i jornada del Área econÓmica de la ... - previa.uclm.es · provocaba la existencia de múltiples...

I JORNADA DEL ÁREA ECONÓMICA

DE LA UNIVERSIDAD DE CASTILLA–LA MANCHA

Aula Magna de la Facultad de Letras I Jornadas del Área Económica de la UCLM

- 1 -

La Justificación de las subvenciones públicas: Introducción, marco jurídico en el

que se mueven, cuestiones generales de su gestión y justificación, tipos y

contenido de las cuentas justificativas y aspectos más destacables en el ámbito

de las Universidades Públicas y de la UCLM.

Por José Manuel Robles Toribio

Director Ejecutivo de la Unidad de Contabilidad de la Universidad de Castilla-La Mancha

Ciudad Real a 20 de mayo de 2010




- 2 -

1. Introducción a la justificación de subvenciones públicas

La Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS) significó un antes y un

después en el ámbito de las subvenciones públicas. Surgida a partir de la Ley de Estabilidad

Presupuestaria y fruto de los principios inspiradores de la misma, vino a establecer un

marco legislativo propio y específico de la materia, que antes encontraba únicamente

reflejo en dos artículos del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria1 y que

provocaba la existencia de múltiples lagunas en la materia denunciadas en ocasiones por

un sector de la doctrina e incluso por el propio Tribunal de Cuentas.

Este nuevo marco legal tenía además la consideración de básico en su mayor parte, con los

efectos que al respecto confiere el art. 149 de la Constitución y que supone la aplicación de

dichas disposiciones en el ámbito de todas las administraciones públicas.

La nueva Ley se completó con la aprobación de un Reglamento de desarrollo, el Real

Decreto 887/2006 de 21 de julio, el cual se redactó con algunos de sus preceptos

igualmente de carácter básico. Este reglamento ha adquirido un papel muy relevante en

cuanto a lo que se refiere a la justificación de subvenciones, pues estableció un conjunto de

normas concretas en cuanto a la forma y requisitos que debe tener la cuenta justificativa y

que antes era prácticamente inexistente a este nivel normativo, regulándose hasta esta

fecha en la forma que se estableciera por cada organismo en la correspondiente

convocatoria.

Con esta nueva legislación se propició además el desarrollo normativo en materia

subvenciones de ámbito autonómico y local, igualmente escaso y disperso hasta el

momento. Concretamente en nuestra comunidad autónoma, supuso la aprobación de la

Ley regional 9/2006 de 21 de diciembre que adaptó a la nueva Ley estatal los artículos en

materia subvenciones contenidos en el Texto Refundido de la Ley de Hacienda de Castilla-

La Mancha (título II, capítulo IV) y que se completó dos años después con un desarrollo

reglamentario realizado con el Decreto 21/2008 de 5 de febrero, cuyo contenido es muy

similar y en algunos puntos idéntico al del reglamento estatal.

Como se puede apreciar, la mejor aportación de la Ley 38/2003 fue despertar en todos los

ámbitos de la Administración Pública la concienciación de que se debía regular todos los

procesos relativos a la convocatoria, gestión, justificación y control de las subvenciones que

se concedían. Con ello se le confiere la debida importancia a la transferencia de fondos

públicos que supone una subvención y a las obligaciones que conllevan para el beneficiario

en cuanto a su justificación y reintegro en caso de incumplimiento, procediendo a incluirse

en la Ley un procedimiento sancionador propio para la materia.

1

En referencia al artículo 81 y 82 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, Real Decreto Legislativo

1091/1988, de 23 de septiembre, derogado tras la aprobación de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre




- 3 -

Igualmente se produjo desde entonces una mejora y ampliación del contenido de las bases

reguladoras y las convocatorias de las subvenciones, para abarcar todas las novedades

legislativas y mejorar los procedimientos administrativos que conllevaba concretando más

sus aspectos formales. La complejidad propia de determinadas convocatorias llevó incluso

a la elaboración de Guías de subvenciones por algunos Ministerios, organismos o entidades

públicas mayores y menores y que se constituyen en auténticos manuales dirigidos al

beneficiario y explicativos de todo lo que éste debe saber en la gestión de las subvenciones

recibidas y sobre todo, en lo que se refiere a su justificación.

Asimismo con el nuevo marco normativo se aumentaba la exigencia en cuanto a la

documentación justificativa de realización y ejecución de las actividades financiadas, por

parte de los beneficiarios cuando estos son entidades públicas. Eso nos ha supuesto por

ejemplo en la Universidad el pasar de justificar subvenciones mediante un simple informe

de actividad y su correspondiente certificado resumen de gastos de los servicios

económicos, como se venía realizando en muchos casos hasta hace pocos años a presentar

todo un dossier de documentos que recogen la acreditación física de todos y cada uno de

los gastos imputados a la subvención, su pago y su relación con la subvención concedida. Al

conjunto de todos esos documentos es a lo que la Ley ha llamado Cuenta Justificativa.

Este cambio no ha sido tan radical para el beneficiario privado, que ya venía presentando

toda esa documentación con anterioridad e incluso con un mayor grado de requisitos. Por

el contrario ha visto simplificada su justificación en determinados casos como puede ser las

subvenciones de importe inferior a 60.000€, en los que se podrá realizar la justificación por

el sistema de cuenta simplificada que más tarde veremos.

La Ley contempla también nuevas formas de justificación diferentes a la presentación de

los documentos justificativos de gastos, permitiendo en algunos casos la justificación por

módulos o por estados contables. Acorde con los tiempos que vivimos incluía también la

posibilidad de justificación mediante el uso de medios telemáticos o informáticos que

permiten la aportación de la documentación y datos de la cuenta justificativa mediante el

uso de medios online, lo cual además de suponer una comunicación más directa entre

beneficiario y el órgano concedente, conlleva el agilizar los procesos de justificación para el

primero y el control de los gastos imputados por el segundo.

Como culminación de todo el proceso regulador, la LGS contemplaba además sendos

títulos reguladores del procedimiento de reintegro de subvenciones, ya sea por

incumplimiento, renuncia o existencia de saldo, del control financiero a realizar por los

órganos interventores públicos, y por último, del procedimiento sancionador que pueda

derivarse de dicho control, con el consiguiente desarrollo y concreción por parte del

Reglamento estatal en cada uno de estos temas, merecedores todos ellos de su propio

estudio en detalle.




- 4 -

2. Marco jurídico en el que se mueven las subvenciones

Es importante conocer desde la concesión de una subvención cuál es el marco jurídico que le es aplicable, lo cual dependerá del órgano que la concede, pues la normativa a considerar en cuanto a la forma y constitución de la cuenta justificativa y los plazos para su realización puede variar en cada caso.

Igualmente nos puede surgir la duda del grado de prevalencia de todas las normas aplicables, ya sean Leyes o reglamentos, en relación con las bases reguladoras, las convocatorias y los posibles manuales o instrucciones de justificación, en el caso de contradicciones entre unas y otras o en el caso de estas últimas, sobre si tienen o no carácter vinculante.

Dependiendo del órgano concedente, podemos distinguir entre:

- Subvenciones concedidas por una Administración estatal: las normas que serán de aplicación y en este orden son:

o La Ley General de Subvenciones en su totalidad (Ley 38/2003) o El Reglamento de Subvenciones estatal en su totalidad (R.D. 887/2006) o Las Bases Reguladoras o el Convenio firmado para la concesión directa de la

Subvención o La convocatoria, que puede estar aprobadas como consecuencia de unas

Bases Reguladoras previas o ser contenedora en sí misma de las bases. A tal respecto decir que las convocatorias y las bases no son en sí normativa, sino actos administrativos de inicio de un procedimiento

o Manuales de Justificación: Ante la posible duda de si el contenido y requisitos que se establecen en estas normas puede ser considerado vinculante, es destacable el hecho de que dos sentencias del Tribunal de Cuentas se pronunciaron al respecto de su obligado cumplimiento siempre que se hiciera referencia en las Bases reguladoras o convocatoria.

o Instrucciones de Justificación a través de aplicaciones Telemáticas: Son meras instrucciones de contenido técnico.

- Subvenciones concedidas por una Administración autonómica: estaremos en este caso

ante la posible existencia de normativa de ámbito regional en la materia que será de aplicación. La relación de normas e instrucciones aplicables será en este caso:

o La Ley General de Subvenciones en la parte que constituye normativa de carácter básico y que se refleja en su Disposición final 1ª

o El Reglamento de Subvenciones estatal en la parte que constituye normativa de carácter básico y que se refleja en su Disposición final 1ª

o La normativa propia aprobada por la Comunidad Autónoma en materia de subvenciones a la que pertenece el órgano concedente. Destacar que no es de aplicación la del beneficiario o la de la entidad colaboradora, en este último caso teniendo en cuenta lo indicado en las Bases reguladoras y el convenio firmado al respecto entre organismos.




- 5 -

Dentro de nuestra comunidad de Castilla-La Mancha y para subvenciones concedidas por administraciones y entidades públicas pertenecientes a la misma, es de aplicación concretamente:

1. Decreto Legislativo 1/2002, de 19 de noviembre, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Hacienda de Castilla-La Mancha (Art. 69 a 81).

2. Ley 9/2006, de 21 de diciembre, de modificación del Texto refundido de la Ley de Hacienda de Castilla-La Mancha en materia de subvenciones

3. Decreto 21/2008, de 5 febrero Reglamento de desarrollo del Texto Refundido de la LHda CLM en materia de subvenciones: en cuanto a su justificación, es aconsejable la lectura de los artículos 39 a 41.

4. Orden de 07-05-2008, de la Consejería de Economía y Hacienda, por la que se regula la forma de acreditación del pago efectivo del gasto realizado en materia de subvenciones.

o Las Bases Reguladoras o el Convenio firmado para la concesión directa de la

Subvención o La convocatoria, los manuales y las instrucciones técnicas de Justificación con

las mismas indicaciones expuestas para las subvenciones nacionales o Las disposiciones no básicas de la LGS y su reglamento estatal serán de

aplicación de forma supletoria

- Subvenciones concedidas por una entidad local: para subvenciones concedidas por Diputaciones, Ayuntamientos y otras entidades locales es de aplicación en este orden:

o La Ley General de Subvenciones en la parte que constituye normativa de carácter básico y que se refleja en su Disposición final 1ª

o El Reglamento de Subvenciones estatal en la parte que constituye normativa de carácter básico y que se refleja en su Disposición final 1ª

o Las disposiciones al efecto de la Ley Reguladora de Haciendas Locales o La normativa propia aprobada por la Comunidad Autónoma sólo en el caso

de que se haga expresamente indicación en la misma que resulta de aplicación a las corporaciones locales pertenecientes a dicha Comunidad Autónoma. En el caso de nuestra comunidad, la actual normativa regional no contempla esta situación.

o Las disposiciones no básicas de la LGS y su reglamento estatal si no es de aplicación la normativa de la CCAA, según el punto anterior

o Las Bases Reguladoras o el Convenio firmado para la concesión directa de la Subvención

o La convocatoria, los manuales y las instrucciones técnicas de Justificación con las mismas indicaciones expuestas para las subvenciones nacionales

Existe una multitud de convenios de concesión directa de subvenciones por parte de entidades locales que podemos encontrarnos también en nuestra universidad en




- 6 -

calidad de beneficiarios2, siendo muy importante conocer al respecto qué normativa es aplicable, pues el contenido de algunos de ellos es tan reducido que no llega a recoger ni siquiera el ámbito normativo supletorio. Igualmente conviene identificar cuándo nos encontramos realmente ante un contrato de prestación de servicios, lo cual deberá ser objeto de facturación, no de justificación. A tal respecto es conveniente recordar el concepto de una subvención pública recogido por el artículo 2 de la LGS y que indica que será toda disposición dineraria realizada por cualesquiera Administración Pública a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla 3 requisitos: a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios (no

confundir con la obligada publicidad de la financiación que conlleva cualquier subvención en virtud del artículo 18 de la LGS)

b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido. No se trata pues de una entrega discrecional o donativo por parte del concedente, sino tiene un objeto predeterminado

c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.

Difícil resulta en ocasiones la distinción entre convenio o contrato, por lo que se debe comprobar siempre la existencia de los 3 puntos anteriores para poder ser considerada el convenio como una subvención. La aplicación presupuestaria de pago indicada en el documento nos puede dar una pista al respecto: si la misma se refiere al capítulo 4 o 7 de transferencias corrientes o de capital.

- Subvenciones concedidas por un organismo europeo: las subvenciones concedidas con cargo a fondos de la Unión Europea habrán de regirse necesariamente por las normas comunitarias aplicables en cada caso y por las normas nacionales de desarrollo o transposición de aquéllas, siendo aplicable sólo supletoriamente las normas de ámbito nacional en cuanto a los procesos de concesión y de control

Fuera de los ámbitos anteriores, es destacable la especial consideración que la LGS tiene con las subvenciones de Cooperación Internacional para la cual estableció la posibilidad de normas especiales incluso en lo relativo a los principios de publicidad y concurrencia, régimen de control, reintegros y sanciones. A tal efecto, dio la oportuna habilitación al Gobierno3 para la aprobación de un Real Decreto regulador de estos y otros aspectos concretos de aplicación específica a estas ayudas, y que actualmente no ha sido aprobado.

2 Los mismos se dictan al amparo del artículo 28 de la LEY 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones

3 Véase la Disp. Adic 18ª de la LEY 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones




- 7 -

3. Cuestiones importantes que deben considerarse en cuanto a la gestión y

justificación de subvenciones

La concesión de una subvención y su aceptación por el beneficiario supone para éste una

serie de deberes a asumir que se resumen en una obligación sustantiva de realizar la

actividad subvencionada y una obligación formal de justificar su realización.

Las normas relativas a la gestión de una subvención y la justificación de la misma se

encontrarán recogidas en las bases reguladoras o en el convenio firmado. Es aconsejable

una lectura de dichos documentos desde el inicio de ejecución de la subvención y sobre

todo antes del proceso de justificación, a efectos de reconocer la forma y requisitos que

la misma ha de tener. Numerosos son los problemas que se plantean a la hora de

justificar una subvención que hubieran podido ser resueltas con dicha lectura o mediante

consulta previa a los servicios respectivos, sean económicos o de investigación o

directamente al organismo.

Otras veces es el propio organismo concedente, conocedor de la multitud de posibles

beneficiarios o de la complejidad que conlleva su propio procedimiento de gestión o

justificación el que, con buen criterio, elabora unas instrucciones con las principales

normas a considerar en cuanto al plazo de ejecución y justificación, su posible prórroga,

forma de realizar la justificación y su contenido, gastos que se consideran elegibles,

cambios de las condiciones de realización de la actividad, requisitos de publicidad,

reintegros de remanentes y, en general, cuestiones importantes de obligado

cumplimiento deben cumplirse por el beneficiario dirigidas en su gran mayoría a la

justificación de la subvención o que tienen influencia sobre la misma. De ahí la

importancia de su conocimiento previo.

Vamos a continuación a proceder a responder a las preguntas fundamentales relativas a

la ejecución y justificación de una subvención: quién debe ejecutar la subvención y qué

gastos puede realizar y por qué, quién, cuándo y cómo se ha de justificar y qué gastos no

son aceptables.

3.1. El deber de ejecución directa de la subvención y la subcontratación.

La LGS establece que los deberes que conllevan la subvención constituyen una de

obligación “personalísima” del beneficiario bajo el principio de que el deber de adoptar el

comportamiento o desarrollar la actividad subvencionada le corresponde directamente a

él, no pudiendo ser encomendado por éste a un tercero salvo de forma excepcional y con

los límites y requisitos que se establezca en la ley, concretados en su caso en las bases

reguladoras.

A este respecto se echa en falta en la LGS una enunciación expresa de este principio, si

bien el mismo sí es recoge en el Reglamento de desarrollo, concretamente en el art. 68

del Reglamento estatal, al indicar que la realización de la actividad subvencionada es

obligación personal del beneficiario sin otras excepciones que los casos de




- 8 -

subcontratación con terceros en los casos establecidos en las bases reguladoras y dentro

de los límites fijados en la LGS y en este Reglamento4.

La “subcontratación” de la actividad subvencionada, término no muy acertado pues

supone considerar al beneficiario como contratista con capacidad de subcontratar,

supone trasladar todo o parte de la ejecución de la actividad subvenciona a un tercero en

vez de ser realizada directamente por el propio beneficiario.

Cosa muy diferente es la contratación a terceros de los gastos en que ha de incurrir el

beneficiario para la ejecución directamente por éste de la actividad: A modo de ejemplo

se ha de diferenciar en una subvención concedida para la organización de un congreso la

contratación directamente por el beneficiario de los servicios de alojamiento, catering y

transportes con diferentes empresas o agencias para su prestación directa al peticionario,

donde estaríamos ante un gasto directo imputable a la subvención, con la cesión de la

organización del evento y su posterior facturación global, ya sea realizada con una

empresa u otra entidad pública o privada, en cuyo caso nos encontraríamos ante una

“subcontratación” en los términos que se refiere la LGS. Especial cuidado merece la

proliferación en su día de supuestos de subcontratación en el caso de cursos de

formación que tras ser subvencionados a unos beneficiarios eran trasladados en su

realización por estos hacia terceros al que subcontrataban, pudiendo con ello realizarse

un encarecimiento del coste real de la actividad, lo que originó varias sentencias

condenatorias del Tribunal de Cuentas.

Respecto a las limitaciones para subcontratar, la LGS permite la subcontratación de la

actividad con el top de porcentaje que se establezca en las bases reguladoras o convenio

de concesión. En caso de que las mismas no establezcan porcentaje alguno, se podrá

subcontratar hasta un 50% del importe de la actividad subvencionada (art. 29.2 LGS)

Además del límite cuantitativo enunciado, la LGS establece dos requisitos previos para el

caso en que el beneficiario pretenda concertar con un tercero la subcontratación de la

actividad en un porcentaje superior al 20% de la subvención y si dicha subvención es de

importe superior a 60.000€: Se requerirá la firma de un contrato escrito y la previa

autorización de dicho contrato por la entidad concedente de la subvención.

Independientemente de lo indicado anteriormente, la LGS contiene una prohibición

absoluta para realizar subcontrataciones que persigan el aumento del coste de la

actividad subvencionada, sin aportar valor a la misma (art. 29 LGS).

Esa prohibición absoluta se extiende por la Ley igualmente a determinados casos en los

que, la confluencia de determinadas circunstancias en la persona o entidad con la que se

subcontrate, impida su realización. Así pues, no se podrá subcontratar con personas o

entidades:

4 Igual principio se recoge dentro del ámbito regional de Castilla-La Mancha en el art. 38.1 del Decreto 21/2008, que

aprueba el Reglamento regional en materia de subvenciones.




- 9 -

- Que estén incursas en alguna prohibición para ser beneficiario o entidad colaboradora

(art. 13 LGS)

- Que hayan percibido otras subvenciones para la misma actividad que se subcontrata

- Que sean intermediarios o asesores cuyos pagos se definan como un porcentaje de

coste total de la operación, salvo que dicho pago esté a valor de mercado.

- Que estén vinculadas con el beneficiario, salvo que la contratación se realice a precio

de mercado o se obtenga la previa autorización del órgano concedente en los

términos que se fijen en las bases reguladoras. La concreción de lo que se entiende

por vinculación con el beneficiario queda regulado en el art. 68.2 del Reglamento

estatal.

- Que hayan presentado solicitud de subvención en la misma convocatoria y programa,

y no la hayan obtenido por no reunir los requisitos o no alcanzar la valoración

suficiente.

El objeto perseguido por el legislador con todas estas prohibiciones era claramente el

evitar situaciones de fraude que permitan el acceso a la condición de beneficiario

“indirecto” a una persona o entidad que legalmente carece de derecho para ello y al

mismo tiempo evitar un encarecimiento no real y provocado de los gastos imputables a la

subvención fruto del acuerdo o vinculación entre el beneficiario y su supuesto contratista.

3.2. Gastos subvencionables

Si bien este punto no está relacionado directamente con la justificación de subvenciones,

no cabe duda que tiene una gran influencia en ella, razón por la que en la ejecución de

una subvención se debe conocer las normas de subvencionalidad de gastos por el

responsable de la ayuda y los gestores de la misma, con el objeto de poder reconocer los

gastos que son admisibles de imputar a la subvención. Dichas normas están establecidas

en el artículo 31 de la LGS con carácter general, si bien es en las bases reguladoras o

convenio firmado donde encontraremos las normas particulares al respecto que ha

establecido el concedente en cuanto a qué gastos no admitirá.

Como norma general, el artículo 31 de la LGS establece que serán gastos subvencionables

los que cumplen 4 requisitos:

1. Que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada.

2. Que se realicen en el plazo establecido por las bases reguladoras.

3. Que su coste no sea superior al valor de mercado.

4. Que se encuentre efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del período

de justificación, salvo que las bases reguladoras prevean otra cosa.

Los gastos de amortización de los bienes inventariables suponen el coste del deterioro

que su valor por su a lo largo del tiempo transcurrido. No cabe duda de que supone un

gasto efectivo y real, aunque no conlleva un pago, por lo que en el caso de que se usen

dichos bienes en la actividad subvencionada, surge la duda de si el coste de su




- 10 -

amortización es subvencionable. La LGS declara como criterio general su admisión, si bien

deja completa libertad para que el órgano concedente establezca en las Bases

Reguladoras la subvencionalidad o no de dichos gastos y los límites para su admisión.

No obstante, el carácter subvencionable del gasto de amortización estará sujeto a las

siguientes condiciones:

a) Que las subvenciones no hayan contribuido a la compra de los bienes.

b) Que la amortización se calcule de conformidad con las normas de contabilidad

generalmente aceptadas.

c) Que el coste se refiera exclusivamente al período subvencionable.

Los gastos financieros, los gastos de asesoría jurídica o financiera, los gastos notariales y

registrales y los gastos periciales para la realización del proyecto subvencionado y los de

administración específicos son subvencionables si están directamente relacionados con la

actividad subvencionada y son indispensables para la adecuada preparación o ejecución

de la misma, y siempre que así se prevea en las bases reguladoras. Con carácter

excepcional, los gastos de garantía bancaria podrán ser subvencionados cuando así lo

prevea la normativa reguladora de la subvención.

Los tributos son gasto subvencionable cuando el beneficiario de la subvención los abona efectivamente.

En ningún caso serán gastos subvencionables: a) Los intereses deudores de las cuentas bancarias.

b) Intereses, recargos y sanciones administrativas y penales.

c) Los gastos de procedimientos judiciales.

d) El IVA y demás impuestos indirectos cuando sean susceptibles de recuperación o

compensación, es decir, si son deducibles en la declaración del impuesto

e) El IRPF ni el Impuesto de Sociedades.

Destacable en el ámbito universitario es la Orden EHA/524/2008 (BOE 1/3/08) por la que

se aprueban las normas sobre gastos subvencionables de los programas del FEDER y del

Fondo de Cohesión.

En cualquier caso, deberá revisarse las bases reguladoras y el convenio firmado para

comprobar caso a caso el tipo de gastos no admisibles

3.3. Objeto de la justificación.

La justificación de una subvención tiene por objeto acreditar tres hechos:

- La realización de la actividad objeto de la misma y el cumplimiento la finalidad para la

que se concedió (art. 14.1.b LGS)

- El cumplimiento de las condiciones expuestas y la consecución de los objetivos

previstos en el acto de concesión (art. 30.1 LGS)

- Y la correcta aplicación de los fondos percibidos a dicha actividad (art 17.i LGS).




- 11 -

Los dos primeros puntos hacen referencia a la parte material de la acreditación a realizar

en la justificación, dirigida no sólo a documentar la realización de la actividad

subvencionada, sino a que la misma se hizo en las condiciones fijadas.

El punto tercero corresponde a la parte financiera de la justificación dirigida a acreditar

que se ha realizado los gastos imputados al crédito subvencionado.

Ambas vertientes, material y financiera, deben ser complementarias y la ausencia de

alguna de ellas puede por sí sola suponer la exigencia del reintegro de la subvención, pues

le corresponde siempre al beneficiario la carga de la prueba tanto de la realización de la

actividad como de que los gastos imputados (véase la STS de 30 de junio de 2003, RJ

2003\4590)

3.4. Quién debe justificar.

En cuanto a la justificación o rendición de cuentas decir que es un deber de todo aquel

que administra fondos subvencionables de origen público, en su calidad de beneficiario

de ellos o de entidad colaboradora. Justifica por tanto el perceptor de los fondos al

órgano que se los concede, distinguiéndose el caso de las entidades colaboradoras como

intermediarias en la gestión entre beneficiarios y Administración concedente a la cual le

corresponderá la entrega a esta última de la justificación recibida de los beneficiarios y la

acreditación de la percepción y la entrega de los fondos a los mismos.

El deber de justificación y la determinación la responsabilidad que conlleva queda

recogido en el artículo 30.2 de la LGS al indicar que “La rendición de la cuenta justificativa

constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se

deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier

otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de

la subvención pública”.

Respecto a los efectos que conlleva la subcontratación es muy importante recalcar que en

ningún caso supondrá el traslado al subcontratista de las obligaciones inherentes al

beneficiario en cuanto a asumir su responsabilidad de la ejecución material de la

actividad subvencionada y su justificación ante la Administración concedente, teniendo el

subcontratista únicamente el deber de colaboración previsto en el artículo 46 de la LGS

para permitir la adecuada verificación del cumplimiento de dichos hechos.

3.5. Plazo de justificación y su posible ampliación

Uno de los requisitos mínimos a incluir en cualquier base reguladora de una subvención

debe ser el plazo y la forma de justificación. El precepto se recoge en el artículo 17.3.i

LGS, si bien el mismo carece de carácter básico.

En cualquier caso, ante la no inclusión en las bases del plazo de justificación se habrá de

entender aplicable el art. 30.2 de la LGS el cual establece que el mismo será como

máximo de 3 meses a contar desde la finalización del plazo de ejecución de la actividad.




- 12 -

Para la concreción de la fecha fin de la actividad se estará a lo indicado en las bases

reguladoras, la convocatoria, la resolución de concesión o el convenio firmado.

Es importante para el beneficiario conocer la posibilidad establecida en el artículo 70 del

Reglamento estatal de solicitar ante el órgano concedente la ampliación del plazo de

justificación, sin que el mismo pueda exceder de la mitad del plazo original, salvo

precepto en contra contenido en las Bases Reguladoras y siempre que no se perjudiquen

los derechos de un tercero. Las condiciones y el procedimiento para la concesión de la

ampliación serán las establecidas en el art. 49 de la Ley 30/1992, de RJAP-PAC, es decir,

las mismas que para cualquier procedimiento administrativo común. Tanto la petición

como la decisión sobre la ampliación deberán producirse, en todo caso, antes del

vencimiento del plazo de que se trate.

En cuanto a las subvenciones concedidas por una entidad pública regional, nada cambia

al respecto en lo que se refiere a plazos de justificación, al tener el artículo 30.2 la

consideración de legislación básica, existiendo pues igual regulación que lo anteriormente

indicado.

En el ámbito concreto de nuestra comunidad autónoma, resulta igualmente de aplicación

la posibilidad de solicitarse por el beneficiario una ampliación del plazo de justificación en

el mismo plazo y condiciones que se establece en el ámbito nacional (véase el artículo

39.4 del Decreto 21/2008, Reglamento de subvenciones de CLM)5.

3.6. Efectos de la no justificación en plazo. Obligación de requerimiento por parte del

órgano concedente

La no presentación de la justificación en plazo no conlleva como efecto inmediato la

solicitud de reintegro por parte del órgano concedente, pues el artículo 70.3 del

Reglamento estatal de subvenciones establece una salvaguarda para el beneficiario al

establecer que transcurrido el plazo establecido de justificación sin haberse presentado la

misma, el órgano concedente deberá requerir al beneficiario para que en el plazo

improrrogable de 15 días sea presentada la justificación6.

Aunque el precepto indicado no tiene carácter básico, el reglamento regional de CLM

tuvo la certeza de incluir una disposición que no sólo recoge igualmente esta obligación

por parte de la Administración pública regional de requerir al beneficiario la justificación

no presentada en plazo, sino que fija un plazo superior al concedido en el ámbito estatal:

1 mes frente a los 15 días anteriores, improrrogables igualmente (véase artículo 39 del

reglamento regional de subvenciones de CLM).

5 El reglamento regional de subvenciones de CLM contempla que esa posibilidad de ampliar el plazo de justificación

puede ser imposibilitada por la expresa indicación al respecto de las Bases Reguladoras, dado que en el art. 14.2.j) de

dicho Reglamento establece que las mismas podrán prever, entre otros extremos la imposibilidad de ampliar el plazo

establecido para la presentación de la justificación de la subvención 6 Por aplicación del artículo 48.1 de la Ley 30/1992, de RJAP-PAC se entiende que son hábiles, excluyéndose del

cómputo los domingos y los declarados festivos.




- 13 -

El beneficiario consigue con ello un segundo plazo adicional para la entrega de la

justificación de la subvención, pero dicha norma establece al tiempo que no le eximirá de

las posibles sanciones que puedan corresponderle. Al respecto, el artículo 56 de la LGS

considera infracción leve la presentación fuera de plazo de las cuentas justificativas, con

sanciones de las que puede resultar multas entre 75 y 900€.

Ahora bien, la no presentación de la justificación en el nuevo plazo concedido o la

justificación insuficiente, si supondrá sin más remedio la pérdida de la subvención con el

inicio de un procedimiento de reintegro del total de la subvención y la exigencia de

posibles responsabilidades en la forma establecida en el art. 30.8 LGS entre los que están

el pago de los intereses de demora desde la fecha del ingreso de la subvención.

3.7. Subsanación de la documentación justificativa

Ambos reglamentos de subvenciones, estatal y regional, prevén que en caso de que el

órgano competente para la comprobación de la subvención aprecie la existencia de

defectos subsanables en la justificación presentada por el beneficiario, lo ponga en su

conocimiento concediéndole un plazo de 10 días para su corrección7.

Se puede entender además, salvo indicación expresa en las Bases Reguladoras, que cabe

la posibilidad de solicitar la ampliación de dicho plazo en la mitad de su duración al

amparo del citado art. 49 de la Ley 30/1992, de RJAP-PAC.

Al respecto de este punto, decir que son habituales los casos que se presentan en los que

los servicios de gestión de subvenciones de los organismos concedentes solicitan la

subsanación de defectos detectados en la justificación, o la aportación de documentación

no presentada en su momento u otra de carácter aclaratorio. En el ámbito de

investigación se suele usar al respecto el término de descertificación de gastos

imputados.

La medida más acertada para poder enfrentarnos a esta carga adicional de trabajo no

puede ser otra que la previsión y la anticipación: el conocimiento de las normas aplicables

a la subvención establecidas en sus bases reguladoras e instrucciones dadas por el

organismo concedente debe tenerse desde el principio por el profesor responsable de su

ejecución y por el gestor asignado para su tramitación, incluyendo la forma y requisitos

de la justificación que conlleva. Sólo así se planificará correctamente ésta y se evitarán

problemas a la hora de justificar. En resumen la mejor manera de no encontrarse con el

problema de tener que subsanar una justificación es conocer desde el principio las reglas

de la misma y realizarla desde su inicio en la forma correcta.

7 Véase art. 71.2. del RD 887/2006 y art. 40.2 del Decreto 21/2008




- 14 -

4. Tipos y contenido de las cuentas justificativas

Llegamos al momento de la pregunta de cómo hemos de justificar, o lo que es lo mismo la

forma que ha de revestir la justificación.

La aprobación de la LGS vino a añadir en su día nuevas formas de justificar las

subvenciones, conteniendo no sólo la tradicional justificación mediante aportación de los

justificantes de gastos usada hasta entonces, sino añadiendo otras dos formas adicionales

que veremos a continuación.

Estableció además la simplificación de la documentación acreditativa de los gastos para

determinados supuestos, lo que permitió la aparición de una cuenta justificativa

simplificada para subvenciones de importe inferior a 60.000€, respondiendo así a una

petición que venía realizándose por una amplia representación de entidades,

asociaciones, ONG y demás personas jurídicas privadas habituales perceptoras de

subvenciones públicas y que hasta ese momento se veían con la obligación de presentar

acreditación de las facturas (originales o copias compulsadas) de todos los gastos

imputados a las subvenciones que recibían, independientemente del importe de la

misma, lo que en muchos casos suponía grandes cargas administrativas para la

justificación de subvenciones de escasa cuantía.

Dicha simplificación en la documentación acreditativa también se permite para la

justificación de subvenciones concedidas por una entidad pública estatal cuando el

beneficiario sea otro un organismo público perteneciente al sector estatal y sometida a

control por la IGAE, pudiendo usarse también en estos casos el sistema de cuenta

simplificada sin límite de importe (véase artículo 82.1 RLGS).

Igual estatus se estableció por parte del Decreto 21/2008 (artículo 41) para las

subvenciones concedidas por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha a

cualquiera de sus entidades y Administraciones públicas regionales (en la que se incluiría

la UCLM), permitiendo en estos casos igualmente una cuenta justificativa simplificada

siempre que no lo impida lo indicado en las Bases Reguladoras.

Enumeramos a continuación las formas posibles de justificación que establece la LGS:

- Cuenta justificativa del gasto realizado, es la forma ordinaria de justificación y se

distingue a la vez 3 variantes:

o Cuenta justificativa con aportación de justificantes de gasto

o Cuenta justificativa con aportación de informe de auditor

o Cuenta Justificativa Simplificada

- Cuenta justificativa por módulos

- Cuenta justificativa mediante estados contables

Nos encontramos por tanto con 3 posibles modelos de cuentas justificativa, una de ellas

con 3 variantes, con lo que existen por tanto 5 formas materiales de justificación cuya

elección deberá ser indicada por el órgano concedente en las Bases Reguladoras8.

8 Artículo 30.2 LGS




- 15 -

El contenido y las características de cada una de esas formas de justificación han sido

regulados por el Reglamento Estatal de Subvenciones.

La LGS preveía también la posible utilización de un sistema de justificación por medios

informáticos o telemáticos de las subvenciones, que debe ser entendido como un

mecanismo de comunicación entre órgano concedente y beneficiario más que como otra

forma de cuenta justificativa. La utilización de medios electrónicos, informáticos y

telemáticos en el proceso de justificación podrá usarse o exigirse siempre que en las

bases reguladoras se haya establecido su admisibilidad u obligación, respectivamente.

Nuestra normativa regional y en cuanto a la forma de la justificación, remite igualmente

en primera instancia a la forma que determinen las bases, pudiendo adoptar cualquiera

de las 5 formas establecidas en el art. 39 del Decreto 21/2008 que aprueba el reglamento

regional y que son precisamente las mismas formas previstas en el Reglamento estatal.

Es más, ese artículo establece que el contenido de las cuentas justificativas será el mismo

que el establecido por el Reglamento Estatal.

Vamos a continuación a hablar sobre las principales características de cada una de las

formas de justificación y su contenido.

4.1. Cuenta justificativa del gasto realizado.

Se trata del procedimiento tradicional de justificación que se centra en los justificantes

directos de los gastos imputados y su acreditación.

El Reglamento estatal establece hasta 3 variantes de esta cuenta tipo que se diferencian

básicamente en la obligación o no de aportar la documentación acreditativa de los gastos

o su sustitución por un informe de auditoría de las mismas.

En cualquier caso, todas ellas se componen de dos partes:

- Memoria de actuación: documento acreditativo del aspecto material de la

subvención, explicativo de la actividad realizada con expresión de los trámites,

actuaciones y resultados conseguidos y la forma en cómo se ha llevado a cabo, con

expresa indicación de las modificaciones llevadas a cabo con respecto a lo indicado en

la solicitud o resolución de concesión, que deberán ser autorizadas previamente en su

caso, y los medios de publicidad en los que ha de constar la mención a la financiación

realizada por el órgano concedente. Este documento es común para todas las

variantes de cuenta justificativa. Constituye lo que comúnmente denominamos el

informe del Investigador o del Director del Curso.

- Memoria económica: es el documento acreditativo del aspecto financiero de la

subvención, dando cuenta en el mismo de los recursos obtenidos y aplicados a la

actividad subvencionada y procedente del órgano concedente, del propio beneficiario

y de otros interesados. En este sentido es destacable la costumbre frecuente de

incluir en los informes económicos de subvenciones alusión única a los gastos

aplicados y no a los recursos que los financian, que originan memorias casi




- 16 -

exclusivamente de gastos, cuando su contenido también debería extenderse al de los

ingresos y fuentes de financiación de la acción.

La configuración y documentos que constituyen la memoria económica de la Cuenta

justificativa es lo que permite distinguir las 3 variantes enunciadas, y que veremos a

continuación.

4.1.1. Cuenta justificativa con aportación de justificantes de gasto

Se trata como hemos dicho de la forma tradicional de justificación de subvenciones

donde se aporta toda la documentación acreditativa de los gastos cometidos con la

subvención.

Para este caso, el art. 72 del Reglamento estatal concreta cuál debe ser el contenido de

esta cuenta justificativa, además de la memoria de actuación vista en el punto anterior:

a. Una relación clasificada de los gastos e inversiones, con identificación del acreedor y del documento, su importe, fecha de emisión y fecha de pago. En caso de que la subvención se otorgue con arreglo a un presupuesto, se indicarán las desviaciones presentadas.

Debemos pues incluir lo que generalmente denominábamos el informe económico con el detalle por partidas presupuestarias de los ingresos y gastos imputados al proyecto y una relación detalle de los mismos, en forma de diario de operaciones agrupada por partidas.

En cuanto a las desviaciones en la ejecución del gasto en relación con el la distribución de presupuesto contenido en la resolución de concesión debemos estar a las limitaciones que al respecto establezca las bases reguladoras y fuera de las mismas, y dado que dicho reparto tienen carácter vinculante, las desviaciones sólo podrán tener lugar previa autorización del órgano concedente en los términos recogidos en el artículo 61 del RLGS. En el caso de que la resolución de concesión no recoja distribución y si la misma sí figurara en la solicitud presentada a la convocatoria, la misma tiene igualmente carácter vinculante en virtud del mismo artículo indicado.

Destacar que las desviaciones o compensaciones entre partidas de gastos no autorizadas en las bases reguladoras o no aceptadas previamente por el órgano concedente serán con casi toda seguridad rechazadas por el mismo y conllevará seguramente el reintegro de su importe.

b. Las facturas o documentos de valor probatorio equivalente en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa incorporados en la relación anterior y la documentación acreditativa del pago.

La LGS permite acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención con otros documentos diferentes a facturas o tickets, siempre que tenga una validez jurídica en su ámbito respectivo. Así se pueden aceptar como documentos acreditativos del gasto contratos, escrituras, nóminas, libros de registros contables… Igualmente son




- 17 -

aceptadas las facturas electrónicas, siempre que cumplan los requisitos exigidos para su aceptación en el ámbito tributario9.

El reglamento estatal reguló los requisitos formales de esta documentación acreditativa de los gastos estableciendo por un lado la posibilidad de presentar originales, o fotocopia compulsada si lo permiten las bases reguladoras, y por otro estableciendo un sistema de validación y estampillado de justificantes de gasto que permita el control de la concurrencia de gastos imputados a varias subvenciones10.

En cuanto a la forma de acreditación del pago y en lo que se refiere a subvenciones concedidas por entidades públicas regionales, se habrá de tener en cuenta los requisitos establecidos en la Orden 07-05-08 de la Consejería de Economía y Hacienda por la que se regula la forma de acreditación del pago efectivo del gasto realizado en materia de subvenciones.

c. Certificado de tasador independiente, acreditado e inscrito en el correspondiente registro oficial, en el caso de adquisición de bienes inmuebles.

En este tipo de gastos, la Ley ha considerado insuficiente la acreditación del gasto razón por la que exige además aportar el certificado de un tasador independiente al efecto de que quede acreditado que el coste de la compra está ajustado al precio de mercado. En tal sentido, la presencia de varias ofertas o la realización de un procedimiento de contratación al amparo de la Ley de Contratos del Sector Público puede tener igual valor de acreditación, por lo que puede ser alegado al respecto de la no presentación del citado certificado.

d. Indicación, en su caso, de los criterios de reparto de los costes generales o indirectos incorporados en la relación a los gastos directos indicados en el apartado a), excepto cuando las bases reguladoras hayan previsto su compensación mediante un tanto alzado sin necesidad de justificación11. El art. 31.9. LGS establece que los costes indirectos habrán de imputarse a la

actividad subvencionada en la parte que razonablemente corresponda de acuerdo

con principios y normas de contabilidad generalmente admitidas. El criterio usado

comúnmente es el referido al coste hora de actividad en el que se tienen en cuenta

el total de horas realizadas por el organismo dividido por el importe total de gastos

del mismo en determinadas cuentas de gastos generales, reflejadas en las cuentas

de cierre del ejercicio (por lo general subgrupo 62 Servicios Exteriores y subgrupo

68 Dotaciones para amortizaciones del PGCP). Dicho cociente es multiplicado por el

total de horas realizadas en el equipo de dicho proyecto o actividad, con lo que se

puede obtener una imputación razonable de los costes indirectos que dicho

proyecto o actividad ha supuesto en los gastos generales del organismo.

e. Una relación detallada de otros ingresos o subvenciones que hayan financiado la actividad subvencionada con indicación del importe y su procedencia.

9 Ley 56/2007 de 28 de diciembre. BOE del 29 sobre la factura electrónica

10 Ver art. 73 del R.D. 887/2006, de 21 de julio, aprueba su Reglamento 11 Véase art. 83.3 del R.D: 887/2006, de de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de

noviembre, General de Subvenciones




- 18 -

Hay que tener en cuenta que, en el caso de que la actividad haya recibido financiación conjunta por varias subvenciones o que se haya autofinanciado por parte del beneficiario una parte de la misma, en la justificación a realizar a cada uno de los órganos concedentes se deberá acreditar la procedencia y aplicación de todos los recursos y gastos relacionados con la actividad, salvo que las BBRR indique lo contrario. No basta pues con aportar la justificación de gastos por importe que alcance el total de cada subvención en concreto sino que habrá que acreditar a cada organismo concedente el total de recursos con los que se ha dispuesto y el total de gastos de la actividad, al objeto de que se pueda comprobar el cumplimiento de la máxima establecida en el artículo 19.3 de la LGS, según la cual el importe de las subvenciones en ningún caso podrá ser de tal cuantía que, aisladamente o en concurrencia con otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos, supere el coste de la actividad subvencionada.

f. Los tres presupuestos que, en aplicación del artículo 31.3 LGS, debe solicitar el beneficiario. El artículo indicado continua exigiendo la presentación en la cuenta justificativa de 3 ofertas para gastos subvencionados cuyo importe sea superior a 12.000€ (30.000€ para gastos de obras), IVA incluido, solicitadas previamente a la contratación, exceptuándose solamente los supuestos contempladas en la Ley. Deberá adjuntarse igualmente escrito justificativo de la elección de la oferta cuando no recaiga en la propuesta económica más ventajosa.

Resulta por lo menos curioso que se mantenga vigente esta disposición de la LGS tras la aprobación de una nueva Ley de Contratos del Sector Público (Ley 30/2007, de 30 de octubre) la cual habilitó al Gobierno en su Dispos. Adicional 20ª para actualizar dicho importe previa audiencia de las comunidades autónomas a los nuevos importes límites de los contratos menores recogidos en la nueva LCSP: 18.000€ Y 50.000€ respectivamente, sin incluir el IVA.

A día de hoy, sigue sin producirse esa actualización de los importes por lo que debe entenderse en vigor dicho precepto y por tanto exigible las 3 ofertas por el órgano concedente.

No obstante, la no entrega de las mismas no supondrá de forma automática la denegación del gasto como subvencionable, pues el órgano concedente podrá recabar una tasación pericial del bien o servicio, siendo de cuenta del beneficiario los gastos que se ocasionen. No se trata pues de una documentación fundamental de la justificación, sino de un medio de acreditación del valor a precio de mercado del gasto imputado y que en el caso de los gastos de mayor importe se pretende realizar mediante la presencia de varias ofertas.

g. Carta de pago de reintegro en el supuesto de remanentes así como de los intereses derivados de los mismos.

En tal sentido parece contradictorio la exigencia de la realización del reintegro del remanente a la hora de presentar la cuenta justificativa de la subvención (art. 72.2 del Reglamento estatal) con lo estipulado en el artículo 34.3 de la LGS que establece que el pago de la subvención se realizará previa justificación por el beneficiario, de la realización de la actividad. Como quiera que el reintegro supone en realidad para nuestra universidad, una devolución de un ingreso presupuestario, el pago del




- 19 -

reintegro lógicamente no podrá ser materializado mientras no se haya recaudado toda la subvención.

Documentalmente, el reintegro se materializa con el comprobante bancario de su pago al que se le añadirá, cuando se ha de reintegrar al Tesoro Público Estatal, el modelo de liquidación al efecto de la Agencia Tributaria (modelo 069 de “Ingresos no tributarios”).

En resumen la memoria económica de la cuenta justificativa con aportación de justificantes se compondrá de una relación clasificada y detallada de los gastos imputados y de los ingresos que los financian, acompañada de los documentos justificativos del cada gasto y de su pago. En algunos casos, la relación detallada de gastos y los documentos justificativos pueden ser eximidos de presentación, siempre que así se establezca en las bases reguladoras, con lo que estaríamos ante las dos posibles variantes siguientes.

4.1.2. Cuenta justificativa con aportación de informe de auditor

Las bases reguladoras podrán establecer la posibilidad de que el beneficiario pueda

justificar la subvención concedida mediante esta modalidad, por la cual no será

necesaria la presentación de la relación detallada de facturas y gastos ni la aportación

de su justificación. En estos casos bastará con la presentación del estado resumen, lo

que comúnmente llamamos informe económico, del presupuesto de gastos agrupados

por partidas, las cantidades iniciales concedidas y las desviaciones presentadas al cual se

adjuntará un informe de auditoría que cumpla los requisitos establecidos en el artículo

74 del reglamento estatal.

Las Bases Reguladoras determinarán quién tiene potestad para designar al auditor, que

deberá estar en todos los casos inscrito en el Registro Oficial de Auditores de Cuentas.

El gasto resultante de su actuación podrá ser considerado gastos subvencionable

cuando así se recoja en las bases reguladoras y hasta el límite que la misma establezca.

El informe de auditoría deberá ser realizado en los términos indicados en el artículo 74

del reglamento y en lo establecido en la Orden EHA/1434/2007, de 17 de mayo, por la

que se aprueba la Norma de actuación de los auditores de cuentas en la realización de

los trabajos de revisión de cuentas.

Esta novedosa forma de justificación puede suponer ventajas a considerar por los

organismos que son habituales beneficiarios de grupos importantes de subvenciones

obtenidas en el marco de una misma convocatoria, como por ejemplo ocurre en los

proyectos de investigación en las universidades, donde pueden suponer una

disminución de la carga administrativa que conlleva los posteriores procesos de

subsanación de defectos de justificación y presentación de alegaciones ante posibles

descertificaciones realizadas o visitas de control realizadas por el organismo

concedente. Si además los gastos de la auditoría sean imputables, puede que merezca

un estudio y reflexión interno sobre la adecuación de generalizar su uso en el proceso

de justificación en las convocatorias citadas.




- 20 -

No obstante, hay que tener muy en cuenta que la realización de dicha auditoría no

exime al beneficiario de la obligación de conservar los justificantes de gastos a los

efectos de cualquier comprobación o control a realizar por el órgano concedente.

4.1.3. Cuenta Justificativa Simplificada

Como ya se ha indicado al inicio de este punto 4, la LGS vino a establecer determinados

casos en los que se permitía una justificación simplificada de la subvención en la cual no

resultaba necesaria la presentación de la documentación acreditativa de los gastos

imputados. Concretamente esa cuenta justificativa simplificada es autorizada en dos

casos posibles:

- Para subvenciones de importe inferior a 60.000€ (artículo 75 RLGS), lo que permite

abarcar un gran porcentaje de las subvenciones públicas

- Subvenciones sin límite de cuantía concedidas por una entidad pública estatal cuando

el beneficiario sea otro organismo público perteneciente también al sector estatal y

esté sometido a control por la IGAE12. Ampliamos este apartado con el mismo caso en

el ámbito de las subvenciones concedidas por cualquier entidad pública de Castilla-La

Mancha cuando el beneficiario sea otra entidad u organismo público de nuestra

misma región (art. 41 del Decreto 21/2008).

No obstante, es muy importante tener presente que ambas posibilidades quedan

condicionadas a que las bases reguladoras no establezcan norma en contra al respecto

de su utilización. Por tanto, no es improbable y ni mucho menos existe contradicción

normativa si las mismas establecieran la obligatoriedad de presentar la documentación

justificativa de los gastos aún encontrándose en los dos casos anteriormente descritos.

En cuanto al contenido que ha de tener la cuenta justificativa simplificada, además de la

memoria de actuación vista en la página 14, deberá incluirse una memoria económica

con la siguiente documentación:

a) Una relación clasificada de los gastos e inversiones de la actividad, con el mismo contenido e indicaciones indicadas al respecto en el punto 4.1.1.a anterior.

b) Un detalle de otros ingresos o subvenciones que hayan financiado la actividad subvencionada con indicación del importe y su procedencia (véase el punto 4.1.1.e)

c) En su caso, carta de pago del reintegro en el supuesto de remanentes no aplicados así como de los intereses derivados de los mismos. (véase el punto 4.1.1.g)

Puede pues entenderse que en estos casos no se requiere la presentación de los justificantes del pago de los gastos, de los certificados de tasadores independientes para los bienes inmuebles adquiridos, de la documentación acreditativa de los costes indirectos imputados, ni las 3 ofertas para los gastos superiores a los 12000€ (o 30000€ para obras).

Pero la no presentación en la justificación no quiere decir que no se requiera disponer de esa documentación, pues el órgano concedente podrá comprobar, a través de las

12

Véase artículo 82.1 RLGS




- 21 -

técnicas de muestreo que se acuerden en las bases reguladoras, los justificantes que estime oportunos y que permitan obtener evidencia razonable sobre la adecuada aplicación de la subvención.

4.2. Justificación por módulos13

Este sistema de justificación puede ser usado para subvenciones concedidas para la realización de actividades medibles en unidades físicas o en otros parámetros y cuantificable en función de los mismos. Un ejemplo es una subvención concedida a una Universidad por los alumnos de doctorados enviados al extranjero dentro de un programa de cooperación internacional de universidades, en el que las bases reguladoras establezcan un importe a subvencionar por cada alumno con estancia en un país de la Unión Europea y por cada mes de duración de la misma, debiendo justificarse por certificados de la universidad de destino. En estos casos, el beneficiario deberá acreditar la realización de los hechos que fundamentaron la subvención mediante la justificación siguiente:

- Memoria de actuación, con el mismo alcance que en la cuenta justificativa

- La memoria económica se limitará a recoger: 1. Declaración o acreditación del número de unidades físicas consideradas como

módulo. En el caso del ejemplo, número de alumnos enviados a universidades extranjeras y meses de estancia.

2. El importe imputable de unidad o módulo, que vendrá indicado en las bases reguladoras.

3. El cálculo de la cuantía de la subvención en función de los módulos realizados y el precio establecido para el mismo: el producto de los dos números anteriores

4. La existencia o no de otros ingresos o subvenciones aplicados a esa actividad (cofinanciación)

5. El pago del reintegro del remanente en su caso si se procedió al pago anticipado de la subvención por el órgano concedente

La justificación económica se reduce y simplifica considerablemente, dado que no será necesaria la presentación de libros ni documentos de transcendencia contable, salvo que sea requerido por las bases reguladoras. Respecto el importe unitario de los módulos, podrá contener una parte fija y otra variable en función del nivel de actividad, y se deberá determinar por un informe técnico que relacione el valor de mercado de la actividad con las unidades tomadas como módulo, teniendo en cuenta variables técnicas, económicas y financieras relacionadas con la actividad. El objetivo final es que la subvención total concedida no supere el coste real de la actividad, según el precio de mercado del módulo, pudiendo ser no obstante inferior. Dicho importe no tiene por qué ser fijo en el tiempo, permitiéndose incluir en las bases reguladoras una fórmula de revisión del precio, justificado en un informe técnico como el indicado anteriormente y que se deba a la previsible utilización del precio-módulo por un periodo superior al ejercicio presupuestario o a modificaciones sobrevenidas en las condiciones económicas, financieras o técnicas tenidas en cuenta para fijar dicho precio.

13

Véase artículos 76 a 78 Real Decreto 887/2006 de 21 de julio




- 22 -

4.3. Justificación por estados contables

Las bases reguladoras podrán prever que la subvención se justifique mediante la

presentación de estados contables cuando se cumplan los siguientes requisitos:

a) La información necesaria para determinar la cuantía de la subvención pueda deducirse directamente de los estados financieros incorporados a la información contable de obligada preparación por el beneficiario.

b) Que la citada información contable haya sido auditada conforme al sistema previsto en el ordenamiento jurídico al que esté sometido el beneficiario.

c) Las bases reguladoras podrán prever la entrega de un informe complementario elaborado por el auditor de cuentas. Su retribución podrá tener la condición de gasto subvencionable cuando lo establezcan dichas bases hasta el límite que en ellas se fije.

Esta modalidad de justificación requerirá el desarrollo de un sistema contable de costes que permitan diferenciar el importe total de gastos imputables por actividades desarrolladas del beneficiario. Actualmente no se encuentra implantado este desarrollo en la contabilidad de las administraciones públicas, teniendo en cuenta que el nuevo Plan General de Contabilidad Pública se encuentra aprobado desde hace tan sólo un mes (Orden EHA/1037/2010, de 13 de abril, BOE de 28 de abril) el cual si bien contiene la introducción de las actividades de costes como información adicional de la Memoria, habrá de requerir el respectivo desarrollo y proceso de aprendizaje por parte de las distintas administraciones públicas. Es por eso que resulta poco probable ser encontrada actualmente en la justificación de subvenciones a realizar por entidades públicas, siendo un sistema especialmente indicado en el caso de subvenciones destinadas a compensar pérdidas de empresas públicas o cubrir déficits de explotación.

5. La justificación de subvenciones en las Universidades Públicas

No cabe duda que una de las entidades que tiene larga experiencia en la gestión y

justificación de subvenciones son las universidades, públicas y privadas, en su calidad de

beneficiaras habituales de ayudas concedidas por organismos públicos de todos los

niveles (europeos, nacionales, regionales y locales) y destinadas a la promoción de las

labores de investigación y docentes que le son innatas.

Destacan al respecto los Planes Nacionales de Investigación, Desarrollo e Innovación

(I+D+i) aprobados desde hace décadas por el Ministerio de Educación y Ciencia (en la

actualidad Ministerio de Ciencia e de Innovación) y que han derivado en multitud de

convocatorias de subvenciones para proyectos de investigación de las que esta

universidad ha obtenido un porcentaje considerable si tenemos en cuenta nuestro peso

específico dentro del espectro universitario español.

Como dato de referencia y siguiendo el último Informe sobre proyectos de I+D+i 2009

elaborado por el Vicerrectorado de Investigación, el total de subvenciones gestionadas en

esta materia, excluyendo las ayudas internas financiadas por fondos propios y los




- 23 -

contratos artículos 83 LOU y convenios con empresas e instituciones, alcanzó los 750, con

un total de presupuesto de gastos gestionado de más de 20,5 millones de euros.

Tipo subvención nº de proyectos Presupuesto gestionado en 2009

Proyectos europeos 46 1.370.968,00 €

Proyectos nacionales 257 8.008.155,00 €

Proyectos regionales 447 11.290.370,00 €

Totales 750 20.669.493,00 €

(Datos obtenido del Informe anual de proyectos de I+D+i 2009 publicadas en el Infocampus de la UCLM, Mayo 2010)

Hay que considerar al respecto que en los datos de la tabla anterior debería ser incluidos

las cifras correspondientes a los convenios de investigación firmados con entidades

públicas con motivo a subvenciones concedidas a la UCLM muchos de ellos por sistemas

de concesión directa y que a efectos del informe referido quedaron englobadas dentro

del apartado del “Contratos y Convenios”, con lo que un estudio más exhaustivo del total

de subvenciones recibidas por investigación aumentaría las cifras indicadas.

En cuanto a subvenciones concedidas a la UCLM para el desarrollo de actividades de

carácter docente a realizar por los diversos centros que la componen, a falta de

estadísticas oficiales se ha realizado un simple estudio de su composición en base a las

modificaciones de su generación presupuestarias del capítulo 4 de transferencias

corrientes, lo que permiten dar una idea aproximada de su volumen igualmente

considerable:

Tipo subvención nº de

subvenciones Presupuesto gestionado en 2009

Subvenciones para cursos gestionadas en el 2009 83 1.234.007.59 €

En cuanto a las modalidades de justificación utilizadas, predomina en el ámbito de

nuestra universidad la utilización de la cuenta justificativa con aportación de justificantes

de gastos, si bien en una gran mayoría de casos resulta de aplicación la cuenta

simplificada, siempre que lo permita las bases reguladoras, ya sea por ser de importe

inferior a 60.000€ o por nuestra consideración de entidad pública regional (véase

apartado 4.1.3 página 18).

Suele presentarse cada vez más frecuencia la modalidad de cuenta justificativa con

informe de auditor, casi siempre relacionadas con proyectos de investigación europeos.

La justificación por módulos puede ser encontrada en las subvenciones recibidas por el

Ministerio o la Junta de Comunidades por las estancias de alumnos en el extranjero

dentro de programas Erasmus y acciones similares, mientras que la forma de justificación

por estados contables es claramente inexistente a día de hoy en las Universidad Públicas.

Destacable en todo caso el sistema de justificación telemática seguida en el caso de

proyectos de investigación del Plan nacional de I+D+i del Ministerio de Innovación

realizada mediante un portal Web elaborado por el Ministerio de Ciencia e Innovación




- 24 -

que permite al beneficiario aportar online toda la documentación y datos de la

justificación a realizar: desde la memoria científica de actuación a los datos relativos a las

facturas y gastos a imputar (a través de sistemas de carga masiva desde las aplicaciones

propias) pasando incluso por los documentos justificantes del reintegro al tesoro del

remanente. Se trata sin duda de un ejemplo a seguir por los organismos regionales y por

otros ministerios en la justificación de sus subvenciones.

El uso de estos mecanismos online de justificación suponen una comunicación más

directa entre órgano concedente y beneficiario y en determinados casos agilizar los

procesos de justificación para el segundo y de control de los gastos imputados por el

primero.

Eso permite por ejemplo para el organismo concedente poder realizar un primer control

de los gastos a justificar limitando los mismos por las fechas de gasto y pago, impidiendo

la duplicidad de facturas. Consigue igualmente obtener la información en su propia base

de datos, para agilizar los procesos de control a realizar separando los gastos por partidas

y permitiendo realizar muestreos aleatorios o en base a criterios de búsqueda para

posteriores revisiones a realizar.

En otro orden de cosas, el gran volumen de las subvenciones gestionadas en el ámbito

universitario y en el caso concreto de la investigación, aconsejan la creación de unidades

o servicios específicos para su gestión y asesoramiento, fruto de lo cual aparecieron en las

Universidades unidades específicamente orientadas a su gestión al objeto de conseguir

una especialización en la tramitación. En el caso de la UCLM las Unidades de Gestión de la

Investigación y las Unidades de Gestión Económicas de Campus, se configuraron como

instrumentos muy eficaces en la gestión de calidad de subvenciones concedidas por

proyectos de I+D+i, alcanzando un alto grado de eficacia en el desarrollo de su labor.

La UCLM debe autoimponerse un propósito de mejora de la gestión basada en la

formación de dicho personal, una mayor información e implicación de los investigadores

responsables de las proyectos y unos sistemas de apoyos de la información más eficaces,

lo cual redundará sin duda en una mejor justificación y por tanto, en la disminución de las

subsanaciones, alegaciones y de posibles reintegros a realizar y el aumento consiguiente

de la capacidad de gestionar mayor volumen, lo cual debería extenderse igualmente a las

subvenciones gestionadas en el ámbito de la docencia.

i jornada del Área econÓmica de la ... - previa.uclm.es · provocaba la existencia de múltiples...

Documents