, en donde se potencia a los servicios y administraciones locales más tradicionales, desde el gobierno nacional.

Aquí se puede ver una cierta relación en la tradición política y estratégica de cada país, junto con la realidad técnica de los polígonos residenciales, como el régimen de propiedad de los inmuebles, en donde Francia tiene una mayor presencia en la propiedad, lo cual le da más capacidad y velocidad a la hora de desarrollar operaciones de remodelación, a diferencia de estados unidos en donde gran parte de los inmuebles son de propiedad privada. Por lo tanto, dependiendo de la realidad política y administrativa de cada territorio, es clave la elección de una estrategia para la estructura de gestión de la intervención, ya sea creando una acorde al territorio o aprovechando las instituciones existentes, con el fin de gestionar los programas con mayor proximidad, fortaleciendo el tejido asociativo y creando una comunicación fluida y cooperativa entre los agentes.

Gestión de los proyectos

Es necesaria la mayor intensidad posible de las intervenciones concertadas, coordinadas y concentradas de la administración, (Ferrer & Peris, 2017) y la gestión de los proyectos no debe caer en la lógica de ejecución presupuestaria, gasto público o compromisos políticos, ya que para que los proyectos cobren un impacto necesario para generar un cambio en la realidad del barrio, se deben dar las condiciones necesarias para una gestión de proximidad, la cual corresponde a mecanismos que generen un ambiente adecuado para la cooperación y la participación de los diferentes agentes. Por lo tanto, se debe imponer una lógica de proximidad, y una ejecución desde una perspectiva de flexibilidad y de largo plazo. (Aparicio & Nanni, 2011)

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La integración de actuaciones en un lugar y la delimitación de este

Tras las políticas iniciales de la regeneración urbana, las cuales se enfocaron en elementos físicos, generando un desplazamiento de las comunidades afectadas; para luego, completarse con estrategia sociales, que finalmente fomentaron y empoderaron la consolidación de ghettos urbanos; para luego desarrollar intervenciones mono dimensionales en el sector económico, en los años 80´s en el Reino Unido y Estados Unidos, que tampoco lograron los objetivos deseados, es que tras estas diversas estrategias y consecuencias, es que aparecen las intervenciones multidimensionales entre lo físico, los social y lo económico, como nuevo paradigma de intervención.

Por lo que ya hemos visto anteriormente, todas estas dimensiones tienen tiempos y muchas veces agentes distintos, por lo que una buena coordinación y un plan estratégico que genere una sinergia entre los diferentes actores, es clave. Para desarrollar este plan integral, es muy importante encontrar los nodos o elementos en común de estas diferentes dimensiones, como lo es la comunidad, el barrio físico como elemento convergente, o su condición de exclusión, generada por la estigmatización y marginalidad territorial, que saca al barrio de la ciudad y de las oportunidades educacionales y económicas, es desde allí, de donde se debe construir las políticas integrales para un plan de regeneración. (Aparicio & Nanni, 2011)

La cooperación público-privada.

Los agentes del sector privado, que se distinguen en las operaciones de transformación urbana, son del sector inmobiliario, inversores con capacidad de generar puestos de trabajo, del tercer sector, asociaciones privadas de prestaciones de servicios o agentes locales. Los primeros son los que tradicionalmente entendemos como promotores del sector privado, los cuales invierten en el territorio, después que la administración allá generado las condiciones necesarias, para que la operación obtenga el nivel de riesgos que incentive la inversión, ya que para el empresariado estas operaciones, en territorios marginados y vulnerables, son tachadas como de alto riesgo.

Las estrategias de la administración para incentivar la inversión privada son diversas, como limitar el crecimiento urbano que obliga al privado a invertir en la ciudad consolidada; la generación de agencias públicas, como las Redevelopment Agencies en Estados Unidos, o publica – privadas, como las Urban Development Corporations en los años 70’s en el Reino Unido, con la capacidad de desregularizar ciertas normas urbanísticas de competencia local; la atracción de inversores privados para crear actividades económicas a través de beneficios administrativos, simplificando permisos, fiscales a través de la reducción o eximición de impuestos, o económicos a través de créditos o subsidios a fondo perdido a las empresas, como es el caso de la

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subvención a los trabajadores del barrio, que se inserten en las nuevas empresas desarrolladas.

Otras de las estrategias desarrollada por los gobiernos locales y centrales, para incentivar la inversión privada en los polígonos residenciales, son las ventas de suelo que son de propiedad de la administración, como suelo resultante que no fue edificado, suelo generado con un destino público el cual considera el plan que no es necesario y se le desarrollo un cambio de uso, o suelo habitacional obtenido tras operaciones de demolición. Estos terrenos, son licitados a un valor de mínimo de coste o hasta coste cero, por lo que la venta es contra la ejecución de obras necesarias para desarrollar el plan de transformación, obras que pueden ser desde vivienda social, obras de equipamiento o espacios públicos. Esta figura inmobiliaria no es solo ocupada por la administración, las instituciones mixta o sociedades sin fines de lucro, también las pueden ocupar, como el caso del consorcio de La Mina en Barcelona, en donde fue esta organización quien gestiono el suelo resultante junto con la distribución de las plusvalías correspondientes, lo interesante de estas figuras, es que la comunidad al ser parte de la organización, se trasforma en un inversionista y operador de su territorio, como precedente, hay que mencionar que en España existe el instrumento normativo de la reparcelación, en donde un grupo de parceleros pueden urbanizar sus solares según el plan correspondiente a su territorio, repartiendo las plusvalías a cada uno de los socios o dueños de los terrenos, siendo un antecedente de operaciones inmobiliarias por parte de una comunidad, la cual no necesariamente son inversionistas externos al territorio.

Esta situación toma tal protagonismo, ya que en lugares como en Estados Unidos, se entiende que para generar un proceso de regeneración, se necesita complementar con los fondos privados para generar un real efecto de activación del territorio, pero a la vez, según las experiencias, estas intervenciones por sí solas, sólo significan un desplazamiento de la inversión, por lo que estas estrategias tiene que estar acompañadas, a lo menos, de intervenciones sociales y urbanas. (Aparicio & Nanni, 2011) Al asumir este componente en la regeneración, es de suma importancia saber la capacidad de inversión de las inmobiliarias y las empresas que pueden intervenir en el territorio, ya que la envergadura o capacidad financiera del sector privado definirá los polígonos máximos de intervención, como por ejemplo, la realidad de Estados Unidos es distinta a la de España o la de Chile, por lo que la envergadura de las áreas a transformar cambiaría.

La cooperación entre las administraciones local y nacional

La administración nacional siempre ha tenido un papel central en el ámbito de la transformación urbana, y especialmente en estos barrios vulnerables, aunque teóricamente las competencias técnicas

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de estos temas son administrados por los gobiernos locales, esta situación sucede porque los polígonos residenciales fueron generado en gran medidas por políticas y agencia de nivel nacional, quedando competencias, propiedades y mecánicas administrativas en sus manos, esto, junto con la idea que plantea que la transformación urbana es una problemática de estado, en donde se tienen que movilizar recursos adicionales e instrumentos legislativos nacionales, sobre todo los que tiene que ver con incentivos fiscales para el desarrollo económico, competencias o capacidad que no logran tener los Ayuntamientos. Esta incapacidad del municipio de evitar o corregir la situación de crisis de estos polígonos, por temas administrativos y financieros, es señalada muchas veces en el diagnóstico de estos barrios como parte del problema, por lo que el gobierno local también se puede considerar como un agente beneficiario de la intervención. (Aparicio & Nanni, 2011)

Por lo tanto, las administración interviene de forma directa a través de sus agencias y servicio; o a través de convenios de cooperación con un alto resguardando que asegure la buena ejecución de los recursos transferidos a la administración local, junto con un modelo de concurso, que se genera para incentivar propuestas más innovadora y capacidad de apalancamiento de recursos con otros sectores; o de forma concertada y a través de un tercer agente, como por ejemplo el consorcio de La Mina en Barcelona, el cual es una institución creada para intervenir el barrio, como una organización funcional con patrimonio propio, que se compone de un consejo con diferentes actores, ya se de la administración nacional , local o las organizaciones de base.

Al margen de las diferentes estrategias de cooperación, hay que considerar como elemento clave, la generación de un ambiente próspero y positivo para el desarrollo de la intervención entre los agentes locales y nacionales, con un mecanismo de dialogo establecido y legitimado, ya que como hemos mencionado, teóricamente son competencias municipales desarrolladas por agencias o servicios de nivel central, lo que genera roces naturales entre los diferentes actores, por esta razón, es que se han apoyado o han generado instituciones externas para el desarrollo de una buena cooperación, pero según el estudio de caso desarrollado por Velázquez & Verdaguer (2011), nos indica que:

la práctica sugiere también que este tipo de organismos no eliminan los celos ni las competencias interadministrativas ni interdepartamentales. Por otra parte, permanece abierta la cuestión de cómo articular las relaciones entre este tipo de organismos o consorcios, cuando son exclusivamente institucionales, y las plataformas o consorcios exclusivamente vecinales y cómo insertar las respectivas dinámicas en los planes de participación para escapar de la confrontación. (Pag.133)

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El tercer sector

El tercer sector, también conocido como economía social, son agentes que se encuentran entre el sector privado y el público, cómo las cooperativas, las organizaciones no gubernamentales ONG, organizaciones no lucrativa, etc, ha tenido un papel relevante en la continuidad de los procesos de regeneración, inicialmente para poner en marcha algunas iniciativas asociados a servicios sociales, pero gracias a su proximidad al terreno y la capacidad de adaptación las han convertido en un intermediario imprescindible entre la administración, en sus distintos niveles, y la comunidad beneficiaría.

Estos agentes han tenido gran relevancia en los modelos de regeneración de Estados Unidos y el Reino Unido, no solo prestando servicios sociales, educacionales o económicos, también en la ejecución o provisión de vivienda en alquiler, esta gestión indirecta de la línea tradicional de la administración, contempla diversos desafíos en la articulación y coordinación de los agentes, ya que los roles y liderazgos entre las administraciones y estas organizaciones puede colisionar o competir en protagonismo, por lo cual es importante reconocer el rol que tendrán en la estrategia de intervención, tomando un rol protagónico como en Estados Unidos o como un apoyo al fortalecimiento de la relación entre la administración y la comunidad, como en el Reino Unido. Tal como plantea Velázquez & Verdaguer (2011) “El tercer sector cumple y debe cumplir un papel cada vez más crucial en los procesos de transformación como forma de reconducir los recursos económicos hacia fines sociales y ambientales.” (pag.133)

3. Instrumentos y criterios para el Re - Diseño urbano

Criterios mínimos de diseño

Parte de la estrategia de intervención en el barrio, es el diseño de la planificación física del polígono a trasformar, el cual se tiene que desarrollar tras un proceso participativo igual que todas las demás líneas de acción, este diseño tiene que contemplar ciertos criterios mínimos aprendidos de los errores del movimiento moderno, como el contemplar la planificación a escala mayor, la definición detallada de lo público y lo privado, una residencialización con suelo resultantes proporcionados en el polígono, que en el caso de no existir una planificación mayor, mantener una proporción equilibrada entre suelo público, áreas verdes, equipamiento, circulaciones, etc. Con respecto al suelo privado, la misma relación con la densidad, una cierta correlación entre altura y distancia de líneas de edificación, rellenando las áreas libres selectivamente a través de construcción de lugares, entendiendo “el espacio público no es sólo una cuestión de proyectos de urbanización, ya que sin calles o plazas no se pueden hacer barrios ni ciudades” (Jornet, 2016, pág. 53) Introduciendo los usos generales y dando libertad de empleo en las plantas bajas.

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Imagen 23: Proyecto de reparcelación del barrio la Mina, equidistribución de beneficios y cargas entre todos los propietarios, públ icos y privados, incluidos dentro de este ámbito.

Fuente: sitio webhttp://jlp.cat/ca/content/projecte-de-reparcel·lació-de-la-unitat-

Régimen de la propiedad del suelo

La intervención en barrios residenciales ya construidos, está condicionado por el régimen de propiedad del suelo, ya que la capacidad de realizar cambios en una determinada área depende en gran medida de su relación con la propiedad, es decir, si la organización promotora de la intervención es dueña de gran parte del suelo a intervenir, las posibilidades de actuación es mucho mayor, si es que la propiedad sea de diversas sociedades o instituciones, y si no se logra un acuerdo con estas instituciones o no existe mecanismos administrativo o legal que permitan cambiar el régimen de propiedad, lógicamente es más complejo intervenir, y se limita a desarrollar actuaciones en los predios de su propiedad y a la recomendación de actuaciones para el resto de terrenos. (Pozueta, 2008)

Configuración de una nueva estructura urbana.

Para construir el intercambio, la inclusión y la permeabilidad en el polígono residencial, es necesario muchas veces desarrollar una cirugía urbana, con el fin de generar un impacto a escala de ciudad, estas intervenciones de carácter radical dependerán del plan de transformación, pero pueden ser grandes bulevares trasversales que atraviesen todo el barrio, conectándolo con alguna centralidad urbana, una vialidad que integre, estructure y relacione al barrio con el resto de la ciudad, como un suelo de acceso a las diferentes viviendas, perdiendo su condición de estructura y conexión entre partes, siendo ahora una estructura única, y de acceso a algún polo de ciudad, o la reconversión de un suelo como un espacio pórtico de acceso al barrio, o una nueva centralidad a escala urbana. (Jornet, 2016)

Nueva configuración urbano - habitacional

La escasa ocupación de suelo edificable, fue uno de los grandes errores de diseño del movimiento moderno, que impregnó gran parte de las actuaciones en polígonos residenciales, situación que dejaba gran cantidad de espacios libres y poca calidad urbana de los mismos, esto junto a una mala configuración de los barrios, en cuanto a la ordenación de los bloques residenciales y la acumulación agravada del conflicto social en el barrio, hacen del todo necesario una intervención sobre la fábrica urbana existente de las viviendas, con el fin de poder garantizar un instrumento de gestión para la población, que posibilite el realojamiento y la reubicación de los núcleos residenciales más conflictivos. Es por esto que se desarrolla un plan que reconfigura el total de áreas libres del polígono, junto con el desarrollo de una acotada selección de edificios, si fuera necesario, para su demolición y posterior sustitución por edificación que incentive la diversidad urbana ya antes mencionada, esto en paralelo al mejoramiento de parque habitacional

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mantenido en el barrio, con el fin de generar un mejoramiento transversal en el territorio. (Jornet, 2016)

Proceso de residencialización

La residencialización es una estrategia para abordar la remodelación física de los conjuntos habitacionales que se encuentran en situación de crisis, permitiendo la evolución o adaptación del tejido urbano que se encuentra detenido. Para esto, los polígonos residenciales tienen que admitir la sustitución de un volumen de la edificación existente, junto con una nueva distribución del suelo y una normativa que permitan una transformación del conjunto por una organización que reparta las nuevas responsabilidades en ámbitos mejor definidos. Este proceso inicia desde la unidad residencial, conjunto de edificaciones que comparten un predio, la cual puede ser en régimen de copropiedad o usufructo, como una propiedad de la administración o alguna agencia relacionada, en el que se trabaja sobre la edificación y sobre el entorno más próximo que lo rodea, reinscribiéndolos en el proceso habitual de la gestión de la ciudad, mediante la redistribución jurídica del suelo y la redefinición de las responsabilidades que ello implica entre los diversos actores urbanísticos que intervienen: Municipalidad, Estado, propietarios de los edificios, agencias o residentes. (Portolés, 2014)

El proceso empieza a través de un proyecto de reparcelación, redistribuyendo el suelo y redefiniendo la propiedad pública y la privada, mediante particiones parcelarias de menor tamaño de las que existían, distribuyendo el suelo libre como cesión de espacio público, o como espacio circundante de cada edificio, diversificando la propiedad a través de la construcción de un mosaico urbano y con la transformación a largo plazo de la construcción existente, ya que la nueva reparcelación proyectara una sustitución de parte de la edificación, con el fin de diversificar el polígono. “Deconstruir el zoning y propagar diferentes usos, disolver los polígonos como barrios de la gran ciudad, borrar el cordón del polígono fundacional y hacerlos más permeables” (Ferrer & Peris, 2017, pág. 34) La idea es intervenir el suelo para destrabar el tejido, fortaleciendo y potenciando la transformación progresiva del barrio, dividiendo la parcela inicial en varias parcelas que pueden evolucionar de manera diferente, añadiendo complejidad y diversidad al barrio.

Tras esta operación, no solo el suelo se distribuye, también las organizaciones comunitarias serán afectadas, por lo cual también crean nuevas unidades residenciales más pequeñas que la original, las cuales adquirirán la responsabilidad y el dominio del espacio libre asignado, por lo que este proceso tiene que estar vinculado con un acompañamiento social, que prepare a los residentes para la nueva organización que existirá en el territorio. Es bueno plantear que la división y disminución de las comunidades, y de los espacios a administrar es parte de la estrategia de intervención, ya que al definir la propiedad privada y la pública, junto con la definición de las organizaciones de forma

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más precisa, ayuda a la focalización de las ayudas, junto con facilitar la administración de los espacios al ser estos más pequeños, y la organización de la comunidad al ser menos residentes.

La reorganización del polígono, otorga a la administración el dominio de las vías interiores del conjunto, dándole continuidad a la trama urbana de la ciudad, y en las áreas verdes y en los espacios públicos se genera una rehabilitación y acondicionamiento de las edificaciones, con el fin de reintegrar al barrio a la lógica de funcionamiento normal de la ciudad, con capacidad de evolucionar y adaptarse, reproducir lo complejo, lo próximo y lo inacabado propio de cualquier tejido urbano común. (Portolés, 2014)

Limitación de la demolición residenciales

La acción física de la demolición de un block de vivienda, conlleva una carga simbólica muy relevante, la cual puede llegar a ser vista como una agresión por parte de los vecinos implicados, ya que ven desmantelar, derribar, destruir y, en definitiva, ven desaparecer el patrimonio físico de un lugar cargado de momentos, emociones y recuerdo, tanto positivos como negativos, de la consolidación personal, familiar y barrial. Según los testimonios de antiguos inquilinos de edificios de vivienda social que fueron demolidos en Francia, el día de la demolición es un “día de duelo”, incluso en los casos de inmuebles altamente degradados. Pero la ciudad está en una constante metamorfosis, por lo que detener o estancar siervos procesos, muchas veces es inevitable, y la demolición se transforma en un recomenzar y un renovar, es por esto qué hay que tener en cuenta, que es lo que se demuele, hasta donde y porque ?, ya que como hemos mencionado anteriormente, el mantel blanco del movimiento moderno, el otro extremo de la situación, generó una serie de problemáticas en el territorio, por lo que esta alternativa se deber ver como la última opción. (Rojas, 2010)

Por lo tanto, el plan estratégico de transformación de un polígono residencial, tiene que identificar y resguardar, en la medida de lo posible, tanto el patrimonio material como el patrimonio cultural y ordinario del conjunto, a través, de un acompañamiento que resguarde y rescate las redes comunitarias, las organizaciones de base y las actividades que construyen las identidades que existen en los barrios, ya que si la infraestructura social es dañada, puede que la operación puede empeorar la situación en vez de mejorarla, es por esto que la demolición de la edificación obsoleta, o que es totalmente incompatible con la morfología urbana, tiene que ser concurrente con la conservación de la identidad urbana del barrio, limitándose a no sobrepasar el 30% de la edificación inicial, según datos de casos analizados. (Portolés, 2014)

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Movilidad Habitacional provisoria.

En los casos en que el plan estratégico de transformación del polígono residencial, se necesite desarrollar una movilidad provisoria de las familias residentes, el proyecto de reubicación debe medir el recorrido residencial de ellas, ya que los tiempos de ocupación está directamente relacionado con el apego al barrio, como, por ejemplo, si menor tiempo lleva la familia en el conjunto, es igual a menor apego, y en consecuencia menor dificultad para dejarlo. La delicada situación social de estas familias, complica drásticamente los procesos de reubicación hacia otros sectores, los que en su mayoría cuentan con las mismas condiciones que el barrio de origen. Estas familias que se encuentran en situación de vulnerabilidad y que habitan estos territorios en crisis, a medida que las políticas de transformación urbana se desarrollan en el tiempo, a través de la remodelación y demolición de departamentos, estas son propensas a repetir esta situación de reubicación varias veces en su vida. Esta situación de repetición pone en evidencia el desfase entre las intenciones y los resultados, junto con una contradicción entre el discurso de los poderes públicos para justificar las demoliciones. (Rojas, 2010)

4. Actores y criterios en la Intervención de los barrios

Estrategia de intervención

El conflicto en estos barrios es esencialmente social, y el urbanismo es necesario pero no suficiente, ya que son barrios donde vive gente en condiciones de vulnerabilidad critica, y se necesita una actuación intensa y transversal de todos los actores, con una mirada mucho más cercana, y sólo el conocimiento detallado sobre los mismos permitirá realizar un diagnóstico preciso y por tanto alguna afirmación respecto a la estrategia a emprender. (Jornet, 2016) Por lo tanto, al desarrollar un plan de regeneración, tiene que integrar políticas de tipo física, económicas y sociales, junto con construir las condiciones de contorno de un barrio, la cual corresponde a la capacidad del territorio de integrar agentes y actuaciones, es decir, la capacidad de conseguir crear una red de cooperación óptima entre agentes, comunitarios, tercer sector, sector privado, público, etc., así como unas condiciones de ejecución de las actuaciones que permita efectivamente que se produzcan sinergias entre ellas. (Aparicio & Nanni, 2011)

La red de agentes y las relaciones entre ellos

Parte del proceso de transformación de los polígonos residenciales, se encuentra en la relación entre los diferentes agentes y cómo está evoluciona en el tiempo, ya que tras los diferentes cambios físicos, sociales y económicos que existirán durante la transformación del

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barrio, existirá un reparto en el poder y el liderazgo, ya sea en una dimensión tradicional de jerarquía, en donde el sector público tiene un papel relevante, o la dimensión del mercado, en donde quien controle los recursos liderará la intervención.

Esta compleja relación, hace imprescindible identificar todos los agentes que intervienen en el territorio y cuál es su incidencia, como el caso de las entidades público privada, las cuales pueden ser identificadas como multi actores, ya que pueden jugar diversos papeles durante el proceso de la transformación, en el caso de las cooperaciones o relaciones público – privada, partnership, en donde se distinguen dos entornos, los territorio o barrios críticos y los territorios de oportunidad, en el primero la relación se enmarca por el interés del sector público y la difícil integración o mejoramiento del mercado, ya que su situación de alta estigmatización genera un ambiente de inversión de riesgo, por lo que la administración tendrá que generar o ceder mayores condiciones para la reactivación del territorio. En cambio, en los territorios de oportunidad, el rol de administración es resguardar o mejorar las condiciones en favor de la comunidad, este caso último caso puede prescindir de la administración local, a diferencia de los barrios críticos, en donde la administración local resulta con competencias insuficientes para intervenir. (Aparicio & Nanni, 2011)

Hoja de ruta de las intervenciones

Los procesos de transformación de los barrios contemplan un largo tiempo, entre 10 a 20 años dependiendo de la estrategia y magnitud o complejidad del barrio. Este contexto colisiona no solo con los plazos políticos y administrativos tradicionales, sino también con los tiempos de permanencia de los técnicos y los tiempos sociales de la comunidad, tan así que “prolongar, si es necesario, una fase urbanística debido a la participación, puede suponer en muchos casos la vía más eficaz para evitar conflictos y bloqueos en fases posteriores, que r e s u l t a r í a n f i n a l m e n t e e n r e t r a s o s c o n s i d e r a b l e m e n t e mayores” (Velázquez & Verdaguer, 2011, pág. 133), otros elementos a considerar son los cambios en las condiciones de contorno que tenga el barrio, ya sea en el ámbito económico o social en que se encuentre la ciudad o el país.

Esta realidad se ha ido aceptando, de manera que cuando los proyectos o planes se diseñan, los plazos de ejecución de las intervenciones han ido aumentando, a la vez que se establecen mecanismos de revisión y de continuación de las intervenciones. Esta perspectiva de largo plazo hace más relevante la construcción de indicadores, junto con sistemas de seguimiento y evaluación más exigentes (Aparicio & Nanni, 2011)

Al iniciar, o evaluar el desarrollo de la transformación de un territorio, existe una incertidumbre sobre cuál es el problema público a

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tratar, sobre que actores o instituciones deben intervenir, y sobre cuál será la estrategia u objetivo que oriente la intervención, esto explica la importancia de tener una gestión de los proyectos flexibles, la cual tenga una sólida base desde las problemáticas de territorio, generando indicadores y objetivos locales que aparezcan desde el diagnóstico del caso, junto con un grupo acotado de objetivos e indicadores base para ser comparados con otras intervenciones, desarrollando a través de esto una hoja de ruta bien definida, que no pueda ser cuestionada y modificada constantemente, si no que cuente con claros mecanismos de revisión.

Esta planificación estratégica y a largo plazo del ciclo de intervención, deberá contemplar los siguientes elementos mínimos, los diferentes sectores a intervenir, físicos, económico, sociales, etc. y junto con los diferentes actores o agentes, comunidad , tercer sector, privados, administración, etc., y como estos se vinculan y potencian entres sí, contemplar una perspectiva a largo plazo con los mecanismos de desarrollo y evaluación necesariamente flexibles para que sean abordados en el tiempo, definir el agente de gestor a actuar, un mecanismo de selección, seguimiento y aprobación, de carácter superior, que administre desde una mirada global la intervención. (Aparicio & Nanni, 2011)

Agentes gestores y profesionales especialistas.

Entendiendo la cantidad de agentes que pueden existir en un plan de transformación de un barrio, diversidad de proyectos y tiempo de desarrollo, es que resulta imprescindibles la aparición o creación de ciertos organismo o instituciones sólidas y claras que lideran estas intervenciones de transformación desde lo local, tanto en el ámbito nacional llevando un seguimiento del plan , como desde el ámbito local, impulsando las intervenciones, como la SEMA en Francia con un carácter más estatistas, las URC´s en Reino Unido con un modelo más integrador y mixto, sumando agentes del mundo privado, y los CDC´s en Estados Unidos las cuales desde el tercer sector como protagonista de estos procesos. Por lo complejo de esta intervención, la creación o el fortalecimiento de estos agentes, requiere tiempo y capacidad de acompañamiento por parte de la administración, (Aparicio & Nanni, 2011) junto con una consolidación progresiva de especialistas en la regeneración urbana integrada, capaces de gestionar el proyecto durante su ciclo de vida. Lógicamente, la consolidación de un colectivo profesional en torno a este tipo de intervención, supone a su vez una mayor garantía de continuidad y de consistencia en estas políticas.

Agente supervisor y evaluador.

Al ser intervenciones tan largas, y sin una estrategia estándar establecida, ya que se desarrollará tras un diagnóstico y un plan de intervención, los indicadores y el seguimiento de esto son de suma

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Imagen 24: imagen de demolición de edificios en Bajos de Mena, Santiago de Chile, política de erradicación de familias en el 2014

Fuente: sitio web, Diario la Tercera. http://www.latercera.com/noticia/reinician-labores-de-demolicion-de-las-casas-copeva/

Imagen 25: Talleres participativos Plan Maestro de regeneración, en bajos de mena, Santiago de Chile 2016, política de radicación de familias.

F u e n t e : s i t i o w e b . h t t p : / / w w w. m i n v u . c l /opensite_det_20161116092300.aspx

importancia, ya que tienen que definirse según el mismo plan estratégico, con requisitos mínimos que proporcionen la posibilidad de comparar entre los diferentes casos en desarrollo o ejecutados. A lo menos, se debe implantar un sistema de informes de seguimiento de carácter anual, aprobados por un órgano directivo que super-vigile la intervención, sería conveniente una comisión inter-sector o un organismo local de mayor envergadura que tenga un nivel político suficiente para agilizar los tiempos y recursos.

Capítulo 3: Iniciativa chilena de reciclaje urbano en áreas de espacial atención.

1. El problema Publico de los conjuntos habitacionales en altura.

En el año 2015, el gobierno de Chile re formula el programa de Recuperación de Condominios Sociales, Segunda Oportunidad, tal como se mencionó en la introducción de este trabajo, dando origen al actual programa de Regeneración de Condominios Sociales, el cual, aunque hasta el día de hoy no presenta resultados de sus intervenciones, cuenta con 10 proyectos en desarrollo los cuales albergan más de 8.000 familias. Este programa define su problema público, como los conjuntos habitacionales cuya configuración urbana/habitacional resulta altamente deficitaria o irrecuperable, y que se encuentran emplazados en áreas que concentran familias socialmente vulnerables.

Estos conjuntos también contemplan problemáticas sociales, ya que son territorios con una débil capacidad de organización y convivencia, donde prevalecen problemáticas de seguridad social y familiar; y un deterioro medioambiental que se agrava por las condiciones urbanas y habitacionales en que viven estas familias.

También cuenta con problemas territoriales asociados a la rápida expansión urbana, lo que ha detonado la concentración de familias socialmente vulnerables en extensos y homogéneos paños urbanos. Las cuales se caracterizan por una limitada accesibilidad, tramas urbanas discontinuas, alta ocupación de suelo de construcciones irregulares, falta de áreas verdes y equipamiento comunitario, junto con problemas habitacionales, dados principalmente por una deficiente relación entre el espacio público y privado, entre la superficie de la vivienda y las características de las familias, y el deterioro de la infraestructura habitacional, como el mal estado de la estructura del edificio o de las instalaciones de servicios.

El objeto de atención del programa corresponde a la unidad territorial del conjunto habitacional y su entorno inmediato, en donde el conjunto habitacional corresponde a un proyecto de loteo con construcción simultánea, es decir, una reparcelación en donde

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ejecutan las obras urbanas y habitacionales en un mismo acto, resultando una serie de terrenos que corresponden a sesiones viales, áreas verdes y equipamiento, junto con una serie de lotes o terrenos resultantes, en donde en cada uno de ellos, se emplaza un condominio de vivienda social , los cuales corresponden a edificaciones divididas en unidades 16

habitacionales con un fin social, los cuales están emplazadas en un terreno de dominio común, por lo que existirán bienes exclusivos como las unidades de vivienda, y bienes comunes, como los accesos, las escaleras, etc. Por otra parte, el Entorno Inmediato corresponde a los bienes nacionales de uso público, como las circulaciones, las áreas verdes, los equipamientos o los servicios aledaños al conjunto habitacional seleccionado, donde se identifiquen problemáticas que afecten directamente al conjunto habitacional, como basurales, zonas de inundación, vías de acceso a ejecutar, etc.

Por lo tanto, el polígono de transformación corresponde al área donde se desarrollará la ejecución física de las obras urbanas y habitacionales, polígono que se compone por el conjunto habitacional más el entorno inmediato, territorio en donde se diseñará el plan maestro de regeneración.

2. Objetivos del programa de regeneración

Este nuevo programa busca responder a las necesidades de regeneración de condominios de viviendas sociales en altura y con alto nivel de criticidad, ya sea por un deterioro significativo de la infraestructura habitacional, por deficientes densidades, por el deterioro y/o la escasez de equipamiento y espacios públicos, así como la deficiente configuración urbana, esta entendida como la interrelación de los elementos que componen, en este caso, el conjunto habitacional como un sistema: sus edificaciones, su equipamiento, su espacio público, sus calles y pasajes.

El propósito de mejorar las condiciones de habitabilidad de los conjuntos y de su entorno, y a partir de ello contribuir al mejoramiento de la calidad de vida y a la integración social y urbana de las familias que habitan en conjuntos habitacionales en altura. (Ministerio de Hacienda Gobierno de Chile , 2016)

Como resultado de esta intervención, se espera remodelar integralmente el conjunto habitacional, abordado en sus múltiples escalas: desde la vivienda, su entorno inmediato, la agrupación residencial, el barrio y los entornos urbanos. Ello, a diferencia de lo que ocurre en el

Son condominios de viviendas sociales aquellos conjuntos habitacionales 16

acogidos a la Ley N ° 19.537 de Copropiedad Inmobiliaria, tanto los conformados por unidades habitacionales en un terreno común, como los formados por lotes individuales y áreas comunes. Estos conjuntos deben estar constituidos por viviendas sociales, cuya tasación no supere las 520 UF por unidad.

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programa de Mejoramiento de Condominios Sociales, que su intervención centra en superar el deterioro en la escala de los bienes y áreas comunes de las copropiedades.

3. Fases de Intervención del programa

Como resultado de esta intervención se espera remodelar integralmente el conjunto habitacional, abordado en sus múltiples escalas: desde la vivienda, su entorno inmediato, la agrupación residencial, el barrio hasta los entornos urbano, esta intervención se desarrollará durante 4 fases:

• Fase I: Diagnóstico. El diagnóstico corresponde al desarrollo de estudios y el análisis de los condominios sociales que serán intervenidos, desde tres ámbitos de análisis, el habitacional-estructural, el socio-jurídico y el urbano, con el objetivo de generar un plan de intervención coherente con las condiciones del conjunto y su entorno.

• Fase II: Elaboración de un plan maestro. La segunda fase consiste en definir un plan maestro de regeneración, que permita, a través de un proceso participativo con las familias y un trabajo integral con todos los actores relevantes del proceso, desarrollar a nivel de pre-factibilidad en el conjunto y en su entorno todas aquellas acciones que fueron identificadas en la primera fase de diagnóstico. Para la elaboración del plan maestro se seleccionará la mejor alternativa de solución de acuerdo a los objetivos del programa, considerando la disminución del nivel de criticidad que presenta el condominio y el mejoramiento de la calidad de vida de las familias. Para ello el programa contempla dentro de sus alternativas de solución, cuatro tipologías de regeneración: Rehabilitación del conjunto; Reconversión del conjunto; Regeneración Mixta y Reconstrucción Total.

• Fase III: Ejecución plan maestro. Esta fase consiste en el diseño y ejecución del plan maestro definido para cada tipología de regeneración. En esta etapa se diseñará el proyecto habitacional y los proyectos del entorno. Para su ejecución se podrán construir obras de mejoramiento, reconversión o reconstrucción y el desarrollo de una movilidad habitacional provisoria y definitiva, para aquellas familias que se trasladan a una vivienda fuera del conjunto. El programa ofrece a las familias, la posibilidad de optar entre permanecer en el área que será regenerada por el plan maestro, ya sé en la misma vivienda o en otra que se le asigne, u optar por una movilidad definitiva, adquiriendo una vivienda ubicada fuera del polígono de regeneración, esto a través de la adquisición de la vivienda por medio de la compra y/o asignación de un nuevo subsidio habitacional por parte del SERVIU correspondiente. Esto quiere decir que las obras de regeneración

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no benefician necesariamente a todas las familias residentes en los condominios sociales intervenidos.

• Fase IV: Acompañamiento, evaluación y cierre. La cuarta fase del programa, considera un acompañamiento a las familias para habitar el conjunto regenerado, apoyar la implementación del reglamento de Copropiedad inmobiliaria, y la generación de estrategias de sostenibilidad del barrio en el tiempo. Junto con la evaluación y sistematización de los procesos desarrollados en cada intervención. (Ministerio de Hacienda Gobierno de Chile , 2016)

Este programa da continuidad a los 5 casos seleccionados por el programa recuperación de condominios sociales, segunda oportunidad, los cuales se encuentran en la tercera fase de ejecución del plan, junto con seleccionar 5 nuevos casos en 5 regiones, Antofagasta, Valparaíso, Metropolitana, Maule y Los Ríos, con un total de 3.180 unidades de vivienda en 233 edificios, esto da un total de 8.385 departamentos que se encuentra interviniendo el programa en los 10 casos seleccionados. Según información del PNUD Chile, de los 5 casos seleccionados se ejecutaron los diferentes procesos de diagnóstico y posteriormente en tres de los casos, se desarrolló la fase tres, a través de la ejecución de los planes Maestros de regeneración. (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Chile, 2016)

4. Tipologías de intervención

En la etapa de ejecución del plan confluyen distintos componentes que actúan según la estrategia de intervención adoptada, la que puede considerar:

• Rehabilitación del conjunto: consiste en desarrollar en el conjunto habitacional obras en la totalidad de los departamentos para adecuarlos a los nuevos estándares de habitabilidad (mejoramiento y ampliación) y cuyas familias propietarias continuarán residiendo en ellos, considerando, además, el mejoramiento del entorno.

• Reconversión del conjunto: consiste en la ampliación de la superficie habitable de las viviendas por medio de la fusión de departamentos (principalmente en la modalidad de 3X2);

• Regeneración Mixta: consiste en la combinación de la demolición parcial de blocks para liberar superficie para circulaciones y/o espacio público, y la rehabilitación de las viviendas en el conjunto

• Reconstrucción Total: consiste en la demolición del conjunto habitacional y la construcción de un nuevo conjunto en sitio propio

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Imagen 26: Fotografía del Conjunto brisas del mar en la comuna de Viña del Mar, Chile, en el año 2014, luego imagen del plan Maestro de Regeneración y finalmente fotografías de los avances del plan de transformación en el año 2017.

Fuente: http://www.minvu.cl/opensite_det_20171017155808.aspxopensite_det_20161116092300.aspx

o en nuevos terrenos. (Ministerio de Hacienda Gobierno de Chile , 2016, pág. 8)

5. Agentes ejecutores y componentes de intervención.

Las instituciones involucradas en la ejecución del programa son SEREMI y SERVIU de las regiones con casos en ejecución, los municipios y las Entidades Patrocinantes . El periodo de ejecución 17

dependerá de las características de cada caso, aunque de un modo general se estima un periodo de 4,5 años para las cuatro fases diseñadas.

Para la ejecución de la estrategia de intervención definida, se dispone de los siguientes componentes:

• Adquisición de unidades de Vivienda fuera del Conjunto (Movilidad Habitacional definitiva).

• Rehabilitación de unidades de Vivienda en el conjunto.

• Construcción de nuevas unidades de Vivienda en el conjunto o en su entorno.

• Mejoramiento de bienes comunes edificados y/o ejecución de bienes comunes no edificados en las Copropiedades.

• Mejoramiento y/o ejecución de Nuevas Espacios públicos y Equipamiento en el Conjunto o en su entorno.

Por otra parte, y respecto a sus mecanismos de financiamiento, se distinguen dos componentes principales, la transferencia de capital correspondiente a recursos del programa habitacional, destinados a la movilidad de las familias a través del Subsidio de Arriendo, bono de Traslado y Adquisición de Unidades de Vivienda; y las iniciativas de inversión destinadas a la intervención en el Conjunto y su entorno, financiando estudios de Diagnóstico y Plan Maestro junto con el diseño y ejecución de obras habitacionales y urbanas. (Ministerio de Hacienda Gobierno de Chile , 2016)

Personas jurídicas, públicas o privadas, con o sin fines de lucro, tales como 17

cooperativas abiertas de vivienda, corporaciones, fundaciones e inmobiliarias, cuya función es la de organizar y patrocinar grupos de postulantes al subsidio habitacional y el desarrollo de proyectos habitacionales.

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Capitulo 4: Comparación de los mecanismo e instrumentos de gestión, en procesos de reciclaje urbana de chile y los países estudiados

Este estudio, no está enfocado en comparar proyectos de intervención en sí mismo, si no en contrastar las políticas y mecanismos de gestión, que operan en el reciclaje urbano de los polígonos residenciales de cada legislación planteada anteriormente, por lo que los casos que son mencionados son solo de carácter referencial.

1. Definición problema público.

El problema público en Chile, es encabezado principalmente por un tema morfológico, de conservación y dotación de estos polígonos residenciales, el cual los diferencia de otros casos de conjuntos de vivienda social en el país, ya que esta fue definida como una configuración urbano/habitacional que es altamente deficitaria o irrecuperable, planteando un listado de problemas de conservación y dotación que acontecen en estos lugares, como una insuficiente accesibilidad, un deterioro y una escasez de espacios públicos, un deterioro de los bienes comunes de los condominios, el hacinamiento en las viviendas por la escasa superficie de los departamentos, etc., junto con problemas sociales como inseguridad, la mala convivencia y la desorganización, etc. Pero esta definición va más allá de una mirada enfocada en problemas asociadas al mantenimiento y a la carencia de estos conjuntos, ya que existen programas habitacionales como el de protección del patrimonio familiar que abordan estas problemáticas, si no que entiende que hay problemas morfológicos, que está en la esencia del barrio y que es producto de su configuración, es decir en su diseño urbano - habitacional original del proyecto, y que no se solucionan simplemente a través de la dotación o el mejoramiento a la infraestructura del polígono habitacional.

Esta visión o situación de carácter morfológico, es muy similar al diagnóstico detectado en las áreas de especial atención de Cataluña, ya que estos fueron construidos a través de patrocinadores privados en la periferia de la ciudad, en donde las actuaciones no estaban totalmente reguladas por el plan general, por ser zonas de expansión urbana en donde la normativa no era muy rigurosa, y daba la posibilidad de un diseño urbano mucho más libre y descontextualizado en muchos casos, esta situación generó discontinuidades de la trama urbana, junto con problemáticas al interior de los polígonos residenciales. Estas situaciones se han ido interviniendo en el tiempo, a través de operaciones que han generado continuidad a la trama urbana, por medio de la modificación de la configuración interna del barrio, que en muchos casos se han hecho a través de la ejecución de nuevas vías, la continuación de las calles existentes, la demolición de edificios y la construcción o reposición de nuevas unidades habitacionales, en las áreas libres del mismo conjunto.

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En la definición del problema público, del programa chileno de regeneración de condominios sociales, existen dos puntos esenciales que no cobran un protagonismo como en los programas de otros países, el primero es la homogeneización del territorio, que aunque se habla de concentración de vivienda social, no distingue como problema la falta de diversidad urbana, la que como ya se ha planteado, es el garante de una mayor flexibilidad y adaptación de las condiciones en que se verá enfrentado el barrio en el tiempo, y que se desencadena en diferentes dimensiones, como la económica, social, arquitectónica, etc. El segundo punto, es el precario intercambio que existe en los diferentes barrios, ámbito que se da en diferentes dimensiones, ya sea en las relaciones humanas, en las laborales, en las sociales, este ámbito es clave para el posterior desarrollo de iniciativas económicas, y de la activación del barrio que se plantea en las demás operaciones de reciclaje.

2. Objetivo de los programas de regeneración.

El objetivo del programa chileno, busca responder a las diferentes componentes que son detectados en el problema público, con el propósito de mejorar las condiciones de habitabilidad de los conjuntos y de su entorno, y a partir de ello contribuir al mejoramiento de la calidad de vida y a la integración social y urbana de las familias que habitan en conjuntos habitacionales en altura, a través de una remodelación integral de las múltiples escalas habitacionales. Por lo tanto, los elementos que se plantean en el punto anterior, no son protagonistas del desarrollo estructural de la intervención, muy diferente de los demás casos estudiados, en donde la búsqueda de la diversidad urbana es el objetivo estandarte de la operación, un principio que se da en los diferentes componentes, junto con la dimensión económica que cobra el mismo ímpetu, como en los casos de Estados unidos e Inglaterra.

Aunque en el caso chileno no se habla de la diversidad, si se plantea la integración social, ya sea, como el barrio se integra en la ciudad o como familias de otros estratos socioeconómicos se puedan integrar, a través de nuevas unidades habitacionales en el polígono, las cuales se pueden ejecutar tras la adquisición de suelo desarrollado durante la demolición y reposición de los edificios habitacionales, esta líneas de acción se ejecutarían según el programa de integración social y territorial, el cual tiene por primer objetivo, el “revertir el déficit habitacional y la segregación social espacial, en regiones, ciudades y comunas con mayor demanda habitacional insatisfecha, favoreciendo la integración social, reduciendo la iniquidad y fortaleciendo la participación ciudadana, a través de políticas, programas e iniciativas destinadas a generar viviendas de calidad, barrios equipados, y ciudades integradas social y territorialmente.” (Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2016, pág. 2)

Con respecto a la visión de una mayor escala territorial, esta no lo aborda directamente, ya que su objeto de atención es el conjunto

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habitacional, y las demás iniciativas y la coordinación de esta con la ciudad, va a depender de una gestión asociada con el gobierno local. En los otros casos estudiados, la recalificación del suelo, la planificación a largo plazo, la ejecución de nuevas centralidades como polos de atracción y la monumentalización de la periferia, es clave, ya que al retejer la estructura a mayor escala, permitirá de mejor manera la accesibilidad y la permeabilidad del barrio, generando o propiciando el intercambio con los territorios colindantes y el resto de la ciudad, pero también hay que aclarar, que en estos casos los polígonos son de mayor dimensión y el tiempo de la intervención es mayor, por lo que estas estrategias se pueden desarrollar con mayor facilidad.

En el caso del desarrollo social y la participación, se entienden como el capital social de la intervención, como la solución al problema, y un complemento mínimo para la creación del plan maestro a desarrollar, una visión muy similar a la de la Politique de la Ville en Francia, durante los años 90, la cual se entendía que, mejorando las condiciones físicas y los niveles de organización de los barrios, estos podrían salir de su situación de crisis. Esta visión ha cambiado en el tiempo, ya que como hemos mencionado anteriormente, la estrategia general cambia a una con una visión que pone como protagonista a la diversidad urbana, en donde el barrio a través de diferentes estrategias, ya sea de ejecución directa o a través de terceros, debe generar una sinergia que se desemboca por las diferentes operaciones ejecutadas, ya sea de ca rác te r púb l i co o p r i vado , gene rando camb ios multidimensionales, que van desde un cambio en el hábitat cotidiano del barrio, hasta un aumento de las plusvalías de sus viviendas.

Por lo que este capital social, ya sea el patrimonio local, la organización comunitaria y las relaciones sociales, se trasforman en el insumo de la comunidad, que resguardará la permanencia en el tiempo de sus habitantes originales en el barrio, es decir, más que la intervención social sea el instrumento que resuelva el problema, es un instrumento que ayuda a adaptar al residente a las nuevas condiciones del barrio, ensamblándolo con los nuevos componentes que ingresan al territorio, con el fin de generar sinergias positivas con las nuevas oportunidades generadas para la comunidad, ya sea en el ámbito económico, de la educación, del esparcimiento o de los social, por medio de la integración de los nuevos vecinos o residentes que ingresan al barrio. Es bueno plantear, que junto con esta idea marco que se plantea, esta intervención es de carácter muy complejo ya que las problemáticas sociales, sobre todo las asociadas a las bandas delictuales o al tráfico de drogas, necesita una estrategia mucho más fina y precisa, es por esto que al entender el carácter integral de cómo trabajar, es que hay elementos de carácter comunitario que se rescatan de las clásicas políticas de empoderamiento comunitario, junto con una intervención física, que a través de la residencialización, va a fragmentar el territorio, para interrumpir los paños urbanos homogéneos, y construir el mosaico urbano, con el fin de poder identificar y focalizar ciertas iniciativas

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sociales, dejando de intervenir en un territorio basto y con problemas homogéneos, a uno segmentado y acotado, y con problemas diversos.

El caso de la mirada integral, en el caso chileno se acota principalmente en una intervención con diferentes escalas, y en una dimensión social y física de los proyectos, no teniendo incidencia por lo menos directa, en lo que es educación, seguridad o medio ambiente, en el caso económico, es una de las grandes diferencias, ya que directamente no lo abordo como programa y es uno de los componentes principales y cabezales de otros países, lo que no implica que, desde iniciativas particulares o locales, existan gestiones con otras instituciones para el desarrollo de capacitaciones, microcréditos, u otras operaciones de la misma índole que puedan existir, pero ya en el ámbito de incentivos fiscales para que empresas o instituciones quieran emplazarse en estos territorios, o el desarrollo de empresas locales o PYMES, es una situación que está muy lejos de la realidad chilena.

Otro tema que es relevante, es el ámbito de la flexibilidad de la vivienda, que podríamos entender que es abordado en el programa chileno, al hablar de suplir las deficientes configuraciones habitacionales, pero en sus componentes no lo presenta como elemento a trabajar, y sigue siendo la vivienda estática y acabada como la respuesta en este tema. Sólo podríamos ver un avance a través del desarrollo de proyectos de integración social, generando vivienda de diferentes estratos, pero no existe una estrategia de mantenerse con un porcentaje de vivienda pública o el desafío de una vivienda que pueda modificarse físicamente en el tiempo. Como ya se ha planteado, la estrategia de la vivienda pública, va más allá de que el estado tenga viviendas en propiedad y que se la seda a familias por un tiempo determinado, ya que lo que pretende es que sea un actor participe del territorio en el ámbito habitacional, con el fin de poder anticiparse a las problemáticas barriales, junto con garantizar un territorio más diverso, con viviendas destinadas a distinto estratos económicos o sociales, los cuales pueden ser administrados por concesiones a entidades privadas u organizaciones locales sin fines de lucro, con la finalidad de poder contar con un agente que administre o garantice ciertos mínimos en el territorio, a través de los recursos recaudados de los alquileres de las familias de estratos medios. Para esto, es importante desarrollar una política no solo de construcción de viviendas, sino de adquisición de la vivienda ya construida, por ejemplo, la compra de viviendas a adultos mayores, trasladándolos a una vivienda del estado de por vida, que cuente con las condiciones y las redes comunitarias necesarias para el cuidado de ellos, junto con transferir los recursos de la compra a su monto mensual de jubilación.

Otro elemento que suma a este punto, es la medida cuatro, de las propuestas para una política de suelo para la integración social urbana, que plantea “ampliar el concepto de vivienda social al de Viviendas de Interés Público, para incorporar bajo una definición legal a todos los sectores vulnerables beneficiarios de las nuevas garantías de la política de integración social”, (Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, 2015,

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pág. 15) ampliando el espectro de la vivienda en donde el estado pueda intervenir, mediante la incorporación de las viviendas de familias de ingresos medios. Esta situación, se abre a la posibilidad que plantea la medida cinco de este mismo texto, la cual propone grabar en los planes reguladores comunales, zonas de interés social, en donde se establecen porcentajes de viviendas de interés público.

3. Modelo de gestión del programa

El modelo de gestión del programa chileno, corresponde a uno de carácter centralizado, desde nivel central se generan las políticas, la selección de los casos, junto con la trasferencia de recursos al SERVIU de la región correspondiente, la cual, en conjunto con la Secretaria ministerial de vivienda y urbanismo, representante del sector en la región, desarrollaran la intervención en el polígono seleccionado. Esto no implica que cada caso tenga ciertas particularidades, como las ayudas a los ayuntamientos a través de una trasferencia de capital por parte de la administración central, con el fin que desarrollen operaciones físicas o para que contraten profesionales en terreno, también pueden existir la participación de otros actores de carácter privados, como las entidades patrocinantes que desarrollaran ciertas operaciones habitacionales, tales como el mejoramiento o la construcción de algunos edificios o viviendas, otras experiencias han sido con los gobiernos regionales, que han liderado políticamente la intervención, apalancando recurso de otros sectores. Pero, aunque existan casos particulares como los recién planteados, siempre el presupuesto mayoritario corresponde al sector vivienda, siendo siempre el MINVU el actor clave e incidente, ya que como se ha planteado en los programas de otros países estudiados, junto con el presupuesto, cuenta con los instrumentos normativos y capacidad para el desarrollo de operaciones que den forma al plan de regeneración urbana.

Una de las propuestas de la política de suelo para la integración social urbana, plantea la creación de un nuevo agente, “los servicios regionales de desarrollo urbano, el SRDU, con amplia capacidad de gestión urbana y facultades de asociación con municipios y otras entidades públicas y privadas” (Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, 2015, pág. 20), este nuevo actor podría facilitar en gran medida, el desarrollo local del territorio, ya sea, a través de una gestión más directa con los diferentes agentes, junto con la obtención de atribuciones normativas, como la capacidad de modificar las grabaciones en los instrumentos de planificación local, poder desarrollar expropiaciones más agiles, la capacidad de obtener recursos propicias a través de la gestión del suelo, junto con instrumentos que garanticen la participación social, con el fin de tener operaciones más expeditas y consensuadas para el reciclaje urbano.

Este tipo de gestión es muy similar a la que ocurre en Francia, desde una mirada centralista que potencia los organismos

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locales de carácter tradicional, el problema de esta situación, es que el sistema de chile en cuanto a la gestión de la vivienda, es muy similar a la realidad de Estados unidos o España, por lo que hay situaciones como el carácter privado de la propiedad de la vivienda, que hacen que una gestión similar a la Politique de la Ville, no sea tan compatible, ya que en el caso Francés la propiedad del suelo es estatal, junto con otras facultades propias de esa administración, que al trasladarlos a un contexto chileno, no permita una fluidez adecuada para el desarrollo de las operaciones, generando procesos más lentos y engorrosos.

La cooperación publico – privada o del tercer sector es casi nula, solo los casos en que existen entidades patroncinantes, pero estas tampoco toman un rol tan protagónico, y solo ejecutan servicios puntuales, que son de gestiones del ámbito habitacional junto con talleres de carácter social. En el caso municipal, toma un rol muy funcional de ciertas partidas muy puntuales, lo cual genera roses o una poca fluidez de las actuaciones entre la administración central y la local, igual que lo que pasa los casos de otros países.

4. Instrumentos y criterios para el re-diseño urbano

En general, lo que pasa en los casos chilenos es que se adquieren y demuelen los inmuebles para el desarrollo de proyectos de vivienda social, pero con los estándares de la política pública actual, junto con un mejoramiento de las edificaciones que nos son demolidas según el plan, intentando llevarlas a los estándares actuales de vivienda, esto junto con obras de espacios públicos, ejecutadas directamente por el estado, como la ejecución de bulevares, de nuevas vías, el ensanche de circulaciones, la dotación o mejoramiento de los equipamientos o de las áreas verdes. Esta situación ocurre ya que el régimen de propiedad y los instrumentos actuales para desarrollar estas operaciones, son acotados y entorpecen el buen desarrollo de las diferentes intervenciones.

En chile, el régimen de propiedad del suelo de las viviendas sociales y los espacios comunes de los condominios es de carácter privado, ya que fueron enajenados a los diferentes beneficiarios, esta situación hace que, para cualquier operación de transformación mayor del conjunto, sea necesario la adquisición de parte o de todos los inmuebles que se encuentran en el polígono residencial. Según la normativa chilena existen tres procesos efectivos para la adquisición de inmuebles, para el caso de operaciones de este tipo, el primero es a través de la celebración de un contrato de compraventa, esta se efectúan por instrumento privado firmado ante notario y debidamente protocolizado con un precio pactado en dinero, lo que no es forzoso que se pague de esta misma forma, ya que puede ser a través de especies o bienes, transformándose en un contrato de permuta, en donde va ha ser permuta si la cosa vale más que el dinero, y es venta en el caso contrario, es importante relevar que una de las obligaciones del vendedor es este procedimiento, es entregar la vivienda libre de deudas, lo que en muchos casos es difícil de

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ejecutar; la segunda opción es por la vía de la expropiación, las cuales pueden ser a través de un acuerdo expropiatorio o juicio de expropiación, este procedimiento sanea los títulos de dominio, permite un financiamiento conjunto entre el concepto de subsidio y el de indemnización, condonar deudas anteriores por concepto de hipoteca, gravámenes, y servicios básicos, pero suele ser un procedimiento más largo, en donde si no se logra un acuerdo expropiatorio, no se puede utilizar la modalidad de dación en pago de un bien determinado por concepto de indemnización, junto con caer en el riesgo de comenzar un juicio de expropiación; y por último la celebración de un contrato de Transacción, la cual tiene el carácter de Equivalente jurisdiccional, lo que significa que tiene el mismo valor que una sentencia judicial ejecutoriada para todos los efectos legales, no cabiendo recurso de reclamación alguno en su contra, y suele realizarse en un plazo mucho menor que el procedimiento expropiatorio, pero este procedimiento no sanea títulos de dominio, ni condona deudas de Hipotecas, gravámenes y servicios básicos, ni permite financiamiento conjunto, teniendo que salir todo el monto por concepto de subsidio.

Estas estrategias de adquisición de inmuebles, en general pueden ser lentas o incompletas como es el caso de los contratos de transacciones, generando otro tipo de problemáticas como las deudas de servicio u otros gravámenes que debe ser asumidos por la administración, y por otro lado lo que corresponde a una expropiación, que en muchos casos puede tener un ritmo muy lento para este tipo de operaciones en donde hay movilidad habitacional de familias vulnerables, ya sea por los largos y variados mecanismos administrativos o por la solvencia financiera de la enditad pagadora, ya que las solicitud presupuestaria en chile es de carácter anual. Estas operaciones, fueron abordadas en países con una situación similar de la propiedad, a través del incentivo a la gestión privada, ya sea de forma directa o conjunta, como lo es la capacidad o facultad de solicitar por parte del privado al ayuntamiento, la expropiación de los inmuebles que se encuentren rezagados de la operación, bajo el resguardo que correspondan a un porcentaje de suelo acotado y que se encuentre bajo el plan de transformación del barrio, plan que es patrocinado por la administración y acordado con los diferentes actores del polígono, como lo es la comunidad de residentes. Esta figura o instrumento es de costas del privado, por lo que debe ingresar dichos recursos al ayuntamiento, quien generará la operación, sin necesidad de presupuesto propio y recibiendo recursos por la gestión ejecutada.

Para el desarrollo de operaciones como la residencialización o la reconfiguración de la estructura urbana del polígono, la administración adquiere el total o parte de unidades de vivienda, mediante el procedimiento ya antes mencionado, con el fin de tomar posición del paño y construir un nuevo conjunto o parte de él, la nueva reconfiguración total o parcial, que es propuesta a través de un diagnóstico y posterior plan maestro, abarca desde los espacios comunes hasta el entorno del conjunto. Por lo tanto, el suelo adquirido contempla una serie de sesiones de equipamiento, áreas verdes y circulaciones ejecutados por el loteo

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original, junto con las normas urbanísticas actuales del plan regulador municipal, lo cual para la mayoría de los casos estas se tienen que modificar para poder desarrollar el plan maestro de regeneración.

Para poder modificar las Cesiones de Equipamiento a favor del Municipio, la Ley general de Urbanismo y Construcción en el artículo 45, facultan a la Municipalidad a través de una enmienda aprobada por el consejo Municipal, redefinir la localización del equipamiento vecinal en los barrios o sectores, para lo cual deberá cambiar los usos de suelo así establecidos en el Plan Regulador Comunal , ya sea suprimiendo 18

algunos o permitiendo otros, en la misma zona o en otra nueva.

En los casos de las Cesiones de áreas verdes y circulaciones, estos son Bienes Nacionales de Uso Público, en donde la División Jurídica del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (2001), mediante oficio señala que:

“la desafectación de bienes nacionales de uso público puede ser dispuesta por dos vías diferentes, una como modificación del Plan Regulador, conforme a lo dispuesto en el artículo 61 del D.F.L. Nº458, de 1975, Ley General de Urbanismo y Construcciones, norma que se encuentra plenamente vigente en la actualidad, y la otra, por decreto supremo del Ministerio de Bienes Nacionales dado su carácter de administrador de los bienes del Estado y de la facultad de disposición de los mismos que le franquea la ley”. (Pag.3)

Junto con esto, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (2001), señala que la:

“desafectación mediante decreto supremo del Ministerio de Bienes Nacionales, en los casos en que el nuevo uso de la sesión a desafectar, tiene el mismo uso que el Plan Regulados comunal contempla, esta modificación puede ser a partir de un Decreto del Ministerio, en el caso que el uso no concuerde con el Plan regulador Comunal, esta modificación debe contemplar el artículo 61 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, procedimiento de modificación del Plan Regulador comunal.” (Pag.4) En los casos, que se necesite modificar normas urbanísticas

del PRC, estas pueden desarrollarse a través del Municipio o

Se entenderá por PRC o Planificación Urbana Comunal aquella que promueve el 18

desarrollo armónico del territorio comunal, en especial de sus centros poblados, en concordancia con las metas regionales de desarrollo económico-social. Sus disposiciones se refieren al uso del suelo o zonificación, localización del equipamiento comunitario, estacionamiento, jerarquización de la estructura vial, fijación de límites urbanos, densidades y determinación de prioridades en la urbanización de terrenos para la expansión de la ciudad, en función de la factibilidad de ampliar o dotar de redes sanitarias y energéticas, y demás aspectos urbanísticos.

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directamente a través de SERVIU, a través del artículo 50 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, estas también se tienen que contemplar a través del procedimiento del artículo 61 de la misma Ley. Al margen de estos procedimientos, el reglamento especial de vivienda económica de la Ordenanza general de urbanismo, en et artículo 6.1.8, disminuye el número de normas respecto a los instrumentos de planificación territorial.

Para generar un proceso más expedito, sin necesidad de desarrollar una modificación al PRC o al instrumento urbanístico correspondiente, se desarrolló en los otros casos estudiados, una estrategia de darle mayores facultades a los agentes que dependen de la administración central, esto le daría atribuciones sobre las competencias que tienen las administraciones locales, esta estrategia se plantea, ya que como se ha mencionado anteriormente, gran parte de las facultades, propiedades e instrumentos quedaron en estos agentes, ya que fueron ellos quienes ejecutaron en un inicio estos conjuntos, junto con la capacidad de apalancar recursos y generar condiciones aptas para que los privados puedan invertir en estos territorios. Estas facultades en el caso chileno corresponderían a la capacidad de desafectar directamente las sesiones desarrolladas en un inicio, a través del cambio de uso o la relocalización de estos lotes dentro del mismo polígono de Regeneración, lo mismo para las modificaciones de los instrumentos de planificación territorial o a través del aumento de atributos del artículo 6.1.8, para los casos de regeneración de Condominios Sociales.

Otra de las estrategias para abordar estas modificaciones territoriales, es lo que nos plantea el Consejo nacional de desarrollo urbano, (2015) el cual propone la creación de planes de regeneración urbana para la transformación integral de barrios vulnerables en zonas de Inversión pública prioritarias, instrumento que permitiría reajustar el suelo, transferir derechos de construcción y contemplar incentivos normativos referidos a la regulación urbanística aplicable, junto con coordinar los diferentes proyectos de inversión del territorio; integrar mecanismos económicos de incentivo a la inversión privada; permitir reajustes de suelo o trasferencias de derechos de construcción; contemplar incentivos normativos referidos a la regulación urbanística aplicable; una evaluación social y económica para el plan integral y no de cada proyecto de inversión en forma individual; con la posibilidad de modelos de concesión o administración privada, resguardando el interés social; e incluir medidas para evitar la expulsión de los habitantes originales.

En la dimensión más física de la residencialización, hay que mencionar que cuando se generaron estos conjuntos habitacionales, más que esta visión moderna de la arquitectura, existía un elemento más concreto que genero estos proyectos en Chile, el cual era los pocos recursos que se contaba por cada familia, por lo que los proyectos también cuentan con un conjunto de deficiencias físicas, como se he planteado anteriormente. Tras esta situación, podemos destacar la urbanización del polígono, ya que al generar grandes terrenos en donde

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se emplazan los condominios sociales, toda la infraestructura interior, ya sea sanitaria, eléctrica o de pavimentos, esta se ejecutó con un menor estándar, que la cedida como bien nacional de uso público, como las calles, las áreas verdes o los equipamiento, esto porque la ley es más exigente en las obras publicas que en las privadas, ya que estas últimas es de responsabilidad del propietarios. Por lo tanto, al reparcelar el suelo, hay que contemplar el mejoramiento o la duplicación de ciertas infraestructuras de urbanización, esta situación ayudaría a los residentes, ya que estas nuevas obras serian cedidas a la administración o al servicio correspondiente, siendo ellos los responsables de la mantención y no los vecinos, que hasta hoy en día, ellos técnicamente son los que se tienen que hacer cargo, de cualquier problema que exista en la infraestructura interior del barrio.

Para el desarrollo y construcción de las obras que plantea el plan de regeneración, estas se pueden construir a través de una ejecución directa por parte del estado, iniciativas que tienen que pasar a través de una serie de evaluaciones, las cuales miden la rentabilidad social de cada una de las etapas de las obras habitacionales o urbanas, como la pre-factibilidad, la factibilidad, el diseño y la construcción, esto para obtener una recomendación favorable por parte del Ministerio de Desarrollo social, quien tienen la responsabilidad de valorar si la inversión es o no rentable socialmente. Dependiendo de la iniciativa a ejecutar, esta será evaluada a través de una metodología costo eficiencia o beneficio, este proceso, junto con todos los mecanismos administrativos correspondientes a una ejecución por parte del estado, y a aun presupuesto de definición anual de las administraciones, hace que el proceso de ejecución directa sea extenso y engorroso. Otra fórmula, es a través de entidades de gestión inmobiliaria social, por medio de un financiamiento de subsidios de vivienda, ambas estrategias son de financiamiento ejecutado a través de anticipos por parte del SERVIU, por lo que estas operaciones se limitan a viviendas con un destino de carácter social, lo que no potencia la integración y diversidad del barrio.

Tal como se plantea anteriormente, con la propuesta de los planes de regeneración del consejo nacional de desarrollo urbano, estos territorios podrían contar con una evaluación social de carácter territorial, ya que como hemos planteado la evaluación social del MDS , se efectúa 19

por cada iniciativa, es decir en el barrio podrían existir evaluación para el desarrollo del ensanche de una calle, para la construcción de una plaza, para la ejecución de un edificio de vivienda social, etc., ya que se entienden que son proyectos distintos. Pero hay que recordar que los conjuntos habitacionales, corresponden a proyectos que se urbanizaron, y que se ejecutaron las viviendas en un mismo acto, contando con un presupuesto único, con especificaciones generales para todo el conjunto y una planimetría común, por lo que al rescatar esta idea, es que podemos entender que rehabilitación de un barrio, es la remodelación del proyecto

Ministerio de Desarrollo Social, Gobierno de Chile 19

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total, entonces la evaluación social de proyecto, no se debería ejecutar de forma individual, sino, se debería evaluar como una remodelación o rehabilitación total del polígono afectado. Por lo tanto, la selección de estos polígonos se tendría que realizar, a través de la identificación de los loteos o reparcelaciones originales, ya sea agrupándolas o de forma individual, con el fin de desarrollar un diagnóstico, para luego definir el problema, desarrollar las propuestas posibles, y luego, a través de una evaluación costo eficiencia, seleccionar la propuesta más rentable, es decir, la solución más económica que resuelve el problema general del barrio, y así contar con los recursos de todos los proyectos que se van a ejecutar, en cada una de las diferentes etapas, de una forma mucho más expedita para el desarrollo de las operaciones a desarrollar en los barrios.

Otra operación relevante, es una venta condicionada a un operador privado, para que pueda generar un proyecto de integración social, o la operación que indique el plan, financiando la ejecución de las obras, y así, posteriormente las viviendas de carácter social sean compradas por los beneficiarios a través de sus subsidios, junto con la venta de vivienda para la clase media, los cuales también cuentan con incentivos que son pagados después de la ejecución del proyecto, junto con otro tipo de anticipos o beneficios, si es que la operación calza con las exigencias de los proyectos del programa de integración social y territorial. Hay que recordar que, para la ejecución de estas operaciones, es necesario que exista un privado interesado en invertir, por lo que el suelo debe contar con las características necesarias para desarrollar una operación rentable, la cual va a depender de la superficie, del costo del suelo y de la capacidad de venta de las viviendas libres, si es que existen.

Una de las estrategias claves en el diseño, es el desarrollo de las plantas bajas como elemento que desarrolla el intercambio, a través de la construcción de las puertas como conexión entre lo público y lo privado, como la generación de servicios o equipamiento en los primeros pisos, situación muy compleja al operar desde una intervención directa o a través de inmobiliarias sociales, ya que no es posible el desarrollo de equipamiento de este tipo por medio de un financiamiento directo del estado, por lo que para desarrollar una operación como esta, solo puede desarrollarse a través de una venta condicionada u otra operatoria de la misma índole.

La movilidad habitacional es uno de los problemas más graves, ya que el estado no cuenta con una dotación de vivienda pública, por lo que es necesario la construcción de nuevas unidades habitacionales para generar un realojo, o la implementación de subsidios de arriendo que en muchos casos la escasez de oferta habitacional no hace efectiva esta estrategia, otro las situaciones a plantear es la de un campamento o de viviendas provisorias, pero según la experiencia chilena, generada en emergencias o en terremotos, estas iniciativas estas ligadas de una serie de problemáticas sociales, como la toma de los sitios por las familias allegadas del núcleo beneficiario, u otras de convivencia, que hacen una alternativa en el tiempo que pueden transformarse más en

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Imagen 27: Imagen que representa el avance de pasar de una herramienta para s o l u c i o n a r t o d o s l o s problemas a una caja de h e r r a m i e n t a , h a c i e n d o referencia a los nuevos Instrumentos y habilidades urbanísticas para reciclaje urbano.

Fuente: Presentación profesor Sebastià Jornet i Forner, del módu lo de p lan i f i cac ión urbanística del MDUT de la UPC.

un problema que en una solución.

5. Actores y criterios en la intervención de los barrios.

La estrategia de intervención del caso chileno, se encuentra más en el proceso de desarrollo de la intervención, que en el número de dimensiones u agentes que participan, por lo que centra sus fuerzas en la creación de un buen diagnóstico, social, urbano, habitacional y jurídico, junto con un plan maestro de regeneración con alto grado de participación vinculante, una ejecución de obras físicas e iniciativas sociales que provengan del plan, junto con un acompañamiento posterior a la ejecución de las obras físicas y las iniciativas sociales, todo desde una ejecución desde la administración central, quien gestiona las iniciativas desde sus secretarias regionales, las cuales coordinan a los agentes de la administración local, los Servicios de la administración central y agentes locales y privados que intervienen en el territorio. Esta figura es muy similar a la Polique de la Ville de los años 90`s, como hemos planteado anteriormente, a diferencia de los otros casos estudiados, los cuales apuestan por una intervención multi-dimensional, que le da mucho protagonismo a la dimensión económica, con las entidades de carácter privado como agente clave de la intervención, en donde la intervención de la administración busca que el territorio integre a los agentes y actuaciones, es decir, la capacidad de conseguir crear una red de cooperación óptima entre agentes, comunitarios, tercer sector, sector privado, público, etc.

El programa chileno, asume todos los casos que cumplan con las características basadas en criterios de acceso a servicios, concentración de vivienda social y cualidades físicas de los conjuntos y de las unidades habitacionales que lo componen, el indicador de desarrollo ecónomo del territorio no aparece en la evaluación, a diferencia de los casos estudiados, que se distinguen a los barrios de oportunidad, los cuales cuentan con todas las características de un polígono residencial, pero emplazado en un territorio que tiene las condiciones necesarias para la ejecución de iniciativas publico privada, a diferencia de casos en donde los niveles de estigmatización y de distancia de un centro urbano, hacen que necesiten una fuerte inversión estatal para que sea transformado a un barrio de oportunidad, en que las empresas privadas en conjunto con la comunidad, puedan abordar una cooperación para el desarrollo del territorio.

El programa de regeneración de condominios sociales, plantea que las intervenciones tendrán una duración de 4,5 años, muy similar a las propuestas iniciales de las políticas estudiadas, las cuales tuvieron que asumir que los tiempos planteados eran totalmente inviables, para posteriormente, en los casos desarrollados con una mirada más multidimensional, plantear una duración entre 10 a 20 años dependiendo del caso. En la intervención de La Mina en Barcelona, se formó una entidad pública - privada, un consorcio que estaba formado por

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representante de la administración central, local y la población del conjunto, la cual se constituyó por 10 años, con la posibilidad de extenderse hasta dos veces por cinco años más, esto, tras una revisión de los avances y el desarrollo físico y social de la intervención ejecutada.

Capítulo 5: Conclusiones.

Reflexión del estudio.

Al revisar la historia de los polígonos residenciales en los casos anteriormente mencionados, estos conjuntos aparecen como una respuesta al déficit habitacional cuantitativo que existió en diferentes países desarrollados o en vías de, aunque estas viviendas se ejecutaron a partir de criterios morfológicos y arquitectónicos de la utopía moderna, sencillamente se pueden asociar como una solución constructiva, la cual era de bajo costo y de una rápida ejecución para controlar la alta demanda habitacional. Esta respuesta se generó en los diferentes casos estudiados, a través de distintas estrategias de gestión, ya sea a través de una política estatista, con una producción de ejecución directa del estado, o a través de trasferencias de capital a las familias afectadas, incentivando el desarrollo del stock de viviendas que se necesitaba para controlar el déficit habitacional, por parte de las empresas privadas. Por lo tanto, esta situación no se origina desde una política particular, sino desde un problema común, por lo que se puede deducir que el origen de los barrios vulnerables en extinción de Chile, no son necesariamente un producto de una política o sistema de gestión con características liberarles, protagonizada por la asignación de subsidios o transferencias de capital, sino una respuesta a un problema, que básicamente era la falta de cobertura, a una demanda sin precedentes de familias sin hogar en el país, provocada por el descontrolado crecimiento demográfico de las ciudades, el cual se tuvo que cubrir, con un presupuesto insuficiente para desarrollar dicho volumen de vivienda con los estándares urbanos y habitacionales de políticas anteriores.

Para poder entender de manera más sintética el cambio del paradigma de hacer al de re-hacer ciudad, se plantea que el reciclaje urbano en áreas de especial atención, corresponden a un cambio de una arquitectura de procesos, pasando de un sistema modular que ha llevado la producción de vivienda social por más de medio siglo, tanto en Chile, como en los países estudiados, el cual era un modelo que se desarrolló a través de un proceso cerrado de elaboración, lo que ha permitido la ejecución de la producción de vivienda con acotados instrumentos y sistemas de gestión. Para posteriormente transformarse en un sistema de arquitectura integral, esto tras un desarrollo en el tiempo de los componentes funcionales de los barrios, a través del habitar de los residentes que se ve reflejado en los usos desarrollados, en las tradiciones que prosperaron de la comunidad, o el patrimonio inmaterial que floreció en el conjunto.

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Imagen 28: imagen de los disturbios en Francia en el año 2005.

Fuente: sitio web, http://www.elmundo.es/resumen/2005/fotos/18.html

Imagen 29: Imagen de los diarios franceses, después de los disturbios del año 2005

F u e n t e : s i t i o w e b , h t t p s : / /www.buzzfeed.com/jenniferpadjemi/1 0 - i m a g e s - s a i s i s s a n t e s - d e s -emeutes-de-banl ieue-de-2005?utm_term=.ln1KRRvr#.yoXQAAMB

Esta situación, generó un nuevo trazado entre los componentes físicos y los funcionales, desarrollando una arquitectura integral que se compone de características y piezas particulares, ya que a través de la transformación de los módulos, desarrollado por sus propios habitantes, se implementa una maquina urbana de ingeniería abierta, la cual necesita un cambio de mirada radical al querer modificar este nuevo producto, en donde se necesitará nuevos instrumentos, nuevas habilidades y conocimientos, que antes con un proceso de fabricación cerrada, no era necesario.

Tras el análisis desarrollado entre las diferentes experiencias o programas internacionales, y el programa chileno de regeneración de condominios sociales, aparece una conclusión dramática e impactante, la cual es que para poder abordar esta nueva arquitectura integral, que genere una transformación real en el territorio, a través de una mirada más local y multidimensional, hay que evolucionar a políticas más profundas, desarrollando un cambio no solo de los instrumentos o estrategias de gestión, si no un cambio radical de cómo hasta el día de hoy se han desarrollado las políticas de viviendas en el país. Históricamente estas políticas han sido a través una mirada sectorial de la vivienda, y para cambiar el paradigma, estas tienen que desarrollarse desde una mirada multi-sectorial, la cual debe ser gestionada por un ente distinto al Ministerio de Vivienda y Urbanismo, uno que pueda trabajar con instrumentos de distintos sectores, como los económicos, sociales, educacionales, etc., ya que esta mirada de producción abierta ya no puede ser liderada, por los gestores originales de los polígonos residenciales, los cuales trabajan desde una fabricación cerrada.

Lo complejo de esta reflexión, es que según los casos estudiados, este quiebre en el paradigma del cómo rehacer ciudad, no ha sido de forma natural, a través de una evolución de las políticas habitacionales, si no que al contrario, que después de décadas de intervenciones sin éxito en estos barrios, es la misma comunidad que ha sido empoderada y organizada durante años, que bajo un sentimiento de exclusión y marginalidad, toma las riendas del asunto mediante una demanda de una mejoramiento real de sus territorios, a través de fuertes protestas y violentos disturbios en algunos casos, los más emblemáticos a principios de siglo en Francia, caso extremo que aunque contaba con un contexto más complejo, cumple con las mismas lógicas mencionadas.

Esta situación, nos deja a los polígonos residenciales en un

escenario de total relevancia, ya que, si estas problemáticas en Chile no se trasforman en un tema país, que hoy en día se encuentran encabezados por problemas de derechos básicos, como la educación o la previsión, generando un quiebre del paradigma de forma natural, a través de un cambio radical en la forma de operar en estos barrios, se podrían desarrollar los mismos eventos que en los países de los programas estudiados. Lamentablemente, esta situación de una transformación natural, no se vislumbra como proyección de un futuro próximo, ya que la

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historia de la vivienda social en chile, habla de políticas y estrategias basadas en las experiencias de países con mayor historia, sin contemplar o modificar los errores de estas.

Respuesta a la pregunta de investigación.

A continuación, un listado de los aprendizajes, instrumentos y las estrategias de gestión, de los programas de reciclaje urbano en áreas de especial atención que se han estudiado, y que en las políticas chilenas no se consideran o no cobran la relevancia correspondiente.

• El concepto de diversidad urbana, como protagonista del desarrollo de la transformación de los polígonos residenciales, ya que es el garante de una mayor flexibilidad y adaptación de la arquitectura barrial, junto con potenciar el intercambio que existen o pueda existir en el territorio. Se aclara que la densidad habitacional no es un problema en todos los casos, por lo que la transformación se encuentra en su arquitectura o sistema, lo que puede llevar a la demolición parcial y a la disminución de la densidad, si es que el diagnóstico y el plan a desarrollar lo contempla.

• Tras este cambio de estrategias, en el barrio deben generarse sinergias entre las diferentes operaciones ejecutadas, ya sea de carácter público o privado, generando cambios multidimensionales, que van desde un cambio en el hábitat cotidiano del barrio, hasta un aumento de las plusvalías de sus viviendas.

• El desarrollo de las plantas bajas, no solo construir plazas y viviendas, generar actividades diversas, generar intercambio, ya sea comercial, administrativo, de servicios. Las grandes obras urbanas transgresoras, como bulevares , ramblas o equipamiento de gran escala, no funcionan por si solas, tienen que estar acompañadas de un plan y un programa de igual magnitud, que pueda propiciar el intercambio de diferentes actores de la ciudad en el barrio.

• Construcción de una hoja de ruta que tenga objetivos sólidos y emblemáticos, por lo que tiene que estar consensuado y validada por los residentes, con el fin de impedir los cambios en el tiempo, ya que esto dificulta la gestión y la continuidad de la intervención.

• La recalificación del suelo, la planificación a largo plazo, la ejecución de nuevas centralidades como polos de atracción y la monumentalización de la periferia, es clave, ya que al retejer la estructura a mayor escala, permitirá de mejor manera la accesibilidad y la permeabilidad del barrio, generando o propiciando el intercambio con los territorios colindantes y el resto de la ciudad.

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• La comunidad es clave pero no es la solución, ya que el desarrollo comunitario es una herramienta que ayuda a resguardar la permanencia en el tiempo de los habitantes originales del barrio, tras la especulación que genera la revalorización de la propiedad, provocada por una fuerte inversión publico - privada en el territorio. Aunque esta herramienta genera nuevas actividades sociales y organizacionales, junto con otros impactos al desarrollo de la comunidad como la apropiación y la construcción de redes en el territorio, esta tiene que estar acompañado por un cambio más drástico, que diversifique los distintos usos y arquitecturas del lugar.

• Generar mecanismo que den oportunidades de desarrollo económico a las familias del barrio, como los incentivos fiscales a las empresas para contratación de los vecinos, o para potenciar el emprendimiento local, junto con un proceso de protección de las redes sociales y de cohesión social entre las familias que llegan al barrio y las que ya son residentes, ya que como hemos planteado fomentar la diversidad social es una estrategia indispensable en estas intervenciones.

• Desarrollo del mosaico urbano, con el fin de facilitar la administración de los espacios comunes de las copropiedades, terrenos donde se encuentran los edificios o viviendas, a través de la cesión de áreas libres, y la configuraciones de organizaciones acotadas como los casos estudiados, que cuentan entre 10 a 40 unidades habitacionales, junto con potenciar lo particular de cada comunidad, diversificando las arquitecturas y usos.

• Las problemáticas sociales, asociadas a las bandas delictuales o al tráfico de drogas, necesita una estrategia mucho más fina y precisa, es por esto que al entender el carácter integral de cómo trabajar, es que hay elementos de carácter comunitario que se rescatan de las clásicas políticas de empoderamiento social, junto con una intervención física, que a través de la residencialización, que fragmenta el territorio para interrumpir los paños urbanos homogéneos, se construya el mosaico urbano ya antes mencionado, con el fin de poder identificar de forma más precisa las problemáticas de esta índole en el territorio, junto con la focalización de las iniciativas sociales más complejas.

• Desarrollar un modelo de gestión intersectorial, desde un agente local que desarrolle la multidimensionalidad de la intervención, como a través de los gobiernos regionales, apoyándose de la ley de descentralización chilena, para que las intendencias, los Gobiernos regionales, u otro agente como los planteados por el Consejo nacional de desarrollo urbano, ejecuten la intervención.

• Para decidir una estrategia para enfrentar las problemáticas de los polígonos residenciales, es de suma importancia contemplar el

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modelo de gestión utilizado para la construcción original de las soluciones habitacionales, ya que esta cambiara drásticamente, si fue desarrollado por gestión directa o a través de la ejecución de privados.

• Desarrollo de la vivienda en propiedad del estado, ya sea para arriendo, para asignación temporal, para empleados públicos, estudiantes, gestión privada, para niveles medios, etc. Por lo que la comunidad tiene que cambiar su visión, ya que si sigue pensando en la solución habitacional para los núcleos familiares vulnerables dada en propiedad, y no se abre a nuevos estratos económicos o sociales en el barrio, se mantendrá entrampado en un sistema monotemático.

• Generar una estrategia de contemplar un porcentaje de vivienda pública o el desafío de una vivienda que pueda modificarse físicamente en el tiempo, con el fin de dar respuesta a la problemática de la flexibilidad de la vivienda. El estado como un actor participe del territorio en el ámbito habitacional, con el fin de poder anticiparse a las problemáticas barriales, junto con garantizar un territorio más diverso, con viviendas destinadas a distinto estratos económicos o sociales, los cuales pueden ser administrados por concesiones a entidades privadas, u organizaciones locales sin fines de lucro, con la finalidad de poder contar con un agente que administre o garantice ciertos mínimos en el territorio, a través de los recursos recaudados de los alquileres de las familias de estratos medios.

• El estado tiene que ser accionista o partícipe de la propiedad del suelo, para que los problemas territoriales afecten a la gestión de la administración, más que indirectamente a través de un problema público o de la comunidad, ya que si existe una revalorización o desvalorización del suelo, éste tenga que intervenir para poder desarrollar su gestión. Ejemplo, concesiones de la administración de departamentos públicos para estratos medios, o con capacidad de arriendo, según bases a desarrollar, los arriendo tienen que superar un mínimo, sino el estado tiene que asumir el diferencial, obligando al estado a tomar medidas para que el valor del suelo se mantenga o aumente.

• Definición de tipos de barrios por conceptos de desarrollo económico, como los de oportunidad, en donde a través de una operación publico privada, de carácter directa se pueda generar una transformación, o los críticos que necesitan de una larga intervención, con inversión pública y la generación de condiciones para la inversión privada. En los barrios críticos hay que establecer que es la administración quien tiene que gestionar y subvencionar la primera instancia de intervención del barrio, para que se transforme en un barrio de oportunidad, en donde pueda existir una intervencion conjunta con el sector privado.

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• No es posible ejecutar la transformación de un barrio con un único actor, como lo es la administración. La empresa privada y las diferentes entidades económicas tienen que ser parte del la transformación, la cual tiene que ser limitada o restringida según el plan maestro. El estado tiene que generar un ambiente propicio tanto para los inversores, como para la comunidad, a través de diferentes instrumentos, como la inversiones directas o el desarrollo de incentivos fiscales.

• La relación pública privada, como agentes ineludibles de la transformación urbana, por lo tanto, es de suma importancia saber la capacidad de inversión de las inmobiliarias y las empresas que pueden intervenir en el territorio, ya que la envergadura o capacidad financiera del sector privado, definirá los polígonos máximos de intervención o el etapamiento de él.

• Según los casos estudiados, el proceso de transformación de un barrio dura décadas en tener resultados relevantes, por lo que es clave la construcción o la vinculación de entidades paralelas o externas a las de la administración, que puedan llevar el proceso alejado de colores políticos y procesos administrativos muy complejos. Como las construcción de consorcio público privado, o las entidades del tercer sector, agentes claves en los planes de transformación, gracias a su proximidad al terreno y la capacidad de adaptación, que los convierte en un intermediario imprescindible entre los diferentes niveles de la administración, y la comunidad beneficiada.

Nuevas preguntas de investigación

Tras el desarrollo de este trabajo final de máster, aparecen una serie de respuestas para el reciclaje urbano en áreas de especial atención, pero a la vez se abran otras interrogantes, como, de qué forma se pueden encontrar nuevas respuestas para la transformación de estos territorios, adaptándose a la realidad administrativa de chile?, cuál es el volumen de inversión de las inmobiliarias chilenas, tendrán la capacidad de intervenir en territorios de esta envergadura?, cuál deberá ser el tamaño de los polígonos a intervenir en Chile?, de qué forma se podría evitar esta futura crisis, sin tomar medidas tan profundas? ¿Estas problemáticas estarán dándose en otros países que se encuentran en vías de desarrollo?

Preguntas que son de gran importancia de seguir trabajando, ya que como se planteó en la introducción y en la conclusión, estos casos son el gran problema del sector vivienda, y el futuro problema país que deberemos enfrentar en los años venideros.

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