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Hilda Sábato

4 – En busca de un Estado

Después de Pavón, la unificación de Argentina se realizó bajo la hegemonía de Bs. As. Desde allí, los liberales

influyeron sobre el resto del país. Los federales fueron desplazados (salvo Urquiza) del poder en todas las

provincias. Con la elección de Mitre (1862 – 1868), quedó constituido el primer gobierno nacional. Se

reorganizaron los poderes del estado y se dictaron medidas destinadas a construir sus instituciones.

El avance de los liberales

El acuerdo de 1861 (entre Urquiza y Mitre), abrió paso a la reoriganización institucional y política de Argentina.

Con la retirada de Urquiza, sus seguidores quedaron desprotegidos frente a Buenos Aires.

Mitre había triunfado sobre los grupos porteños más radicalizados, que exigía aplastar a Urquiza y desconocer el

pacto constitucional en pos de un nuevo ordenamiento jurídico e institucional. Neutralizado Urquiza, en nombre

de la Constitución, Mitre se propuso imponer a sus aliados liberales e en el gobierno de todas las provincias y

contó con el ejército porteño como instrumento decisivo. Su proyecto era claro: organizar la república sobre las

instituciones y principios establecidos por la Constitución, pero sobre bases políticas propias, lo que implicaba

liberarse del predominio de los federales para asegurar el de los liberales.

La dinámica del conflicto fue diferente en cada provincia. Corrientes, noviembre de 1861, revolución interna. Una

alianza de liberales de la ciudad, de filiación mitrista, liderados por el urquicista Cáceres, terminó con el poder del

gobernador Rolón, sin recurrir al ejército de Buenos Aires. Pocos días más tarde siguió Santa Fe.

Córdoba también tuvo su propia revolución liberal, que desplazó a las autoridades impuestas por el presidente

Derqui. Tras la designación de Justiniano Posse como gobernador, Córdoba quedó relativamente tranquila y

alineada a Buenos Aires.

En los meses de diciembre de 1861 y enero de 1862, las fuerzas militares avanzaron sobre Cuyo, bajo el control

de Ignacio Rivas. Con ellas viajaba Sarmiento, ansioso por entrar en acción contra quienes consideraba

representantes de la barbarie. Pero prácticamente no encontraron resistencia. En San Luis, el gobernador

Rodríguez (de la familia federal Sáa) dejó la ciudad, y la Legislatura nombró en su reemplazo a Juan Daract

primero, y luego a Barbeito, ambos liberales. En Mendoza, Laureano Nazar escapó a Chile y luego siguió su

reemplazante Juan de Dios Videla, mientras sarmiento se declaraba dictador militar, asumía el poder e incidía

para que se designara a Luis Molina como nuevo gobernador. Un trámite semejante tuvo lugar en San Juan.

A la llegada del ejército porteño, Sarmiento fue designado interinamente a su cargo del ejecutivo provincial y

luego confirmado por la Legislatura.

Noroeste. Un foco decisivo del poder liberal era Santiago del Estero, donde los hermanos Taboada, aliados de

Mitre, habían sido desplazados dl gobierno gracias al apoyo de Derqui. Ante la derrota de la Confederación, el

gobernador Nazar abandonó la provincia y se refugió en Catamarca, dejando el campo libre para el retorno de los

Taboada. Una vez recuperada Tucumán, donde contribuyeron a desplazar al federal Gutiérrez, quien fue

reemplazado por el aliado a Mitre, Campo.

La Rioja. El Liberalismo tenía escaso arraigo y los federales contaban allí con uno de sus fuertes hombres, el

general de la confederación El Chacho Peñaloza. Chacho comandaba las denominadas montoneras, que a la

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manera de las tradicionales milicias reunía civiles armados organizados para combatir. Contaba, además, con

algunos aliados, que respondieron a su llamado y avanzaron sobre Catamarca y Tucumán para intentar revertir el

triunfo liberal. Tras el rechazo sufrido allí, sus fuerzas retornaron a La Rioja, tomaron la capital y derrocaron al

gobernador. Pero el ejército porteño, derrotó nuevamente a los federales, que luego avanzaron con éxito sobre

San Luis. Así, los sucesivos reveses sufridos en manos de las tropas del ejército, rematados por actos de extrema

represión, no alcanzaban para disolver a las fuerzas chachistas, que se volvían a organizar y seguían hostigando a

los regulares en toda la región. El 30 de mayo de 1862 firmaron la Paz de la Banderita, mediante la cual Chacho

aceptaba subordinarse a las nuevas autoridades nacionales y estas le encomendaban la tarea de pacificar La

Rioja.

De esta manera, mediante una combinación de amenaza militar, coacción política, el país entero se subordinó a

la dirección de Buenos Aires. Las legislaturas provinciales reclamaron la recuperación de sus respectivas

soberanías, a la vez que otorgaron al gobernador Mitre los poderes necesarios para convocar a elecciones a fin de

formar un Congreso Nacional y ejercer relaciones exteriores. La propia Buenos Aires, en cambio, se mostró

reticente en cuanto a los términos de ese mandato, que la Legislatura buscó limitar. Finalmente, en abril Mitre

fue autorizado a ejercer a la vez como gobernador de Buenos Aires y encargado del poder ejecutivo nacional. De

inmediato, Mitre llamó a elecciones para diputados al Congreso, celebradas en todo el país bajo la tutela de los

liberales. Pronto siguieron los comicios para designar los electores de presidente y vice, que tuvieron lugar en

septiembre y el 12 de octubre asumieron Bartolomé Mitre y Marcos Paz.

Bases institucionales y materiales para un estado

La gestión de Mitre retomaría los esfuerzos realizados por Urquiza para dar forma a los poderes del estado y a

una administración central, así como para conseguir que las provincias resignaran parte de su soberanía en la

autoridad nacional, según lo presuponía el pacto constitucional. Había diferentes maneras de entender el estado

y grandes discrepancias respecto de quiénes debían estar al frente de su organización.

La unificación nacional no se tradujo en un régimen ni en un orden político centralizados, sino en una articulación

de regímenes provinciales, en el primer caso, y en posturas diversas en el segundo, respecto de cuál debía ser la

relación entre el estado y las autonomías locales. Durante el gobierno de Mitre las disputas políticas estuvieron a

la orden del día y llegaron a su máxima expresión de violencia durante la guerra contra el Paraguay. Esta situación

no frenó los trabajos tendientes a construir un aparato estatal, apuraron la consolidación de una organización

militar que a su vez contribuyó a la afirmación del estado.

La nueva dirigencia se apoyó inicialmente en el capital político e institucional de la provincia de Buenos Aires para

dar firma a un orden nacional articulado en torno a la red constituida alrededor del porteño Partido de la Libertad

y sus aliados liberales en otras provincias. El incipiente aparato estatal se basó, sobre todo, en la infraestructura

administrativa y militar de la provincia. Mitre operó desde ese centro para subordinar el país en torno a su

proyecto.

Esfuerzos de construcción estatal

La nueva administración debía poner en marcha el aparato de gobierno en todas sus facetas, hubo de emprender

una serie de acciones inmediatas y otras de más largo plazo a fin de organizar efectivamente las instituciones

estatales y proveer su financiamiento regular.

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La instalación de los poderes del estado planteó urgencias de índole práctica y también simbólica. La apertura del

Congreso y la asunción del ejecutivo, con sus cinco ministerios implicaban requerimientos muy concretos: la

creación de diferentes oficinas y reparticiones públicas.

El congreso aprobó una ley que federalizaba por tres años todo el territorio de Buenos Aires. De acuerdo con lo

establecido por la reforma constitucional de 1860, correspondía ahora a la legislatura provincial expedirse sobre

el asunto, lo cual resultó en el rechazo de la disposición y en la contrarrespuesta de declarar a la ciudad de

Buenos Aires como residencia temporaria de las autoridades nacionales, hasta tanto el congreso no dictase la ley

de capital permanente, dejando al gobierno nacional en situación precaria, en calidad de huésped de la provincia.

Los poderes ejecutivos y legislativos se pusieron en funcionamiento. En 1864 se inauguró el nuevo edificio del

Congreso.

Justicia: Pronto se procedió a organizar el poder judicial, formado básicamente por la corte suprema y los

juzgados federales o de sección. El gobierno, de mayoría mitrista, optó por designar para el máximo tribunal

juristas reconocidos. Dado que no existía una carrera judicial autónoma, la mayor parte de los jueces integraban

los elencos políticos, por lo cual, a fin de asegurar la independencia al poder judicial respecto del ejecutivo, en la

corte se designó figuras no vinculadas con el partido gobernante.

Este aparato judicial de cobertura nacional era nuevo y debía coexistir con los de cada provincia. El gobierno

aspiraba a modernizar la justicia, que hasta ese momento había funcionado según los ordenamientos

provinciales, en algunos casos se remontaban a la administración colonial. El congreso sancionó como Código de

Comercio de la nación el que regía para Buenos Aires, redactado por Eduardo Acevedo y Dalmacio Vélez Sarsfield.

Impuestos: el ordenamiento fiscal, era una necesidad inmediata. Desde el ejecutivo, se procedió a reglamentar y

dar forma al sistema de recaudación, cuya principal fuente de recursos siguieron siendo los impuestos al

comercio exterior, sobre todo las importaciones.

Se propuso recuperar el control del resto de las aduanas y, para ello, se enviaron inspectores a las localidades

donde estas funcionaban para organizar y asegurar la recaudación. Una nueva legislación sobre tarifas aduaneras

dispuso a bajar un poco las tasas vigentes. Si bien el gobierno mantenía la doctrina del librecambio para el

comercio internacional y rechazaba el papel de la protección de la producción local a través de barreras, a la vez

dependía de la recaudación aduanera para financiar los gastos del estado, por lo tanto debía establecer un

equilibrio entre sus principios y sus necesidades.

El tercer rubro, fue el de los subsidios a las provincias. Buenos Aires tenía asegurado el total de su presupuesto

por un período de 5 años. En cuanto a las demás provincias, durante esta década recibieron subsidios regulares y

extraordinarios.

Una preocupación mayor fue el tema de la regularización en materia monetaria. Argentina no tenía una moneda

única. En las demás provincias se usaban monedas de plata de Bolivia. Producida la unificación se presentó el

problema de qué moneda se usaría en las transacciones de la administración central y cómo funcionarían las

equivalencias entre ellas. Para resolver esta cuestión, el gobierno se propuso nacionalizar el Banco de la Provincia

de Buenos Aires, para convertirlo en emisor de papel moneda de alcance nacional, pero Mitre encontró

resistencias. Ante esa dificultad, la administración creó una unidad de cuenta (el peso fuerte) con un valor

determinado en relación con el oro, que no tenía existencia material pero servía para fijar las obligaciones y la

contabilidad estatal en moneda constante.

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El imperativo de progreso

En la época, la palabra progreso gozaba de un amplio consenso, aunque no todos la entendían de la misma

manera. Las dirigencias que confluyeron después de Caseros coincidían en ese ideal compartido y definieron

algunos de sus pilares en el capítulo IV de la Constitución, cuando asociaron la prosperidad del país al progreso de

la ilustración, la inmigración, la industria y los ferrocarriles, ect.

A lo alrgo de las décadas que siguieron hasta terminar el siglo, el estado nunca dejó de intervenir en la promoción

de ese progreso asociado a la expansión del capitalismo.

Ya en los primeros años de construcción estatal en el marco de la Confederación, Urquiza había encarado varios

proyectos de acción en materia de educación, inmigración y colonización. Sus funcionarios compartían un

diagnóstico y una convicción: el país estaba desarticulado, carecía de la infraestructura necesaria para permitir

expansión económica y la modernización social, el aparato productivo tenía graves falencias, la población era

insuficiente y poco afín a la disciplina del mercado, y el desorden político conspiraba contra la posibilidad de

progreso.

El estado podía y debía actuar para crear las condiciones necesarias para el arraigo del capital privado y la

expansión de la economía de mercado. Era fundamental contar con instituciones y mecanismos de gobierno

destinadas a asegurar los derechos constitucionales de trabajo, de tránsito, de comercio y de usar y disponer de

la propiedad, lo que llevó a las sucesivas administraciones, nacionales y provinciales, a legislar sobre esas

libertades y crear poderes de policía para disciplinar o reprimir a quienes resistieran a las nuevas disposiciones.

El estado, además, tenía que desempeñar otro papel importante como promotor activo de dos pilares:

educación, inmigración, expansión de las comunicaciones, fomento de las industrias, etc.

La cuestión de las comunicaciones era prioritaria. El territorio nacional era muy extendido, estaba atravesado por

malos caminos y carecía de un sistema integrado de postas y correos. Para lograr la integración del territorio y de

las economías provinciales entre sí, se requería mejorar las conexiones.

El gobierno de Mitre contrató técnicos y creó mecanismos burocráticos para impulsar y supervisar la mejora de

obras y servicios de comunicación, cuya ejecución, se adjudicó a empresarios privados. El cambio fundamental en

esta materia lo introdujo el ferrocarril. Las primeras experiencias no fueron sencillas, pues se requería una

importante inversión inicial.

Los riesgos de la operación eran muchos, sobre todo en zonas que no mostraban una actividad económica que

prometiera una demanda inmediata y la acción estatal fue decisiva para que su construcción se convirtiera en un

negocio rentable capaz de atraer al capital privado. Sólo más tarde la inversión en ferrocarriles se convertiría en

un negocio atractivo por su alta rentabilidad, en un país en pleno crecimiento.

En la década del 70 el estado debió asumir el costo de disminuir los riegos implicados en la construcción y

administración de los ferrocarriles por parte de las empresas privadas. El estado provincial, tuvo que ofrecer una

garantía del 7% anual de ganancia sobre el capital invertido, lo que significaba que si la compañía obtenía menos

de ese porcentaje, recibiría compensación estatal para cubrir la diferencia. Los inversionistas extranjeros

exigieron y obtuvieron la concesión en propiedad de una franja de una legua de tierra a cada lado de las vías, en

casi toda la extensión de la línea del Ferrocarril Central, asimismo, obtuvieron la garantía del 7%.

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Nadie dudaba de la participación del estado para impulsar las transformaciones indispensables para la

modernización del país, aunque ellas con frecuencias implicaron imponer presiones y cambios a una población

que no siempre marchaba al compás de esos imperativos de progreso.

Producción y comercio

En estos años, la acción estatal en pos de la prosperidad que prometía una inserción más plena de la Argentina en

los mercados internacionales fue decidida pero débil y poco sistemática. La expansión experimentada entonces

dependió mucho más de la dinámica privada que de la iniciativa oficial.

El motor de esa expansión se encontraba, cada vez, en la producción y exportación derivada de la ganadería,

sobre todo de lana, que enviaba a Europa y EEUU. Una rápida transformación de la estructura agraria en esas

zonas del norte y el oeste de Buenos Aires, sur de Santa Fe y partes de Entre Ríos, y su adaptación a la cría de

ovinos permitieron el crecimiento sostenido de rebaños y su mejoramiento en función de los requerimientos del

mercado internacional.

Estos cambios vinieron de la mano de las transformaciones en los mercados de tierra, capital y trabajo. Así por

medio de políticas de venta y distribución de tierras públicas, de mejora de los cambios, control de la fuerza de

trabajo potencial, el gobierno de las provincias afectadas favoreció el capitalismo agrario en marcha.

El desarrollo agropecuario era considerado la base fundamental para que la argentina se insertara en el mercado

internacional como exportadora de bienes primarios a Europa e importadora a capitales, mano de obra y

manufacturas.

Mientras esta región se erigía en polo económico, con la ciudad de Buenos Aires como centro del comercio y

finanzas, el resto del país conformaba un mosaico muy heterogéneo, con producciones locales de diferente grado

de dinamismo, vinculado entre sí con los mercados regionales de países vecinos. En el Litoral, en tanto Santa Fe

lograba insertarse en los circuitos productivos y comerciales impulsados por la expansión de la economía

atlántica, corrientes y Entre Ríos, en cambio, quedaron relativamente marginadas de esa tracción, aunque la

guerra contra el Paraguay generaría cierta reactivación productiva en ambas provincias. En cuanto al resto del

país, la dinamización de los circuitos comerciales con Chile y Bolivia favoreció a Cuyo, principalmente a Mendoza.

Las demás provincias debieron sobrellevar el relativo estancamiento a las que reducía el renovado modelo

agroexportador.

La búsqueda del orden

Una vez electo mitre, se propuso a fortalecer la capacidad del gobierno central en materia militar, para doblegar

cualquier intento de impugnación de su poder por medio de las armas. Creó el ministerio de Guerra y marina.

El ejército nacional, estaba compuesto por el ejército de línea, de índole profesional, y la Guardia Nacional,

cuerpo de reserva de carácter miliciano con base en las provincias. Durante los años de la Confederación, se

había procedido a integrar ambas instituciones, mientras que Buenos Aires tenía su propia guardia. En 1864 Mitre

decretó la creación de un ejército profesional permanente. Al mismo tiempo, decidió licenciar, formalmente a la

guardia porteña.

Como había hecho Urquiza, Mitre también dividió al país en regiones, pero en este caso la distribución obedeció

más al control de las fronteras que a la estructuración interna.

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Los altos mandos del nuevo ejército de línea ya habían acompañado a mitre en la conformación de la

confederación y en la avanzada sobre el interior. La guardia nacional, integrada por los hombres adultos de la

población civil, era reclutada en cada provincia, se organizaba en batallones con sus propios jefes y participaba

activamente en las campañas militares. La guardia era una fuerza de reserva que dependía en la práctica de los

gobiernos provinciales; los gobernantes y comandantes locales manejaban esos recursos y hacían su propio juego

de poder en el contexto nacional y regional. En consecuencia para encontrar esas tropas, el gobierno central

debía negociar con los dirigentes locales. Sólo más tarde, al ser declaras en la ilegalidad por los liberales, esas

fuerzas fueron calificadas como montoneras.

La política práctica

La política práctica tenía su sede principal en las provincias, donde el poder se construía y reproducía a partir de

tradiciones y estilos propios a cada una de ellas. Sin embargo, estos regímenes compartían una misma base

doctrinaria e institucional, la Constitución.

Grupos que se fueron identificando como liberales y federales, que a su vez reconocían divisiones internas,

disputaron gobernaciones y legislaturas. El triunfo porteño de Pavón generó un nuevo escenario en el cual, los

liberales pudieron imponerse sobre los federales en casi todo el país. Este viraje no clausuró, sin embargo la

batalla política y, a pesar de que las dirigencias seguían proclamando las virtudes de la unanimidad, en cada

provincia la lucha partidaria siguió animando la cotidianidad de esos años.

La confrontación entre liberales y federales siguió vigente, y a su vez, cada uno de esos grupos se fraccionó con

diferente grado de inmensidad. En la propia Buenos Aires, el partido de la libertad se dividió y los autonomistas,

críticos de los nacionalistas en el gobierno, formaron una fuerza poderosa que compitió con éxito en la provincia.

La política ofrecía un terreno incierto y riesgoso, pero también abierto a las oportunidades. Viejos y nuevos

actores intervinieron en el juego del poder, que, por cierto, atrajo a hombres provenientes de diferente ubicación

social dentro del amplio espectro de las clases propietarias y letradas.

En algunas provincias se formaron redes de familias ampliadas que operaban a la vez, como grupos de interés y

como tramas de organización política.

La competencia entre grupos fue intensa y se dio en el marco provisto por instrumentos institucionales y

mecanismos informales. La legislatura era un escenario decisivo, tanto porque esa instancia recuperó su

protagonismo luego de Caseros como porque allí se votaban los senadores nacionales y se designaba el

gobernador. Este ya no podía concentrar facultades extraordinarias, ni optar por la reelección, pero todavía tenía

en sus manos importantes resortes de poder.

En algunas provincias como Santa Fe, Entre Ríos y Cardona, se creó la figura del jefe político, que operaba como

delegado del gobernador en los diferentes distritos y funcionaba como nexo entre los grupos políticos de esos

distritos y los del centro provincial. Una faceta fundamental del poder de los gobernadores fue su potestad en

relación con las milicias y la Guardia Nacional

Los trabajos electorales

Los cargos de gobernador y legislador eran electivos, y aunque podían eventualmente imponerse por la vía de las

armas, su confirmación requirió siempre de la instancia electoral. Como las provincias eran distritos electorales

de presidente y vice, su organización y control también estaba bajo su cargo de las autoridades locales, siguiendo

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patrones particulares de cada provincia. Es posible marcar algunos patrones comunes que caracterizaron los

procesos electorales en las décadas de 1860 y 1870

Una primera cuestión eran las candidaturas, pues no existía un sistema formar previsto para producirlas, por los

que la confección de las listas quedó en manos de las dirigencias. Los nombres de los candidatos surgían de las

negociaciones entre los hombres fuertes de cada grupo, que armaban las listas, aunque con frecuencia debían

atender también la opinión de dirigentes menores que manejaban recursos y presión para sumar o sacar

nombres. La etapa de negociación podía dar listas únicas. Cuando había más de una lista, podía ocurrir que una

de ellas no tuviera ninguna chance de ganar frente a la oficial, lo que a veces llevaba a los seguros perdedores a la

abstención.

El sufragio masculino universal habilitaba para votar a todos los hombres adultos nacidos o naturalizados

argentinos, pero no todos ellos concurrían a las urnas. Como no era obligatorio, la cantidad de votantes oscilaba

mucho entre elección y elección.

En la década de 1860, algunas provincias reprodujeron una institución que había surgido en los años 50 en

Buenos Aires, el club electoral, para actuar en ese terreno. Estas organizaciones operaban en varios niveles: por

un lado, a través del discurso político (en la prensa, los actos partidarios y la Legislatura) convocaban a los

ciudadanos a votar y, por otro, creaban mecanismos concretos de producción del sufragio, que incluían desde el

control de los pasos previos al acto electoral hasta los comicios y su convalidación o impugnación posterior.

Para lograr una maquinaria electoral eficiente, era importante contar con algunos resortes del estado nacional o

de las administraciones provinciales, tanto para facilitar el reclutamiento de los votantes como para ejercer el

control directo sobre el terreno de los comicios. En Tucumán, por ejemplo, durante la primera mitad de la década

de 1860 la aceitada maquinaria del clan Posse eliminó toda posibilidad de competencia. Por lo tanto, mientras

que en algunos momentos y lugares los resultados fueron canónicos y se impuso la lista oficial casi por

unanimidad, en otros hubo competencias entre los grupos y una movilización más amplia de recursos electorales

de todo tipo, antes, durante y después de los comicios, cuando la elección era convalidada o anulada en las

legislaturas o las cámaras del Congreso.