hambre, derechos humanos y la consolidacion del estado en america latina

Capítulo 2 del libro “Derecho a la Alimentación, Políticas Públicas e Instituciones contra el Hambre”. Jose Luis Vivero y Ximena Erazo, eds. Ediciones LOM, Santiago, Chile. 2009. Pags. 41-75.

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Hambre, derechos humanos y la consolidación del Estado en América Latina

Jose Luis Vivero1 y Pablo Ramírez2

I. Los derechos sociales en la construcción del Estado en América Latina La perspectiva de derechos en América Latina tiene sus raíces en los procesos de construcción de los Estados-Nación de la región, previos incluso a la etapa independentista que daría forma a las nuevas repúblicas latinoamericanas. Una perspectiva liberal de los derechos humanos tuvo una temprana impronta en la región gracias a las corrientes intelectuales europeas, muy influidas por el pensamiento de Jean-Jacques Rousseau. Éstas no sólo alimentaron el ideario independentista a fines del siglo XVIII, sino también la construcción de las estructuras políticas latinoamericanas post-independencia. El pensamiento liberal produjo simpatía en círculos académicos y políticos de las elites, lo que se plasmó en las declaraciones independentistas de las primeras décadas del siglo XIX. Los ensayos constitucionales expresaban una importante inspiración de derechos civiles y políticos, que recogían las experiencias políticas y revolucionarias, como la independencia de Estados Unidos en 1776 y la Revolución Francesa en 1789, traducidas jurídicamente en la Declaración de Virginia y la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano. Además, la emancipación de la oligarquía latinoamericana inspiró cierta tendencia a la libertad y a la construcción de un sistema político que garantizara la igualdad de los ciudadanos. En cuanto a los derechos económicos, sociales y culturales, éstos se vieron morigerados por el fuerte contenido que los derechos civiles y políticos alcanzaron en las cartas constitucionales. Sin embargo, hay interesantes antecedentes de ellos en la historia de la región. Un primer esbozo declarativo de derechos sociales lo propuso Bartolomé de las Casas en el siglo XVI, quien se dedicó a la defensa de la población indígena explotada por el sistema de encomiendas. El obispo español, que se desempeñó como religioso en distintos lugares de la Colonia española en América Latina, intentó propagar el concepto de unidad de la raza humana con una fuerte herencia del derecho natural tomista, basándose en principios como unidad entre los hombres y unidad de la familia, igualdad entre los seres humanos, igualdad de derechos no sólo de los europeos, sino también de los pueblos indígenas, y respeto a la libertad, como rasgo tradicional esencial de los pueblos nativos latinoamericanos (Carozza, 2006). Los planteamientos de de las Casas representan una base fundamental para los derechos económicos, sociales y culturales en América Latina, “marcada por el reconocimiento de la relación entre la envergadura económica y cultural de la vida humana, la justicia y la dignidad” (Carozza, 2006). Aunque desde la óptica actual pudiese parecer que las repercusiones del derecho indígena no fueron sustantivas, lo cierto es que no sólo significó cuestionar el sistema de encomiendas como explotación de la población aborigen, sino además una importante herencia para la perspectiva de derechos en América Latina.

1 Anteriormente Oficial Técnico de la Iniciativa América Latina y Caribe sin Hambre, www.rlc.fao.org/iniciativa. Santiago, Chile. Actualmente, Coordinador Regional de Acción contra el Hambre para Centroamérica. Managua. Email: [email protected]. 2 Consultor de Políticas de Seguridad Alimentaria, Iniciativa América Latina y Caribe sin Hambre. [email protected].


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Sin embargo, y como se indicó al inicio, la influencia de los derechos económicos, sociales y culturales perdió fuerza una vez que se verificaron los procesos independentistas en América Latina, y los derechos civiles y políticos adquirieron primera relevancia a partir de su inserción en las elites emancipadas. A pesar de la manifestación positiva de los derechos civiles y políticos en las primeras constituciones desde, durante y después de las revoluciones liberales de la primera mitad del siglo XIX, hay que considerar que el Estado-Nación de América Latina se construyó desde la sociedad política a la sociedad civil o, como lo señala Mario Góngora en el caso de Chile, desde el Estado a la Nación (Góngora, 1986), por lo que se configuró un tipo de gobierno excluyente, que no incorporó a una parte importante de la población, en particular mestizos sin clara ascendencia europea e indígenas, que continuaron su vida en un estado de marginalidad sin garantías políticas. Así, con dificultad, se puede hablar de ciudadanía en términos precisos en los estados post-independencia en América Latina, ya que parte importante de la sociedad no formaba parte del devenir político y del quehacer público. Esta fue la tónica del proceso de instauración institucional en la región, donde el ejercicio del gobierno lo ejerció una oligarquía terrateniente y plutocrática desde la segunda mitad del siglo XIX, la que intentó consolidar –con distintos grados de eficacia– el Estado de Derecho con recursos políticos por lo general autoritarios. Por lo tanto, en este primer período, el Estado latinoamericano está “más o menos en forma” (Ottone, 2000), marcado por un inestable período de luchas civiles entre los grupos que se disputaban la conducción del gobierno al interior de la elite. En el campo político dominaba el conflicto entre las posturas eclesiásticas versus las laicas para definir la forma en que debían configurarse las estructuras políticas y sociales. La prioridad para el Estado en esa época fue consolidarse como figura soberana. En este contexto, los derechos fundamentales para la mayoría de la población no eran una realidad, a pesar de las declaraciones constitucionales. Además, en muchos países no se había resuelto el conflicto entre el Estado y los sectores indígenas (en algunos casos, éste todavía persiste). Sin embargo, desde la segunda mitad del siglo XIX esta situación comenzó a cambiar y los derechos se transformaron en un elemento de aspiración social de las clases medias y obreras; fenómeno que se agudizó mientras la débil institucionalidad de América Latina se mostraba incapaz de consolidarse debido a los conflictos político-sociales que arrastraba desde su origen (Ottone, 2000). La instalación de los derechos sociales como un tópico relevante se explica por las nuevas formas de vida capitalista y de industrialización tardía en la región, con consecuencias en las estructuras sociales. La formación de centros urbanos, los esquemas de producción muy rentables (minera y petrolera, principalmente) y la incipiente pero importante inversión extranjera europea y estadounidense dieron pie a un acelerado crecimiento de la población obrera que se comenzó a politizar bajo corrientes ideológicas con perspectiva de clase. Así, surgieron sindicatos, organizaciones de cooperación de trabajadores industriales y nuevos partidos políticos con identificación campesina y obrera. La expansión urbana trajo consigo la emergencia de “importantes sectores medios, en gran medida educados que comenzaron a reclamar una mayor participación política” (Malamud, 1997) y a buscar la inserción en el aparato institucional del Estado. Por su parte, los sectores obreros (y campesinos, en menor medida) comenzaron a instalar –a través de sus organizaciones sindicales y políticas– demandas sociales orientadas a mejorar su contexto social y sus condiciones laborales, ya que la mayoría se había asentado en espacios periurbanos insalubres. He ahí los dos espectros de derechos instalados en el debate público en los albores del siglo XX: los derechos civiles y políticos desde las clases medias y los derechos sociales desde los sectores obreros.


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Ante la inestabilidad política que primó en esta época en la región, el Estado decidió llevar a cabo reformas para asegurar la proyección a largo plazo de la institucionalidad latinoamericana, donde en algunos casos la Iglesia desempeñó un rol relevante en el intento de contener las ideologías ateas. Para las clases medias, la respuesta fue la cooptación por parte del Estado a través de su Administración Pública, lo que generó una férrea alianza de más de medio siglo que sustentó en América Latina la llamada matriz estado-céntrica (Cavarozzi, 1991) y el modelo desarrollista. Este fenómeno se produjo a la par de las propuestas populistas durante las primeras décadas del siglo XX, las que por primera vez tuvieron como actor convocante a un personaje carismático de la oligarquía y como actores convocados a los sectores sociales, políticos y económicamente marginados (Hermet, 2001). Los estados populistas insertaron, de una u otra manera, elementos de derechos económicos y sociales en el ordenamiento jurídico de la región. Es preciso destacar el caso de México, donde este proceso se materializó mediante un proceso revolucionario, no populista, institucionalizado con la Constitución Política de 1917, la primera “de todo el mundo que incorpora amplias garantías y protecciones sociales y económicas” (Carozza, 2006). La influencia del constitucionalismo mexicano se expandió a toda la región durante las décadas posteriores. Como resultado de este proceso, la clase media se fortaleció y durante la década del ’30 logró una importante influencia en América Latina, al construir, junto con la oligarquía, un Estado desarrollista con aspiraciones sociales, muy distinto del proceso de establecimiento del Estado de Bienestar en Europa, pero que de alguna manera intentó hacerse cargo de las problemáticas sociales de aquellos tiempos, cuyo foco principal eran las miserables condiciones de la población obrera ubicada en los sectores urbanos periféricos, la marginalidad social y la difícil condición de vida de los campesinos. De esta manera, los derechos sociales consiguieron algún grado de inserción en tiempos de posguerra y pos crisis de los años ‘30, cuando “la iniciativa intelectual y política de la región se orientó al diseño y la aplicación de una estrategia de industrialización modernizadora que respondiera al atraso socioeconómico y a la excesiva vulnerabilidad externa puestos en evidencia” (Sunkel, 1995). Así, a fines de la primera mitad del siglo XX, los derechos civiles y políticos habían vivido un proceso de intensa maduración, promovidos principalmente por las clases medias. La región atravesó una etapa de expansión democrática acentuada en las décadas de los ‘50 y ‘60 y manifestada en la ampliación del padrón electoral, a partir de la temprana institucionalización de los derechos políticos resguardados en los primeros ensayos constitucionales de corte liberal en la época post-independencia. Los derechos económicos, sociales y culturales, a pesar de su temprano tratamiento en la América colonial, tardaron en alcanzar un espacio de inserción institucional, en parte por constituir demandas de los sectores más excluidos de la sociedad latinoamericana. Ahora bien, hay que destacar la importante participación de la región en la inclusión de los DESC en la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, donde países como Brasil, Panamá, Chile, Cuba, República Dominicana, México, Venezuela y Uruguay tuvieron un rol principal, aunque luego, durante la Guerra Fría, en la región se produjo un cierto adormecimiento debido a la controversia generada entre los derechos sociales y políticos desde los bloques internacionales dominantes. Los procesos revolucionarios de la década del ‘60 y ‘70 en América Latina colocaron en el centro del debate la construcción de un proyecto democrático que transformara el eje de conducción desde la oligarquía hacia actores políticos vinculados con los movimientos populares, con un fuerte contenido social que se podría sintetizar en una plena vigencia de derechos. La pérdida del control histórico por parte de las oligarquías, la inestabilidad institucional de la región y un contexto internacional marcado por la Guerra Fría generaron fuertes rupturas en las estructuras sociales y


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políticas, que dieron paso a los gobiernos autoritarios que, en general, rompieron la matriz estado-céntrica y dieron paso a sistemas excluyentes, donde la coalición dominante quedó constituida por los tecnócratas de alto nivel, militares y civiles, de dentro y de fuera del Estado, en estrecha colaboración con el capital extranjero (Collier, 1985). Este modelo se denominó Autoritario-Burocrático. Así, en los períodos de regímenes autoritarios, los actores sociales y políticos3 se articularon en favor de la recuperación democrática, orientada a restablecer los derechos y garantías civiles básicas, por lo que de nuevo se enfrentó la dilución de la vindicación de los derechos económicos, sociales y culturales en América Latina. La reconstrucción democrática en la región estuvo marcada por el paulatino reestablecimiento de los derechos civiles y políticos violados en dictadura, en medio de la acción de los poderes fácticos y los enclaves autoritarios (Garretón, 1989). Los derechos económicos, sociales y culturales han quedado a la deriva y vivido un proceso de reposicionamiento más tardío, donde la comunidad internacional ha jugado un rol primordial para visibilizar la necesidad de respetar, proteger y hacerlos efectivos en virtud de la gobernabilidad democrática, lo que ha traído una lenta instalación, pero con fuerza, en la agenda política de la región. II. El derecho a la alimentación: pasado, presente y futuro4 2.1 Marco legal internacional Después del intento fallido de contar con una entidad multilateral que garantizara la paz mundial y el respeto a los derechos humanos al término de la Primera Guerra Mundial, al concluir la Segunda Guerra Mundial, en 1945, se logró establecer la Organización de Naciones Unidas, agencia internacional que declara “reafirmar la fe en los derechos del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana, en la igualdad de derechos entre hombres y mujeres y de las naciones grandes y pequeñas” (Declaración de San Francisco, 1945). En 1948 se elaboró la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en París, donde se consideró el derecho a la alimentación en el artículo 25.5 Además, en 1945 se creó la Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), como una agencia multilateral que actuaría como foro internacional para el debate sobre la agricultura y la alimentación, en especial la lucha contra el hambre. A ésta siguió la Declaración de los Derechos del Niño, aprobada en 1954, que en su principio núm. 4 determina que el niño debe gozar de los beneficios de la seguridad social. Consecuente con eso, tendrá derecho a crecer y desarrollarse con buena salud, para lo cual deberán proporcionársele, tanto a él como a su madre, cuidados especiales, incluso atención prenatal y posnatal. En 1966 la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, PIDESC. En su artículo núm. 11 señala que “los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, 3 Los sistemas de partidos en América Latina jugaron un rol histórico fundamental en la consolidación democrática (Mainwaring y Scully, 1996), este hecho se manifiesta con mayor nitidez en los procesos de reconstrucción democrática. 4 El derecho a la alimentación es un derecho humano fundamental. Son derechos fundamentales todos aquellos derechos subjetivos que corresponden universalmente a “todos” los seres humanos al estar dotados de estatus de personas, de ciudadanos o personas con capacidad de obrar. Se entiende por “derecho subjetivo” cualquier expectativa positiva (de prestaciones) o negativa (de no sufrir lesiones) adscrita a un sujeto por una norma jurídica, y por “estatus” la condición de un sujeto, prevista asimismo por una norma jurídica positiva, como presupuesto de su idoneidad para ser titular de situaciones jurídicas y/o autor de los actos que son ejercicio de éstas (Ferrajoli, 2001). 5 Este expresa que “toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios”.


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incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento”. El artículo núm. 11 del PIDESC también menciona la dimensión urgente de no morirse de hambre, al referirse al derecho fundamental de toda persona de estar protegida contra el hambre como un derecho básico. Estas dos dimensiones son clave, pues la primera, el derecho a una alimentación adecuada en cantidad y calidad, es universal, para toda la población, y multidimensional, por lo cual es de más difícil realización y por ello se considera que su cumplimiento ha de ser progresivo. La dimensión de estar libre de hambre es de aplicación inmediata y sólo afecta a un sector de la población (aquellos que padecen hambre), con quienes se ha de actuar de inmediato. Esta dimensión tiene un ámbito más focalizado, pero no puede ser de aplicación progresiva, pues en el camino se pueden morir varios miles por desnutrición. A pesar de la relevancia adquirida por el derecho a la alimentación en buena parte del siglo XX, en la década de los ‘80 hubo un retroceso en su priorización en las agendas políticas nacionales e internacionales. Sin embargo, en la década del ‘90 se intentó reforzar su importancia, a partir de la Convención Sobre los Derechos de los Niños,6 ratificada por 191 estados y que determina una serie de responsabilidades referidas a la malnutrición de los niños.7 Con la primera Cumbre Mundial de la Alimentación de 1996, se reforzaron dichas responsabilidades al ampliarlas a la seguridad alimentaria nacional y mundial a partir de la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria.8 En cuanto al derecho a la alimentación, los estados deben respetar, proteger y hacer que se logre el derecho a la alimentación en los territorios donde ejercen soberanía. Además, los estados participantes se comprometieron a aplicar, vigilar y dar seguimiento al Plan de Acción en todos los niveles y a reducir a la mitad el número de personas subnutridas antes de 2015. En 1999 el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas en su observación general núm. 12 sobre el PIDESC estableció la interpretación técnica y la definición más precisa de este derecho. La segunda Cumbre Mundial de la Alimentación, convocada por la FAO en 2002, reiteró el compromiso por respetar, proteger y lograr el derecho a la alimentación, así como reducir a la mitad el número de personas hambrientas en 20159. Además, existe el Comité de Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer, que permite recoger denuncias y darlas a conocer, en especial en lo relativo a las mujeres y su alimentación. En este caso, conviene recordar que las mujeres son el grupo humano más afectado, sobre todo la mujer

6 Adoptada y abierta a la firma y ratificación por la Asamblea General en su resolución 44/25, del 20 de noviembre de 1989. Entrada en vigor: 2 de septiembre de 1990, de conformidad con el artículo 49. 7 En el párrafo primero de su artículo 24 establece que los estados que han firmado la Convención reconocen el derecho del niño al disfrute del más alto nivel posible de salud. En el mismo artículo se determina que “los Estados Partes asegurarán la plena aplicación de este derecho y, en particular, adoptarán las medidas apropiadas para (…) combatir las enfermedades y la malnutrición en el marco de la atención primaria de la salud mediante, entre otras cosas, la aplicación de la tecnología disponible y el suministro de alimentos nutritivos adecuados y agua potable salubre, teniendo en cuenta los peligros y riesgos de contaminación del medio ambiente”. 8 Durante esta Cumbre, los Jefes de Estado y otros representantes de alto nivel de los países reafirmaron “el derecho de toda persona a tener acceso a alimentos sanos y nutritivos, en consonancia con el derecho a una alimentación apropiada y con el derecho fundamental de toda persona a no padecer hambre” (en la llamada Declaración de Roma). 9 Un desarrollo más detallados de los elementos constitutivos del derecho a la alimentación a partir de la observación general número 12 se han desarrollado por la ONG Prosalus (Prosalus, 2005).


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embarazada, lo que es una paradoja, pues son las mujeres las responsables del 70% de los cultivos y del alimento producido por el ser humano. Otro acuerdo internacional de carácter regional que contempla dentro de sus disposiciones el derecho a la alimentación es el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Protocolo de San Salvador)10, que en su artículo núm. 12 sobre el derecho a la alimentación expresa: “Toda persona tiene derecho a una nutrición adecuada que le asegure la posibilidad de gozar del más alto nivel de desarrollo físico, emocional e intelectual. Con el objeto de hacer efectivo este derecho y a erradicar la desnutrición, los Estados Partes se comprometen a perfeccionar los métodos de producción, aprovisionamiento y distribución de alimentos, para lo cual se comprometen a promover una mayor cooperación internacional en apoyo de las políticas nacionales sobre la materia”. Para promover la realización de dichos compromisos internacionales, en 2004 el Consejo de la FAO aprobó las Directrices voluntarias en apoyo de la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional. Estas constituyen un programa global de medidas gubernamentales y recomendaciones prácticas que los países pueden aplicar para hacer realidad el derecho a una alimentación adecuada para todos (FAO, 2005). Por último, en diciembre de 2009 se dio un paso significativo en la exigibilidad de los DESC, al aprobarse el Protocolo Facultativo del PIDESC, que permitiría a las personas a quienes se les ha violado sus derechos económicos, sociales o culturales acudir a un tribunal internacional.11 2.2 ¿Qué significa el derecho a una alimentación adecuada? El derecho a una alimentación adecuada es el derecho humano a alimentarse de forma digna. Significa que todos los miembros de la sociedad tienen derecho al acceso permanente a alimentos que no sólo sean suficientes en cantidad (energía alimentaria) sino también adecuados en calidad nutricional, inocuos y culturalmente aceptables para la persona que los consume. También es importante que el acceso estable a los alimentos y el suministro estable de alimentos sean sostenibles ecológica, económica y socialmente.12 El derecho a la alimentación es multidimensional y requiere, por tanto, una respuesta coordinada desde varios ámbitos (ministerios). Además, está vinculado con otros derechos humanos, como el derecho a la propiedad y el acceso a la justicia, los derechos laborales y el derecho a la información y la educación (Vidar, 2006). Es importante comprender lo que no es el derecho a una alimentación adecuada. No es el derecho a recibir alimentos, excepto si el derecho a la vida está en peligro, como en situaciones de urgencia a raíz de causas naturales o provocadas por el hombre, donde no existen medios para obtener alimentos suficientes. El enfoque del derecho a la alimentación complementa los elementos de la seguridad alimentaria relativos a la disponibilidad, acceso, estabilidad y utilización, al tener en cuenta la dignidad humana y la aceptabilidad cultural, así como el fortalecimiento mediante la participación, la no-discriminación, la 10 Suscrito el 17 de noviembre de 1998 en la Asamblea General como Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 11 Los detalles respecto de los alcances del Protocolo Facultativo del PIDESC se analizan en el capítulo III de este libro. 12 Accesibilidad económica significa que el costo de los alimentos no debería amenazar o poner en peligro otras necesidades básicas. Hace referencia a cualquier modalidad de compra o derecho mediante el cual las personas obtienen alimentos y es una medida del grado de satisfacción del derecho a una alimentación adecuada. Accesibilidad física significa que todas las personas deben tener acceso a una alimentación adecuada, incluidos los individuos físicamente vulnerables, como los lactantes y los niños pequeños, las personas mayores, las personas con discapacidad física y las que sufren problemas crónicos de salud. Se denomina sostenibilidad al acceso y la disponibilidad de alimentos a largo plazo y de forma estable, lo que supone una alimentación adecuada disponible y accesible para las generaciones presentes y futuras. Hay un vínculo directo entre las condiciones ecológicas, económicas y sociales que representan una amenaza para el suministro de alimentos y el acceso a los alimentos a largo plazo.


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transparencia y la responsabilidad. Así, se permite que las personas, en particular las hambrientas y marginadas, busquen activamente los medios para hacer realidad su propio derecho a la alimentación y exijan responsabilidades a los gobiernos por los compromisos adoptados en materia de seguridad alimentaria. De esta manera, los ciudadanos se convierten en sujetos de derecho en vez de ser el objeto de la asistencia. En algunos países, el derecho a una alimentación adecuada está recogido en la Constitución o en la legislación nacional. En los acuerdos internacionales, los estados se definen como principales responsables de satisfacer el derecho a una alimentación adecuada. También se reconoce que en muchos países este derecho no se puede satisfacer de un día para otro, debido a limitaciones de recursos y de otra naturaleza. De aquí deriva la idea de que el derecho a una alimentación adecuada debería hacerse realidad con el tiempo. Esto significa que los gobiernos deberían actuar de manera que cada vez menos personas padecieran hambre o no tuvieran acceso permanente a una alimentación adecuada (Vivero y Monterroso, 2008). Cabe definir la responsabilidad de los gobiernos de la siguiente forma: respetar, proteger y cumplir. Un gobierno debería respetar el derecho a una alimentación adecuada al abstenerse de actuar de una manera que interfiera en el derecho de las personas a alimentarse con dignidad. Un ejemplo negativo sería un gobierno que expropiara tierras a pequeños campesinos sin compensaciones justas y sin asegurarse de que disponen de los medios para tener acceso permanente a alimentos suficientes, nutritivos e inocuos. Los gobiernos también tienen la responsabilidad (“obligación”) de proteger a la población de las acciones de otras personas que repercutan negativamente en su derecho a una alimentación adecuada. Un ejemplo es la protección de los consumidores contra alimentos que no sean inocuos o que sean perjudiciales, mediante la promulgación y aplicación de normas de higiene para los productos alimenticios comerciales. Otro ejemplo es la protección de las madres frente a las prácticas agresivas de comercialización de sucedáneos de la leche materna. Los estados (Ejecutivo, Legislativo y Poder Judicial) tienen la responsabilidad de dar cumplimiento al derecho a una alimentación adecuada al facilitar el acceso permanente a alimentos suficientes, nutritivos, inocuos y culturalmente aceptables, mediante las medidas y los programas de políticas correspondientes que concedan la máxima prioridad a las personas expuestas a la inseguridad alimentaria, vulnerables y malnutridas. Dichas medidas y programas de políticas deberían proyectarse con el objetivo de capacitar a esos grupos de población para alimentarse dignamente. Por tanto, las medidas y los programas de políticas que abordan con eficacia las causas subyacentes de la inseguridad alimentaria o de la malnutrición son responsabilidad, en primer término, del Gobierno. Como ya se señaló, proporcionar alimentos cuando hay vidas en peligro también es parte de la responsabilidad gubernamental de dar cumplimiento al derecho a una alimentación adecuada. Por otro lado, aunque la responsabilidad principal recae en los estados, todos los miembros de la sociedad, personas físicas, ONG y sector privado, tienen obligaciones respecto del derecho a la alimentación, cuando sus acciones puedan tener un impacto en el libre ejercicio del derecho a la alimentación de otras personas. En particular, las organizaciones de la sociedad civil y las ONG son factores importantes para ejecutar políticas y programas públicos, ya que ayudan a la población a realizar su derecho a la alimentación por medio, entre otras cosas, de la difusión de información, el asesoramiento jurídico y la capacitación (ver capítulo VIII, “La justiciabilidad del derecho a la alimentación en América Latina y El Caribe” en este libro).


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2.3 ¿En qué consiste un enfoque centrado en los derechos para los programas de seguridad alimentaria? Un enfoque centrado en los derechos para el análisis de programas de seguridad alimentaria estudia tanto los resultados de los programas como su concepción y su proceso de implementación. Así pues, plantea preguntas concretas sobre quién participa en el programa13 y en qué medida lo hace. Se centra en analizar cuáles son los efectos del programa sobre el derecho a una alimentación adecuada de las personas expuestas a la inseguridad alimentaria, que sufren malnutrición o vulnerables a la inseguridad alimentaria y nutricional. Un análisis del derecho a la alimentación estudia los procesos de planificación, operación y los resultados al aplicar los principios relacionados con los derechos humanos, los que proporcionan una base normativa para analizar las formas de ejecutar el programa. Estos principios son los siguientes:

Equidad. Exige que los resultados se distribuyan equitativamente; es decir, de acuerdo con las necesidades relativas de distintas personas o grupos. Las personas más necesitadas deberían recibir una parte mayor de los beneficios totales.

No-discriminación. Significa que todos los que reúnen las condiciones necesarias participan en pie de igualdad y que no se excluye a ninguna persona o grupo. Las medidas del gobierno no deberían discriminar a nadie y brindar un trato igual para todos.

Transparencia. El proceso de toma de decisiones debe ser transparente y las decisiones y los presupuestos deben estar sujetas a escrutinio público. Los recursos tienen que gestionarse de acuerdo con normas y reglamentos que todos conozcan y comprendan.

Rendición de cuentas. Quienes tengan determinadas responsabilidades públicas están obligados a rendir cuentas en ámbitos como la administración de recursos públicos o la protección de los derechos humanos.

Observancia de la ley. Todas las políticas, programas y demás medidas gubernamentales deben ajustarse a la observancia de la ley, que se aplica a todos, con independencia de su posición o condición.

Dignidad humana. Cualquier medida que se adopte ha de garantizar el máximo respeto de la dignidad humana, que se debería fomentar de manera cierta.

Participación e inclusión. Todos los procesos de aplicación deben ser participativos e inclusivos, lo que significa que los titulares de derechos participen con buena información en la elaboración, aplicación y análisis de programas alimentarios y se les consulte para diseñar otras medidas públicas.

Empoderamiento. La participación y la consulta deberían contribuir al empoderamiento, al facilitar que las personas comprendan los asuntos importantes, aumenten su capacidad de autodeterminación y participen en la toma de decisiones.

Mecanismos de recurso. los titulares de derechos, individuales o colectivos, que consideren que se han violado sus derechos como consecuencia de una medida del gobierno, deberían tener acceso a medios para recurrir y reparar dicha violación. Estos medios pueden ser de carácter jurídico o cuasi jurídico, pero puede haber también otros medios administrativos, políticos o sociales.

2.4 Exigibilidad del derecho a la alimentación Un derecho únicamente es tal cuando puede ser reivindicado. Los estados se comprometieron a tomar medidas para hacer efectivos los derechos reconocidos en el PIDESC (art. 2). Una disposición similar

13 De acuerdo con un enfoque centrado en los derechos humanos, los bienes y servicios proporcionados por un programa público no son “prestaciones” o dádivas, sino medios para satisfacer un derecho y representan la responsabilidad del gobierno de aplicar medidas para dar cumplimiento al mismo.


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aparece en la Convención Americana de Derechos Humanos, donde se plantea que se deben generar recursos judiciales para reclamar el derecho (art. 26). Ahora bien, los estados se comprometen a crear condiciones para garantizar la efectividad plena de los DESC progresivamente y de acuerdo con la disponibilidad de recursos, pero debe hacerse de inmediato en el caso de los grupos vulnerables, ya que siempre es responsabilidad del Estado proteger el derecho. Es evidente que, como lo destacan los acuerdos internacionales respectivos, será cada Estado el que de forma soberana dispondrá las medidas que le permitan avanzar en la concreción de los DESC (Artigas, 2001). Queda pendiente, sin embargo, un debate sobre los mecanismos que hacen posible la garantía del derecho a la alimentación y su justiciabilidad.14 Los distintos mecanismos de protección que ofrece el ordenamiento político internacional y las dicotomías existentes en los planos nacionales e internacionales complejizan la posibilidad de hacer justiciable este derecho.15 Un derecho que no se conoce, no se puede reclamar y un derecho que se conoce, pero que el Estado no permite reclamar, tampoco se ejerce. Y esto es lo que ha sucedido durante años en la región: nadie puede quejarse por morirse de hambre, a pesar de la violación de un derecho. Con todo, queda claro que muchos estados no se sienten obligados a garantizar el derecho a la alimentación en su territorio, amparados en el concepto de progresividad de su realización. III. El hambre es política La seguridad alimentaria como disciplina científica nació en los años ‘70 a raíz de la crisis mundial del petróleo, que produjo, a su vez, una crisis de cereales y productos alimenticios. Desde entonces ha tenido varias épocas, caracterizadas por diferentes paradigmas conceptuales que venían acompañados de determinadas acciones en el terreno. Estos paradigmas explicativos sobre el origen y las causas del hambre y de las recurrentes hambrunas han evolucionado desde una explicación causal que atribuía el problema a factores naturales como el elevado crecimiento demográfico y las catástrofes naturales (concepción malthusiana), hasta explicaciones muy economicistas (fallas de mercado, asignación de recursos, falta de acceso de los hogares vulnerables). Hoy, el paradigma es más político y de realización del derecho a la alimentación como derecho humano. Las explicaciones naturales para el hambre se basan en la vieja concepción malthusiana de la escasez de recursos y el crecimiento demográfico exponencial: en cierto momento, la cantidad de personas que demandan alimento sobrepasa la cantidad de alimento disponible. En un mundo donde a cualquier escala –global, regional y en casi todos los países– se produce suficientes alimentos básicos para alimentar bien a toda la población, esta explicación hace tiempo que dejó de ser usada, aunque hay ciertos neo-malthusianos como el World Resources Institute que aún alertan sobre el exceso de población. La justificación económica del hambre como falla del mercado y consecuencia directa de la pobreza, por la reducción de la capacidad de acceder al alimento, es lo que el Nobel de Economía, Amartya Sen, denominó la Teoría de las Titularidades (entitlements en inglés). Estas justificaciones han dominado los años ‘80 y ‘90, desde su formulación inicial en 1981, y se han centrado sobre todo en la seguridad alimentaria familiar. Las titularidades son las capacidades de una familia para acceder al alimento, bien

14 La promoción de la justiciabilidad del derecho a la alimentación es una de las prioridades del trabajo de FAO en la región, habida cuenta de la importancia de avanzar en la jurisprudencia que permita que este derecho se convierta en una realidad para todos los latinoamericanos. 15 Como ejemplo valga lo siguiente: a pesar de que la justiciabilidad de los DESC está recogida en la Carta Americana de Derechos Humanos, según el Protocolo de San Salvador sobre DESC, sólo se pueden reclamar ante la Corte Interamericana la violación del derecho sindical y el derecho a la educación. El derecho a la alimentación está excluido en forma expresa de esta posibilidad de reclamo.


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por cauces legales, o mediante su producción, adquisición o como donación del Estado (Pérez de Armiño, 2000). Sin embargo, desde mediados de los años ‘80 diferentes autores han señalado las limitaciones de la Teoría de las Titularidades y del enfoque económico en general. La crítica fundamental se centra en que asume una definición occidental y convencional del hambre, y que no considera el hambre crónica y la hambruna puntual como elementos de un continuo, de un proceso de deterioro general de las sociedades que lo sufren, que distorsiona el tejido social y la propia capacidad de las familias de poner en marcha mecanismos de adaptación y supervivencia. Además, la propia visión de los afectados de lo que ellos consideran “hambrunas que matan” y “hambrunas que no matan” y de lo que es importante durante una hambruna (De Waal, 1997), son factores no tomados en cuenta en la concepción de la Teoría de las Titularidades, creada a partir de ciertos estudios de hambrunas en Bangladesh, India y África. A pesar de ser una teoría excelente, Amartya Sen se limita a explicar la causa inmediata de la hambruna (la pérdida de titularidades), pero no sus causas de fondo, ni los impactos de la violencia, las epidemias y la migración. Finalmente, desde mediados de los ‘90 han aparecido autores que se esfuerzan por demostrar que la explicación última del hambre en el tercer milenio se debe casi siempre a causas políticas (falta de voluntad o falta de acciones políticas relevantes) muy ligadas a la realización de los derechos humanos de los individuos y al rol del Estado como garante y protector de dichos derechos. En muchos casos, el hambre es, ante todo, un fenómeno político, más que económico, derivado no sólo de la indolencia e inactividad estatal, sino muchas veces de prácticas políticas directamente causantes de las mismas. En consecuencia, las víctimas se caracterizan no tanto por la pobreza como por la falta de poder político para exigir el respeto a sus derechos y para ejercer presión política ante su propio Estado. El hambre, según la explicación de ciertos autores, se debe a la falta o al fracaso de un “contrato político” entre los gobernantes y la población, que impondría a los primeros unas determinadas obligaciones de cara a satisfacer ciertas necesidades básicas y derechos humanos de los ciudadanos, en particular el derecho humano al alimento (De Waal, 1997). Con medios de comunicación vigilantes y que presionan, y grupos de ciudadanos que conocen y reclaman sus derechos, el Estado se vería abocado a la necesidad de satisfacer esas demandas. En ese sentido, Amartya Sen afirmaba con muy buen criterio que en los países donde hay democracia no ha habido nunca una hambruna (Sen, 2001). Entonces, se ha transformado en una posición muy aceptada que el hambre y la desnutrición no se deben percibir sólo como “problemas” sociales, humanitarios o técnicos, bien sean considerados desde el punto de vista agronómico, o desde el punto de vista médico-nutricional; sino que como auténticos “problemas” políticos y como fallas de los sistemas económicos de producción, distribución y acceso al alimento. El hambre se relaciona con la distribución de recursos y bienes en una sociedad; es decir, con la posición de un individuo o grupo de individuos en el medio social, con derechos y titularidad de los mismos, con una condición corporal fundamental para el desarrollo de facultades y ejercicio de otros derechos. Por lo tanto, el hambre es, por sobre todo, un tema político, susceptible de ser materia de la política y las políticas públicas. La existencia de millones de personas que no comen tres veces al día supone no tanto un reto técnico sobre qué hay que hacer, dónde hay que hacerlo, cuándo y cómo; sino que es un reto político para nuestra sociedad, que debe responder a las preguntas: ¿Queremos hacerlo? ¿Vamos a hacerlo? Es una cuestión moral, técnica y humanitaria, pero también es una cuestión política, de voluntad política de los dirigentes y de la sociedad en su conjunto, y con enormes implicaciones económicas que afectan al Producto Interno Bruto de los países y al desarrollo económico general de sus poblaciones. En ese sentido, y de manera


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lenta pero gradual, la lucha contra el hambre se ha hecho un espacio en las agendas políticas de los gobiernos, los medios de comunicación, la opinión pública y las organizaciones internacionales de desarrollo, y tiene como máximo exponente al Presidente de Brasil, Lula da Silva y el Programa Fome Zero, que ha invertido diez mil millones de dólares en un programa que ha beneficiado a 40 millones de personas. 3.1 El hambre en las políticas sociales de América Latina El contexto político de la región vive un proceso de cambio y ya es evidente un progresivo establecimiento de gobiernos liberales-progresistas o de una neo-izquierda que promueve una mayor inversión en políticas sociales y coloca el combate al hambre y la pobreza como uno de los temas importantes de la agenda. Además, estos países llevan sus ideas más allá de sus fronteras al mantener la seguridad alimentaria muy visible en la agenda internacional y apoyar a otros países en el combate al hambre. Al respecto, vale la pena mencionar la Iniciativa América Latina y Caribe sin Hambre 2025.16 Muchos de estos países experimentan una vuelta del Estado como proveedor de servicios esenciales para los ciudadanos. A la vez, el posicionamiento geopolítico de algunos países crece en la escena internacional y sus líderes adquieren un creciente papel protagónico (Lula da Silva, Hugo Chávez, Felipe Calderón, Cristina Fernández, Michelle Bachelet). Los pobres y los marginados toman conciencia de sus propios derechos como ciudadanos y, por ello, comienzan a formar parte de la agenda política de muchos gobiernos de la región, así como de las agendas político-estratégicas de sus máximos dirigentes. Otra característica que favorece esta vuelta de “lo social” son los procesos de descentralización del poder y el fortalecimiento de los gobiernos locales y los movimientos sociales, lo que proporciona un escenario abierto para consolidar la democracia. La voluntad política es un elemento previo al logro de resultados apreciables. Sin embargo, para conseguirlos, la voluntad política tiene que materializarse en hechos concretos como la aprobación de leyes y políticas de Estado que permitan acciones coherentes de mediano y largo plazo, sin depender de las orientaciones del gobierno de turno. Así mismo, se requiere una fuerte acción nacional de coordinación de esfuerzos y recursos que involucre a todos los actores sociales; una adecuada inversión en las áreas rurales y en agricultura y la formación de capital humano que valore, gestione y difunda la cultura y las iniciativas de seguridad alimentaria. 3.2 El hambre afecta a la economía El hambre tiene costos incalculables. ¿Cuáles son los efectos de la carencia nutricional que ha sufrido un niño a lo largo de toda su vida? ¿Cuántos años escolares perdidos? ¿Cuántas visitas médicas y hospitalizaciones? Y ya de adulto ¿cuántas ocasiones malogradas de acceder a un trabajo productivo? Investigaciones llevadas a cabo en la última década detallan las implicaciones económicas de la desnutrición crónica y aguda, al separar los costos de los sistemas de salud en tratar y curar las enfermedades relacionadas con la desnutrición, con la pérdida de productividad ocasionada por un menor desarrollo intelectual y físico, debido a una alimentación deficiente durante gran parte de la vida. Existe cada más consistencia en los trabajos que establecen la relación económica entre ciertas manifestaciones concretas de la desnutrición (deficiencia de vitaminas, anemia, bajo peso al nacer de los niños, desnutrición crónica en los primeros dos años) y la falta de crecimiento (o la oportunidad perdida) del Producto Interno Bruto de un país determinado. Hay investigaciones recientes en esa línea (CEPAL/PMA,

16 Para información adicional, consultar www.rlc.fao.org/iniciativa.


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2007). El costo del hambre en Centroamérica y República Dominicana supone 6.659 millones de dólares de 2004, lo que representa el 6,4% del PIB de la región. En algunos países como Guatemala, el costo económico del hambre supone el 11,4% del PIB. Y, si todo ello se compara con las inversiones necesarias para reducir o erradicar la desnutrición, se concluye que la inversión necesaria para acabar con el hambre en el mundo es, al menos, diez veces menor que los gastos derivados de su mera existencia. Aún así, cada vez se destina menos inversión a las áreas rurales, donde todavía se localiza el 70% de los hambrientos, menos ayuda oficial al desarrollo para los países con mayores tasas de desnutrición y menor inversión en bienes públicos para las áreas rurales, lo que no favorece un crecimiento económico que ayude a los pobres a salir de su situación. 3.3 El hambre desestabiliza los sistemas democráticos El mundo contemporáneo paulatinamente reconoce la importancia y la urgencia de poner en la agenda de las prioridades políticas mundiales otro peligro: que el hambre y la desigualdad social puedan radicalizarse y ocasionar desórdenes públicos, lo que desembocaría en una situación de ingobernabilidad que evitaría que el país recibiera mayores inversiones extranjeras. Este aspecto no sólo resulta catastrófico para los países donde se produce con mayor impacto, sino que podría extenderse y desestabilizar vastas áreas, hasta poner en peligro los equilibrios político-económicos vigentes. Como se ha visto en Bolivia y Ecuador, estos eventos son capaces de cambiar incluso el liderazgo existente, por lo que las elites gobernantes se dan cuenta que si quieren estabilidad política, tienen que mejorar las condiciones de vida de los extremadamente pobres. Existe una clara relación entre el conflicto, la subproducción agrícola, la inseguridad alimentaria y la escasez de recursos naturales. El conflicto destruye la tierra, el agua y los recursos biológicos y sociales para la producción alimentaria, en tanto que el gasto en operaciones militares reduce la inversión en salud, educación, agricultura y protección ambiental. Sin embargo, también sucede lo contrario: el hambre y la falta de acceso a medios para atender las necesidades básicas suelen ser la raíz de conflictos violentos. Estalla la violencia cuando los grupos con predominio político se apoderan de la tierra y de los recursos alimentarios, niegan el acceso a los grupos marginados por razones políticas o económicas y causan hambre y escasez. La denegación del derecho a los alimentos se ha vinculado a disturbios y guerra civil en América Central y México (Messner y Cohen, 2008). La exclusión económica y retrasos en los procesos de descentralización del poder limitan el interés político y la participación democrática de la población, lo que lleva a una pérdida de confianza de la población vulnerable en el Gobierno. 3.4 La cohesión social debe empezar por erradicar el hambre La cohesión social es el paradigma de desarrollo más reciente en América Latina, un paradigma que ha venido para quedarse y que hoy monopoliza los numerosos debates económicos, sociales y consolidación de las democracias que se organizan en Iberoamérica. La cohesión social, como esquema de desarrollo de los pueblos basado en el enfoque de derechos humanos, se articula en torno a tres elementos que se potencian entre sí: (a) la reducción de las brechas sociales, en particular, la brecha en los ingresos; (b) la garantía del disfrute de derechos de los ciudadanos, y (c) la promoción del sentido de pertenencia a la sociedad. Estos temas, recogidos de la experiencia europea de acercamiento de sociedades diversas y economías dispares, se filtran en el tamiz latinoamericano para construir un modelo propio sobre cómo conseguir cohesión social, con una realidad histórica y geopolítica diferente y, sobre todo, con un punto de partida distinto. Y es ahí donde el hambre queda olvidado en una esquina. Porque muchas veces parece que no hay conciencia que en América Latina sí existe el hambre. Hambre de más cohesión social, es cierto, pero sobre todo hay hambre de lo básico, de alimentos sanos y nutritivos, suficientes y permanentes.


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Guatemala, por ejemplo, tiene uno de cada dos niños desnutridos; en Panamá hay un cuarto de la población que pasa hambre, y en Paraguay el hambre crece a pesar de que la pobreza se reduce. Europa no tenía 52 millones de hambrientos, como hoy tiene América Latina, cuando empezó a hablar de cohesión social. No tenía más de nueve millones de niños desnutridos cuando propuso la promoción del “espacio europeo”. Tampoco tenía generaciones enteras de niños condenados a perpetuar la miseria y la exclusión porque padecen desnutrición crónica, que les impedirá asistir a la escuela, y aun si asisten no podrán asimilar lo que les enseñan. No podrán conseguir mejores trabajos, no ganarán buenos sueldos, no podrán curarse las enfermedades ni comprar alimentos suficientes para ellos mismos y sus familias. Esto hará que sus hijos repitan ese círculo vicioso de marginación. Pero, por sorprendente que sea, el hambre y la desnutrición han estado “notablemente” ausentes de los debates políticos y seminarios académicos sobre la cohesión social. Como ya se señaló, América Latina disfruta de una situación favorable para enfrentar los desafíos vinculados con una mayor cohesión social. Una mayor preocupación de los gobiernos por los problemas sociales, una expansión del gasto público y una institucionalización democrática creciente, con procesos electorales sostenidos con regularidad, ayudan a crear condiciones para reducir drásticamente la profunda brecha económica y social que nos afecta desde hace décadas. En estas condiciones, ¿cómo puede ser que las sociedades latinoamericanas, con un mínimo de cohesión, no puedan cubrir necesidades tan básicas como la alimentación de sus ciudadanos? Sobre todo, si se considera que la producción de alimentos en América Latina y El Caribe en 2004 excedió en un 30% las necesidades de proteínas y calorías para satisfacer los requerimientos energéticos de su población. Es señal inequívoca de que algo no funciona en la cohesión social si los mecanismos de solidaridad y de protección, o las formas en que están instituidos, marginan a tantas personas de un umbral mínimo de satisfacción de necesidades. Al notar que el hambre y la desnutrición quedaban fuera de la locomotora de la cohesión social en América Latina, con el riesgo de que los muy excluidos no se vieran en la película, la CEPAL, la FAO y el PMA presentaron en 2007 un documento para reposicionar el tema del hambre en la agenda del desarrollo en la región, al explicitarlo y plantear su erradicación como elemento central y prioritario de las políticas públicas (FAO/CEPAL/PMA, 2007). En este documento se dan algunas claves sobre qué se puede hacer a escala nacional y regional para que el hambre sea sólo una referencia en los libros de historia, y no una realidad sangrante que se alterna en los países de la región con crecimientos del PIB anual del 7% o con concesionarios de Ferrari que cada año venden varios autos del último modelo. Queda claro que la erradicación del hambre debe ser la primera prioridad política –y la primera urgencia temporal– en el camino hacia una mayor cohesión social y equidad en América Latina. El derecho a la alimentación debe ser parte de los derechos mínimos que toda sociedad debe garantizar a sus ciudadanos. Reducir la brecha de oportunidades e ingresos, condición básica para el logro de mayor cohesión social implica, en primera instancia, mejorar las condiciones de vida de aquellos que no tienen lo elemental para vivir. Acabar con el flagelo del hambre debe dejar de ser un reclamo retórico para convertirse en un compromiso y en un paso ineludible hacia una auténtica cohesión social. 3.5 La soberanía alimentaria como opción política al actual sistema agro-alimentario mundial Soberanía alimentaria es un concepto reciente, todavía en construcción, impulsado y promovido por la sociedad civil organizada. Ha tenido un notable despliegue conceptual y una importante implantación como opción política al sistema alimentario actual globalizado, golpeado por una crisis de proporciones todavía no determinadas. Hoy, el sistema alimentario global ve como el precio de los alimentos básicos de


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consumo se incrementa de forma acelerada, lo que dificulta aún más su acceso para amplios sectores de la población vulnerable. De un enfoque exclusivamente reivindicativo, el concepto de soberanía alimentaria, ha evolucionado hacia un marco articulado de políticas para abordar de una manera alternativa el problema del hambre en el mundo. Si se considera la seguridad alimentaria como un principio ético básico, es posible aceptar que éste se transforma en una obligación legal a través del derecho a la alimentación y en una opción política e ideológica mediante la soberanía alimentaria. El concepto de soberanía alimentaria lo propuso Vía Campesina17 y otras organizaciones sociales en los años ‘90, y surgió como respuesta a diversos debates sobre el tema alimentario acaecidos en los ‘70, ‘80 y ’90.18 Su presentación mundial tuvo lugar en 1996, en un evento paralelo a la Cumbre Mundial de la Alimentación (CMA), celebrada en Roma. La soberanía alimentaria aparece como opción política elaborada por ciertos sectores de la sociedad civil determinados a acabar con el hambre en un mundo que, paradójicamente, produce alimentos más que suficientes para alimentar bien a toda su población. Estas organizaciones de la sociedad civil (ONG, colectivos de productores y consumidores, sindicatos) se han comprometido con las agriculturas campesinas e indígenas, la pesca artesanal, los sistemas alimentarios sustentables, los modos de vida asociados a esos sistemas de producción basados en la agricultura familiar y el derecho de los pueblos a alimentarse. Soberanía alimentaria deriva del concepto de soberanía nacional, que reivindica el papel del Estado y de los pueblos de un país determinado a definir sus propias políticas alimentarias y garantizar, así, que toda su población tenga para comer en cantidad suficiente y con calidad adecuada. Esta propuesta implica la reivindicación del derecho a la alimentación como un derecho humano fundamental, tal y como se recoge en el PIDESC y en las Directrices Voluntarias para hacer efectivo este derecho en cada país. Además, la soberanía alimentaria reivindica al productor del alimento y al consumidor final como los elementos centrales de la cadena agroalimentaria, frente a los eslabones del comercio y la distribución, y prioriza los mercados nacionales y los productores locales frente a la producción para la exportación y la importación de alimentos subvencionados por otros países. Cada vez más, el concepto de soberanía alimentaria se incorpora como un planteamiento político e ideológico por numerosos gobiernos de la región, en la búsqueda de una opción exitosa para acabar con la inseguridad alimentaria de sus ciudadanos. La soberanía alimentaria está recogida como principio y título en la Ley de Soberanía Alimentaria de Ecuador y en la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Guatemala. Además, este mismo principio se ha incorporado en la nueva Constitución de Ecuador, aprobada en septiembre de 2008, y también está en los borradores más actuales de la Constitución de Bolivia. El artículo núm. 347 de la Constitución de Honduras reconoce que la producción agropecuaria nacional ha de orientarse, de preferencia, a satisfacer las necesidades alimentarias de los hondureños. Recientemente, Venezuela promulgó una Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria donde se le da pleno reconocimiento como política de Estado. Además, al cierre de este capítulo (febrero de 2009), hay propuestas de ley de seguridad y soberanía alimentaria en debate en los congresos de México, Nicaragua, Bolivia, Honduras y Costa Rica.

17 Movimiento Campesino Mundial de Hombres y Mujeres Rurales. 18 El debate de los años ‘70 giraba en torno a la preocupación internacional ante la escasez de alimentos. En los ‘80 se centró sobre programas integrales de desarrollo y sobre el sujeto de las acciones (país, región, hogar o individuo). En los ‘90 se incorporaron al debate los modos de vida sostenibles, la desmantelación del Estado y la creación de la OMC y el mercado mundial regulado, con una cesión de la soberanía de los países hacia sistemas supranacionales (Cañada, 2006).


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IV. ¿Por qué debemos acabar con el hambre en América Latina? Aunque esta pregunta no debería formularse ante la obviedad de la respuesta y, sobre todo, ante la contundencia de las explicaciones que podrían esbozarse, si somos honestos con nosotros mismos debemos plantearla abiertamente ante la cruel realidad que indica que no somos capaces de acabar con el hambre, ni mucho menos reducir la cifra simbólica de los 50 millones de hambrientos, que parece el límite inamovible de América Latina desde hace ya más de tres décadas. Esta manifestación más extrema de la extrema pobreza parece no querer reducirse. El hambre en el mundo afecta a 963 millones de personas, según la última estimación de FAO para 2008. El alza de los precios de los alimentos es la principal explicación del aumento del número de personas afectadas, y todos esperan que esta situación se agrave por la profunda crisis financiera y económica. La crisis alimentaria que golpeó a América Latina con menos severidad que a otras regiones, dejó seis millones más de hambrientos, cifra que seguro se incrementará este año y el próximo, junto con romper una tendencia positiva de reducción progresiva del hambre. Entre 1990 y 2005, América del Sur logró bajar la población hambrienta de 35,5 millones a 28,8 millones. En América Central hubo una caída desde 5,5 millones hasta 5,4 millones mientras que en El Caribe se verificó un pequeño incremento de 7,5 millones a 7,6 millones (FAO, 2008). ¡Qué sangrante paradoja en la región que más se benefició del alza del precio mundial de los commodities alimentarios y mineros! América Latina ganó mucho dinero con la exportación de alimentos más caros y, sin embargo, aún mantiene 52 millones de hambrientos en su territorio. De ellos, nueve millones son niños que sufren desnutrición crónica, una condena perpetua. La región genera un 30% más de los alimentos necesarios para que todos los latinoamericanos coman bien, si el acceso a esos alimentos fuera equitativo. Por tanto, no es un problema de producción, sino de acceso. En este apartado se detallan diez razones por la cuales esta región no debería tener hambrientos ni desnutridos, y porqué se justifica priorizar el combate al hambre en todos los países, con el objetivo de que la región pueda estar “libre de hambre” en una generación, tal y como el mundo logró estar libre de viruela en menos de 50 años. El número diez es simbólico porque habrá otras diez razones que se han quedado en el tintero, entre ellas la razón ética que atañe a todos los seres humanos de buena voluntad, y las razones religiosas particulares. 1. ACABAR CON EL HAMBRE ES UNA META POSIBLE

América Latina y El Caribe tienen la capacidad financiera, institucional, de recursos humanos y naturales para erradicar el hambre en una generación. Hay que movilizar a toda la sociedad para terminar con el hambre, pues es un objetivo moralmente incuestionable y alcanzable en una generación.

2. LA RAZÓN MORAL Y MEDIÁTICA ESTÁ CON EL HAMBRE A CERO, NO CON EL HAMBRE A LA MITAD Eliminar el hambre es la meta, reducirlo a la mitad, como establecen los Objetivos de Desarrollo del Milenio, es un objetivo intermedio, un indicador de avance. La experiencia del Programa Fome Zero de Brasil indica que los objetivos que aglutinan a toda la población, y donde todos y cada uno de los ciudadanos se sienten parte, cuentan con más apoyo popular. Son menos cuestionados y mejor entendidos. Se evitan los tecnicismos y se llega a la gente. Como prueba, FAO y PMA acordaron establecer la erradicación de la desnutrición crónica infantil como la meta intermedia para 2015.

3. LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO NO SON DE DESARROLLO Los ODM son muy pertinentes para el mundo como unos objetivos mínimos, pero no parecen justificarse como objetivos de pleno desarrollo humano. Si se considera que un individuo alcanza su plenitud como ciudadano cuando tiene cubiertas su necesidades básicas, satisfechos sus derechos


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civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, y se siente parte de la colectividad nacional, no se puede aceptar como “desarrollo pleno” la reducción a la mitad de las muertes por desnutrición, la falta de acceso a la salud y la educación o de un hogar habitable. América Latina y El Caribe parten de una situación diferente del resto de las regiones en desarrollo (mejores indicadores, menores cifras absolutas y mayor desarrollo institucional, infraestructura y recursos humanos y naturales suficientes).

4. DESAFÍO LATINOAMERICANO EN LA ESCENA DEL DESARROLLO MUNDIAL: “MARCA” POLÍTICO-ESTRATÉGICA Tener un espacio “libre de hambre” puede convertirse en un elemento dinamizador de la cooperación en la región, un componente de su “marca” político-estratégica que implique un “desafío latinoamericano” diferenciador de África (elevados porcentajes) y Asia (elevadas cifras absolutas). Además, hay tres países iberoamericanos presentes en el Quinteto contra el Hambre (Brasil, Chile y España) y se consolida un liderazgo mundial de Brasil para erradicar el hambre. La Iniciativa América Latina y El Caribe sin Hambre apoya a los países a posicionar la región en la agenda del desarrollo mundial, y la lucha contra el hambre en la agenda regional.

5. TODA REDUCCIÓN DE LA POBREZA PASA INEVITABLEMENTE POR ELIMINAR EL HAMBRE En América Latina y El Caribe, la población en extrema pobreza en 2004 representaba el 18% (96 millones) mientras que la población subnutrida alcanzaba el 10% (52 millones). La diferencia entre ambas cifras refuerza la tesis de que el hambre y la pobreza extrema no son equivalentes. La escasez de recursos de los hogares está lejos de dar cuenta, por sí sola, del nivel de la desnutrición infantil, pues factores como las condiciones higiénicas del hogar, los conocimientos y el cariño de la madre, o las tradiciones culturales sobre cuidados son tanto o más importantes que los ingresos económicos. Así, combatir el hambre no es lo mismo que combatir la pobreza. Los programas de seguridad alimentaria tienen como objetivo encontrar soluciones rápidas y de amplia envergadura para reducir drásticamente el número de los hambrientos. Esto implica que la lucha contra el hambre, prerrequisito del combate a la pobreza, puede llevarse a cabo mediante programas nacionales poco complejos. El hambre es una dimensión de la pobreza, pero es la cara más cruel y extrema.

6. MOMENTO POLÍTICO ADECUADO América Latina vivía hasta 2008 un momento de crecimiento económico promedio no experimentado en las últimas cuatro décadas, superior al 4% anual durante cinco años consecutivos. Este último se vio afectado, desde el lado de la inflación, por la crisis alimentaria, pero se compensó para muchos países con el aumento de ingresos por exportación de commodities alimentarios. Las elecciones de los últimos tres años emplazaron nuevos gobiernos al frente de los países, los que han revalorizado las cuestiones sociales y las han colocado, en muchos casos, por delante de los temas económicos o de seguridad.

7. LO SOCIAL COMO EJE CENTRAL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DEL ESTADO Desde hace ya un tiempo, se produce un giro de largo alcance en el papel del Estado como conductor de la política y la economía del país, y no como mero ente regulador, tal y como se establecía en las políticas emanadas del Consenso de Washington. La crisis multicausal en que hoy está inmerso el mundo (financiera, energética, medioambiental y alimentaria) fuerza a replantearse el rol de los estados como reguladores y protectores de sus ciudadanos, frente a unos agentes transnacionales que operan sin transparencia en el libre mercado. El Estado recupera espacios perdidos en los ‘90 con una mayor participación para garantizar los derechos mínimos de sus ciudadanos, y como responsable de una mayor cohesión social (mejor reparto de beneficios y red de protección social más inclusiva).

8. LA ALIMENTACIÓN ES UN DERECHO DE LAS PERSONAS Esto ya aparecía en la Carta de Derechos del Hombre de 1946, pero no fue hasta la entrada en vigor del PIDESC en 1966 que el derecho a la alimentación cobró cuerpo jurídico y vinculante. El derecho a la alimentación tiene una doble dimensión: estar libre de hambre y acceder a una alimentación


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adecuada con inocuidad y pertinencia cultural. La primera dimensión sólo afecta a los hambrientos y ha de ser garantizada de manera inmediata y con todos los medios posibles. La segunda afecta a todo el mundo y su cumplimiento ha de llevarse a cabo de manera progresiva y ser el objetivo de una política alimentaria basada en los derechos humanos. Para cumplir con esto, se necesita un marco institucional y legal que cree las condiciones adecuadas y mantenga las iniciativas de lucha contra el hambre en el tiempo, sin depender de la voluntad de los gobiernos de turno.

9. EL HAMBRE IMPIDE EL DESARROLLO PLENO DE LA DEMOCRACIA Y LA CIUDADANÍA Con el estómago vacío no se participa. El hambre alimenta las tensiones sociales y repercute en la gobernabilidad y en la democracia como sistema político. Muchas democracias latinoamericanas no satisfacen las necesidades primarias de los ciudadanos (comer, vivienda, agua potable, salud) y ellos terminan por preferir un modelo donde prime el desarrollo económico por encima de los valores inherentes a la democracia, tal como lo vislumbró un informe del PNUD en 2004. Y como la desigualdad en el acceso a los recursos no disminuye, y el disfrute de los beneficios económicos no llega a todos, estas “democracias hambrientas” no cuentan con la legitimidad de sus ciudadanos. Como corolario, hay que considerar el hambre como un tema político, y no sólo una cuestión social, técnica o humanitaria.

10. EL HAMBRE REPERCUTE NEGATIVAMENTE EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO Y LA COMPETITIVIDAD Elevadas cifras de desnutrición afectan el desempeño económico, como lo demuestran estudios recientes del Banco Mundial que prueban las relaciones entre desnutrición infantil y disminución en el crecimiento del PIB anual. La desnutrición infantil es irreversible y afecta a la capacidad física y mental de las personas al reducir su capacidad profesional. Todo esto repercute en la competitividad de un país: un cuarto de la población desnutrida, como sucede en muchos países de América Latina, al transformarse en fuerza laboral, no pueden dar lo mejor de sí por su incompleto desarrollo físico e intelectual. Por eso, reducir el hambre es una buena inversión económica a corto, mediano y largo plazo porque repercute en un mayor crecimiento económico y en una mayor competitividad. Y los fondos asignados a la lucha contra el hambre deben ser vistos como inversión, no como un gasto social. Esto es la conclusión a la que han llegado los premios Nobel reunidos bajo el paraguas del Consenso de Copenhague: las inversiones más rentables y eficientes para cumplir los ODM son aquellas que buscan reducir la desnutrición infantil.

Estas diez razones requieren de una voluntad política a alto nivel para materializarse en acciones concretas. Se precisa el liderazgo personal de individuos notables para convencer a la población y a los burócratas que manejan las maquinarias del Estado y poner en marcha programas nacionales de lucha contra el hambre que cuenten con fondos adecuados, una institucionalidad sostenible, apoyo de diversos sectores, ayuda financiera internacional y que sea, finalmente, una “política de Estado”. No vamos a acabar con el hambre en América Latina y El Caribe en diez años, pero sí debemos estar convencidos que con los medios adecuados, podemos hacerlo, sabemos hacerlo y, por tanto, debemos hacerlo. V. ¿Cuál es el rol del derecho a la alimentación? Aunque la región ha logrado exceder en un 30% las necesidades de proteínas y calorías para satisfacer los requerimientos energéticos de la población, las cifras demuestran que los esfuerzos en materia de seguridad alimentaria y nutrición no son suficientes. En este sentido, es importante contar con un sistema de seguridad alimentaria nacional que implique disponer de herramientas legales y políticas que fortalezcan su institucionalidad; recursos económicos suficientes (compromiso con la entrega de recursos a escala local y a largo plazo); ejecución de acciones integradas y coordinadas de salud, educación, agricultura e infraestructura (y de emergencia para el corto y largo plazo) y, por último, fortalecimiento de las capacidades locales con el fin de demandar la entrega de servicios y recursos de manera eficiente. Por


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estas razones es fundamental que los países de la región concreten acciones legales en el corto plazo que promuevan la promulgación del derecho a la alimentación.

A continuación se presentan cinco áreas de intervención que contienen doce acciones concretas para promover el desarrollo nacional del derecho a la alimentación, primero para los hambrientos y luego para todos. Estas acciones abordan diferentes aspectos de los derechos humanos (sensibilización, elaboración de políticas, marcos legales, monitoreo y justiciabilidad) y se complementan mutuamente, aunque no han de ser llevadas en un orden determinado, ni tienen que materializarse todas para hacer realidad este derecho. El tipo de acción, su secuencia, intensidad o calendario estarán determinados por las características de cada país, su momento político, la madurez del reclamo de los derechos humanos y su arreglo institucional. Si bien es responsabilidad del Estado articular y poner en funcionamiento estas medidas, es esencial la activa participación de la sociedad civil y de las ONG de derechos humanos en los temas de sensibilización, fiscalización y promoción de la justiciabilidad (FAO, 2006). 5.1 Marco legal e institucional ESTABLECIMIENTO DE UNA LEY DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Las leyes crean y consolidan el marco institucional, entendido éste como el conjunto de instituciones, políticas, prioridades y presupuesto, y las relaciones jerárquicas entre instituciones, mandatos y funciones de cada una, la representatividad social, el ámbito de operaciones, la priorización de acciones y grupos, y la asignación de presupuestos. Las leyes son difíciles de promulgar, pero también cuesta derogarlas y ayudan a mantener la inercia de prioridades y la arquitectura institucional, tan necesaria para la lucha contra el hambre.19 El proceso de construcción del marco legal para el derecho a la alimentación necesita complementarse con la eliminación de normas que dificulten el disfrute de ese derecho, y la armonización de la legislación nacional con el sistema internacional. Con el objeto de apoyar la construcción de este tipo

19 Las leyes son más estables que los decretos gubernativos. Países como Bolivia, Panamá y Perú han optado por estos últimos.

DA

Marco legal

Justiciabilidad Políticas

Monitoreo Sensibilización

Políticas públicas

Programas nacionales

Observatorio Indicadores Funcionarios

públicos

Sociedad civil Profesionales

Juzgado DESC

Causa defunción

Acciones de interés público

Ley SAN Procurador/

Relator


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de leyes, hoy existe un manual para elaborar la ley “ideal” preparado por FAO, que contempla el derecho a la alimentación en toda su plenitud.20 CREACIÓN DE LA FIGURA DE RELATOR SOBRE DA O EQUIPO DENTRO DE LA PROCURADURÍA DE DERECHOS HUMANOS Para vigilar la realización de este derecho, así como sus violaciones, se recomienda crear la figura del Relator (Defensor) o de un equipo (o unidad) dedicada de forma permanente y exclusiva a la vigilancia del reconocimiento, respeto y realización del derecho a la alimentación a escala nacional, y que focalice inicialmente su aplicación en los sectores vulnerables. Esta idea sólo es factible en aquellos países con elevadas tasas de desnutrición, donde la lucha contra el hambre sea una verdadera prioridad nacional. En función de la gravedad de la situación nutricional, se podría pensar en un Relator especial (como en Brasil), o un equipo dentro de la Procuraduría de Derechos Humanos (Guatemala) o la unidad DESC de la Defensoría del Pueblo (Colombia y Ecuador). Tener equipos dedicados a trabajar sobre DESC en los ministerios de justicia, en los parlamentos y en las instancias cuasi-judiciales también reviste notable relevancia para este caso. 5.2 Sensibilización y formación SENSIBILIZACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL Y FUNCIONARIOS PÚBLICOS A la hora de abogar por la operacionalización del derecho a la alimentación resulta evidente la necesidad de sensibilizar a los funcionarios públicos (diputados, funcionarios, altos cargos del Gobierno, jueces, magistrados, procuradores de derechos humanos) y a líderes y activistas de la sociedad civil sobre la relevancia del enfoque de derechos y de la protección de los DESC, con énfasis en el derecho a la alimentación. Para ello, hay que realizar actividades (seminarios, encuentros, reuniones) dirigidas a crear conciencia en los tomadores de decisiones para que ayuden a impulsar la vigilancia, operatividad y respeto de este derecho. Además, es preciso llevar a cabo campañas de educación y sensibilización con la sociedad civil y apoyar las Alianzas Nacionales contra el Hambre y por el Derecho a la Alimentación. FORMACIÓN A FUNCIONARIOS PÚBLICOS Y PROFESIONALES No se valora lo que no se conoce, aunque el desconocimiento de una ley no exime de su cumplimiento. Por ello, las procuradurías de derechos humanos y las universidades, en conjunto con organismos internacionales y organizaciones de la sociedad civil, deben brindar formación sólida sobre el derecho a la alimentación a los líderes nacionales actuales y venideros. Como en el caso anterior, la clave está en crear una masa crítica de profesionales en diversos ámbitos (profesores, abogados, líderes sociales y religiosos, periodistas, políticos) que luego ayuden a difundir una “cultura del enfoque de derechos” en las políticas y acciones de lucha contra el hambre y la pobreza. Para favorecer la justiciabilidad, la formación es más efectiva si se hace a los jueces y abogados (por ejemplo, una asignatura de DESC en la carrera, o jurisprudencia basada en casos reales) y a las organizaciones civiles, que luego van a defender y promover los casos.

20 Para información del modelo sobre legislación del DA se recomienda la “Guía para legislar en materia de derecho a la alimentación”, preparada por la Unidad de Derecho a la Alimentación de FAO (www.fao.org/righttofood).


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5.3 Justiciabilidad21 CERTIFICADOS DE DEFUNCIÓN CON DESNUTRICIÓN AGUDA COMO CAUSA DE MUERTE Hasta la fecha, en la mayoría de los países de la región la desnutrición aguda severa no es causa oficial de muerte. Siempre hay otra causa última (paro cardíaco, disfunción renal o neumonía), que en muchos casos aparece como consecuencia directa de la falta de energía metabólica. Si no es causa legal de muerte, no se puede presentar como prueba ante los tribunales, y se debilita el recurso de violación extrema del derecho fundamental a estar libre de hambre. Por ello, se propone redactar normas legales que reconozcan la desnutrición aguda severa como causa legal de muerte y/o causa de lesiones graves físicas y psicológicas. Este tema ha de ser tratado por los sistemas nacionales forenses, para lo que se hace necesario capacitar a médicos forenses y abogados, y trabajar el aspecto legal con los congresos. El objetivo es poder utilizar dichos dictámenes forenses como medio probatorio ante los tribunales penales y de derechos humanos. ESTABLECIMIENTO DE UN JUZGADO DESC Como la violación de los DESC es una causa común en todos los casos de pobreza, pobreza extrema y hambre, y estos temas afectan a un importante porcentaje de la población en muchos países, la creación de juzgados (o jueces) especializados en tratamiento de casos de violación de derechos económicos, sociales y culturales parece tener sentido y responder a una demanda pública importante. El objetivo de estos juzgados sería impartir justicia y asegurar un debido proceso (recepción, amparo, tratamiento, sentencia y revisión) para las personas cuyos derechos han sido violados. Incluso, en algunos países se podría habilitar un juzgado especial para recoger y dar seguimiento a denuncias que usen el derecho a la alimentación como argumento legal, si el volumen de casos así lo aconseja. MECANISMOS DE ACCIONES LEGALES DE INTERÉS PÚBLICO La falta de un procedimiento específico para reclamar la violación de un derecho constitucional o un derecho recogido en un tratado internacional vinculante, como el PIDESC, no debe ser óbice para el no-conocimiento por parte de los jueces o organismos cuasi-judiciales sobre la violación a esos derechos. No aceptar a trámite estos casos violenta el principio del debido proceso y se incumple con la obligación de impartir justicia, máxime cuando muchas veces el derecho a la alimentación aparece recogido en la Constitución. En este sentido, los países deberían establecer mecanismos administrativos y legales para canalizar las denuncias por violación del derecho a la alimentación, y facilitar el procedimiento de interposición de acciones colectivas. En estos procedimientos, conocidos como “acciones de interés público”, las organizaciones de la sociedad civil juegan un rol fundamental, ya que están capacitadas técnica y financieramente para llevar a cabo acciones de este tipo. 5.4 Monitoreo OBSERVATORIO DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y/O DERECHO A LA ALIMENTACIÓN Se recomienda crear un organismo independiente (vigilante-observador-analista), que podría estar compuesto por líderes de la sociedad civil, especialistas y académicos, para que le diera seguimiento al cumplimiento del PIDESC y de las obligaciones en relación con el derecho a la alimentación. Este organismo podría estar inserto en una institución de derechos humanos, de la academia o ser independiente. Su función sería actuar como observador imparcial y externo al Gobierno en materia de avances y desafíos pendientes para una realización plena del derecho a la alimentación dirigida a todos los

21 Una guía práctica para la justiciabilidad se ha desarrollado por FIAN (FIAN, 2007), en relación a Centro América, una región con experiencias que pueden ser útiles de analizar para el resto de América Latina.


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ciudadanos del país. Ya existen observatorios de este tipo en Guatemala, Colombia y Brasil. Desde la Iniciativa América Latina y Caribe sin Hambre se ha lanzado un Observatorio del Hambre para toda la región.22 INDICADORES DE SEGUIMIENTO Para fijar una línea de base comparativa y darle seguimiento a los avances anuales, se requiere formular indicadores nacionales dirigidos al reconocimiento, respeto y materialización del derecho a la alimentación. Estos deberían ser específicos de las implicaciones legales y financieras que conlleva la realización progresiva del derecho a la alimentación, y aunque pueden contener indicadores que se usan comúnmente para monitorear la seguridad alimentaria o la nutrición, no pueden restringirse sólo a ellos. Así, entre los indicadores específicos se sugieren los siguientes:

Indicadores específicos de DA 1 Número de denuncias recibidas y/o formalizadas por violación del DA.

2 Número de dictámenes médicos y legales por lesiones graves (físicas y psicológicas) provocadas por desnutrición aguda severa.

3 Número de dictámenes médicos y legales que ponen como causa de muerte la desnutrición aguda severa. 4 Número de sentencias condenatorias por violación al DA.

5 Porcentaje de la población que tiene conocimiento del DA.

6 Porcentaje del gasto público por persona.

7 Salarios mínimos frente a costo de canasta básica alimentaria.

8 Cantidad de organizaciones de la sociedad civil que trabajan en el tema y/o publican informes sobre el DA.

5.5 Políticas y programas de seguridad alimentaria ELABORACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS DURADEROS La correcta formulación de políticas públicas ha de incorporar los principios fundamentales de los derechos humanos, entre los que se incluye la participación y la inclusión de diversos sectores. Además, es de suma importancia llevar en todo momento un proceso transparente de construcción de la política, y el documento final ha de recoger los aspectos de no-discriminación, adecuadas partidas presupuestarias y una posterior rendición de cuentas. Las políticas contra el hambre deberían emanar de acuerdos de Estado entre el Gobierno, la oposición, los principales movimientos de la sociedad civil y el sector privado, para garantizar su cumplimiento por un periodo de al menos 20 años. Varias de las características del enfoque de derechos son perfectamente aplicables a los programas de seguridad alimentaria, que deberían incluir a una gran parte de los hogares en inseguridad alimentaria y durar al menos diez años para ser efectivos, junto con una coordinación nacional pero una implementación descentralizada, transparencia de gestión y focalización y una rendición de cuentas permanente.

22 Visite el sitio regional del Observatorio del Hambre en: www.observatoriodelhambre.net.


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