horra, con la presidencia de su titular doctor alejandro
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N°358.- En la ciudad de Rosario, a los 24 días del mes de
junio del año dos mil ocho, se reunieron en acuerdo los
señores Jueces de la Cámara de lo Contencioso Administrativo
N°2, doctores Marcelo Lopez Marull y Clara Rescia de de la
Horra, con la presidencia de su titular doctor Alejandro
Andrada, a fin de dictar sentencia en los autos caratulados:
“TAMBURRI, Carlos Daniel contra PROVINCIA DE SANTA FE sobre
RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO” (Expte. C.C.A. 2 N°
490/01);
A la Primera cuestión -¿Es admisible el recurso
interpuesto?-, el señor Juez de Cámara, Dr. Marcelo Lopez
Marull dijo:
1. Carlos Daniel Tamburri, por apoderado, interpuso
recurso contencioso administrativo contra la Provincia de
Santa Fe, contra la modificación del cargo y el cálculo de la
grilla salarial asignada en el traslado del Banco de Santa Fe
S.A. al A.P.I, y en virtud de la variación salarial
disminuida ya operada, lograr el pago de las diferencias
salariales no abonadas, así como también el reajuste salarial
a partir de la fecha del decisorio del Tribunal.
Previo análisis de las condiciones de admisibilidad del
recurso, precisa que el acto impugnado es el que registra el
incumplimiento de la notificación cursada por el Banco de
Santa Fe S.A. del 31.10.91, Acta N° 3 del 21.10.91, que lo
designaba con el cargo Categoría “C” para cumplir funciones
en el Departamento de Otros Técnicos del Enfiere S.A.,
incumplimiento que no le permitió tener las opciones que se
otorgaron oportunamente al entonces personal del banco,
violando el derecho constitucional de igualdad,
transfiriéndolo al A.P.I. donde se reiteró el incumplimiento.
Luego de una aclaración formal sobre el trámite
administrativo, relata que la disminución en la categoría del
cargo que ostentaba y la modificación de la grilla salarial
disminuyéndola, así como la falta de reintegración al
personal del Banco de Santa Fe S.A. en oportunidad de la
disolución del Enfire, no sólo violó resoluciones y normas
notificadas, sino que lesiona de un modo directo y actual un
derecho subjetivo e interés legítimo de su parte.
Indica que en fecha 09.04.91, revistando como empleado
del Banco Provincial de Santa Fe, recibió una notificación de
la Oficina de Personal: “...que la superioridad ha dispuesto
que a partir del 9 del cte. mes pasara a desempeñarse según
referencia, con el mismo cargo y categoría que ostenta...”,
expidiéndosele en fecha 01.10.91 certificación de desempeño
de tareas en la Dirección Provincial de Rentas, Departamento
de Fiscalización.
Señala que el 31.10.91 le fue dirigida por el Banco una
notificación por la que se expresa: “... de acuerdo a la ley
10582, la que en el Título IV, artículo 32, faculta a la
reubicación del personal proveniente del Banco de Santa Fe
S.A. y en razón de haberse aceptado nuestra propuesta de
reubicación del personal proveniente del Banco de Santa Fe
S.A. por parte del SEFYR S.E., en sesión del Directorio de
fecha 21.10.91, Acta N° 3, por la que ha sido designado con
el cargo de Categoría C, para cumplir funciones en el
Departamento de Otros Técnicos, del Enfire S.A., ...con el
coeficiente 2,65 de nuestro Escalafón. Le reiteramos una vez
más que de acuerdo a la ley mencionada anteriormente Ud.
tendrá estabilidad hasta el cargo equivalente a Sub-Gerente
Departamental de nuestra carrera bancaria. Se deja constancia
que esta transferencia se produce sin mengua de los derechos
que hasta el presente detente en nuestro banco y que en caso
de disolución del Enfire S.A. Se producirá el retorno al
Banco de Santa Fe S.A., con el cargo y la remuneración que
tenga en el momento de producirse la disolución. Las normas y
convenciones laborales que le serán de aplicación seguirán
siendo las mismas que rigen nuestra actividad en el Banco de
Santa Fe S.A., como así también se mantienen los derecho y
obligaciones en material previsional y de obra social,
transpasándose las obligaciones patronales al Enfire S.A.”.
Continúa relatando que se cursó desde el A.P.I.
Notificación con el siguiente texto: “...que esta
Administración Provincial de Impuestos, REG/ROS, ha dispuesto
que en carácter de personal dependiente de este organismo,
pase a revistar a partir del 01.08.92 en el área Control de
Gestión a cargo del Sr. Norma Casella...”.
Señala que el 07.01.03 se le comunica un
reencasillamiento funcional con nueva grilla salarial siendo
la función asignada: Aux. 8 años-Area: D. Gest. Cont. Adm. y
el coeficiente: 1,35, lo que modifica las condiciones
ofrecidas (Categoría C coeficiente 2,65), que se constituye
en la razón fundamental de la reclamación iniciada.
Precisa que el 21.01.93 interpuso recurso de revocatoria
contra los decretos 4447 y 4448 que alteraron sustancialmente
las condiciones de trabajo del personal de API, en el caso
reduciéndole la grilla salarial de 2,65 a 1,23, modificándole
sustancialmente la categoría, ofreciendo como prueba los
autos “Asociación Bancaria c/ Gobierno de la Provincia de
Santa Fe s/ Acción de Amparo” (Expte. N° 884/92) que
tramitaron por ante el Juzgado de Trabajo de la 5° Nom. de
Rosario, persiguiendo la declaración de nulidad y/o
ilegalidad y/o inconstitucionalidad del decreto 3492/92, que
dispuso incluir en el régimen de la ley 10052 al personal del
API, privándolos del régimen expresamente establecido por las
leyes 10582, 10792 y 10813, en el que se dispusiera medida de
no innovar.
Describe el trámite administrativo previo, que concluyó
con el Decreto N° 2280/99 que rechazó el reclamo
administrativo.
Concluye que la ley 10582, Título IV, art. 32, facultaba
la reubicación del personal proveniente del Banco de Santa Fe
S.A. y el SEFYR aceptó la propuesta, asignándole destino en
el Departamento de Otros Técnicos del Enfire S.A., Categoría
“C”, coeficiente 2,65. En su caso no se respectó la categoría
ni el coeficiente que le fuera notificado al momento del
traspaso, sino que producida la disolución del Enfire S.A.,
no se produjo su retroceso al Banco, manteniéndose la falta
de respuesta a sus reclamos.
Señala que se incorporó al disponerlo la superioridad,
al A.P.I., en tanto subsistía el Enfire S.A., con la
siguiente contradicción de fecha: Agosto 1992 le abona su
sueldo el API, pero recién el 7.1.93 se le notifica por el
API la función asignada: Auxiliar 8 años y el coeficiente
1,35, por lo que entiende que no sólo no se cumplió con lo
precedentemente señalado, sino que tampoco con la
irretroactividad de las normas pretendidan en el caso y en
noviembre de 1992 se le abonó un básico de 952,30 y en
diciembre de 627,30, sufriendo la pérdida de derechos en
categorización, grilla salarial, con perjuicio material y
moral visibles.
Solicita, en suma, se haga lugar al recurso, con costas.
2. Declarada por Presidencia la admisibilidad del
recurso (fs. 75), comparece la demandada (fs. 89) y contesta
la demanda (fs. 93/101).
En su escrito de responde, en síntesis, previa negativa
de los hechos y el derecho pretendido por el actor, sostiene
la improcedencia del recurso, con costas.
Preliminarmente efectúa una síntesis de la normativa
aplicable en el caso.
Así indica que mediante ley 10582 y el decreto 3256/91
se puso en funcionamiento el denominado E.N.F.I.R.E.
S.A.P.E.M. Y la mayoría del personal de la Dirección
Provincial de Catastro, Dirección Provincial de Rentas y
parte de los agentes del Banco Provincial de Santa Fe,
pasaron a desempeñarse en el nuevo Ente.
Indica que el 14.01.92 se dictó la ley 10792 que creó el
A.P.I. y dispuso el cese del ENFIRE SAPEM, estableciendo la
ley 10813 el régimen laboral del personal de la A.P.I. y el
decreto 2269/92 reguló los aspectos laborales de los
empleados que prestaban servicios en el organismo creado; por
decreto 4447/92 se aprobó el Estatuto Escalafón del Personal
de la A.P.I. y por decreto 4448/92 se aprobó la Estructura
Funcional y el encasillamiento de sus agentes asignándole los
coeficientes correspondientes.
Señala que el recurrente se habría desempeñado como
empleado del Banco Provincial de Santa Fe y a partir del
09.04.91 pasó a prestar servicios en el Departamento
Fiscalización de la Dirección Provincial de Rentas; luego
pasó al E.N.F.I.R.E. Designado con el cargo de categoría C,
cumpliendo funciones en el Departamento de Otros Técnicos y
con un coeficiente 2,65. Finalmente aceptó ingresar a la
A.P.I. Donde se lo categorizó como Auxiliar 6 años y con un
coeficiente de 1,27.
Considera que proveniendo del E.N.F.I.R.E. regía con
respecto a su situación el art. 49 in fine del Estatuto que
disponía que en caso de disolverse la Empresa Recaudadora el
personal que trabajara en la misma y que provenientes “...de
otros organismos, volverá a su lugar de origen con el cargo y
la antigüedad que reviste al momento de su disolución”, como
propósito del legislador para proteger al trabajador.
Sostiene que con el dictado de la ley 10792 se produjo
una sustancial innovación legislativa respecto de las
sociedades, y, el legislador de 1992 facultó al Poder
Ejecutivo a establecer el futuro régimen laboral de los
atentes de la Administración Provincial de Impuestos (art.
2).
Indica que luego se dictó la ley 10813 que estableció el
régimen laboral de los agentes de la A.P.I., que en su art.
1° previó que se fijarían por separado sus condiciones de
trabajo y remuneraciones, y que el cumplimiento integral de
ese régimen resultaría obligatorio para todos los agentes, y
se aplicaría en todos sus efectos a partir del día siguiente
de su sanción, quedando desde su vigencia reemplazado de
pleno derecho cualquier otro régimen laboral anterior,
manteniendo los agentes que se incorporaran al nuevo régimen
todos los derechos adquiridos en tanto no se opusieran a los
principios de esa ley.
Colige que el legislador de la ley 10813 al instituir
este nuevo Ente Público quiso dotarlo de estructura y
funcionalidad novedosa sin referenciarla al proceso anterior
de traslación, estableciendo que todos los nombramientos de
personal comprendidos en el aludido régimen revistirían con
carácter permanente -siempre sujeto a lo prescripto en el
art. 3- salvo que expresamente se dispusiera la contrario en
el acto de designación, todo ello sin perjuicio de los
exámenes de idoneidad que fueran necesarios para definir la
designación de tareas.
Afirma que el legislador, en los límites de sus
competencias constitucionales y sin afectar derechos de rango
superior, dispuso la intransmisibilidad de la situación
anterior del empleado, excepto en todo aquello que
expresamente previó el art. 4 del decreto 4448/92.
Sostiene que ésta interpretación difiere de la efectuada
por el recurrente que funda su petición en la supuesta
continuidad jurídica de ambos entes (E.N.F.I.R.E.-A.P.I.) y
alega que, con motivo de la misma, se le debe conservar la
misma asignación funcional y económica, con carácter de
derechos adquiridos.
Afirma que ante la disolución del ENFIRE y la creación
de la API el recurrente no pudo, ni puede cuestionar su
ubicación dentro del régimen laboral y la asignación del
coeficiente, ya que se incorporó por ingreso y no por
transferencia, no existiendo la continuidad jurídica que
pregona, debiendo tenerse en cuenta que el art. 14 del
decreto 2269/92 estatuyó que el personal mantendría en la
nueva jurisdicción de revista en forma transitoria hasta la
definición de su nuevo régimen, el nivel de remuneración
total que por todo concepto hubieren alcanzado en el ENFIRE,
el que sería liquidado en forma global.
Puntualiza que el actor no ingresó a la API con un cargo
y coeficiente, sino que consintió hacerlo sujetándose a la
estructura y asignación que en su caso se estableciera, no
sufriendo, por otra parte, sus haberes alteraciones en
relación a la suma percibida en el ENFIRE, por el contrario
el último sueldo nominal en el ENFIRE correspondiente a julio
de 1992 fue de $ 1.236,30 y el primero en la API
correspondiente a agosto de 1992 fue de $ 1.257,30.
Agrega, además, que para todos aquellos agentes cuya
nueva remuneración, básico y adicionales, no alcanzara la
suma percibida en el antiguo ente, el decreto previó una
compensación cuya finalidad fue mantener el nivel nominal de
su remuneración.
Aclara que del informe obrante a fs. 33 surge que la
diferencia salarial que se aprecia en el informe de fs. 30
constituyó un error de cálculo que a la fecha del informe se
encuentra subsanado porque el art. 4 del decreto 4448/92
preveía mantener los niveles salariales anteriores al API,
reconociéndosele además al actor la antigüedad “real” que
obra en sus legales y es la que desde un primer momento se le
está abonando (6 años); que a fs. 8 del expediente judicial
se informa una remuneración de $ 1.077,30 en el ENFIRE sin
tener en cuenta la asignación familiar y la duplicidad de la
bonificación por refrigerio que recibió en julio de 1992 en
el ENFIRE, por ello, en el recibo que corre a fs. 12 consta
una remuneración de $ 1.236,30. En el mes de agosto de 1992
se determina un sueldo de $ 1.257,30, es decir que no hubo
disminución salarial y en el mes de enero de 1993 un sueldo
de $ 1.575,80.
Enfatiza que ni el actor, ni ninguno de los agentes en
su situación, gozaban de un “derecho adquirido” a un
coeficiente, ni a un mecanismo de remuneración, concluyendo
que la situación de protección legal de la ley 10582
alcanzaba hasta la disolución del ENFIRE y se concretaba en
la libre decisión de regresar al organismo de origen, siendo
intransmisible a su ingreso -nuevo y distinto- a la API.
Señala que el recurrente al ingresar a la API aceptó las
normas regulatorias de la conducta propia de los empleados
públicos que habrían de prestar servicios en la misma, caso
contrario, debió negarse a hacerlo y utilizar de los
mecanismos protectorios previstos legalmente. Por tratarse de
un ingreso, carecía de derecho para aceptar algunas pautas
laborales y rechazar otras, toda vez que la relación de
empleo público funciona como un todo orgánico cuya
divisibilidad no es potestativa del empleado.
Agrega que no existen constancias fehaciente ni indicios
de que haya existido un abuso en la nueva ubicación de los
agentes, y la denominación de cargo no genera derechos
adquiridos, y que todo escalafón tiene por objeto evitar
razonablemente la discrecionalidad, dignificar la
Administración Pública y sus empleados y asegurar la
estabilidad de éstos, propósitos que aparecen asegurados en
el decreto 4448/92 y demás disposiciones que tutelan los
derechos de los agentes de la API, razón por la cual las
mismas resultarían inobjetables jurídicamente.
Previa cita de jurisprudencia de la Corte Suprema
provincial y de la Cámara de lo Contencioso Administrativa N°
1, concluye que no se ha vulnerado artículo alguno de la
Constitución nacional y/o provincial, porque en el caso la
Administración Pública ajustó su accionar a las disposiciones
de las leyes 10792 y 10813 y a sus decretos reglamentarios;
la actora aceptó las restantes condiciones de trabajo de la
API; no se ha violado la razonabilidad del derecho; no se
operó disminución del sueldo; no hay disminución de
coeficientes pues en el API se aplica una nueva estructura
sustancialmente diferente a la anterior; si el actor no
deseaba ingresar a la API debió cuestionarlo y no aceptar las
condiciones de trabajo de la API; no hay identidad entre el
ENFIRE y la API; el ingreso del recurrente a la API resultó
voluntario; no hubo exceso en la aplicación de las normas
toda vez que la Administración ajustó su conducta a los
parámetros legales vigentes en la material.
Previa reserva constitucional, solicita en suma se
desestime el recurso por improcedente, con costas.
Abierta la causa a prueba (fs. 104) y producida la que
consta en autos, informan las partes sobre su mérito (fs.
305/312 vta. y 315/317). Dictada (fs. 318) y consentida la
providencia de autos, queda la causa en estado de ser
resuelta.
2. En cumplimiento de lo preceptuado por el artículo 23
de la ley 11330, corresponde expedirse sobre la admisibilidad
del recurso. Al respecto no fueron invocadas ni se advierten
razones que justifiquen apartarse del auto de admisibilidad
del recurso.
Voto pues, por la afirmativa.
A la misma cuestión, los vocales Dres. Andrada y Rescia
de de La Horra, compartieron los fundamentos expuestos por el
vocal preopinante y votaron en igual sentido.
II. A la segunda cuestión: ¿es procedente el recurso
interpuesto? El Dr. Lopez Marull dijo:
La parte actora pretende el pago de salarios caídos,
diferencias salariales con actualización o intereses, su
recategorización y la reactualización de su salario como
consecuencia de su traslado desde el Banco Provincial de
Santa Fe S.A. al E.N.F.I.R.E. Y posteriormente al A.P.I. y se
disponga el mantenimiento en la categoría y nivel que tenía
al momento de operarse, o el cargo equivalente de acuerdo al
coeficiente que tenían en el ENFIRE SAPEM, o en uno superior
de no existir ese coeficiente en el escalafón del decreto
4447/92.
A ello se resiste la accionada por entender que la
Administración Provincial de Impuestos (A.P.I.) se creó como
organismo nuevo, con un régimen laboral propio y de exclusiva
aplicación a los agentes que absorbió, por lo que toda
comparación que pretenda formularse entre el rango alcanzado
en la estructura orgánico-funcional del EN.FI.RE S.A.P.E.M y
la situación que estatutaria, escalafonaria y funcionalmente
tienen asignada como empleados de la A.P.I. no resulta
procedente.
Corresponde señalar, en primer lugar, tal como lo
hiciera la Cámara de lo Contencioso Administrativo N° 1, en
causas análogas a la presente (S. T. 1, pág. 76; T. 3 pág.
32) en criterio que se comparte, que el conflicto acerca del
cual se debate en autos se instala en la compleja
instrumentación de todo un proceso de Reforma del Estado que,
en la Provincia de Santa Fe, puede decirse iniciado con la
sanción de la ley 10.472, lo que previene acerca del alcance
con que el Tribunal puede efectuar el control de legitimidad
de actos como los impugnados que, si bien se proyectan e
individualizan en sujetos determinados, se insertan en el
ámbito de medidas generales tendentes a instrumentar reformas
administrativas.
En ese contexto, es oportuno memorar que ya la Corte
Suprema de Justicia de la Provincia ha juzgado diversas
causas con problemáticas similares a la de autos; así lo ha
hecho in re “Espinosa” (A. y S. T. 167, pág. 78), “Marsili”
(A. y S. T. 168, pág. 129), “Novero” (A. y S. T. 174, pág.
78), “Degano” (citado), “Paterno” (A. y S. T. 174, pág. 320),
y, en su actual integración, en “Martinelli” (A. y S. T. 176,
pág. 457).
En esos precedentes el Alto Tribunal ha sentado algunos
criterios básicos, a la luz de los cuales corresponde
analizar el caso, especialmente que “no existen derechos
adquiridos si pugnan con los principios de la ley 10813
(artículo 1), implementados luego, en el marco de la amplitud
de facultades conferidas al Poder Ejecutivo por la ley 10792,
a nivel de los decretos 4447 y 4448, de los que resultó a la
postre el nuevo encasillamiento”.
Como ya señalara esta Cámara en precedente
sustancialmente análogo al presente (S. T. VI, pág. 85), se
impone comenzar por las normas legales y reglamentarias
aplicables y la situación de revista del actor.
En el primer aspecto, es menester recordar las normas
que rigieron la situación del personal del EN.FI.RE.
proveniente del Banco de Santa Fe, al cual -tal como se verá
y lo ha señalado el Alto Tribunal local en autos “Novero” -
se equiparó en su momento al procedente de otras
dependencias.
La ley 10.582 dispuso, entre otras medidas, la creación
de una sociedad del Estado -posteriormente llamada
S.E.F.Y.R.- y la transformación en sociedad anónima con participación estatal mayoritaria y privatización parcial del
hasta entonces Banco Provincial de Santa Fe, y en lo que
ahora es de interés, que “operada la transformación o
creación dispuestas por esta ley, el trabajador continuará
rigiéndose por las normas y convenciones que se refieren al
trabajador bancario sin mengua de los derechos que hasta el
presente ‘detentan’ los trabajadores del Banco. El derecho a
la estabilidad queda garantizado a todo el personal del Banco
de Santa Fe S.A. y a todas las sociedades o empresas con
participación mayoritaria, hasta la categoría de Sub Gerente
Departamental inclusive. Asimismo mantendrán sus derechos y
obligaciones en materia previsional y de obra social y las
obligaciones patronales pasan a las Sociedades que se creen o
transformen, según corresponda” (artículo 31).
Además, en la misma ley se faculta a la sociedad del
Estado a efectuar la reubicación del personal del Banco de
Santa Fe S. A. entre aquéllas y las sociedades controladas o
vinculadas que resultaran de la transformación o creación
dispuesta, lo que debía hacerse “sin afectar el nivel de
remuneración y la categoría de revista” (artículo 32).
De las disposiciones transcriptas puede extraerse que a
los agentes que pasaban del Banco Provincial de Santa Fe
-entidad autárquica- al Banco de Santa Fe S.A.P.E.M., se les
garantizaba que continuarían rigiéndose por las normas y
convenciones que refieren al trabajador bancario; que no
sufrirían mengua en los derechos que hasta ese momento
“detentaban” (sic), específicamente “en materia previsional y
de obra social”; el “derecho a la estabilidad” -hasta la
categoría de Sub Gerente Departamental inclusive-; y, para el
caso de ser “reubicados” en la sociedad del Estado, el Banco
o alguna de las sociedades controladas o vinculadas que
resultaran de la transformación o creación dispuesta, se les
aseguraba que no se afectarían el “nivel de remuneración” ni
“la categoría de revista”.
Por otra parte, en el artículo 36 de la ley, se faculta
a la sociedad del Estado o -en su caso- al Banco a crear una
“sociedad de recaudación de tributos provinciales”, la que
actuaría “por delegación en el control y la inspección de los
contribuyentes provinciales”.
A su vez, el decreto 3265/91, adopta, a los fines de
constituir el “Ente de Fiscalización y Recaudación de Santa
Fe”, la forma de sociedad anónima con participación estatal
mayoritaria (artículo 1).
El 12.9.91, por acuerdo entre la S.E.F.Y.R. y el Banco
de Santa Fe, se otorga el acto constitutivo del EN.FI.RE.
S.A.P.E.M. y se dicta su estatuto. Éste establece, en su
artículo 49, que “conforme a lo dispuesto por la ley
provincial 10.582 en su artículo 31, el trabajador
proveniente del Banco de Santa Fe Sociedad Anónima con
Participación Estatal Mayoritaria continuará rigiéndose por
las normas y convenciones que se refieren al trabajador
bancario sin mengua de los derechos que hasta el presente
‘detentan’ los trabajadores. El derecho a la estabilidad
queda garantizado a todo el personal del Banco de Santa Fe
Sociedad Anónima con Participación Estatal Mayoritaria y a
los empleados de esta sociedad provenientes de otros
organismos del Estado Provincial hasta la categoría de
Subgerente Departamental inclusive”. “Asimismo, mantendrán
sus derechos y obligaciones en materia previsional y de obra
social y las obligaciones patronales pasan a esta sociedad
según corresponda”. “El personal del Banco de Santa Fe
Sociedad Anónima con Participación Estatal Mayoritaria que
fuere reubicado en esta sociedad, lo será sin afectar el
nivel de remuneración y categoría de revista. El personal de
otros organismos del Estado Provincial que pasaren a revistar
en esta Sociedad quedará equiparado laboralmente al personal
del Banco de Santa Fe Sociedad Anónima con Participación
Estatal Mayoritaria que resulte reubicado; no produciendo tal
proceso, por sí, alteraciones o modificaciones en materia
sindical de los trabajadores del Ente en los términos
previstos por el artículo 79 de la ley 10.472”.
Es decir, el status laboral de los agentes del EN.FI.RE.
procedentes de organismos distintos al Banco se equiparó al
del personal que provenía de éste, y -a su vez- el régimen
aplicable a estos agentes mantenía similares garantías a las
ya establecidas por ley 10.582.
Además, en el último párrafo del artículo 49 del
estatuto en análisis se prevé que “en caso de disolverse la
Empresa Recaudadora, el personal que trabaje en la misma y
que provenga del Banco de Santa Fe Sociedad Anónima con
Participación Estatal mayoritaria y de otros organismos,
volverá a su lugar de origen con el cargo y la antigüedad que
reviste al momento de su disolución”.
Por ley 10.792 se creó la Administración Provincial de
Impuestos (A.P.I.), "la que tendrá todas las funciones
administrativas referentes a la determinación, fiscalización,
recaudación, devolución y cobro judicial por ejecución de los
impuestos, tasas y contribuciones establecidas por el Código
Fiscal (ley 3456) u otras leyes fiscales, y la aplicación de
sanciones que las mismas prevean por infracciones a
disposiciones. A todos esos efectos, actuará como entidad
descentralizada, sin perjuicio de la superintendencia general
que ejercerá sobre la misma el Ministerio de Hacienda y
Finanzas" (artículo 1).
En el artículo 2 de dicha ley se acuerda a la A.P.I. "un
régimen de autarquía administrativa acorde con las exigencias
de la labor mencionada en el artículo anterior, a cuyo efecto
se faculta al Poder Ejecutivo a establecer las normas
pertinentes, incluso su régimen laboral, respetando en este
caso la estabilidad del actual personal, con la participación
efectiva de los sectores sindicales involucrados..., debiendo
ser remitido a la H. Legislatura a los efectos de su
aprobación dentro del término de sesenta (60) días".
La norma, tal como concluyó el Alto Tribunal en los
precedentes citados, prevé la sanción de un nuevo régimen
laboral para el personal del ente por ella creado, imponiendo
que dicho régimen respetara "la estabilidad del actual
personal".
En tal sentido, el 25.6.92 se sanciona la ley 10.813,
aplicable "a todos los agentes de la Administración
Provincial de Impuestos que provengan del EN.FI.RE.
S.A.P.E.M., con exclusión de aquellos que desempeñen con
carácter de titulares o interinos, los cargos de
Administrador Provincial de Impuestos o de Administradores
Regionales de Impuestos respecto de los cuales se fijarán por
separado sus condiciones de trabajo y remuneraciones"
(artículo 1). Estos agentes mantienen "todos los derechos
adquiridos en tanto no se opongan a los principios de esta
ley” (artículo 1).
El artículo 2 dispuso "...el personal permanente
proveniente del EN.FI.RE. S.A.P.E.M. y otras dependencias de
la Administración Pública Provincial y sociedades anónimas y
del Estado será absorbido en su totalidad por la
Administración Provincial de Impuestos, a excepción del
personal proveniente de la Dirección Provincial de Catastro,
sin que mediare interrupción de servicios, considerándoselo
como personal permanente, manteniendo su antigüedad y no
siéndole de aplicación la que se requiere en el presente
régimen para la incorporación a la carrera. De igual manera,
el goce de cualesquiera de los derechos previstos en el
presente régimen en sus disposiciones complementarias se
operará al ingreso, sin perjuicio de los exámenes de
idoneidad que sean necesarios para definir la asignación de
tareas".
El artículo 7 enumera los derechos del personal
permanente, en lo que ahora es de interés, "estabilidad en
los términos del artículo 8 del presente régimen" (inc. a).
Dicho artículo, a su vez, expresa "estabilidad es el derecho
del agente permanente a conservar el empleo y los atributos
inherentes a los mismos".
De las normas precedentemente citadas se desprende que
se garantizó a los agentes provenientes del EN.FI.RE.
S.A.P.E.M. y de otros organismos provinciales, respecto de su
nueva situación laboral en la A.P.I., el mantenimiento de sus
derechos laborales "en tanto no se opongan a los principios"
de la ley 10.813 (artículo 1 de esa ley); especialmente la
estabilidad (artículo 2, ley 10.792) "en los términos del
artículo 8° de la ley 10.813 (inc. a del artículo 7 de esa
ley), es decir, "derecho a conservar el empleo y los
atributos inherentes a los mismos"; continuidad en la
prestación de los servicios y conservación del carácter de
personal permanente y de la antigüedad (artículo 2, ley
10.813).
Por decreto 2269/92 se resuelve la puesta en vigencia y
funcionamiento de la Administración Provincial de Impuestos y
la disolución y liquidación del EN.FI.RE. S.A.P.E.M. y de la
Dirección Provincial de Rentas, estableciéndose en el
artículo 25 que "a todos los efectos administrativos y
presupuestarios se tomará como fecha de puesta en vigencia y
funcionamiento" de la primera "el día 1 de agosto de 1992", y
"asimismo, a partir de la fecha mencionada, la Dirección
Provincial de Rentas y el EN.FI.RE. S.A.P.E.M. entrarán en
disolución y liquidación...".
Por el artículo 12 de ese decreto se designa a agentes
en el A.P.I., cesando en sus anteriores cargos de revista en
el EN.FI.RE S.A.P.E.M., estableciéndose en el artículo 14 que
ese personal mantendría en su nueva jurisdicción de revista,
en forma transitoria hasta la definición de su nuevo régimen,
el nivel de remuneración total que por todo concepto hubiese
alcanzado en el EN.FI.RE, el que sería liquidado en forma
global.
El 30.12.92 se dicta el decreto 4447/92, por el que se
aprueba el Estatuto Escalafón para el personal de la
Administración Provincial de Impuestos. El artículo 10 inciso
"a" de ese decreto asegura al personal permanente el derecho
de "estabilidad en los términos del artículo 8 de la ley N°
10.813", y el artículo 11 lo define señalando que
"estabilidad es el derecho del agente a conservar el empleo,
en el nivel escalafonario alcanzado y la inamovilidad en la
residencia siempre que el servicio lo consienta".
El artículo 92 establece que "la retribución del agente
se compone del sueldo básico correspondiente a su nivel y
grado, de los adicionales y suplementos pertinentes a su
situación de revista y condiciones generales o especiales,
como así también de las compensaciones que pudieran
proceder"; y el 93, que "el sueldo básico resulta de aplicar
sobre la asignación básica inicial el coeficiente que para
cada uno de los grados y niveles se fijan...".
En la misma fecha se dicta, además, el decreto 4448/92,
mediante el que se aprueba la estructura orgánica funcional
de la A.P.I. (artículo 1) y la asignación de niveles y grados
del personal (artículo 2), se fija el sueldo básico inicial a
que se refiere el artículo 92 del decreto 4447/92 -vigente a
partir del 1.8.92- (artículo 3), y se dispone la percepción
de un suplemento a percibir por el personal de la A.P.I. cuya
remuneración resultase inferior a la que en términos globales
percibía en el EN.FI.RE. S.A.P.E.M., equivalente a la suma
necesaria para igualar ambas remuneraciones (artículo 4).
En los vistos y considerandos de ese acto se menciona
"la necesidad de dotar a la Administración Provincial de
Impuestos de una estructura orgánica funcional que le permita
alcanzar los objetivos para los que fue creada"; "que la
estructura orgánico funcional resulta indispensable para la
utilización racional y la mejor aplicación de los recursos
humanos y materiales disponibles y aun de los que se
dispondrá en el futuro"; "que dicha estructura conlleva la
asignación de funciones del personal y su consecuente
encuadramiento en los niveles y grados contemplados en el
Estatuto Escalafón del ente"; "que cabe señalar, asimismo,
que nos encontramos frente a la creación de un nuevo
organismo autárquico y ante una nueva estructura orgánica-
funcional, compatible con los fines y objetivos del mismo, no
obstante lo cual es conveniente evitar la generación de
conflictos que puedan afectar la prestación de los servicios
cuando se deriven de situaciones jurídicas complejas,
estableciendo el mecanismo adecuado para preservar el nivel
salarial alcanzado por cada agente, según criterios
pacíficamente admitidos y que han sido recogidos por el
decreto N° 2269/92".
En función de tales precedentes normativos deben
analizarse la situación de revista anterior y actual del
recurrente, conforme al informe de la Subdirección de
Recursos Humanos de la Administración Provincial de
Impuestos, obrante a fs. 155 y vta., coincidente con la
prueba pericial obrante a fs. 167/169 de autos:
Carlos Daniel Tamburri, desempeñaba en el EN.FI.RE
S.A.P.E.M. el cargo Técnico “C”, coeficiente 2,65, con un
salario de $1.077,30 compuesto de: básico $ 359,36 x
coeficiente 2,65 = $ 952,30 + refrigerio $ 125,00, y en el
A.P.I. el cargo de Auxiliar 8 años, con un coeficiente 1,35,
rectificado posteriormente y reencasillado en el cargo
Auxiliar 5 años, coeficiente 1,23, puesto que su fecha de
ingreso a la Administración Provincial fue el 11.11.86,
percibiendo un sueldo de $ 1.097,30 que incluye antigüedad y
suplemento art. 4° Dto. 4448/92, incrementándose su
coeficiente de acuerdo a su promoción automática el que
permaneció invariable hasta diciembre de 2003. A partir de
enero de 2004 se le abona el cargo de auxiliar 15 a 19 años
$1.157,70, coeficiente 2,10.
De su situación de revista en el EN.FI.RE S.A.P.E.M. y
en el A.P.I., surge que se le asignaron nuevas funciones y
que ello no importó disminución de sus remuneraciones,
conforme a la que venía percibiendo.
Luego, la cuestión a resolver se concreta en determinar
si el recurrente tenía o no derecho, conforme a las normas
mencionadas, de que se le asignaran en el nuevo organismo un
cargo y una función igual o equivalente a la que venían
desempeñando, o en su caso un coeficiente similar al asignado
en su anterior desempeño en el EN.FI.RE. S.A.P.E.M.
Entiendo no puede válidamente cuestionarse que el ente
creado, (A.P.I.) constituyó una nueva estructura autárquica
del estado, por ella distinta al EN.FI.RE S.A.P.E.M., cuyas
misiones, funciones y estructura correspondían ser
determinadas por la autoridad competente para crearlo, lo que
efectivamente se concretó con el dictado de la ley 10.792,
ley 10.813, Decreto 2269/92 y 4447/92, por lo que no puede
cuestionarse, y no se ha cuestionado, su creación, sus
funciones y estructura.
Luego, ello importó la asignación de funciones al
personal y su encasillamiento en los niveles y grados
contemplados en la nueva estructura, que obviamente en razón
de la finalidad de creación del nuevo ente implicó una
especial reubicación del personal, en el caso de personal
absorbido de otros organismos, acorde a los requerimientos
públicos que se proponían alcanzar con su creación.
De allí que la absorción por la A.P.I. de distinto
personal proveniente de otros organismos, incluso bajo
distinto régimen laboral, debió necesariamente adecuarse al
régimen establecido para el nuevo organismo que se creaba, y
que llevó a preveer como sería esa absorción y a establecer
un sistema de garantías para resguardar los derechos de los
agentes, preexistentes en cada uno de los regímenes a los que
pertenecían con anterioridad a la absorción, al mismo tiempo
de lograr compatibilizar tal situación con los nuevos
requerimientos de la A.P.I..
Es por ello que en el carácter de personal de la
administración pública provincial -regulado por la ley 8525-
se reconoció el derecho a la estabilidad (art. 16) que
importa el derecho del agente permanente a conservar el
empleo, el nivel escalafonario alcanzado y la inamovilidad en
la residencia (art.2 ley 10.792); la calidad de personal
permanente sin interrupción de servicios, manteniendo la
antigüedad, como el goce de los derechos previstos, sin
perjuicio de los exámenes de idoneidad que sean necesarios
para definir la asignación de tareas (ley 10.813).
Ello importó que a los agentes absorbidos, se les
garantizara el derecho al cargo presupuestario, pero no
necesariamente la función que venían desempeñando, ya que la
ubicación en el nuevo organismo necesariamente imponía la
asignación de nuevas funciones acordes a la estructura y
finalidad del ente, lo cual no puede sostenerse que afecte el
derecho a la estabilidad.
Es que, al respecto, no pueden olvidarse consolidados
criterios jurisprudenciales de la Corte local que han
establecido "... el derecho a la estabilidad, que se proyecta
sobre diversos aspectos de la relación de empleo público, no
se hace -sin ningún límite- extensivo a la función que
desempeña el agente..." (A. y S. T 119, pág. 160), y que
"Siguiendo la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia
de la Nación que estableció que la estabilidad del empleado
público no importa un derecho absoluto a permanecer en la
función, sino un derecho al cargo presupuestario, y que la
garantía constitucional de la estabilidad en el empleo queda
debidamente considerada si se modifica la función del
empleado, pero se respeta su retribución presupuestaria, con
excepción del supuesto extremo que tal modificación resulte
groseramente vejatoria o merezca el calificativo de cesantía
encubierta, lo cual debe ser invocado y probado en cada
caso..." (Fallos: 295:79; y A. y S. T. 111, pág. 235).
Por otra parte debe señalarse que el artículo 2 de la
ley 10.813 preveía la selección de personal para la
realización de tareas a través de exámenes de idoneidad, como
así también que en los considerandos del decreto 4448/92 se
hacía referencia a que "... resulta necesario, también,
contemplar la situación que se plantea con aquellos agentes
cuyas funciones hayan sido valoradas, así como las de quienes
no poseían el perfil técnico adecuado para desempeñar las
tareas que anteriormente se les había encomendado...".
De lo expresado precedentemente surge el alcance de las
garantías que asistían a los agentes que pasaban a
desempeñarse en la A.P.I., especialmente, en cuanto a la
estabilidad y, más precisamente en sus aspectos vinculados
al “nivel escalafonario alcanzado” y a los “atributos
inherentes”. Pues bien, esas garantías no se advierten
violadas en el caso.
Por ello no se advierte la alegada violación de la ley,
en la medida que como analizaremos se respetaron las
garantías en ella establecidas para la absorción del personal
en el nuevo ente creado.
Al respecto, no podría soslayarse que, mediante el
decreto 4448/92, y tal como se destaca en los considerandos
del acto, se dotaba al nuevo ente autárquico de una nueva
estructura orgánico funcional, diseñada con el fin de que
resultase compatible con los objetivos del mismo, y tendiera
a la utilización racional y la mejor aplicación de los
recursos humanos y materiales disponibles. De ello se sigue
la imposibilidad de sostener la existencia de un “derecho
adquirido” al mantenimiento del “cargo” que se ocupaba en la
anterior estructura o del mismo coeficiente.
Lo afirmado por el actor que su nueva asignación de
funciones no se corresponde con las funciones que
desempeñaba, alegando en consecuencia la violación a su
derecho a la carrera administrativa, no se compadece con las
constancias de autos en las que no se ha acreditado elementos
que permitan colegir que aunque hubiese existido alguna
modificación en los cometidos confiados al agente, las nuevas
funciones asignadas tengan un carácter vejatorio o que
merezca el reproche de cesantía encubierta, límite
jurisprudencialmente admitido en caso de asignación de nuevas
funciones, como en el caso, por traspaso de un organismo a
otro con distinta estructura.
No puede dejar de señalarse, que la nueva estructura del
A.P.I. en el área resulta distinta a la que existía en el
ente liquidado para el que laboraba, no habiéndose acreditado
que el encasillamiento cuestionado haya significado la
asunción de determinadas responsabilidades para el actor que
ameritaran el otorgamiento de un coeficiente distinto del
asignado.
Es más, entre los distintos escalafones aplicados no
existió ningún tipo de correlación entre las categorías
determinadas, ni establecieron equiparación alguna en base a
sueldos o categorías, organizándose las respectivas
estructuras con escalafonamientos distintos y diversos grados
de autoridad y responsabilidad, por lo que puede concluirse
que no se trató de un mero reescalafonamiento dentro de un
mismo sector o departamento de la Administración, sino de una
nueva estructura determinada por el interés público en
cumplir más adecuadamente las funciones y misiones asignadas,
y no tan sólo de un cambio de denominación y traspaso del
personal conforme se venía desempeñando en otras estructuras
administrativas, aun distintas a las funciones que se le
asignaban al organismo al cual eran absorbidos, si bien
garantizando la permanencia del personal como permanente, su
antigüedad y remuneración. En definitiva, no se trató de un
reescalafonamiento sino de un cambio de estructura, debiendo
entenderse que para tal promoción no tenía un derecho que
debía ser reconocido, sino una mera expectativa (“Barbieri,
Sebastián Gerónimo c/ Caja Nacional de Previsión para el
personal del Estado y Servicios Públicos”, CNASS-Sala I,
sent. 34779, 14.10.92).
Ello lleva a concluir que no puede tener acogida el
planteo esbozado en tal sentido, pues el reconocimiento
pretendido importa que judicialmente se sustituya a la
administración en lo que es materia de su propia competencia,
en el caso, en la valoración de si le habría correspondido al
actor, según sus antecedentes, méritos y condiciones de
idoneidad técnica, ocupar otras funciones en el ente creado,
haciendo ingresar al tribunal al terreno del mérito ajeno a
su función, como lo ha señalado la Cámara de lo Contencioso
Administrativo N°1 en autos “Gluzman” ya citado(S. T.I, pág.
76).
Cabe reiterar que en el sub judice no se ha demostrado
que, de algún modo, se haya producido una sustancial
modificación al contenido de la relación de empleo y,
virtualmente, una desjerarquización de las funciones del
recurrente (criterio C.S.J.P. “Arce”, A. y. S. T. 156, pág.
377).
Es más, en oportunidad de precisar su pretensión
solicita se disponga mantenerlos en la categoría y nivel que
tenían al momento de operarse los efectos de tal decreto, o
en el cargo equivalente de acuerdo al coeficiente que tenían
en el ENFIERE SAPEM, o en uno superior de no existir ese
coeficiente en el escalafón del decreto 4447/92, lo que hace
concluir que entre la estructura disuelta y la nueva creada
no existió la correlación pretendida, y si nueva asignación
de funciones, respetándose los derechos garantizados en la
ley, especialmente el de la estabilidad en el cargo
presupuestario y en el empleo, la antigüedad, el
mantenimiento de la remuneración que venía percibiendo y la
inamovilidad en cuanto el servicio lo permitiera.
Atento a lo precedentemente señalado, en nada aportan
las declaraciones testimoniales rendidas en autos (fs.
128/136) dando cuenta en general que pasaron voluntariamente
al ENFIRE por mejora de sueldos, que formalmente no se los
notificó para que hicieran opción para volver al Banco al
crearse el API, aunque según un testigo cree que nadie
volvió, que desconocen o entienden que fue discrecional el
encasillamiento, que cambiaron de cargo o grilla y que el API
era una nueva estructura.
Tampoco en nada aporta la ampliación de la pericia
solicitada, atento a la conclusión arribada precedentemente,
en cuanto efectúa nuevos cálculos sobre porcentaje de
personal que bajó de categoría, o salario que le
correspondería si se le hubiera mantenido la categoría o su
equivalente, o con un coeficiente de 2,65, amén de la
observación formulada por la accionada respecto de la base
respaldatoria y/o de los errores en su informe sobre los
haberes que percibió en el A.P.I.
De lo expuesto puede concluirse, en cuanto fue materia
de agravio, que no existen elementos que permitan afirmar que
la Administración obró ilegítimamente, por ello, el recurso
incoado es improcedente.
Voto, pues, por la negativa.
A la misma cuestión, los señores Jueces de Cámara
doctores Andrada y Rescia de de la Horra expresaron análogas
razones a las expuestas por el Vocal preopinante doctor Lopez
Marull y votaron en igual sentido.
A la tercera cuestión -en consecuencia, ¿qué resolución
corresponde dictar?-, el señor Juez de Cámara Dr. Lopez
Marull dijo:
Conforme el resultado obtenido al tratar la cuestión
anterior, corresponde declarar improcedente el recurso
interpuesto, con costas al recurrente.
A la misma cuestión, los señores Jueces de Cámara
doctores Andrada y Rescia de de la Horra dijeron que la
resolución que correspondía adoptar era la propuesta por el
Vocal Dr. Lopez Marull y así votaron.
En mérito de los fundamentos del acuerdo que antecede,
la Cámara de lo Contencioso Administrativo N°2 RESOLVIÓ:
Declarar improcedente el recurso interpuesto, con costas.
Registrarlo y hacerlo saber.
Con lo que concluyó el acto firmando la señora
Presidente y los señores Vocales, por ante mí, doy fe.
Autos:“TAMBURRI, Carlos Daniel contra PROVINCIA DE SANTA
FE sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO” (Expte. C.C.A. 2
N° 490/01).
ANDRADA
LOPEZ MARULL RESCIA DE DE LA HORRA
CASIELLO
