herramienta para la construcción colectiva de un estatuto

¨Ningún gobierno puede mantenerse sólido mucho tiempo sin una oposición temible¨

Benjamin Disraeli, Ex Primer Ministro inglés

Herramienta para la construcción colectiva de un Estatuto de Garantías a la Oposición en Colombia

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD

Representante Residente ColombiaBruno Moro

Directora PaísSilvia Rucks

Coordinador Área de Gobernabilidad Democrática José Ricardo Puyana

Oficial de ProgramaBlanca Cardona

Proyecto Fortalecimiento DemocráticoTexto elaborado por

Juan Felipe Cardona Cárdenas, Coordinador TemáticoAngela Rodriguez Sarmiento, Asistente Técnica

Instituto para la Democracia y la Asistencia Electoral - IDEA Internacional

Jefe de Misión para la Región AndinaKristen Sample

Jefe de Misión para Bolivia y ColombiaVirginia Beramendi Heine

Instituto Holandés para la Democracia Multipartidista - NIMD

Director de ProgramasPepijn Gerrits

Diseño e impresión Nuevas Ediciones S.A

Nombre del Libro: Oposición política en Colombia: Debate inconclusoOctubre, 2011

Todos los derechos reservados. El Proyecto Fortalecimiento Democrático favorece la divulgación de sus trabajos, por lo que permite, previa solicitud, reproducir y/o traducir este trabajo para propósitos no comerciales.

El Proyecto Fortalecimiento Democrático es una iniciativa ejecutada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Colombia, en alianza con IDEA Internacional y el Instituto Holandés para la Democracia

Multipartidista (NIMD), durante el periodo 2010 - 2013. Con el apoyo de ASDI .Toda solicitud de permisos para usar o traducir todo o alguna parte de esta publicación debe hacerse a:

Proyecto Fortalecimiento DemocráticoAvenida 82 No. 10-62, Piso 3. Bogotá

www.pnud.org.co

Oposición Política en Colombia: ¿Un Debate Inconcluso? / 3

Contenido

1 Prólogo

2. Oposición política: su rol en la democracia y experiencias internacionales

Tabla 1: Países en los que explícitamente se le dan garantías especiales a la oposición

Tabla 2: Legislación latinoamericana que promueve la participación de la oposición

3. De la criminalización al derecho a participar: Breve recuento de las garantías a la oposición en Colombia

Tabla 3: Garantías a la oposición en la Constitución Política de Colombia

Tabla 4: Garantías a la oposición en sentencias de la Corte Constitucional

Tabla 5: Garantías a la oposición en la Ley 130 de 1994 o Ley de Partidos

Tabla 6: Garantías a la oposición en la Ley 5 de 1992 o Reglamento del Congreso

4. Garantías a la oposición en el gobierno de la Unidad Nacional: ¿En qué está el debate?

Tabla 7: Proyectos de Ley en Colombia para crear un estatuto de la oposición

Tabla 8: Puntos de encuentro y diferencia entre el Gobierno Santos y el PDA en cuanto al Estatuto de Oposición

5. Nuevo marco normativo para garantizar el ejercicio de la oposición: alcances y limitantes

Tabla 10: Derecho de Réplica Tabla 11: Financiación Estatal Tabla 12: Organismos de control del Estado

Tabla 13: Autoridades electorales

Bibliografía

5

9

17

31

43

4 / Oposición Política en Colombia: ¿Un Debate Inconcluso?


Prólogo

América Latina ha sido escenario de una serie de reformas

constitucionales dirigidas a permitir la reelección inmediata de los

presidentes en ejercicio a lo largo de las últimas dos décadas: Perú en

1993, Argentina en 1995, Brasil en 1998, Venezuela en 2001 y Colombia

en 2004, son ejemplos de este fenómeno.

Si bien estos procesos son diferentes en términos de antecedentes,

respeto a la institucionalidad y consecuencias, tienen en común el

hecho de que pusieron en la agenda pública temas fundamentales

para la democracia latinoamericana como lo son los riesgos de la

personalización de la política, los límites del presidencialismo y

lo peligroso que resulta para el Estado de Derecho no contar con

instituciones modernas, sólidas e independientes que aseguren

un eficaz equilibrio de poderes y garanticen que los derechos de los

disidentes sean tenidos en cuenta.

En medio de ese debate, la oposición política ha ganado relevancia

como actor democrático. Un actor que más allá de validar con su

presencia los comicios electorales, debe tener las garantías necesarias

para convertirse en alternativa de poder. Si alguna lección dejó la

tercera ola democrática, es que para hacer efectivo este principio

democrático es fundamental contar con un arreglo institucional que

proteja y promueva el desarrollo de diferentes ideologías y de las

posiciones contrarias al gobierno de turno.


Colombia no ha sido la excepción. De hecho, es uno de los países

en la región que mayores avances normativos ha alcanzado en el

tema. El reconocimiento explícito que hace la Constitución de 1991

de los derechos de participación, acceso a la información y presencia

institucional de la oposición, a través del Artículo 112, es sin duda la

mejor prueba de ello. Pero también están la Ley de Bancadas, la Ley de

Garantías Electorales y una serie de sentencias jurisprudenciales con

las que las Altas Cortes han intentado blindar los derechos políticos de

las fuerzas diferentes al Gobierno en un país en el que durante muchos

años la oposición fue injustamente criminalizada.

Resultan, pues, admirables los esfuerzos emprendidos en el último

año por el Gobierno del Presidente Juan Manuel Santos y el Directorio

Nacional del Polo Democrático Alternativo (PDA) por acercar sus

posiciones e intentar concertar un Estatuto de la Oposición. Las diversas

mesas de trabajo creadas con este fin desde septiembre de 2010, las

cuales contaron con la secretaría técnica del Programa de las Naciones

Unidas para el Desarrollo (PNUD), IDEA Internacional y el Instituto

Holandés para la Democracia Multipartidaria (NIMD) a través del

Proyecto Fortalecimiento Democrático, ya han arrojado significativos

resultados logrando lo que hasta hace poco parecía imposible: tender

lazos de confianza y diálogo entre Gobierno y oposición y llegar a relativos

consensos frente a temas como el acceso equitativo a los medios de

comunicación, la participación de la oposición en la Comisión Asesora de

Relaciones Exteriores y las garantías el ejercicio de la oposición dando un

papel primordial a la movilización, seguridad y derechos civiles y políticos.

El proceso de consulta y diálogo, sin embargo, no ha estado libre de

obstáculos. Existen aún algunas diferencias que han impedido acordar

un texto para iniciar su discusión en el Congreso. La participación de la

oposición en el Consejo Nacional Electoral, el manejo de los organismos

de control y el porcentaje de financiación estatal a los partidos que se

declaren en oposición, han sido los más sustanciales.


Aun así, tanto el Gobierno Nacional como el PDA, conscientes de

la relevancia del tema, han hecho pública su voluntad de encontrar

mecanismos para alcanzar consensos en la materia y lograr un equilibrio

entre la gobernabilidad y las garantías a la oposición. En este escenario,

el Proyecto de Fortalecimiento Democrático ha sido identificado

por ambos sectores como un actor clave para la consecución de este

objetivo, brindando insumos técnicos y analíticos que cualifiquen

la discusión y ayudando a crear espacios de diálogo que respeten los

principios de pluralidad y neutralidad.

El PNUD, IDEA Internacional y el NIMD hemos querido

responder a este voto de confianza a través de una serie de actividades

encaminadas a enriquecer los análisis y discusiones alrededor del

Estatuto de la Oposición. Este documento es un primer paso en

esa dirección, brindándoles a todos los actores de la democracia

colombiana herramientas conceptuales y comparadas que les

permitirán contextualizar la discusión sobre el Estatuto y analizar su

viabilidad y necesidad en el sistema político colombiano.

Esperamos que sea de utilidad.

Bruno Moro

Representante Residente PNUD - Colombia

Pepijn Gerrits

Director de Programas Instituto Holandés

para la Democracia Multipartidaria

Virginia Beramendi-Heine

Jefe de Misión para Bolivia y Colombia de IDEA Internacional


2Oposición política: su rol en la democracia y experiencias internacionales

Si bien la existencia de un sistema democrático moderno

presupone, entre otras cosas, la primacía de las posiciones y decisiones

mayoritarias, a su vez conduce a la identificación y reconocimiento de

quienes están en la minoría y debe por definición garantizar el ejercicio

pleno de derechos para todas las tendencias.

Es en este marco en el que surge el concepto de oposición

política, entendido como las organizaciones que persiguen fines

contrapuestos a los que defienden quienes detentan el poder del

Estado o que institucionalmente se reconocen como autoridades

políticas (Bobbio, 1988).

En este sentido, resulta pertinente relacionar el ejercicio de

la oposición con el equilibrio de poderes y la acción limitada de las

mayorías, así como con las dinámicas de consenso y disenso producto

de la deliberación propia del funcionamiento democrático. Si bien en

la actualidad la mayoría de países y organizaciones multilaterales han

aceptado formalmente la importancia de la oposición como elemento

básico de la democracia (Ver cuadro No. 1: Legislación internacional),

el camino no ha sido fácil.

La mayoría de democracias modernas han pasado primero por una

etapa de tolerancia, en la cual es de conocimiento público la existencia

de posiciones que no coinciden con las del gobierno de turno pero


en las que no se hace ninguna concesión para que sean expuestas,

reconocidas o tenidas en cuenta (Dahl, 1966)

Posteriormente, han evolucionado hacia la etapa de la legitimación,

en la cual se reconoce de facto la existencia de la oposición y se conceden

ciertos espacios a sus acciones, aunque de manera tácita y sin regulación

alguna. Por último, con la madurez democrática institucional, llegan a

la fase de institucionalización, en la cual se reconoce de manera legal

la existencia de la oposición y bajo esta premisa se le concede espacios

de acción e interlocución institucional tanto con la sociedad civil como

con quienes se ubican en el oficialismo (Dahl, 1966).

Las dinámicas bajo las cuales tiene lugar el proceso de reconocimiento

e institucionalización de la oposición política se ven alteradas por el

contexto en el que se desarrollan. Sin embargo, es posible identificar

dos funciones que inicialmente le fueron adjudicadas a la oposición,

estuviera organizada o no: (i) vigilar las acciones de gobierno desde

posiciones legítimamente reconocidas, y (ii) regular el funcionamiento

de los mecanismos que garantizaran la alternancia del poder.

Con el paso del tiempo y a medida en que la oposición ha dejado

de ser vista como una amenaza para quienes detentan el poder y se ha

convertido, en contraposición, en una especie de instancia de consulta

y mejoramiento de los procesos políticos, ésta ha venido ganando más

funciones, espacios institucionales e incluso privilegios. Tal es el caso de

las acciones contestatarias en las cuales la oposición no solo privilegia

y defiende sus posiciones ideológicas o partidistas sino que se encarga

de garantizar que sean escuchadas las minorías y se garanticen sus

derechos y en este sentido se convierte en parte activa de la definición

de la agenda gubernamental.

En ese sentido, en diferentes democracias la oposición no solo

ostenta la creación y dirección de espacios como gabinetes en la


sombra1, sino que además participa de diferentes instituciones para

mantener el equilibrio de poderes como son las cortes o los órganos

de control. Así mismo, es posible identificar garantías como el libre

acceso a la información, la reglamentación de espacios para exponer

sus posiciones en medios de comunicación estatales e incluso la

institucionalización y financiación a las oficinas de la oposición (Ver

tabla No. 1: Principales países en los que explícitamente se le dan

garantías especiales a la oposición).

Tabla 1 Países en los que explícitamente se le dan garantías especiales a la oposición

América Latina Norte América Europa África Oceanía

Colom

bia

Ecua

dor

Cana

dá

Esta

dos U

nidos

Ingla

terra

Esco

cia

Ghan

a

Sudá

frica

Malí

Austr

alia

Se reconoce como oposición al partido más grande en el Congreso / parlamento que no haga parte de la coalición de Gobierno

X X X X

Se reconoce como oposición a cualquier partido o coalición de partidos que se reconozcan como tal sin importar si cuentan o no con asientos en el parlamento.

X X X

Se reconoce como oposición a todo partido que no cuente con las mayorías parlamentarias

X

Los partidos de oposición eligen un representante que ejerce la vocería oficial

X X X X X X

1 Se conoce como gabinete en la sombra a la institución formal o informal de miembros del partido de la oposición al Gobierno que conforman un gabinete alternativo al Gobierno como una forma de hacerle control político a las decisiones del Ejecutivo (Vergottini, 1989).

REGIÓN - PAÍS

GARANTÍAS A LA OPOSICIÓN


América Latina Norte América Europa África Oceanía

Colom

bia

Ecua

dor

Cana

dá

Esta

dos U

nidos

Ingla

terra

Esco

cia

Ghan

a

Sudá

frica

Malí

Austr

alia

Existe formalmente un Gabinete en la Sombra controlado por la oposición

X X X X

Los partidos minoritarios tienen un asiento en la mesa directiva del Congreso / parlamento

X X

La oposición recibe financiación estatal X X X X X

La oposición tiene espacios exclusivos de debate en las sesiones parlamentarias

X X X X X

La oposición puede solicitar audiencias de control político especiales al gobierno

X

La oposición tiene acceso privilegiado a los medios de comunicación

X

En términos generales, los países de la Commonwealth cuentan

con la legislación más explícita en lo que a garantías especiales de

la oposición se refiere, más allá de las prerrogativas a las que tienen

derecho todos los partidos y fuerzas políticas independientemente

de su naturaleza y relación con el Gobierno. Allí, el reconocimiento

de la oposición depende directamente del número de escaños

parlamentarios. Así, en un escenario bipartidista, la oposición

oficial la ejerce el partido que no alcanzó las mayorías, colectividad

REGIÓN - PAÍS

GARANTÍAS A LA OPOSICIÓN


que debe estar preparada para asumir el gobierno en caso de la

dimisión del oficialismo. En sistemas multipartidistas la oposición

la conforma la ¨mayor minoría¨ en el parlamento o la coalición de

partidos no oficialistas.

Resulta interesante que en la mayoría de países de la

Commonwealth la oposición recibe financiación especial del

estado. Para ello, se ha establecido un subsidio anual comúnmente

conocido como short money, destinado a apoyar las actividades

parlamentarias, viajes y gastos asociados a la gestión propia de

los partidos opositores al gobierno. También es común que un

porcentaje del sueldo del líder de la oposición sea asumido por el

gobierno como una forma de impedir que los recursos públicos se

concentren en el oficialismo (Kelly, 2011).

En países como Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda y Canadá,

una de las principales herramientas con las que cuenta la oposición

para ejercer su rol es la figura de Her Majesty’s Loyal Opposition

(la Leal Oposición de su Majestad) o The Parliamentary Opposition

(la Oposición Parlamentaria), mejor conocido como gabinete

en la sombra. Su función es vigilar en tiempo real cada una de las

decisiones de los ministerios del gobierno, para lo cual, por cada

ministro existente hay un miembro de la oposición que supervisa su

gestión (Vergottini, 1989).

Adicionalmente, veinte días del periodo de sesiones parlamentarias

son dedicados a la discusión de temas de interés de la oposición.

Diecisiete de estas sesiones deben estar guiadas por el líder de la

oposición y tres bajo la dirección del jefe del segundo partido más

grande en la oposición (Kelly, 2011).

Estos avances, recurrentes en regímenes parlamentarios, son

menos comunes en democracias más tardías como las de América


Latina, en las que el presidencialismo suele ser el régimen político

predominante y en las cuales se tiende al multipartidismo. Esto en la

medida en que resulta más complejo identificar quienes se ubican en la

oposición de manera formal y quienes realizan alianzas temporales o

definitivas con quienes están en el gobierno.

En este sentido, no es sorpresivo que en el contexto latinoamericano

tan solo dos países hagan referencia a los derechos de la oposición de

manera explícita: Ecuador y Colombia. El primero de ellos reconoce

constitucionalmente (Artículo 111) el derecho de los partidos políticos

legalmente reconocidos a ejercer oposición política. En Colombia,

por su parte, existe una importante normatividad que, de manera

implícita y explicita, reconoce la importancia de la oposición política

y garantiza su ejercicio tanto en el nivel nacional como en el local,

como se ve en la tabla No 3.

En todo caso, que en la legislación de otros países no existan

referencias directas a los derechos de la oposición no significa que

estos partidos carezcan de garantías. En la mayoría de regímenes

democráticos modernos, el reconocimiento de derechos políticos

propios del Estado de Derecho -en la medida en que aplican para

todos los partidos- se entienden como suficientes para permitir

el ejercicio de la oposición. Legislación fomentando el trabajo

legislativo en bancadas, comisiones de investigación y rendición

de cuentas, mecanismos de moción de censura y políticas de

acceso a los medios de comunicación y la información estatal,

son ejemplos de avances normativos que aun sin estar dirigidos

exclusivamente a la oposición, ayudan a su consolidación y

gestión. Visto de este modo, el listado de países latinoamericanos

que promueven el ejercicio de la oposición es más amplio que el

anteriormente reseñado, como se ve en la tabla No. 2 (Guarín,

2005, pág. 156):


Tabla 2 Legislación latinoamericana que promueve la participación de la oposición

Normatividad que promueve

el ejercicio de la oposición

Régimen de trabajo en bancadas

Comisiones parlamentarias especiales de investigación

Moción de censura al Ejecutivo

Política especial de acceso a medios de

comunicación

Argentina X

Bolivia X X X

Brasil X X X

Colombia X X X

Costa Rica X X

Ecuador X X

El Salvador X X

Guatemala X X

Honduras X

México X X

Nicaragua X

Panamá X X

Paraguay X X X X

Perú X X X

Uruguay X X

Venezuela X X

Este tipo de argumento ha sido utilizado r en Colombia para justificar

la inexistencia de un Estatuto de la Oposición. Así ocurrió durante los

gobiernos de Belisario Betancur (1982–1986), Virgilio Barco (1986–

1990) y más recientemente Álvaro Uribe (2002–2010). Sin embargo, la

historia de la oposición en el país, así como sus limitantes y amenazas,

ha generado un relativo consenso sobre la urgencia de este tipo de

normatividad, aunque varíe el alcance de la misma según la parte que

lo plantee. A continuación se reseñan algunos de estos enfoques y la

evolución que ha tenido esta discusión en Colombia.


3De la criminalización al derecho a participar: Breve recuento de las garantías a la oposición en Colombia

Desde los primeros años de vida republicana, diversos sectores

y líderes políticos han reclamado garantías para ejercer su rol de

opositores de los gobiernos de turno y participar en igualdad de

condiciones con los partidos oficialistas. Esta es una demanda para

nada sorpresiva si se tienen en cuenta que, hasta bien entrado el siglo

XX, las constituciones eran escritas por los bandos que resultaban

ganadores de pugnas políticas o militares, desconociendo, excluyendo

e incluso eliminando a sus antagonistas (Sánchez y Peñaranda, 1995)

Sin embargo, la idea de crear un estatuto o una ley que aglutinara

y reglamentara los derechos políticos y electorales de la oposición es

relativamente reciente. Tiene sus antecedentes directos en el Acto

Legislativo 01 de 1959 que estableció el principio de alternación

gubernamental entre el Partido Liberal y el Partido Conservador, mejor

conocido como Frente Nacional.

Esta normatividad no sólo legitimó el monopolio político

bipartidista, sino que paralelamente vedó o por lo menos limitó el

ejercicio de la oposición democrática a través de tres mecanismos

concretos: (1) la prohibición de inscripción de candidaturas autónomas

por fuera del bipartidismo, excluyendo a un significativo número de

partidos y movimientos políticos que no se sentían representados por


las fuerzas tradicionales (Ungar Bleier y Cardona Cárdenas, 2006, págs.

52-53); (2) la declaratoria de nulidad de los votos de aquellas fuerzas

políticas que se salieran de esta lógica, como le ocurrió a Alfonso López

Michelsen y a Gustavo Rojas Pinilla en las elecciones presidenciales de

1962 que le correspondían al Partido Conservador (Bushnell, 1996); y

(3) las facultades extraordinarias con las que contaba el Ejecutivo en el

marco del estado de sitio, con lo cual en la práctica tuvo la posibilidad

de arrebatarle al Congreso la facultad de legislar en amplios temas

e incluso de ejercer control político, restándole poder a las voces

disidentes al interior del legislativo (Guarín, 2005).

Paradójicamente, a pesar de estas medidas, el Frente Nacional fue

considerado originalmente como una forma de proteger los derechos

de la oposición. Al fin y al cabo, después de varias décadas de violencia

bipartidista, la alternación del poder podía ser una forma de impedir la

persecución contra el partido derrotado. Este escenario refleja la forma

en que tradicionalmente se ha entendido y ejercido la oposición política

en Colombia: una lucha por el reconocimiento como actor político y

por no ser perseguido y asesinado (Guarín, 2005).

Esta forma de entender los derechos de la oposición, si bien

continúa vigente en la actualidad, evolucionó conforme se fue

consolidando la dinámica política frentenacionalista. Así, aunque

la mayoría de movimientos políticos y sociales contrarios al

bipartidismo decidieron apartarse del proceso electoral como una

forma de deslegitimar el sistema, bien alzándose en armas contra

el Estado o bien protestando desde la legalidad, al interior de las

estructuras de los partidos Liberal y Conservador surgieron unos

nuevos liderazgos que aun ostentado un relativo poder regional

o legislativo, encontraron en el excesivo centralismo partidista,

en la preponderancia de las llamadas ¨jefaturas naturales¨ y en

la recurrente práctica del ¨bolígrafo¨ serios obstáculos para sus

ambiciones políticas (Guarín, 2005).


De esta forma, a lo largo de la década de 1960 y 1970 surgió en

Colombia un nuevo tipo de oposición encabezada por líderes de los

propios partidos que, contrario a lo que solía ocurrir, contaban con

asientos en el poder público y que, por lo tanto, más allá de querer

ser reconocidos como actores legítimos y evitar ser perseguidos,

exigían garantías para intervenir en la toma de decisiones políticas

-administrativas, tener real iniciativa legislativa y poder garantizar la

renovación del sistema político – electoral (Hoskin, 1991).

En parte en respuesta a estas demandas, pero también como

consecuencia de la creciente popularidad de las terceras fuerzas políticas y

la subsecuente disminución del apoyo electoral a los partidos tradicionales,

la necesidad de una reforma política se hizo inminente (Hoskin, 1991).

En esta lógica surge la reforma política de 1968, la cual mantiene la

alternación partidista pero a la par reconoce unas mínimas garantías

para el ejercicio de la oposición. De esta forma, se le concede a las

minorías participación en las mesas directivas de las corporaciones

públicas de elección popular, otorgándole al partido mayoritario

diferente al del Presidente participación equitativa en el Gobierno. Se

permite también el ingreso de nuevos partidos a la contienda electoral y

se les da ̈ mejores posibilidades a los grupos minoritarios¨. Lo abstracto

de estas reformas, sin embargo, no fue consecuente con las verdaderas

necesidades del ejercicio de la oposición. De hecho, aún después de

aprobada esta reforma, el MRL continuó denunciando persecución

contra sus líderes y demandando mayor equilibrio entre el oficialismo y

la oposición en cuanto al acceso a los medios de comunicación. Algunos

indicios sugieren que estas limitantes desencadenaron en gran medida

la decisión de este movimiento de ingresar al oficialismo del Partido

Liberal (Hoskin, 1991) (Guarín, 2005).

Más allá del MRL, que por algunos era considerado una ¨oposición

artificial¨ que le hacía el juego al bipartidismo (Bushnell, 1996), la Alianza


Nacional Popular (ANAPO) fue el primer partido que oficialmente, con

base en la reforma de 1968, se constituyó como opositor. A pesar de

diversos triunfos electorales en el ámbito local y nacional --entre los

que se recuerdan los polémicos comicios presidenciales de 1970-- las

pocas garantías electorales, los limitantes para acceder a los medios de

comunicación, la poca financiación e incluso la persecución política de

la que fue objeto, fueron factores que lo diezmaron significativamente

y que por varios años lo relegaron a un segundo plano como actor

político (Pecaut, 1989).

A pesar de que tanto desde el MRL como desde la ANAPO,

así como desde organizaciones sindicales e incluso los nacientes

grupos guerrilleros, se reclamaba la aprobación de un estatuto

de la oposición, a lo largo del Frente Nacional ninguna iniciativa

en este sentido fue radicada. En todo caso, este periodo se

caracterizó por la existencia de una oposición en la que primaban

los movimientos y facciones políticas nacidas al interior del

bipartidismo y que se diferenciaban por el apoyo o rechazo al

gobernante de turno o líder natural de la colectividad. Aquellas

fuerzas que podrían reconocerse como verdadera oposición al

statu quo quedaron marginadas por cuenta de la repartición

burocrática, el control del Ejecutivo sobre el Congreso y la falta

de garantías.

El desmonte formal del Frente Nacional, ocurrido en 1974, tuvo

muy pocas consecuencias reales en el sistema político colombiano,

toda vez que los presidentes López (1974–1978), Turbay (1978–1982) y

Betancur (1982–1986) mantuvieron el reparto burocrático bipartidista

(Hoskin 1991). Lo que sí cambió fue la forma en que se percibía el

ejercicio de la oposición. De hecho, a lo largo de este periodo, en mayor

o menor medida, el derecho a ejercer la oposición fue recurrentemente

confundido con subversión y terrorismo, algunas veces de manera

injustificada (Bushnell, 1996) (Guarín, 2005).


El Decreto 1923 de 1978 reflejaba esta realidad. Esta norma

penalizaba con prisión la perturbación del orden público, la ocupación

del espacio público con el fin de presionar las decisiones del Gobierno,

la propaganda subversiva e, incluso, criminalizaba el porte de libros con

contenido comunista. A la vez, le otorgaba facultades a la Justicia Militar

para juzgar civiles. En la práctica, y como consecuencia de lo ambiguo de

su articulado, el decreto impidió el libre ejercicio de la oposición.

Esta situación no impidió el surgimiento y crecimiento de partidos

y movimientos contrarios al bipartidismo. El movimiento Firmes, el

Partido Comunista y la Unión Patriótica (UP), se destacan como los más

visibles durante esta época. A pesar de la corta existencia del primero y

del exterminio sufrido por la UP, a través de su vocería de estos se logró

que los derechos de la oposición se posicionaran como tema clave en

la agenda pública y política del país. Como consecuencia, el Gobierno

de Presidente Belisario Betancur propuso un estatuto para garantizar

los derechos, medios, obligaciones y responsabilidades de la oposición

en Colombia (Chernick, 1989). Sin embargo, bajo el argumento de que

la jurisprudencia existente ya garantizaba la participación de todas las

fuerzas políticas, el proyecto fue archivado. Tampoco tuvieron éxito

legislativo una serie de reformas encaminadas a abolir el bipartidismo en

las autoridades electorales, reglamentar la financiación de las campañas,

la carrera administrativa y el derecho ciudadano a la información.

En contraposición, en la segunda mitad de la década de 1980

fueron aprobadas importantes medidas que, aun sin ir dirigidas

explícitamente a los partidos de oposición, si brindaban más garantías

para su ejercicio. La sanción del Estatuto Básico de Partidos (Ley 58 de

1985), el Código Electoral (Decreto 2241 de 1986) y la elección popular

de alcaldes (Acto Legislativo 01 de 1986), son ejemplo de ello.

Con este paquete de medidas, entre otras cosas, se reconoció el

derecho de los ciudadanos a organizarse en partidos políticos y el deber


de las autoridades electorales de reconocer este derecho, se permitió la

personería jurídica de las disidencias políticas y se garantizó el acceso

gratuito de todas las colectividades a los medios de comunicación del

Estado (Ley 58 de 1985). Así mismo, se entregó a la ciudadanía el

poder de designar a sus autoridades locales, se permitió el surgimiento

de nuevas corrientes políticas regionales, al tiempo que se estableció

la Consulta Popular como mecanismo de decisión municipal (Acto

Legislativo 01 de 1986).

Este conjunto de medidas se profundizaron bajo el Gobierno de

Virgilio Barco (1986–1990), quien desmontó finalmente la estructura

del Frente Nacional y convocó un esquema gobierno – oposición. Al

igual que en el cuatrienio anterior, en la agenda gubernamental se

incluye el tema del Estatuto de la Oposición, con un punto adicional:

el reconocimiento público de que el desprestigio de los partidos

y el Gobierno era en gran medida consecuencia de la falta de una

oposición fuerte. En ese sentido, por primera desde el Gobierno

Nacional se hizo referencia a la necesidad de contar con una oposición

fuerte, monolítica y con facilidades para ejercer su rol (Ungar Bleier y

Cardona Cárdenas, 2006).

En este periodo, y en parte como respuesta a esta apertura política,

las garantías de la oposición empezaron a tomar forma, dejando de

ser un tema que pasaba exclusivamente por la desmilitarización de la

política, la descriminalización de la oposición y la protección de la vida.

De hecho el Partido Conservador, autodeclarado ̈ oposición reflexiva¨,

reclamaba para sí mismo la Contraloría General de la Nación, la

Procuraduría General y la Superintendencia Bancaria como una forma

de garantizar igualdad de condiciones frente al Gobierno. También

surgió la idea de crear la Comisión de Vigilancia Política Administrativa,

con el fin de que la oposición, en este caso el conservatismo, tuviera

control sobre la nómina oficial. Adicionalmente, este Partido creó

un Gabinete en la Sombra, integrado por dirigentes y especialistas


para analizar las políticas sectoriales del Gobierno y asesorar a sus

congresistas (Guarín, 2005).

El Gobierno de Barco, por su lado, hacía énfasis en la necesidad de

contar con un Estatuto que se enfocara en garantías de control político

parlamentario y que, en la medida de lo posible, no tuviera que ver

con la burocracia. De hecho, el Gobierno expresaba su intención de

aglutinar en un mismo Estatuto toda una serie de normas ya existentes

que garantizaban la participación política plural. Algunas de estas eran

la representación de las minorías en el CNE y en las mesas directivas de

los cuerpos colegiados, la prohibición de intervención en política de los

funcionarios públicos, el estatuto de los partidos y el acceso a medios

de comunicación estatales. Adicionalmente, quería entregarle nuevas

herramientas que le garantizara a los opositores el derecho a réplica en

los medios de comunicación, funciones de control político más amplias

desde el Congreso y leyes de acceso a la información (Guarín, 2005).

Estos puntos fueron incluidos en el proyecto de reforma política de

1988, el cual contaba con un relativo consenso entre el bipartidismo

y la UP como tercería política de izquierda. Sin embargo, por cuenta

de la recurrente oposición legislativa del conservatismo, la división

Liberal y la inclusión dentro del proyecto de un artículo prohibiendo

la extradición de colombianos, el Gobierno se vio obligado a hundir su

propia iniciativa en el séptimo de ocho debates (Ungar Bleier y Cardona

Cárdenas, 2006).

Se tuvo que esperar hasta la convocatoria a la Asamblea Nacional

Constituyente de 1990 para que el tema del Estatuto de la Oposición

volviera a la agenda pública. Las expectativas eran grandes, toda vez que

la Alianza Democrática M-19, partido surgido de las negociaciones de

paz del Gobierno Barco con la guerrilla Movimiento 19 de abril, tenía la

copresidencia de la Asamblea y era el segundo partido con más curules

en la misma (Cepeda, 1993). La supresión de los restos del Frente


Nacional, el reconocimiento de los mecanismos de democracia directa,

el voto programático y la revocatoria del mandato, la doble vuelta

presidencial, la circunscripción nacional para las elecciones de Senado

y las circunscripciones especiales, la moción de censura, la financiación

mixta de las campañas electorales, la representación de minorías en

el Consejo Nacional Electoral (CNE) y la constitucionalización de

los derechos políticos de los partidos, fueron los principales avances

que tuvieron las minorías políticas y los grupos opositores en la

Constitución Política de 1991. Adicionalmente, en el Artículo 112 quedó

consignada la obligación del Congreso de aprobar una Ley Estatutaria

que reglamentara las garantías para el ejercicio de la oposición.

Infortunadamente, la fragmentación del sistema de partidos y el

personalismo que caracterizó al sistema político colombiano en la

década de 1990 impidió la consolidación de un partido de oposición

–más allá de la diezmada UP- así como la reglamentación de dicho

Estatuto. En ese sentido, el ejercicio de la oposición, a lo largo de

gran parte de esta década, se caracterizó por ser suprapartidista, estar

altamente parlamentarizada y responder a coyunturas específicas.

De hecho, el esquema gobierno – oposición del Presidente Barco fue

relegado por la lógica del transfuguismo, a pesar de que en diferentes

momentos líderes políticos se declararon en ¨oposición patriótica¨ u

¨oposición constructiva¨ (Ungar Bleier y Cardona Cárdenas, 2006)

El surgimiento primero del Polo Democrático Independiente

(PDI) y después del Polo Democrático Alternativo (PDA) entre 2002

y 2003, aglutinando una amplia gama de movimientos de izquierda

y centro izquierda en un solo partido revivió el tema de las garantías

a la oposición (Cano, 2004). A pesar del éxito electoral tanto en las

elecciones presidenciales de 2002, con el tercer lugar obtenido por

Luís Eduardo Garzón, y el segundo lugar de Carlos Gaviria en 2006, la

polarización que caracterizó al país en la última década llevó al PDA a

abanderar la causa del Estatuto de la Oposición.


El llamado referendo contra la corrupción y la politiquería,

proyecto prioritario para la primera administración de Uribe,

y los dos proyectos de reelección presidencial discutidos en los

dos periodos del Presidente Uribe, fueron hitos que marcaron la

discusión al respecto. Así, por ejemplo, el trámite de cada una de estas

iniciativas evidenció la disparidad entre el Gobierno y la oposición

en términos de acceso a la información: mientras el primero contó

con todo el musculo político y económico para exponer sus ideas y

movilizar a sus electores aun en medios privados, los segundos se

vieron limitados (Castro, 2006).

Este escenario desencadenó las dos últimas grandes reformas

favorables a la oposición en Colombia: la reforma política 2003 (Acto

Legislativo 01 de 2003) y la llamada ley de garantías electorales (Ley

996 de 2005). La primera de ellas, además de instituir figuras novedosas

que cambiaron estructuralmente el sistema político y electoral

colombiano como el umbral, la cifra repartidora, las listas únicas y

cerradas, entre otras, estableció que ¨los partidos y movimientos

políticos con personería jurídica que se declaren en oposición al

Gobierno, podrán ejercer libremente la función crítica frente a este,

y plantear y desarrollar alternativas políticas¨ (Acto Legislativo

01 de 2003, Artículo 5). Para ello, establece la necesidad de una ley

estatutaria que reglamente para la oposición el acceso a la información

y documentación oficial, el uso de los medios de comunicación y la

réplica en los mismos medios de comunicación.

La Ley de Garantías, por su parte, a la par que regulaba la

participación del presidente de la República en particular y el Ejecutivo

en general en la campaña electoral de 2006, reglamentó el acceso a los

medios de comunicación y a la financiación estatal de campañas de los

demás candidatos. Ninguna de estas medidas, sin embargo, abordaba

de manera clara y estructural las garantías a la oposición más allá de

las campañas electorales.


En definitiva, este recuento evidencia que Colombia tiene una

de las legislaciones más amplías sobre la oposición (ver tabla

No. 3: Garantías a la oposición en la legislación y jurisprudencia

colombiana), aun cuando no esté unificada en un solo estatuto y no

sea suficiente para generar condiciones equilibradas entre gobierno

y opositores. De hecho, no se puede desconocer que el ejercicio de

la oposición ha tenido una serie de limitantes tanto estructurales

como coyunturales que han dificultado la consolidación de una

dinámica Gobierno – Oposición basada en el control político y las

diferencias ideológicas.

A continuación se presenta un recuento de la normatividad nacional

vigente en favor de la oposición política, en cual se puede evidenciar

que desde los principios rectores del funcionamiento mismo de la

República se contemplan instancias de reconocimiento y respeto por

las diferentes tendencias políticas que incluyen además regulaciones

institucionales como es el caso del Consejo Nacional Electoral:

Tabla 3 Garantías a la oposición en la Constitución Política de Colombia

Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales,

democrática, participativa y pluralista. (Artículo 1)

Son fines esenciales del Estado: (…) facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y

cultural de la Nación (…) (Artículo 2)

Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político (Artículo 40)


Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que se declaren

en oposición al Gobierno, podrán ejercer libremente la función crítica frente

a este, y plantear y desarrollar alternativas políticas. Para estos efectos, se

les garantizarán los siguientes derechos: el acceso a la información y a la

documentación oficial, con las restricciones constitucionales y legales; el uso

de los medios de comunicación social del Estado o en aquellos que hagan uso

del espectro electromagnético de acuerdo con la representación obtenida en

las elecciones para Congreso inmediatamente anteriores; la réplica en los

mismos medios de comunicación. Los partidos y movimientos minoritarios

con personería jurídica tendrán derecho a participar en las mesas directivas

de los cuerpos colegiados, según su representación en ellos. Una ley

estatutaria reglamentará íntegramente la materia. (Artículo 112)

El Consejo Nacional Electoral tendrá, de conformidad con la ley, las siguientes

atribuciones especiales: (5) Velar por el cumplimiento de las normas sobre

partidos y movimientos políticos y de las disposiciones sobre publicidad y

encuestas de opinión política; por los derechos de la oposición y de las minorías,

y por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías.

(Artículo 265)

A partir de este marco constitucional, se ha desarrollado una

jurisprudencia que busca responder de manera más puntual a las

dinámicas políticas del ejercicio gobierno – oposición. Como se observa

en la tabla No. 4, el acceso a la información, el derecho a réplica y la

seguridad han sido los temas más regulados.

Tabla 4 Garantías a la oposición en sentencias de la Corte Constitucional

Agrupaciones políticas que finalmente han optado por la vía democrática, abandonando los medios violentos de lucha, tienen un derecho al apoyo instituonal necesario para el ejercicio pleno de sus derechos de participación política

(Sentencia T 439 de 1992)


La oposición política es una consecuencia directa del valor del pluralismo y del derecho al disenso. Los partidos y movimientos están llamados a canalizar el descontento con el objeto de censurar cuando así lo estimen conducente las decisiones del gobierno. Desde luego, la complejidad de las demandas sociales y el carácter no forzoso de la función mediatizadora de los partidos y movimientos, hacen de la oposición un derecho que no se circunscribe a ellos sino que se extiende a toda la sociedad civil. El de recho a la oposición también es manifestación del derecho a la libertad de expresión. La constitución colombiana consagra la libertad de expresión en su artículo 20. Otras fuentes del derecho a la oposición se encuentran en las libertades de reunión y asociación. El régimen de la oposición ha sido previsto en el artículo 112 de la Constitución Política. Según el texto constitucional, los partidos y movimientos políticos que no participen en el gobierno pueden ejercer libremente la función crítica. Es un derecho que tienen aquellos que no hacen parte del Gobierno y también de una función necesaria para el mantenimiento del pluralismo y de la democracia.

(Sentencia C 089 de 1994)

El acceso a la información y documentación oficiales, es condición de posibilidad para la existencia y ejercicio de las funciones de crítica y fiscalización de los actos de gobierno que, en el marco de la Constitución y la ley, cabe legítimamente ejercer a la oposición. No se entiende cómo se pueda controlar el poder político si los asuntos de interés público se mantienen ocultos a la oposición y a los ciudadanos. La norma examinada reconoce en cabeza de la oposición un derecho que pretende asegurar total transparencia al manejo de la cosa pública, a fin de consentir la confrontación leal e igualitaria entre las minorías y las mayorías - que no pueden detentar información privilegiada o monopolizar sus fuentes - y el ejercicio del derecho al control del poder

político (Sentencia C 089 de 1994)

El denominado derecho de antena en radio y televisión y de espacio en prensa, referido a los medios de comunicación del Estado, permiten que la actividad crítica y fiscalizadora de la oposición pueda tener como destinaria la opinión pública y, de este modo, generar un efecto real en el control del poder político. Si se le privara de los medios masivos de comunicación, se aumentarían en un grado superlativo las dificultades que enfrentaría la oposición para hacer efectivo su derecho de crítica y disentimiento, pues si su discurso político o su denuncia no llega al ciudadano difícilmente puede ser efectiva, en cuyo caso el poder de la mayoría traducido en posiciones directivas en el gobierno y la administración se expandiría peligrosamente a costa de la democracia y del mismo principio de división de poderes. El derecho de acceso a los medios de comunicación social que la norma regula se encuentra establecido directamente por la Constitución. Además de esta consideración, la norma analizada es constitucional en cuanto sujeta la confrontación política entre las distintas fuerzas a unas reglas mínimas de igualdad y equilibrio.

(Sentencia C 089 de 1994)


La norma examinada, ciñéndose a la Constitución, determina la forma de ejercer este derecho y especifica en la esfera nacional y en las territoriales los altos funcionarios cuyas actuaciones pueden suscitar el derecho de réplica. El derecho de réplica evita que el Gobierno y por su conducto las fuerzas mayoritarias monopolicen y deriven ventajas políticas indebidas de su fácil acceso a los medios de comunicación oficiales. De ahí que frente a la emisión de declaraciones políticas por parte del gobierno que sean susceptibles de afectar a la oposición, a ésta se le garantice, a través de los mismos medios, el correlativo derecho de réplica, que viene a ser una especie de derecho de defensa en el campo propio de la política. De esta manera se obliga a sostener una especie de diálogo político, leal e igualitario, entre las distintas formaciones políticas y el gobierno, ausente en lo posible de confusiones y falsedades que impidan la formación de una opinión

pública debidamente informada. (Sentencia C 089 de 1994)

Adicionalmente, leyes específicas como el reglamento del Congreso

y el estatuto de partidos políticos, le han otorgado una serie de

prerrogativas a los grupos de oposición, bien reglamentando el acceso

a los medios de comunicación, brindándole espacios a los partidos

minoritarios en las mesas directivas de los cuerpos colegiados o

incluso especificando que los derechos existentes para el ejercicio de

la oposición a nivel nacional deben extrapolarse en el nivel territorial,

como se reseña en las tablas 5 y 6.

Tabla 5 Garantías a la oposición en la Ley 130 de 1994 o Ley de Partidos

Salvo asuntos sometidos a reserva legal o constitucional, los partidos y movimientos políticos que no participen en el gobierno tendrán derecho a que se les facilite, en forma preferencial y con celeridad, la información y documentación oficiales, dentro

de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud. (Artículo 33)

Los partidos y movimientos políticos que no participen en el gobierno, tendrán derecho al uso de los medios de comunicación social del Estado de acuerdo con la proporción de curules obtenidas en las elecciones para Congreso inmediatamente anteriores y de

conformidad con lo establecido en la presente ley. (Artículo 34)


Las fuerzas políticas que ejerzan la oposición en orden territorial tendrán los mismos derechos y deberes de quienes la ejercen a nivel nacional. (Artículo 50)

En el trámite de todo proyecto de ley cuyo tema sea el de la participación política en todas sus formas o el de la organización electoral, será escuchado el concepto de las fuerzas de oposición, para lo cual se realizarán audiencias públicas hasta por ocho

días. (Artículo 51)

Tabla 6 Garantías a la oposición en la Ley 5 de 1992 o Reglamento del Congreso

La Mesa Directiva de cada Cámara se compondrá de un Presidente y dos Vicepresidentes, elegidos separadamente para un período de un año y a partir del 20 de julio. Las Minorías tendrán participación en las Primeras Vicepresidencias de las Mesas Directivas de Senado y Cámara, a través del partido o movimiento mayoritario

entre las minorías. (Artículo 40)


4Garantías a la oposición en el gobierno de la Unidad Nacional: ¿En qué está el debate?

Con el fin de ¨acoger todas las viejas iniciativas en materia

de acceso a los medios de comunicación y el derecho a réplica,

entre otros, para garantizar la participación”, en abril de 2010

el Gobierno del Presidente Juan Manuel Santos (2010 – 2014), a

través del entonces ministro del Interior y de Justicia, Germán

Vargas Lleras, anunció el inicio de una serie de reuniones con

representantes de la oposición para establecer las reglas de juego

de estos sectores frente al accionar del Ejecutivo y las mayorías

parlamentarias.

Como se reseñó anteriormente, la Constitución y la reforma

política de 2003 ya habían precisado la necesidad de una ley

estatutaria que reglamentara las garantías para ejercer la oposición

política en Colombia y que protegiera el ejercicio crítico de las

agrupaciones políticas que no hacían parte de la coalición de

gobierno. A este respecto, vale recordar que doce proyectos de ley

fueron tramitados, sin éxito, en el Congreso de la República en las

últimas dos décadas, sin éxito (Ver tabla No. 7).


Tabla 7 Proyectos de Ley en Colombia para crear un estatuto de la oposición

Proyecto Principales Propuestas

PLE 063 / 1993 C Por el cual se dicta el Estatuto de la Oposición (Autor: Manuel Cepeda Vargas. Unión Patriótica)

• Regular el acceso de la oposición a los medios de comunicación

• Regular la participación de la oposición en los órganos de control de la televisión estatal

• Reglamentar el derecho de réplica

• Reglamentar la participación de la oposición en las instituciones electorales y los organismos de control

• Apoyo a las unidades legislativas de la oposición

• Reglamentar la participación de la oposición en las juntas directivas de las empresas estatales

• Reglamentar las consultas previas con la oposición

• Reglamentar el derecho a la oposición en los ámbitos regionales y locales

• Representación en la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores

PLE 094/1995 C Por el cual se dicta el Estatuto de Oposición de los partidos y movimientos políticos que no participen en el gobierno (Autor: Yolima Espinosa. Partido Liberal)

• Reglamenta el acceso de la oposición a la información estatal


• Establece la participación de la oposición en las comisiones legales y accidentales del Congreso


PLE 103 de 1995 C Por el cual se modifica la composición de las juntas directivas de diversos organismos gubernamentales con el objeto de incluir un representante de los partidos de oposición (Autor: Janeth Suarez)

• Reglamenta la participación de la oposición en las juntas de la Caja Agraria, INURBE, ICBF, ICFES, ISS e ICETEX



PLE 118 de 1995 C Por el cual se dicta el estatuto de la oposición (Autor: Ministerio de Interior)

• Reglamenta el trabajo en bancada de oposición

• Establece acceso preferencial para la oposición de los documentos oficiales

• Reglamenta el uso de los medios de comunicación por parte de la oposición

• Reglamenta la participación de la oposición en la Comisión de Relaciones Exteriores, Comisión Nacional de Servicio Civil, Consejo Nacional Electoral y Registraduría Nacional del Estado Civil

• Se propone crear la Procuraduría Delegada para Asuntos de la Oposición

PAL 105 de 1995 C Por medio de la cual se reforman los artículos 267 y 276 de la Constitución Política (multipartidista)

• Se reglamenta la elección de Contralor y Procurador de forma que provenga de ternas de partidos diferentes al del Gobierno

PLE 037 de 1996 S Por el cual se dicta el estatuto de la oposición (Autor: Jimmy Chamorro. Compromiso Cívico Cristiano)

• Reglamenta la pérdida de derechos de la oposición









PLE 060 de 1997 S Por el cual se dicta el estatuto de la oposición (Autor: Jimmy Chamorro.Compromiso Cívico Cristiano)

• Reglamenta la pérdida de derechos de la oposición







PLE 012 de 1997 C Por el cual se dicta el Estatuto de Oposición de los partidos y movimientos políticos que no participen en el gobierno (Autor: Yolima Espinosa. Partido Liberal)

• Reglamenta el acceso de la oposición a la información estatal


• Establece la participación de la oposición en las comisiones legales y accidentales del Congreso


PLE 014 de 1998 S Por medio de la cual se dicta el estatuto de la oposición (Autor: Viviane Morales. Movimiento Independiente)






PAL 01 de 2004 S por medio de la cual se reforman los artículos 112, 171, 299, 312, 267, 272, 276 y 313 de la Constitución Política. (Multipartidista)

• Reglamenta la participación del segundo candidato en votos a la Presidencia en el Congreso de la República

• Reglamenta la participación del segundo partido en votos a la Presidencia en la elección de órganos de control

Fuente: Secretaria General Senado de la República.


Como se observa, cada uno de los proyectos, aún con alcances

distintos, guardan importantes similitudes. La más relevante

radica en el hecho de que la mayoría, de una u otra forma, procuran

garantizarle a la oposición un acceso equilibrado a los medios de

comunicación y la información del Estado y fortalecer sus funciones

del control político con relación al Ejecutivo. La estrategia para

lograrlo es lo que cambia. Así, mientras algunos proyectos crean

nuevas instituciones como la Procuraduría Delegada para Asuntos

de la Oposición (PLE 118 de 1995, 037 de 1996, 060 de 1997 y 014

de 1998), otros optan por cambiar la composición de los organismos

de control y autoridades electorales existentes para darle cabida a

la oposición (PLE 063 de 1993, PAL 105 de 1995 y 01 de 2004), o

fortalecer sus funciones de control político legislativo (PLE 063 de

1993, 094 de 1995, 118 de 1995 y 012 de 1997). // Si bien algunos

de estos proyectos incluyen propuestas polémicas como otorgarle a

la oposición el manejo de instituciones de carácter más técnico que

político como el INURBE, el ICFES, entre otros (PLE 103 de 1995),

es significativo el hecho de que la totalidad de iniciativas centra gran

parte de las propuestas en lograr equidad en el acceso a la información

y los medios de comunicación entre el Gobierno y la oposición. // En

todo caso, sin importar si el proyecto fue radicado por un partido de

oposición, el Gobierno Nacional o una coalición multipartidista, el

resultado siempre fue el mismo: el archivo de la iniciativa.

La iniciativa anunciada por el Gobierno Nacional fue precisamente

una respuesta institucional a este vacío regulatorio, y un hecho relevante

en un escenario político en el que el PDA se torna en el único partido

de oposición al Presidente Santos y a la Mesa de Unidad Nacional que

reúne 5 partidos políticos: Partido Social de Unidad Nacional, Partido

Conservador, Partido Liberal, Cambio Radical y Partido Verde.

De allí la importancia de las mesas bilaterales en las que participaron

los representantes del entonces Ministerio del Interior y de Justicia


y las directivas del PDA para concertar los contenidos y alcances que

debería tener dicho Estatuto. En efecto, a lo largo del primer año de la

administración Santos se realizaron una serie de reuniones bilaterales

que a la vez permitieron acercar las posiciones del Gobierno y el PDA y

llegar a consensos sobre temas puntuales, lograron evidenciar algunos

puntos de discrepancia que, en últimas, se han constituido en los

principales impedimentos para la concertación del Estatuto, como se

muestra en la tabla No. 8:

Tabla 8 Puntos de encuentro y diferencia entre el Gobierno Santos y el PDA en cuanto al Estatuto de Oposición

Posiciones del Gobierno y del Polo Democrático Alternativo frente al estatuto de la oposición

Tema Posición del Polo Democrático Alternativo Posición del Gobierno Nacional

Presencia de la oposición en instituciones del Estado

Por derecho propio la oposición debe contar con un magistrado en el Consejo Nacional Electoral

Si la oposición no logra elegir magistrados en el Consejo Nacional Electoral, tendrán derecho a designar a un vocero que podrá participar en las deliberaciones y acceder a la documentación pero sin derecho de voto.

Los órganos de control del Estado deben ser liderados por la oposición

No se debe cambiar la composición y mecanismos de selección de los órganos de control

Financiación estatal

Contar con un presupuesto similar al que tienen los partidos que forman parte de la coalición de Gobierno

No debe haber financiación especial

El 10% de la financiación estatal anual a partidos debe entregarse a la oposición


Posiciones del Gobierno y del Polo Democrático Alternativo frente al estatuto de la oposición

Tema Posición del Polo Democrático Alternativo Posición del Gobierno Nacional

Acceso a medios de comunicación

La oposición debe contar con un espacio institucional similar al que tiene el presidente de la República con la trasmisión de los denominados Acuerdos para la Prosperidad.

Cuando el presidente realice alocuciones relacionadas con las políticas de gobierno, tendrán derecho a cinco minutos para pronunciarse durante las próximas 48 horas y se podrá hacer uso de ese derecho sólo tres veces al año

Cuando el presidente o alguno de los funcionarios del Gobierno hagan afirmaciones en contra del partido de la oposición, contar con un espacio idéntico para ejercer el derecho a réplica.

Derecho a réplica, de forma tal que el representante del partido opositor dispusiera del mismo tiempo que el Presidente de la Republica para discutir asuntos prioritarios en la agenda del país a través de cadenas nacionales

Regulación equitativa de figuración en medios de comunicación abiertos, de forma que se equilibrarán las apariciones del Presidente en horarios estelares con duraciones indefinidas

Presencia de la oposición en la Comisión Asesora de Relaciones Internacionales

Por derecho propio, la oposición debe tener un miembro permanente que participe en la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores.

Por derecho propio, la oposición debe tener un miembro permanente que participe en la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores.

SeguridadQue en el estatuto quedé claro que el Gobierno tiene la obligación de brindar garantías de seguridad para los militantes de los partidos de oposición.

Como se observa, varias de las solicitudes que hace el PDA, además

de basarse en las consignas tradicionales de los partidos de izquierda

colombianos en el Siglo XX, retoman en gran medida las demandas

hechas por el Partido Conservador durante el Gobierno Liberal de

Virgilio Barco, como se reseñó en el segundo capítulo de este documento.

El dato, más que anecdótico, evidencia una preocupación real hacía el

marcado presidencialismo existente en Colombia y la independencia

de las instituciones llamadas a exigirle rendición de cuentas.


A pesar de los obstáculos y los desacuerdos, el principal logro

alcanzado con las mesas de concertación entre el Gobierno y la

oposición radica en el consenso al que se ha llegado en el país acerca

la insuficiencia de la legislación actual para superar los obstáculos

estructurales con los que se encuentran los partidos políticos de

oposición para constituir su postura ideológica en alternativa de poder

en igualdad de competencia frente al oficialismo.

Del mismo modo, aunque con diferentes matices, hay acuerdo en que

se requiere de un ajuste institucional que tenga en cuenta la relación de la

oposición con los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, los organismos

de control y las autoridades electorales. El alcance de dicho ajuste y los

mecanismos concretos para lograrlo son los aspectos en los cuales aún

no hay claridad. Sin embargo, con base en el contexto histórico, análisis

y experiencias internacionales reseñadas a lo largo de este documento,

es posible identificar algunas tendencias que valdría la pena tener en

cuenta, como se muestra en las siguientes tablas:

Tabla 9 Derecho de Réplica

Características Observaciones

¿Cuál podría ser su objetivo?

1.Que la oposición controvierta ataques directos del Gobierno

Si no hay una reglamentación detallada puede no haber claridad sobre el concepto de ¨ataque¨ o estos espacios pueden ser utilizados para temas diferentes (propaganda electoral, por ejemplo) a los que originalmente ocasionaron la réplica.

2.Que la oposición visibilice punto de vista sobre decisiones o políticas públicas del Gobierno

En la práctica, los gobiernos anuncian medidas e iniciativas constantemente. Se haría virtualmente imposible garantizar una réplica igual a la oposición


3. Que la ciudadanía conozca argumentos y contraargumentos sobre temas puntuales



¿Quién sería el responsable de regularlo?

1.Autoridades Electorales

El nivel de politización que suelen tener estos organismos podría atentar contra el cumplimiento de esta garantía

2. Rama Judicial

3. Ministerio de las TIC

¿Cuál podría ser el procedimiento para su aplicación?

1.Réplica inmediata (48 horas o menos) después de la alocución presidencial

Los temas y alocuciones presidenciales a los que se les hace réplica pueden ser olvidados por la opinión pública. Se pierde la oportunidad que da la coyuntura.

2.Tiempos y espacios anuales predefinidos

Tabla 10 Financiación Estatal



1) Que la oposición cuente con recursos similares a los de los partidos de gobierno que, por su condición de mayoritarios, suelen tener más capital.


1) Autoridades electoralesEl nivel de politización que suelen tener estos organismos podría atentar contra el cumplimiento de esta garantía

2) Ministerio de Hacienda




1) Entregar los recursos para libre manejo del partido de la oposición

El hecho que los recursos sean utilizados para labores que van más allá del equilibrio Gobierno – Oposición, puede desnaturalizar el Estatuto

2) Entregar los recursos con destinación específica (por ejemplo, desarrollo programático e investigación)

Limitar el uso de los recursos puede convertirse en herramienta de las mayorías para obstaculizar el correcto fortalecimiento de la oposición

3) Entregar recursos para cubrir salario y/o actividades del líder / vocero de la oposición

Existe el riesgo de que la oposición se des institucionalice privilegiando liderazgos individuales.

Tabla 11 Organismos de control del Estado

Características


1) Que los partidos de oposición cuenten con una herramienta de control político al Ejecutivo que vaya más allá de la gestión legislativa.


1) Se hace necesaria una reforma constitucional para cambiar la composición y mecanismos de elección


1.Presencia por derecho propio de por lo menos un candidato de la oposición en las distintas ternas

2.Presencia por derecho propio en las direcciones de los organismos de control


Tabla 12 Autoridades electorales

Características


1) Asegurar que las garantías electorales sean tomadas en relativos consensos

2) Evitar que las mayorías parlamentarias se valgan de esta condición para mantener el control de las autoridades electorales

¿Quién podría regularlo? 1) Se hace necesario una reforma constitucional para cambiar la composición y mecanismos de elección de las autoridades electoral


1.Presencia por derecho propio de por lo menos un delegado de la oposición en el tribunal electoral, con voz y voto

2.Presencia por derecho propio de por lo menos un delegado de la oposición en el tribunal electoral, con voz pero sin voto


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