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I. Régimen constitucional del presupuesto . 15

1. Consideraciones generales . . . . . . . 15

2. Límites del gasto . . . . . . . . . . . . 23

3. Gasto y políticas públicas (planes degobierno) . . . . . . . . . . . . . . . . 29

4. Gasto y distribución de riqueza (gastosectorial, regional y social) . . . . . . 33

5. Procedimiento . . . . . . . . . . . . . 39

6. Reconducción del presupuesto . . . . 75

7. Naturaleza jurídica del presupuesto . . 80

8. Acceso a la información presupuestal . 82

9. Coordinación federal . . . . . . . . . . 83

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I. RÉGIMEN CONSTITUCIONALDEL PRESUPUESTO

1. Consideraciones generales

El manejo de recursos fiscales tiene tres fases: in-greso, asignación de partidas para el gasto y controldel gasto. Cada una de esas fases ha sido objeto deregulación constitucional en etapas diferentes, y encada una de ellas se han adoptado instrumentos dis-tintos de control por parte de los órganos colegia-dos de representación política. Históricamente elprimer instrumento en aparecer fue el concernientea los ingresos en la Carta Magna británica (1215,apartados 12 y 14); el segundo aspecto, correspon-diente a la asignación de partidas, surgió con el Billof Rights en Inglaterra (1689, apartado IV), y el re-lativo al control del gasto fue producto de la Consti-tución francesa de 1791 (cap. III, art. 1o.).

El desarrollo del sistema representativo, queconstituye el eje de las revoluciones inglesa, ameri-cana y francesa, está vinculado con dos cuestionescentrales, constitucionalmente resueltas desde el si-

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glo XVIII: la defensa de las libertades y, como ele-mento correlativo, el control del poder. Los proble-mas concernientes al acceso al poder (institucioneselectorales y partidos políticos), que correspondenal sistema democrático, son característicos delconstitucionalismo del siglo XX.

Ahora bien, un diseño constitucional que conten-ga elementos de desarrollo asimétrico entre el siste-ma representativo y el sistema democrático, puedegenerar problemas institucionales importantes. Eneste sentido el problema del presupuesto (que entérminos amplios implica ingreso, asignaciones ycontrol del gasto), es una cuestión de la mayor rele-vancia para el sistema representativo.

Durante las últimas cinco décadas, por lo menos,la preocupación fundamental del debate constitu-cional en México se centró en materias de naturale-za electoral, pero han quedado pendientes otros te-mas cruciales, como la organización del poder enun sistema democrático y la actualización del siste-ma representativo, entre otros. En este texto abor-daremos el problema del presupuesto, aunque eneste caso sin hacer referencia al ingreso ni al con-trol técnico del gasto, por considerar que la partici-pación de los órganos representativos en la defini-ción del gasto es esencial para consolidar el sistemarepresentativo y, por ende, la democracia constitu-cional en el país.

16 EL PROCESO PRESUPUESTARIO







Según Laurence Tribe (p. 257) muchas revolu-ciones han comenzado por la inconformidad con lasacciones recaudatorias; sólo una, en Inglaterra, en1469, por las asignaciones de gasto, y ninguna pordeficiencias en el control de las erogaciones. Perolo cierto es que numerosos movimientos socialestienen como origen las condiciones de marginaciónque resultan de la falta o de la insuficiencia de pro-gramas de inversión. Estas situaciones se deben adecisiones equivocadas en cuanto a las políticas so-cial o económica en un Estado determinado. No hayduda que es potencialmente más explosivo cobraren exceso o cobrar mal, que gastar sin control. Em-pero, lo que la experiencia constitucional demuestraes que si bien lo primero que se reguló fue la capa-cidad de exacción tributaria por parte de los órga-nos del poder, andando el tiempo el gasto tambiénse convirtió en un asunto relevante.

Al suscitarse las fricciones entre la corona y lanobleza en la Edad Media, los monarcas se avinie-ron progresivamente a aceptar que la función recau-datoria se realizara con el acuerdo de los repre-sentantes de los nobles, de los religiosos y delpueblo llano. Así ocurrió, después del caso británi-co, con las asambleas estamentales germanas y conlas cortes valencianas, aragonesas, castellanas yportuguesas, a partir del siglo XIII (cfr. Caetano,Moneva, Pérez-Prendes).

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La Constitución norteamericana (art. 1o., sección9) contiene la traducción normativa de la expresiónque sintetiza la demanda dominante de la revolución deindependencia: “no taxation without representation”(“no hay tributación sin representación”) (cfr. Dra-per, pp. 258 y ss.). Queda registrada, así, la vincula-ción entre la representación política y la función re-caudatoria del Estado. En el caso norteamericanodiversos historiadores (cfr. Bancroft, t. IV) sustentanla tesis, útil para este estudio, de que si las previsionesconstitucionales británicas en materia de impuestos,adoptadas en 1215 y ampliadas en 1689, se hubieranaplicado a la población de las trece colonias, el movi-miento de independencia se habría pospuesto por mu-cho tiempo. La regla de que los impuestos requeríanel consentimiento de los representantes populares nose aplicó con relación a la población de las colonias.

La difusión del principio de no tributación sinrepresentación fue muy rápida. La Constitución deCádiz la incorporó (art. 341), y otro tanto ocurriócon los primeros textos constitucionales latinoame-ricanos: Cundinamarca (1811, tít. VI, art. 27), Qui-to (1812, art. 35), Apatzingán (1814, art. 113), Ar-gentina (1815, sección tercera, cap. 1, art. 10), Perú(1823, arts. 60-11), y Brasil (1824, arts. 15-10). Entodos los casos se establece la facultad exclusiva delos congresos para aprobar los impuestos y el mon-to de los gastos.








La Comisión de Constitución que preparó el tex-to gaditano de 1812 formuló una serie de importan-tes consideraciones en torno al presupuesto, que en-contró eco en América Latina desde sus primerasConstituciones. Los representantes de la nación, sedijo en Cádiz (Constitución de Cádiz..., pp. 106,109) no podían dejar que los recursos obtenidos dela tributación fuesen dejados en manos del monarcapara que a su arbitrio los asignara.

Dicey (pp. 202 y ss.) ha señalado que hasta antesde que las Constituciones comenzaran a determinarlas reglas del gasto, los impuestos autorizados noeran otra cosa que un regalo al monarca. Con laaprobación del gasto por parte de órganos de repre-sentación, se diferenciaron el patrimonio públicodel Estado y el patrimonio privado de los monarcas.Este es uno de los rasgos característicos del concep-to de Estado moderno. Los recursos que tenían suorigen en los tributos debían tener un destino esta-blecido por los órganos de representación, inclu-yendo las asignaciones a la corona.

La idea de la representación política no surgióvinculada con la función legislativa del poder, sinocon las funciones tributarias y de gasto. Esto expli-ca que aun en el constitucionalismo moderno y con-temporáneo las congresos y parlamentos hayan sidoflexibles en materia de delegación legislativa perono en lo concerniente a las facultades fiscales y pre-








supuestarias. Este es un aspecto que no ha sido ade-cuadamente valorado por la teoría constitucional,pero resulta incontrovertible que en todos los siste-mas se reconoce una esfera normativa propia de losgobiernos (normalmente de carácter reglamentario yexcepcionalmente de naturaleza legislativa), en tan-to que los sistemas constitucionales representativosy democráticos prevén las autorizaciones de cobrofiscal y de gasto público como facultad de los órga-nos de representación política. A lo más que se lle-ga en algunas Constituciones, como se verá en esteestudio, es a admitir erogaciones extraordinariascon motivo de sucesos no previstos (por lo generaldesastres naturales); pero incluso en este caso sedeben producir las autorizaciones ex post facto y laconsiguiente auditoría por parte del órgano de repre-sentación.

En las democracias constitucionales se admite,aunque cada vez con mayores reservas y limitacio-nes, la posibilidad de delegaciones legislativas enfavor del gobierno; en cambio, las delegacionesen materia fiscal y presupuestaria son propias de lossistemas no democráticos. En este sentido, en 1887Bismarck disolvió al Parlamento que se negó a au-torizarle un presupuesto para siete años consecuti-vos (Spillmann, p. 371), pero consiguió su objetivodespués de nuevas elecciones. También deben te-nerse presentes las normas de atribuciones conferidas








a Benito Mussolini (Ley del 31 de enero de 1926) y aAdolfo Hitler (Ley de Autorización de 1933). LaConstitución de la Unión de Repúblicas SocialistasSoviéticas, de 1922, disponía (arts. 1o., j), 8o., 17,18 y 29) que el presupuesto general de la URSS yde cada una de las repúblicas federadas sería apro-bado por el Comité Central Ejecutivo de la Unión yen su nombre por el presidente, quien era “el órga-no supremo político, legislativo y administrativo”de la Unión. Por su parte la Constitución portugue-sa de 1933, que rigió durante la dictadura salazaris-ta, establecía (art. 64) que la elaboración y ejecu-ción del presupuesto era facultad del gobierno; y enla Ley Constitutiva de las Cortes españolas, de1942, se preveía (arts. 10 y 13) que las Cortes cono-cerían del presupuesto, pero por razones de urgen-cia podría formularlo el Jefe del Estado (FranciscoFranco), a quien por otra parte también incumbíaparticipar en la integración de las propias Cortes.La Constitución china en vigor (arts. 30, 31 y 32, 5)asigna la potestad tributaria y presupuestaria alConsejo de Estado, compuesto por el primer minis-tro, los viceprimeros ministros y los ministros.

La evolución de las normas que regulan los in-gresos y gastos públicos, así como su riguroso con-trol, permiten apreciar la evolución de las faculta-des correspondientes a los órganos colegiados derepresentación política de una manera muy precisa,








más allá de lo que corresponde a la función legisla-tiva, que tiene una zona de penumbra todavía muyextensa. Los especialistas en derecho constitucionaladmiten que la función legislativa puede ser desem-peñada de manera principal por los congresos yparlamentos, pero aun así los gobiernos desempe-ñan una importante actividad normativa e inclusolos tribunales participan en el proceso legislativocuando declaran la inconstitucionalidad de normasgenerales. Además, la jurisprudencia también esconsiderada fuente del derecho.

Pero el único aspecto de la actividad del Estadoconstitucional democrático que corresponde exclu-sivamente a los órganos de representación es elconcerniente a la tributación y al gasto. De ahí quelo presentemos como un problema central en el pro-ceso de consolidación de la democracia constitucionalen México. En las páginas siguientes, se verá que elsistema constitucional mexicano presenta significa-tivos rezagos en esta materia si se le compara conotros sistemas presidenciales y parlamentarios. He-mos querido hacer una exploración lo más ampliaposible para identificar con la mayor precisión lasdiferentes instituciones relacionadas con el gastopúblico, a efecto de establecer el punto en el que seencuentra nuestra Constitución.

Como ya se señaló, en este estudio no aborda-mos otras dos cuestiones que guardan relación con








el tema del presupuesto: el origen de los recursos, yel control contable del gasto. En ambos casos nues-tro sistema constitucional presenta una situación dedesarrollo análoga a la que prevalece en el resto delos sistemas constitucionales democráticos. Dondeadvertimos diferencias relevantes es en la elabora-ción del presupuesto, y es sobre ese aspecto queformulamos al final algunas recomendaciones parala actualización de nuestra norma suprema en elmarco del constitucionalismo democrático contem-poráneo.

2. Límites del gasto

Como ya se señaló (v. “Consideraciones genera-les”), a partir de la Constitución francesa de 1791se introdujo el control técnico de las erogacionesllevadas a cabo por el gobierno. Sin la existencia deese tipo de control la acción de los órganos repre-sentativos sería inútil. Es indispensable corroborarque las decisiones concernientes al gasto sean pun-tualmente aplicadas por los órganos de gobierno.

En cuanto a las normas que regulan los ingresos,el cumplimiento de las disposiciones fiscales es ob-jeto de control desconcentrado: corresponde esen-cialmente a los causantes a través de procedimien-tos administrativos y jurisdiccionales; en lo que








atañe a los egresos el control es concentrado y seejerce esencialmente por órganos técnicos, muchasveces vinculados con los de representación. En am-bos casos se trata fundamentalmente de operacionesjurídicas y contables ajenas en principio al compor-tamiento político de las instituciones. Por lo mismo,estos instrumentos no serán examinados en el pre-sente documento, aunque es oportuno subrayar laimportancia que tienen para la operación del siste-ma representativo.

Por otra parte, el constitucionalismo contempo-ráneo ha venido incorporando una nueva forma decontrol del gasto. Al lado del control técnico, queconsiste en la evaluación objetiva del ejercicio pre-supuestal, se ha desarrollado el control normativo,que consiste en la inclusión en los textos constitu-cionales de límites al gasto. El objetivo de ese tipode normas consiste en garantizar el equilibrio entrelos ingresos y los egresos. Independientemente delas razones económicas que hagan recomendable elequilibrio de las finanzas públicas, los límites cons-titucionales al gasto suponen asimismo un límite alsistema representativo. Las Constituciones son unaexpresión de la soberanía popular, y en esta medidatodas las decisiones que se incorporan a la normasuprema son el producto de la voluntad soberanadel pueblo. Sin embargo, el sistema representativotambién se apoya en el concepto de que los repre-








sentantes de la nación actúan en nombre del pueblosoberano, y si bien deben disponer del mayor mar-gen posible de acción, es necesario que actúen con-forme a las facultades y obligaciones que de maneraexpresa les sean asignadas por el propio soberano.El diseño constitucional es de la mayor importan-cia en este punto, porque las limitaciones excesivasimpuestas a los representantes pueden operar comorestricciones al propio soberano; pero también de-ben existir limitaciones para los representantes,justificadas en tanto que por definición no puedenejercer la suma de facultades que corresponden alpoder soberano, porque entonces ellos serían el so-berano. Esas limitaciones han de ser tales que nocancelen la capacidad de decisión de los repre-sentantes, ni dejen espacios para el ejercicio dis-crecional del poder, porque romperían el sistemade equilibrios entre los órganos del poder, necesa-rios para la preservación de las libertades indivi-duales y públicas.

El caso extremo de esa tensión entre los repre-sentantes y el soberano está en el enunciado de JuanJacobo Rousseau en el sentido de que el ejerciciodemocrático del poder se opone al ejercicio repre-sentativo del poder. Entre mayores sean las facultadesde poder que ejerza el pueblo de manera directa,menores serán las que correspondan a sus repre-sentantes. Según Rousseau (Contrato..., III, XV)








hay una relación inversa entre democracia y repre-sentación. En efecto, la democracia absoluta signi-ficaría la ausencia total de representación. Sin em-bargo, el propio Rousseau no pudo eludir que enEstados de dimensiones geográficas y demográficassignificativas, como el caso de Polonia, que estudió(Consideraciones..., VII), el sistema representativoes imprescindible. En realidad la conclusión deRousseau es falaz, porque si bien es cierto que elmayor grado de democracia implica un menor nivelde representación, lo contrario, en cambio, no esverdad. No se puede afirmar que un sistema dejede ser democrático porque contenga institucionesrepresentativas sólidas. Equivaldría a decir que lamáxima representación es la mínima democracia, yesto es absurdo. No hay sistema representativo po-sible sin bases democráticas.

Es verdad que en las sociedades protodemocráticasmedievales se desarrollaron instituciones repre-sentativas. Las expresiones fueron diversas: conci-liarismo, corporativismo y parlamentarismo. Aun-que la presencia de esta última no fue suficiente parapoder hablar de instituciones democráticas, sí seconvirtió en cambio en un instrumento para hacerefectiva la democracia constitucional posterior.

En este documento queremos mostrar precisa-mente la forma en que, a través de la discusión yaprobación del presupuesto, los sistemas democráti-








cos y representativos entran en una sinergia que lospotencia mutuamente. De ahí que las medidas quetiendan a reducir las posibilidades del sistema re-presentativo en aras de una hipotética magnifica-ción del sistema democrático, en realidad puedencontribuir al debilitamiento de ambos.

Este es el caso cuando se imponen a los órganosde representación límites para la discusión y apro-bación del presupuesto. La representación debe co-tidianamente responsabilizarse de cuánto y cómo segasta. La esencia de las decisiones políticas es quecorrespondan, especialmente las presupuestales yen cada momento, a los intereses sociales. LasConstituciones deben contener disposiciones quegaranticen el ejercicio de las libertades, no que lasreduzcan. Introducir restricciones en materia depresupuesto significa reducir la capacidad decisoriade los órganos de representación por un tiempo in-determinado, y además genera presiones en cuantoal texto constitucional.

En diferentes sistemas constitucionales se haplanteado la conveniencia de introducir normas queaseguren el equilibrio presupuestal. Esta tendenciano ha calado de manera significativa, y son pocoslos ejemplos que se identifican en ese sentido: Cos-ta Rica (art. 176), El Salvador (arts. 226 y 227); Pa-namá (art. 267), y Perú (art. 78). En el caso de queesta tendencia se generalice, se producirá una rigi-








dez tal que afectará la capacidad de los órganos derepresentación para decidir dentro de los márgenesque actualmente dispone. Como se verá más ade-lante, existen en el mundo limitaciones en materiade iniciativa y de aumento del gasto con relación alproyecto presentado por el gobierno, pero subsistela posibilidad de que se autorice un volumen deegresos superior a los ingresos fiscales, si ambosórganos del poder (gobierno y Congreso) están deacuerdo. En todo caso la decisión de una políticade equilibrio financiero debe ser parte de un pro-grama de gobierno, susceptible por ende de serapoyado por los ciudadanos en cada proceso elec-toral, pero no, a nuestro juicio, de una definiciónconstitucional.

En la medida en que las decisiones propias de losprogramas de gobierno se transforman en disposi-ciones constitucionales, introducen en el aparatonormativo supremo factores de inestabilidad quedistorsionan su naturaleza y su función. Es entoncescuando la Constitución, en lugar de enunciados ge-nerales, se vuelve una norma casi reglamentaria queacoge de manera permanente programas de gobier-no necesariamente transitorios. La experiencia de-muestra que el casuismo constitucional guarda unarelación directa con la frecuencia de las reformas, yésta con la falta de adhesión al texto de la normasuprema.








3. Gasto y políticas públicas (planes de gobierno)

La relación entre planes de gobierno y presu-puesto apenas aparece en algunas Constituciones.Adicionalmente, la mayoría de las que regulan esavinculación, atribuyen a los gobiernos la facultadde planificar. Es el caso de México (art. 26). Enesta Constitución, sin embargo, no se establece lavinculación entre el presupuesto anual y el “plannacional de desarrollo” , que es adoptado como pro-grama de gobierno por seis años. En Ecuador (art.258), por el contrario, el proyecto de presupuestodebe corresponder al plan de desarrollo que elaborael gobierno. Venezuela (arts. 187, 8; 311, y 313)ofrece un ejemplo análogo de concentración de fa-cultades en la esfera gubernamental: la AsambleaNacional aprueba “ las líneas generales” del plan dedesarrollo económico y social del país, que presentael presidente, y el gobierno elabora un “marco plu-rianual del presupuesto” en el que hace explícitoslos objetivos de largo plazo de la política fiscal, quesomete a la sanción legal de la Asamblea Nacional.Algo semejante ocurre en Finlandia (art. 66), dondeel plan de largo plazo para el desarrollo de la eco-nomía nacional es elaborado por el gobierno, que li-bremente puede comunicarlo al Parlamento.

Hay otros casos que presentan rasgos diferentes.En Brasil (arts. 48, II, y 165, 1, 2, 4) la ley del plan








plurianual establece, de manera regionalizada, lasorientaciones, objetivos y metas de la administra-ción pública federal; y la ley de directrices presu-puestales determina las metas y prioridades de laadministración pública federal, orienta la elabora-ción de la ley de presupuesto anual y establece lapolítica de las agencias de fomento. En Colombia(arts. 341 y 352), por su parte, el Congreso apruebael proyecto de plan nacional de desarrollo propues-to por el gobierno, y en Portugal (arts. 92, 93 y 108,2) la Asamblea de la República aprueba “ las gran-des opciones” , conforme a las cuales el gobiernodetermina los planes de desarrollo de mediano ylargo plazos, que tienen a su vez expresión en lospresupuestos del Estado.

Se trata de un tema delicado, en tanto que al li-mitarse la intervención de los órganos representati-vos en los procesos de planificación, se reducen susposibilidades de participar en la definición de laspolíticas públicas en determinados plazos; pero a suvez el concepto de planificación debe ser visto a laluz de las experiencias que han llevado al desborda-miento del poder estatal y a la reducción de márge-nes de maniobra en momentos críticos. En este do-cumento no nos pronunciamos por procedimientosdeterminados de planificación, sino sólo por la vin-culación entre el gasto autorizado y las políticas delargo plazo.








Como se ha visto, la definición de los planes estádirectamente encomendada a los gobiernos. Resultaexplicable que así sea, porque en realidad corres-ponden a programas de gobierno. En todo caso haydos tendencias claramente diferenciadas: la que in-volucra a los órganos de representación en la apro-bación de los planes y la que los excluye. La Cons-titución mexicana se sitúa en este segundo caso.

Las tendencias planificadoras en el constitucio-nalismo democrático parecen haber sido una espe-cie de respuesta ya innecesaria frente a la planifica-ción centralizada socialista, que se responsabilizabasólo ante la historia de sus resultados.

Los procesos de elaboración de los planes exi-men al gobierno de asumir la responsabilidad direc-ta en cuanto a la definición de sus políticas. Losplanes son resultado de una elaboración más o me-nos compleja, en la que suele reconocerse la ampliaparticipación de los agentes económicos y sociales.

Ese fenómeno es particularmente perceptible enlos sistemas presidenciales; en los parlamentarios losjefes de gobierno están obligados a presentar los obje-tivos generales de su política ante los parlamentos.Esos objetivos traducen los compromisos que per-miten integrar las coaliciones, cuando ningún partidopor sí solo hace mayoría, o recogen las propuestas delpartido mayoritario. En estos casos el Parlamento selimita a conocer los programas de gobierno. En los








sistemas presidenciales los programas de gobiernono son el resultado de coaliciones para integrar ma-yoría en el Congreso, y ni siquiera suelen corres-ponder a las coaliciones de naturaleza electoral queson comunes en los sistemas democráticos.

En ningún caso es razonable que el programa degobierno se someta a la aprobación del Congreso,pero sí al menos que se le dé a conocer en los tér-minos más amplios posibles.

En tanto que el programa de gobierno debeorientar, conforme a una política sensata, los pro-yectos presupuestales, su conocimiento por partedel congreso resulta un elemento relevante para quesus integrantes puedan valorar las previsiones delpresupuesto a la luz del programa. Los programasson lineamientos que, sin ser vinculantes, razona-blemente deben corresponder a todo un periodo degobierno; los presupuestos, en cambio, son previ-siones de gasto adoptadas, con excepciones, paraperiodos anuales. La anualidad de los presupuestosasegura la participación permanente de los repre-sentantes en las definiciones del gasto público. Losplanes no deben ser aprobados por los representantesporque ello debilitaría su responsabilidad políticade aprobar el presupuesto permanentemente, y en-frentar después el juicio ciudadano en las urnas.Aprobar un plan es asumir compromisos de largoplazo en materia presupuestal: un plan de gobierno








puede o no guiar en todo momento al Ejecutivo;pero no debe ser vinculante para el Congreso, quedebe contar siempre con márgenes de maniobrapara cambiar, dar giros a la política de gastos, au-mentar unos rubros, disminuir otros; sin embargo,los enunciados del programa de gobierno permitencontar con un referente mínimo en cuanto a la orien-tación que se imprimirá al gasto público. De ahí laimportancia que tiene su conocimiento por el Con-greso.

4. Gasto y distribución de riqueza (gasto sectorial, regional y social)

A. Gasto sectorial

En algunos textos constitucionales se establecendisposiciones que asignan recursos a determinadossectores. Es una previsión normativa importante,porque reduce los márgenes de discrecionalidad delos gobiernos, a los que en la mayoría de los casoscorresponde elaborar los proyectos de presupuesto.Así, por ejemplo, según la Constitución de Colom-bia (art. 357), corresponde a la ley disponer quéporcentaje de la inversión debe aplicarse en las zonasrurales; en Ecuador (art. 71) se asigna a la educa-ción por lo menos el treinta por ciento de los ingre-sos corrientes totales del gobierno; en El Salvador








(art. 61) existe la obligación de establecer en el pre-supuesto las partidas para sostener a las universida-des estatales y “asegurar y acrecentar su patrimo-nio” ; en Guatemala (art. 84) a la Universidad deSan Carlos de Guatemala le corresponde una asig-nación no menor al cinco por ciento del presupuesto,“habiéndose de procurar un incremento presupues-tal adecuado al aumento de su población estudiantilo al mejoramiento del nivel académico”; en Hondu-ras (art. 161) a la Universidad Nacional Autónoma deHonduras le corresponde una asignación no menor alseis por ciento del presupuesto. Además, la exonerade toda clase de impuestos y contribuciones.

En Nicaragua (art. 125) las universidades y loscentros de educación técnica superior reciben el 6%del presupuesto nacional; en Panamá (art. 100) elEstado dota a la Universidad de “ lo indispensablepara su instalación, funcionamiento y desarrollo fu-turos” . La Constitución de Paraguay (art. 85) dis-pone que los recursos asignados a la educación nosean inferiores al veinte por ciento del total del pre-supuesto, y en Venezuela (arts. 103 y 110) el Esta-do da prioridad al presupuesto en educación y endesarrollo científico y tecnológico. Entre las Cons-tituciones europeas, la de Portugal (art. 93, 2) esta-blece que los presupuestos deben incluir previsio-nes concernientes al desarrollo regional.








B. Gasto regional

En cuanto a las previsiones de gasto en funciónde las regiones, la Constitución de Argentina (art.75-2) señala que una ley convenio establecerá el ré-gimen de coparticipación de las contribuciones en-tre la nación y las provincias. La de Brasil (art. 165,7) indica que las leyes del plan plurianual y de di-rectrices presupuestales incluyan las políticas y losprogramas relacionados con el desarrollo regional,y agrega que la ley de presupuesto debe reducir lasdesigualdades entre las regiones, de acuerdo con uncriterio demográfico. En Colombia (arts. 353 y 357)los principios aplicados al presupuesto nacional ri-gen también para las entidades territoriales; y la leydebe determinar qué porcentaje de los recursosasignados a los municipios tiene que ser a su vezcanalizado como inversión social.

En las Constituciones europeas, la de Bélgica(art. 175, 176 y 177) dispone que haya previsionesespeciales para la asignación presupuestaria corres-pondiente a las regiones, y a las comunidades fla-menca, francesa y germanófona, y la de España(art. 158) prevé un Fondo de Compensación, conobjeto de corregir los desequilibrios económicos in-terterritoriales, y para hacer efectivo el principio desolidaridad.








C. Gasto social

El gasto social es apenas objeto de atención enunos cuantos textos. Los principales ejemplos apa-recen en Colombia (art. 350), donde la ley de apro-piaciones debe tener un apartado sobre gasto social,que en ningún caso podrá ser inferior al ejercicioanterior. En Francia (art. 39) y en Portugal (art.108, 1o.) aparecen referencias expresas en cuanto ala responsabilidad de atender al gasto en seguridadsocial, sin especificar sus montos.

D. Consideración general

Además de las previsiones constitucionales rela-cionadas con la asignación de recursos en materiasectorial, regional y social, debe tenerse presente unaspecto de gran importancia: a través de la legisla-ción ordinaria, en la mayor parte de los países consti-tucionalmente organizados, se ha ido desarrollandouna serie de disposiciones que determinan compro-misos para el Estado. Esos compromisos de gasto yde inversión establecidos por ley reducen conside-rablemente el margen de discrecionalidad de losgobiernos cuando ejercen el derecho de iniciativadel presupuesto. En el caso de México, para sóloseñalar un ejemplo, según cifras de la Secretaría deHacienda y Crédito Público, el 53% del gasto neto








total está ligado a disposiciones jurídicas que esta-blecen compromisos cuantitativos definidos; porotro lado, se estima que el 34% representa un con-junto de erogaciones para cumplir con diversasdisposiciones legales. Así pues, podemos decir quealrededor del 87% del gasto está previamente com-prometido.7 Por medio de la ley, los congresos yparlamentos se han ido abriendo una vía que lespermite definir las políticas públicas y los progra-mas de gasto.

Aquí conviene subrayar la diferencia entre previ-siones de gasto definidas por la Constitución y pre-visiones de gasto planteadas en las leyes ordinarias.En el primer caso se está ante una limitación que elpoder constituyente impone al sistema representa-tivo, como ya se vio en el apartado 2. Por el con-trario, las definiciones adoptadas por la legislaciónordinaria constituyen un límite para la discreciona-lidad del gobierno cuando elabora los proyectos depresupuesto, pero no suponen una rigidez excesiva,que sí se produce cuando se constitucionalizan loscompromisos de gasto. Adelante veremos que latendencia dominante consiste en que el gobiernotenga la exclusividad en la iniciativa del presupues-to, y está bien que así sea; pero en la medida en que


7 Subsecretaría de Egresos de la Secretaría de Hacienda y CréditoPúblico, “El Presupuesto de Egresos de la Federación, 1995-2000” .







los congresos, por la vía legislativa, puedan condi-cionar parcialmente las políticas de gasto, influyende manera importante en las políticas públicas y re-ducen los márgenes de decisión unilateral del go-bierno.

En este punto, como en otros que examinaremosmás adelante, cobra especial importancia el veto delEjecutivo, que es común en los sistemas presiden-ciales aunque también esté siendo adoptado por al-gunos sistemas parlamentarios (Francia, art. 10;Grecia, art. 42; Italia, art. 74; Portugal, art. 139). Enestos últimos se explica como un mecanismo inter-medio que permite eludir el costo político de solicitaruna votación de confianza o de disolver el Parla-mento cuando los parlamentos adoptan, por mayo-ría simple, decisiones legislativas que no comparteel gobierno. La potestad de establecer compromisosde gasto a través de la legislación ordinaria, permitea los órganos de representación participar indirecta-mente en la definición de las políticas públicas y degasto.

Por las razones anteriores no nos inclinamos porrecomendar que en la Constitución se establezcaningún tipo de limitación a los representantes encuanto a las políticas y montos de gasto. Los apa-rentes beneficios que derivan para las áreas a que serefieren las Constituciones cuando señalan rubrosde gasto, se traducen en un perjuicio para el sistema








representativo. En esta materia lo que cuenta es queel sistema representativo, elemento esencial de todademocracia, se fortalezca. Favorecer a la educacióno al desarrollo regional, por ejemplo, a expensas dedebilitar al sistema representativo, se traducirá a lapostre en problemas de mal funcionamiento institu-cional de los congresos y parlamentos. Respecto delpresupuesto es preferible que los actores institucio-nales se responsabilicen directa y permanentementede la forma como se autoriza el gasto. De maneraparticular en el caso mexicano, donde nos interesael fortalecimiento del Congreso, es importante dejarque siga fluyendo la legislación como eje de loscompromisos de gasto, responsabilizando de mane-ra inmediata a los representantes, sin involucrar enese propósito a la norma constitucional.

5. Procedimiento

A. Presentación del proyecto de presupuesto

a. Iniciativa

La regla es que la iniciativa en materia corres-ponde de manera exclusiva a los gobiernos. Algu-nas Constituciones, empero, admiten matices encuanto a este rasgo. Son los casos de Bolivia (arts.59 y 96-7), donde si el presidente no presenta el








proyecto dentro de las treinta primeras sesiones or-dinarias del Congreso, y es requerido para hacerlopor algún miembro del Poder Legislativo, despuésde veinte días el proyecto puede ser presentado porcualquier legislador.

En Panamá (art. 266) el presidente presenta elproyecto previa consulta con la Comisión de Presu-puesto de la Asamblea Legislativa. En El Salvador(art. 167, 3o.) se prevé que el Consejo de Ministroselabore el proyecto. En Uruguay (arts. 149, 152,214 y 230) se prevé que el proyecto sea presentadopor el Poder Ejecutivo, que es ejercido por el pre-sidente de la República actuando con el Consejo deMinistros. Además, se requiere el asesoramiento de laOficina de Planeamiento y Presupuesto. Si bienesta Oficina depende de la Presidencia de la Repú-blica, está dirigida por una comisión que integranlos representantes de los ministerios vinculados aldesarrollo. La Oficina, por otra parte, cuenta concomisiones sectoriales en las que participan repre-sentantes de los trabajadores y de las empresas pú-blicas y privadas.

El caso de Costa Rica (art. 140, 15) también pre-senta características novedosas. La iniciativa co-rresponde al presidente y al ministro de Hacienda,pero existe una oficina especializada en la elabora-ción del proyecto de presupuesto. Su titular es de-signado por el presidente de la República por un








periodo de seis años (art. 176). En tanto que el pe-riodo presidencial es de sólo cuatro años (art. 134),lo que se pretende es imprimir un carácter eminen-temente técnico a la formulación del proyecto depresupuesto.

Las Constituciones europeas ofrecen el siguientepanorama: en Austria (art. 51) si el gobierno nopresenta el proyecto en tiempo, puede hacerlo elConsejo Nacional (Cámara de Diputados) mediantemoción de sus miembros, y en Finlandia (art. 69)cuando no es aprobado el proyecto gubernamental,el Parlamento puede elaborar su propio proyecto.En Francia (arts. 39, 43 y 44) el derecho de iniciati-va corresponde, en todas las leyes, al gobierno, encuyo caso se trata de proyectos de ley, y a los repre-sentantes, que lo hacen como proposiciones de ley.Para garantizar la calidad del trabajo legislativo, losproyectos y proposiciones deben pasar a las comi-siones competentes. Cuando los representantes, demanera individual, formulan observaciones a losproyectos gubernamentales, el gobierno puede opo-nerse a que se les dé trámite si no son objeto deanálisis previo por parte de una de las comisiones.En Grecia (art. 75) además de los ministros, tam-bién los diputados pueden hacer propuestas con re-lación al presupuesto, pero en este caso se requiereque la Dirección General de Contabilidad Públicaemita su parecer. Sin esa opinión las proposiciones








de los diputados no pueden ser objeto de debateparlamentario, a menos que transcurran más dequince días sin que esa Dirección se pronuncie.

Como puede observarse, el gobierno siempre tie-ne iniciativa en materia de presupuesto, y sólo enalgunos casos se admite la de los representantes.Sin embargo hay un aspecto que conviene precisar:la iniciativa por lo general se ejerce como un dere-cho. En el caso del presupuesto no puede entender-se de esa manera. Por eso en algunos sistemas seprevé que, cuando el gobierno no presenta el pro-yecto, o no lo hace en tiempo, la iniciativa puedeser presentada por los representantes. Por razonestécnicas no siempre es ésta una buena solución,porque si el gobierno no presenta la iniciativa, porejemplo, dentro del periodo que le corresponde, po-dría sólo dejar unas semanas, en el mejor de los ca-sos, a los representantes para que elaboren un pro-yecto.

Lo que sí es necesario determinar, sobre todocuando existe reconducción del presupuesto, es quela iniciativa gubernamental no es potestativa sinoobligatoria, de suerte que el gobierno incurriría enresponsabilidad en el caso de no ejercerla. La razónes sencilla: si el gobierno no presenta el proyecto denuevo presupuesto y el anterior sigue en vigor, loque en realidad se está haciendo es privar al órganode representación política de una de sus más impor-








tantes facultades y transferirla al gobierno. La natu-raleza obligatoria de la iniciativa queda establecidapor la determinación constitucional del plazo en elque debe ser ejercida.

Ciertamente puede alegarse que la facultad ex-clusiva del Ejecutivo para presentar iniciativas vio-lenta el derecho del Congreso para encender el mo-tor de la acción legislativa, cosa a todas lucesindeseable en un sistema democrático y repre-sentativo, porque se da al presidente el enorme po-der de determinar la inacción legislativa (“si yo nopresento iniciativa, entonces nada se mueve y privael estado actual de cosas”). Ello será siempre exac-to, pero sólo respecto de asuntos sobre los cualespueda privar el status quo porque el Ejecutivo sim-plemente se niega a presentar iniciativa alguna.Pero si el Ejecutivo está obligado a presentar unainiciativa periódicamente, el asunto pasa en auto-mático y de rutina al Congreso y éste queda en apti-tud de enmendar la iniciativa presidencial conformea sus preferencias mayoritarias. En una palabra: lainiciativa obligatoria salva este problema relaciona-do con la exclusividad del Ejecutivo para presentariniciativas.

Hay otro aspecto que también debe considerarse.En los sistemas parlamentarios la responsabilidadde presentar los proyectos de presupuesto recae enlos gobiernos, cuya composición colegiada atenúa los








efectos de las decisiones estrictamente personalesde los sistemas presidenciales. Este fenómeno esparticularmente llamativo en el caso de México,donde según lo dispuesto por el artículo 80 consti-tucional, el Poder Ejecutivo recae en una sola per-sona. Se trata de una situación poco frecuente en elconstitucionalismo contemporáneo. Incluso en lossistemas presidenciales el gobierno tiene una natu-raleza colectiva, que por lo general recae en un con-junto de personas denominadas ministros que inte-gran el gabinete. En muchos sistemas presidencialesincluso ya es frecuente la figura del jefe de gabinete.

Sin entrar en esa materia de manera directa, sí esimportante para el propósito de este trabajo estable-cer que el carácter unipersonal del gobierno, auna-do al ejercicio exclusivo de la iniciativa presupues-taria, es parte de una estructura muy rígida delpoder que debe ser modificada. Opinamos que laformulación, y en especial la presentación, del pro-yecto debe corresponder a un ejercicio colegiadodel gabinete y no a una decisión singular y uniper-sonal. Como se verá más adelante, proponemos unmayor involucramiento de las comisiones del Con-greso en la elaboración del presupuesto; conforme aesta misma razón consideramos que los responsa-bles de ejercer el gasto deben participar, institucio-nalmente, en la formulación del proyecto de presu-








puesto para que estén en aptitud de explicarlo cuan-do se discuta en las comisiones.

b. Momento

Este aspecto lo trataremos con mayor detenimientoen el rubro III; empero hacemos referencia al proble-ma en esta sección porque se relaciona directamentecon el tema a que acabamos de referir, concerniente ala exclusividad de la iniciativa, y nos interesa subra-yar cómo en el caso de México se acentúan los efec-tos de la concentración del poder precisamente por laforma de elaboración del presupuesto.

Es significativo que la Constitución de 1857 hayasido la que mayor tiempo previera para las delibera-ciones del Congreso. Como se sabe, en la historiaconstitucional mexicana esta Constitución ha sidola que más favoreció al Congreso (unicameral) enel reparto de atribuciones constitucionales entre po-deres. En materia de veto, la norma de 1857 sólo ledaba al presidente la facultad de opinar sobre unproyecto de ley antes de darle segunda lectura yproceder a su votación (el debilísimo “veto suspen-sivo” ); y en cuanto al presupuesto, determinaba queel presidente debía remitir su proyecto antes del 31de mayo, y el Congreso disponía hasta el 15 de di-ciembre para aprobarlo.








La determinación constitucional del plazo para lapresentación del presupuesto tiene una doble impor-tancia: técnica —en cuanto al tiempo de que dispo-nen los representantes para su análisis (aspecto queexaminaremos adelante)— y jurídica, porque trans-forma la iniciativa de un derecho en una obligación.Así está claramente establecido en el artículo 74,que sin embargo deja por despejar la incógnita dequé ocurriría en el caso de que el presidente no hi-ciera llegar el proyecto de presupuesto dentro delplazo expresamente señalado. La doctrina mexicanaha abordado el problema de la falta de publicaciónde una ley o de un decreto del Congreso, pero no el dela falta de ejercicio de la obligación del presidentede presentar la iniciativa del presupuesto en tiempo.En el orden práctico ese incumplimiento se podríadar por la presentación extemporánea de la iniciati-va, o por su no presentación. Ya apuntamos ante-riormente la extraordinaria importancia de esta obli-gación. Debieran quedar claras las consecuenciasque han de derivarse del incumplimiento de tal obli-gación, y la alternativa que ha de construirse ante lafalta de iniciativa presidencial.

Aun cuando se estimara procedente, la contro-versia constitucional no resolvería el problema delincumplimiento por parte del presidente, pues eltiempo para la formulación oportuna del presupues-to se habría agotado antes de que se resolviera la








controversia. Tampoco procedería el juicio político,según lo dispuesto por el artículo 108 constitucio-nal. Se trata, por lo mismo, de una situación que re-fleja la vulnerabilidad del sistema representativomexicano, y por lo tanto debe ser reformado.

Son pocas (por ejemplo, Nicaragua y Bélgica)las Constituciones que no regulan el tiempo en elque deben ser presentados los proyectos de presu-puesto.8 El tiempo constitucionalmente previstopara la presentación de los proyectos de presupues-to es de gran importancia, porque de ahí dependeque las comisiones de los congresos y parlamentospuedan ejercer un adecuado ejercicio de análisis ydeliberación acerca del gasto público. Como se veráen la parte III de este trabajo, el periodo más exten-so corresponde a las constituciones sueca, danesa yalemana,9 y el más corto a la mexicana (art. 74, IV),cuando se produce el inicio de un nuevo gobierno.Se trata, en este caso, de una verdadera paradoja,porque precisamente a un gobierno que apenas seinicia, y con una legislatura también de reciente ins-talación (integrada, peor aún, por diputados que nopertenecieron a la legislatura anterior), se les limitaconsiderablemente la posibilidad de adentrarse en


8 Bélgica lo regula por la vía de la ley secundaria.9 En los hechos, el periodo más extenso es el norteamericano, si

bien no se establece en la Constitución, sino en la ley.







el estudio detenido de los asuntos presupuestarios.Esta situación es un vestigio de la etapa del partidohegemónico que caracterizó a México durante va-rias décadas, y que permitía que el arreglo presu-puestario se formulara de manera informal entre lasadministraciones saliente y entrante, que correspon-dían al mismo partido político. Hubo incluso casosen los que se produjo la designación anticipada deltitular de la Secretaría de Hacienda (Hugo Margáin,en agosto de 1970, y Jesús Silva Herzog, en marzode 1982, por ejemplo), precisamente para facilitarla elaboración del presupuesto. Además, se contabacon la anuencia mecánica de la Cámara de Diputa-dos, lo que convertía la aprobación del presupuestoen un acto de convalidación automática. La nuevarealidad política, verdaderamente competitiva, conposibilidades de alternancia y de gobierno dividido,hacen que la temporalidad en cuanto a la presenta-ción del proyecto de presupuesto deba ser revisada.

Además, es importante que en éste como enotros aspectos del proceso presupuestario, se tengaen cuenta que las Constituciones estatales reprodu-cen en buena medida el modelo federal (véase cua-dro 1), que coloca límites verdaderamente sorpren-dentes al legislativo para analizar la propuesta: en 5estados la norma coincide con la federal (15 de no-viembre); en otros 5, el tiempo es todavía más limi-tado (el Ejecutivo debe entregar el proyecto el 30 de








noviembre); en 7, todavía más limitado (se entregaentre el 1 y el 12 de diciembre); en 6 aún más (15de diciembre); en 5 estados se establecen periodosy en 4 no se especifica. Por ello, en las considera-ciones finales proponemos adecuaciones en esteámbito.

B. Concurrencia de las cámaras

Los presupuestos pueden ser aprobados por unasola cámara o por dos cámaras. Esta distinción nonecesariamente corresponde a la composición unica-meral o bicameral de los congresos o parlamentos.Hay casos que podríamos denominar un sistema uni-cameral natural, cuando las Constituciones deposi-tan la función legislativa en un solo órgano colegia-do de representación política, como Costa Rica (art.121, 11, y 139, 15); Ecuador (art. 126); El Salvador(art. 121); Guatemala (art. 157); Honduras (art.189); Nicaragua (art. 132); Panamá (art. 140); Perú(art. 90); Venezuela (art. 186); Dinamarca (art. 28);Grecia (art. 51), y Nueva Zelandia (art. 14), porejemplo. Pero hay otros a los que podemos denomi-nar, para efectos de aprobación del presupuesto,como sistemas unicamerales especiales, porque sibien está prevista la existencia de dos cámaras legis-lativas, el presupuesto sólo es competencia de unade ellas, o de ambas actuando en una sola asamblea.








CUADRO 1

Fecha límite para despachar el proyecto de presupuesto en las entidades federativas

Entidad federativaArtículo

de la Constitución localFecha límite

de presentación ¿Hay reconducción?

Aguascalientes 46 fracción II 15 de diciembre Sí, art. 651

Baja California 49 fracción IV 1 de diciembre No

Baja California Sur 79 fracción XIX; 108 15 de noviembre Sí, art. 110

Campeche ------------ No se especifica No

Coahuila 105 30 de nov. o 15 de dic.2 No

Colima 58 fracción XVI 15 de diciembre Sí, art. 33, III

Chiapas 42 fracción XIX; 22 Del 16 nov. al 18 feb.3 No

Chihuahua 64 fracción VI 9 de diciembre Sí, art. 164 1 ‘‘Si al iniciarse un año fiscal no hubiere sido aprobado el presupuesto general correspondiente, se ejercerá el pro-yecto presentado con carácter temporal por el lapso que determine la Ley Orgánica del Congreso del Estado’’. 2 Cuando exista cambio de Poder Ejecutivo. 3 La Constitución local señala que se debe presentar el Proyecto de Presupuesto dentro de ese plazo, que constituyeel primer periodo de sesiones del Congreso.










Durango 70 fracción XIV 12 de diciembre No

Guanajuato ------------ No se especifica No

Guerrero 74 fracción VII 15 de diciembre No

Hidalgo 71 fracción XXXVIII 15 de diciembre Sí, art. 109

Jalisco 50 fracción II 15 de noviembre No

México 77 fracción XIX 4 de diciembre No

Michoacán 60 fracción VIII 15 de diciembre Sí, art. 31, I, a)

Morelos 32 30 de noviembre Sí, art. 32

Nayarit ------------ No se especifica No

Nuevo León 134 30 de noviembre No

Oaxaca 80 fracción IV 5 de diciembre No

Puebla 50 fracción III 15 de diciembre No

Querétaro ------------ No se especifica No

Quintana Roo 91 fracción VII 30 de noviembre Sí, art. 120

San Luis Potosí 80 fracción VII 15 de noviembre No

Sinaloa 65 fracción VI 4 de diciembre Sí, art. 37

Continúa cuadro 1










Sonora 79 fracción VII 30 de noviembre No

Tabasco 27 y 23 del 1 ags. al 31 dic.4 No

Tamaulipas 46 10 de diciembre5 No

Tlaxcala 70 fracción VII 15 de noviembre No

Veracruz 49 Durante diciembre Sí, art. 33, XXVIII6

Yucatán 55 fracción XIV 30 de noviembre No

Zacatecas 65 fracción XII 15 de diciembre Sí, art. 65, XII

Distrito Federal 67 fracción XII 30 de nov. o 20 de dic.7 No

Fuente: Constituciones locales.4 La Constitución local señala que debe presentarse el Proyecto de Presupuesto dentro de ese plazo, que constituye

el segundo periodo de sesiones del Congreso.5 Se puede ampliar el plazo si el Ejecutivo lo solicita y el Congreso lo aprueba.6 ‘‘Si al 31 de diciembre no se ha aprobado el presupuesto de egresos para el año siguiente, el gasto público a

ejercer en dicho periodo se limitará a cubrir las partidas correspondientes a las remuneraciones de los servidores públi-cos y al gasto corriente de los servicios de salud, educación, seguridad pública, procuración e impartición de justicia,funcionamiento del Poder Legislativo, así como para los organismos autónomos de Estado, para lo cual se ejercerá encada mes una doceava parte del último presupuesto aprobado, en tanto se aprueba el nuevo’’.

7 Cuando exista cambio del jefe de gobierno.

Termina cuadro 1







En esa situación sólo se encuentran México (art.74, IV), donde la discusión del presupuesto le co-rresponde de manera exclusiva a la Cámara de Di-putados; y Bélgica (art. 174), donde el presupuestoes aprobado sólo por la Cámara de Representantes,aunque como se verá más adelante el sistema belgaincluye algunas excepciones que le dan participa-ción a ambas cámaras. El caso de México tiene, porlo mismo, características singulares en el constitu-cionalismo moderno.

Hay otro caso, pero con matices más participati-vos para la cámara que actúa como revisora de laque conoce en primer lugar el proyecto de presu-puesto, también denominada de manera convencio-nal “segunda cámara” : en Alemania (arts. 110, 3; y113, 2) el proyecto se remite simultáneamente a laDieta Federal y al Consejo Federal. Este Consejodispone de un plazo de seis semanas para adoptaruna posición sobre la propuesta, que remite a laDieta, a la que corresponde la aprobación; y enAustria (art. 51) el proyecto se presenta ante elConsejo Nacional (integrado por representantes ele-gidos popularmente), que después de analizarlo loturna para su aprobación al Consejo Federal (inte-grado por representantes de los estados).

En Uruguay (arts. 85, 13, y 218) formalmente elpresupuesto es producto de la decisión de un soloórgano, en tanto que la aprobación final del presu-








puesto corresponde a la Asamblea General, que seintegra por la Cámara de Representantes y la Cáma-ra de Senadores. En Brasil (art. 166, 1 y 2) ocurrealgo semejante. Ambas cámaras examinan los pro-yectos de leyes sobre el plan plurianual, de directri-ces presupuestarias y de presupuesto, en sesiónconjunta. Para este efecto existe una comisión mix-ta permanente, que dictamina los proyectos y sepronuncia sobre los informes de cumplimiento quepresenta el gobierno.

Noruega (arts. 73, 75 y 76) presenta una peculia-ridad. El Storting (Parlamento) es unicameral, perofunciona en dos cuerpos separados, denominadosLagting y Odelsting. Al instalarse cada legislaturael pleno del Parlamento designa una cuarta parte desus miembros para integrar el Lagting, y otras trescuartas partes para formar el Odelsting. Cada unade las asambleas (Ting) lleva a cabo sus sesionespor separado. La iniciativa de la ley de presupuestotiene que presentarse ante la Odelsting, y cuandoambas secciones del Parlamento no se ponen deacuerdo, el asunto pasa al pleno, que debe aprobar-lo por mayoría de dos tercios del total de votos.

En cuanto a los sistemas bicamerales hay quedistinguir aquellos en los que las Constituciones se-ñalan una cámara de origen, y los casos en que elproyecto puede ser presentado de manera indistintao debe serlo de manera simultánea. Entre los prime-








ros, en Paraguay (arts. 207 y 216) una comisión bi-cameral examina el proyecto y rinde un dictamenen un plazo de sesenta días. El dictamen es turnado enprimer lugar a la Cámara de Diputados, que deberesolver en un plazo de quince días; una vez apro-bado lo turna a la de Senadores, que dispone de unplazo de otros quince días. Si el Senado introducemodificaciones a lo aprobado por los diputados, re-gresa a éstos por otros diez días. A partir de aquí,en el caso de que no haya acuerdo entre las cáma-ras, comienza un proceso más complicado para elque no se fija plazo, que puede prolongar indefini-damente la discusión y aprobación del presupuesto.Por su parte en España (art. 134, 3) el Congreso delos Diputados es cámara de origen; en Francia (art.39) lo es la Asamblea Nacional; en Canadá (art. 53)la Cámara de los Comunes; y en Rusia (arts. 105,106 y 114) el presupuesto es aprobado por la Duma,pero requiere la “ revisión forzosa” del Consejo dela Federación: en el caso de que el Consejo rechaceel presupuesto, ambas cámaras pueden integrar unacomisión conciliadora para examinar las divergen-cias, después de lo cual pasa a la decisión de laDuma. En Japón (art. 60) es cámara de origen la deRepresentantes; cuando la Cámara de Consejerostoma decisiones divergentes de los Representantesy no es posible llegar a ningún acuerdo entre ambosórganos colegiados en el curso de treinta días, que-








da vigente el presupuesto que haya sido aprobadopor la Cámara de Representantes.

Por cuanto al sistema bicameral sin cámara deorigen, figuran Argentina (art. 75-8) y Colombia(art. 346, & 3o.). En este último país las comisionesde ambas cámaras deliberan en forma conjunta,pero cada cámara lo aprueba por separado (art.138). En Bélgica (arts. 75, 77, 175, 176, 177, 178,179) si bien el presupuesto nacional tiene naturalezade acto administrativo y es competencia exclusiva dela Cámara de Representantes, las asignaciones pre-supuestarias correspondientes a las comunidadesfrancesa, flamenca y germanófona, a las regiones yal sistema de pensiones, se hacen por ley, y porende intervienen ambas cámaras. Las iniciativas co-rrespondientes pueden presentarse en cualquiera deambas cámaras.

Como se puede apreciar, la tendencia dominanteen los sistemas bicamerales es en el sentido de laparticipación de ambas cámaras, aunque no siemprecon facultades decisorias. La Constitución mexica-na, como ya se dijo, representa una verdadera ex-cepción que contradice incluso nuestros propios an-tecedentes históricos. La Constitución federal de1824, reformada en 1847 (art. 50, VIII) e inclusolas unitarias de 1836 (Ley III, art. 44, III) y 1843(art. 65, II), prescribían la intervención de ambascámaras para la aprobación del presupuesto. El es-








tablecimiento de un sistema unicameral en 1857 de-positó la facultad presupuestaria en la Cámara deDiputados; al restablecerse el Senado en 1874 no sele reintegró la atribución de intervenir en la aproba-ción del presupuesto. No fue una omisión acciden-tal. Con el restablecimiento del Senado, intentadoinfructuosamente desde 1867, se pretendía dismi-nuir el poder de los diputados; pero no cedieron enlo que consideraban, certeramente, como una facul-tad de enorme importancia. Por eso no se restituyóla facultad presupuestaria de los senadores: celosade su prerrogativa principal, la Cámara de Diputa-dos conservó el poder de determinar, sin la inter-vención de su nueva colegisladora, el presupuestoanual de egresos.

Paradójicamente la limitación impuesta al Sena-do tiene hoy un efecto contrario al que las fuerzaspolíticas previeron a mediados del siglo antepasado.Si entonces se estimaba necesario preservar la exclu-sividad de los diputados en cuanto a la aprobacióndel presupuesto para disponer de un instrumentoque equilibrara moderadamente sus relaciones conel gobierno, actualmente esta limitación opera ensentido opuesto, en tanto que significa una limita-ción al sistema representativo. Debe tenerse encuenta que en el siglo XIX los diputados eran deelección popular (1824: art. 8o.; 1836: Ley III, art.2o.; 1843: art. 26), en tanto que los senadores eran








elegidos por las legislaturas (1824: art. 25), por lasjuntas departamentales a propuesta de las autorida-des centrales (1836: Ley III, art. 8o.), y por lasasambleas departamentales, el gobierno, la Supre-ma Corte y los diputados (1843: art. 33). A partir delas reformas de 1874 los diputados y senadores fue-ron elegidos conforme al mismo procedimientoelectoral: elección indirecta en primer grado, perolos diputados calificaban su propia elección (art. 60),y las legislaturas la de los senadores (art. 58, A).

En 1917 el sistema cambió: cada cámara califi-caba sus propias elecciones, aunque las legislaturasseguían haciendo la declaratoria correspondiente alos senadores (arts. 56 y 60). Este sistema de auto-calificación estuvo vigente hasta 1993. De entoncespara acá, por primera vez en la historia constitucio-nal de México, no existen diferencias en cuanto alorigen popular y a la calificación de las eleccionesde diputados y senadores, y sólo subsisten las quecorresponden a las fórmulas de asignación, que sonexplicables en virtud de la integración de cada cá-mara. En todo caso se produjo un cambio fundamen-tal: la idea de que los diputados eran representantesde la nación, y los senadores de las entidades fede-rativas, se ha diluido progresivamente. A este pro-ceso contribuye la presencia de senadores elegidosconforme al principio de representación proporcio-nal. En este caso la lista de candidaturas corres-








ponde a una circunscripción nacional, por lo que re-sulta imposible adscribir a los senadores así elegi-dos a una entidad federativa. Este sistema resultóútil en una etapa en la que era necesario que el Se-nado fuera accesible para todas las fuerzas políticasdel país; pero habrá que examinar sus ventajas enun escenario en que los partidos se vayan consoli-dando. La composición y la forma de elección delSenado merecen una nueva reflexión, a la luz de lanecesidad de impulsar el desarrollo del sistema fe-deral mexicano.

En esas circunstancias no son aplicables los ende-bles argumentos constitucionales en los que se basó laexclusión de los senadores a partir de 1874, y deberestituírseles la facultad que siempre habían ejercidoen México y que, como se ha visto, es común en otrossistemas constitucionales. Esto fortalecerá al sistemarepresentativo mexicano por una doble vía: ampliarála participación de los representantes en la delibera-ción y negociación de los presupuestos, y obligará aextender los plazos para que el Congreso conozca lainiciativa gubernamental. El Senado tiende además,por el modo en que se integra, y por la duración delmandato de sus miembros, a deliberar con mayor par-simonia, virtud que debiera apreciarse cuando deaprobar el presupuesto de trata. Conviene, por lo de-más, explorar algún mecanismo que permita que el








proyecto sea dictaminado por comisiones de ambascámaras en conferencia.

C. Veto

El problema del veto es en extremo complejo,sobre todo en los casos donde el presupuesto tienenaturaleza jurídica de ley y en cuya aprobación par-ticipan dos cámaras. Para resolverlo, algunas Cons-tituciones han fijado reglas especiales. Es el caso deBrasil (arts. 66, 2, y 166, 7 y 8), donde el veto enmateria presupuestal está expresamente regulado.Se admite el veto parcial de la ley de presupuestoanual. Los recursos asignados al rubro vetado pue-den ser utilizados para otras erogaciones, con la au-torización previa del Congreso, adoptada por mayoríasimple. En Colombia (art. 167) el veto es procedenteen el caso de la ley de presupuesto, pero no afecta lafluidez del gasto, porque continúa aplicándose elpresupuesto anterior (así se puede interpretar, por lamecánica de la reconducción del presupuesto).

En Alemania (art. 113, 2 y 3) una vez que el pre-supuesto ha sido aprobado por la Dieta, el gobiernodispone de cuatro semanas para pedirle que reconsi-dere su decisión. Si las observaciones del gobiernoson desestimadas, se aplican las reglas generalesdel veto (arts. 77 y 78), que suponen una delibera-ción complicada y lenta, pero que en todo caso no








afectan la capacidad del gobierno de aplicar el pre-supuesto anterior, conforme a las reglas de recon-ducción del presupuesto.

En el mayor número de casos, las Constitucionesno prevén un procedimiento especial para vetar las le-yes de presupuesto, por lo que son aplicables lasnormas generales en la materia.

La experiencia constitucional norteamericana esdigna de estudio. Las posibilidades, ampliamentediscutidas, del veto parcial, podrían generar situa-ciones de irregularidad que permitirían a los presi-dentes aceptar los aspectos del presupuesto que lesresultan favorables y bloquear los que no compar-ten. Aunque se trata de una institución que ya fueadoptada por varios estados de la Unión America-na, el tema sigue siendo controvertido en el ámbitofederal. El 1o. de marzo de 2001 se introdujo unainiciativa de reforma constitucional en la Cámara deRepresentantes, conforme a la cual se propone mo-dificar el artículo I, sección 7, para facultar al presi-dente a vetar parcialmente el presupuesto, señalandoque sólo devolverá al Congreso aquellas disposicio-nes presupuestarias con las que no esté de acuerdo.Por otra parte, en los Estados Unidos continúa vi-gente la interpretación que procede de Jefferson, enel sentido de que el presupuesto es una autorizaciónde gasto que el gobierno no puede exceder, pero








tampoco está obligado a agotar el total de las parti-das asignadas.

En el caso mexicano no existe el veto en materiade presupuesto. El artículo 72 constitucional, queregula el veto, alude sólo a la posibilidad de vetarlos proyectos de ley o decreto cuya resolución nosea exclusiva de alguna de las cámaras. Como se havisto, la aprobación del presupuesto correspondesólo a los diputados, por lo que en este caso no re-sultan aplicables las normas previstas para el veto.Debe tenerse presente el principio general de quelos órganos del poder actúan siempre conforme afacultades expresas, y que la ampliación de esas fa-cultades mediante la interpretación extensiva de lanorma contraviene uno de los postulados centralesdel Estado de derecho: la seguridad jurídica.

La restricción del veto en materia de presupuestono necesariamente corresponde a una omisión acci-dental ni a un error en el diseño constitucional. Laomisión puede ser problemática, pero fue delibera-da. Ya se ha mencionado que al restituirse el Sena-do en 1874, deliberadamente se le excluyó en cuantoa su participación en la elaboración del presupues-to, conservándose esta función como exclusiva delos diputados. También se ha señalado que en elsistema constitucional de 1857 no existía el vetopresidencial. De manera que podemos subrayar quela improcedencia del veto en esta materia es un ele-








mento que encuentra su origen en la Constituciónde 1857, que sin duda tendió a favorecer al Congre-so en las relaciones entre los órganos del poder.

Por otra parte, como bien señala Jorge Carpizo(pp. 85), en general el veto ha sido utilizado por lospresidentes mexicanos de una manera más frecuen-te de la que usualmente se supone, a pesar de la pre-sencia dominante del mismo partido, entre 1929 y1969. Las nuevas formas de relación entre el go-bierno y el Congreso, en virtud de la composiciónde éste, hacen previsible que el veto vuelva a apli-carse en diversas materias. En todo caso es un ins-trumento de control político que puede contribuir aevitar desequilibrios en el ejercicio del poder.

En cuanto al presupuesto, consideramos que laparticipación de ambas cámaras en su aprobación, yla naturaleza de ley que se le reconozca, harán pro-cedente el veto presidencial. Será necesario, sin em-bargo, establecer reglas específicas para este veto,en tanto que las actuales no resultan razonablespara la materia presupuestaria. La mecánica previs-ta como parte del proceso legislativo ordinario ad-mite la posibilidad de que el cómputo del términopara la interposición del veto se interrumpa por laterminación del periodo ordinario de sesiones (art.72, b), con lo que se detendría la aplicación del pre-supuesto desde diciembre de un año hasta marzodel siguiente año. También será necesario estable-








cer normas particulares para la tramitación del pre-supuesto en el Congreso, porque, conforme al sistemaactual, si sobreviene un desacuerdo insalvable entreambas cámaras con relación a un proyecto de ley,no puede volver a presentarse en el mismo periodode sesiones. Así, los procedimientos de delibera-ción y aprobación de las cámaras y el veto presi-dencial, deberán ser adaptados a los requerimientosde la ley de presupuesto, de suerte que se garanticeque el plazo constitucional que medie entre la pre-sentación del proyecto de presupuesto hasta su pu-blicación, sea el adecuado. En este punto puedenjugar un papel de gran importancia las comisiones(en particular el carácter bicameral de una eventual“comisión de presupuesto” , o como ya se argumen-tó, las comisiones respectivas de ambas cámaras enconferencia).

Nosotros nos inclinamos, por supuesto, por queel presidente pueda vetar el presupuesto, pues de locontrario se produciría el resultado aberrante de queel presidente tuviera una facultad exclusiva sobreun tema respecto del cual ya no podría pronunciar-se, convirtiéndose así, el presidente, en una especiede secretario técnico del Legislativo. Pero tambiéncreemos que el veto parcial constituye un poder ex-cesivo para el presidente porque bajo su marco puedetomar lo que se ajusta a sus preferencias y rechazarlo que se aleja de ellas. Resulta mucho más conve-








niente aceitar las relaciones entre los órganos delpoder, dando al presidente sólo la posibilidad de ve-tar totalmente el presupuesto, de modo que la únicaforma de aprobar lo que se ajuste a sus preferenciassea aprobando, en paquete, el proyecto como untodo.

Se sabe que el veto parcial no autoriza, en nin-gún caso, la promulgación también parcial de unaley. En otras palabras, cuando se ejerce el veto par-cial se suspende la promulgación de todo el textohasta el momento en que se resuelve el diferendo.Pero el problema de fondo del veto parcial es quecontrae la discusión en el Congreso sólo al texto otextos con relación a los cuales el presidente formu-la observaciones. De esta manera, si en materia depresupuesto se admitiera el veto parcial, la discu-sión en ambas cámaras se daría sin posibilidades deajustes en las partes no controvertidas por el presi-dente. Esta situación pondría en desventaja al Con-greso.

Hay que contemplar también otro problema toda-vía no resuelto por el sistema constitucional mexi-cano: el que puede resultar de la falta de promulga-ción de una ley. Es una cuestión que no debe serconfundida con el veto, porque no consiste en laformulación de observaciones a un proyecto de ley,sino simplemente en la falta de su publicación for-mal. Jorge Carpizo (p. 93) e Ignacio Burgoa (p.








850) coinciden en que si se diera esta situación, elCongreso podría promulgar la ley o decreto encuestión. El argumento de ambos es impecable: lapublicación formal de las leyes del Congreso no esuna facultad discrecional del presidente, sino unaobligación, y en tanto que la propia Constitución nodispone un mecanismo para constreñir al presidentea dar cumplimiento a esa obligación, ni prevé san-ción alguna por el incumplimiento en que pueda in-currir, se concluye que el Congreso puede ordenarde manera directa la promulgación. De otra forma,señalan ambos autores, se afectaría el orden consti-tucional al no poderse reparar una decisión arbitra-ria del presidente.

La promulgación es un requisito formal de validezde una norma, sin el cual no puede ser aplicada. Deahí que su realización o su ausencia no constituyanun problema académico, sino práctico. La Constitu-ción sólo señala un caso en que no es necesaria lapromulgación del presidente: la expedición de laLey Orgánica del Congreso. Si la Constitución sólohace esa excepción, quiere decir que cuando unanorma no sea promulgada por el presidente, simple-mente no podrá ser aplicada. En este sentido se hapronunciado la Suprema Corte de Justicia de la Na-ción (v. g., amparo en revisión 3161/57). En el casode las leyes que fueran promulgadas por un órganodel poder distinto del previsto por la Constitución,








carecerían de un requisito de validez y serían ina-plicables.

Aunque suele señalarse que no existe una dife-rencia real entre publicar y promulgar, lo cierto esque mientras que el artículo 89, I, de la Constitu-ción, señala la obligación del presidente de promul-gar las leyes, el 120 establece la obligación de losgobernadores de “ publicarlas” . Se produce aquíuna distinción relevante, porque en tanto que la pro-mulgación presidencial es un requisito de validezde la norma, la publicación por parte de los gober-nadores es una obligación de difusión, para el mejorconocimiento de las normas. La Suprema Corte hainterpretado que la publicación de las leyes por par-te de los gobernadores no es un requisito formal devalidez, porque los gobernadores no intervienen enel proceso legislativo (amparo en revisión 576/45).Por otra parte, debe tenerse en cuenta que, a dife-rencia del presidente de la República, los goberna-dores de los estados sí son responsables por violacio-nes a la Constitución y procedería el juicio políticopor el incumplimiento de la obligación de publicarlas leyes federales.

En cuanto a la cuestión de la falta de promulga-ción de las leyes y decretos del Congreso, estima-mos que las reformas de 1994 al artículo 105 cons-titucional, permitirían resolver el problema pormedio de una controversia constitucional. Aun así,








traemos a colación este problema, porque en el or-den de las posibilidades cabe considerar la de queen algún momento se deje de publicar una ley, enespecial la de presupuesto, e incluso el remedio ju-risdiccional aquí apuntado generaría un conflictoentre órganos del poder que debe ser previsto enotros términos. Independientemente de que se juz-gue deseable o no, supongamos que se adopta algúnsistema de reconducción y que en algún momentoel presidente no estuviera de acuerdo con la ley depresupuesto, dejándola de publicar. Ante esta even-tualidad, convendría incluir en el texto constitucio-nal, de manera expresa, que cuando el presidente nohaya ejercido su facultad de veto, el Congreso podrápromulgar directamente las leyes que haya apro-bado.

D. Enmiendas al proyecto de presupuesto (para disminución y aumento del gasto)

Como se ha visto más arriba (apartado A de estasección), la iniciativa para presentar el proyecto depresupuesto corresponde, con escasas excepciones,al gobierno. Además de esta limitación a la iniciati-va de los representantes, existe en algunos paísesotra, relacionada con las dificultades que enfrentanpara modificar el proyecto de presupuesto.








Por razones comprensibles, en términos generalesel problema de la reducción del gasto no se planteacomo algo relevante. En Chile (art. 64) y en El Sal-vador (art. 227) el Congreso puede reducir los gas-tos que se propongan en el proyecto, excepto losque deban practicarse con fundamento en otra ley.En cambio las enmiendas que puedan tener comoconsecuencia del aumento del gasto propuesto porlos gobiernos, en el mayor número de casos son ob-jeto de regulación muy restrictiva para los congre-sos y parlamentos.

La regla general es que sólo se permite elevar losniveles de gasto en tanto que se obtengan recursosmediante la disminución en otros rubros. Así se dis-pone en Brasil (art. 166, 3, II), Costa Rica (art. 179)y en Panamá (art. 268). En otros casos lo que seexige es la anuencia gubernamental: en Guatemala(art. 240) el proyecto de presupuesto no puede am-pliarse por el Congreso sin la opinión favorable delgobierno; pero si esta opinión es negativa, el Con-greso podrá hacer las ampliaciones que le interesencon el voto de dos terceras partes del total de dipu-tados que lo integran. En Alemania (arts. 112 y113) los gastos que excedan de las previsiones pre-supuestarias, y el incremento a las propuestas delgobierno, requieren de la conformidad del ministe-rio de Hacienda; en España (art. 134, 5 y 6) sólo elgobierno puede presentar proyectos que impliquen








aumento en las partidas presupuestarias, y las en-miendas al proyecto de presupuestos que impliquenaumento o disminución del gasto no pueden ser tra-mitadas sin el consentimiento gubernamental. EnGrecia (art. 75) únicamente puede haber aumento sila propuesta de los diputados va acompañada de uninforme especial sobre la financiación del gasto, fir-mado por el ministro de Hacienda.

Hay casos más drásticos, en los que no se admiteposibilidad alguna de que los cuerpos colegiadosincrementen el gasto propuesto: Ecuador (art. 258);Perú (art. 79), aunque el Congreso puede aumentarlos gastos en lo que se refiere a su propio presu-puesto; Uruguay (art. 215) y Francia (art. 40).

Existe una situación diferente, que pocas Consti-tuciones incluyen: el aumento del monto del gastoya autorizado en la ley de presupuesto. En esta ma-teria la regulación suele tener el efecto de una dele-gación legislativa. Estos mecanismos para casos ex-cepcionales favorecen la capacidad decisoria delgobierno. En Chile (art. 64), por ejemplo, el presi-dente, con la firma de todos los ministros (art. 32,22) puede decretar pagos no autorizados por la leypara atender necesidades impostergables derivadasde calamidades públicas, de agresión exterior, deconmoción interna, de un grave daño o de un peli-gro para la seguridad nacional, o del agotamientode los recursos destinados a mantener servicios








cuya paralización entrañe un perjuicio importante alpaís. En este caso los egresos no pueden excederdel dos por ciento del monto previsto en la ley depresupuesto. En El Salvador (art. 167, 4), en el casode que la Asamblea no se encuentre reunida, elConsejo de Ministros puede autorizar la erogaciónde sumas que no hayan sido incluidas en el presu-puesto, con objeto de atender necesidades que re-sulten de guerras, de calamidades públicas o de gra-ves perturbaciones del orden. En Austria (art. 51 a),en el caso de una circunstancia relevante y no pre-vista, el ministerio de Hacienda puede disponer laaplicación total o parcial del fondo de equilibrio co-yuntural que haya sido aprobado en la ley de presu-puestos, o bien, con la autorización del gobierno,decidir acerca del bloqueo provisional de determi-nados gastos hasta por un periodo de seis meses, ode su cancelación definitiva cuando no se afecte elcumplimiento de obligaciones de la Federación.

En España surgió una cuestión más: la posibilidadde que por decisión judicial aumente el monto delgasto público. El problema ha surgido a raíz del con-gelamiento de las percepciones de los servidores pú-blicos, determinado por el gobierno en 1996. La deci-sión gubernamental se reflejó en los presupuestossiguientes, que no previeron recursos para aumentarlas retribuciones de los funcionarios. La AudienciaNacional dictó sentencia (enero 23, 2000) en el senti-








do de obligar al gobierno español a pagar retroacti-vamente el aumento debido a más de dos millonesde funcionarios. Este asunto se encuentra pendiente deun recurso de casación promovido ante el TribunalSupremo, en el que se alega que un órgano jurisdic-cional ha vulnerado la potestad tributaria del gobiernoy de las Cortes. Se trata de un caso que debe exami-narse detenidamente, porque es el primero de esamagnitud en el que se produce la intervención de unórgano jurisdiccional para elevar las autorizaciones degasto contenidas en una ley de presupuesto.

En el caso mexicano consideramos pertinenteque nuestra Constitución establezca para el Congre-so la obligación de discutir primero las contribucio-nes (Ley de Ingresos) que deben decretarse para cu-brir el Presupuesto de Egresos (artículo 74, párrafoIV). Sin embargo también creemos que hay un va-cío constitucional con relación al tratamiento que elgobierno ha de dar a excedentes o disminuciones delos ingresos proyectados en la Ley de Ingresos, yaque ambas situaciones pueden afectar el gasto.Ciertamente, los decretos presupuestales en los últi-mos años han incluido normas relacionadas conambos escenarios.10 Con todo, sería conveniente


10 Por ejemplo, el artículo 32 del decreto presupuestal del año 2001(Diario Oficial de la Federación, 31 de diciembre de 2000) establecequé gastos habrán de reducirse en caso de disminuciones de ingresorespecto de lo originalmente programado; por su parte, el artículo 31







que el texto constitucional estableciera la regla de queen todo decreto de presupuesto deben, necesaria-mente, introducirse disposiciones de ese género. Deno incluirse, se dejaría un vacío legal que podríaafectar el ejercicio del gasto público. Por otra parteestas disposiciones no contravienen lo que hemosvenido sustentando con relación a la potestad presu-puestaria del Congreso, en tanto que serían adopta-das cada año y su aplicación quedaría sujeta a la re-visión y aprobación de ese órgano del poder.

E. Vigencia del presupuesto

Si bien la regla general es la anualidad del presu-puesto, hay una importante tradición escandinava, ala que también se acogió Alemania durante largotiempo, que permite la adopción de normas presu-puestarias por lapsos más amplios. Un buen ejemplofue la Constitución de Weimar (art. 85), que dispo-nía que los términos de vigencia podían ser “otor-gados para un periodo más amplio” , sin precisar eneste caso cuál podría ser la extensión máxima.

En cuanto al año económico, por lo general no lofijan las Constituciones, si bien la tendencia ha sidoen el sentido de ajustarlo al calendario natural. La


establece qué rubros de gasto se verán incrementados en caso de queexistan excedentes de ingreso.







inercia en ese sentido se ha visto apoyada por laconfiguración de los periodos de sesiones de loscongresos y parlamentos.

Las excepciones a la anualidad del presupuestoaparecen en Uruguay (arts. 214, 216 y 229), dondees de cinco años, con posibilidades de modificacio-nes anuales. Puede establecerse una sección en lospresupuestos que incluya los gastos ordinarios per-manentes del gobierno cuya revisión no sea indis-pensable. Además, para evitar distorsiones queafecten los procesos electorales, un año antes de lafecha de elecciones extraordinarias no es posiblemodificar el presupuesto. En Alemania (art. 110) elpresupuesto se puede establecer para uno o másejercicios de base anual, e incluso es posible quedeterminados aspectos presupuestarios rijan paraperiodos distintos. En Grecia (arts. 79, 1 y 6) el pre-supuesto es anual por regla general, pero se admitela posibilidad de un presupuesto bienal. En Suecia(cap. IX, arts. 3o. y 7o.) el presupuesto es anual,pero el Parlamento puede valorar las ventajas deaprobarlo por dos años. También puede adoptar de-cisiones presupuestarias por lapsos más amplioscon relación a actividades específicas. La corrientedominante encuentra mayores ventajas en la anuali-dad del presupuesto, por lo que en este punto nopropondremos ninguna variación para el caso deMéxico. Además, es muy conveniente que la inter-








vención de los representantes se ejerza con frecuen-cia anual.

6. Reconducción del presupuesto

Las reglas para la reconducción de los presu-puestos aplicadas en los diferentes sistemas consti-tucionales varían considerablemente, como se veráa continuación en los ejemplos seleccionados.

En Colombia (art. 348) si el Congreso no expideel presupuesto, regirá el presentado como proyectopor el presidente (es una especie de silencio legisla-tivo positivo). En el caso de que el presidente nopresente un proyecto, continúa en vigor el presu-puesto del año anterior, pero el gobierno podrá re-ducir gastos, y por lo mismo suprimir y refundirempleos.

En el caso de Chile (art. 64) si el Congreso noaprueba un nuevo presupuesto, se aplica como pre-supuesto el proyecto presentado por el presidente.En Ecuador (art. 258) al inicio de cada periodo pre-sidencial se prorrogan los efectos del presupuestovigente hasta la aprobación de uno nuevo, el 28 de fe-brero. Por otra parte, cuando el Congreso no aprue-ba el nuevo presupuesto, entra en vigor como ley elproyecto presentado por el presidente.








Las Constituciones de Honduras (art. 368) y deUruguay (art. 228) disponen que cuando no hayasido aprobado el nuevo presupuesto, continuará vi-gente el anterior, y la de Panamá (arts. 269 y 270)indica que si la Asamblea no aprueba en tiempo elpresupuesto, se aplicará el propuesto por el gobier-no, mediante decisión del Consejo de Gabinete;pero si la Asamblea rechaza expresamente el pro-yecto del gobierno, permanece en vigor el presu-puesto anterior hasta que sea aprobado el nuevopresupuesto.

En Paraguay (art. 217) la vigencia del presupues-to se prorroga, indefinidamente, en dos casos: cuan-do el gobierno no presenta proyecto de presupuesto,o cuando el Congreso no aprueba el proyecto pre-sentado por el gobierno. Se trata de una regla seme-jante a la existente en Austria (art. 51): si el Conse-jo Federal no aprueba el presupuesto, entra en vigorel proyecto del gobierno; pero si el gobierno no pre-sentó su proyecto, continúa aplicándose el presu-puesto anterior. En Perú (art. 80) si el Congreso noaprueba el presupuesto antes del 30 de noviembre,entra en vigor el proyecto presentado por el gobier-no (el proyecto le es entregado el 30 de agosto).

En Alemania (art. 111) si el presupuesto no esaprobado oportunamente, el gobierno —hasta queentre en vigor el nuevo presupuesto—, puede man-tener los organismos legalmente existentes, cumplir








los compromisos jurídicamente fundados y prose-guir las construcciones, adquisiciones y serviciosque hubiesen contado con dotación en el ejercicioanterior. El sistema danés (art. 45) señala que en elcaso de que se prevea que la discusión del presu-puesto no estará terminada oportunamente, el go-bierno someterá al propio Parlamento un proyectoprovisional de presupuestos. Y en España (art. 134,4), cuando la ley de presupuesto no sea aprobadaantes del primer día del ejercicio al que deba co-rresponder, se prorroga la vigencia del presupuestoanterior hasta la aprobación del nuevo.

Por su parte, en Grecia (art. 79, 5) sólo hay re-conducción del presupuesto vigente por un periodode cuatro meses, si la legislatura concluye antes deque se haya aprobado el nuevo presupuesto. Re-cuérdese que los periodos ordinarios de sesiones seprolongan hasta que se logra la aprobación del pre-supuesto; pero esta regla es inaplicable cuando con-cluye la legislatura. En Italia (art. 81) la puesta enpráctica provisional de un presupuesto sólo puedeautorizarse por ley y por periodos no mayores decuatro meses.

Las previsiones más novedosas aparecen en Fin-landia (art. 69): cuando el presupuesto no es apro-bado oportunamente sobre la base propuesta por elgobierno, el Parlamento libremente elabora un pro-yecto; en Portugal (art. 109, 2) se admite la recon-








ducción, pero sus términos pueden ser fijados conlibertad por el legislador ordinario, y en Suecia(cap. IX, art. 4o.) en el caso de que el presupuestono haya sido aprobado oportunamente, el Parlamen-to determina qué asignaciones deben autorizarseprovisionalmente al gobierno. Además, el Parla-mento puede delegar esa facultad en su Comisiónde Hacienda, para que en nombre del Parlamentotome ese tipo de decisiones.

Como se puede apreciar, las disposiciones acercade la reconducción del presupuesto presentan unamuy variada gama de opciones. Algunas, como lasvigentes en Austria y en Paraguay, son de un extre-mo autoritarismo, porque dejan en manos del go-bierno decidir libremente la prórroga del presupues-to; otras, en cambio, presentan matices conforme alos cuales la intervención del Parlamento o delCongreso reduce la discrecionalidad del gobierno yresguarda el interés colectivo en cuanto a que no separalicen los servicios.

En México este es un tema que debe examinar-se cuidadosamente, para que la solución a la lagu-na constitucional existente no se traduzca en pro-blemas que afecten el comportamiento de losagentes políticos, en perjuicio de las instituciones.Los mecanismos de reconducción pueden alimentarlos incentivos para no llegar a un acuerdo (sobretodo por parte del presidente, si su iniciativa o el








presupuesto del año anterior cobran vigencia auto-mática en caso de parálisis). ¿Qué puede forzar alos actores a arribar a un acuerdo si de cualquiermodo el desacuerdo no va a producir consecuenciasgraves para ellos mismos?; sin embargo, por otraparte la ausencia de mecanismos que permitan soste-ner el gasto, al menos en los rubros que se conside-raran indispensables, supondría un riesgo real deparálisis de servicios y funciones básicas, como lasde salud y seguridad, por ejemplo. Dejar de pagar ladeuda pública también podría producir efectos graves.

Téngase en cuenta, por otro lado, que el ordenconstitucional no permite exigir la realización deningún tipo de trabajo (con las pocas excepcionesseñaladas en el art. 5o.) sin la remuneración corres-pondiente.

En varios países, la adopción de alguna de lasmodalidades de reconducción ha tenido como obje-tivo atenuar los efectos del posible incumplimientode los plazos para la proposición y aprobación delpresupuesto. La reconducción, en todo caso, atenúala presión política sobre los congresos y parlamen-tos para aprobar el presupuesto en plazos determi-nados, pero como ya se argumentó ello tambiénpuede tener consecuencias negativas. Es de cual-quier modo claro que, antes de introducir un meca-nismo de reconducción presupuestaria a la Consti-tución mexicana, deben estudiarse con profundidad








sus claroscuros, sus virtudes y sus desventajas, asícomo toda la gama de modalidades existentes.

7. Naturaleza jurídica del presupuesto

La mayoría de los sistemas constitucionales atri-buyen al presupuesto la naturaleza de ley. Son po-cos los que siguen la tendencia de considerarlo unacto administrativo. El tema de la naturaleza jurídicadel presupuesto ha sido poco estudiado en la doctri-na mexicana, como ha sido demostrado por Maríade la Luz Mijangos (pp. 206 y ss.). Es una cuestión,sin embargo, de extraordinaria importancia para de-terminar la participación de los órganos colegiadosde representación política en su aprobación.

Hay, además, un fenómeno que ha pasadoinadvertido: en muchos sistemas constitucionalesla naturaleza del presupuesto es mixta: legislativaen unos casos y administrativa en otros. Es lo queocurre cuando, como se ha visto en este trabajo,los congresos tienen la facultad de aprobar, comoley, un presupuesto; pero cuando no se produce ladecisión del órgano colegiado, en ocasiones seadmiten los efectos provisionales del proyectoelaborado por el gobierno, con lo cual ese presu-puesto tiene una naturaleza estrictamente admi-nistrativa. Otro caso es el representado por Bélgi-








ca. En efecto, la Constitución de este país (arts.175, 176, 177, 178, 179) atribuye naturaleza de leya las asignaciones presupuestarias correspondientes alas comunidades francesa, flamenca y germanófo-na, a las regiones y al sistema de pensiones; todaslas demás previsiones presupuestarias tienen na-turaleza administrativa.

La naturaleza jurídica del presupuesto no es unacuestión de relevancia estrictamente académica; enbuena medida supone una contradicción conceptualimportante que no ha quedado superada pese a losavances del constitucionalismo a lo largo de los si-glos XIX y XX. La naturaleza administrativa omixta de los presupuestos constituyen excepcionesa la soberanía popular. Son reminiscencias del rega-lismo medieval, que comenzó a ser superado en1215 pero que todavía deja ver su influencia en va-rias estructuras constitucionales contemporáneas,entre ellas la mexicana.

Al referirnos a la cuestión del veto apuntamos al-gunos de los dilemas que se presentarían si se atri-buye al presupuesto, como es de desearse, la natura-leza de ley, por lo que no los repetiremos en estasección.








8. Acceso a la información presupuestal

Un tema mínimamente desarrollado en las Cons-tituciones es el concerniente al acceso a la informa-ción presupuestal. Conviene tener presente lo dis-puesto por la Constitución de Guatemala (art. 237):el presupuesto y toda la documentación concernien-te al gasto son documentos públicos que pueden serconsultados en la Biblioteca Nacional, en el Archi-vo General de Centroamérica y en las bibliotecas delas universidades. Sin embargo, este es un capítuloque ha venido resolviéndose satisfactoriamente me-diante el ejercicio del derecho a la información quegarantizan diversos instrumentos internacionales yun número creciente de Constituciones. Méxicopresenta, en este capítulo, un considerable rezagoinstitucional con relación a la mayoría de los siste-mas constitucionales contemporáneos.

En este caso sólo apuntamos el problema, perono lo desarrollamos porque corresponde a otrotema, ciertamente relevante, pero que no tiene cabi-da en el estudio que aquí realizamos. El ejemplo deGuatemala es traído a colación sólo para ilustrar laimportancia que se atribuye al derecho de los ciuda-danos de acceder a la información gubernamental.No se trata únicamente de conocer el monto de laspartidas presupuestarias y la pertinencia de su apli-cación; también es importante conocer los dictáme-








nes de las comisiones competentes y los debates delos representantes. Es esta una forma de que losrepresentados conozcan, por fuentes directas, lasposiciones adoptadas por los partidos políticos ypor los integrantes del Congreso.

9. Coordinación federal

En materia de presupuesto el Estado federal pre-senta problemas diferentes a los del Estado unitario,en tanto que las entidades federativas disponen defacultades para la elaboración de sus propios presu-puestos. Esto hace que las políticas económicas,particularmente las que conciernen al gasto público,puedan presentar tendencias discrepantes o por lomenos descoordinadas entre los ámbitos nacional ylocales. Además, la participación creciente de lasentidades federativas en el volumen total del gasto,hace que el impacto de sus decisiones tenga progre-sivamente una mayor relevancia. Por esta razónconviene tener en cuenta las experiencias constitu-cionales que ofrecen mecanismos de coordinaciónen materia de presupuesto.

La constitución alemana (art. 109) ha desarrolla-do el concepto de coordinación federal relacionadacon los presupuestos. Aunque la Federación y losestados son autónomos y recíprocamente inde-








pendientes en lo que concierne a su gestión presu-puestaria, la Constitución establece la obligación deque, al formular sus presupuestos, tengan en cuenta“ las exigencias del equilibrio económico general” .Con este objeto, una ley que requiere la conformi-dad del Consejo Federal debe establecer los princi-pios de aplicación común para la Federación y losestados, conforme a una “planificación de variosaños” . De la misma forma, y para prevenir pertur-baciones en cuanto al equilibrio económico general,la ley puede fijar el importe máximo, las condicio-nes y la temporalidad de los empréstitos, y las basespara los compromisos que contraigan la Federacióny los estados para mantener depósitos sin interés, atítulo de reservas de equilibrio coyuntural, en elBanco Federal Alemán. Sin los alcances institucio-nales de la norma alemana, la de Austria (art. 13, 2)señala que la Federación, los estados y los munici-pios procurarán asegurar, en sus presupuestos, elequilibrio general del sistema económico.

En el caso mexicano se conocen los efectos deuna participación muy dispar de las entidades fede-rativas en los procesos de descentralización. No to-dos los estados apoyan en proporción semejante losesfuerzos de descentralización, generando diferen-cias crecientes en la prestación de servicios, comolos de educación y salud, por ejemplo. A lo anteriordebe agregarse que las políticas de endeudamiento








y déficit presupuestario que aplican los estados y elDistrito Federal pueden llegar a tener efectos nega-tivos en las finanzas nacionales.

El ejemplo alemán que hemos mencionado tieneimportancia por ser una de las más importantes ex-presiones del federalismo cooperativo que se ha de-sarrollado precisamente a partir de la Ley Funda-mental de Bonn. Aunque el principio federalistadenota por sí mismo una forma de cooperación, seha demostrado (Alberti, pp. 345 y ss.) que el consti-tucionalismo germano ha abierto nuevas formas deconcurrencia legislativa y de intervención recíprocaentre las autoridades federales y estatales, que en-cuentran una de sus más claras expresiones precisa-mente en el capítulo concerniente al presupuesto.Apuntamos el tema en este estudio, en tanto que eldesarrollo de nuevos instrumentos para la consoli-dación del federalismo también tiene efectos en elsistema representativo.








i. régimen constitucional del presupuesto . 15 5 ...i. rÉgimen constitucional del presupuesto 1....

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