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Documento nº 15

Haciendo propio el proceso

La participación ciudadana en los procesos de paz

Catherine Barnes (ed.)

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Haciendo propio el procesoLa participación ciudadana

en los procesos de paz

Catherine Barnes (ed.)

Cofinanciado por la Dirección de Derechos Humanos y Cooperación con la Justicia del Departamento de Justicia,Empleo y Seguridad Social, el Departamento de Cultura y el Departamento de Educación, Universidades

e Investigación del Gobierno Vasco, y el Ayuntamiento de Gernika-Lumo.

Giza Eskubideen eta Justiziarekiko Lakindetzarako Zuzendaritza. Eusko Jaurlaritzaren Justizi Lan eta Gizarte SegurantzaSaila, Kultura Saila eta Hezkuntza, Unibertsitate eta Ikerketa Saila eta Gernika-Lumoko Udalak aldi berean finantziatua.

Título: Haciendo propio el proceso. La participaciónciudadana en los procesos de paz.

Título original: Owning the Process. PublicParticipation in Peacemaking. Publicado porConciliation Resources en la serie Accord. Aninternational review of peace initiatives (número 13).

Institución responsable de la edición en inglés de la serie Accord: Conciliation Resources (173Upper Street. Londres N1 1RG. Reino Unido).

Responsable de la edición en inglés del número 13de la serie Accord: Catherine Barnes.

Traducción del inglés: Teresa Toda.

En caso de duda con respecto a la exactitud de latraducción, debe consultarse el original en inglés.

Edita: Gernika Gogoratuz. Centro de Investigación por la Paz. Fundación Gernika Gogoratuz.Artekalea, 1-1ºE-48300 Gernika-LumoBizkaia (Spain)Tel.: +34 94 6253558Fax: +34 94 6256765Secretaría: [email protected] de documentación: [email protected]://www.gernikagogoratuz.org

Directora de la colección Red Gernika: María Oianguren Idigoras.

© de la edición en inglés: Conciliation Resources, 2002© de la edición en castellano: Gernika Gogoratuz, 2004

Depósito legal: BI-641-97ISSN: 1136-5811

Documentos de trabajo Gernika Gogoratuz, nº 15(junio de 2004).

Precio: 10,00 euros.

Índice 3

Índice

Prólogo a la edición en castellano

Gorka Espiau 4

Presentación

Ed García 7

Introducción

Catherine Barnes 9

Estudio del caso de Sudáfrica

La transición negociada de Sudáfrica

Eldred De Klerk 17

El Acuerdo Nacional de Paz de Sudáfrica

Chris Spies 24

El proceso de negociación constitucional

multipartidista de Sudáfrica

Catherine Barnes y Eldred De Klerk 31

Textos clave de Sudáfrica 41

Estudio del caso de Guatemala

Enrique Álvarez con Tania Palencia Prado

El proceso de paz de Guatemala 45

El Gran Diálogo Nacional y las consultas

de Oslo 52

La Asamblea de la Sociedad Civil 57

Textos clave de Guatemala 64

Estudio del caso de Malí

Kåre Lode

El proceso de paz de Malí 67

El proceso de concertaciones regionales 75

Encuentros intercomunitarios

y reconciliación nacional 78

Textos clave de Malí 85

Asamblea Municipal Constituyente

de Mogotes

Monseñor Leonardo Gómez Serna 88

Coalición de Mujeres de Irlanda del Norte

Kate Fearon 92

Comisión de Unificación Nacional de Filipinas

Miriam Coronel Ferrer 96

Perspectivas personales

Participación ciudadana y pacificación

internacional

Marrack Goulding 101

Desarrollo de habilidades de la ciudadanía

para participar en la pacificación

Quintin Oliver 105

Lecturas recomendadas 109

Sobre la serie Accord y Conciliation

Resources 112

Prólogo a la

edición en

castellano

La participaciónsocial en el conflictovasco

Gorka Espiau

Gorka Espiau es portavoz de Elkarri,movimiento social por el diálogo y el acuerdo.

S egún todos los expertos en gestión y transfor-mación de conflictos (John Paul Lederach,Christopher Mitchell, etc.), una intervención

efectiva en esta materia necesita combinar tres espa-cios de actuación. El primero de ellos, el que puededenominarse como central, es el ámbito político. Notenemos que extendernos demasiado en explicarloporque es el más visual y conocido. La práctica totali-dad de las experiencias en gestión, mediación y trans-formación de conflictos tienen como protagonistas agobiernos, partidos políticos y organizaciones arma-das. De hecho, para muchos observadores de estosprocesos, el ámbito político sería el único ámbitorelevante de actuación.

El segundo espacio es el ámbito internacional. Ade-más de las iniciativas que se desarrollan en el espa-cio político local, cada vez más intentos de gestiónpositiva de conflictos introducen una dimensióninternacional que afecta a instituciones interna-cionales, organizaciones interestatales y medios decomunicación de cobertura mundial. De hecho, yamuy pocos conflictos escapan a una participacióninternacional.

El tercero, y el más desconocido, es el ámbito odimensión social. Los esfuerzos por la paz necesitanverse apoyados, y en muchos casos promovidos,desde el corazón de la sociedad afectada.

Este ámbito de trabajo, del que se ocupa esta publi-cación, es un gran desconocido. Pueden encontrarsemuchas referencias teóricas pero apenas hay segui-mientos prácticos. De ahí que la publicación quetenemos entre nuestras manos tenga un interés vitalpara aquellas organizaciones que tratan de contribuira superar situaciones de conflictos violentos.

La participación social vinculada a la dimensión

4 Haciendo propio el proceso. La participación ciudadana en los procesos de paz

política y a la participacióninternacionalLas nuevas tendencias en transformación positiva delos conflictos identitarios resaltan la importancia decombinar estos tres ámbitos de actuación para conse-guir una intervención efectiva. La clave sería, por lotanto, el equilibrio entre ellos. Es evidente que cadacaso es diferente y que en función de sus caracterís-ticas requerirá mayor implicación internacional,intensificar el espacio político o centrarse en ladimensión social. Sea cual fuere la situación, lo queserá común a todas ellas es que cuanto más equili-bradas estén en estos ámbitos, más efectivas resultan.

Hablando de ejemplos recientes, podemos citar loscasos de Palestina e Irlanda. En ambos, con desarro-llos muy diferentes, los sucesivos intentos de acuerdohan venido chocando contra factores de resistenciamuy poderosos. En Irlanda, tal vez el más evidentehaya sido la negativa de una gran parte de la comu-nidad unionista a apoyar procesos de diálogo y acuer-do que tuvieran en cuenta cualquier tipo de modifi-cación del estatus político dentro del Reino Unido.Sin embargo, en el momento en el que la dimensiónpolítica y la ayuda internacional encuentran recepti-vidad social, el acuerdo de Viernes Santo se hace rea-lidad. No podemos dejar de mencionar la interrela-ción que existe entre los tres niveles, pero los hechosdemuestran que, sin el apoyo y la participación socialque protagonizaron movimientos como la Coaliciónde Mujeres, Diálogo Democrático, Initiative 92 oPeace People, éste no habría sido posible.

En Palestina, la evolución de los acontecimientos noinvita al optimismo. Sin embargo, en los últimosmeses, y por primera vez, las demandas de una solu-ción dialogada promovida por la comunidad interna-cional cuentan con importantes apoyos sociales.Hasta cuatro iniciativas de paz se están construyendocon una importante participación de la sociedad civil,siendo la conocida como Iniciativa de Ginebra la quemás repercusión internacional ha conseguido. Noexiste ninguna garantía de éxito, pero por primeravez asistimos al nacimiento de una iniciativa de cons-trucción de paz integral.

La participación social en el conflicto vascoTal y como demuestra esta publicación sobre expe-riencias internacionales de participación social en laconstrucción de la paz, los esfuerzos que en estemismo sentido se vienen desarrollando en la socie-dad vasca no están aislados. Compartimos muchascaracterísticas, objetivos y formas de trabajo.

Son muchas las experiencias que pueden presentarsepara abordar las cuestiones que estamos planteando.

A continuación se presenta la del movimiento socialpor el diálogo y el acuerdo en el País Vasco, Elkarri.Este trabajo se denomina mediación social y trata decomplementar la dimensión social con la interven-ción política y la participación internacional, tal ycomo planteábamos al comienzo de este prólogo.

Nacido el 20 de diciembre de 1992, este movimientosocial tiene como objetivo desde entonces trabajarpor transformar la situación de conflicto y violenciaen el País Vasco en una situación de diálogo y acuer-do. Transformarlo, en definitiva, de manera positivay no violenta. Tomando como punto de partida eldiálogo y el acuerdo, se formula la idea de la media-ción social. La lucha por el diálogo y el acuerdo nece-sitaba que la propia sociedad vasca se convirtiese ensujeto activo de esta lucha, impulsando el diálogo yparticipando en la construcción del acuerdo. La pro-pia sociedad vasca convertida en mediadora.

En una primera etapa, Elkarri se centró en difundirmasivamente la idea del diálogo y el acuerdo. Másadelante, trató de llevar esta idea a la práctica hacien-do propuestas concretas para su desarrollo. En lo quepodríamos denominar la tercera etapa, este movi-miento social está impulsando en todos los nivelesprocesos participativos para la definición de espaciosde acuerdo.

En la base de la sociedadEl 12 de marzo de 1994 Elkarri realizaba en Bilbao suprimera movilización masiva. La manifestación, bajoel lema “Distensión y diálogo, ahora es el momento”,resultó ser un importante éxito y mereció una valora-ción positiva generalizada. Constituyó un hecho sinprecedentes, reunir en una misma movilización alíderes y dirigentes de casi todos los partidos políticosvascos, y de prácticamente todo el abanico de fuerzassindicales, del deporte, sociales y culturales del país.Posteriormente, se han convocado numerosas movili-zaciones similares a las que cada vez han acudido unnúmero mayor de ciudadanos. La última, en diciem-bre de 2003, reunió a más de 15.000 personas bajo ellema “Por una mesa de diálogo multipartita”.

Sin embargo, los espacios de participación social hansido muy diversos. Tal vez el más innovador de todosellos haya sido la organización de los llamados forosde escucha. Su objetivo ha estado centrado en orga-nizar cientos de foros de debate locales sin publici-dad, basándose en una metodología, no de confron-tación, sino de escucha. De esta forma, numerososgrupos de personas plurales se han venido reuniendodurante los últimos años con el objeto de conocer losargumentos de los que no piensan igual, debatirsobre estas ideas, profundizar y desarrollar sus argu-mentos, razones, propuestas e iniciativas. A esta acti-vidad se la denomina construcción de infraestructurasocial de paz.

Prólogo a la edición en castellano 5

Dimensión políticaDesde 1992, al mismo tiempo que se desarrollaba eltrabajo en la base de la sociedad descrito, Elkarri haelaborado, con la colaboración de la práctica totali-dad de los partidos políticos vascos, diversas propues-tas concretas para explorar aquellas ideas compartidaspor todos y con potencialidad para abrir un procesode diálogo. El trabajo posterior de seguimiento y con-traste de las diferentes aportaciones, a través de unametodología interactiva, ha llevado a este movimientosocial a profundizar en las cuestiones que ofrecen unamayor virtualidad para llegar a acuerdos, y a elaborarpropuestas sobre principios del diálogo y metodologíaque forman ya parte del bagaje político con el quecontamos para iniciar un proceso de paz. Como ejem-plo de los resultados de este trabajo podríamos men-cionar la existencia de un incipiente lenguaje común,la presentación de numerosas propuestas concretasque tratan de mejorar nuestras normas básicas de con-vivencia, y la diferenciación entre reivindicacionespartidistas legítimas y proceso de paz.

Trabajo internacionalEn el ámbito internacional, Elkarri ha tejido unaimportante red de contactos que reciben informaciónpuntual sobre el trabajo que se está llevando a cabo enel conflicto vasco y con la que se estudian diferentesposibilidades de participación adaptadas a las caracte-rísticas de cada entidad. De esta forma, este movi-miento social cuenta hoy en día con el apoyo explíci-to de importantes referencias internacionales, comoJohn Hume, Dalai Lama, José Ramos Horta, Rigober-ta Menchú o Danielle Mitterrand; ha colaborado conlas principales organizaciones de derechos humanos ytransformación de conflictos —UNESCO, AmnistíaInternacional, Human Rights Watch, Centro Carter ola Comunidad de San Egidio—, y envía informaciónmensual sobre el conflicto vasco a más de 30.000 orga-nizaciones y expertos en todo el mundo.

La síntesis de este trabajo: la Conferencia de PazElkarri se encuentra desarrollando una recogida de100.000 firmas de apoyo con el objetivo de trasladara los Parlamentos Vasco y de Navarra una propuestaconcreta de foro de diálogo en la que participentodas las fuerzas políticas. La constitución de ese forode diálogo impulsado desde la sociedad es lo quedenominamos Conferencia de Paz. A partir de abrilde 2004 y con el respaldo de las firmas que finalmen-te se hayan reunido, Elkarri coordinará la elabora-ción de una propuesta de método de diálogo y acuer-do multipartito para su presentación en las sedesparlamentarias. En el ámbito internacional se estáformalizando la constitución de una “Red interna-cional de apoyo a un proceso de paz en el País Vasco”,de la que surgirán aquellas organizaciones y expertosque contribuirán con su experiencia al trabajo entrelos partidos vascos.

El conflicto vasco es, en definitiva, un buen ejemplode la potencialidad de la participación social en laconstrucción de la paz. De hecho, no es fácil encon-trar experiencias de participación social que hayaninfluido tanto en su contexto político, ni que hayanrecibido un apoyo ciudadano tan masivo.

Aplicándonos la máxima de que todo conflicto esuna oportunidad de mejora, si finalmente somoscapaces de abrir un proceso de paz en Euskal Herria,podremos extraer algunas consecuencias positivasademás del dolor y el sufrimiento. Y es que cada díason más voces cualificadas las que piensan que de lamisma forma que nosotros hemos aprendido de otrasexperiencias internacionales, muchas de las iniciati-vas que se han desarrollado en nuestro entorno ser-virán de inspiración y referencia para la actividad deorganizaciones sociales en otros lugares del mundo.


Presentación

Ed García

Partiendo de su propia experiencia en larevolución popular de 1986 en Filipinas, elprofesor Ed García ha pasado añospromocionando y apoyando la participaciónpopular en procesos de paz en África, Asia yLatinoamérica. Es alto consejero de Conflictosen Alerta Internacional en Londres.

L os seres humanos han luchado por la paz enmedio de la guerra en distintas situaciones portodo el mundo. Construir una paz viable es

trabajo de muchas manos, que implica a diferentessectores de la sociedad y abarca varias generaciones.Por lo tanto, la construcción de la paz exige una men-talidad de maratón. El éxito no es muy frecuente, y,para quienes sean capaces de ir más allá, en pocasocasiones es permanente, puesto que los avances enun frente desencadenan a menudo una nueva seriede retos o conflictos generados por el cambio. Estedocumento desea compartir las experiencias y leccio-nes aprendidas por personas ejercitadas en estas prác-ticas, que reflejan su trabajo durante muchos años.Estas experiencias hacen hincapié en la primacía delas poblaciones locales y sus capacidades caracterís-ticas, y reconocen la necesidad que existe de comple-mentar el trabajo realizado tanto por gobiernoscomo por instituciones intergubernamentales, ingre-dientes indispensables en la construcción de una pazque sea a la vez viable y duradera.

Los casos contenidos en este volumen representanun trabajo realmente revolucionario. Enfrentándosea enormes obstáculos, personas de distintas religio-nes y dirigentes empresariales se unieron a los políti-cos para promover un difícil proceso que llevó a latransición negociada y al fin del sistema de apartheiden Sudáfrica. Un heterogéneo conjunto de organiza-ciones e instituciones de Guatemala —en representa-ción de pueblos indígenas, iglesias, sindicatos, gruposde mujeres y otros— colaboró para promover lasasambleas ciudadanas que articularon una agendapara la paz y forjaron acuerdos viables, aunqueimperfectos, en las negociaciones entre el Gobiernoy las guerrillas.

En Irlanda del Norte, mujeres de distintas comuni-dades se organizaron para tener voz en la construc-ción de un acuerdo y en su laboriosa puesta en prác-tica. En Colombia y Filipinas, la población continúa

Presentación 7

con sus esfuerzos de delimitar territorios donde serespeten los derechos de la ciudadanía no comba-tiente, en regiones donde los militares y la oposiciónarmada siguen enzarzados en combates. Estas expe-riencias son tan sólo unos ejemplos. Pese a no ofre-cer pautas que aseguren el éxito, revelan sin embar-go caminos o senderos alternativos para dar nuevospasos en situaciones que, a veces, parecen irremisi-blemente sin salida.

Incluso los valientes esfuerzos de gobiernos o deorganizaciones intergubernamentales han encalladoen ocasiones en las duras realidades de los conflictosprolongados. En Israel y Palestina, los Acuerdos deOslo —a pesar de que fueron saludados como unpaso rompedor y decisivo— han fracasado en el obje-tivo de detener la escalada de violencia que está pro-fundizando la división, la amargura y la creciente pér-dida de vidas. El Acuerdo de Belfast en Irlanda delNorte, moldeado con el apoyo de los Gobiernos delReino Unido y la República de Irlanda, se ve cuestio-nado una y otra vez al deteriorarse las relacionesintercomunitarias e interpartidistas, demostrandoque incluso los mejores empeños de los líderes guber-namentales chocan constantemente con restriccio-nes y límites. Puede que si la población hace suyo elproceso trabaje duro para garantizar resultados via-bles y superar los obstáculos que inevitablemente sur-gen una vez que un acuerdo está en vigor. Cuantoantes abordemos la tarea de construir la infraestruc-tura social de la paz, antes se aproximarán las socie-dades a otra realidad en la que la dignidad de la dife-rencia sea ensalzada, la tolerancia política searespetada y una paz justa sea factible.

Además, luchar por la paz en el clima actual, caracte-rizado por la guerra global contra el terrorismo, suponeun reto desalentador. En las últimas décadas hemospresenciado desastres humanitarios, masacres mons-truosas y guerras aparentemente inacabables enmuchas regiones del mundo. Sin embargo, en lascondiciones que resultaron de los trágicos sucesos del11 de septiembre de 2001, el trabajo de los ciudada-

nos en múltiples frentes para lograr una paz justa seha hecho más difícil, y el campo para su participaciónse ha visto enormemente recortado; no obstante, unamayor implicación es más imperativa que nunca. Amedida que los gobiernos forman alianzas paraactuar contra el azote común del terrorismo que perci-ben, se da prioridad a los medios militares de resolu-ción de conflictos. Esos enfoques tienden a socavarlos esfuerzos para dar respuesta a los agravios especí-ficos que constituyen el núcleo de los conflictos irre-solubles en diversos contextos. Se han adoptadomedidas que pueden erosionar el respeto por elimperio de la ley y por los avances en el campo de losderechos humanos, a la vez que hacen que los esfuer-zos negociadores sean aún más difíciles.

En el trabajo por la paz, proceso y resultados van dela mano. A no ser que la gente, las poblaciones,hagan suyo el proceso y contribuyan a diseñar resul-tados sostenibles, será ciertamente difícil proporcio-nar seguridad humana o un futuro que tenga senti-do. Desatar más violencia o lanzar guerras a granescala no garantiza una seguridad completa, dondehombres y mujeres se sientan a salvo, y las comuni-dades seguras. Una seguridad centrada en las perso-nas responde a los anhelos más profundos de jóve-nes y mayores por igual, y es compartida incluso porencima de divisiones políticas. Puede ser que sóloallí donde los pueblos y sus comunidades ponenmanos a la obra para construir una paz más inclusi-va sea donde menos lejana esté la posibilidad de unaseguridad humana que responda a preocupacionescomunes.

En última instancia, las experiencias de personas quehan intentado construir la paz y no se desalientan sonuna fuente de esperanza. Esta publicación puedeparecer un paso modesto, una pequeña contribuciónde personas cuyos pensamientos están atrapadosentre dos tapas. Sin embargo, para quienes han vivi-do o aún viven en conflictos violentos, la esperanza esquizás la necesidad del momento en la maratonianajornada llamada construcción de la paz.


AgradecimientosEl enfoque para abordar este proyecto temático se desa-rrolló durante el otoño de 2001, mediante un extensoproceso de consulta por todo el mundo, con personasde la sociedad civil practicantes de la pacificación. Seperfiló un poco más durante un taller de análisis con-junto en febrero de 2002. Conciliation Resources quisie-ra extender su profundo agradecimiento a nuestrosescritores y escritoras, a quienes corrigieron pruebas, aquienes hicieron fotografías, y a quienes contribuyerona estos procesos de consulta y análisis, especialmente a

Adan Abkor, Han Peter Bulloven, Matt Bryden, RufaCagoco Guiam, Madeline Church, Tyrol Ferdinand,Simon Fisher, Diana Francis, Sabien Freizer, Peter Gas-trow, Juan Gutiérrez, Fernando Hernández, Mark Hoff-man, Vernon Jantzi, Steve Kibble, Avila Kilmurray, SusanColin Marks, Clem McCartney, Chris Mitchell, Moha-med Abdi Mohamed, Batapola Nanda Thero, LaurieNathan, Giselle Ober, María Lorenza Palm-Dalupan,Jenny Pearce, Jorge Rojas, Oumar Sako, Luis Emil Sana-bira, Rachel Sieder, Zeïdan Ag Sidalamine, K. Sithampa-ranathan, Richard Smith, Karen Tañada, RosalinaTuycu, Steve Williams y Sue Williams.

Introducción

Democratización de los procesos depacificación:estrategias ydisyuntivas para la participaciónciudadana

Catherine Barnes

Catherine Barnes es consultora independientesobre conflictos y derechos humanos,especializada en procesos de pacificación.Posee el doctorado del Centro de Análisis yResolución de Conflictos y es asociada alprograma de Conciliation Resources.

E n países desgarrados por la guerra, los proce-sos de paz son algo más que una manera deponer fin a las hostilidades armadas. Al ir a las

cuestiones de fondo que generan el conflicto y desa-rrollar nuevas reglas del juego, brindan oportunidadesde desplegar la hoja de ruta hacia un futuro en paz.Vista así, la construcción de la paz puede ser un pro-ceso político para el cambio social. El carácter de esteproceso, que incluye quiénes participan —en quégrado, en qué fase y en calidad de qué—, los acuer-dos alcanzados y cómo se hacen efectivos, puedegenerar coyunturas para cambios estructurales engobernación, derechos humanos, seguridad y políti-cas de desarrollo, así como dar forma a las relacionesentre quienes están enzarzados en el conflicto.

La estrategia predominante en las negociaciones paraconcluir guerras internas consiste en reunir a losrepresentantes de los grupos combatientes (gobier-nos e insurgentes armados) —por lo general, con laasistencia de la mediación internacional y a menudoa puerta cerrada en un lugar extranjero— para alcan-zar un acuerdo que satisfaga al menos las mínimas exi-gencias de los negociadores. Mediante este plantea-miento se ha puesto fin a muchas guerras, y se hanalcanzado algunos acuerdos sostenibles. Sin embargo,este método raramente ofrece a quienes no tomaronlas armas —entre ellos, otras agrupaciones políticas,la sociedad civil organizada o la población en gene-ral— posibilidades de tener voz en la configuraciónde los acuerdos o en su ratificación. Aunque es pro-bable que el fin de las hostilidades sea recibido conun sentimiento general de alivio, hay quienes puedensentirse marginados de un acuerdo que no es suyo.Éste puede ser el caso si los dirigentes iluminados alcan-zan un acuerdo que va más allá de lo que resulta acep-table para la opinión pública más conservadora. Taldistanciamiento puede intensificarse si además se per-cibe que el acuerdo se centra más en el reparto del botínentre quienes están dispuestos a utilizar la violenciapara llegar al poder que en el fomento de la inclusión

Introducción 9

social y el desarrollo equitativo. El proceso en símismo tampoco ha contribuido a fortalecer formasdemocráticas de toma de decisiones ni ha proporcio-nado espacios para que los distintos grupos sociales ypolíticos lleguen conjuntamente a acuerdos paraabordar los temas que les dividen. Éste es un motivoespecial de preocupación en situaciones en las que elgobierno y los grupos armados carecen de una fuertebase social de apoyo, y, por tanto, ninguno es vistocomo representante legítimo de los intereses popula-res. En demasiadas ocasiones, el mensaje implícito esque la violencia da frutos.

Esta publicación ahonda en las alternativas al enfo-que de pactos de elite en las negociaciones de paz.Documenta y analiza un abanico de experiencias enlas que activistas no combatientes hicieron valer elderecho de la población en general a participar enlos procesos negociadores para diseñar el futuro desu país. Con su actividad, fueron capaces de influir,en distintas medidas, en la forma del proceso, laagenda de cuestiones a tratar, los acuerdos funda-mentales que se alcanzaron y su aplicación. En lamayor parte de los casos, llevaron el proceso de con-versaciones más a la esfera pública, permitiendo queuna mayor diversidad de personas contribuyera consugerencias y siguiera las negociaciones. Con mástransparencia, la población pudo comprender mejor—y potencialmente aceptar— las razones de los com-promisos alcanzados. Más aún, los procesos marcaronun momento de cambio histórico en cada país, y con-tribuyeron a dejar sentado el valor del debate públi-co y de los procesos democráticos como legítima res-puesta a los conflictos.

Ésta es la primera vez que la revista Accord presentauna serie de experiencias en distintos países en aras deuna mejor comprensión de una cuestión transversalconcreta de la construcción de la paz. Por ello mismo,la cobertura del contexto general de cada proceso depaz es necesariamente limitada. Sin embargo, al cen-trarse en mecanismos que permiten la participaciónciudadana, la variedad de casos ofrece un importanteacercamiento comparativo a un enfoque poco docu-mentado de la práctica de la construcción de la paz.

En este contexto, los mecanismos son un procedimien-to o proceso definible y marcado por el tiempo paraimplicar a representantes de diversos sectores y gru-pos identitarios en la deliberación de las cuestionesinherentes y de procedimiento que se abordan en lasnegociaciones. Es probable que el mandato de estosmecanismos varíe de uno a otro. En el extremo maxi-malista del procedimiento, el mecanismo puede serun cuerpo deliberante cuyos acuerdos tengan fuerzalegal; en el extremo minimalista, son entidades bási-camente consultivas, con resultados que se toman encalidad de recomendaciones. Cada uno de los meca-nismos analizados existía en la esfera pública: sectores

sociales más amplios tenían conciencia de ellos ytuvieron posibilidades de participar. Como tales, pue-den recibir amplia cobertura en los medios, las cues-tiones se pudieron debatir seriamente en público, ylos representantes pudieron consultar con las perso-nas a las que representaban. Así, estos mecanismos secaracterizan por rasgos que incrementan la transpa-rencia y responsabilidad del propio proceso. Son dis-tintos, aunque complementarios, del tipo de papelespacificadores que desempeñan en la sociedad civilindividuos y agencias no de parte que actúan comointermediarios discretos, facilitadores del proceso yformadores para apoyar el diálogo constructivo entrelos protagonistas principales, o para crear un entornosocial propicio a la pacificación.

Para un volumen de más de cien páginas hemos teni-do que seleccionar casos de una bien repleta cesta deexperiencias de todo el mundo. Al repasar la diversi-dad de las experiencias sobre las que se aporta infor-mación aquí, queda claro que no hay fórmulas uni-formes que puedan trasplantarse de un lugar a otro,porque el impulso para activar una auténtica partici-pación está profundamente arraigado en el tejido decada sociedad. Pero esperamos que los lectoresencuentren abundantes ideas estimulantes, así comorelatos aleccionadores, para alentar intentos en otroscontextos, y para aportar información a la política ypráctica más general de construcción de la paz.

Participación representativa,consultiva y directaUna cuestión central que ha guiado este proyecto hasido analizar cómo los intereses, aspiraciones y valo-res de los distintos elementos que componen unasociedad pueden alentar la negociación política. Loscasos revelan varias formas básicas: participación repre-sentativa, mediante partidos políticos; mecanismos con-sultivos, mediante los cuales la sociedad civil tiene laposibilidad de dar voz a sus puntos de vista y formu-lar recomendaciones; y participación directa, por lacual todas las personas interesadas entran en un pro-ceso de desarrollo y puesta en marcha de acuerdospara resolver el conflicto.

En Sudáfrica e Irlanda del Norte, las negociacionespolíticas implicaron a todos los grupos políticos que,con un determinado grado de respaldo público, esta-ban dispuestos a participar en las conversaciones. Enambos casos, los actores clave se dieron cuenta deque no era probable que un acuerdo fuera sosteniblesin la implicación y consentimiento de todas lasdemás partes. Por lo tanto, no se produjo ningúnintento serio de limitar las negociaciones dirigiéndo-se exclusivamente a los principales grupos opositoresarmados. Esto sucedió, en parte, porque los partidospolíticos representaban bases electorales que proba-blemente habrían trabajado contra un acuerdo si


hubieran quedado completamente excluidas del pro-ceso. Además, cada sociedad poseía una tradiciónpolítica que contribuyó a dar forma a una estructuramás democrática del proceso de paz. En cada lugar,existía un bien desarrollado sistema de política multi-partidista, arraigado en las vibrantes culturas políticasde las distintas comunidades, y muchos partidos tení-an mecanismos de consulta a su militancia y gruposafiliados. Estos factores incrementaron el potencialde los partidos para servir de canalizadores de losintereses y valores de sus bases electorales; podíanrepresentar las opiniones predominantes y contribuira atraer al proceso a sus simpatizantes.

No obstante, es probable que existan límites a lamedida en que los partidos políticos representan losintereses ciudadanos, y, en consecuencia, existe lanecesidad de garantizar que las elites políticas no seapropien de las negociaciones para lograr arreglosque beneficien a sus propios intereses partidarios sintener en cuenta asuntos públicos más amplios. Enambos procesos, se produjeron debates sobre el rela-tivo grado de influencia que cada partido deberíatener en función del tamaño de su base de apoyo. EnIrlanda del Norte, se resolvió celebrando eleccionespara designar a los partidos que participarían en lasnegociaciones; más aún, el acuerdo tenía que ser rati-ficado mediante referéndum público. Aunque quizásno fue concebido para ello, el sistema también posi-bilitó la participación de quienes están fuera de lapolítica puramente institucional. Como describe KateFearon, un grupo transcomunitario de mujeres, acti-vistas de la sociedad civil, constituyó la Coalición deMujeres de Irlanda del Norte para presentarse a laselecciones, movilizando suficiente electorado comopara obtener un escaño en la mesa negociadora, y,por lo tanto, contribuyendo a garantizar que las con-versaciones abarcaran una más amplia gama de opi-niones. Como muestra Eldred De Klerk, en Sudáfricase desarrolló un proceso en dos fases, en el cual todoslos partidos, independientemente del tamaño de subase de apoyo, pudieron participar en las nego-ciaciones para determinar las normas que guiarían latransición y los principios constitucionales funda-mentales. A esa fase le siguieron las elecciones públi-cas para la Asamblea Constitucional, que, a su vez, sevio influida por un programa de participación ciu-dadana que logró casi dos millones de aportaciones.En ambos lugares, la negociación dio como resultadoreformas constitucionales y políticas de gran calado yampliamente respaldadas. Además, los políticos quese vieron obligados a trabajar superando las divisionesdel conflicto salieron del proceso mejor preparadospara la cooperación futura en un sistema político másinclusivo.

El proceso de paz de Guatemala y la Comisión deUnificación Nacional de Filipinas muestran unmodelo distinto de participación de la sociedad civil

mediante procesos de consulta. Enrique Álvarez yTania Palencia Prado analizan los esfuerzos guate-maltecos para poner fin a décadas de guerra median-te negociaciones que fueron espoleadas, en parte,por dirigentes religiosos de la Comisión Nacional deReconciliación, nombrada por el Gobierno, quepatrocinó el Gran Diálogo Nacional. Creó un espaciosin precedentes para que los sectores no combatien-tes discutieran sobre las causas estructurales del con-flicto. Los participantes identificaron cuestiones claveque más adelante se incorporaron a la agenda oficialde las negociaciones. En respuesta a las exigencias dediversos activistas cívicos, las negociaciones bilateralesentre el Gobierno y las guerrillas, con mediación dela Organización de las Naciones Unidas (ONU), estu-vieron acompañadas de una Asamblea de la SociedadCivil. Ésta incluía representantes de los distintos —y aveces antagónicos— sectores organizados de la socie-dad, para discutir sobre los temas de fondo y alcanzarconsenso sobre recomendaciones que serían remiti-das a los negociadores. Los acuerdos finales, queabordaron una ambiciosa gama de cuestiones, refle-jaron la mayor parte de sus propuestas. Pero el poderde los grupos favorables al acuerdo de paz era débilen relación con el de quienes apoyaban el statu quo.El “no” en un referéndum sobre enmiendas constitu-cionales impidió la ejecución de algunas de las dis-posiciones más significativas. Tras décadas de gobier-no represivo autoritario, que inculcó el miedo yrestringió el desarrollo de la sociedad civil organiza-da, incluidos los partidos políticos representativos, loslazos entre los dirigentes civiles y la población engeneral eran bastante débiles. Además, el apretadocalendario de la Asamblea supuso que, salvo notablesexcepciones, las personas participantes no fuerancapaces de fomentar en la población una compren-sión bien informada sobre lo que significaban losacuerdos, ni de generar el necesario apoyo a las refor-mas a largo plazo que éstos implicaban.

Fidel Ramos, presidente de Filipinas, nombró laComisión de Unificación Nacional (CUN) en 1992con el fin de ayudar a reavivar las conversaciones depaz con diversos grupos armados de oposición y deobtener recomendaciones para un proceso hacia“una paz justa, total y duradera”. Miriam CoronelFerrer describe cómo, junto con organizaciones de lasociedad civil, la CUN organizó un proceso de con-sulta por todo el país, involucrando a representantessectoriales y, en algunos casos, a muchas personasindividuales interesadas en él. Contribuyó a reavivarel interés en y el apoyo a la resolución pacífica devarios conflictos violentos, cuyos temas específicosserían tratados en negociaciones bilaterales entre elGobierno y los grupos armados. El proceso se tradujoen una serie de principios que guiaron los programasde pacificación de sucesivos gobiernos. Sin embargo,dado que la mayoría de los conflictos se mantienen, yque no se hicieron efectivas las recomendaciones fun-

Introducción 11

damentales, hay sectores escépticos sobre el nivel decompromiso de quienes controlan el Estado con lasreformas de calado.

Una conclusión que se extrae de las experiencias gua-temalteca y filipina es que los procesos de consulta —aunque supongan una valiosa ocasión para identi-ficar temas y construir consensos— pueden ser formasde participación más débiles que el modelo represen-tativo. En el peor de los casos, pueden ser un ejerciciosuperficial de relaciones públicas; en el mejor, pue-den representar una ocasión para aportar ideas aldebate político, a la vez que fortalecen la legitimidadde distintos elementos de la sociedad civil para tenervoz en la toma de decisiones políticas.

Los encuentros intercomunitarios de Malí, la Asam-blea Municipal Constituyente de los Mogotes enColombia y las comisiones de paz locales y regionalesde Sudáfrica muestran otra modalidad de partici-pación basada en la implicación directa de personasde la población en la construcción local de la paz. Encada uno de estos casos, dirigentes civiles localesimpulsaron y condujeron procesos en los que todaslas personas de la comunidad que mostraron interésfueron implicadas en el desarrollo y puesta en mar-cha de acuerdos para tratar aspectos de un conflictocuyo control estaba al alcance en sus manos. En Malí,la serie de intentos del Gobierno para negociar unacuerdo político con los movimientos armados queencabezaban un levantamiento separatista en elnorte, desembocó en acuerdos que no lograron dete-ner los enfrentamientos. Por el contrario, diversascomunidades hasta entonces interdependientesempezaron a fracturarse a lo largo de nuevas líneas deconflicto. Kåre Lode describe cómo un grupo de faci-litadores no gubernamentales, bebiendo de las tradi-ciones de toma de decisión comunitarias, fomentaronpor todo el norte una serie global de encuentrosintercomunitarios localmente dirigidos, que dieroncomo resultado acuerdos de tregua locales y estrate-gias para abordar las principales fuentes de conflicto.El efecto acumulativo de este proceso fue el consensosobre prioridades de desarrollo, el fin de la guerra, yun espacio para la reconciliación nacional.

Monseñor Gómez Serna describe cómo los habitan-tes de Mogotes, en Colombia, eran vulnerables antediversos grupos armados y estaban sometidos a auto-ridades corruptas que promocionaban los interesesde las elites locales. Inspirándose en la idea de lasoberanía popular, y a raíz del secuestro del alcaldede la localidad por un grupo armado, la ciudadaníase movilizó, protestando y reivindicando el gobiernolocal. Crearon una Asamblea Municipal Constituyen-te, basada en los principios de democracia directa;formularon un plan integral de desarrollo y crearonuna comunidad independiente de todos los gruposarmados no estatales. Mogotes se convirtió así en una

de las primeras de las numerosas zonas de paz deColombia. Aunque la población no tiene capacidadpara abordar el conflicto a nivel nacional, ha creadoespacios de relativa paz, y ha empezado a construirun nuevo tipo de política y de formas de gobernar.

En la sociedad sudafricana, profundamente divididay segregada, la creciente violencia política amenazabael proceso de negociación y devastaba muchas comu-nidades. Para afrontar este problema, los partidospolíticos —en un proceso previo y distinto de las con-versaciones constitucionales— negociaron el Acuer-do Nacional de Paz. Chris Spies detalla cómo elAcuerdo estableció por mandato un sistema deestructuras nacional, regional y local para el segui-miento y mitigación de la violencia, sistema queincluía comisiones de paz locales y regionales queincorporaban personas de la zona, con distintos per-files, a la mediación proactiva en disputas y en la faci-litación de acuerdos localizados sobre cómo trataracontecimientos políticos. Desescalando el conflictoa nivel local, hicieron una importante contribución ala estabilización del país, permitiendo que progresa-sen las negociaciones sobre el futuro a nivel nacional.

En cada uno de estos tres casos, la población local seimplicó en procesos para crear una paz pragmáticacon los otros en su comunidad, posibilitando la coe-xistencia y el trabajo activo en pro de un desarrollopacífico mutuamente beneficioso. Un factor signifi-cativo es la escala en la que operaron: al trabajar anivel comunitario, los dirigentes locales pudieronfacilitar procesos que introdujeron a cientos, inclusomiles, de personas en un diálogo político directo,cara a cara. En general, quienes participaron en estosprocesos acababan sintiendo como suyos los acuer-dos alcanzados, sintiendo también un grado de res-ponsabilidad en su aplicación. Aunque se mantuvie-ran las desavenencias, se crearon nuevos mecanismospara resolverlas pacíficamente. Pese a que los acuer-dos no fueron contratos de obligatoriedad jurídica,los procesos crearon un clima general de presiónsocial sobre las partes afectadas para que cooperasenateniéndose a lo acordado.

Creación de un foro para la participaciónUno de los temas interesantes abordados a lo largodel trabajo es cómo se crearon los espacios para laparticipación ciudadana y si el origen de un mecanis-mo determina la calidad de la participación que seproduce durante el proceso. Ninguno de los meca-nismos fue inevitable o automático; la pacificaciónoficial no suele ofrecer espacio para la participaciónciudadana, y, cuando lo concede, es de mala gana.Quintin Oliver analiza que cada experiencia surgióde la activación de fuerzas sociales que ya existían, yencajó en el contexto general de un proceso de tran-


sición política. Emergieron a través de la constelaciónparticular de actores y circunstancias que llevabanhacia las negociaciones de paz; de las expectativas yrecursos implícitos en las tradiciones culturales y polí-ticas del país; de la visión y estilo de trabajo de los diri-gentes, y —lo más importante— de la capacidad quetuvieron las partes no directamente combatientes deexigir su propio protagonismo.

En la mayoría de los casos, el proceso de paz estuvoestrechamente vinculado a pasos hacia la democrati-zación. Parece que los dirigentes consideraban losprocesos participativos como una forma de fortalecersus credenciales democráticas. Abierto el espaciopara la intervención, activistas bien organizados de lasociedad civil pudieron dar forma a la naturaleza yalcance de su implicación, y, en muchos casos, asumirpapeles cada vez más influyentes. En cada uno de loscasos, las personas organizadoras utilizaron estructu-ras sociales existentes o tradiciones culturales comofuente de inspiración y legitimidad. Allí donde existíauna tradición comunitaria de toma de decisiones,especialmente en Malí, ésta fue activada para crearun espacio para la pacificación. En lugares con tradi-ción política de movimientos de masas, caso de Sudá-frica, ése fue el canal para la participación. Enmuchos puntos, los dirigentes de las iglesias estuvie-ron en primera línea y fueron capaces de tirar de sulegitimidad como autoridades morales para iniciar pro-cesos que llevasen hacia el cambio social pacífico.Pero otros sectores organizados de la sociedad fueronigualmente imprescindibles.

Aunque el ingrediente más importante en cada pro-ceso fue la activación de las partes afectadas, la pues-ta en marcha de cada mecanismo precisó de unavariedad de recursos financieros, técnicos y prácticos.En la mayor parte de los casos, la financiación se obtu-vo principalmente de fuentes nacionales, con apoyoadicional de donantes extranjeros (especialmente depaíses amigos del proceso de paz). El apoyo estratégico yadministrativo provino de distintas fuentes, a menudode la sociedad civil. El Movimiento Empresarial deConsulta apoyó con personal para facilitar y adminis-trar la negociación en Sudáfrica; el grupo de facilita-dores para las reuniones intercomunitarias de Malí loreunió una persona de confianza de la Ayuda de laIglesia Noruega; y los obispos católicos desempeña-ron un papel fundamental de liderazgo tanto en Gua-temala como en Mogotes (Colombia).

Los casos ponen de manifiesto el valioso papel quepueden desempeñar los actores internacionales, seangubernamentales, intergubernamentales o no guber-namentales. Pueden contribuir a crear el espaciopara los mecanismos, literalmente (patrocinando oacogiendo reuniones) y políticamente (alentando alos gobiernos y grupos armados a que abran el pro-ceso a otros grupos). La experiencia guatemalteca

también destaca la importancia de su contribuciónpara garantizar la seguridad personal de quienes par-ticipan. Es una tarea que las fuerzas de seguridadestatales pueden ser incapaces de realizar —especial-mente si han sido cómplices de violaciones de dere-chos—, y pueden ser necesarios observadores inter-nacionales o incluso pacificadores para crear unambiente seguro para la participación.

El derecho a participarLa participación ciudadana en los procesos de pazdebe ser entendida asimismo en el contexto másamplio del derecho a una auténtica participación enel gobierno. En la medida en que la negociación vamás allá de acuerdos sobre los medios para poner fina las hostilidades, y aborda cuestiones que afectan a laestructura del Estado, los sistemas políticos o la asig-nación de recursos, pasa a ser una forma de toma dedecisiones políticas. Las normas internacionalessobre derechos humanos garantizan a toda personael derecho a participar en la conducción de los asun-tos públicos, y promueven específicamente los dere-chos de las mujeres, pueblos indígenas y miembrosde grupos minoritarios a participar realmente en latoma de decisiones políticas. Puede entenderse que,como tales, estas normas internacionales imponen alos gobiernos y organizaciones intergubernamentalesla obligación de fomentar las oportunidades para laparticipación efectiva en los procesos de paz.

Esa obligación plantea interrogantes sobre la respon-sabilidad de los mediadores internacionales, especial-mente quienes representan a la ONU o a otras orga-nizaciones internacionales. Marrack Goulding analizaalgunas de estas cuestiones, y comenta que, tradicio-nalmente, la mayoría de los gobiernos aborda la cons-trucción de la paz como una actividad fundamental ybásicamente gubernamental, supuesto que se haextendido a las organizaciones intergubernamenta-les. Los mediadores internacionales suelen concebirsu intervención como la de dirigir el proceso de nego-ciación. La mayoría exigen un alto nivel de confiden-cialidad para ser eficaces en su cometido, que tiendea centrarse en mercadear arreglos entre las partescombatientes. Hay quienes estimarían que la idea deabrir el proceso a un abanico más amplio sería unacomplicación peligrosa e innecesaria en su tarea prin-cipal de poner fin a la guerra. Como demuestra cadauno de los procesos tratados aquí, hay un tiempo y unlugar en los que es necesario el diálogo en privadopara impulsar el proceso, y la intermediación externapuede desempeñar un papel asistencial de valor incal-culable. Sin embargo, el reto permanece: si los diri-gentes de las partes combatientes no fomentan lainclusión (posiblemente por el interés en consolidarsus propias posiciones), ¿tienen los patrocinadoresinternacionales de un proceso la obligación de crearlas situaciones para una mayor participación, al

Introducción 13

menos sobre decisiones que podrían desembocar enla reestructuración del Estado y de los sistemas degobierno y las prioridades políticas? Es más, ¿retrasarla participación hasta después de que se haya alcan-zado un acuerdo supone costes de oportunidad inhe-rentes? Son cuestiones que necesitan un mayor deba-te en los círculos internacionales de construcción dela paz. Tal debate debería verse atemperado por lapercepción de que, en última instancia, son las perso-nas de las sociedades afectadas por los conflictos lasque deben sentir como suyo el proceso de cambiopolítico, si éste ha de responder a sus necesidades.

Representación, responsabilidade inclusiónEl problema de la escala está en que resultaría difícilque todos los miembros de una sociedad participasendirectamente de manera significativa en unas nego-ciaciones a nivel nacional, aunque puede haber másposibilidades a nivel comunitario. Existe, pues, ciertacantidad de dilemas potenciales sobre el grado deresponsabilidad y representatividad de quienes parti-cipan, especialmente en procesos del tipo de partici-pación política y de consulta, donde puede que losdirigentes no se hayan podido implicar o comunicareficazmente con sus organizaciones y con la pobla-ción en general. Se han utilizado diversos métodospara ayudar a afrontar esta cuestión en el modelo derepresentación política: se eligieron las delegacionesen comicios públicos, y se organizaron referendossobre los acuerdos para asegurar que se obtenía tantoun mandato electoral como el consentimiento a loacordado. Los mecanismos de consulta no contaroncon este tipo de medidas formales; sin embargo, aun-

que tuvieron influencia, quienes participaron notuvieron que soportar la carga de la responsabilidadde la elaboración de acuerdos de obligatoriedad legalsobre el futuro de sus países. Otros interrogantes bási-cos podrían estar en si esos organismos representa-ban realmente la diversidad del interés común y de laopinión pública, y si fueron capaces de generar unamplio consenso social en apoyo del proceso y de losacuerdos alcanzados.

Parece que los procesos de paz pueden generar opor-tunidades que permitan que un conjunto de gruposanteriormente subordinados lleguen a tener voz en laconfiguración de acuerdos que les permitirán parti-cipar eficazmente en el futuro. Esa ocasión puedeperderse, sin embargo, si dichos grupos son margi-nados y excluidos porque no han practicado la luchaarmada. Dado que cada uno de los procesos aquírecogidos permitió una más amplia participación,otorgaron mayores oportunidades de tener voz aquienes tradicionalmente han permanecido en lasperiferias políticas y sociales. Pero su inclusión noestaba garantizada; en la mayor parte de los casos,tuvieron que reclamar su derecho a estar presentesen el proceso. Por ejemplo, la temprana intervenciónde una delegada en las negociaciones de CODESA enSudáfrica hizo que las delegaciones de los partidos,mayoritariamente masculinas, se avergonzasen hastatal punto que introdujeron sistemas para fomentar larepresentatividad de género. Las comunidades mayasen Guatemala se organizaron para tener un mayorprotagonismo en la Asamblea de la Sociedad Civil, eimpulsaron un acuerdo histórico que reconoce suidentidad y derechos. Sin embargo, puede haberotros obstáculos a la participación efectiva. Hay que


Grupo Instrumento

General Declaración Universal de los Derechos Humanos, artículo 21.Convenio Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 25 (adoptado en 1996).

Mujeres Resolución 1325 del Consejo de Seguridad (S/RES/1325) sobre Mujeres, Paz y Seguridad.Convenio de la ONU para la Eliminación de Cualquier Forma de Discriminación contra la Mujer (artículo 7).Declaración de la ONU sobre la Participación de la Mujer en la Promoción de la Paz y la Cooperación Internacionales.Plataforma de Pekín para la Acción (A/52/231).

Minorías y Convenio Internacional para la Eliminación de Cualquier Forma de Discriminación Racialpueblos indígenas (artículo 5.c).

Declaración de la ONU sobre los Derechos de Personas pertenecientes a MinoríasNacionales o Étnicas, Religiosas y Lingüísticas (artículos 2.2 y 2.3).Convenio de la Organización Internacional del Trabajo, de 1989, sobre Pueblos Indígenasy Tribales en Países Independientes, nº 169 (artículos 4, 6, 7, 14, 17).

El derecho a participar: algunos instrumentos de la ONU

estar atento para garantizar que el formato no dejeen desventaja a ciertos participantes, especialmenteaquellos que han estado previamente excluidos de losprocesos políticos. La formación y el consejo estraté-gico pueden ayudar, como puede hacerlo el asegurarque el diseño y formato del proceso no sea un reflejode estructuras sociales excluyentes.

Proceso legítimo: ¿resultadoslegítimos?En muchas de las experiencias, se dieron tensionessobre el mandato de los mecanismos y sobre cómoconectaba, por un lado, con las expectativas de lapoblación y, por el otro, con la toma de decisionespolíticas más globales. Algunos procesos que intenta-ron dar cabida a grandes sectores de la población detodo el país —como el de la CUN en Filipinas, lasconsultas públicas sobre la Constitución en Sudáfricao las concertaciones regionales de Malí— fueron inter-pretados por algunos analistas como una especie demaquillaje para poner una fachada pública aceptablea acuerdos que en otras circunstancias se alcanzaríanen privado entre las elites. Sin embargo, cada proce-so provocó opiniones diversas, que pudieron influiren quienes tomaban las decisiones, y también hizoque el debate político saliera de la capital, trasladán-dolo a espacios accesibles a la gente de a pie. Ademásde la dimensión instrumental de influencia en lasdecisiones, se dio asimismo un valor simbólico impor-tante: la gente sentía que estaba siendo incluida en elquehacer político, a menudo por primera vez, y queera capaz de participar en la construcción del futurode su país. Abrir el proceso también proporcionó laposibilidad de configurar la agenda negociadora detal forma que se evitase que los dirigentes del con-flicto armado impusieran los términos de la paz a lapoblación en general. Todos los casos estudiadosindican que los mecanismos de participación consi-guieron abrir el abanico de cuestiones abordadas,recogiendo la diversidad de las preocupaciones de laciudadanía, y que contribuyeron en general a unamayor profundidad en el debate.

Estos procesos no se dieron al margen de considera-ciones de real politik, sino que, por el contrario, fue-ron resultado de la conciencia de que llegar a alcan-zar soluciones consensuadas ofrecía la mejorperspectiva para una paz duradera, porque ningunaparte podía dominar unilateralmente. En la mayoríade los casos, se primó la toma de decisiones consen-suada, evitándose las adoptadas por votación, porgenerar divisiones innecesarias. Grupos políticos máspequeños fueron capaces de tener una influencia depeso en los resultados, cuando se organizaron eficaz-mente y articularon propuestas y análisis coherentesy persuasivos. Por lo tanto, con su inclusión en lamesa, estos procesos más participativos se convirtie-

ron de facto en un foro donde compartir ciertos gra-dos de poder. No obstante, hubo limitaciones inhe-rentes sobre las cuestiones que los procesos podíanabordar de manera efectiva, especialmente allí dondeel poder de quienes controlaban el Estado no habíasufrido modificaciones fundamentales durante elconflicto o durante la transición negociada. En lamayor parte de los casos, por ejemplo, el proceso nodesembocó en la redistribución de la riqueza, pese alhecho de que resolver esa desigualdad fuera plantea-do a menudo como un objetivo central tanto por losmovimientos armados como por la sociedad civil.

Varios autores indican que un acuerdo de paz marcael inicio de un proceso, no su final. A menudo seminusvaloran los retos de la aplicación; con demasia-da frecuencia, no se dota a los mecanismos paradicha puesta en práctica de los recursos necesarios, yel impulso generado por el proceso de negociaciónse pierde fácilmente. Aunque la participación puedellevar a una mayor apuesta por el acuerdo, y a uncompromiso de ponerlo en marcha, no debe darsepor hecho que vaya a ser así. En algunos casos, elasentimiento de ciertos grupos al acuerdo puedehaber sido una maniobra táctica que no implicaba suvoluntad de defenderlo —o al menos de atenerse aél—, llegado el momento de hacer efectivas las dis-posiciones más difíciles. Más aún, diversos intentos deinstitucionalización de los mecanismos de partici-pación en las fases de puesta en marcha naufragaron,dilapidando la capacidad de generar unos mayoresniveles de responsabilidad política. Pero incluso enlugares donde han aparecido dificultades en la apli-cación, ha sido imposible desdeñar totalmente elacuerdo, en parte porque el proceso para alcanzarloobtuvo amplia legitimidad pública. Los acuerdos hanpermanecido vivos en el discurso político público,como mínimo como aspiraciones, y los activistas afavor del acuerdo continúan utilizando esas líneascomo punto de partida de sus agendas políticas.

Construcción de la paz centradaen las personasLas sociedades desgarradas por la guerra están gene-ralmente fragmentadas, con divisiones profundas quese convierten en las líneas de fractura sobre las que seorganiza el conflicto. En estas circunstancias, cual-quier participación política puede ser peligrosa, y eldebate ciudadano se polariza por la ira y el miedo. Sinembargo, las experiencias aquí recogidas revelan quelos procesos de paz pueden dar pie a cierto grado dereconciliación social y política por el hecho de hacery mantener acuerdos. Este potencial tiene dos facetas:el contenido sustantivo de los acuerdos alcanzados ylos métodos del propio proceso. Los mecanismosefectivos de participación supusieron una diferenciaen la calidad de los acuerdos alcanzados —caracteri-

Introducción 15

zados por una serie de disposiciones para abordar lascausas subyacentes del conflicto— y, en la mayorparte de los casos, en la legitimidad con la que estosacuerdos fueron recibidos por la población. Más aún,los procesos contribuyeron a fomentar la transforma-ción de relaciones deterioradas por el conflicto;mediante debates dirigidos a desarrollar un mayorentendimiento y a intentar un consenso sobre cómodeberían abordarse los temas conflictivos, los enemi-gos fueron lentamente transformados en colaborado-res en la construcción de la paz.

Parece que allí donde un proceso de paz permiteuna amplia participación social y un debate públi-co, se pueden recuperar cuestiones altamente con-flictivas como temas normales del diálogo político,de la resolución de problemas y de la acción cons-tructiva. Por lo tanto, la participación se convierteen un período determinante en la transición deun orden político al siguiente, y puede, potencial-mente, generar movimientos hacia un sistemapolítico y una sociedad más participativos y demo-cráticos.



La transición

negociada

de Sudáfrica

Contexto, análisis y valoración

Eldred De Klerk

Antigua activista y miembro del MovimientoDemocrático de Masas que trabaja por elcambio estructural pacífico en Sudáfrica,Eldred de Klerk es gestora de programas delPrograma sobre Policía en la Escuela Graduadade Gestión Pública y Desarrollo en laUniversidad de Witwatersrand en Sudáfrica.

“Nosotros y nosotras, el pueblo de Sudáfrica,reconocemos las injusticias de nuestro pasado [… y] sostenemos que Sudáfrica pertenece a todaslas personas que la habitan, unidas en nuestradiversidad. Por lo tanto […] adoptamos estaConstitución como la suprema ley de la Repúblicapara sanar las divisiones del pasado [… y] paramejorar la calidad de vida de toda la ciudadanía yliberar el potencial de cada persona”.Preámbulo de la Constitución sudafricana.

Desde mediados de los años ochenta hasta 1996, lossudafricanos de todos los niveles de la sociedad inter-vinieron en un extraordinario proceso para negociarla transición de un Estado del apartheid, represivo ydesacreditado, basado en la segregación racial, a unEstado constitucional con una Carta de Derechosimpregnada de justicia, y con un gobierno democrá-tico legítimo. Sin embargo, pese a los profundos cam-bios políticos, Sudáfrica es todavía un país dividido;los más de 340 años de colonialismo y apartheid no sedeshacen en ocho. Cuestiones de etnicidad, identi-dad y racismo son aún parte de la psique nacional.Aunque el Gobierno ha hecho avances significativospara dar respuesta a algunas necesidades humanasbásicas, con la construcción de viviendas y clínicas desalud y el suministro de agua potable, el foso entre“quienes tienen” y “quienes no tienen” sigue crecien-do. Hasta un 22% de la población está infectada conVIH/sida. La frustración en la satisfacción de lasnecesidades elementales —que se manifiesta en lapobreza, el desempleo, la delincuencia y las adversi-dades socioeconómicas— es la causa subyacente delconflicto arraigado y continuado. A pesar de estasdificultades, la violencia política, en general, estáausente. Se puede decir que los procesos de diálogo,que constituyen el corazón de la transición, contribu-yeron a dejar sentada una cultura de negociaciónpacífica, blindando y asentando un hábito de coope-ración constructiva y coexistencia, tanto en lo políti-co como en lo económico. No obstante, aún son

La transición negociada de Sudáfrica 17

necesarias acciones decididas para cumplir la prome-sa contenida en el Preámbulo de la Constitución; deno ser así, el sueño puede estallar.

La colonización europea y el Estado del apartheidMúltiples pueblos han habitado desde tiempo inme-morial el territorio de la actual Sudáfrica: gruposindígenas khoisianos, grupos que hablaban bantú y,más recientemente, grupos de orígenes europeos, deprocedencia india y malaya, judíos y los de ascenden-cia mixta clasificados por el Estado sudafricano como“de color”. En la década de los noventa, el proceso denegociación de la transición democrática en Sudáfri-ca se enfrentó al reto de transformar una estructuraestatal basada en principios de segregación y desi-gualdad, que confería categorías diferentes a losmiembros de los distintos grupos.

El sistema de apartheid hunde sus raíces en 350 añosde conflictos religiosos, laborales y por la tierra. En1652, un grupo de colonos holandeses desembarcóen el Cabo de Buena Esperanza, y, poco a poco, esta-bleció una colonia rígidamente estratificada, basadaen el trabajo de esclavos de África y Asia para el culti-vo de las productivas tierras. Los británicos se hicie-ron con el control en 1795, forzando a numerososafrikáneres de lengua holandesa a huir a tierras másinteriores, donde establecieron nuevas colonias. A lolargo del siguiente siglo, los británicos conquistaronlos reinos africanos que quedaban y expandieron sucontrol, subsumiendo las nuevas repúblicas afrikáne-res. También se hicieron con el control de muchas delas lucrativas minas de oro y diamantes, cuya explota-ción se realizaba con trabajadores indios contratados.Los británicos reprimieron la rebelión de los bóeresafrikáner entre 1899 y 1902, aplicando una políticade tierra quemada e internando comunidades civilesafrikáneres y africanas en campos donde miles depersonas murieron de hambre y enfermedades.

Con la instauración de la nueva Unión de Sudáfricaen 1910 —que agrupaba bajo la monarquía británicaa los antiguos territorios controlados por británicos yafrikáneres—, los afrikáneres ganaron ascendencia yfueron determinantes en la redacción de una consti-tución basada en la supremacía blanca. Sucesivamen-te, se fue aprobando legislación que introdujo lasegregación racial, reservó casi toda la tierra parapropiedad de la raza blanca, y fue progresivamenteexcluyendo a la población africana, asiática y “decolor” de la participación política. El CongresoNacional Nativo Sudafricano, que en 1923 pasó a serCongreso Nacional Africano (conocido por sus siglasANC, del inglés African National Congress), se formópoco después de la Unión de Sudáfrica para oponer-se a la discriminación racial, extender el derecho a

voto y lograr la igualdad. Sus exigencias fueron recha-zadas por los sucesivos gobiernos.

Tras asumir el poder en 1948, el Partido Nacionalista,extremista afrikáner, empezó a extender sistemática-mente la política de apartheid para favorecer el podereconómico y político de los afrikáneres, lo que tuvocomo consecuencia uno de los repartos de la riquezamenos equitativos del mundo. La población fuesegregada en áreas de grupos definidos por razas, ycomunidades enteras fueron desplazadas de las zonasclasificadas como “sólo blancas”, utilizándose leyes depaso para controlar el movimiento de personas noblancas. La reivindicación mayoritaria en Sudáfricaacabó siendo la exigencia de un sistema político basa-do en el principio de “una persona, un voto”. Consig-nas como “poder para el pueblo” y “el pueblo gober-nará” reclamaban la creación de un sistema degobierno en el que pudieran votar todos los ciudada-nos y ciudadanas. No era tanto un desafío a la pree-minencia del Estado sudafricano, sino más bien a losusos concretos a que se destinaba el poder del Estado.

El Congreso del Pueblo y la Cartade LibertadesInspirándose en las anteriores campañas de Mohan-das Gandhi para defender los derechos de los traba-jadores indios en Sudáfrica, en 1952 el ANC y el Con-greso Indio Sudafricano organizaron una campañade masas de desobediencia civil, que amplió la basede la resistencia organizada. En 1955, cinco añosantes de ser prohibido, el ANC convocó un Congresodel Pueblo para elaborar una Carta de Libertadespara todas las personas sudafricanas. La Carta no sóloarticulaba a qué se oponía, sino también a favor dequé se pronunciaba. Dio forma al desarrollo del pen-samiento político, sentó los cimientos de un movi-miento a favor de la democracia, e influyó en lasnegociaciones de la década de los noventa. Fue unaexperiencia única de participación de masas en unproceso de anticipación política en circunstanciaspolíticas hostiles, y prefiguró la implícita perspectivade la participación popular en la creación de unanueva Sudáfrica.

En 1953 se empezó a preparar el proceso: centenaresde activistas organizaron mítines e iban casa por casapara informar a la población sobre el proyecto. A laciudadanía de a pie se le formulaba la siguiente pre-gunta abierta: “¿Qué tiene que cambiar en Sudáfricapara que usted pueda disfrutar de una vida plena yabundante en términos de país, de comunidad y como persona individual?”. Los organizadores descu-brieron que, si querían que la gente participase, teníanque ir a buscarla allá donde vivía, trabajaba y jugaba.Esta lección se convirtió en un potente principio ope-rativo para el movimiento por la democracia que sur-


gió en los años ochenta. Los organizadores recibíaninstrucciones para no redactar las reivindicaciones ennombre de la gente, sino para recolectar y contrastarlos puntos de vista que escuchasen; debían posibilitarprocesos que permitieran que quienes estaban des-poseídos y carentes de poder encontrasen su propiavoz, y no verse a sí mismos como representantes quepodían hablar por el pueblo. Las comunidades tam-bién nombraron delegaciones para que las represen-tasen en las concentraciones de masas, y recogierondinero para los desplazamientos.

El Gobierno intentó obstaculizar el Congreso, amedida que iba siendo evidente que el proceso cre-cía: se prohibieron las reuniones, las concentracioneseran disueltas por la policía y se confiscaba o destruíasu material. Pese al cinturón policial establecido, el26 de junio de 1955 se redactó en Kliptown, Johanes-burgo, la Carta de Libertades, basada en las reflexio-nes de los 2.800 delegados que se habían reunido enun polvoriento solar para debatir los resultados de las


Sudáfrica

Sigla Inglés Castellano1

ANC African National Congress Congreso Nacional Africano (ANC)AWB Afrikaner Resistance Movement Movimiento de Resistencia Afrikáner (MRA)AZAPO Azanian People’s Organization Organización del Pueblo Azanio (OPA)CBM Consultative Business Movement Movimiento Empresarial de Consulta (MEC)CODESA Convention for a Democratic South Convención para una Sudáfrica Democrática

Africa (CODESA)COSAG Concerned South African Group Grupo de Sudafricanos Afectados (GSA)COSATU Congress of South African Trade Unions Congreso de los Sindicatos de Sudáfrica (COSATU)CP Conservative Party Partido Conservador (PC)IFP Inkatha Freedom Party Partido de la Libertad Inkatha (PLI)LPC Local Peace Committee Comisión Local de Paz (CLP)MPNP Multi-Party Negotiating Process Proceso de Negociación Multipartidista (PNMP)NP National Party Partido Nacional (PN)NPA National Peace Accord Acuerdo Nacional de Paz (ANP)NPC National Peace Committee Comisión Nacional de Paz (CNP)NPS National Peace Secretariat Secretariado Nacional de Paz (SNP)PAC Pan-Africanist Congress Congreso Panafricanista (CPA)RPC Regional Peace Committee Comisión Regional de Paz (CRP)SACC South African Council of Churches Consejo de las Iglesias de Sudáfrica (CIS)SERD Socio-Economic Reconstruction Desarrollo y Reconstrucción Socioeconómica

and Development (DRSE)SWAPO South West African People’s Organización del Pueblo de África del Suroeste

Organization (SWAPO)UDF United Democratic Front Frente Democrático Unido (FDU)ZANU Zimbabwe African National Union Unión Nacional Africana de Zimbabue (ZANU)

1. Hay varias organizaciones sudafricanas a las cuales en castellano se suele denominar por sus siglas en inglés, por ejemplo,el Congreso Nacional Africano, que sería CNA, pero al que se conoce más por ANC. Así, y aun a riesgo de incurrir en ciertaconfusión, he optado por mantener la forma inglesa en esos casos particulares, y utilizar las siglas de la traducción al caste-llano en las organizaciones que resultarán menos familiares al lector (N. de la T.).

Siglas

NAMIBIA

BOTSUANA

SUAZILANDIA

LESOTO

S U D Á F R I C A

ZIMBABUE

MO

ZA

MB

IQU

E

PROVINCIASEPTENTRIONAL

GAUTENG

NOROESTE

MPUMALANGA

Pietersburg

Mmabatho

CABO SEPTENTRIONAL

CABO ORIENTAL

Kimberley

East London

Port Elizabeth

CABO OCCIDENTAL

Ciudad del Cabo

ESTADO LIBRE

Bloemfontein

KWAZULU-NATAL

Durban

PretoriaNelspruit

Johanesburgo

consultas. Su principio fundamental era que “Sudá-frica pertenece a todas las personas que viven en ella,blancas y negras, y ningún gobierno puede reclamarautoridad con justedad a no ser que se base en lavoluntad del pueblo”.

La lucha antiapartheidLa resistencia popular se incrementó durante la déca-da de los cincuenta, y en 1960 el Gobierno ilegalizóel ANC y a su rival, el Congreso Panafricanista (CPA),

exclusivamente africano. En vista de la represióngeneralizada, el ANC decidió que la protesta pura-mente pacífica no resultaba eficaz, y en 1961 creó unbrazo armado, Umkonto we Sizwe (conocido comoMK). Dirigentes de la oposición, incluido NelsonMandela, fueron encarcelados con sentencias de porvida en 1964, y otros huyeron al exilio.

En junio de 1976, la policía respondió con disparos auna protesta estudiantil en Soweto, matando niñas yniños. El hecho desencadenó un levantamiento que


1955 Carta de Libertades

Mediante un Congreso del Puebloconvocado por el ANC, se redactóuna declaración de principiosrectores del movimiento a favor dela democracia y en contra delapartheid.

1989 Conferencia por un Futuro

8 dic. Democrático

Se reunió el MovimientoDemocrático de Masas, con elobjeto de elaborar un enfoquecomún, basado en la Declaración deHarare del ANC, para lasnegociaciones sobre una nuevaconstitución, redactada por unaasamblea constituyente elegida enlas urnas.

1991 Negociación del Acuerdo

Jun.-sep. Nacional de Paz

Las conversaciones en las queparticipan representantes departidos políticos, organizacionesempresariales y eclesiásticas llegana un acuerdo, ratificado por 27dirigentes políticos, sindicales ygubernamentales, que creaestructuras de paz locales,regionales y nacionales.

1991-1992 Convención para una Sudáfrica

Dic. 91-may. 92 Democrática (CODESA)

Se realizan negociaciones paradecidir las reglas que inspirarán latransición y una nueva constitución,en las que participan 19 partidos ymás de 400 personas negociadorasorganizadas en grupos de trabajo.Empezó con un plenario de apertura(CODESA I) y terminó con unplenario final (CODESA II) quemarcó la quiebra del proceso.

1992 Documento de Acuerdo

26 sep. El ANC y el Partido Nacional (PN)firman un acuerdo sobre el procesopara negociar un gobiernoprovisional y una constituciónprovisional.

1992-1993 Proceso de Negociación

Abr. 92-nov. 93 Multipartidista (PNMP)

Conversaciones y negociacionesentre 26 partidos para redactar unaconstitución provisional, coninfraestructura suministrada por elMovimiento Empresarial deConsulta.

1994 Elecciones generales

27-29 abr. Primeras elecciones sin distinciónde raza, democráticas, que secelebraron para formar el Gobiernode transición y para elegirrepresentantes a un nuevoParlamento y AsambleaConstitucional.

1994-1996 Asamblea Constitucional y

May. 94-oct. 96 programa de participación popular

Un total de 490 representantes desiete partidos redactan el borradorde una nueva Constitución, conaportaciones de un masivoprograma de participaciónciudadana. El texto final de laConstitución se aprobó el 8 de mayode 1996, y un texto enmendado fueaprobado el 11 de octubre de 1996.

1996 La Constitución se convierte

10 dic. en Ley

El presidente Nelson Mandela firmóen Sharpeville el decreto queconvirtió en Ley la Constitución. Eltexto entró en vigor el 4 de febrerode 1997.

Secuencia de mecanismos

se extendió rápidamente por todos los suburbiosnegros. Las fuerzas gubernamentales dieron muerteaquel año a centenares de manifestantes, y el cre-ciente movimiento de Conciencia Negra revitalizó elactivismo. En 1982, en un intento de cortar la conti-nuada revuelta, el primer ministro P.W. Botha pusoen marcha reformas constitucionales que dividieronel Partido Nacional (PN), dando origen a la forma-ción del Partido Conservador (PC). Las reformas deBotha mantenían la lógica de “divide y gobierna”para conservar el control, y la Constitución de 1983creó un Parlamento Tricameral, con cámaras separa-das para representantes de raza blanca, de color y deraza india. A éstos se les ofreció un cierto grado deautoridad sobre asuntos de su comunidad, mientrasque la Cámara blanca conservaba el poder para deci-dir sobre asuntos nacionales y podía vetar las decisio-nes de las otras cámaras. A la población africana se leconcedían concejos municipales y gobiernos nomi-nalmente independientes en los homelands.

Las reformas dejaron aún más al descubierto la reali-dad de la exclusión política. Impulsaron el desarrollode un movimiento popular intercomunitario de opo-sición, de resistencia a la cooptación por el sistema tri-cameral. El nuevo Frente Democrático Unido (FDU)fue una organización paraguas, afiliada al ANC, quesuscitó militancia de todos los sectores de la sociedadcivil sudafricana, incluyendo organizaciones religio-sas, sociales y profesionales. El FDU se vinculó al Con-greso de los Sindicatos de Sudáfrica (COSATU),mayoritariamente negro y alineado con el ANC, paraconfigurar el Movimiento Democrático de Masas, queratificó la Carta de Libertades como su documentorector. A mediados de los años ochenta, una serie delevantamientos urbanos, huelgas y boicots por partede los consumidores se sumaron a la estrategia delANC de guerra económica, sabotaje industrial y ata-ques contra objetivos gubernamentales para paralizarel país. El Gobierno respondió revocando parte de lalegislación sobre apartheid, a la vez que imponía elestado de emergencia en todo el territorio. Se prohi-bió casi toda actividad política, más de 30.000 perso-nas fueron detenidas, miles resultaron muertas, y acti-vistas políticos clave fueron asesinados por las fuerzasde seguridad. Sin embargo, a medida que el país ibavolviéndose cada vez más ingobernable, algunos diri-gentes del PN empezaron a darse cuenta de que noera probable que las reformas graduales pudierancontener el conflicto a largo plazo.

Incentivos para la negociaciónUna conjunción de factores internos y externos creólas condiciones que llevaron tanto al ANC como al PNa darse cuenta de que alcanzar sus objetivos era másfactible mediante la negociación política. Los palpa-bles problemas de gobernar Sudáfrica mediante el sis-tema de apartheid se veían agravados por la inheren-

te falta de eficacia económica. Aunque los objetivossociales y políticos del apartheid eran confinar a laciudadanía sudafricana de raza negra en territoriosseparados, la economía industrial necesitaba de sutrabajo en las áreas urbanas blancas. Estas contradic-ciones empeoraron cuando, en 1986, Botha declaróun estado de emergencia que movió a los bancosinternacionales a suspender los préstamos a Sudáfri-ca, precipitando una caída inmediata del 50% delvalor de la moneda sudafricana y causando una muyseria escasez de capital. Las cada vez más extendidassanciones económicas y embargos sobre compañías ybienes sudafricanos —que también tenían un marca-do impacto político simbólico— exacerbaron la situa-ción. Todos estos factores llevaron a muchos miem-bros de la influyente comunidad empresarialsudafricana al convencimiento de que era necesariobuscar una solución más radical al conflicto.

Diversos acontecimientos políticos externos influye-ron también en el Gobierno y el ANC. En el contex-to global de descolonización y extensión de los dere-chos civiles, durante décadas la Sudáfrica delapartheid había sido tratada como un paria interna-cional. Sin embargo, la confrontación de la guerrafría, combinada con el rentable clima de inversión deSudáfrica, animó a muchos gobiernos occidentales aapoyar como aliado al gobierno del Partido Nacional.Con el hundimiento de los gobiernos comunistas enla Europa del Este, aquella polarización se suavizó, ylos aliados occidentales empezaron a presionar alGobierno para que introdujese reformas. Los proce-sos de pacificación en Estados vecinos y la aproxima-ción de éstos al Gobierno sudafricano supusieronque el ANC se quedase sin algunas de sus antiguasbases. Desde mediados de los ochenta, la UniónSoviética y muchos gobiernos africanos fueron pre-sionando al ANC para que negociase una resoluciónpolítica del conflicto.

Negociar la transiciónDesde principios de los años ochenta, se fuerondando cierto número de discretas iniciativas de inter-mediarios de la sociedad civil para abrir líneas decomunicación entre personas influyentes del ANC yel PN. Facilitaron las primeras y exploratorias conver-saciones sobre conversaciones, y, animando al desarrollode relaciones personales por encima de las líneas deconflicto, contribuyeron a que creciera la confianzaen la potencialidad de un acuerdo negociado. Amediados de los ochenta, Nelson Mandela empezó aprepararse para la posibilidad de que hubiera nego-ciación. Poco después, el ANC y el PN comenzaron aexplorar las posibilidades por medio de una serie deintercambios secretos. Las elecciones de 1988 lleva-ron a la presidencia a F.W. De Klerk, un reformistapragmático. En diciembre de 1989, el MovimientoDemocrático de Masas celebró una asamblea en la


que sus 4.600 delegados aprobaron una resoluciónque apoyaba la Declaración de Harare del ANC queestablecía las condiciones previas para la nego-ciación; proporcionaron así el consentimiento a lanueva estrategia.

El 2 de febrero de 1990 se produjo un hecho históri-co, cuando De Klerk abrió el Parlamento con un dis-curso en el que anunciaba el levantamiento de laprohibición de las organizaciones políticas, la puestaen libertad de dirigentes políticos encarcelados yunas condiciones de libertad para la actividad políti-ca. Este paso sentó las bases para el regreso de la exi-liada dirección del ANC y para las conversacionesentre las direcciones políticas y sociales de todas laspartes del conflicto, alejadas unas de otras. Quedódispuesto el escenario para la negociación formal.

Aunque el ANC era el mayor de los grupos políticosde oposición, estaba compuesto de subgrupos. Tam-bién existía una serie de formaciones políticas distin-tas —algunas de ellas contrarias a la negociación—que configuraban el movimiento antiapartheid juntocon el ANC. Entre la población blanca, había un cier-to número de agrupaciones políticas, que iban desdegrupos radicales contrarios a cualquier forma denegociación hasta personas que defendían una tran-sición democrática a la plena igualdad. Había tam-bién partidos que surgieron en torno a los diversosgobiernos de los homelands, o para representar inte-reses específicos de grupos étnicos, como el Congre-so Indio del Transvaal. De éstos, el mayor era el Par-tido de la Libertad Inkatha (PLI), encabezado por eljefe Mangosuthu Buthelezi, que tenía su principalarraigo en la comunidad zulú. Como partido étnico ycon base regional, era más bien conservador, y eraconsciente de que un Estado basado en alguna formade federación étnica sería incluso más favorable a susintereses que incluso el mínimo grado de gobiernode la mayoría. A medida que se fue desarrollando elproceso, este partido se alineó con los partidos con-servadores afrikáneres para fortalecer sus mutuasposiciones. Aunque el ANC y el PN eran los motoresque impulsaban el proceso de negociación —y erainconcebible que se alcanzara cualquier acuerdo sinel consentimiento de estos partidos clave—, este con-junto de grupos políticos que, entre todos, contabancon el respaldo de un gran número de ciudadanas yciudadanos sudafricanos, tenía que estar representa-do en las conversaciones si el proceso y sus resultadoshabían de ser percibidos como legítimos.

Hacer propio el procesoEl ANC extrajo enseñanzas observando a sus homó-logos en negociaciones de paz dirigidas por media-dores internacionales tanto en Zimbabue —donde laZANU fue obligada a diluir sus objetivos máximos—como en Namibia —donde la SWAPO quedó exclui-

da de las negociaciones—. El ANC estaba decidido atomar la iniciativa mientras tuviera el pleno apoyo delos aliados y para evitar la mediación internacional. ElPN había visto que la experiencia de la presión esta-dounidense y británica en las negociaciones de Nami-bia había resultado humillante, y también deseabaevitar la mediación internacional.

Así, con la asistencia de pacificadores provenientes dela sociedad civil y expertos técnicos de casa y delextranjero, los dirigentes sudafricanos fueron poco apoco construyendo un proceso inclusivo y con prin-cipios para guiar las múltiples transiciones al Estadotras el apartheid, que fueran seguidas por un gobier-no de transición en el cual se compartiera el poder,para llegar finalmente a una estructura estatal y unsistema de gobierno constitucionales. El proceso fuepasando de las iniciales conversaciones secretas entrerepresentantes del PN y del ANC a las conversacionesbilaterales prenegociación entre los partidos funda-mentales, posteriores a febrero de 1990, para deter-minar la forma del proceso de negociación; de ahípasó a las iniciales negociaciones multilaterales entrepartidos políticos para desarrollar el AcuerdoNacional de Paz (ANP) con el fin de abordar la cues-tión de la violencia política; y después llegaron lasconversaciones multipartidistas oficialmente consti-tuidas para acordar las normas para un gobierno detransición y los principios constitucionales clave;finalmente, el proceso culminó en una AsambleaConstitucional elegida, con un ambicioso programade consultas públicas para redactar la nueva Consti-tución. Desde sus orígenes secretos, el proceso fueabriéndose lentamente al escrutinio público, y, enalgunos casos, a la participación directa.

Hubo dos facetas principales del proceso multiparti-dista: las negociaciones constitucionales para crearun nuevo conjunto de normas para gobernar el Esta-do, y las estructuras del ANP para prevenir la violen-cia (buena parte de la cual parece que fue instigadapor algunos de los partidos políticos). Aunque distin-tas, estas facetas interaccionaron de forma importan-te. Muchos de los representantes de partidos implica-dos en la negociación del ANP estaban tambiéninvolucrados en las negociaciones constitucionales.Las relaciones surgidas en el ANP ayudaron a las pos-teriores negociaciones, como lo hicieron las técnicasde colaboración en resolución de problemas intro-ducidas por los facilitadores empresariales y eclesiás-ticos en el proceso del ANP. Las estructuras naciona-les, regionales y locales establecidas por el ANP paradar respuesta a los problemas de la violencia políticaparecen haber contribuido tanto a la estabilizacióndel país durante la transición como a la creación deespacios donde los sudafricanos podían reunirse paraabordar temas conflictivos específicos de su comuni-dad. En las ocasiones en que se suspendieron lasnegociaciones constitucionales, las estructuras


nacionales del ANP permanecieron activas, y conti-nuaron proporcionando un canal de comunicaciónentre los partidos firmantes que conservaban lasupervisión del proceso. Sin duda alguna, la transi-ción habría sido mucho más difícil de haber faltadocualquiera de estas facetas.

Los procesos negociados que guiaron la transiciónestuvieron arraigados en la organización política demasas que había surgido a lo largo de casi un siglo delucha, así como en las organizaciones políticas de lapoblación blanca de Sudáfrica. Ambas habían evolu-cionado hacia partidos políticos representativos, consistemas para hacer a sus dirigentes responsablesante la afiliación y sus electorados. Durante las nego-ciaciones, los dirigentes políticos debían estar muyalerta para que sus simpatizantes los acompañasenen los acuerdos alcanzados. La población sudafrica-na tuvo ocasión de presenciar en directo buena partede la última fase de la negociación en programas delos medios de comunicación. Muchos de los partidospolíticos consultaron frecuentemente con su militan-cia para evaluar su reacción ante las propuestas ypara detectar cuestiones que seguían preocupando.Hubo posibilidad de contribuir al borrador constitu-cional con ideas y comentarios, y de participar en laconstrucción de la paz por medio de la estructura delas comisiones de paz locales y regionales del ANP.

Parece que estas estrategias hicieron crecer conside-rablemente el sentimiento de posesión popular delos términos de la transición y otorgaron legitimidada las nuevas estructuras estatales que surgieron delproceso.

Durante la transición, los ciudadanos sudafricanoscomenzaron a desterrar los mitos y conceptos erró-neos que tenían unos sobre otros. A medida que ibacreciendo la confianza, empezaron a darse los com-promisos necesarios para un futuro mutuamenteaceptable. Pronto aprendieron que los beneficios delcompromiso se hallaban tanto en el proceso en símismo como en sus resultados. Las personas que seimplicaron lograron percibir las razones por las queeran necesarias concesiones recíprocas específicas yun compromiso para garantizar el éxito de los acuer-dos alcanzados. Y para este objetivo, quienes teníanintereses más directos —y cuanta más gente fueraposible, mejor— debían estar implicados, y el proce-so tenía que ser lo más transparente y accesible posi-ble. Los partidos aprendieron bien estas lecciones, y,con el tiempo, los foros de negociación fueronabriéndose más y más. Al hacerlo, el proceso en símismo creó condiciones para un cambio radical en laanterior cultura política sudafricana excluyente y desecreto, y contribuyó a establecer un estado y unasociedad realmente más democráticos.



El Acuerdo

Nacional de

Paz de

Sudáfrica

Estructuras y funciones

Chris Spies

Chris Spies es el director de Dynamic StabilityCC, un bufete de transformación de conflictosy de desarrollo, y es uno de los primerossocios del Centro para Resolución deConflictos. Fue el organizador regional de laComisión Regional de Paz de Cabo Occidental.

L a transición sudafricana a la democraciadurante los años noventa no fue tan pacíficacomo suele pintarse en el mundo exterior.

Durante buena parte del siglo XX, los movimientoscontra el apartheid confiaron en el activismo no vio-lento para desafiar a un Estado establecido sobre lasupremacía blanca, la segregación institucionalizaday la discriminación. Esto cambió en los sesenta,cuando algunos se lanzaron a la lucha armada paraforzar al Gobierno a abandonar esas prácticas polí-ticas, lucha a la que las estructuras de seguridadestatales respondieron con violencia. En ausenciade recursos y mecanismos para manejar el conflictoa todos los niveles de la sociedad, la competencia yla desconfianza dentro y entre las comunidades esta-llaba a menudo en violencia. Cuando, en 1990,comenzó la negociación oficial, emergieron lasluchas por el poder, y la violencia política experi-mentó un crecimiento espectacular: hubo un incre-mento del 307% de muertes entre 1985 y 1991.

Para responder a esta crisis, los partidos políticossudafricanos negociaron en 1991 el AcuerdoNacional de Paz (ANP), con el objetivo de preve-nir la violencia. El ANP creó una red de estructu-ras sin precedentes, por todo el país, para hacerefectivo el Acuerdo abordando la conducta de lospartidos políticos y de las fuerzas de seguridad, ytratando temas relativos a la justicia y la canaliza-ción de conflictos por medio de procesos parti-cipativos de mediación y seguimiento localescoordinados a nivel regional y nacional. Aunquesu objetivo era poner fin a la violencia, sus princi-pios y estructuras proporcionaron una importan-te red de seguridad para las negociacionesnacionales. Así, más adelante, los políticos eranconscientes de que, incluso cuando abandonabanla negociación constitucional, se mantenía sucompromiso común como firmantes del ANP, loque proporcionaba un dispositivo para mantenerabiertos los canales de comunicación.


Búsqueda de un convocanteaceptablePara 1990, eran muchas las personas sudafricanasprofundamente preocupadas por la violencia y el ries-go que ésta implicaba de hacer que descarrilasen lasperspectivas de negociación constitucional. Pese a lourgente que era, no estaba claro quién resultaríaaceptable como iniciador de un proceso que aborda-se la cuestión. La mayoría de la población sudafrica-na no tenía ninguna confianza en el Gobierno delPartido Nacional del presidente De Klerk, y estabaampliamente extendida la sospecha de que las estruc-turas de Seguridad del Estado eran cómplices de laviolencia.

Las iglesias tomaron la primera iniciativa. En noviem-bre de 1990, una conferencia nacional que implicó atodas, menos a dos grupos religiosos cristianos,marcó un hito histórico hacia la reconciliación. LaIglesia Reformada Holandesa —considerada pormucha gente como “el Partido Nacional en ora-ción”— confesó su culpabilidad y reconoció su papelen el apartheid. Animadas por esta confesión, lasdelegaciones formularon la Declaración Rustenburg,que denunciaba el apartheid y reclamaba una consti-tución democrática y un más equitativo reparto de lariqueza. Urgían a las iglesias a condenar toda formade violencia, y decidieron convocar una conferenciade paz. Pero la oferta hecha en marzo de 1991 por elConsejo de las Iglesias de Sudáfrica para reunir unaconferencia de paz tropezó con la respuesta negativadel Partido de la Libertad Inkatha (PLI), que enten-día que el Consejo apoyaba al Congreso NacionalAfricano (ANC), y, por tanto, lo consideraba inacep-table como convocante.

Más o menos al mismo tiempo que la iniciativa reli-giosa, un grupo de dirigentes empresariales progre-sistas, de diversas corporaciones importantes, consti-tuyeron el Movimiento Empresarial de Consulta(MEC), para elaborar una respuesta bien fundamen-tada a una situación cada vez más deteriorada. Trasuna serie de discretas reuniones con dirigentes clave,el MEC ganó credibilidad como potencial facilitadortanto para el ANP como para las negociaciones cons-titucionales.

En abril de 1991, bajo la creciente presión para res-ponder a la violencia política, el presidente De Klerkanunció una cumbre de paz para finales de mayo, ala que asistirían dirigentes políticos, religiosos y socia-les. Aunque fue saludada por el Partido Inkatha, elANC y otros la rechazaron, considerándola una aña-gaza propagandística. Se alegó que el Gobierno care-cía de credibilidad para convocar unilateralmente unproceso de esa naturaleza. Alarmados, el MEC y losprincipales dirigentes religiosos decidieron utilizarsus influencias y credibilidad combinadas para sacar

adelante el proceso. Convocaron una reunión deemergencia, invitando a dirigentes de otras aso-ciaciones empresariales clave y al Congreso de los Sin-dicatos de Sudáfrica (COSATU). Por medio de con-versaciones en la cocina, desarrollaron con losprincipales dirigentes políticos una fórmula que per-mitía que la cumbre del Gobierno se percibiese comopieza de una conferencia de paz continuada, convo-cada de manera independiente, que abarcaba a todoslos partidos y organizaciones.

Diseño del procesoPese a que el Consejo de las Iglesias, el ANC y variosgrupos más se mantuvieron al margen de la cumbrede mayo, las delegaciones pudieron exponer sus pun-tos de vista sobre las causas de la violencia y hacer pro-puestas sobre cómo ponerle fin. La conferencia nom-bró a Louw Alberts, copresidente de la Conferenciade Rustenburg, para que actuase como facilitador deuna segunda conferencia de paz. Recibió el mandatode formar una comisión facilitadora, capaz de convocaruna reunión más representativa. El ANC saludó elresultado de la cumbre, y proclamó que el proceso depaz volvía a encarrilarse.

Para establecer una comisión facilitadora representa-tiva, Alberts consultó inmediatamente sobre los prin-cipios y procedimiento al secretario general del Con-sejo de las Iglesias, Frank Chikane, y a otrosmiembros del grupo empresarial y religioso ad hoc.Chikane aceptó sondear a los movimientos contra elapartheid, mientras Alberts consultaba con el Gobier-no, el empresariado y el Partido Inkatha. En unasemana, se alcanzó un acuerdo sobre quiénes inte-grarían una comisión de 13 personas, extraídas desectores eclesiásticos y empresariales, con una presi-dencia rotativa.

La comisión de facilitación estimó que los principa-les dirigentes políticos no deberían participar direc-tamente en las negociaciones, porque se estancaríanen un tira y afloja sobre posiciones y les resultaríadifícil hacer las concesiones necesarias para unacuerdo que abordase la cuestión de la violencia. Ensu lugar, Alberts decidió implicar a representantes desegundo plano en un foro discreto, diseñado paraestimular la construcción de consensos. Las personasfacilitadoras consultarían con los principales partidosy actuarían de lanzadera entre ellos para definir pro-puestas aceptables que pudieran ser la base de unasolución negociada.

La comisión inició el proceso a finales de junio conuna reunión preparatoria de bajo perfil. Congregó acasi 120 representantes designados por todas las agru-paciones políticas excepto tres partidos blancos deextrema derecha. Fue la primera vez que el PartidoNacional, el ANC y el Partido Inkatha se reunían para

El Acuerdo Nacional de Paz de Sudáfrica 25

debatir sobre la violencia, y fue la primera vez que elCongreso Panafricanista (CPA) accedió a participaren negociaciones que implicasen al Gobierno. Trasun discurso del arzobispo Desmond Tutu marcandoel tono, las personas facilitadoras fijaron las normasbásicas. Seguidamente, llevaron a las delegaciones aun proceso de puesta en común de ideas, sin valora-ciones, sobre las causas de la violencia y posibles for-mas de abordarlas. Tras agrupar todos esos factoresen temáticas, las delegaciones decidieron nombraruna comisión preparatoria para analizar los temas ypara establecer grupos de trabajo que redactaranborradores de propuestas. Se acordó que nueve per-sonas más —tres nombradas por el ANC, tres por elPartido Inkatha y tres por el Partido Nacional— sesumarían a los miembros de la comisión facilitadorano partidista para configurar esa comisión preparato-ria. Seguidamente, consultarían a otros partidos yorganizaciones significativas, informando en agostosobre lo realizado, y trabajando para convocar unforo incluyente que llevase a un acuerdo vinculante.

Alcanzar el acuerdoLa comisión preparatoria nombró cinco grupos de tra-bajo, con el mandato de elaborar propuestas de con-senso sobre temas clave. Cada grupo constaba de tresrepresentantes del Gobierno, tres del ANC y tres delPartido Inkatha, más un representante religioso y otroempresarial de la comisión. El MEC se encargó desuministrar los medios administrativos, con finan-ciación gubernamental. Se formaron los grupos paraabordar cinco cuestiones: 1) código de conducta paralos partidos políticos; 2) código de conducta para lasfuerzas de seguridad; 3) desarrollo socioeconómico;4) realización y seguimiento; y 5) proceso, secretariadoy medios de comunicación. Tras una serie de delibera-ciones, negociaciones, revisión de borradores deacuerdos y recepción de reacciones, la comisión deci-dió celebrar una Convención Nacional de Paz de altoperfil el 14 de septiembre de 1991. Finalmente, bajoconsiderable presión y sólo unas horas antes de que seiniciara la Convención, los distintos borradores serefundieron en un solo texto que se convertiría en elAcuerdo Nacional de Paz.

La Convención fue un acontecimiento realmenteexcepcional, en el que, por primera vez, se reunie-ron las direcciones de las principales fuerzas políti-cas con representantes de otros partidos políticos, di-rigentes de los territorios homeland independientes,dirigentes tradicionales, iglesias, sindicatos, agrupa-ciones empresariales, medios de comunicación ycuerpo diplomático. El Acuerdo fue firmado por 27dirigentes políticos, sindicales y gubernamentales.Marcó un punto de inflexión, demostrando que lasprofundas diferencias no impedirían que los diversospartidos trabajaran entre sí para abordar preocupa-ciones comunes.

No obstante, un número significativo de partes conintereses en juego, con puntos de vista más radicales,no accedieron a firmar el ANP. El Congreso Panafri-canista y la Organización del Pueblo Azanio declina-ron firmar porque no querían formar parte de nin-guna estructura que incluyera al Gobierno, aunquehicieron llegar su apoyo al espíritu y objetivos delAcuerdo. Por la derecha, el Partido Conservador, elderechista Movimiento de Resistencia Afrikáner y elPartido Herstigte Nasionale ni asistieron ni firmaron.Tres de los gobiernos de otros tantos homelands tam-bién se negaron a firmar; Ciskei firmó, pero más ade-lante se retiró de la aplicación. No obstante, la mayo-ría se comprometió —al menos sobre el papel— ahacer efectivo el Acuerdo.

Propósitos, principios y objetivosdel Acuerdo Nacional de PazEl ANP creó el primer instrumento institucionalizadode Sudáfrica para la construcción y mantenimientode la paz. La mayoría consideraba que los partidospolíticos —algunos de ellos firmantes del ANP—eran los principales instigadores de gran parte de laviolencia política. El acuerdo encomendaba a los fir-mantes el seguimiento recíproco del cumplimientode cada cual con los correspondientes códigos deconducta. Los partidos y organizaciones políticastenían que condenar públicamente la violencia, evi-tar que su afiliación promoviera o utilizara cualquierforma de violencia, cooperar con las autoridadespara prevenir violencia en acontecimientos políticosy asistir a la policía en la investigación y detención dequienes vulneraran estas normas. También se esta-blecían criterios y procedimientos operativos detalla-dos para las fuerzas de seguridad, en especial para lapolicía.

El acuerdo hundía sus raíces en una serie de valoresbásicos. Promovía los principios democráticos debuen gobierno, responsabilidad mutua y exigenciade responsabilidades. Reconocía explícitamente losderechos y libertades fundamentales de conciencia ycreencia, de habla y expresión, asociación, movi-miento, reunión pacífica y actividad política pacífica.Estos compromisos eran especialmente relevantes,dada la trayectoria histórica de autoritarismo e into-lerancia política.

Con el reconocimiento de la pobreza como condi-ción subyacente que se mezclaba con la intensa riva-lidad política para constituirse en fuerza motriz deuna parte de la violencia más extrema, el ANP senta-ba las bases para una reconstrucción y desarrollosocioeconómicos concebidos especialmente parabeneficiar e implicar a aquellas comunidades afecta-das por la violencia política. También reconocía lanecesidad de inmediata rehabilitación y reconstruc-


ción en áreas afectadas por la violencia, y hacía hin-capié en el principio de implicación para desactivarlas tensiones internas en las comunidades.

Estructuras para la aplicación del ANPEl acuerdo detallaba los mecanismos para su puestaen práctica, creando una estructura basada en comi-siones nacionales, regionales y locales para facilitar laprevención de la violencia, y en comités especializa-dos para abordar cuestiones fundamentales. Estasestructuras eran financiadas principalmente por lospresupuestos nacionales, con aportaciones adiciona-les del sector privado y de agencias extranjeras. En1993, su presupuesto anual era de más de 12 millo-nes de dólares, una cifra que no reflejaba las consi-derablemente superiores aportaciones en especie delvoluntariado y de las organizaciones que donaban supersonal y sus servicios auxiliares. Al principio, elpresupuesto estaba en manos del Departamento deJusticia. A mediados de 1993, la frustración por losretrasos burocráticos y la errónea percepción de quela gestión financiera implicaba control gubernamen-tal llevó a que fuera transferido al SecretariadoNacional de Paz.

Estructuras a nivel nacionalSe crearon varias estructuras a nivel nacional. LaComisión Nacional de Paz (CNP), integrada por 60personas, estaba compuesta por representantes detodos los partidos firmantes y miembros de la comi-sión preparatoria, copresidida por el líder empresa-rial John Hall y el obispo Stanley Mogoba. Su cometi-do era supervisar la aplicación del acuerdo en suconjunto, y resolver cualquier obstáculo político a subuen funcionamiento. También tenía el mandato desupervisar el cumplimiento de los códigos de con-ducta por parte de los grupos políticos. La ComisiónNacional de Paz contaba con el apoyo de un Secreta-riado Nacional de Paz (SNP), independiente, presi-dido por el abogado Anthonie Gildenhuys. El Secre-tariado ejecutaba las órdenes de la Comisión, y elestablecimiento y coordinación de las comisionesregionales era responsabilidad suya. Tras muchasnegociaciones, se seleccionaron representantes decinco partidos políticos y un representante de la abo-gacía, así como uno del Departamento de Justicia,para integrar ese Secretariado de siete personas.Varios puestos quedaron abiertos, en la esperanza deque los partidos que no habían firmado decidieransumarse al acuerdo. El Directorio de InstitucionesInternas de Paz, del Departamento de Interior, pro-porcionó la infraestructura al Secretariado. Tantoéste como la Comisión funcionaban por consenso.

A nivel nacional también se estableció una Comisiónde Investigación independiente (la Comisión Golds-

tone), formada por cinco personas, con el fin deinvestigar la naturaleza y causas de la violencia y laintimidación políticas, para identificar a los responsa-bles y proponer soluciones. Contaba con miembrosdestacados, respetados, de la carrera judicial y de laabogacía, bajo la dirección del juez Richard Goldsto-ne. Analizaban hechos pasados concretos así comoaquellas situaciones susceptibles de desatar violencia,tales como manifestaciones o las elecciones futuras.Se instituyó una Junta de Policía para hacer reco-mendaciones sobre una labor policial más eficaz, lamejora de las relaciones entre la policía y las comu-nidades, y cambios de política.

Estructuras de nivel regionalSe crearon once Comisiones Regionales de Paz(CRP) por todo el país, excepto en los cuatro terri-torios homeland independientes que no eran fir-mantes del ANP. Cada CRP englobaba representan-tes de organizaciones políticas y religiosas,sindicatos, grupos empresariales y de la industria,autoridades locales, fuerzas de seguridad y otrasorganizaciones significativas. En algunas regiones,el proceso de formación de la CRP reprodujo lasdinámicas conflictivas del país, e hicieron faltatodas las habilidades mediadoras de la ComisiónNacional para que se materializasen. Las CRP seencargaban de prevenir la violencia en su regiónutilizando diversos enfoques, incluyendo media-ción, control y seguimiento, y facilitación de la acti-vidad preventiva. Informaban a las estructurasnacionales sobre las causas de la violencia, coordi-naban actividades en la región y establecieron redesde comisiones locales. Tomaban decisiones porconsenso. En concreto, establecieron las comisio-nes de Desarrollo y Reconstrucción Socioeconómi-ca (SERD) para intermediar en proyectos de desa-rrollo destinados a la prevención o reducción de laviolencia. A nivel regional existían también Oficia-les de Información Policial, propuestos por el Cole-gio de Abogados y nombrados por el Ministerio deLey y Orden. Eran responsables de la investigaciónde las denuncias por mala conducta policial, y desupervisar la propia Unidad de Investigación deQuejas del departamento de policía, sobre la quepesaba la extendida sospecha de no ser capaz derealizar investigaciones imparciales.

Estructuras de nivel localEn cada región se establecieron una serie de Comi-siones Locales de Paz (CLP), que llegaron a ser másde 260 en todo el país. Se pretendía que las personasque integrasen cada CLP reflejasen la composiciónde la comunidad e implicasen a representantes de losgrupos que tenían intereses en juego y eran esencia-les para el proceso. Su función era fomentar confian-za y reconciliación en el nivel de base, o de calle,mediar en conflictos, facilitar acuerdos sobre el desa-rrollo de acontecimientos políticos locales públicos,


promover la conformidad con los acuerdos alcanza-dos y servir de enlace con la policía y el poder judiciallocales, así como poner en marcha las iniciativasnacionales y regionales. Daban cuenta de todo a sucorrespondiente Comisión Regional de Paz. Enmuchas áreas se implicaron en la coordinación de las15.000 personas preparadas como monitores de lapaz, provenientes de todos los sectores de la sociedad.Las personas voluntarias integradas en las Comisio-nes Locales de Paz recibieron formación en resolu-ción de controversias, así como en técnicas de facili-tación de encuentros y de negociación, y se lescompensó por gastos personales. En algunas zonas,las CLP trabajaron en estrecha colaboración con lascomisiones de Desarrollo y Reconstrucción Socioeco-nómica para acometer el desarrollo económico desus comunidades. En unas cuantas regiones, juecesde paz especiales, capaces de abrir sus propias inves-tigaciones sobre la violencia, complementaron el tra-bajo de las CLP. A nivel local el Departamento de Jus-ticia, en cooperación con los sectores jurídicoslocales, establecieron Juzgados Especiales de loPenal. La intención era que actuasen más rápida y efi-cazmente que los tribunales existentes en casos rela-

cionados con disturbios, y operaban con una norma-tiva especial sobre pruebas y procedimientos.

Respuestas a la violencia políticaEl pacto del Acuerdo Nacional de Paz fue un puntode inflexión trascendental que contribuyó a crear unespacio donde los partidos pudieron entablar nego-ciaciones para decidir el futuro político de Sudáfrica.Aunque probablemente los objetivos del ANP fueronadecuados para abordar la violencia, y muchos de susfines se consiguieron, los limitados recursos y el her-videro político los incapacitaron para poner fin a laviolencia o resolver los diversos conflictos. No obs-tante, los participantes merecen reconocimiento porhaber trabajado sin descanso por la paz en medio delescepticismo creciente debido a la permanente gue-rra sucia practicada por algunos de los mismos parti-dos que habían firmado el ANP. Las comisiones depaz contribuyeron a abrir canales de comunicación, alegitimar el concepto de negociación, a crear unespacio seguro donde plantear cuestiones que nopodían abordarse en otros foros, a fortalecer la obli-gación de rendir cuentas, a nivelar el equilibrio del


Estructuras del Acuerdo Nacional de Paz de Sudáfrica

Comisión deInvestigaciónsobre laPrevención dela ViolenciaPública(ComisiónGoldstone).

Junta dePolicía.

Comisiones deDesarrollo yReconstrucciónSocioeconómica.1 por región para fomentarproyectos dedesarrollo.

Oficiales deInformaciónPolicial. 1 por región.

JuzgadosEspeciales delo Penal(creados enmuchaslocalidades).

Estructuras nacionales Estructuras locales y regionales

ComisionesRegionales dePaz (CRP)1 por provincia, 11 a nivel nacional.Representantes degrupos políticos yreligiosos,empresariado,sindicatos,autoridades locales,policía y fuerzas dedefensa,ComisionesLocales de Paz yotros sectoresafectados.

ComisionesLocales de Paz(CLP)Aproximadamente260 a nivelnacional.Sus integrantesreflejaban lacomposición de lacomunidad.Respondían antelas CRP.

ComisiónNacional de Paz(CNP)Representantes delos partidosfirmantes.Supervisaba laaplicación, hacíaseguimiento delCódigo deConducta paragrupos políticos yresolvía disputas.

SecretariadoNacional de Paz(SNP)Representantesde los 4 partidosprincipales, 1 persona delDirectorio de Paz.Presidido por unabogadoindependiente. Se encargaba delas relaciones ycoordinación delas CRP.

Monitoresde PazAproxima-damente15.000

poder, y a reducir la incidencia de la violencia.1 Porsupuesto, es imposible saber cuáles hubieran sido lasconsecuencias sin el ANP y sus estructuras. Pero, aun-que las estadísticas revelan un incremento en elnúmero de víctimas políticas entre 1991 y 1993, engeneral se reconoce que los niveles de violencia enmuchas zonas fueron menores de lo que hubieransido sin estas estructuras.

A nivel nacional, las estructuras del ANP contribuye-ron a alentar y alimentar una cultura de tolerancia yno violencia. Prendieron la esperanza de que los gru-pos firmantes tendrían que ceñirse al código de con-ducta. Aunque problemático en la práctica, dio pieal personal del ANP y al voluntariado para animar alos dirigentes políticos y a la policía a cumplir suscompromisos; muchos respondieron positivamenteaunque sólo fuera para no aparecer como contrariosal acuerdo.

El ANP contribuyó a cambiar la cultura institucionaly la conducta tanto de la Policía Sudafricana comode la Fuerza de Defensa Sudafricana, dos organis-mos que carecían de credibilidad pública. La PolicíaSudafricana interactuó con la ciudadanía de a pie ycon observadores internacionales sumamente preo-cupados por los derechos humanos y por los valoressubyacentes en el ANP, y quedó expuesta a procesosconstructivos de resolución de problemas. Más aún,numeroso personal y voluntariado del ANP se diri-gió a los Oficiales de Información Policial paradenunciar sistemáticamente a presuntos transgreso-res, obligando a la policía, por primera vez en déca-das, a responder de sus acciones. El proceso desem-peñó un importante papel para estimular a laPolicía Sudafricana a asumir un enfoque comunita-rio de su labor policial.

A nivel regional y local, las comisiones manejaroncon éxito tensiones entre actores políticos de prime-ra fila, facilitando foros de debate y toma de decisio-nes. En la medida de lo posible, las tensiones a nivellocal se abordaban desde las propias comunidades.Cuando las comisiones locales de paz no podíanresolver conflictos, recibían asistencia de la ComisiónRegional. A menudo se les solicitaba que ayudasen ala mediación en conflictos específicos y colaboraronen la negociación de acuerdos locales de paz sobrecuestiones básicas. También fueron instrumentopara la gestión de distintas crisis y prevención de vio-lencia. Por ejemplo, tras el asesinato, en abril de1993, del venerado dirigente y militante Chris Hani,

cuando se convocaron manifestaciones de masas entodo el país. Las comisiones resultaron fundamenta-les en la formación de centros de comunicación de ope-raciones conjuntas con el ANC y la policía para rebajarel potencial de violencia. En esta y otras ocasiones, eldespliegue de observadores de paz para presenciaracontecimientos públicos y situarse entre las fuerzashostiles resultó eficaz para refrenar conductas yreforzar la obligación de responder de lo hecho.Varios observadores internacionales complementa-ron la labor de los observadores locales. Pese a queno pudieron evitar todas las víctimas, echando la vistaatrás parece probable que contribuyeran a estabilizarla situación en un momento especialmente vulnera-ble del proceso de paz.

Además de este trabajo directo, el SecretariadoNacional de Paz procuró inspirar un clima público afavor de la paz. Se formó una subcomisión responsa-ble de marketing y un departamento para los mediosde comunicación. Cooperaron con las principalesagencias de publicidad de Sudáfrica en una campa-ña de promoción de la paz, creando logotipos y men-sajes de paz, y trabajando con músicos para crear unacanción popular por la paz. Ayudaron a los mediosde comunicación a resaltar informaciones positivasen vez de las habituales y sensacionalistas historiasdel horror.

Valoración de las insuficienciasA pesar de las muchas y evidentes aportaciones quehizo el ANP, tuvo cierta cantidad de deficiencias. Qui-zás la principal fue que las estructuras del ANP seocuparon principalmente de los síntomas de la vio-lencia más que de sus causas profundas. Fue notablesu limitada capacidad para fomentar la reconstruc-ción y el desarrollo socioeconómicos. Tampoco fuecapaz de transformar el violento conflicto surgido enel sector del transporte o de instaurar medidas decontrol sobre armamento y reducir el número dearmas, lo que pudo posibilitar la oleada de crímenesposterior a 1994. Sin embargo, los procesos quepatrocinó abrieron espacios para que los sudafrica-nos debatieran estos grandes temas y buscasen fór-mulas para abordarlos.

El ANP fue un acuerdo entre los firmantes, pero, alno poder utilizarse los tribunales para asegurar sucumplimiento, la Comisión Nacional de Paz no podíarecurrir al sistema judicial para sancionar a quienesviolasen el código de conducta. Pese a la necesidadde adoptar enmiendas para actualizar el ANP, la Con-vención Nacional de Paz no se volvió a convocar trasla primera reunión, en parte porque los partidospolíticos estaban ocupados tomando posiciones paralas elecciones. Retrospectivamente, hay quienes con-sideran que el ANP tuvo éxito pese a los partidos polí-ticos más que gracias a ellos; sin embargo, sin el


1. Para más información, véase Nicole Ball y Chris Spies,Managing Conflict: Lessons from the South African Peace Com-mittees (Gestionando conflictos: lecciones de las Comisio-nes de Paz de Sudáfrica), Washington, DC, Agencia deEstados Unidos para el Desarrollo Internacional, Centropara el Desarrollo y la Valoración, 1998.

apoyo basado en principios de estos partidos, nopodrían haber funcionado las comisiones regionalesy locales.

También existieron fallos en la administración y pues-ta en práctica de las estructuras del ANP. Una de lasmás destacables fue la disparidad entre regiones ylocalidades, siendo algunas Comisiones Regionalesmás eficaces que otras. En todo el país, hubo muchasmás Comisiones Locales de Paz en áreas rurales, y unnúmero insuficiente en zonas urbanas. El área demarketing tendió a pasar por alto la importancia de laradio, que tiene la mayor penetración en el país. Porel contrario, se concentró en costosas campañas detelevisión y medios escritos, que llegaban a unaaudiencia desproporcionadamente más rica y másculta. Además, aunque el ANP abogaba por la inclu-sión, era evidente que los hombres dominaban lasestructuras de paz en el nivel de gestión, y sólo habíauna mujer en el Secretariado Nacional de Paz. Cuan-do se formaron, casi todas las presidencias de lasComisiones Regionales de Paz fueron para hombresblancos, pese a los transparentes procedimientos denombramiento y elección. Tales tendencias fueron engran medida justo las contrarias a las que se dieron enel nivel del personal y el voluntariado, y la mayoría delas Comisiones Regionales y Locales reflejaron lademografía de la comunidad a la que servían.

A partir de septiembre de 1994, poco después de laselecciones, el nuevo Gobierno empezó a desmantelarlas estructuras de paz, sin explicar sus razones paraello. Esta decisión se tomó probablemente en la creen-cia de que la nueva Constitución proporcionaba atodos los niveles mecanismos democráticos quereemplazaban la necesidad de las estructuras delANP. Por lo demás, el Secretariado Nacional siempreconcibió su papel como interino y a corto plazo. Sinembargo, en muchos lugares la oficina de paz de laComisión Local se había convertido en un valiosorecurso para las comunidades locales: eran lugaresdonde se podía discutir sobre temas fundamentales ydonde teléfonos, faxes y medios de respuesta rápidaestaban al alcance de las personas que más lo necesi-taban. Tras la clausura de las estructuras del ANP,

estos medios ya no estaban disponibles. La Legislatu-ra Provincial KwaZulu de Natal fue el único gobiernoprovincial que dispuso la continuidad de una comi-sión de paz. Datos valiosos, incluyendo listados deobservadores, personas integrantes de las comisionesde paz, actas e informes, se perdieron por falta decoordinación y de un programa serio de investiga-ción. La enorme inversión en recursos humanos através de programas de formación y por la exposicióna actividades realmente únicas de mantenimiento dela paz se desperdigó a medida que el menguadopersonal se lanzaba a buscar empleo, dejando lasoperaciones de clausura del ANP en manos de unoscuantos funcionarios del Directorio de Paz delDepartamento de Interior.

Además de sus logros y deficiencias más formales, seprodujo también algo menos tangible, a través de losesfuerzos conjuntos de quienes estuvieron en lasestructuras del ANP. El contacto de decenas de milesde personas con metodologías de resolución de con-flictos marcó una diferencia en la forma que muchasde ellas escogieron de responder al conflicto. Laexperiencia de trabajar en un equipo diverso, congente competente y comprometida, fue algo quecambió la vida a muchas personas, y puede habercontribuido a una modificación profunda en la divi-dida sociedad sudafricana. Como comenta SusanCollins Mark, figura clave en la Comisión Regional dePaz del Cabo Occidental, en Watching the Wind, “Lagente de Sudáfrica no se había encontrado anterior-mente entre sí como ahora, cara a cara, y, con el tiem-po, aprendimos a dejar atrás nuestra costumbre detemernos mutuamente, y, en vez de ello, empezamosa afrontar nuestros problemas comunes y a encontrarsoluciones conjuntamente […] A medida que losantiguos adversarios descubrían su mutua humani-dad por todo el país, empezaron a echarse los cimien-tos de un lugar donde, un día, todos pudiéramos serseres humanos, juntos” (2000: 16).

Sería justo atribuir buena parte del éxito de las elec-ciones pacíficas de Sudáfrica a esas mujeres y hom-bres corrientes que dieron el paso para marcar ladiferencia.



El proceso de

negociación

constitucional

multipartidista

de Sudáfrica

Catherine Barnes y Eldred De Klerk

“Es por lo tanto importante que, cuandoexpongamos nuestra visión al país, lo hagamos directamente, sabiendo que la genteque está ahí fuera quiere ser parte del proceso y que responderá, porque, en últimainstancia, la redacción de la Constitución nodebe ser coto de los 490 miembros de laAsamblea. Debe ser una constitución que lagente sienta como suya, una constitución queconozcan y sientan que les pertenece. Por lotanto, tenemos que redactar una constituciónque sea plenamente legítima, una constitución que represente las aspiraciones de nuestro pueblo”.Cyril Ramaphosa, presidente de la AsambleaConstitucional, 24 de enero de 1995.

Los muy diversos partidos políticos sudafricanos —algunos de los cuales tenían una amplia base demilitancia y numerosas organizaciones civiles afilia-das— fueron el núcleo de las negociaciones paradecidir el futuro político de Sudáfrica, que culmina-ron en una nueva Constitución. Aunque en algunosmomentos fueron impugnados por el Partido de laLibertad Inkatha (PLI), los dirigentes de Sudáfricaeligieron diseñar y negociar el proceso ellos mis-mos, sin la orientación de un mediador interna-cional. Las direcciones de los dos partidos máspoderosos, el Congreso Nacional Africano (ANC) yel gobernante Partido Nacional (PN), fueron lasmás influyentes tanto en impulsar y dar forma alproceso de negociación como en la decisión de susresultados sustantivos. Durante el largo proceso detransición, estos dos partidos, así como los demás,mantuvieron una batería de conversaciones bilate-rales, para resolver diferencias o hacer alianzas enbusca de objetivos compartidos. No obstante, elproceso fundamental se organizó en torno a forosde negociación multipartidistas formalmente consti-tuidos, que permitieron que los grupos políticosmás pequeños pudieran exponer sus puntos de vista

El proceso de negociación constitucional multipartidista de Sudáfrica 31

y contribuir a dar forma a los acuerdos. Con el tiem-po, estos foros fueron abriéndose a los medios decomunicación, quedando así expuestos al escrutiniode la ciudadanía. Muchos de los partidos políticosutilizaron sus estructuras organizativas para consul-tar con sus electorados y bases sobre cuestionesclave de la negociación y para atraerlos al proceso,implicándolos indirectamente en las negociacionesy sentando las bases para una democracia represen-tativa más incluyente.

Las decisiones sobre los principios y estructura delproceso negociador fueron tan conflictivas comolos temas fundamentales que debían abordarse enla mesa. El ANC quería un Estado unitario, quefuese un instrumento poderoso, capaz de transfor-mar las condiciones emanadas del apartheid, que,al mismo tiempo, introdujera garantías blindadaspara proteger los derechos frente a intervencionesestatales ilegítimas. Desde el primer momento, elANC reclamaba una asamblea elegida por votaciónpara redactar una nueva constitución. Argumenta-ba que un Estado democrático sólo puede cons-truirse sobre bases democráticas firmes; el pueblo,mediante sus representantes electos, debe escribirsu propia Constitución. El PN y otros partidos máspequeños que representaban electorados minorita-rios, temían que una asamblea electa anulase elobjetivo de la negociación y acabase en un gobier-no de la mayoría sin medidas constitucionales paragarantizar la protección de la participación real delas minorías en la toma de decisiones políticas. Encontraposición, proponían un foro multipartidistadonde todos los partidos —independientementede su respaldo electoral— acordasen por consensouna nueva constitución sujeta a la aprobaciónpopular mediante un referéndum. Este debate seresolvió finalmente mediante la fórmula de cele-brar primero una conferencia constitucional multi-partidista donde todos los partidos, al margen delas dimensiones de su electorado, pudieran partici-par en pie de igualdad para decidir sobre los prin-cipios constitucionales básicos y sobre la estructurade un gobierno de transición. Posteriormente, lapoblación elegiría los partidos que formarían ungobierno de transición con poder compartido y alos delegados a una asamblea que redactaría laConstitución definitiva. La conferencia multiparti-dista se denominó Convención para una SudáfricaDemocrática (CODESA), y, cuando ese foro secolapsó, pasó a llamarse Proceso de NegociaciónMultipartidista (PNMP). Estos mecanismos oficial-mente constituidos se fueron abriendo de maneraprogresiva al examen público, sentando un prece-dente para el proceso transparente y consultivo deredacción de la Constitución. Esto contribuyó aproporcionar una extensa legitimidad pública alproceso para la creación de lo que ha dado en lla-marse “la nueva Sudáfrica”.

CODESA: primeros intentos de negociar la transiciónA finales de noviembre de 1991, tras sucesivos aplaza-mientos, se celebró una Reunión Preparatoria deTodos los Partidos, que abarcó a casi todas las fuerzaspolíticas y gobiernos de los homelands, para planificar laestructura y formas de trabajo de CODESA. Fue impor-tante que las delegaciones aceptaran el procedimientodel consenso suficiente: la convención debería procurarel consenso, pero, si resultaba imposible, la Presidenciadecidiría si había suficiente nivel de acuerdo comopara que pudieran darse las negociaciones. Puesto quelos partidos no tenían mandato del electorado, y que elproceso estaba diseñado para ser lo más inclusivo posi-ble respecto a los partidos —por pequeña que fuese subase social—, se acordó que no se tomaría ningunadecisión sobre ninguna materia a no ser que, comomínimo, el Gobierno y el ANC estuvieran de acuerdo.Con todo, un acuerdo sólo entre el ANC y el Gobiernose consideraba insuficiente para tomar una decisión.Aunque el Partido Inkatha en especial se sintió agra-viado por este principio, y otros impugnaron su correc-ta aplicación en varios momentos de la negociación, elmétodo supuso un incentivo para que los partidosmoderados comprometidos a alcanzar un acuerdo nofueran rehenes de los extremos.

El 20 de diciembre de 1991, 238 delegados de los 19partidos participantes, junto con casi un millar deobservadores internacionales, se reunieron para la pri-mera sesión plenaria, CODESA I. Aunque participaronprácticamente la totalidad de los grupos políticos, elPartido Conservador por la derecha, y AZAPO y elCongreso Panafricanista por la izquierda boicotearonel encuentro. Las mujeres sólo suponían alrededor deun 5% de los delegados. Horrorizada, la veterana par-lamentaria Helen Suzman intervino para señalar taldesequilibrio, poniendo de relieve los paralelismosentre la discriminación de género y el racismo. A par-tir de entonces, la mayoría de los partidos se esforzó enincrementar la representación de género en las nego-ciaciones. El plenario fue más que nada una ceremoniapara destacar el compromiso formal entre los partidosparticipantes para negociar un acuerdo. Las delegacio-nes acordaron una Declaración de Intenciones queguiaría las negociaciones para la creación de “un Esta-do unido, no racista y no sexista”, protegido por unaCarta de Derechos, con democracia multipartidistabasada en el sufragio universal de la población adulta yun sistema electoral de representación proporcional.También acordaron constituir CODESA como institu-ción permanente para facilitar un proceso negociador.

Estructura de gestión yoperaciones de CODESAEl primer plenario estableció cinco grupos de traba-jo para abordar temas clave, así como una Comisión


Directiva para supervisar el proceso; también decidióque la segunda sesión plenaria se celebrase en marzode 1992. La Comisión Directiva era responsable de ladirección política general del proceso, y estaba for-mada por una persona delegada y una persona ase-sora de cada partido. Para ayudarle en su trabajo, seinstauraron un secretariado y una Comisión de Ges-tión Diaria, con personal administrativo apoyado porel Departamento de Desarrollo Constitucional y elMovimiento Empresarial de Consulta. La ComisiónDirectiva estableció diversas subcomisiones paraabordar temas de fondo importantes. El primerotrató la representación de líderes tradicionales y otrosque solicitaron participar. Al final, a los dirigentes tra-dicionales se les acordó una representación especial,pero no igual, en las negociaciones, canalizada a tra-vés de cuatro delegaciones provinciales.

Cada partido podía nombrar dos delegados y dosasesores a cada grupo de trabajo. Los cinco gruposde trabajo se crearon para tratar: 1) la creación deun clima de actividad política libre; 2) los principiosconstitucionales; 3) las disposiciones de transición;4) el futuro de los estados homeland independientes;5) el marco temporal y la aplicación. Los grupos de tra-bajo se reunían dos días a la semana y el Parlamentolos otros tres. Cada grupo tenía un comité directivopara gestionar la agenda y el programa de trabajo.Los grupos preparaban informes provisionales quese pasaban a la Comisión Directiva, que, a su vez, pre-sentaría las propuestas acordadas al plenario deCODESA para su aprobación y ratificación. En pocotiempo, CODESA se convirtió en la más importantesede de actividad política, y su regularidad ayudó agenerar relaciones de trabajo colegiadas entre losnegociadores.

Aunque se invitó a la sociedad a presentar propues-tas a los grupos de trabajo sobre los principios cons-titucionales, CODESA se esforzó poco en informar ala ciudadanía sobre su trabajo o para obtener lospuntos de vista de sectores importantes sobre lostemas de fondo; los delegados y sus asesores eran lasfiguras principales para desarrollar opciones y nego-ciar acuerdos. Algunos miembros de CODESA criti-caron más adelante su falta de transparencia, y JoeSlovo, del Partido Comunista Sudafricano, se refirióa la percepción social de una “camarilla misteriosa”.Los primeros pasos para abrir las negociaciones a laprensa, sin embargo, se vieron interrumpidos por underrumbamiento del proceso. Retrospectivamente,se advierte también que la estructura de elaborarpropuestas de fondo a través de grupos de trabajoobstaculizaba el desarrollo de paquetes más integra-dores de acuerdos transversales. Además, suponíaque si había logros en un grupo pero no en otro,todo el proceso se tensaba, sobre todo cuando no sehabía establecido ningún mecanismo para romperlos momentos de bloqueo.

Colapso del proceso CODESAHacia marzo de 1992, se detuvo el progreso de losgrupos de trabajo. Sometido a duras críticas porparte de sectores conservadores que decían que elPartido Nacional no representaba a los votantes blan-cos, el presidente De Klerk convocó un arriesgadoreferéndum para medir el respaldo del electoradoblanco. El PN obtuvo una victoria arrolladora, queconfirmaba que la mayoría de la población blancaapoyaba una solución negociada. En una situaciónfuertemente reforzada, el Partido Nacional regresó alproceso decidido a mantener sus puntos de vista fren-te a la insistencia del ANC de instaurar un gobiernoprovisional en un futuro inmediato. Como forma depresión para que las partes alcanzaran acuerdos enlos grupos de trabajo, la Comisión Directiva fijó lasfechas del 15 y 16 de mayo para la segunda sesiónplenaria, en la que se ratificarían los acuerdos queguiarían la siguiente fase.

Sin embargo, a principios de abril el proceso estabaempezando a naufragar; los partidos no conseguíanllegar a una fórmula común sobre el gobierno provi-sional y los principios para construir la nueva estruc-tura política del Estado. Se pusieron de acuerdosobre la fórmula de un gobierno y una asamblea detransición que redactasen una constitución provisio-nal, pero disentían sobre el porcentaje de votos nece-sario para ratificar la constitución y rebatían el papelde una hipotética segunda cámara parlamentaria. ElPartido Nacional deseaba un sistema que le propor-cionase capacidad real de veto y le permitiera mante-ner su relevancia como fuerza política, mientras queel ANC temía verse obligado a vivir indefinidamentebajo una constitución provisional. El día anterior alplenario, los Grupos de Trabajo 1, 3 y 5 habían logra-do acuerdos, pero el Grupo de Trabajo 2, que abor-daba los principios constitucionales, seguía bloquea-do. El Partido Nacional presentó una nuevapropuesta, y el ANC convocó una reunión de consul-ta con las 85 organizaciones políticas, religiosas, estu-diantiles y sindicales del Movimiento Democrático deMasas, para redondear su posición. Pero durante losdos días del plenario CODESA II, subieron de inten-sidad las tensiones entre las personas negociadoras,bajo los focos de cámaras de televisión y entrevistasperiodísticas. Se fueron solicitando aplazamientoscon la esperanza de que el Grupo de Trabajo 2 logra-se dar con una fórmula de desbloqueo. Pero nuncallegó, y los partidos acordaron reunirse en otro ple-nario más adelante.

Muchos observadores valoraron que la negativa delPartido Nacional a llegar a un compromiso se debióa una sobrevaloración del poder que tenía a raíz delreferéndum de marzo. Tras el fracaso de CODESA II,el ANC decidió demostrar su poder con la utilizaciónde una acción masiva continuada consistente en huel-


gas y manifestaciones en las calles de forma coordi-nada, con el objetivo de obligar al Gobierno a acce-der a la constitución de un gobierno provisional, pesea los temores de alimentar la violencia política. Amediados de junio, 49 personas resultaron muertasen Boipatong, bastión del ANC. En esta ocasión,Mandela consideró a De Klerk personalmente res-ponsable, y suspendió todas las conversaciones, tantolas bilaterales con el Gobierno como las multilatera-les de CODESA.

La comunidad empresarial y la internacional expre-saron de inmediato su preocupación. Durante lassemanas siguientes, se produjeron diversas iniciativaspara introducir mediación internacional. A media-dos de julio, el Consejo de Seguridad de la ONU rea-lizó un debate de dos días, sin precedentes, sobreSudáfrica, cuyo resultado fue el nombramiento deun representante especial del secretario general,Cyrus Vance, para investigar sobre la violencia y plan-tear recomendaciones para retomar las conversacio-nes. En poco tiempo, las gestiones derivaron en laconstitución de una misión de observadores de laONU, compuesta de 50 personas, y en el respaldo delas estructuras del ANP. Éste fue el único foro multi-partidista que permaneció operativo durante estaetapa, proporcionando continuidad y un espaciodonde los representantes de los partidos pudieronencontrarse cuando las otras vías de comunicaciónestaban cerradas, lo que contribuyó a estabilizar elconflicto político.

Proceso de NegociaciónMultipartidista (PNMP)Tras el derrumbamiento de CODESA, De Klerk yMandela intercambiaron reflexiones por escrito, y elPartido Nacional suavizó considerablemente sus exi-gencias. Para agosto de 1992, el ANC había accedidoa establecer un canal bilateral para mantener un diá-logo discreto, nombrando a Cyril Ramaphosa comointerlocutor con Roelf Meyer, del Partido Nacional.Hicieron avances considerables, y el 26 de septiembreMandela y De Klerk celebraron una cumbre para fir-mar el Documento de Acuerdo (Record of Unders-tanding). Se pusieron de acuerdo sobre los principiosen que debía basarse el gobierno provisional a nivelnacional y regional, con poder derivado de una cons-titución provisional. También establecieron la fórmu-la para elegir una asamblea que desempeñara las fun-ciones de parlamento provisional y redactase unaconstitución basada en principios definidos en unanegociación multipartita previa. Acordaron que, paramejorar la eficacia, en futuras negociaciones el ANCy el Partido Nacional alcanzarían previamente acuer-dos bilaterales, antes de dirigirse a los demás partidospara la negociación multilateral: en resumen, losdemás podían o acceder a ser parte del proceso, oquedarse fuera.

El acuerdo escandalizó a la mayoría de los partidos dederecha, y movió al Partido de la Libertad Inkatha yal Partido Conservador a unirse a los gobiernos dediversos homelands y a partidos afrikáneres para for-mar el Grupo de Sudafricanos Afectados (GSA).Rechazaban los principios expuestos en el acuerdo yexigían que se revocase. Durante los meses siguien-tes, Buthelezi amenazó con la secesión, pero su gestotopó con una intensa presión diplomática que dejópatente su soledad. El acuerdo también hizo emergerlíneas de fractura dentro del Partido Nacional y delANC, tanto sobre principios tácticos como de fondo.La fracción favorable a la negociación de la direccióndel Partido Nacional consiguió imponerse a la larga.El ANC llevó a cabo una dinámica de consultas consus bases, y finalmente se comprometió con una posi-ción negociadora de suma en positivo, basada en unperíodo de transición compartiendo el poder, aleján-dose definitivamente de una estrategia maximalista,de suma cero, orientada a la eliminación inmediatadel Partido Nacional como fuerza política.

Hacia finales del año, los equipos del ANC y el Parti-do Nacional se reunieron durante varios días en unremoto pabellón de caza, en un ambiente que resul-tó propicio tanto para el desarrollo de fórmulas polí-ticas como para la humanización de las relaciones detrabajo. En una reunión de similar estructura cele-brada en enero, así como en posteriores reunionesbilaterales, formularon una posición negociadoraconjunta que enmarcase su participación como blo-que en un futuro foro multilateral. Los miembrosdel Grupo de Sudafricanos Afectados se fuerondando cuenta de que si no participaban en un forode ese tipo apenas tendrían influencia en los frutosque diera. En enero de 1993 accedieron a volver a lasconversaciones multipartidistas, pero deseabantener voz en la creación del nuevo foro negociador,pese a que muchos de sus términos hubieran sidopredeterminados por el ANC y el Partido Nacional.A principios de marzo, se celebró una Conferenciapara la Planificación de la Negociación, en la cual lospartidos políticos pudieron reestructurar el procesoy dar respuesta a algunas de las objeciones anterior-mente planteadas a CODESA. Los acuerdos alcanza-dos en principio en el foro anterior servirían deguía, pero no eran vinculantes. Reticentes a utilizarla denominación CODESA y sin conseguir ponersede acuerdo sobre un nuevo nombre, el 1 de abril de1993 se abrió en el Centro Comercial Mundial lo queacabó siendo conocido como Proceso de Nego-ciación Multipartidista (PNMP). Reunió a 26 parti-dos participantes, desde agrupaciones políticas,representantes nacionales y de gobiernos de home-lands hasta líderes tradicionales. Por primera vez par-ticiparon el Congreso Panafricanista, el Partido Con-servador y Volksunie; sólo se negaron a asistirAZAPO, de extrema izquierda, y diversos partidosextremistas afrikáneres.


Estructuras y formas de trabajodel PNMPLa estructura del PNMP presentaba una serie deinnovaciones. La máxima instancia decisoria era unplenario de estilo parlamentario, con 208 represen-tantes de 26 partidos. Pero el proceso se centraba enun Consejo Negociador que se reunía tres o cuatrodías por semana para desarrollar acuerdos para suratificación por el plenario, que a su vez se reuníatantas veces como fuera necesario. El Consejo estabaformado por dos representantes de cada partido —de los cuales una, al menos, tenía que ser mujer— ydos personas consejeras. La idea inicial de un ForoNegociador a medio camino entre el Plenario y el

Consejo se descartó por innecesaria, y sus cometidospasaron al Consejo.

En lugar de presentar sus puntos de vista de viva vozen el Consejo, los partidos preparaban textos escritosque eran estudiados en primer lugar por una serie deComisiones Técnicas específicas para cada tema, for-madas por personas expertas en política, pero no afi-liadas a partidos, nombradas por el Consejo. Estas per-sonas redactaban informes que procuraban tener encuenta todos los puntos de vista, buscando fórmulasde avenencia y métodos para desbloquear los puntosmuertos. Sus informes eran estudiados por la Comi-sión Planificadora, que, a su vez, redactaba resolucio-nes que eran sometidas al Consejo. La Comisión Pla-


Estructuras de CODESA

Comisión deGestión Diaria(7 miembros)

SubcomisionesDeclaración deIntenciones

Participación de líderestradicionales

Comité Asesorde Género

Grupos de Trabajo

Creación de un clima parala libre actividad política

Principios constitucionales

Acuerdos de transición

Futuro de los estadosTBVC

Marco temporal yaplicación

Comisión Directiva(38 miembros, 2 de cada partido)

CODESA II(plenario)

SecretariadoAdministración(servicios desecretaría,gestión deconvenciones,financiación)

Estructuras del Proceso de Negociación Multipartidista

Comisiones Técnicas (5-6 personas expertas, no de partidos)

Violencia

Derechos HumanosFundamentales

Temas Constitucionales

LegislaciónDiscriminatoria

Consejo Ejecutivo deTransición

Comisión Independientede Medios

Plenario(10 delegadospor partido,para un total de208 miembros)

ComisiónPlanificadora(10 personasdesignadas porsu capacidadpersonal)

ComisiónsobreSímbolosNacionales (no partidista)

Comisión para laDemarcaciónde Provincias(no partidista)

Administración(MovimientoEmpresarial deConsulta)

ForoNegociador(no llegó aactivarse)

ConsejoNegociador(4 delegados +2 asesores porpartido)

nificadora desempeñaba la mayoría de las funcionesque antes tuviera la Comisión Directiva de CODESA.Estaba formada por 10 personas, nombradas más porsus capacidades personales que como representantesde partido, y la presidencia se ejercía de forma rotati-va. Solía marcar la agenda negociadora general, ysupervisaba el trabajo de dos comisiones no partidis-tas sobre la demarcación de regiones y símbolosnacionales. El proceso contaba con infraestructuraadministrativa del Movimiento Empresarial de Con-sulta, que proporcionó un secretariado independien-te y medios administrativos.

Aunque el Plenario siguió tomando decisiones porconsenso suficiente, las estrategias para abordar los deta-lles fundamentales de las negociaciones se elabora-ron en las Comisiones Técnicas, y las decisiones polí-ticas duras se trabajaban en el Consejo Negociador.Los contactos bilaterales entre bastidores comple-mentaron los procesos oficiales.

Violentos intentos de descarrilarla negociaciónPoco después del comienzo del Proceso de Nego-ciación Multipartidista, un grupo extremista asesinóal popular dirigente y militante Chris Hani. En mediode las demostraciones de dolor, rabia y frustraciónque amenazaban con ahogar el país en protestas yviolencia, Mandela hizo un llamamiento a la calma;los dirigentes reconocieron aquella muerte como unintento de hacer descarrilar la negociación. El ANC,el Partido Nacional y otros partidos moderados sedieron cuenta de que tenían que moverse rápida-mente y alcanzar acuerdos que pudieran empezar amaterializar los frutos de la transición, de los cuales elmás visible serían las primeras elecciones democráti-cas no racistas del país. Para acelerar el proceso, elConsejo Negociador se puso de acuerdo sobre unanueva Declaración de Intenciones, que señalaba laurgente necesidad de reducir la violencia y de inspi-rar confianza pública extendida en el proceso y unavisión clara de los hitos que marcaban el proceso detransición. Destacados dirigentes del MovimientoEmpresarial de Consulta, alarmados ante la incerti-dumbre inherente a unas negociaciones prolongadasy la creciente inestabilidad, se reunieron con dirigen-tes políticos clave para exigir un acuerdo rápido, unademanda subrayada poco después por una iniciativasimilar desde el movimiento sindical de COSATU.

A principios de junio de 1993, el Consejo Negocia-dor acordó fijar el 27 de abril de 1994 como fechapara las elecciones. El plenario tuvo que ratificarlo,lo que generó una enorme presión para debatirsobre los principios rectores del proceso de redac-ción de la constitución. Para mantener a la alianzadel Grupo de Sudafricanos Afectados en el proceso,el ANC hizo una concesión de peso sobre la estruc-

turación del Estado a nivel nacional, regional y local,con organismos gobernantes democráticamente ele-gidos en cada uno. Sin embargo, cuando el ANC y elPartido Nacional bloquearon la exigencia del Parti-do Inkatha de un debate sobre una constituciónfederal, el Grupo de Sudafricanos Afectados escenifi-có su abandono de la mesa. Aunque la mayoría deesos partidos se reincorporaron posteriormente, elPartido Inkatha y el Partido Conservador permane-cieron en buena medida al margen del proceso. Trasla decisión del PNMP de rechazar un homeland afri-káner, varios cientos de paramilitares blancos toma-ron por asalto las salas de negociación en el CentroComercial Mundial a finales de junio, golpeando alos delegados. Aunque resultó escandaloso, sirviómás que nada para desgastar la imagen de quienesrealizaron tal acción. Cuando el Plenario —salvo lamayor parte del Grupo de Sudafricanos Afectados—ratificó finalmente la fecha electoral, se desató unaoleada de violencia por todo el país. Sin embargo, dala impresión de que, a lo largo de toda esta etapa, lapersistencia de la violencia hizo que se reafirmase elcompromiso de los partidos moderados, y les ligóaún más al proceso negociador.

Entre julio y agosto, el PNMP se entregó a intensasnegociaciones sobre varios borradores de constitu-ción provisional, y sobre la estructura del ConsejoEjecutivo de Transición, que sería la autoridad gober-nante central. El Partido Inkatha, el Movimiento deResistencia Afrikáner y sus aliados —ahora reorgani-zados en la “Alianza por la Libertad”— seguían recha-zando el proceso. Exigían una cumbre de dirigentesnotables para que negociasen la constitución definiti-va antes de las elecciones. La violencia seguía cre-ciendo entre el lenguaje bélico de la extrema izquierday especialmente de la extrema derecha. Aun así, enlas primeras horas del 18 de noviembre de 1993, elConsejo Negociador decidió un paquete global deacuerdos —que incluía un decreto electoral así comola constitución provisional que sentaba la base legalpara las instituciones transitorias y especificaba losprincipios constitucionales innegociables— que seconvirtió en la base del pacto para la democratizaciónde Sudáfrica.

Los dirigentes pusieron buen cuidado en dejar lapuerta abierta al Congreso Panafricanista, AZAPO yla Alianza por la Libertad para que se sumasen alacuerdo, y en los meses posteriores intentaron subir-los a bordo. No obstante, existían auténticos temoresa que las fuerzas de extrema derecha organizasenuna resistencia armada que llevase a una guerra civil.Existía también el temor a que el futuro de Sudáfricase viese seriamente comprometido si las principalescorrientes políticas no estaban representadas en laselecciones que tenían que designar a los partidospara el gobierno de transición de unidad nacional, ya los delegados a la asamblea que redactaría la cons-


titución definitiva. Si no participaban en el proceso,podría ser que intentasen minarlo.

Durante los primeros meses de 1994, se produjeronnumerosos encuentros bilaterales con el PartidoInkatha y el Movimiento de Resistencia Afrikánerpara prevenir cualquier boicot de las elecciones, ypara volver a integrarlos en el proceso de redacciónde la constitución. En marzo, el ANC y el PartidoInkatha aceptaron mediación internacional, encabe-zada por el ex secretario de Estado de Estados UnidosHenry Kissinger. Aunque el desacuerdo sobre lospuntos de consulta llevó a que la iniciativa no llegasea arrancar, fragmentó eficazmente el bloque de laAlianza por la Libertad. En marzo, el ANC alcanzó unacuerdo con el recientemente formado Frente por laLibertad, de base afrikáner, sobre cómo podría ésteaspirar a un volkstaat (entidad autogobernada) afri-káner mediante el proceso constitucional. Los distur-bios civiles en los homelands de Bophuthatswana y Cis-kei impulsaron al Gobierno a reincorporarlos aSudáfrica. Con el bloque conservador en desbanda-da, el ANC, el Partido Nacional y el Partido Inkatharedondearon un acuerdo varios días antes de las elec-ciones, tras lo cual el Partido Inkatha decidió partici-par. Entonces, el Frente por la Libertad también deci-dió participar. Al final, todos los principales partidospolíticos estuvieron presentes en las elecciones cele-bradas entre el 27 y el 29 de abril de 1994. Pese a algu-nos encontronazos menores, problemas logísticos yde inscripción, e interrogantes sobre la total preci-sión de los resultados, las elecciones fueron sorpren-dentemente pacíficas y llevaron a las urnas a lainmensa mayoría de la población con derecho a voto.

Estructuras de la AsambleaConstitucional y métodos de trabajoLa Asamblea Constitucional estaba formada por lasdos cámaras del recientemente elegido Parlamento:la Asamblea Nacional y el Senado. Sus 490 inte-grantes provenían de siete partidos políticos, repre-sentados proporcionalmente según su porcentaje devoto. Con el fin de evitar retrasos indefinidos, se esta-blecieron numerosas medidas para desatascar puntosmuertos, y los delegados tenían que ultimar un borra-dor en dos años. La nueva constitución debía ajustar-se a los 34 principios acordados en el Proceso deNegociación Multipartidista y ser aprobada por unamayoría de dos tercios; si ésta no se alcanzaba, debíaser aprobada por mayoría simple de la Asamblea, ydespués ser sometida a referéndum nacional, necesi-tando una mayoría del 60% para quedar aprobada. ElTribunal Constitucional corroboraría el texto admiti-do por la Asamblea Constitucional, y sería, por tanto,el único y último árbitro sobre si se ajustaba o no a losprincipios pactados.

Uno de los rasgos notables del proceso fue el nivel deconsenso alcanzado pese a la disparidad en la pro-porción de escaños de los partidos: el ANC tenía casiel 64%, el Partido Nacional poco más del 20%, el Par-tido Inkatha casi el 10%, y el 6% restante se repartíaentre otros cuatro partidos. Tras años de nego-ciaciones multipartitas, durante las cuales los partidostransitaron por una escarpada curva de aprendizaje,la Asamblea Constitucional fue capaz de cristalizar unenfoque consensual. Se basaba tanto en la flexibili-dad de los actores principales, comprometidos en labúsqueda de acuerdos para ganar todos, como en eldiseño de estructuras de negociación que generaronpropuestas factibles. El nivel de camaradería entre laspersonas negociadoras y el hábil apoyo administrati-vo intensificaron los mencionados rasgos, creando unentorno propicio. A pesar de que el Partido Inkathaacabó retirándose del proceso, el 11 de octubre de1996 la Asamblea Constitucional votó abrumadora-mente a favor del texto enmendado.

La Asamblea Constitucional se guiaba por un con-junto de valores que se manifestaban en los mecanis-mos para la participación popular incorporados alproceso. El trabajo de la Asamblea se organizó cum-pliendo tres principios fundamentales: inclusividad,accesibilidad y transparencia.1 Para garantizar lainclusividad se llegó al acuerdo de que la constitucióntenía que ser producto de las ideas de todos los ele-mentos principales de la sociedad, agrupados en trescategorías de actores: los partidos políticos con repre-sentación; los partidos que quedaban fuera de laAsamblea Constitucional, junto con la sociedad civilorganizada; y ciudadanas y ciudadanos individuales.Para alentar la accesibilidad, los partidos coincidie-ron en que no era suficiente sólo hacer una invita-ción a que se enviasen aportaciones, sino que eranecesario solicitar esas opiniones de manera proacti-va. La transparencia se fomentó permitiendo quetodas las reuniones de la Asamblea Constitucional ysus estructuras fueran abiertas al público, y que todala documentación —incluyendo actas, informes yaportaciones— fuera accesible por internet. Más aún,la nueva constitución sería redactada en un lenguajesencillo, para que la ciudadanía corriente pudiesecomprenderla; se traduciría a las once lenguas prin-cipales y se difundiría mediante un programa de edu-cación pública a gran escala.

Las estructurasSe formaron seis comisiones temáticas, integradascada una por 30 personas nombradas para ello, quedebían abordar subconjuntos de los 34 principios


1. Para más información, véase Hassen Ebrahim, The Soul ofa Nation: Constitution-Making in South Africa (El alma de unanación: forjando la Constitución en Sudáfrica), Ciudad delCabo, Oxford University Press, 1998.

constitucionales. Respectivamente, las comisionescubrían: 1) el carácter del Estado democrático, 2) laestructura de Gobierno, 3) la relación entre los nive-les de gobierno, 4) los derechos fundamentales, 5) elsistema judicial y el sistema legal, y 6) las institucionesgubernamentales. La principal función de las comi-siones temáticas era asegurar que el proceso fueseinclusivo, recogiendo los puntos de vista y aportacio-nes de todos los agentes de la sociedad. Las comisio-nes eran, por tanto, la primera interacción entre laAsamblea Constitucional y la población. Una comi-sión técnica, formada por tres o cuatro personasexpertas, apoyaba a cada comisión temática, y senombraron diversas comisiones ad hoc con personasexpertas para tratar temas concretos.

Como su estructura de negociación y coordinaciónmás importante, la Asamblea creó una ComisiónConstitucional, integrada por 44 personas nombra-das por los partidos de forma proporcional a surepresentación, incluyendo a la principal personanegociadora de cada uno. Esto contribuyó a garanti-zar que los partidos más pequeños, que no teníansuficientes representantes como para tener siemprepresencia en las comisiones temáticas, no quedaranen desventaja. El menor tamaño de la ComisiónConstitucional, y su capacidad para reunirse con fre-cuencia, la convirtió en el elemento más importantede la estructura de toma de decisiones. Formó unaComisión de Gestión encargada de gestionar el díaa día del proceso de la negociación, incluida laimportante tarea de asegurar que las estructuras tra-bajasen según lo planificado, para poder ir cum-pliendo el calendario para la fecha límite. Cuandoquedó claro que ciertos temas eran causa de seriosdesencuentros en los amplios foros de las comisio-nes temáticas y la Comisión Constitucional, se esta-bleció una subcomisión de diez personas para resol-ver esas cuestiones. Esas diez personas variabansegún los temas a debate. La Asamblea también creóuna Comisión sobre Gobierno Provincial para super-visar la creación de ese nuevo sistema de gobierno, yel Consejo Volkstaat para permitir que los promoto-res de esa idea pudieran desarrollar sus propuestaspara el establecimiento constitucional de una enti-dad afrikáner con capacidad para autodeterminarse.Se formó un panel independiente de personasexpertas en materia constitucional con el objetivoprincipal de ayudar a resolver conflictos, evitandobloqueos entre partidos y proporcionando asesora-miento sobre cuestiones técnicas.

Programa de participaciónciudadanaPara hacer factible la participación social, los partidosse pusieron rápidamente de acuerdo sobre un pro-grama de trabajo en tres fases, que incluía una pri-mera de actividades para hacer aflorar las cuestiones

que debían ser tenidas en cuenta al preparar el borra-dor; una segunda fase en la cual se invitaría a lapoblación a comentar el proyecto del texto, y una ter-cera en la que la Asamblea Constitucional ultimase yaprobase la nueva Constitución.

La primera fase comenzó en diciembre de 1994.Inmediatamente se instauró un Departamento dePrensa para poner en marcha programas sobre el tra-bajo de la Asamblea en radio, televisión y prensa escri-ta, así como una campaña publicitaria nacional.Buena parte del mensaje se basaba en el lema “Haspuesto tu marca, ahora da tu opinión” (“You’ve madeyour mark, now have your say”).2 Se encargó a diver-sas agencias un sondeo para valorar la penetración dela campaña a los tres meses, estudio que desveló zonasque necesitaban mayor atención, lo que dio comoresultado un Programa de Educación Constitucional.

Una vez que las personas negociadoras en las comi-siones temáticas llegaban a un acuerdo sobre las áreasque debían cubrir, insertaban anuncios en los princi-pales periódicos invitando a la población a enviar susaportaciones, y organizaban talleres y consultas conlos sectores afectados, para obtener sus puntos devista. Todos los sudafricanos fueron invitados a com-partir sus reflexiones, enviando aportaciones porescrito, interviniendo en los actos públicos, llamandoa la línea abierta de la Asamblea Constitucional, opor internet. Por medio de un programa de exten-sión cara a cara, la Asamblea, con la ayuda de organi-zaciones locales de la sociedad civil, se dirigió expre-samente a aquellas comunidades a las que lesresultaría difícil acceder a la información proporcio-nada por los medios escritos o electrónicos —espe-cialmente áreas remotas o comunidades con baja tasade alfabetización—. Para muchas de éstas, fue la pri-mera vez que pudieron interactuar directamente consus representantes electos. Se lograron casi 1.700.000aportaciones —la mayoría de ellas en forma de reco-gida de firmas respaldando peticiones— y se realiza-ron más de mil talleres, charlas y mítines que llegarona unas 95.000 personas.

Las aportaciones se cotejaban y elaboraban comoinformes, subrayando la convergencia de ideas yacuerdos así como los temas conflictivos y sugerenciaspara abordarlos. En poco tiempo, las aportacionesgeneraron una larga lista de nuevos temas, abriendoun importante debate sobre qué cuestiones deberían


2. El lema juega con el múltiple significado de la frase “tomake one’s mark”, que en inglés significa firmar con unacruz, pero también destacarse, significarse. Alude sinduda, por un lado, al relativamente alto nivel de analfabe-tismo funcional y la forma de votación, y por otro al hechode haberse significado participando en el proceso. Otratraducción posible sería “Has logrado tu marca, ahora datu opinión” (N. de la T.).

abordarse en la Constitución y cuáles deberían hallarrespuesta mediante la legislación ordinaria. Este dile-ma fue resuelto en parte por el panel de personasexpertas en materia constitucional, quienes redacta-ron criterios para estudiar las cuestiones que debíanincluirse. De las 13.443 aportaciones por escrito —que iban desde unas pocas líneas manuscritas hastainformes de más de cien páginas—, aproximadamen-te un 10% provenían de organizaciones, en torno aun 0,6% de partidos, y la inmensa mayoría de perso-nas individuales. No obstante, un porcentaje despro-porcionadamente alto de las aportaciones venían dela clase media, de personas con un nivel alto de edu-cación, profesionales, profesores y activistas políticos.Este hecho planteó interrogantes sobre si las aporta-ciones debían tomarse como representativas y quépeso debía otorgárseles en el contexto de las nego-ciaciones entre los partidos democráticamente elegi-dos. En un país con tan enormes desigualdades en laeducación y en el acceso a la información y a otrosrecursos, las cuestiones de representatividad estuvie-ron en primera línea de las preocupaciones.3

En la primera fase, las respuestas eran copiadas y cla-sificadas por el secretariado, y se enviaban a las per-sonas expertas en las comisiones técnicas correspon-dientes. Estas personas cotejaban los asuntos ypreparaban resúmenes para que los estudiasen susrespectivas comisiones temáticas. Pero la enormecantidad de entradas creó un reto de primer ordenen la gestión de la información, especialmente parala Comisión Temática 4, encargada de abordar lascuestiones de derechos que eran el tema principal delas aportaciones. Parece ser que las aportaciones deorganizaciones vinculadas a partidos o con conoci-mientos especializados de los temas recibieron seriaatención. Las aportaciones de personas individualesno fueron sistemáticamente utilizadas por las perso-nas redactoras en la primera fase, en parte a causa delingente volumen de material y en parte porque algu-nos de los temas aparentemente no guardaban rela-ción con la agenda negociadora.

En la segunda fase de consulta, durante diciembrede 1995 y enero de 1996, se distribuyeron más decuatro millones de copias del borrador de trabajo dela constitución, junto con artículos e ilustracionesexplicativas. El borrador ocasionó cerca de 250.000aportaciones que estaban más centradas y mejor pro-cesadas. Se resumieron y se vincularon a artículosconcretos de la Constitución, haciéndolas más accesi-bles a las delegaciones que negociaban un borradorrevisado, incrementando así la posibilidad de quefueran tenidas en cuenta.

Las deliberaciones de la Asamblea Constitucionaleran abiertas al público y fueron bien cubiertas por laprensa. Pero en los últimos tramos de la negociación,cuando el tiempo se agotaba y el acuerdo era aúnalgo escurridizo, los partidos mantuvieron en privadofrecuentes reuniones bilaterales y multilaterales. Estegesto fue criticado por algunas organizaciones cívi-cas, y en particular los medios objetaron a que las reu-niones multilaterales fueran cerradas. Sin embargo,esa intimidad permitió a las personas negociadorashacer concesiones sin verse señaladas en los medioscomo traidoras a sus bases; la privacidad redujo asi-mismo la tentación de obtener puntos en público enlos debates en curso, una experiencia que puso demanifiesto algunas de las tensiones existentes entrelas necesidades de unas negociaciones basadas enprincipios frente a las de politiquería electoralista.

La Asamblea tenía interés en crear una concienciaque contribuyese a hacer que la nueva Constituciónfuera un punto de referencia de la fundación de sudemocracia para todos los sudafricanos. Distribuyósiete millones de copias del documento final en lasonce lenguas oficiales, acompañadas de una versiónpopular ilustrada. Hubo pocas ocasiones de debateformal entre la Asamblea y la ciudadanía, pero se dioconsiderable discusión informal entre la poblaciónsudafricana, tanto en público como en privado. Lossondeos revelaron que una cuarta parte de todas laspersonas adultas había hablado sobre la AsambleaConstitucional y temas relacionados con ella con susamistades o familia. El debate constitucional y lasnegociaciones previas contribuyeron a legitimar ysubrayar la importancia de los procesos democráticoscomo forma de abordar los conflictos políticos. Laencuesta de CASE también indicaba que las iniciati-vas de participación popular ayudaron a crear unfuerte sentimiento de posesión de la Constituciónentre la ciudadanía, cuya mayoría sentía que tenía laposibilidad de contribuir a su creación, pese a los res-tos de escepticismo entre quienes percibían que teníanmás que perder en el nuevo sistema.

ConclusiónLa promesa contenida en CODESA y en el PNMP fuela del acceso a la política y al poder para todas las per-sonas sudafricanas, y la de una maquinaria políticapara obtener esa promesa. Los mecanismos utiliza-dos dependían de la gran base de afiliación de lospartidos políticos y de su penetración en las bases delas diversas comunidades de Sudáfrica como princi-pal herramienta para abrir el proceso de transición ala implicación popular. Hay que advertir de que estaforma de canalizar y posibilitar la participación ciu-dadana ha sido considerada históricamente por elANC como un medio de reforzar el papel del Estadobajo su liderazgo más que como una fuerza indepen-diente, que puede potencialmente contradecirle,


3. Para más análisis, véase Siri Gloppen, South Africa: theBattle over the Constitution (Sudáfrica, la batalla de laConstitución), Aldershot (Reino Unido), DartmouthPublishing Company Ltd., 1997.

impugnar su política o forzarle a replantearla. Elescenario político posterior a 1994 ha visto cómo elGobierno y la sociedad civil comenzaban una pro-ductiva y cooperativa relación en el campo de laextensión efectiva de servicios y, en menor medida,en el diseño de las diversas políticas. Sin embargo,ese papel de perro guardián que desempeña la socie-dad civil es percibido hoy como una piedra en elzapato por muchas de las personas que están en elGobierno. No obstante, Sudáfrica está entre lospocos países del mundo en los que el partido gober-nante expresa abiertamente su compromiso con la

participación de la sociedad civil, un factor quepuede ser utilizado por ésta para fortalecer su papel.Al igual que en los turbulentos tiempos del apar-theid, la sociedad civil posterior a 1994 puede seguirsiendo una fuerza para que el gobierno de turnotenga la obligación de rendir cuentas a sus electora-dos. Ahora que Sudáfrica ha creado un sistema degobierno que permite que todos los ciudadanos yciudadanas voten y ganen acceso al poder, el reto esorganizar a la gente para influir en la forma en quese concibe y ejerce ese poder. Ése es el reto actual dela participación ciudadana.



TEXTOS

CLAVE DE

SUDÁFRICA

ACUERDO NACIONAL

DE PAZ

(preámbulo inicial, contenidos,capítulos 7 y 8 y firmantes)

Para manifestar nuestro propósito comúnde poner fin a la violencia política ennuestro país y para explicitar los códigos deconducta, procedimientos y mecanismospara lograr dicho objetivo.

Nosotros y nosotras, participantes enel proceso político de Sudáfrica, enrepresentación de los partidospolíticos y organizaciones y gobiernosindicados bajo nuestras firmas,condenamos el azote de la violenciapolítica que ha atormentado anuestro país, y todas aquellasprácticas que han contribuido a talviolencia en el pasado, y noscomprometemos personalmente ycomprometemos a los partidos,organizaciones y gobiernos querepresentamos con este AcuerdoNacional de Paz.

La actual prevalencia de la violenciapolítica en el país ha causado ya unsinfín de sufrimiento, desorden ypérdida de vidas y bienes en nuestropaís. Ahora pone en peligro el mismoproceso de transformación políticapacífica, y amenaza con dejar unlegado de división insuperable yprofundo rencor en nuestro país.Muchos, probablemente millones, deciudadanos y ciudadanas viven entemor permanente a consecuencia delclima de violencia. Este factor dedeshumanización debe ser eliminadode nuestra sociedad.

Para conseguir cierto grado deestabilidad y para consolidar elproceso de paz, una de las prioridadesserá la introducción de acciones dereconstrucción, dirigidas a darrespuesta a los peores efectos de laviolencia política a nivel local. Elloaportaría cierta estabilidad basada enun esfuerzo compartido, facilitando,

por tanto, la base para un desarrollosocioeconómico más extenso.

Las mencionadas acciones dereconstrucción y desarrollo decomunidades deberán llevarse a caboen el contexto más amplio deldesarrollo socioeconómico.

Para erradicar eficazmente laintimidación y la violencia, esnecesario crear mecanismos que, poruna parte, se ocupen de lainvestigación de incidentes y de lascausas de la violencia y laintimidación, y, por otra, combatanactivamente la aparición de laviolencia y la intimidación.

La fuerza policial, que por definiciónincluirá las fuerzas policiales de todoslos territorios autogobernados, tiene unpapel central para terminar con laviolencia y en la prevención de futurosactos de tal violencia. Sin embargo, lapercepción del papel desempeñado enel pasado por la policía ha generadosospechas y desconfianza entre lapolicía y muchas de las comunidadesafectadas. En reconocimiento de lanecesidad de fomentar una acciónpolicial más eficaz, es necesario uncompromiso con prácticas policialesíntegras, y una relación de cooperaciónentre la policía y las comunidades.

La intención de este Acuerdo espromover la paz y la prosperidad encomunidades golpeadas por laviolencia. El derecho de todas laspersonas a vivir en paz y armonía seráfomentado por la aplicación de esteAcuerdo.

El Acuerdo es de naturaleza tal quecualquier persona amante de la pazpuede respaldarlo. El Acuerdo reflejalos valores de todos los agentesprincipales en el campo de lanegociación y la reconciliación.

La ejecución y seguimiento delAcuerdo de Paz representa una fasecrucial en el proceso derestablecimiento de la paz y laprosperidad para toda la población deSudáfrica.

Teniendo en cuenta que la mayoría delos sudafricanos son personastemerosas de Dios, pedimos Subendición, cuidado y protección paranuestra Nación, para cumplir con laconfianza depositada en nosotros paragarantizar libertad y seguridad paratodas las personas.

Teniendo presentes los valores quesustentamos, bien sean religiosos, bienhumanitarios, prometemos, conrectitud de intención, hacer de éstauna tierra próspera, donde todas laspersonas podamos vivir, trabajar yjugar juntas en paz y armonía.

Los firmantes han acordado:

• Un Código de Conducta para lospartidos políticos y organizacionesque sea cumplido por todos lospartidos políticos y organizacionesfirmantes de este Acuerdo.

• Un Código de Conducta al quedeben declarar su adhesión todoslos agentes de la policía: haciendotodo lo que esté en su mano paraello, así como un detallado acuerdosobre fuerzas de seguridad.

• Las líneas generales para lareconstrucción y desarrollo de lascomunidades.

• El establecimiento de mecanismospara poner en práctica lo dispuestoen este Acuerdo.

Los firmantes reconocen que lasdisposiciones de este Acuerdo de Pazestán sujetas a las leyes, reglamentos yprocedimientos y restriccionespresupuestarias existentes. No debencrearse nuevas estructuras allá dondepuedan ser utilizadas estructurasexistentes adecuadas.

El Acuerdo no se interpretará deforma que reste validez a los acuerdosbilaterales alcanzados entrecualesquiera de los firmantes.

Por consiguiente, nosotros ynosotras, firmantes, nos vinculamossolemnemente a este Acuerdo, ygarantizaremos en la medida de lohumanamente posible que todanuestra militancia y personas que nosapoyan acaten las disposiciones deeste acuerdo y respeten los derechosy principios que subyacen bajo eltexto, y nosotros, firmantes por partedel Gobierno, prometemos obrar conarreglo a los objetivos de esteacuerdo y procurar hacer efectivassus disposiciones por medio de losprocedimientos legislativos,ejecutivos y presupuestarios a los quetenemos acceso.

Capítulo 1. Principios

Capítulo 2. Código de Conducta parapartidos políticos y organizaciones


Capítulo 3. Fuerzas de seguridad:disposiciones generales

Capítulo 4. Fuerzas de seguridad:Código de Conducta policial

Capítulo 5. Medidas para facilitar lareconstrucción y el desarrollosocioeconómicos

Capítulo 6. Comisión de Investigaciónsobre la prevención de la violencia yla intimidación pública

Capítulo 7. Secretariado Nacional dePaz, Comisiones Regionales yLocales de Resolución de Conflictos

Capítulo 8. Comisión Nacional de Paz

Capítulo 9. Aplicación del acuerdoentre partidos

Capítulo 10. Tribunales Penalesespeciales

CAPÍTULO 7

Secretariado Nacional de Paz, ComisionesRegionales y Locales de Resolución deConflictos

7.1. De lo antedicho se desprendeque existen instrumentos suficientespara investigar la violencia y laintimidación y para sentar en elbanquillo a quienes la perpetran. Sin embargo, son insuficientes losinstrumentos para combatiractivamente la violencia y laintimidación en el nivel de basepopular. Por lo tanto, se propone laconstitución de comisiones a nivelregional y local para colaborar en estesentido. Estas comisiones requeriráncoordinación nacional.

7.2. Para poder proporcionarcapacidad de gestión, compromisospresupuestarios y poderes y sanciónlegal, es imprescindible la implicacióndel Estado.

7.3. Un Secretariado Nacional de Paz

7.3.1. Se establecerá un SecretariadoNacional de Paz, compuesto de almenos cuatro personas designadaspor la Comisión Nacional de Paz y unrepresentante del Departamento deJusticia. También se podrán designarmás personas, hasta un máximo decuatro.

7.3.2. La función del SecretariadoNacional de Paz será constituir ycoordinar las Comisiones Regionales

de Resolución de Conflictos y lasComisiones Locales de Resolución deConflictos.

7.3.3. El Secretariado Nacional de Paztomará sus decisiones basándose en elconsenso.

7.3.4. Los recursos administrativos yfinancieros necesarios para elSecretariado Nacional de Paz, y paralas demás entidades que ésteestablezca, serán suministrados por elDepartamento de Justicia.

7.4. Comisiones de Conflictos Regionales y Locales

7.4.1. Se establecerán organismospacificadores tanto a nivel regionalcomo local, que serán conocidosrespectivamente como “ComisionesRegionales de Resolución deConflictos” (CRRC) y “ComisionesLocales de Resolución de Conflictos”(CLRC).

7.4.2. De la misma manera que laComisión obtendrá su legitimidad desu composición, que reflejará a lasorganizaciones afectadas yrelevantes, los CRRC y los CLRC selegitimarán representando a la gentey las comunidades a quienes debenservir.

7.4.3. Las áreas de jurisdicción de losCRRC serán decididas por elSecretariado Nacional de Paz hasta elmomento en que se dicten lasdisposiciones legales.

7.4.4. Los CRRC se constituirán comosigue:

7.4.4.1. representantes deorganizaciones políticas pertinentes;

7.4.4.2. representantes de las iglesiaspertinentes;

7.4.4.3. representantes de lossindicatos, industria y negociospertinentes de la región;

7.4.4.4. representantes de lasautoridades locales y tribalespertinentes; y

7.4.4.5. representantes de la policía yfuerzas de defensa.

7.4.5. Las obligaciones de los CRRCincluirán:

7.4.5.1. atender a cualquier cuestiónque le sea remitida por los CLRC, elSecretariado Nacional de Paz o laComisión;

7.4.5.2. asesorar a la Comisión sobretemas generadores de violencia eintimidación en la región;

7.4.5.3. resolver los conflictoscausantes de violencia o intimidaciónpública, mediante negociación con laspartes implicadas, y dejandoconstancia de los términos de lassoluciones;

7.4.5.4. orientar a los CLRC en susobligaciones;

7.4.5.5. hacer un seguimiento de losacuerdos de paz aplicables en curso, yde los futuros acuerdos de paz que sealcancen en la región pertinente, yresolver los conflictos a los quepudieran dar lugar;

7.4.5.6. informar al SecretariadoNacional de Paz de los pasos dadospara prevenir la violencia y laintimidación en su región, incluyendovulneraciones de los Acuerdos de Paz; y

7.4.5.7. efectuar consultas con lasautoridades pertinentes en su regiónpara combatir o prevenir la violencia yla intimidación.

7.4.6. Los CRRC deben definiraquellas comunidades en las quedeben establecerse CLRC.

7.4.7. Los CLRC se constituiránincorporando representantes quereflejen las necesidades de lacomunidad afectada.

7.4.8. Las obligaciones de los CLRCincluirán:

7.4.8.1. atender a cualquier cuestiónque le sea remitida bien por laComisión, bien por los CRRC;

7.4.8.2. crear confianza yreconciliación entre las direcciones delescalón comunitario de lasorganizaciones afectadas, incluyendola policía y las fuerzas de defensa;

7.4.8.3. cooperar con el Juez de Pazlocal en el combate y la prevención dela violencia y la intimidación;

7.4.8.4. resolver los conflictoscausantes de violencia o intimidaciónpública mediante la negociación entrelas partes afectadas, dejandoconstancia de los términos de lassoluciones alcanzadas;

7.4.8.5. eliminar las circunstancias quepudieran dañar los acuerdos de paz olas relaciones pacíficas;


7.4.8.6. informar y hacerrecomendaciones a los CRRCcorrespondientes;

7.4.8.7. promover el acatamiento delos acuerdos y compromisos de pazactualmente en vigor y los que puedanalcanzarse en la zona afectada;

7.4.8.8. acordar normas y condicionesrelativas a marchas, concentraciones yreuniones; y

7.4.8.9. colaborar con la policía y losjueces locales sobre materiasrelacionadas con la prevención de laviolencia, y el desarrollo deconcentraciones, marchas y reuniones.

7.5. Jueces de Paz

7.5.1. Se propone el nombramiento deJueces de Paz adicionales trasconsultar con los partidos afectados ylos CLRC. El objetivo de los Jueces dePaz será básicamente promover elproceso de paz en el nivel de basepopular, y dar asistencia a los CLRC enel desarrollo de su actividad.

7.5.2. Las obligaciones de los Jueces dePaz incluirán:

7.5.2.1. investigar cualquier quejarecibida de cualquier persona, relativaa la violencia o intimidación pública,salvo cuando el caso esté siendo objetode procesos legales de investigaciónabiertos por la Policía sudafricana,otras fuerzas policiales, la Comisión,los CRRC, el Oficial de InformaciónPolicial o una comisión deinvestigación;

7.5.2.2. mediar entre las partesafectadas por una disputa, utilizandola negociación;

7.5.2.3. aplicar normas de justicianatural al emitir una resolución, queserá equilibrada y justa en lascircunstancias concretas pararestablecer las relaciones pacíficas;

7.5.2.4. referir los hechos que suponganinfracciones al fiscal pertinente;

7.5.2.5. en cooperación con lospartidos y en contacto con los CLRC,actuar como los ojos y oídos de losCLRC, y reaccionar en casos urgentes;

7.5.2.6. informar a los CLRC en todoslos asuntos relativos a la violenciapública; y

7.5.2.7. proclamar como fallo judiciallos términos de acuerdos alcanzadosen los CLRC o los CRRC, siempre que

los términos de tal acuerdo seanfactibles.

7.6. Los CRRC, los CLRC y los Juecesde Paz tendrán poderes para:

7.6.1. solicitar la presencia paratestificar de toda persona que tengaconocimiento de algún acto deviolencia o intimidación;

7.6.2. solicitar que toda persona queesté en posesión de algún documentou otro material probatorio lo ponga asu disposición; y

7.6.3. proteger la identidad yseguridad de cualquier persona quecolabore con el organismo pertinentesegún los artículos 7.6.1 y 7.6.2,excluyendo a la ciudadanía y/omedios de comunicación de sussesiones, o limitando el acceso a susdocumentos o informes, oprohibiendo la publicación de loscontenidos de cualquiera de susdocumentos o informes.

7.7. El Secretariado Nacional de Pazasistirá a los CRRC en el desempeñode sus obligaciones.

7.8. Los CRRC pueden restringir elnúmero de personas integrantes de unCLRC teniendo en cuenta lascircunstancias prevalentes en lacomunidad.

7.9. Los CRRC marcarán los límites delas zonas jurisdiccionales de los CLRCque estén dentro de sus áreas dejurisdicción.

7.10. El Secretariado Nacional de Paz yla Comisión aconsejarán sobre lapolítica que deba aplicarse a y por losCRRC y los CLRC, y la gestión de loscitados organismos.

7.11. Las personas integrantes de losCRRC y los CLRC, y los Jueces de Pazque no estén empleados a tiempocompleto por el Estado, tendránderecho a remuneración ysubvenciones abonadas por el Estado.

7.12. Los CRRC y CLRC designaránpresidentes y vicepresidentes querepresentarán al CRRC o CLRCcorrespondiente durante el períodode un año.

7.13. Los CRRC y CLRC suministraránal Secretariado Nacional de Paz, laComisión o el CRRC correspondiente,según sea el caso, toda la informaciónque dichos organismos les requieran.

7.14. Dada la carencia de mecanismosefectivos de promoción de la paz en el

nivel de bases populares, es urgenteque estas propuestas se hagan efectivaslo antes posible. Debido a lacomentada urgencia, se acuerda quelas propuestas se lleven a cabo sobrebases voluntarias al principio. Para darpermanencia y efectividad a lasestructuras propuestas, deberáotorgárseles reconocimiento legal loantes posible. Esto debe garantizartambién que las estructuras seanfinanciadas por el Estado. En laredacción de la legislación necesaria,deben realizarse consultas extensas,incluida la Comisión Nacional de Paz.La legislación propuesta será tambiénhecha pública para información ycomentarios generales.

7.15. Para garantizar elfuncionamiento correcto de los CLRC,es necesario:

7.15.1. otorgarles un estatus elevadoen sus comunidades para su papel enel proceso de paz;

7.15.2. compensar a las personasintegrantes de los CLRC por gastosefectuados para asistir a reuniones; y

7.15.3. formar a las personasintegrantes de los CLRC enconciliación de disputas, conducciónde reuniones, destrezasnegociadoras, etc.

CAPÍTULO 8

Comisión Nacional de Paz

8.1. Composición

8.1.1. Aquellos partidos políticos yorganizaciones actualmenterepresentadas en la ComisiónPreparatoria constituirán la ComisiónNacional de Paz, junto conrepresentantes de otros partidosfirmantes cuya inclusión, a juicio de laComisión Nacional de Paz, daráefectividad al Acuerdo Nacional de Paz.

8.1.2. La Comisión Nacional de Paznombrará presidente y vicepresidente,que provendrán de la comunidadreligiosa y de la empresarial.

8.2. Objetivo

El objetivo de la Comisión Nacional dePaz es supervisar y hacerrecomendaciones sobre la aplicacióndel Acuerdo Nacional de Paz en suconjunto, y garantizar el acatamientodel Código de Conducta para PartidosPolíticos y Organizaciones.


8.3. Funciones

8.3.1. Las funciones de la ComisiónNacional de Paz serán, entre otras:

8.3.1.1. ejecutar las funciones que leimponga el Acuerdo Nacional de Paz;

8.3.1.2. recibir y analizar informes delSecretariado Nacional de Paz y de laComisión;

8.3.1.3. dilucidar conflictos relativos ala interpretación del Código deConducta para Partidos Políticos yOrganizaciones;

8.3.1.4. resolver disputas relativas asupuestas transgresiones del Códigode Conducta para Partidos Políticos yOrganizaciones;

8.3.1.5. convocar a los firmantes a unareunión en el caso de que se produzcauna vulneración no resuelta delAcuerdo Nacional de Paz; y

8.3.1.6. hacer recomendaciones sobrela legislación necesaria para hacerefectivo el Acuerdo Nacional de Paz.

8.4. Poderes

8.4.1. La Comisión Nacional de Paztendrá las siguientes potestades:

8.4.1.1. fomentar los objetivos yespíritu del Acuerdo Nacional de Paz;

8.4.1.2. convocar reunión de losfirmantes cuando sea necesario;

8.4.1.3. modificar la composición de laComisión Nacional de Paz; y

8.4.1.4. negociar y cerrar nuevosacuerdos para conseguir los objetivosdel Acuerdo Nacional de Paz.

8.5. Reuniones

8.5.1. La Comisión Nacional de Pazelegirá una persona que la presida,

que no pertenecerá a ninguno de lospartidos firmantes.

8.5.2. Las reuniones se celebrarán deforma regular, en fecha y horaacordadas previamente.

8.5.3. Las reuniones urgentes seránconvocadas por el presidente,notificándose por escrito en un plazono inferior a 48 horas a losrepresentantes autorizados.

8.5.4. La entrega de la convocatoria auna reunión, por escrito, en ladirección especificada de la personaautorizada se considerará notificaciónsuficiente.

8.5.5. El presidente convocará reuniónurgente a petición, por escrito, de unode los partidos firmantes del AcuerdoNacional de Paz.

8.6. Votaciones

8.6.1. Todas las decisiones serán porconsenso.

8.6.2. En caso de discrepancia sobrela interpretación del AcuerdoNacional de Paz, de la incapacidadde la Comisión Nacional de Paz paralograr consenso en la reunión en laque surgiera la discrepancia o en lasreuniones que posteriormente seacuerden, la discrepancia serásometida al arbitraje rápido en laforma descrita en el párrafo 9.4.

8.6.3. En caso de que unavulneración del Acuerdo Nacionalde Paz no se resuelva por consensoen una reunión de la ComisiónNacional de Paz, el presidente de laComisión Nacional de Paz convocaráuna reunión de la dirección nacionalde los firmantes en el plazo de 30días desde el de la reunión encuestión.

FIRMANTES

Congreso Nacional Africano

Sindicato Amalgamado de Trabajadoresde la Construcción de Sudáfrica

Confederación de Sindicatos del Metaly la Construcción

Congreso de Líderes Tradicionales deSudáfrica

Congreso de los Sindicatos deSudáfrica

Partido Democrático

Partido Dikwankwetla, GobiernoQwaQwa

Federación de SindicatosIndependientes

Partido Progresista Ximoko, Gobiernode Gazankulu

Partido de la Libertad Inkatha

Partido Intando ye Sizwe

Movimiento Nacional Inyandza,Gobierno KaNgwane

Gobierno KwaNdebele

Gobierno KwaZulu

Partido Laborista de Sudáfrica

Gobierno Lebowa

Frente Popular Unido

Partido del Pueblo Merit

Foro Nacional

Partido Nacional, Gobierno deSudáfrica

Partido Popular Nacional de Sudáfrica

Partido de la Solidaridad

Partido Comunista de Sudáfrica

Sindicato de Trabajadores Unidos deSudáfrica



El proceso

de paz de

Guatemala


Enrique Álvarez conTania Palencia Prado

Enrique Álvarez fue miembro fundador de laAsamblea de la Sociedad Civil, enrepresentación del sector de investigación yencuestas. Fue miembro de la Comisión deAcompañamiento desde octubre de 1997 hastaenero de 2001. Actualmente trabaja comodirector de Incidencia Democrática, un institutode investigación.

Tania Palencia Prado es una investigadoraguatemalteca que ha escrito mucho sobre laguerra y la participación de la sociedad civil enel proceso de paz. Ha sido asesora denumerosas organizaciones internacionales,entre ellas la Federación Luterana Mundial.

L os acuerdos de paz cerrados en diciembrede 1996 pusieron el punto final formal auna guerra que se había prolongado inter-

mitentemente durante treinta y seis años. Incluíancasi 200 compromisos de fondo que, de cumplirse,introducirían cambios sustanciales en la estructuradel Estado y la sociedad guatemaltecas, y recorre-rían parte del camino para ir dando respuesta a lascuestiones que muchos consideran la raíz subya-cente del prolongado conflicto. El alcance de losacuerdos se debió en parte a diversos mecanismosque permitieron que representantes de sectoresorganizados de la sociedad civil debatieran proble-mas que durante décadas quedaron en generalomitidos del discurso público. Por medio de esosdebates y sus esfuerzos como grupos de presión,representantes de la sociedad civil ayudaron pri-mero a configurar una agenda negociadora y,posteriormente, contribuyeron con propuestassobre cómo abordar cuestiones de fondo. El pro-ceso de paz estuvo estrechamente entrelazado conlos movimientos hacia la democratización quecomenzaron a mediados de la década de los ochen-ta; ello contribuyó a crear un espacio para la paci-ficación y, a su vez, se vio fortalecido por la movili-zación social en torno al proceso de paz. Estastendencias internas contaron con el respaldo de lapresión y la implicación internacional. Pero, peseal potencial de los acuerdos, ha resultado extrema-damente difícil consolidar el proceso. La aplica-ción ha sido lenta o bien se ha visto bloqueada, ylas reformas constitucionales necesarias fueronderrotadas en un referéndum nacional. Sin embar-go, la experiencia sentó las bases para un posiblecambio hacia una sociedad más incluyente, tanto alposibilitar que quienes estaban fuera de la eliteestablecida dieran por primera vez su opinión enel ruedo político como por hacer surgir esperanzasde lograr un Estado y sociedad democráticos y másparticipativos.

Conflicto y guerraGuatemala está formada por cuatro pueblos princi-pales, que hablan al menos 23 lenguas. Aproximada-mente un 60% de la población pertenece a los 22grupos étnicos del pueblo maya, que, junto con lospueblos garifuna y xinca, han sufrido una sistemáticaopresión a lo largo de los últimos cinco siglos, contrabajos forzados hasta mediados del siglo XX. Sin

embargo, una elite ladino (gentes mestizas que seidentifican con la herencia cultural española) domi-nó un Estado que negaba esta diversidad y monopo-lizaba el poder político, económico e ideológico. Laexclusión social se combinó con la estructura socioe-conómica. En esta sociedad predominantementeagraria, el 65% de la tierra cultivable es poseída porel 2,1% de la población, sentando las bases de unaprofunda desigualdad. Más aún, con las más bajastasas de impuestos de Lationoamérica, el Estadocontó con escasos recursos para proporcionar inclusolos servicios básicos o impulsar el desarrollo. Las vie-jas familias terratenientes ejercieron una influenciadesmesurada sobre el Gobierno, y los militares se vie-ron a sí mismos como los garantes del Estado y defen-sores del orden social existente, instaurando gober-nantes militares intermitentemente. A excepción deun breve intervalo democrático entre 1944 y 1954,que fue aplastado por una invasión patrocinada porEstados Unidos, la mayor parte de la ciudadanía per-maneció excluida de la participación política hastamediados de los ochenta. Estos factores llevaron a unEstado débil, incapaz de responder a las necesidadesde la mayoría de su población.

La insurrección armada se originó en las filas de losmilitares, en reacción a la contrarrevolución de 1954y la subsiguiente represión. En 1960, un grupo de ofi-ciales instigaron un levantamiento que fracasó, yhuyeron al exilio. Más adelante, se unieron a otrosgrupos, entre ellos el pequeño partido comunista,para desarrollar un movimiento guerrillero deizquierda. En la década de los setenta, se les unierongrandes cantidades de activistas mayas, y, como con-secuencia, sus comunidades quedaron expuestas a lascampañas de contrainsurgencia del Ejército. A prin-cipios de 1982, los diversos grupos insurgentes seunieron en la Unidad Revolucionaria NacionalGuatemalteca (URNG).

En respuesta a la efectividad de la URNG, el generalEfraín Ríos Montt lideró una campaña de tierra que-mada en las tierras altas. Según el informe de la Comi-sión oficial para el Esclarecimiento Histórico, dichacampaña tuvo como resultado las masacres genocidasde algunas comunidades mayas, con la aniquilaciónde más de 440 poblados, la muerte de hasta 150.000civiles entre 1981 y 1983, y el desplazamiento de másde un millón de personas. Sindicatos, organizacionespopulares y grupos políticos de oposición fueronerradicados y muchas personas activistas fueron asesi-nadas, desaparecieron o tuvieron que exiliarse, con elresultado de que se diezmaron sus estructuras orga-nizativas.

La campaña contrainsurgente del Ejército debilitógrandemente a la URNG. Consciente de su ventajatáctica y afrontando el aislamiento internacional enpleno retroceso económico, los militares dieron


Guatemala

ASC Asamblea de la Sociedad CivilCACIF Comisión Coordinadora de

Asociaciones Agrícolas,Comerciales, Industriales yFinancieras

CNR Comisión Nacional deReconciliación

COCIPAZ Coordinadora Civil para la PazCOPMAGUA Coordinadora de Organizaciones

del Pueblo Maya de GuatemalaCSC Coordinadora del Sector CivilFRG Frente Republicano GuatemaltecoGDN Gran Diálogo NacionalINC Instancia Nacional de ConsensoMINUGUA Misión de las Naciones Unidas

para la Verificación de losDerechos Humanos

SEPAZ Secretariado de PazUNAGRO Unión Nacional de Granjeros

y RancherosURNG Unidad Revolucionaria Nacional

Guatemalteca

Siglas

MÉXICO

HONDURAS

EL SALVADOR

G U A T E M A L A

BELICE

Guatemala

Mar del Caribe

Océano Pacífico

pasos para volver a poner el país bajo gobierno civil.En 1984, convocaron una Asamblea Nacional paraproclamar una nueva constitución. En las eleccionesgenerales y presidenciales de 1984 y 1985, ganó lacandidatura más progresista —el partido CristianoDemócrata de centro derecha, liderado por VinicioCerezo Arévalo—, con una participación electoralrelativamente alta. Muchos interpretaron el resultadocomo un rechazo al autoritarismo y al militarismo.Aunque el Ejército conservó el fiel de la balanza delpoder, fueron las autoridades civiles las que goberna-ron el país en adelante. Hay en Guatemala quienesconsideran ese período como el comienzo de la tran-sición democrática, mientras que otras personas seña-lan la firma de los acuerdos, casi diez años después,como el auténtico punto de inflexión. Sin embargo,la mayor apertura política a partir de mediados de losochenta llevó a cambios importantes y, a la larga, amovimientos para promover una resolución pacíficadel conflicto armado, a medida que el Ejército fueprogresivamente perdiendo gran parte de su controlsobre el proceso.

Moverse hacia la pazEstos acontecimientos internos estuvieron muy mar-cados por cambios mundiales y regionales. En 1979,la victoria de la revolución sandinista en Nicaraguahizo que se prestara mayor atención a los movimien-tos revolucionarios de El Salvador y Guatemala, cata-pultando la zona al centro de las polarizadas dinámi-cas de la guerra fría, con altos niveles de intervenciónde Estados Unidos. Varios países de Latinoamérica sedieron cuenta de que deberían respaldar una resolu-ción de los conflictos de Centroamérica sin implica-ción de Estados Unidos. En 1983, Colombia, México,Panamá y Venezuela formaron el Grupo de Contado-ra, que, por primera vez, reconoció las raíces políticasde las guerras. El nuevo Gobierno civil del presidenteCerezo adoptó en breve una política de neutralidadactiva, que identificaba las causas subyacentes de losconflictos regionales como distintas de las de la con-frontación este-oeste.

En este contexto, los presidentes centroamericanosse reunieron en Esquipulas (Guatemala) en 1986,para debatir cuestiones relacionadas con la paz en laregión. Acordaron incrementar la cooperación eco-nómica, oponerse a los contras respaldados por Esta-dos Unidos que luchaban contra el Gobierno sandi-nista, e impulsar la reconstrucción democrática de laregión. En agosto de 1987, los presidentes volvieron areunirse, en Esquipulas II. Haciendo suya una versiónmodificada del plan regional de paz del presidentede Costa Rica, Óscar Arias, firmaron un acuerdo quearticulaba el principio de la democracia como pre-condición para la resolución de conflictos, y detalla-ba los criterios que cada gobierno debería cumplirpara fomentar la paz.

Al principio fue difícil llevar a la práctica el acuerdode Esquipulas II en Guatemala, donde tanto laURNG como el Ejército exigían que la otra partecumpliera determinadas condiciones previas parapoder negociar. La URNG mantenía una posiciónambigua: apoyaba las disposiciones para un diálogonacional pero simultáneamente exigía la derogaciónde las medidas contrainsurgentes. La posición delEjército era más radical: las guerrillas tenían quedesarmarse antes de participar en el diálogo. Ningu-no preveía iniciativas para incluir a la sociedad civilen el debate. Sin embargo, al quitar importancia a lasestrategias militares, el encuentro de Esquipulas IIcontribuyó a estimular el desarrollo de nuevos gru-pos sociales a favor de la paz, liderados en buenamedida por organizaciones religiosas, que, lentamen-te, generaron presión pública a favor del diálogo.

No obstante, la sociedad guatemalteca carecía deuna voz unificada sobre cómo alcanzar la paz; tam-poco tenía una dirección civil, económica o políticaque concibiese la pacificación como camino a lacohesión nacional en el futuro. La principales líneasdivisorias pasaban por los poderosos grupos del siste-ma —la Cámara de Comercio, la oligarquía agrícolay exportadora, y los militares— contra los movimien-tos populares, incluidas las asociaciones campesinas,sindicatos, pueblos indígenas y cooperativas. Estasúltimas tendían a aliarse con otros grupos sociales,fundamentalmente urbanos —como los partidospolíticos de oposición, la mayoría de los grupos reli-giosos, las universidades y centros de investigación, yla pequeña industria—, para debatir e impulsar loscambios sociales que creían necesarios para ponerfin a la guerra y construir la paz. La mayoría de lasagrupaciones populares eran, sin embargo, relativa-mente nuevas, y sus vínculos con las amplias basessociales y la ciudadanía en general eran débiles. Noobstante, estos grupos más progresistas se convirtie-ron en el motor nacional que posibilitó las conversa-ciones de paz.

La Iglesia católica desempeñó un importante papelde liderazgo para estimular a la opinión pública afavor tanto de un diálogo nacional como de la huma-nización de la guerra intentando buscar soluciones a losproblemas estructurales. Incitado en parte por agen-tes eclesiásticos, la Comisión Nacional de Reconci-liación (CNR) constituida por el Gobierno convocóun Gran Diálogo Nacional en 1989, que supuso la pri-mera ocasión formal para que la sociedad civil arti-culase sus diversos puntos de vista sobre la guerra eidentificase las cuestiones de fondo que posterior-mente se incorporaron a la agenda negociadora. Unade sus más destacadas consecuencias fue la crecienteexpectación de que más sectores de la sociedad debíanestar involucrados en las negociaciones. Contribuyó a situar el conflicto en la esfera política y a quitarimportancia a las soluciones militares. Al año siguien-



1987 Esquipulas II

Ago. Gobiernos centroamericanosacuerdan un marco para promoverla paz en la región.

1987 Comisión Nacional

Oct. de Reconciliación

Organismo nombrado por elGobierno para supervisar laaplicación del Acuerdo deEsquipulas.

1989 Gran Diálogo Nacional

Feb.-oct. Conversaciones patrocinadas porla CNR con participación de 47organizaciones civiles con 84delegados; excluyó a la URNG yfue boicoteado por el Ejército, elGobierno y la elite empresarial. ElGDN constaba de 15 comisionesde trabajo para debatir temas defondo relacionados con elconflicto.

1990 Acuerdo de Oslo

Mar. La CNR y la URNG dan suasentimiento a consultas entre laURNG y la sociedad guatemalteca.

1990 “Consultas de Oslo”

Reuniones de la URNG condiversos sectores, facilitadas porla CNR y con un representante dela ONU como observador.

27 may.-1 jun. El Escorial (España):delegaciones de 10 partidospolíticos. La URNG promete nointerferir en las elecciones, y lospartidos se comprometen arealizar una Asamblea NacionalConstituyente y asumen tambiénun compromiso con la necesidadde cambios constitucionales.

31 ago.-1 sep. Ottawa (Canadá): sectorempresarial (CACIF). Se firmancomunicados separados,expresando el compromiso con lasnegociaciones.

24-26 sep. Quito (Ecuador): gruposreligiosos. Hincapié en lanecesidad de consenso nacional yrespeto a los derechos humanos.

23-25 oct. Metepec (México): sindicatos yorganizaciones populares.

Declaración conjunta afirmandoque la paz debe basarse en latransformación de los problemasestructurales que generan elconflicto.

27-28 oct. Atlixco (México): intelectuales,cooperativas, pequeña empresa.Declaración conjunta pidiendo a laCNR que organice un procesosimilar entre los sectores y elGobierno.

1991 Acuerdo de México

Abr. El Gobierno y la URNG acuerdanuna agenda y proceso para lanegociación; la sociedad civil notiene un papel oficial en el procesode negociación para la paz.

1993 Instancia Nacional de Consenso

May.-jun. Se constituye una amplia coaliciónde grupos cívicos y del sistemapara hacer frente al intento deautogolpe del presidente Serranoy restablecer la democracia.

1994 Acuerdo Marco

Ene. Establece una negociación bilateralpara la paz, con mediación de laONU.

1994 Asamblea de la Sociedad Civil

May. (ASC)

Se forma la ASC, que abarca 11 agrupaciones sectoriales. Sereúnen en una asamblea presididapor el obispo Quezada parapreparar documentos de consensoque sean introducidos en lasnegociaciones bilaterales.

1996 Acuerdo sobre una Paz Firme

29 dic. y Duradera

Acuerdo final, firmado por elGobierno y la URNG, que haceefectivos los 10 acuerdos previos.

1999 Referéndum Nacional

16 may. El electorado vota sobre lasenmiendas constitucionales queincorporarán los acuerdos de paz;pero con una participación de tansólo el 17%, las enmiendas sonrechazadas.


te, la CNR mantuvo conversaciones con la URNG enNoruega, bajo los auspicios de la Federación Lutera-na Mundial. Las negociaciones dieron como resulta-do la firma del Acuerdo de Oslo, en marzo de 1990,que comprometía a las partes a dar una solución polí-tica al conflicto. La siguiente aportación significativade la sociedad civil fue el reconocimiento de laURNG como parte legítima en las negociaciones.Surgió de la serie de cinco encuentros (las “consultasde Oslo”) celebrados entre la URNG y cada uno delos cinco grupos sectoriales, como consecuencia delAcuerdo de Oslo. Estas consultas, a su vez, allanaronel camino para negociaciones oficiales entre elGobierno y la URNG, con la mediación de un obispocatólico guatemalteco al principio y, posteriormente,una vez que aquellas conversaciones se rompieron,de la Organización de las Naciones Unidas.

Durante los primeros años de las conversaciones depaz, especialmente entre 1991 y 1993, los grupos inte-grados en el sistema se vieron atrapados por luchasinternas sobre aspectos de la reforma que eran cadavez más consustanciales al proceso de paz. Entre losmilitares, existía división entre los de línea dura y losconstitucionalistas, estando los primeros rotundamen-te en contra de hablar con la URNG y los segundosmás abiertos al proceso de negociación. Mientras quela mayor parte de la elite empresarial y del sector deexportación agraria exigía dar una respuesta militar ala URNG, algunos sectores admitían la necesidad demodernizar y mejorar la imagen internacional deGuatemala. Sin embargo, prácticamente todos seresistían a debatir, y mucho menos a dar respuesta alos problemas sociales incluidos en la agenda nego-ciadora. Sin embargo, cuando el presidente Serranointentó suspender la Constitución en mayo de 1993,el sector empresarial se unió a los demás grupossociales y a los militares constitucionalistas en unaimprovisada Instancia Nacional de Consenso paraevitar el golpe, cosa que se logró, y exigir democracia.Por primera vez, se produjo un visible consensonacional sobre el valor fundamental de un sistemademocrático de gobierno.

Esta experiencia desembocó en condiciones que die-ron nuevas fuerzas al proceso de paz, con los milita-res, en general, a favor de la negociación. En 1994, lasconversaciones bilaterales entre el Gobierno y laURNG —con la mediación de la ONU y el respaldode países clave del “Grupo de Amigos”— se retoma-ron en serio. Se acordó la creación de una Asambleade la Sociedad Civil (ASC) que abarcase a los diversossectores de la sociedad organizada para debatir lostemas de fondo de la agenda negociadora y formularrecomendaciones a las personas negociadoras. Lamayor parte de las propuestas de la ASC se incorpo-raron a los acuerdos finales, dando así a la sociedadcivil una presencia vital, aunque no con capacidaddecisoria, en las negociaciones.

Sin embargo, tras cumplir su mandato original, laASC empezó a fragmentarse. Entre acusaciones sobreel predominio de los sectores progresistas, las delega-ciones no se ponían de acuerdo sobre si la ASC debe-ría definir de nuevo su papel para mantener su voz enel proceso de paz. Al final, los debates dentro de laASC no se tradujeron en una influencia significativaa la hora de poner en práctica los acuerdos, aunquealgunos sectores continuaron ejerciendo influenciatanto en la sociedad como en la política.

Pero, además, la ASC no era el único canal de lasociedad civil para influir en las conversaciones. Laprincipal asociación empresarial, la Comisión Coor-dinadora de Asociaciones Agrícolas, Comerciales,Industriales y Financieras (CACIF), se negó a sumar-se a la ASC como se había negado al anterior GranDiálogo Nacional, aunque sí habló con la URNGdurante las consultas de Oslo. Cuando los negocia-dores debatieron la agenda de cuestiones socioeco-nómicas y agrícolas, la CACIF hizo presión, con éxito,contra recomendaciones clave de la ASC. Tuvo lacapacidad de sustituir muchas de ellas por sus propiaspropuestas, para que se incluyeran en el acuerdofinal, lo que fue causa de gran decepción paramuchas personas de la ASC, que, pese a todo, acaba-ron ratificándolo. Muchas creyeron que esa transi-gencia señaló un consenso nacional para la reforma.

Los retos de la aplicaciónA finales de 1996, las delegaciones negociadorashabían cerrado seis acuerdos de fondo y cinco ope-rativos. Estos acuerdos señalaban los pasos paraponer fin a la confrontación militar y exponían lasgarantías de reforma para resolver algunas de lascuestiones sociales y estructurales subyacentes, agru-padas en acuerdos sobre los siguientes temas: losderechos humanos, una comisión de la verdad, elregreso de refugiados y personas desplazadas, la iden-tidad y derechos de los pueblos indígenas, la situa-ción socioeconómica y agraria, el fortalecimiento delpoder civil y el papel de las fuerzas armadas, y lareforma de la Constitución y el sistema electoral.

Se crearon una serie de mecanismos para apuntalarla aplicación de los acuerdos, dando a la ONU unpapel de seguimiento general. Se creó una Comisiónde Acompañamiento como máximo organismoencargado de interpretar el contenido y el espíritu delos acuerdos y de facilitar su puesta en práctica segúnel calendario acordado, que sólo la propia Comisiónpodía cambiar, por decisión unánime de todos susintegrantes. La Comisión constaba de dos represen-tantes del Gobierno y dos de la URNG, uno del Con-greso y cuatro ciudadanos notables, con el jefe de lamisión de la ONU como observador. No tenía poderejecutivo, pero, a cambio, operaba trabajando con losotros organismos. Éstos incluían comisiones paritarias


(de representación igualitaria) entre el Gobierno ylos representantes sectoriales para debatir temas rela-tivos a la ejecución de disposiciones concretas de losacuerdos. También existían comisiones no paritarias,sólo de representación de la sociedad civil. Sinembargo, a ninguna de estas comisiones se le conce-dió autoridad para tomar decisiones, y no había cana-les definidos para traducir sus recomendaciones apolíticas públicas. Además, el organismo administra-tivo encargado de supervisar el proceso, el Secreta-riado de Paz (SEPAZ), no fue dotado con poder dedecisión sobre el presupuesto nacional o las políticasy programas de los ministerios del Gobierno. Por lotanto, disponía de pocos instrumentos para llevar acabo los cambios que cumplieran con lo estipulado.Por el contrario, la aplicación dependía del Gobiernopara iniciar los programas y del Congreso para apro-bar la legislación.

Aunque muchas de las disposiciones se hicieron efec-tivas más o menos según el calendario acordado, lasde mayor calado aún no se han cumplido. Han apa-recido una serie de áreas especialmente problemáti-cas. El retroceso más grande fue el fracaso del refe-réndum para enmendar la Constitución. Erannecesarias enmiendas constitucionales, para que losacuerdos se asentasen como acuerdos de Estado másque como acuerdos políticos reversibles; sin ellos, elGobierno carecía de la base legal para reformar elEjército o el Poder Judicial, y para llevar a la prácticamucho de lo estipulado en el acuerdo sobre derechosindígenas. Tras dos años y medio, se perdió la batallapara introducir esos cambios.

En un principio, se preveía que 13 de las disposicionesclave se incorporarían a la Constitución. Para que asífuera, tenían que ser aprobadas por una mayoría dedos tercios en el Congreso y posteriormente por elelectorado en un referéndum nacional. El proceso seestancó primero en un larguísimo procedimiento deredacción en el Congreso, donde los partidos aprove-charon la ocasión para añadir otros 37 puntos —bastantes sobre temas pensados para reportarlesventajas partidistas—. El referéndum futuro requeríaque el electorado respondiera con un simple sí o no acuatro conjuntos de cuestiones que contenían 50reformas diferentes. Muchos analistas piensan que estediseño era confuso en sí mismo y, por lo tanto, condu-cente a un resultado de “no”. El Gobierno no realizóuna campaña de educación pública para informar alelectorado sobre los cambios propuestos, aunque laONU desplegó un enorme esfuerzo de difusión. Losprimeros sondeos electorales indicaban que la mayoríadel electorado no sabía nada sobre las reformas o seencontraba indeciso, pero una inmensa mayoría dequienes sí conocían el tema decían que iban a votar afavor. En ese momento, algunos sectores conservado-res y los medios de comunicación privados montaronuna muy eficaz campaña por el “no”. Las fuerzas a

favor de la reforma desarrollaron una campaña debajo tono general poco tiempo antes de la votación,aunque el sector indígena fue más eficaz a la hora dellegar a sus bases. Al final, con tan sólo un 17% de par-ticipación de la población en edad de votar, prevalecióel voto “no”. Con variaciones significativas entre laszonas rurales y urbanas, el resultado fue decidido engran medida por votantes de la capital; la mayor dife-rencia se produjo entre las regiones de mayoría maya,que arrojaron un voto favorable, y las áreas de mayoríaladina —donde la guerra no se había sufrido directa-mente— que votaron contra los cambios.

Aquella derrota quedó rematada por el fracaso en laaplicación de las reformas fiscales necesarias paraobtener financiación interna con la que llevar a lapráctica muchos de los acuerdos, en particular lossocioeconómicos. Los Acuerdos especificaban que labase impositiva de Guatemala se elevaría al 12% delproducto interior bruto para el año 2000. Pese a unprematuro optimismo al suponerse que en el sectorindustrial y de exportación agraria muchos reconocíanla necesidad de reformas, estos mismos sectores hi-cieron una eficaz labor de bloqueo. El Gobierno

Estado; la agenda legislativa necesaria para otorgárse-lo no ha recibido el respaldo de la mayoría de losrepresentantes del Congreso.

En las elecciones de noviembre de 1999 dominó elFrente Republicano Guatemalteco, partido de extre-ma derecha fundado por el general Ríos Montt, lle-vando así al poder a los sectores fuertemente contra-rios a la reforma. Un nuevo partido de izquierdas, queintegra a parte de los antiguos miembros de la URNG,también obtuvo escaños. Aunque puede llegar a seruna importante fuerza política, hasta el momento losgrupos de extrema izquierda no han sido efectivospara impulsar y propagar los acuerdos, en parte por-que no fueron capaces de liderar un movimiento polí-tico o social para apoyar la aplicación.

Antes y durante las conversaciones de paz, los diri-gentes de la sociedad civil guatemalteca desarrollaronla capacidad de influir en las negociaciones. Pero, trasla firma de los acuerdos, esta experiencia y capacidadno se canalizó adecuadamente, en parte porque nohabía ningún mecanismo institucional que lo permi-tiera formalmente. Por el contrario, cada sector ten-dió a concentrarse en sus propios intereses, creandoun vacío social incapaz de formular o impulsar unaagenda general para la paz. Paradójicamente, con ladebilidad de los sectores sociales internos, la comuni-dad internacional se ha convertido en el único actorcon el peso suficiente para mantener el acuerdo depaz en la agenda nacional.

ConclusiónEn los primeros años del nuevo siglo, Guatemala estáviviendo una transición crucial. El nuevo ordena-miento no se ha consolidado en parte porque las vie-jas estructuras militares y económicas que generaronel conflicto permanecen en gran medida intactas. Elrechazo del paquete de reforma constitucional pusode manifiesto la debilidad de los movimientos socia-les por la paz y de su capacidad para movilizar ampliasbases públicas para tomar una posición. Esto demues-tra el gran reto que supone respaldar la transiciónnegociada a una sociedad democrática e igualitariaen un país traumatizado por décadas de guerra ysiglos de racismo institucionalizado. No obstante,frente a la larga historia de autoritarismo y exclusiónsistemática, la implicación de representantes de diver-sos sectores de la población guatemalteca en la defi-nición de la agenda de fondo de las conversacionesde paz y en la configuración de los acuerdos que sur-gieron de ellas fue un elemento rompedor. Especial-mente destacado fue el papel fundamental desempe-ñado por las organizaciones mayas, que lograronsituar la legitimación de su voz y sus problemáticas enel centro del discurso político y social de Guatemala.Con suficiente presión sostenida a favor del cambio,es probable que el proceso y los acontecimientos quellevaron a la firma de los Acuerdos acaben siendoconsiderados, pese a todas las dificultades del cami-no, como un punto de inflexión en la historia de Gua-temala.



El Gran

Diálogo

Nacional y

las consultas

de Oslo

Creación de unaagenda para la paz

Enrique Álvarez

A finales de la década de los ochenta, guatemal-tecos representantes de una amplia gama deintereses y puntos de vista fueron convocados

a una serie de procesos para debatir las causas de laguerra y definir estrategias para transformarla. Aun-que esos procesos no llevaron a un arreglo definitivo,movieron a la implicación ciudadana en la construc-ción de la paz, dejaron al descubierto una serie decomplejos temas que debían abordarse para ponerun final negociado a la guerra, y contribuyeron acrear apoyo popular para las negociaciones entre elGobierno y la Unidad Revolucionaria NacionalGuatemalteca (URNG). El Gran Diálogo Nacionaljunto con la serie de encuentros conocidos como las“consultas de Oslo” entre representantes de sectoressociales concretos y la URNG desempeñaron unpapel crucial en la configuración de la fase prenego-ciadora del proceso de paz guatemalteco, y marcaronuna cota para la posterior participación en la prepa-ración de los acuerdos de paz.

Comisión Nacional de ReconciliaciónEn agosto de 1987, en la reunión de Esquipulas II,los presidentes centroamericanos acordaron el “Pro-cedimiento para el establecimiento de una pazfirme y duradera en Centroamérica”, que incluíamedidas para poner fin al apoyo a fuerzas militaresirregulares; una tregua y amnistía para los gruposinsurgentes; diálogo nacional para promover la pazy la democratización, y una Comisión Nacional deReconciliación (CNR) para verificar la aplicación delos acuerdos. En septiembre y octubre, el recién ele-gido Gobierno del presidente Cerezo dio pasos parahacer efectivo el acuerdo. Por primera vez, el Gobier-no mantuvo conversaciones directas con la URNG,en Madrid, pero la reunión no produjo resultados. ElGobierno y los militares mantenían que el acuerdohablaba de diálogo sólo después de que los gruposarmados depusieran sus armas, algo que la URNG se


negaba a hacer. Por el contrario, exigía una purga enel Ejército y la creación de zonas desmilitarizadascomo condiciones para la negociación.

Cerezo también reunió a la Comisión Nacional deReconciliación guatemalteca. Estaba formada pordos delegados gubernamentales, entre ellos el vice-presidente; dos representantes de los once partidospolíticos legales, entre ellos el futuro presidenteJorge Serrano; dos ciudadanos ilustres; y el obispoRodolfo Quezada Toruño, miembro de la Conferen-cia Episcopal guatemalteca. El obispo Quezada seconvirtió en presidente de la CNR.

El proceso de Esquipulas tuvo el efecto de catapultara la Iglesia católica a un papel proactivo en el impul-so de la paz y en hacer frente a los problemas estruc-turales subyacentes. La iglesia llamó a un diálogonacional sobre la guerra, llamamiento al que respon-dió el obispo Quezada convenciendo a la CNR paraque desarrollase un mecanismo que lo hiciera posi-ble. Su empeño se vio complementado por la presióndiplomática de los gobiernos vecinos, que instaron aGuatemala a cumplir con los compromisos para eldiálogo nacional asumidos en la cumbre. Aunque alprincipio Quezada defendió una mayor participacióndel Gobierno, en la profundamente polarizada socie-dad guatemalteca la diversidad de representacionesproporcionó un grado de independencia que contri-buyó a incrementar la efectividad de la CNR. No obs-tante, la CNR trabajó en estrecha colaboración con elGobierno para diseñar y sacar adelante el Gran Diá-logo Nacional (GDN), que se hizo realidad en el tér-mino de un año.

El Gran Diálogo NacionalEl 1 de marzo de 1989, la CNR inauguró el Gran Diá-logo Nacional con representantes de diversos secto-res políticos, sociales y económicos de la sociedadguatemalteca. El objetivo era identificar y fomentarel consenso sobre los principales asuntos concer-nientes a la pacificación. En contraste con posterio-res mecanismos, el GDN no se estructuró como diá-logo sectorial porque los sectores no estaban aúnorganizados como tales. Sin embargo, el procesoenglobó a una diversa mezcla social, con la partici-pación de 84 delegados en representación de 47organizaciones. Hubo delegaciones completas delGobierno, partidos políticos, organizaciones demedios de comunicación, iglesias, grupos de refu-giados, cooperativas, la Unidad de Acción Popular ydel Trabajo, la Unidad del Consejo del Trabajo, laComisión Guatemalteca de Derechos Humanos, laAsociación de Estudiantes Universitarios, el Movi-miento de Solidaridad Trabajadores/Patronos, laFederación de Pequeños Empresarios y Productores,las Federaciones de Educación y la UniversidadNacional de San Carlos.

Faltaron varios sectores clave. El Gobierno se negó apermitir la participación de la URNG hasta que éstase desarmase, aunque el obispo Quezada accedió aincluir documentos de la URNG en las actas oficiales.La anteriormente exiliada oposición política cercanaa la URNG sólo pudo tener una participación limita-da, basada en “voz pero no voto”. Al otro extremo delespectro político, el GDN fue boicoteado por losmilitares y varios partidos políticos de derecha, asícomo por la Comisión Coordinadora de Asociacio-nes Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras(CACIF) y la Unión Nacional de Granjeros y Ran-cheros (UNAGRO), que, en conjunto, representa-ban los intereses de grandes empresas y terrate-nientes. Alegaban que el GDN no era representativo,y sería susceptible a la manipulación. A otros les pre-ocupaba que la exclusión de la URNG y sus aliadospolíticos apuntaba a que el Gobierno quería que elGDN fuera sólo un diálogo cosmético, con estrictoslímites sobre los asuntos abordados y la amplitud dela participación. Lo veían como un foro que contri-buiría a legitimar el Gobierno cristianodemócratadel presidente Cerezo y su política de neutralidadactiva para poner fin al aislamiento internacional deGuatemala. Además, cabe destacar que no habíarepresentación ni de organizaciones de mujeres nide organizaciones mayas, en parte porque toda unahistoria de discriminación y exclusión implicaba quesus voces y organizaciones no estaban suficientemen-te reconocidas por quienes habían dejado sentada yasu autoridad.

Las organizaciones participantes precisaron los temasque deseaban debatir. De una larga lista inicial, seaceptaron quince cuestiones, y se clasificaron en cua-tro áreas principales: 1) apoyo y refuerzo del sistemademocrático; 2) organización y participación de laciudadanía; 3) calidad de vida, y 4) políticas econó-micas. Representantes de las organizaciones partici-pantes formulaban propuestas sobre los temas queconsideraban prioritarios, que después eran debati-dos en sesión plenaria por delegados de todos losgrupos participantes. El obispo Quezada dirigió esteproceso en nombre de la CNR, que le apoyó en todomomento.

Se había previsto que el proceso se estructurase conuna sesión plenaria de apertura y otra de cierre —enuna fecha futura sin determinar—, pero la mayoríadel diálogo real se desarrollaría en quince comisionesde trabajo, cada una de las cuales tenía el mandato deabordar un tema concreto de la agenda y de prepararpropuestas por escrito. Tras el plenario de apertura,se avanzó lentamente. A finales de abril, no funcio-naba ninguna de las comisiones de trabajo, y variosde los grupos participantes no habían designado aúna sus representantes. Poco a poco, sin embargo, lascomisiones se formaron y empezaron a presentar susdocumentos para el debate.

El Gran Diálogo Nacional y las consultas de Oslo 53

La diversidad de temas examinados en el GDN refle-jó los distintos intereses de los sectores representadosy sus expectativas respecto a las estrategias paraponer fin a la guerra. Un hilo común surgido de losdebates fue la preocupación compartida por la per-vivencia de la militarización del país, pese a que elGobierno estuviera en manos civiles. Fue la primeravez en décadas que se debatían en público los pro-blemas estructurales profundos de Guatemala, y, porlo tanto, existían considerables riesgos de seguridad.Sin garantías básicas de seguridad personal, se res-tringía la franqueza del diálogo. El obispo Quezadaintentó contrarrestar esa amenaza mediante reunio-nes privadas con figuras influyentes. Sin embargo, niel Gobierno, ni siquiera los militares, tenían comple-to control sobre las fuerzas que se oponían al cambioen el país, y que contaban con una dinámica operati-va propia y la decisión de actuar según sus propiasagendas.

La comisión de trabajo sobre derechos humanos pre-sentó una serie de propuestas que incluían la aboli-ción de las paramilitares Patrullas de Defensa Civil yla resolución de los problemas de tierra de los refu-giados guatemaltecos. Las propuestas chocaron conuna considerable oposición. Poco después, numero-sos participantes encuadrados en los sectores popula-res y grupos de oposición comenzaron a recibir ame-nazas de muerte. Las reticencias dentro del GDN adebatir las continuas violaciones de derechos huma-nos que padecían sus delegaciones empezaron aminar la efectividad y legitimidad del proceso. Enjunio de 1989, nueve de los dirigentes estudiantilesfueron detenidos por las fuerzas de seguridad, y unode ellos, Iván González, no apareció jamás. A partirde entonces, varios miembros del GDN fueronsecuestrados y torturados. Ante el rápido deteriorode la seguridad, en octubre la CNR decidió disolverel GDN, dejando el proceso inconcluso.

A pesar de todo, el GDN tuvo cierta cantidad de resul-tados importantes. Fue la primera vez que se debatie-ron abiertamente en el terreno público los proble-mas que generaba el conflicto armado. Aunque noarrojó resultados concluyentes, el análisis resultó serde vital importancia algunos años después, cuandocontribuyó a definir la agenda negociadora oficialentre la URNG y el Gobierno. Además, preparó elescenario para el compromiso público y transformólas características cerradas de la negociación. La exi-gencia de negociación política dejó de ser cuestiónexclusiva de las partes directamente implicadas en elconflicto, que empezaron a darse cuenta de que unasolución a la confrontación armada tenía que involu-crar a la sociedad civil. La participación social quepermitió el GDN hizo disminuir la percepción delconflicto como cuestión puramente militar, y le otor-gó naturaleza política. Fue un poderoso impulso paraque la URNG y el Ejército pusieran fin a la manipu-

lación del proceso de paz como parte de sus estrate-gias de guerra. Asimismo, la dinámica de debatir ynegociar propuestas fue muy significativa, dada la tra-dición autoritaria de la política guatemalteca. Contri-buyó a estimular los inicios de una cultura democrá-tica. Los temas de seguridad que restringieron elGDN —y en última instancia provocaron su fin— seabordaron más adelante en el acuerdo sobre dere-chos humanos que autorizaba una misión de la ONUsobre derechos humanos. Se convirtió en un factorclave para ayudar a reducir los niveles de violenciarepresiva y propiciar así un clima para la implicaciónde la sociedad civil en la construcción de la paz.

El GDN fue también un punto de inflexión para lasorganizaciones religiosas en el proceso de paz. Aexcepción de algunos de los nuevos grupos evangéli-cos fundamentalistas, consiguieron hablar con unavoz común, pasando a ser un sector integrado, a finde que sus puntos de vista ganasen mayor reconoci-miento y autoridad. El GDN también apoyó el resur-gir del movimiento popular que se había visto seria-mente debilitado por el asesinato, desaparición yexilio de sus dirigentes durante la guerra. En general,a lo largo del GDN, los representantes de los partidospolíticos demostraron una mayor capacidad para par-ticipar en los debates y elaborar propuestas. Sinembargo, el GDN proporcionó una importante expe-riencia de capacitación para participantes de distintasorganizaciones sociales que, cuando más adelante seformó la Asamblea de la Sociedad Civil, se encontra-ban mejor preparados para participar de manera efi-caz. A resultas de ello, la sociedad organizada guate-malteca pasó de ser espectadora a ser una fuerzaactiva en el proceso de paz.

El Acuerdo de OsloA pesar de estos acontecimientos sobre el papel de lasociedad civil en la construcción de la paz, el final dela década de los ochenta fue testigo de un estanca-miento virtual en las conversaciones entre el Gobier-no y la URNG, cada uno de los cuales seguía insis-tiendo en que se cumpliesen sus condiciones previasantes de entrar a negociar. Pero el fracaso en lograravances significativos continuaba erosionando la ima-gen internacional de Guatemala. A principios de1990, teniendo presentes las elecciones pendientesdentro del año, el presidente Cerezo mostró su dis-posición a iniciar conversaciones exploratorias sincondiciones previas. En febrero, nombró al obispoQuezada para el recién creado puesto de conciliador.

El primer paso decisivo se dio durante una reuniónsecreta en Oslo (Noruega) en marzo de 1990. La reu-nión fue propiciada por Paul Wee, secretario generalauxiliar de la Federación Mundial Luterana. Duranteaños, Wee había ido detrás de los militares guatemal-tecos y líderes de la URNG con la esperanza de con-


seguir que hablasen entre ellos. Esto contribuyó aldesarrollo de un alto nivel de acercamiento entre losgrupos. Tras meses de diplomacia de lanzadera, unadelegación de la URNG se reunió con una delega-ción de la CNR, encabezada por Jorge Serrano, en unchalet, propiedad del Gobierno, en las afueras deOslo. El Gobierno noruego corrió con los gastos.Tras varios días, se firmó el Acuerdo de Oslo, que crea-ba un marco para la negociación que subsistiría, pesea frenazos y nuevas puestas en marcha, durante lospróximos seis años.

Consultas de los sectores con la URNGEl Acuerdo de Oslo se basaba en el principio de quela paz llegaría como resultado de una democraciaestable y participativa. Una medida fundamental fuela convocatoria del diálogo entre la URNG y los dife-rentes sectores de la sociedad. Entre finales de mayoy finales de octubre de 1990, la CNR convocó, fuerade Guatemala, una serie de cinco reuniones —cadauna de ellas de varios días de duración— que acaba-ron siendo conocidas como las “consultas de Oslo”.

El proceso de consultas se diseñó como una serie dereuniones sectoriales por razones tanto prácticascomo políticas. La CNR reconocía que no era factibletener a todos los sectores afectados en el mismoencuentro. Por ejemplo, tanto los militares como laURNG querían —aunque por razones distintas—que el sector empresarial participase en las consultas;pero los grupos sociales no tenían mucha confianzaen este sector. Opinaban que las reuniones debíanser relativamente pequeñas si se trataba de que abor-dasen los profundos retos que afrontaba Guatemala.La CNR quería también aprovechar el trabajo secto-rial iniciado durante el Gran Diálogo Nacional. Elobispo Quezada presidió cada reunión de consulta, yayudó a garantizar que se desarrollasen de formafranca y respetuosa. El secretario general de la ONUtambién envió a su representante personal comoobservador de los encuentros. Las agendas se deja-ron abiertas, de manera que los representantes decada sector pudieran utilizarlas para presentar susopiniones y recomendar estrategias para finalizar elconflicto armado.

Las reuniones se celebraron fuera de Guatemala enparte porque la URNG continuaba prohibida, perotambién porque la CNR era consciente de que losencuentros dentro del país serían controlados porla inteligencia militar, lo que podría inhibir un diá-logo sincero. Los gobiernos anfitriones corrieroncon la mayoría de los gastos y dispusieron la logísti-ca. La idea inicial de celebrar una reunión en Esta-dos Unidos se descartó cuando se denegaron losvisados a algunos comandantes de la URNG; se tras-ladó a Canadá.

El primer encuentro se celebró en El Escorial (Espa-ña), con una delegación de diez partidos políticos.En su declaración conjunta, la URNG prometía nointerferir en las elecciones, y los partidos políticosaccedían a respaldar una Asamblea Nacional Consti-tuyente. Todo parecía indicar que la URNG se estabapreparando para la transición a la política institucio-nal. El segundo encuentro tuvo lugar en Ottawa(Canadá), con el sector empresarial representadopor la CACIF, un diálogo que hubiera sido impensa-ble anteriormente. Aunque no acordaron un comu-nicado conjunto, la URNG y la CACIF dieron a conocer posteriormente comunicados diferentes,expresando su compromiso con nuevas nego-ciaciones y reconociendo la buena disposición delotro en la búsqueda de la paz. La tercera reunión serealizó en Quito (Ecuador), con grupos religiosos. Sudeclaración conjunta hacía hincapié en la necesidadde un consenso nacional y el respeto a los derechoshumanos. La cuarta reunión se celebró en Metepec(México), involucrando a representantes sindicales yde organizaciones populares. Su declaración conjun-ta subrayaba que la paz debía basarse en la resoluciónde las desigualdades estructurales subyacentes. Elúltimo encuentro tuvo lugar en Atlixco (México), eimplicó a representantes de organizaciones docentes,pequeña empresa y cooperativas, y colegios profesio-nales. Su declaración reafirmaba el Acuerdo de Osloy su proceso de consultas, y pedía a la CNR que con-vocase un proceso de diálogo similar entre los secto-res participantes y el Gobierno. Los grupos socialestambién pidieron al Gobierno y a la URNG queemprendiesen el diálogo para poner fin a la guerra ypara dar respuesta a los problemas profundos delpaís; su compromiso con la pacificación fue a su vezreconocido por la URNG, que les pidió que conti-nuasen participando.

A excepción del encuentro de Ottawa con laCACIF, las declaraciones emitidas hacían un llama-miento a las partes para que mantuviesen urgente-mente negociaciones directas. Subrayaban quetodos los sectores sociales debían participar en ladefinición de las reformas institucionales y consti-tucionales, y reconocían que había que dar res-puesta a los temas de derechos humanos, injusticiasocial y desarrollo. Las consultas de Oslo reforzaronuna tendencia que había surgido en el GDN. Crea-ba un espacio político donde se podían expresar lasideas sobre importantes cuestiones sociales; cristali-zaba la exigencia de que estos temas fueran inclui-dos en las negociaciones de una forma que nonecesariamente se correspondía con las opinionesde los protagonistas principales. Como consecuen-cia directa, la URNG solicitó que las negociacionesdistinguieran entre temas de fondo (como refor-mas de Estado y cambios en la estructura socioeco-nómica) y cuestiones operativas (tales como unatregua o la desmovilización).

El Gran Diálogo Nacional y las consultas de Oslo 55

Las consultas de Oslo tuvieron como resultado cam-bios relevantes en la dinámica política de la cons-trucción de la paz. Tanto el Ejército como la URNGquerían utilizar las consultas para favorecer sus inte-reses. El Ejército —que consideraba a la URNG comouna fuerza derrotada— supuso al principio que éstabuscaba una forma honorable de salir del conflictosalvando la cara. También asumió que la URNG seríasometida a intensa observación por los diversos sec-tores. Por su parte, los dirigentes de la URNG no seveían a sí mismos cediendo nada durante el proceso.Por el contrario, lo veían como una oportunidadpara expresar abiertamente su voz y sus propuestaspara resolver el conflicto, a la vez que quedaban ais-ladas las propuestas de guerra de los jefes del Ejérci-to. Echando la vista atrás, parece que la URNG calcu-ló bien. Casi de inmediato, el Ejército quedópolíticamente marginado. Respondió intentandodetener el proceso tras el primer encuentro con lospartidos políticos, y la siguiente reunión, que era conel sector empresarial, estuvo a punto de cancelarsepor la presión del Ejército. Pero el impulso del pro-ceso se había hecho imparable.

Un resultado indirecto del proceso fue que varios sec-tores potenciaron su organización interna tras lasconsultas de Oslo. Durante 1991, las organizacionesque se reunieron en Metepec formaron lo que másadelante se convertiría en la Coordinadora del SectorCivil (CSC). Los grupos que se reunieron en Atlixcoformaron la Coordinadora Civil para la Paz (COCI-PAZ). La primera tendía a compartir posiciones conla URNG, mientras que la segunda era más indepen-diente. Estos organismos iban a tener un papel

importante a la hora de presionar para que la socie-dad civil tuviera mayor participación en las nego-ciaciones oficiales de paz en los años venideros. Sinembargo, varios sectores estaban aún divididos porserias disputas políticas. La sociedad civil reflejabaestas polarizaciones, apareciendo los sindicatos yorganizaciones populares como más próximos a laURNG, y el sector privado como más próximo a lasfuerzas gubernamentales. No hubo esfuerzos directosde debatir estas diferencias, y estos sectores se movíanaislados los unos de los otros, con pocos esfuerzosincluso de abrir canales de comunicación entre ellos.Paradójicamente, tanto los militares como la URNGse implicaron en la activación de estos sectores de lasociedad civil, en la medida en que cada uno buscabacrear alianzas y ganarse su apoyo. Las consultas deOslo también sentaron eficazmente los cimientospara la participación de los sectores en la Asambleade la Sociedad Civil.

Las consultas de Oslo y el GDN contribuyeron a mate-rializar una transformación en la opinión pública afavor de un proceso negociador para poner fin a laconfrontación armada, incluso entre aquellos quemás firmemente se habían opuesto a reconocer laURNG. Además, muchos empezaron a percibir laguerra como resultante de problemas estructuralessubyacentes más profundos, y la URNG como mani-festación de estos problemas más que como causa pri-maria del conflicto. Los temas identificados y debati-dos en estos procesos fueron posteriormenteincorporados a la agenda negociadora oficial y, con eltiempo, contribuyeron a dar forma a los acuerdosalcanzados.



La Asamblea

de la

Sociedad

Civil

Dar forma al acuerdo

Enrique Álvarez

L as consultas de Oslo de 1990 generaron impul-so para negociaciones de paz directas entre elGobierno y la Unidad Revolucionaria

Nacional Guatemalteca (URNG). El proceso se sus-pendió temporalmente, sin embargo, durante lacampaña para las elecciones presidenciales celebra-das a finales del año. Jorge Serrano —candidato decentro derecha, a favor de la negociación y miembrode la Comisión Nacional de Reconciliación— ganólas elecciones. Serrano retiró a figuras clave de lalínea dura del alto mando del Ejército, y en pocotiempo organizó negociaciones directas. El obispoRodolfo Quezada Toruño continuó como mediador,acompañado por un observador de la ONU.

En abril de 1991, el presidente Serrano hizo pública su“iniciativa para la Paz Total”, anticipándose a la nuevaronda de conversaciones en México, que obtuvo el res-paldo de los sectores conservadores de la sociedadcivil. Tras tres días de conversaciones, la URNG y elGobierno alcanzaron el Acuerdo de México, diseñan-do una agenda negociadora de once puntos, que inte-graba muchas de las recomendaciones de las consultasde Oslo, entre ellas la idea de tratar tanto materias defondo como operativas. Aunque estas negociacionessintieron la influencia de las aportaciones previas de la sociedad civil, no incorporaron representantes de lasociedad civil, pauta que se mantuvo durante la épocade Serrano. En julio, se celebró una segunda ronda deconversaciones en Querétaro (México), donde seacordó el principio de democratización como mediopara alcanzar la paz por medios políticos. Meses des-pués, sin embargo, las negociaciones sobre derechoshumanos encallaron al endurecer sus posiciones elGobierno y la URNG, y no se alcanzó ningún acuerdoen las siguientes tres rondas de conversaciones. A fina-les de 1991, las organizaciones populares protestaronpor su exclusión de las conversaciones, pero sus recla-maciones fueron en gran parte desatendidas. Aumen-taron las violaciones de derechos humanos y las pro-testas recibieron respuestas cada vez más autoritarias.


A mediados de 1992, la URNG dio a conocer unnuevo programa de paz, modificando sus posiciones,pero el Gobierno lo rechazó en su mayor parte. Afinales del año, sin embargo, se habían logrado cier-tos avances en la congelación del desarrollo de lasPatrullas de Defensa Civil y sobre las condicionespara el regreso de personas refugiadas desde México.A principios de 1993, tanto la URNG como el presi-dente Serrano anunciaron nuevos planes de paz, quefueron mutuamente rechazados, y el obispo Quezadadeclaró que las negociaciones se encontraban en unpunto muerto.

El ‘Serranazo’: la sociedad civilse posicionaA principios de mayo de 1993, el jefe del equiponegociador gubernamental rompió las conversacio-nes de paz. Semanas más tarde, Serrano suspendió laConstitución e intentó disolver el legislativo y el judi-cial, un intento de golpe de Estado conocido comoSerranazo. Aunque contaba con el apoyo del altomando militar, los movimientos de Serrano encon-traron firme oposición en Guatemala y a nivel inter-nacional. El Congreso y el Tribunal Constitucionaldeclararon ilegales los movimientos del presidente,los donantes internacionales suspendieron sus ayu-das y aplicaron la presión diplomática. Organizacio-nes de la sociedad civil de todo el espectro políticomovilizaron rápidamente un amplio foro multisecto-rial, la Instancia Nacional de Consenso (INC), parahacer frente al golpe. A principios de junio, las orga-nizaciones populares convocaron una huelga gene-ral, y la INC presentó una lista de posibles candidatospresidenciales. Serrano huyó después de que los másaltos comandantes militares le retiraran su apoyo. Enjunio, el Congreso eligió al candidato propuesto porlas organizaciones populares, el Defensor de losDerechos Humanos Ramiro de León Carpio, comopresidente interino.

A lo largo de los siguientes seis meses, el presidenteDe León inició un proceso de reformas constitucio-nales. No obstante, presionado por las elites políticasy del sector privado así como por el Ejército, fueexcluyendo gradualmente a las organizaciones popu-lares de las conversaciones sobre cuestiones constitu-cionales, y rebajó el tono de sus inicialmente radica-les propuestas. Se esforzó poco en reanudar lasnegociaciones de paz, alegando que no eran priorita-rias para su Gobierno, pese a su anterior implicaciónen ellas. En julio, difundió un nuevo programa depaz que desmantelaba la Comisión Nacional deReconciliación, suspendía de sus funciones de conci-liador al obispo Quezada (al que durante muchotiempo el Ejército había considerado demasiado“pro-URNG”) e instauraba una nueva comisióngubernamental de paz, COPAZ. Serrano pretendíaseparar las cuestiones de fondo de las operativas en

las negociaciones. La sociedad civil sería la encargadade abordar las cuestiones de fondo en un nuevo ForoPermanente de Paz, mientras que la URNG y elGobierno negociarían un acuerdo sobre temas ope-rativos relacionados con la conducción de la guerra.Esto implicaría que la URNG pasaría de hecho a seruna más entre las múltiples fuerzas políticas y nonegociaría con el Gobierno temas relacionados conla reforma social o del Estado. La URNG rechazóestas propuestas y se mantuvo el punto muerto.

Durante todo este período, las organizaciones popu-lares se dejaron oír con cada vez mayor fuerza exi-giendo participar en el proceso de paz. Organizacio-nes populares de base y organizaciones indígenastomaban el proceso de paz como ámbito para debatircuestiones que no se abordaban en el escenario polí-tico institucional. Durante el Serranazo, por primeravez desde hacía décadas, estas fuerzas populares semovilizaron para desempeñar un papel en la políticanacional institucional predominante. En la InstanciaNacional de Consenso, habían participado junto aotras agrupaciones establecidas, tales como la CACIF,en la exigencia de democracia, y ahora no queríanverse marginadas de futuras conversaciones de paz.

Acuerdo MarcoA finales de 1993, bajo considerable presión de lacomunidad internacional y con la implicación de laONU, el Gobierno y la URNG se preparaban pararetomar las conversaciones formales. La comunica-ción se había engrasado mediante varios encuentrosecuménicos extraoficiales, auspiciados por una alianzade organismos eclesiásticos internacionales, entreellos la Federación Luterana Mundial. Reunieron arepresentantes de la sociedad civil, del Gobierno y delos militares en ciudades extranjeras, para entablarun diálogo informal y contribuir a restablecer lacomunicación.

A principios de enero de 1994, el Gobierno y laURNG se reunieron en Ciudad de México en con-versaciones moderadas por la ONU, y alcanzaron elAcuerdo Marco para la Reanudación de las Nego-ciaciones. Reafirmaban la agenda negociadora de 11puntos fijada en el Acuerdo de México de 1991, yacordaban una estructura y un procedimiento paranegociar con mediación de la ONU. Al “Grupo deAmigos” —que incluía a los Gobiernos de Colombia,México, Noruega, España, Estados Unidos y Vene-zuela— se le adjudicaba el papel oficial de asistir a laONU y actuar como testigo de los acuerdos. Ambaspartes acordaron que las conversaciones serían priva-das y que sólo el representante especial del secretariogeneral de la ONU (en la persona de Jean Arnault)daría información pública. Se preveía un proceso deun año de duración, que enmarcaba la esperanza deun proceso negociador acelerado.


El Acuerdo tomaba nota de las contribuciones espe-cíficas de los sectores que habían participado en lasconsultas de Oslo y del papel general de la sociedaden el logro de la paz y la reconciliación. Solicitabauna asamblea “abierta a la participación de sectoresno gubernamentales de la sociedad guatemalteca,siempre que hayan sido reconocidos su legitimidad,carácter representativo y legalidad”. Esta Asambleade la Sociedad Civil (ASC) recibiría el mandato dedebatir las materias de fondo abordadas en las nego-ciaciones bilaterales y de formular posiciones de con-senso sobre seis de los siete principales capítulos delAcuerdo de México: 1) fortalecimiento de la socie-dad civil y función del Ejército en una sociedaddemocrática; 2) identidad y derechos de los pueblosindígenas; 3) reforma constitucional y régimen elec-toral; 4) reasentamiento de las personas desplazadaspor el conflicto; 5) condiciones socioeconómicas, y6) situación agraria. Los dos últimos puntos acabaronfusionándose en uno solo. El acuerdo especificabaque cualquier recomendación o directriz de la ASCsobre estos temas sería tenida en cuenta por los nego-ciadores, pero no les vinculaba. A su vez, la ASC revi-saría los acuerdos finales firmados por las partessobre cuestiones de fondo y podría ratificarlos, “paraotorgarles la fuerza de compromisos nacionales, faci-litando así su aplicación”, pero no tenía poder deveto sobre los puntos que no ratificase.

Como presidente de la ASC, el Acuerdo Marco pro-ponía al obispo Quezada, quien estaría asistido poruna Comisión Organizadora formada por represen-tantes de cada uno de los sectores que participaronen las consultas de Oslo y “representantes del pueblomaya”. Se sincronizaría el trabajo de la ASC paradebatir las cuestiones de fondo al ritmo del orden deldía de las negociaciones bilaterales, de forma que nose retrasase el proceso negociador. Aunque las nego-ciaciones oficiales iban a ser secretas, se sobrentendíaque Jean Arnault trabajaría con el obispo Quezadapara intercambiar la información necesaria paracoordinar el trabajo de la ASC con las conversaciones.

El mandato de la ASC parecía indicar que la CSC yCOCIPAZ —los consejos coordinadores que los secto-res habían formado en las consultas de Oslo en Mete-pec y Atlixco respectivamente— habían tenido éxitoen sus esfuerzos por convencer al Gobierno para quecrease un mecanismo para introducir a la sociedadcivil en el proceso. Anteriormente, el Gobierno habíamostrado sus recelos a formalizar cualquier papel dela ciudadanía en las negociaciones, probablementepor interpretarlo como una maniobra de la URNGpara reforzar su posición mediante la inclusión de sec-tores con puntos de vista similares a los suyos. Muchosde los participantes en la ASC pensaban que elGobierno la aceptó en la creencia de que los diversossectores no serían capaces de alcanzar acuerdos sobreposiciones comunes, y, por tanto, la Asamblea sería

inoperante. Más aún, si el Gobierno hacía caso omisode estas organizaciones, la legitimidad de la nego-ciación podía haberse debilitado. Sin embargo, el man-dato de la ASC significaba que la sociedad civil no ibaa tener un puesto oficial en la mesa de negociación;tendría voz, pero no voto decisorio. Como observaríamás adelante Quezada, la ASC podría haber sido con-siderada como un “premio de consolación” a la socie-dad civil por quedar excluida de participación directaen las negociaciones. El reto, por tanto, era hacer quesu influencia fuera lo más efectiva posible.

La Asamblea de la Sociedad Civilen acciónEl ínfimo presupuesto de la ASC se nutría principal-mente de miembros del Grupo de Amigos, espe-cialmente de Noruega. Anteriormente, éstos habíanfinanciado la Fundación Casa Reconciliación, denueva creación, que subvencionó a la CNR y constru-yó una casa de reuniones. La ASC utilizó aquellainfraestructura, y dispuso de presupuesto para unreducido personal administrativo, refrigerios y ladifusión de sus propuestas. Cada sector participantese procuraba la financiación para participar; algunosrecibían apoyo tanto económico como técnico dedonantes y socios internacionales.

El Acuerdo Marco únicamente trazaba vagas líneasgenerales sobre la estructura de la ASC. En los mesesposteriores, Quezada y la Comisión Organizadoraempezaron a darle forma y a diseñar una metodolo-gía para dar cabida al gran número de organizacio-nes que deseaban participar. Decidieron estructurarla ASC por agrupamientos sectoriales. El Acuerdoprecisaba la inclusión de al menos seis sectores: loscinco de las consultas de Oslo (partidos políticos,grupos religiosos, sindicatos y organizaciones popula-res, la CACIF y la agrupación de Atlixco) y las orga-nizaciones mayas. Tras cierta discusión, sin embargo,decidieron invitar también a cinco sectores más: orga-nizaciones de mujeres, otras organizaciones nogubernamentales de desarrollo, centros de investiga-ción, grupos de derechos humanos y organizacionesde medios de comunicación.

Llegados a este punto, la CACIF de las económica ypolíticamente poderosas elites empresariales se retiróde la ASC, alegando que daba cabida a organizacio-nes fachada, ilegales y no representativas. Más ade-lante, la CACIF procuró influir directamente en elequipo gubernamental y pudo debilitar la efectividadde la ASC en cuestiones de reforma socioeconómicay agraria. Pese a ello, la ASC incluyó también a parti-cipantes de grupos de extrema derecha, entre ellos elFrente Republicano Guatemalteco (FRG), partidopolítico dirigido por el ex presidente general RíosMontt. Sin embargo, la implicación de los sectoresindígenas y los de mujeres fue la que resultó espe-


cialmente sobresaliente en la dinámica de la sociedady la política de Guatemala.

Cada sector tenía su propia estructura organizativapara debatir internamente la definición de priorida-des y formulación de propuestas, así como para per-mitir a sus integrantes debatir y aprobar los resulta-dos de las sesiones plenarias de la ASC. Cada sectorelegía diez personas delegadas que le representaríanen la ASC. La mayoría trabajaba a puerta cerrada, aexcepción de las organizaciones indígenas que con-vocaron Grandes Asambleas reuniendo a represen-tantes de todos los rincones del país. El sector popu-lar y sindical afrontaba probablemente el mayor retoen lo tocante a alcanzar el consenso interno, dada lainfluencia política de la URNG sobre algunas de susorganizaciones, que afectaba a la dinámica interna.

Los dirigentes mayas exigieron inicialmente repre-sentación directa en la mesa negociadora en el capí-

tulo de derechos indígenas. Se oponían a un procesomediante el cual aproximadamente el 60% de lapoblación iba a ser caracterizada como sector de lasociedad civil. El sector indígena formó la Coordina-dora de Organizaciones del Pueblo Maya de Guate-mala (COPMAGUA), que abarca a más de 200 gruposdiferentes, entre ellos los cuatro grupos coordinado-res más representativos, aunque no había representa-ción ni del pueblo garifuna ni del pueblo xinca. Creóun espacio donde se pudiera desarrollar una plata-forma común, pese a las diferencias políticas e ideo-lógicas y la diversidad de las formas de sufrimientopadecido durante el conflicto. A lo largo del proceso,COPMAGUA mantuvo una voz unificada en los deba-tes, pese a que coleaba alguna disputa interna. Tuvie-ron dificultades debido a los prejuicios históricos deuna sociedad profundamente racista, que estabanimplícitos en los debates de la ASC. Las diferencias enlas creencias culturales subyacentes —especialmentelas relativas a los valores y la percepción temporal—


Asamblea de la Sociedad Civil de Guatemala

Agrupaciones sectoriales:cada sector desarrolladocumentos de posición y elige diez delegados para la ASC.

Negociacionesbilaterales y Acuerdos Oficiales

Partidos políticos

Grupos religiosos

Metepec (sindicatos yorganizacionespopulares)

Atlixco (docencia,pequeña empresa,cooperativas)

COPMAGUA(organizaciones mayas)

Organizaciones demujeres

ONG de desarrollo

Centros deinvestigación

Grupos de derechoshumanos

Organizaciones demedios decomunicación

La CACIF se retira delproceso

Los Documentos deConsenso de la ASC setransmiten a lasnegociacionesGobierno-URNG paraque sean sometidos aconsideración.

Los negociadores, conasistencia del mediadorde la ONU y de lospaíses del Grupo deAmigos, redactanborradores de acuerdosobre cada uno de lostemas de fondo yoperativos que están enla agenda negociadora.

Papel de la sociedadcivil y el Ejército en unasociedad democrática

Identidad y derechos delos pueblos indígenas

Reforma constitucionaly sistema electoral

Reasentamiento derefugiados y depersonas desplazadas

Reformasocioeconómica y agraria Los cinco Acuerdos de

fondo se transmiten denuevo a la ASC para sudeliberación y posibleratificación.

Sesiones plenarias dela ASC. Todos losdelegados debaten losdocumentos de síntesishasta que acuerdan unDocumento deConsenso final paracada uno de los cincotemas de la agenda.

Comisiones ASC:dos delegados de cada sector sonasignados a comisionestemáticas; cada comisión redacta undocumento preliminar desíntesis sobre el tema.

planteaban un desafío en debates cuya intención eraelaborar soluciones a los problemas. Un prejuiciopolítico considerable emanaba de la creencia de quelos pueblos indígenas se tomarían venganza una vezque alcanzaran poder y espacio. Sin embargo, era laprimera vez en la historia del país que el racismo, lamarginalidad y la exclusión se debatían en un forotan heterogéneo. Así pues, la redacción del docu-mento sobre “Identidad y derechos de los pueblosindígenas” resultó el tema más complejo de la agendade la ASC.

Las mujeres habían desempeñado importantes pape-les en el renacimiento de los movimientos cívicos enlos años precedentes, pero su participación se con-centraba en las organizaciones de derechos huma-nos. La invitación al sector implicó que las organiza-ciones de mujeres con ideologías y puntos de vistapolíticos diferentes pudieran debatir cuestiones degénero explícitamente por primera vez en la historiasociopolítica de Guatemala. El sector quedó aisladoal principio en la ASC, donde muchas de las organi-zaciones de otros sectores, en gran medida domina-das por hombres, las trataron con desprecio. Sinembargo, en el plazo de un año sus documentos deprincipios se convirtieron en puntos fundamentalesde debate, y se las vio como una fuerza a favor de latolerancia. La prioridad del sector de las mujeres erafomentar la igualdad y mejorar la posición de lasmujeres en el marco de las soluciones políticas al con-flicto. Aunque las cuestiones de género no estabancomo tales en la agenda negociadora, consiguieronintroducir medidas en los acuerdos que trataban oeran sensibles a materias de género. Además, lasmujeres participaron como delegadas en la mayoríade los demás sectores. Aunque la mayor parte de ellasno tenía experiencia activista en cuestiones de géne-ro, su implicación generó espacios para el debate, ycontribuyó a garantizar que las propuestas articuladaspor el sector de mujeres fueran tomadas en conside-ración seriamente.

Otro factor que contribuyó al trabajo de la ASC fueque la situación de seguridad mejorase después deque el Acuerdo Global sobre Derechos Humanos crea-ra, en marzo de 1994, la Misión de las Naciones Uni-das para la Verificación de los Derechos Humanos(MINUGUA). Su presencia dio un importante respal-do a las organizaciones sociales, cuyos militantes sesentían menos vulnerables de lo que lo habían hechodurante el Gran Diálogo Nacional. También propicióque un partido izquierdista, claramente relacionadocon los grupos insurgentes, pudiera presentarse a laselecciones generales de noviembre de 1995.

Alcanzar acuerdosLa ASC se constituyó en abril de 1994, y se inauguróoficialmente el mes siguiente. Durante todo el mes de

abril, los sectores se prepararon, y se redondearon losprocedimientos operativos. Además del reto de for-mar una estructura cohesiva y de asegurar la partici-pación, la ASC tenía que desarrollar métodos de tra-bajo para lograr documentos de consenso sobrealgunos de los más espinosos temas de la historia deGuatemala, y hacerlo sometida a la presión de unaapremiante fecha límite, diciembre de 1994. Paraconseguir esos ambiciosos objetivos, todos los sectoresdesarrollaron sus propias propuestas para cada unode los cinco temas de fondo. Podían trabajar simultá-neamente sobre varios temas porque cada sector con-taba con veinte personas y podía organizar grupos detrabajo separados para los distintos asuntos.

Se formaron comisiones temáticas separadas, con dospersonas delegadas por sector, para trabajar cada unode los cinco temas de fondo. Se les responsabilizó deelaborar un borrador de documento que incluyeselas diversas posiciones expresadas por todos los secto-res. Cada comisión tenía que alcanzar consenso sobrelas posiciones mientras preparaba el borrador, odejar constancia de cualquier desacuerdo persistente.Estos borradores se debatían después en las sesionesplenarias de la ASC, hasta que se llegaba a un con-senso final. En la práctica, durante las sesiones plena-rias a menudo surgían nuevas áreas de desacuerdo, yse debatían más ampliamente. A veces aflorabandesacuerdos internos entre miembros de un mismosector, y se formaban alianzas transectoriales entredelegados y delegadas con puntos de vista similares.Estas discusiones eran comprensibles dada la magni-tud de los temas a debate y las profundas divisionesen la sociedad guatemalteca, reflejadas en la ASC. Apesar de ello, la ASC fue capaz de formular, antes dela fecha límite, una posición de consenso sobre cadauna de las cinco cuestiones de su mandato. En lapráctica, la necesidad de consenso hizo que, comoresultado, la ASC tendiera a adoptar las propuestasde mínimo denominador común, alentando así, posible-mente, posiciones débiles sobre dichas cuestiones.

En general, el proceso de la Asamblea de la SociedadCivil obligó a las organizaciones sociales guatemalte-cas a cooperar entre sí, reduciendo la intensa frag-mentación y desconfianza que había caracterizadofrecuentemente las relaciones en el pasado. Creóoportunidades para el fortalecimiento de la integra-ción interna de los sectores y la comunicación entreellos. El liderazgo del obispo Quezada transmitió con-fianza, respeto y credibilidad, y fue un factor clavepara que la ASC funcionase eficazmente. AunqueQuezada tenía más autoridad que los integrantes debase, esa autoridad emanaba más de su influencianatural que de un mando formal. Era capaz demediar en las diferencias ideológicas que, más ade-lante, tras su dimisión a finales de 1994, resultaríandestructivas para el trabajo de la ASC. Las personasintegrantes de la Comisión Organizadora fueron ele-


gidas por cada sector, y sus diversas y representativascaracterísticas fueron otro factor generador de con-fianza en el proceso. La Comisión también tomabadecisiones por consenso, pasando al plenario de laASC todas las cuestiones muy importantes.

Los delegados trabajaban muchísimas horas, y sededicaban plenamente a hacer que el proceso fun-cionase y a asegurar la eficacia de su sector paraimpulsar sus aspiraciones. No se previó la formaciónde los delegados a la Asamblea en negociación o con-secución de consensos como parte de la preparaciónpara el proceso, aunque algunas personas teníanexperiencia por sus trabajos anteriores. Algunos delos sectores menos experimentados, como las organi-zaciones populares, contaban con asesores que habíantrabajado con ellos durante años. Muchas personashabían adquirido experiencia en la formulación depropuestas y la negociación a través de su partici-pación anterior en el Gran Diálogo Nacional y lasconsultas de Oslo. Fueron más eficaces posterior-mente en el proceso de la ASC. No obstante, al prin-cipio la inexperiencia política llevó a la ASC a pre-sentar propuestas no realistas. Pero rápidamentecomenzó a producir propuestas más creíbles. La ASCtambién organizó encuentros con negociadores de laURNG y del Gobierno, para presionar a favor de susposiciones, y puso en marcha reuniones informativasregulares con el equipo de la ONU y representantesde los países del Grupo de Amigos.

Quizás uno de los indicadores más nítidos del éxitode la ASC fue la inclusión de muchas de sus propues-tas en los acuerdos de paz oficiales; de hecho, lamayoría fueron asumidas directamente por los nego-ciadores. Algunas de las áreas más significativasdonde fueron ignoradas las posiciones de la ASCestaban relacionadas con la reforma socioeconómicay agraria, y, en concreto, con la cuestión de la redis-tribución de la tierra. Esto se debió en parte a lainfluencia de la CACIF con su presión directa sobreel Gobierno y su negativa a aceptar las recomenda-ciones de la ASC. Este fracaso dejó un duradero sen-timiento de desengaño entre muchos, sobre todoporque la mayoría consideraba éstos como los másimportantes problemas estructurales que debían serresueltos para transformar el conflicto subyacente yfomentar la justicia. No obstante, y en medio de cier-ta tirantez interna, la ASC acabó ratificando éste yotros acuerdos surgidos de la negociación bilateral.

Una de las mayores debilidades del proceso, sinembargo, fue garantizar que la ciudadanía en generalestuviera informada de las novedades que se ibanproduciendo en la ASC y en las negociaciones oficia-les. A quienes no estuvieran vinculados a sectoressociales organizados les resultaba difícil cualquierinteracción con el proceso. Aunque se incluyó unsector de medios de comunicación en la ASC, no fue-

ron muy activos ni influyentes, y fue difícil difundirinformación correcta a través los medios, un factoragravado quizás por la tendencia del Ejército y lospropietarios de las organizaciones mediáticas, con-servadores, a presentar la ASC como portavoz de laURNG.

Redefinición del mandatoEl Acuerdo Marco no preveía una función prolonga-da para la ASC. Después de que entregase sus pro-puestas a finales de 1994, y de que las negociacionesse estancasen, algunos miembros sugirieron nuevasfunciones. Algunos sectores, especialmente los miem-bros del grupo de Atlixco, creían que la ASC deberíamantenerse estrictamente dentro de los límites delAcuerdo Marco; otros opinaban que podía desempe-ñar un importante papel en la consolidación del pro-ceso de paz. Este debate coincidió con la dimisión delobispo Quezada a finales de 1994, debida principal-mente a las divisiones políticas internas en la Confe-rencia Episcopal de Guatemala sobre su papel en elproceso de paz.

La ASC se vio fuertemente afectada por esos aconte-cimientos. Se produjeron tensiones sobre los revisa-dos mandato y funciones del mecanismo. La mayoríadecidió influir en la transición guatemalteca situandoa la ASC como “punto de referencia político del con-senso en la sociedad civil”, con toma de posicionessobre cuestiones nacionales, bien basadas en losdocumentos existentes de la ASC, bien mediante unnuevo proceso de construcción de consensos. Conestas decisiones, sin embargo, la mayoría de losmiembros del sector de Atlixco se retiraron de laAsamblea, argumentando que estaba dominada porgrupos izquierdistas y que no era suficientementerepresentativa de la ciudadanía. Además, aunque elsector representante de los partidos políticos no eraespecialmente influyente en la ASC, después de ladimisión del obispo Quezada sólo permanecieron enla Asamblea los partidos políticos pequeños.

A pesar de que se hizo un esfuerzo general para man-tener la ASC como mecanismo de discusión perma-nente, otros dos factores contribuyeron a su declive.En primer lugar, algunos miembros de los sectoressindicales y de organizaciones populares decidieroncrear el Nuevo Frente Democrático Guatemaltecocomo partido político para presentarse a las eleccio-nes generales de noviembre de 1995. La identifica-ción de figuras clave de la ASC con ese partido deizquierdas implicó que la ASC perdiera algo de susobrentendida autonomía política. Además, cuandovarias de esas personas pasaron a ser candidatas alCongreso, dimitieron de la ASC, y sus organizacionesno consiguieron proponer a otras personas que lassustituyeran, lo que privó a la ASC de delegadosimportantes. En segundo lugar, muchos integrantes


se sintieron profundamente insatisfechos con el pro-ceso cuando la ASC ratificó el Acuerdo Socioeconó-mico.

Durante 1995 y 1996, uno de los temas más acalora-damente debatidos fue si la ASC debía implicarse enla verificación y puesta en marcha de los acuerdos depaz. Pero desde mediados de 1996 estaba claro que niel Gobierno ni la URNG querían dar a la ASC unafunción oficial en la ejecución. El tema acabó siendoirrelevante, a medida que la ASC fue perdiendo suinfluencia, hasta quedar tan marginada que se disol-vió. Por lo tanto, la ASC como institución no desem-peñó ningún papel en la aplicación de los acuerdos,aunque algunos de los antiguos delegados participa-ron en comisiones como representantes de sus pro-pios grupos. Así pues, la experiencia del debate y lanegociación intersectoriales no se desplegó en la fasede puesta en práctica del proceso.

ConclusiónEn general, el Gran Diálogo Nacional, las consultasde Oslo y la subsiguiente Asamblea de la SociedadCivil fueron trascendentales en la definición del pro-ceso oficial de negociación. Fueron claves para iden-tificar las causas subyacentes del conflicto armado, asícomo los temas de fondo que era necesario tratar

para ponerle fin y construir la paz. Las fuerzas arma-das toleraron esos tres procesos para cambiar su ima-gen negativa y acabar con el aislamiento que ésta lesacarreaba, un cálculo que, en parte, les acabó perju-dicando. A pesar de ello, cada uno de esos procesoscontaba con, y a la vez expandía, la limitada peroimportante apertura política iniciada por los milita-res en 1985 con la Asamblea Nacional Constituyente.

Pese a la fragmentación, atomización y confrontacióninherentes a la sociedad guatemalteca, la Asambleade la Sociedad Civil se convirtió en un hito históricopor la capacidad de diálogo, negociación y acuerdoentre los diferentes sectores que participaron en ella.Desgraciadamente, en el proceso de aplicación de losacuerdos, las partes firmantes no definieron ni asig-naron ninguna función a la ASC. Eso contribuyó a unproceso de declive que se había iniciado con el lentoritmo de la mesa de negociación, la participación enpolítica de algunos de sus integrantes, la retirada delpresidente de la Asamblea por la Conferencia Epis-copal, y la duradera desilusión con el Acuerdo sobrelos Aspectos Socioeconómicos y la Situación Agraria.Estos acontecimientos contribuyeron al legado mixtode estas innovadoras experiencias en participaciónde la sociedad civil; sin embargo, es probable que elproceso de paz hubiera sido muy diferente —y pro-bablemente de mucho menor alcance— sin ellas.



TEXTOS

CLAVE DE

GUATEMALA

ACUERDO BÁSICO PARA

LA BÚSQUEDA DE LA PAZ

POR MEDIOS POLÍTICOS

(ACUERDO DE OSLO)

En la ciudad de Oslo (Noruega), ladelegación de la Comisión Nacionalde Reconciliación (CNR) deGuatemala, actuando con el plenoapoyo del Gobierno de la Repúblicade Guatemala y en la funciónconciliadora que le atribuye elAcuerdo de Esquipulas II, y ladelegación de la UnidadRevolucionaria Nacional Guatemalteca(URNG), con el pleno respaldo de suComando General, habiéndosereunido entre el 26 y el 30 de marzode 1990 expresamente con elpropósito de hallar caminos paraobtener una solución pacífica a losproblemas de la nación por mediospolíticos, y reconociendo que esteobjetivo es fundamental para el logrode la reconciliación entre losguatemaltecos y para la solución de losproblemas de la nación, acuerdaniniciar un proceso formal que culmineen la consecución de la paz y elincremento de la democraciaparticipativa en Guatemala.

Las dos delegaciones, por mutuoacuerdo, procederán a ejercer susbuenos oficios.

BUENOS OFICIOS

En consonancia con el espíritu delAcuerdo de Esquipulas II, la ComisiónNacional de Reconciliación dará pasospara facilitar y validar las actividadesde búsqueda de la paz a las que serefiere este Acuerdo, mediante susbuenos oficios y la designación comoConciliador, por acuerdo con laURNG, de monseñor RodolfoQuezada Toruño en su capacidad depresidente de la Comisión Nacional deReconciliación.

Será función del Conciliadorproponer iniciativas a todas las partes,facilitar y sostener el diálogo y lanegociación, y dar impulso a eseproceso, así como analizarcualesquiera similitudes y diferenciasque puedan existir entre las posturasde las partes. Tendrá derecho aproponer iniciativas y soluciones paradebate y acuerdo, y desempeñarátodas las funciones necesarias para eladecuado cumplimiento de sucometido.

La Comisión Nacional deReconciliación y la UnidadRevolucionaria Nacional Guatemaltecaacuerdan solicitar al secretario generalde la Organización de las NacionesUnidas, Dr. Javier Pérez de Cuéllar,que vigile las actividades que deberánrealizarse y actúe como garante de laconformidad con los acuerdos ycompromisos asumidos por la firma deeste documento.

Actividades a realizar:

Las dos delegaciones acuerdan poneren marcha actividades que generencondiciones que permitan la definitivaconsecución de la paz y el incrementode la democracia.

a) Se celebrará un encuentro entrerepresentantes de los partidos políticosde la República de Guatemala yrepresentantes de la UnidadRevolucionaria NacionalGuatemalteca. La Comisión Nacionalde Reconciliación y la UnidadRevolucionaria Nacional Guatemaltecadecidirán, de mutuo acuerdo, lascondiciones en las que se desarrollaráesa reunión. Las partes harán lasgestiones necesarias para que lareunión se celebre en la segundaquincena de mayo de 1990.

b) La Comisión Nacional deReconciliación, de mutuo acuerdo conla URNG, creará los mecanismosnecesarios para convocar,preferiblemente en junio de 1990, losencuentros necesarios entre la UnidadRevolucionaria Nacional Guatemaltecay los representantes de los sectorespopulares, religiosos y empresarialesdel país, así como de otras entidadespolíticamente representativas, con elpropósito de hallar formas desolucionar los problemas de la nación.

c) Las conversaciones con el propósitode lograr una solución política a laconfrontación armada interna

deberán celebrarse, en fecha que seráestablecida por mutuo acuerdo entreel Gobierno de Guatemala y la UnidadRevolucionaria NacionalGuatemalteca, entre representantes —con poder decisorio— del Gobiernode la República, del Ejércitoguatemalteco y del Comando Generalde la Unidad Revolucionaria NacionalGuatemalteca. La Comisión Nacionalde Reconciliación participará en estasreuniones a efectos de confirmación yverificación, en consonancia con lasfunciones que le fueron asignadas porel Acuerdo de Esquipulas II.

Firmado en la ciudad de Oslo el 30 demarzo de 1990.

ACUERDO MARCO

PARA LA REANUDACIÓN

DEL PROCESO NEGOCIADOR

ENTRE EL GOBIERNO DE

GUATEMALA Y LA UNIDAD

REVOLUCIONARIA

NACIONAL GUATEMALTECA

(URNG)

Las delegaciones del Gobierno deGuatemala y la Unidad RevolucionariaNacional Guatemalteca, habiéndosereunido en Ciudad de México entre el6 y el 9 de enero de 1994, bajo losauspicios del secretario general de laOrganización de las Naciones Unidas ycomo huéspedes del Gobierno deMéxico, han alcanzado el siguienteacuerdo sobre el marco para lareanudación del proceso negociadordirigido a alcanzar una paz firme yduradera:

I. AGENDA PARA LASNEGOCIACIONES

Las partes deberán negociar sobretodos los temas incluidos en la agendageneral fijada en el Acuerdo deMéxico. Las partes deberán decidirconjuntamente el alcance de suscompromisos, todos los cuales estaránsometidos a verificación.

El Gobierno y la URNG secomprometen a estar adecuadamenterepresentados en las negociacionespor delegados de alto rango, de formaque se pueda llegar a acuerdospolíticos compatibles con el orden

Textos clave de Guatemala 65

constitucional, sin restricción de supoder para alcanzar acuerdos sobrereformas institucionales yconstitucionales.

II. MODERACIÓN DE LASNEGOCIACIONES BILATERALES

Las partes han acordado solicitar alsecretario general de la Organizaciónde las Naciones Unidas elnombramiento de un representanteque actúe como moderador en lasnegociaciones bilaterales entre elGobierno y la URNG. Las partesacuerdan que el moderador puedahacer propuestas para facilitar la firmade un acuerdo de paz firme yduradero.

III. LA SOCIEDAD EN GENERAL

Las dos partes reconocen lacontribución de los sectores que,conforme al Acuerdo de Oslo, hanparticipado en las reuniones con laURNG celebradas en El Escorial,Ottawa, Quito, Metepec y Atlixco.Estos encuentros han impulsado elproceso negociador en Guatemala. Laparticipación y aportaciones de estossectores han contribuido a hacerposible el inicio de negociacionesdirectas entre el Gobierno y elComando de la URNG.

Las partes coinciden en que lasociedad guatemalteca sigue teniendouna función esencial que desempeñaren la consecución de la paz y en elproceso de reconciliación.

Sin detrimento de otros instrumentosy foros, sean temporales opermanentes, para el fomento de lareconciliación nacional, las partesacuerdan promover el establecimientode una Asamblea abierta a laparticipación de sectores nogubernamentales de la sociedadguatemalteca, siempre que hayan sidoreconocidos su legitimidad, carácterrepresentativo y legalidad. LaAsamblea se reunirá durante elperíodo negociador, y tendrá lassiguientes funciones:

i) Debatir las cuestiones de fondo paralas negociaciones bilaterales, a saber,los apartados (ii) a (vii) de la agendageneral contenida en el Acuerdo deMéxico, con el propósito de formularposiciones sobre las que hayaconsenso.

ii) Transmitir al moderador de lasNaciones Unidas, al Gobierno deGuatemala y a la URNG lasrecomendaciones o directricesresultantes de sus deliberaciones. Estasrecomendaciones y directrices noserán vinculantes, y estarán dirigidas afomentar la comprensión entre laspartes. La Asamblea debatirá los temasde fondo sobre la base de uncalendario sincronizado con las fechasmarcadas para las negociacionesbilaterales, y no retardará laconducción del proceso negociadorbilateral.

iii) Considerar los acuerdos bilateralescerrados por las partes sobre los temasde fondo y ratificar tales acuerdos paradarles la fuerza de compromisosnacionales, facilitando así suaplicación. Sin embargo, si porcualquier razón un acuerdo bilateralno es ratificado, el acuerdo continuarásiendo válido.

Las partes acuerdan solicitar a laConferencia Episcopal Guatemaltecaque nombre al presidente de laAsamblea, considerando para estecargo al conciliador, monseñorQuezada Toruño. El presidente de laAsamblea contará con la asistencia deuna comisión organizadora. LaComisión estará compuesta porrepresentantes de cada uno de lossectores que participaron en elproceso de Oslo, junto conrepresentantes del pueblo maya. Elpresidente de la Asamblea tendrá lassiguientes funciones:

i) Convocar la Asamblea.

ii) Organizar sus deliberaciones conayuda de la Comisión Organizadora.

iii) Promover la formulación derecomendaciones de consenso sobrecuestiones de fondo.

iv) Transmitir al moderador de lasNaciones Unidas y a las partes lasrecomendaciones y directrices queresulten de las deliberaciones de laAsamblea, y participar en lasreuniones especiales de la oficinabilateral reunida a estos efectos poracuerdo mutuo entre las partes.

v) Recibir del moderador de lasNaciones Unidas los acuerdosbilaterales sobre cuestiones de fondofirmados por las partes, presentarlosante la Asamblea, y promover que éstalos ratifique.

IV. PAPEL DE LOS PAÍSES QUECONFIGURAN EL GRUPO DEAMIGOS

Las partes solicitan a los Gobiernos deColombia, México, Noruega, España,los Estados Unidos de América yVenezuela que formen un Grupo deAmigos del proceso de pazguatemalteco. Los Amigos serándebidamente informados del avance ycontenido de las negociaciones entrelas partes, y tendrán las siguientesfunciones:

i) Apoyar, mediante sus actos, alrepresentante del secretario generalde las Naciones Unidas para facilitar elproceso negociador.

ii) Dar mayor seguridad y firmeza alos compromisos asumidos por laspartes en su capacidad de testigossolemnes de los acuerdos que sealcancen en el curso del procesonegociador, cuando las partes así losoliciten.

V. PROCEDIMIENTOS

i) Revelación: las partes acuerdan quelas negociaciones bilaterales serealizarán en el más estricto secretopara asegurar que se desarrollan en unclima de confianza y seriedad.Acuerdan que la única informaciónpública sobre su desarrollo será lafacilitada por el representante delsecretario general de las NacionesUnidas. A efectos de coordinación conel trabajo de la Asamblea, elmoderador y el presidente de laAsamblea redactarán las normasadecuadas que permitan intercambiosde información que no perjudiquen elsecreto necesario para el trabajo de laoficina bilateral.

ii) Marco temporal: las partesexpresan su compromiso de llegar aun acuerdo de paz firme y duraderoen el más breve tiempo posibledurante 1994. En este contexto, secomprometen a demostrar lanecesaria flexibilidad para unanegociación provechosa de la agendageneral.

iii) En el contexto de sus esfuerzospara facilitar el proceso negociador,las partes han reconocido laconveniencia de recurrir a todasaquellas medidas que conduzcan aacercamientos y acuerdos entre ellas,y se declaran dispuestas a responder a


las exigencias hechas por elmoderador en este sentido.

VI. MECANISMOSDE VERIFICACIÓN

La verificación es un elemento vitalpara garantizar el acatamiento y

respeto a los acuerdos. Enconsecuencia, las partes reiteran quetodos los acuerdos deben iracompañados por adecuadosmecanismos nacionales einternacionales de verificación. Laexperiencia y autoridad de laOrganización de las Naciones Unidasconceden un alto grado de fiabilidad

a la verificación internacional por laOrganización. Ambas partesacuerdan solicitar a la Organizaciónde las Naciones Unidas que verifiquetodos los acuerdos, tanto en susaspectos sustantivos comooperacionales.

México, D.F., 10 de enero de 1994.



El proceso

de paz de

Malí


Kåre Lode

Kåre Lode trabajó para la Ayuda de la IglesiaNoruega en Malí entre 1987 y 1988 y fue suasesor para la reconciliación en Gurma en1995-1996. Actualmente trabaja comoinvestigador en el Centro para laComunicación Intercultural de Noruega.

E ntre junio de 1990 y marzo de 1996, Malí expe-rimentó una guerra separatista en el norte.Inflamado en principio por la solidaridad

regional, el conflicto se fue fragmentando lentamen-te sobre líneas interétnicas y la violencia desgarró acomunidades interdependientes. Los intentos deabordar una resolución del conflicto comenzaron en1991, con iniciativas patrocinadas por el Gobiernopara alcanzar una solución negociada aceptable conlos grupos armados. Sin embargo, uno de los rasgosnotables de la experiencia maliense de construcciónde la paz es que los acuerdos negociados entre losrepresentantes del Gobierno y las facciones armadasno lograron poner fin al conflicto. Al contrario, lasprimeras negociaciones exacerbaron las dinámicasconflictivas. Aunque posteriores conversaciones crea-ron los términos políticos para la paz, sin la implica-ción de garantes locales del acuerdo a nivel comuni-tario la aplicación era confusa, y la paz seguíaresultando escurridiza sobre el terreno. Sólo cuandomiles de personas de todo el norte se comprome-tieron directamente en la pacificación intercomuni-taria se abrió el camino hacia la reconciliaciónnacional. El compromiso de aquellas partes más afec-tadas por el conflicto en reuniones decisorias abiertase inclusivas fue capaz de conseguir lo que las nego-ciaciones políticas oficiales no consiguieron: la trans-formación del conflicto y la consolidación de la paz.

El 65% aproximadamente del territorio terrestre deMalí es desértico o semidesértico, excepto la fértilcuenca del río Níger en el sur y el este. A pesar de serrico en creatividad humana, es económicamente unode los países más pobres del mundo. La parte nortedel país se adentra profundamente en el desierto delSáhara, y está habitada principalmente por nómadastuaregs, nómadas y mercaderes árabes y los sedenta-rios songhoy de la cuenca del río Níger. En conjunto,estas comunidades representan en torno al diez porciento de la población total de Malí, de más de oncemillones de personas. Aunque en la capital y ciuda-


timiento de falta de esperanza en su futuro, amplia-mente extendido entre las generaciones más jóvenesdel norte. Estas impresiones se tradujeron en accióncuando la mayoría de los tuaregs malienses fueronexpulsados de Argelia y Libia a finales de la décadade los ochenta, debido al deterioro de las condicio-nes económicas en los países de acogida. La nuevaconfianza en sus propias capacidades militares sesumó a los dilatados agravios y a la conciencia de lafalta de alternativas, que se convirtieron en los ingre-dientes esenciales para que prendiese una revueltaarmada bien organizada.

En junio de 1990, un pequeño grupo tuareg atacóuna guarnición militar, lo que anunció de hecho elinicio de la rebelión. Posteriormente, golpearonduramente contra objetivos gubernamentales y mili-tares. El Ejército respondió con violencia brutal con-tra civiles tanto tuaregs como árabes. El número devíctimas no se conoce, pero queda claro que la bru-talidad de las represalias del Ejército tuvo como con-secuencia el apoyo popular a la insurgencia. En pocotiempo, miles de hombres jóvenes se habían sumadoa los rebeldes. A pesar de sus esperanzas de obtenerayuda de Libia, los movimientos armados se financia-ban básicamente con recursos locales y con dineroenviado por personas individuales residentes en elextranjero.

El levantamiento lo iniciaron los tuaregs que estaban enel Movimiento Popular de Azaouad (MPA). Azaouad esel nombre que tradicionalmente designa una enormeárea al norte de Tombuctú. Los movimientos insur-gentes lo utilizaban para designar las tres regiones delnorte —Gao, Kidal y Tombuctú—, que cubren apro-ximadamente dos terceras partes del territorio deMalí, aunque la región es conocida simplementecomo “el Norte de Malí” en acuerdos de paz posterio-res. Tras los ataques de represalia del Ejército, los ára-bes se sumaron pronto a los tuaregs, organizando supropio Frente Islámico Árabe de Azaouad (FIAA). Losrebeldes contaron con el apoyo de todos los gruposétnicos del norte al menos durante el primer año. Enese período, la división principal estaba entre el nortey el Gobierno central. La solidaridad norteña trascen-día cualquier tensión interétnica sobre recursos odiferencias sociales.

Primeros intentos de negociaciónEl régimen de Traoré se encontraba bajo crecientepresión internacional e interna cuando estalló lainsurgencia. El presidente Traoré se dio cuenta deque una victoria militar rápida era imposible, lo quehizo más atractiva la posibilidad de un acuerdo nego-ciado. El Gobierno argelino estaba preocupado porla seguridad interna y temía una situación incontro-lable en su frontera sur que pudiera arrastrar a lapoblación tuareg desafecta. Se implicó muy activa-

mente en el apoyo a iniciativas para dar respuesta alconflicto en Malí. Dentro de Malí, el presidente Traoré empezó a buscar estrategias para influir en loshabitantes del norte. En primer lugar, recurrió a unjefe tradicional relativamente cercano a su Gobierno,Intallah Ag Attaher, como mediador. Sin embargo, lajuventud norteña consideraba el liderazgo tradicionalcomo parte del sistema represivo, y rechazó a Attaher.En 1994, le secuestraron, y quedó meridianamenteclaro que la revuelta no era sólo contra el régimenmilitar sino también contra la dominación tradicio-nal de la aristocracia tuareg.

El Ejército continuó sufriendo una serie de derrotashumillantes, y los insurgentes reconocieron quepodían negociar desde una posición de ventaja mili-tar. A finales de 1990, Traoré dedicó más tiempo a lainsurrección tuareg que a contener el movimiento afavor de la democracia que cobraba impulso en el sur.Consciente de que tenía que estabilizar rápidamentela situación y volver a llevar las tropas a la capital,entabló negociaciones directas con el MPA (y másadelante con el FIAA), con ayuda de Argelia. El 6 deenero de 1991, firmaron un acuerdo de paz enTamanrasset (Argelia). El acuerdo daba satisfacción alas exigencias centrales de los movimientos, incluidala dedicación de un muy elevado porcentaje de fon-dos de desarrollo al norte, y la integración de nóma-das en el Ejército, en “otros servicios uniformados” yen todos los niveles de la Administración, así comouna mayor autonomía regional para la gestión deasuntos locales según las usanzas culturales.

Pero Moussa Traoré había ido demasiado lejos, y nose atrevía a publicar los términos exactos del Acuerdode Tamanrasset. La oposición estaba indignada por-que percibía una capitulación del Ejército y por elrumor de que se había acordado el concepto de auto-nomía. Aunque muchos de los nuevos partidos políti-cos, grupos estudiantiles, sindicatos y otros grupos dela sociedad civil apoyaron al principio la rebelión delnorte porque amenazaba al régimen autoritario,muchos opinaban que, con el acuerdo, Traoré habíapuesto en peligro la integridad del país. Además, lascomunidades songhoy no habían tenido representa-ción en las negociaciones de Tamanrasset, y preocu-paba bastante que el acuerdo estableciese la domina-ción tuareg en el norte, alimentando el recelo y lastensiones en la región.

En marzo de 1991, mientras se sucedían reiteradasmanifestaciones violentamente reprimidas, el generalAmadou Toumani Touré derrocó al régimenmediante un golpe de Estado militar. Touré formóun gobierno de transición para guiar al país en sucamino a la democracia. Sin embargo, el nuevoGobierno no consideraba legítimo el Acuerdo deTamanrasset, y apenas dio pasos para hacerlo efecti-vo. Bajo presión de la sociedad civil, en agosto de


1990 Comienza la rebelión

Jun. El Movimiento Popular de Azaouad(MPA) y el Frente Islámico Árabe deAzaouad (FIAA) atacan objetivosmilitares en el norte.

1991 Acuerdo de Tamanrasset

Ene. Se firma el ampliamente rechazadoacuerdo entre Traoré y el MPA y elFIAA; poco después se forman elFrente Popular de Liberación deAzaouad (FPLA) y el EjércitoRevolucionario de Liberación deAzaouad (ERLA).

1991 Gobierno de transición

Mar. Traoré es destituido por un golpemilitar; se establece un nuevogobierno de transición,prodemocrático, que rechaza elAcuerdo de Tamanrasset.

1991 Conferencia Nacional

29 jul.-12 ago. El Gobierno de transición organizauna reunión de delegaciones detodo Malí para desarrollar unanueva constitución, proporcionandoa los participantes del norte unaoportunidad para hablar sobre lapacificación.

1991 Reuniones preparatorias

para el Pacto Nacional

25-27 nov. Ségou: reuniones de funcionariosdel Gobierno, líderes de losmovimientos armados y de lasociedad civil para redactar eldocumento base que guíe lasnegociaciones.

10-13 dic. El Golea (Argelia): reuniones derepresentantes de los movimientosarmados, para elaborar unaplataforma común: Movimientos yFrentes Unidos de Azaouad(MFUA).

15-17 dic. Mopti: participantes de la sociedadcivil entran en las negociacionesGobierno-MFUA; las partesalcanzan un acuerdo sobre elprincipio de que la solución debe

buscarse dentro del marco de unEstado único.

1991-1992 Pacto Nacional

Dic.-mar. Una serie de reuniones en Argeliadesemboca en el Pacto Nacional,pero quedan fuera algunas partesimplicadas que son clave, y laejecución se muestra difícil.

1994 Concertaciones regionales

Ago. Por todo el país se celebranreuniones patrocinadas por elGobierno, para implicar a mássectores de la población en el debatede las prioridades políticas; talesencuentros contribuyen a consolidarla democracia y el consenso sobre lanecesidad de una solución pacífica alconflicto del norte.

1994 Encuentros intercomunitarios

Nov. Se organizan 37 encuentros portodo el norte, con apoyo de laAyuda de la Iglesia Noruega, quedan como resultado acuerdoslocales de paz y tregua.

1996 Reunión de consolidación

22 mar. Intento fallido de continuar con losencuentros comunitarios.

1996 “Llama de la Paz”

27 mar. Se celebra una ceremonianacional de reconciliación,poniendo punto final a la guerracon la destrucción simbólica, enuna gigantesca hoguera, de armasdecomisadas.

1997 Reuniones de seguimiento

Oct. Se celebran una serie de reunionesintercomunitarias para elseguimiento de acontecimientosanteriores, para resolvercontenciosos destacados y paratratar asuntos de decomiso aúnpendientes. Hacen aportaciones alproceso nacional dedescentralización del Gobierno.



1991 el nuevo Gobierno organizó una ConferenciaNacional en Bamako para debatir el futuro y esbozaruna nueva constitución.

Aunque hubo participación de delegaciones norte-ñas en la Conferencia Nacional, ésta no estaba plan-teada como un foro para abordar el conflicto, y lainsurrección no figuraba en su agenda. Sin embargo,el segundo día, los 192 delegados del norte —hom-bres y unas cuantas mujeres con posiciones destaca-das en sus comunidades— se reunieron para discutirla situación. Decidieron formar una comisión quesiguiera los temas abordados en el Acuerdo deTamanrasset, donde no había habido representaciónde las bases. La queja generalizada era de insuficien-te información y la sensación de que ni el Gobiernoni los movimientos alentaban la implicación popular.Muchos representantes songhoy también tenían unaactitud negativa, pues opinaban que el Acuerdo deTamanrasset no concedía atención real a sus necesi-dades particulares. En esta fase, sin embargo, eracomplicado que interviniese la sociedad civil local. Lasostenida violencia se veía exacerbada por la incapa-cidad del Gobierno de transición para controlar a lastropas del Ejército destinadas en el norte, que que-rían demostrar que podían controlar la situación. Amedida que aumentaban las atrocidades del Ejércitocontra la población civil, surgieron dos nuevos y másagresivos movimientos: el Frente Popular de Libera-ción de Azaouad (FPLA) y el Ejército Revolucionariode Liberación de Azaouad (ERLA).

Negociación del Pacto NacionalA finales de 1991, el Gobierno de transición del pre-sidente Touré optó por una nueva estrategia de nego-ciación con los movimientos insurrectos del norte. Sesolicitó a Argelia que tuviese un papel activo en elproceso de paz, y se invitó a Edgar Pisani, de Francia,y Ahmed Baba Miské, de Mauritania, conocidos porsus capacidades personales y su imparcialidad, a con-tribuir para introducir a los movimientos en las nego-ciaciones. Las anteriores iniciativas de paz lideradaspor el Gobierno habían dado pocas oportunidadesde participación significativa de la sociedad civil.Antes de entrar en la negociación a finales de 1991,se celebraron una serie de reuniones preparatoriaspara formular posiciones, consolidar las fuerzas delnorte y desarrollar un marco negociador.

En noviembre de 1991 se celebró un primer encuen-tro en Ségou, con presencia de representantes delGobierno, de los movimientos armados y de unoscuantos dirigentes de la sociedad civil seleccionadospor el Gobierno, quienes conjuntamente acordaronel proceso básico de negociación y la agenda. Eseencuentro fue seguido, en diciembre, de una reuniónde representantes de todos los movimientos armadosen El Golea (Argelia), donde crearon una plataforma

común y formaron los Movimientos y Frentes Unidosde Azaouad (MFUA). El Gobierno y los MFUA se reu-nieron en Mopti unos días después, y rápidamenteacordaron una tregua. Las conversaciones dieroncabida a representaciones de gobiernos vecinos, asícomo figuras destacadas de la sociedad civil, que te-nían influencia tanto en el Gobierno como en losnegociadores de los MFUA, aunque no fue un acon-tecimiento en el cual participase la sociedad civil porpropio derecho y por iniciativa propia. Una conse-cuencia significativa fue que los MFUA se mostrasende acuerdo con que debía buscarse una solución enel marco del existente Estado de Malí. La indepen-dencia para el norte no se veía ya como opción viable.

Esta serie de encuentros preparatorios fue seguidapor una de las cuatro reuniones negociadoras enArgelia desde finales de diciembre de 1991 hastamarzo de 1992. El Gobierno argelino, acompañadopor Pisani y Miskié, desempeñó un papel fundamen-tal en la facilitación de las conversaciones y en lamediación de los acuerdos. Las delegaciones asis-tentes a cada encuentro acordaban nuevos elementosque culminaron en la preparación de lo que acabósiendo conocido como el Pacto Nacional, que sefirmó en Bamako entre los MFUA y el Gobierno detransición en abril de 1992. El acuerdo se basaba encuatro puntos clave: paz y seguridad en el norte,reconciliación nacional, iniciativas especiales parapromover el desarrollo socioeconómico en el norte, yotorgar al norte un rango especial dentro del marcodel Estado unitario de Malí. También se planteaba lafigura de un Comisionado para el Norte para super-visar la aplicación del acuerdo, que sería designadopor cinco años renovables, y operaría directamentebajo la autoridad del presidente.

Tras la firma, el presidente interino Touré reconocióque el abandono sistemático del desarrollo del norteera la causa originaria del conflicto, dando así unvaliente paso hacia la paz. Muchos creyeron que ellosupondría el final definitivo del conflicto del norte,antecediendo a las elecciones para designar un nuevogobierno democrático. Pero pronto se vio que —aligual que el anterior Acuerdo de Tamanrasset, aun-que por razones distintas— iba a ser difícil hacer efec-tivo el Pacto Nacional.

Problemas de la aplicaciónDos meses después de la firma del Pacto Nacional,fue elegido presidente Alpha Oumar Konaré. Hastafinales de 1994, la amenaza de un golpe militar erauna posibilidad activa, haciendo que para el nuevoGobierno fuera prioritario lograr el control sobre elEjército. Había bastantes problemas. La disciplina y elliderazgo dentro del Ejército nacional y sus relacio-nes con el Gobierno eran problemáticos. Aunquealgunos soldados y oficiales habían respaldado la


democracia, la mayoría de los soldados no tenían nin-guna experiencia de gobierno civil. Muchos creíanque el Gobierno había capitulado ante las exigenciasde la insurrección del norte, obligado en parte por-que al Ejército se le habían negado las armas necesa-rias para derrotar a los movimientos en el campo debatalla. Estas cuestiones de legitimidad se mezclabancon problemas de disciplina interna. Los soldadosestacionados en el norte habían organizado una espe-cie de sindicato; rechazaban la estructura de mandodel Ejército y se negaban a recibir órdenes de oficia-les superiores. Ciertas unidades locales continuabanlibrando su propia guerra, bloqueando de hecho laejecución de las disposiciones del Pacto Nacionalsobre desmilitarización e integración. El debilitadoGobierno tenía muchas dificultades para hacer fren-te a este serio problema interno del Ejército.

Los movimientos armados del norte también seencontraban aquejados por la indisciplina y la frag-mentación. Aunque tenían una estructura federativacomún en los MFUA, seguían estando compuestos decuatro agrupaciones, cada una leal a sus propios diri-gentes y recurriendo a su propia base de apoyo social.Los combatientes eran en gran medida autodepen-dientes; sus organizaciones no les proporcionaban niarmas ni un salario. Al principio, la mayoría eran idea-listas. Pero, con el paso de los años, fueron hacién-dose cada vez más autónomos, moviéndose al margen

de las órdenes, incluidas las derivadas de los compro-misos adquiridos en el Pacto Nacional. Además de loscuatro grupos principales, existía cierta cantidad degrupos armados más pequeños que nunca tuvieroninfluencia seria en las conversaciones de paz. Algunosde éstos eran básicamente bandidos armados queactuaban por su cuenta y no tenían ningún interés enla paz. Del mismo modo, muchas comunidadessedentarias se sentían intranquilas respecto al PactoNacional. No habían estado representadas en lasdiversas mesas negociadoras y cada vez sufrían más amanos de los movimientos insurgentes.

A estos obstáculos se sumaba la escasez de recursospara hacer efectivas las disposiciones importantes delacuerdo sobre el desarrollo socioeconómico. Losdonantes internacionales manifestaban poco interésen Malí y en el acuerdo de paz. Entre quienes sí hicie-ron promesas de apoyar el Pacto Nacional con inver-siones, pocos cumplieron sus compromisos. Lascomunidades locales necesitaban adaptar el acuerdoa sus propias situaciones, pero la inseguridad hacíaque fuera difícil la acción de la sociedad civil. Así, rin-dió poco en términos de dividendos de la paz y fue difí-cil hacer ningún cambio sustancial en las condicionesde vida.

El proceso del Pacto Nacional en 1991 y 1992 sí con-siguió, sin embargo, llegar a acuerdos políticos nota-

Encuentros intercomunitarios celebrados en el norte de Malí, octubre 1995-marzo 1996

K I D A L

G A OT O M B U C T Ú

M O P T I

G O U R M A

NÍGER

BURKINA FASO

ARGELIA

Kidal

Tombuctú

Gao

Mopti

Bourem

Douentza

Mbouna Aglal

GourmaRharous

Fafa

Río Níger

Carretera asfaltada

Frontera nacional

Frontera regional

Río

1. BambaraMaonde

2. Gossi3. Madiakay4. Bahondo5. Gabero6. Hamman

Koira7. Tin Aouker8. Almoustarat9. Agharous

10. Amasrakad11. Anou Zigrène

12. Tin Kar13. Talataye14. Inazzar15. Tedjerert16. Ber17. Ouata-gouna18. Aguelhok19. Dire20. Ibiket21. Iminass22. Tinahama23. Djébock24. Tiderméné

25. Hamakouladji26. Dofana27. Temera28. Atta29. Tamalet30. Egacher31. Toya32. Agounni33. Akirche34. Lerneb35. Tehergui36. Sehene37. In-Tililt

Fuente: Sigrid Lode.


bles, de importancia duradera. No obstante, en últi-ma instancia fueron insuficientes para transformar ladinámica del conflicto y generar la paz. En primerlugar, quedó claro que los países vecinos querían esta-bilidad en Malí y estaban dispuestos a respaldar ini-ciativas diseñadas para lograr la paz. Esto contribuyóa desescalar recelos y a debilitar la idea de que el con-flicto podía mantenerse con apoyo externo. Ensegundo lugar, todos los actores se dieron cuenta deque sus enemigos deseaban una solución pacífica dela rebelión, siempre que sus objetivos principales sevieran satisfechos. En tercer lugar, a lo largo de lasdiversas negociaciones, los actores se pusieron deacuerdo sobre los parámetros y condiciones básicaspara construir un arreglo político que fomentase unapaz duradera, como se recogía en el Pacto Nacional.En cuarto lugar, aunque el Gobierno pretendíaencargarse del proceso, los agentes del más alto nivelde la sociedad civil utilizaron su peso y creatividadpara implicarse. A partir de ese momento, la pautaempezó a cambiar, de manera que la sociedad civilasumió un papel promotor que diversos actores anivel local fueron haciendo cada vez más suyo, y, conel tiempo, funcionarios gubernamentales y los másdestacados líderes de la sociedad civil se convirtieronen observadores de un proceso dirigido por otros.Todos estos fueron pasos extremadamente importan-tes hacia la paz. El Pacto Nacional no fue el final delconflicto, ni siquiera el principio del final, pero qui-zás sí fue el final del principio.

La sociedad civil se pone a la cabezaAunque 1993 fue un año relativamente tranquilo, ladinámica intranorteña del conflicto había ido cam-biando, y en 1994 se producía un considerable nivelde luchas interfacciones entre los diversos movimien-tos, luchas que, a su vez, echaban leña al fuego de latensión interétnica. Parecía vidente que el Gobiernono podía lograr el fin de la violencia unilateralmente.En junio de 1994, bajo fuerte presión interna y ame-nazado por un latente golpe de Estado, el presidenteKonaré anunció una serie de concertaciones (consul-tas) regionales, para introducir a la ciudadanía en eldebate sobre el futuro del país. Aunque las concerta-ciones no eran iniciativas de paz, implicaron a lapoblación, contribuyeron a consolidar la autoridaddemocrática al romper el control de las bien organi-zadas voces políticas de la capital, y generaron unconsenso social más amplio sobre la necesidad de darun desenlace pacífico al conflicto del norte.

En octubre de 1994, el Gobierno lanzó una ofensivainformativa de una franqueza sin precedentes sobrelos acontecimientos del norte. Además, el Ejércitoestaba bajo control civil, en parte porque su influen-cia había disminuido cuando se demostró incapaz dederrotar militarmente a los movimientos norteños.

Aunque los movimientos también se iban debilitandoy aparentemente deseaban la paz, no sabían cómolograrla. Comprendían que no había solución militar,y estaban bajo gran presión de las bases civiles localesque deseaban la paz.

Finalmente, el estímulo que Koaré dio a las iniciativasde construcción de la paz de la sociedad civil puso loscimientos. En noviembre de 1994, se celebraron en elnorte los primeros encuentros intercomunitarios,involucrando a dirigentes tradicionales y de los movi-mientos en la negociación de acuerdos locales de tre-gua. En aquel momento, no existía una administra-ción gubernamental operativa, y el Ejército nocontrolaba la zona. El presidente, sabiamente, se diocuenta de que las bases sociales habían tomado ladelantera en los intentos de poner fin a los combates,y decidió apoyarlas. El 2 de noviembre, el presidentevisitó los distritos norteños de Gao y Kidal, dondeinsistió en que los ataques de los insurgentes no po-dían servir de excusa al Ejército para justificar repre-salias contra civiles.

A finales de 1994, Konaré anunció que no habríanuevas iniciativas gubernamentales “hasta que haya-mos dado tiempo a la sociedad civil para que desa-rrolle una solución”. Con este objetivo, organizó laretirada del norte de las unidades militares que ha-bían cometido atrocidades y confinó a muchas otrasa los cuarteles. Fueron señales muy evidentes a lapoblación del norte para que asumiera su responsa-bilidad y, tomando la iniciativa, sentara las bases de supropio futuro. La sociedad civil no dejó pasar la oca-sión. Lo que siguió fue una serie de encuentros inter-comunitarios autoorganizados, en todo el norte, creando acuerdos de paz localizados entre comuni-dades interdependientes, que llevaron a la disoluciónvoluntaria de los movimientos, la resolución de con-tenciosos locales y la reconciliación social.

Reintegración y reconciliaciónnacionalMientras las reuniones intercomunitarias ibanponiendo un final definitivo a la confrontación arma-da, el Gobierno trabajaba en un programa de desar-me y desmovilización, para reintegrar a los comba-tientes de los movimientos. El Gobierno asumió laprincipal responsabilidad política, organizativa yfinanciera de la iniciativa, y fue asistido por las direc-ciones de los movimientos y el Programa de las Nacio-nes Unidas para el Desarrollo (PNUD).

Durante el conflicto, las organizaciones interguber-namentales y las ONG desempeñaron una serie defunciones, aunque en menor medida que en muchasotras guerras contemporáneas. El PNUD, en concre-to, tuvo un importante papel posibilitador. En 1994,Tore Rose se convirtió en representante residente del


PNUD y desarrolló estrechas relaciones con el nuevoComisionado para el Norte, Mohamadou Diagoura-ga. Ambos eran de mentalidad abierta, creativos ycooperativos, y se mostraban extremadamente positi-vos hacia las iniciativas de la sociedad civil. Sus estre-chas relaciones de trabajo les permitieron coordinarlos esfuerzos de la comunidad internacional para res-paldar el proceso de paz, sentar las bases para undesarrollo global en el norte y apoyar la construcciónde la paz tras el conflicto mediante encuentros inter-comunitarios continuados. Fueron también actorescentrales de dos conferencias internacionales en lascuales los donantes debatieron las condiciones de susaportaciones a los programas de desmilitarización yproyectos de inversión masiva en el norte. Los diri-gentes de los movimientos vieron estas conferenciascomo una especie de garantía del proceso, lo que lesanimó a disolver sus movimientos.

El presidente era también consciente de la necesidadde consolidar políticamente la transición medianteun potente acontecimiento simbólico que marcase lareconciliación nacional. El programa de desarme quesupervisaba la ONU había recogido cerca de 3.000armas de combatientes desmovilizados. Se decidiórealizar una ceremonia el 27 de marzo de 1996 enTombuctú, organizada conjuntamente por el Comisa-riado del Norte y el PNUD. Cerca de 10.000 personasse reunieron para contemplar cómo ardían esasarmas en una gigantesca hoguera, conocida como“Llama de la Paz”, acto durante el cual el presidenterecibió el anuncio de la disolución de los cinco movi-mientos en una declaración leída por Zeïdan Ag Sida-lamine, líder del Frente Popular de Liberación deAzaouad. Este hecho marcó el final definitivo de laguerra. Aunque quedaban los retos de construir unapaz justa y duradera, fue un momento poderoso en laformación de la memoria histórica del Malí moderno.

Conclusión

Tras el Acuerdo de Tamanrasset de enero de 1991,elaborado casi en secreto, la ciudadanía se sintióexcluida y suspicaz. Tras el Pacto Nacional de 1992,ciertos sectores de la población —especialmente lossedentarios songhoy— continuaban sintiéndoseexcluidos. Muchos dudaban de la sinceridad de losmovimientos, y no estaban convencidos de que elGobierno fuera lo suficientemente fuerte comopara aportar seguridad y garantizar una transiciónpacífica. Los dirigentes comunitarios —en especialen el nivel de base— sentían que no tenían un papelque desempeñar en la creación del acuerdo de paz,y no estaban dispuestos a actuar en su favor. Todoesto sólo empezó a cambiar en 1994. Las concerta-ciones regionales contribuyeron a consolidar latransición democrática y a acrecentar el respaldopúblico a la pacificación del norte. Pero el procesode paz no empezó a consolidarse hasta que los líde-res civiles locales del norte, con el aliento delGobierno y el apoyo de un grupo de facilitadores,asumieron un papel primordial en la construcciónde la paz a nivel comunitario. Las reuniones inter-comunitarias involucraron a todas las partes afecta-das en el desarrollo de estrategias compartidas paratratar los problemas que generaban conflictos y enla creación de un frente unido contra quienes utili-zaban la violencia. Alcanzaban acuerdos locales quefinalmente permitían la puesta en práctica de losprogramas oficiales de desmovilización y de losacuerdos políticos del Pacto Nacional. La experien-cia allanó el camino para la construcción de la pazposterior al conflicto y puso los cimientos para losprogramas de desarrollo autogestionados y para elautogobierno local que han empezado a tratar losproblemas que estaban originariamente en la raízde la contienda.



El proceso de

concertaciones

regionales

La población se compromete

Kåre Lode

E l conflicto continuó tras la firma del PactoNacional en 1992. Pero tras la relativa calmade 1993, la crisis se agudizó en 1994. La deva-

luación en enero de la moneda subregional en un50% llevó a una crisis económica con alta inflación ymás paro. Huelgas de estudiantes, manifestaciones ydesórdenes públicos amenazaban al Gobierno. Laescalada de la violencia en el norte llegó a tal puntoque parecía que el Gobierno y los movimientos per-dían el control. En mayo, los sedentarios songhoy lan-zaron el Movimiento de Autodefensa Ganda Koy, quecontaba con el respaldo de elementos del Ejércitoque deseaban tener un aliado en el norte. Se exten-día el temor de que Malí estuviera al borde de unaguerra civil en toda regla, y el riesgo de golpe de Esta-do militar era grande.

En estas condiciones, al recientemente elegido presi-dente civil Alpha Oumar Konaré le resultaba difícilelegir un rumbo. No podía permitirse provocar alEjército, a los estudiantes, a los sindicatos o a losmovimientos del norte. En un discurso pronunciadoel 28 de mayo de 1994, se resistió a las presiones paraproporcionar armas a grupos de autodefensa, peroreconoció que la situación se había vuelto intolerabley que había que movilizar el Ejército nacional paraponer fin a la insurrección. También reiteró que noaceptaría una solución de base étnica, y que se pre-servaría la unidad nacional de Malí. Pero en la capi-tal continuó la presión política de grupos con estre-chas relaciones con Ganda Koy, creando unasituación extremadamente difícil para el Gobierno.

Afrontando una crisis política creciente, el presi-dente se volvió hacia la población maliense en buscade un camino de salida a la crisis. El 8 de junio dijoen un discurso: “Ante los numerosos disturbios y laviolencia, tanto física como verbal, que han caracte-rizado los dos últimos años, yo podía haber escogi-do políticas diferentes de las del diálogo y el con-senso. […] Como Estado moderno, Malí necesita


sumar a su ancestral tradición de diálogo una in-fraestructura que demuestre que se está producien-do un proceso democrático real […]. Teniéndolopresente, solicitaré a mi Gobierno que organice unaserie de ‘concertaciones’ regionales en las cualestodas las corrientes de opinión puedan expresar suspuntos de vista. Cada participante será invitado acontribuir al debate, intentando definir solucionespara los problemas del mañana. Nuestra intenciónexcluirá la oposición sistemática a las ideas de losdemás; tampoco habrá lugar para exigencias secto-riales estrechas. El Gobierno aportará a la discusiónsu propio punto de vista y sus propuestas para elcambio, y entre todos buscaremos el consenso nece-sario para hacer realidad las transformaciones quehemos puesto en marcha”.1

Para llevar a cabo este plan, el Gobierno organizóuna serie de reuniones o encuentros públicos que secelebraron por todo el país durante las dos últimassemanas de agosto de 1994. Se celebraron en total17, y hubo regiones que acogieron dos o tres paradar cabida a poblaciones más numerosas o a causade distancias geográficas mayores. El objetivo eraescuchar al pueblo, para comprender sus frustracio-nes y esperanzas y llevar el diálogo político a las pro-vincias, generando así aportaciones de nuevas fuer-zas sociales y políticas como contrapeso de la elitepolítica. Más que debatir sobre la situación en elnorte, el objetivo era generar cuestiones alternativaspara la agenda política, aunque del conflicto tam-bién se habló.

La participación en el proceso de concertación esta-ba abierta a cualquiera que desease asistir, y todo elmundo podía hablar. Se implicaron todos los nivelesde la sociedad: líderes tradicionales, estudiantes,mujeres, jóvenes, personas en paro y profesionales sereunieron con ministros del Gobierno, parlamenta-rios locales y dirigentes de la Administración. Pareceser que en la mayor parte de las zonas del país lasmujeres y la juventud fueron muy activos en las reu-niones. Sin embargo, en el norte, los sedentariosdominaban los pueblos y ciudades. Debido a la cre-ciente tensión interétnica causada por la inseguridad,participaron muy pocos nómadas.

Al poner en marcha las concertaciones, el Gobiernono anticipó nada sobre cómo utilizaría las ideas sur-gidas durante el proceso. Fue un debate abierto, y nose estableció agenda para ninguno de los encuentros;cada formato se adaptaba a las necesidades y costum-bres locales. Las concertaciones no fueron organis-mos de toma de decisiones, pero dieron pie a unaespecie de tormenta de ideas nacional. Los participan-tes formularon muchas recomendaciones que sepasaron al Gobierno para su consideración. Las reu-

niones se prolongaron entre dos días y una semana,según el tiempo necesario para que todos los partici-pantes pudieran hablar, pero la mayoría duró tresdías. Cada concertación era conducida por una per-sona facilitadora, y los participantes procuraban lle-gar a un consenso sobre las recomendaciones. Unaconcertación nacional en Bamako, con las puertasabiertas a toda persona que quisiera asistir, resumiólos encuentros regionales. De entre las que habíanestado en las reuniones regionales, participó todaaquella persona que pudo hacerlo. A éstas se lessumaron representantes del Gobierno, el Parlamentoy la sociedad civil.

Al trasladar los debates políticos a las provincias, elGobierno puso fin con eficacia a una situación en lacual los sedentarios del norte, bien organizados,monopolizaban la discusión política. Las concerta-ciones regionales se desarrollaron en el corto espaciode tiempo de 1994 durante el cual el conflicto étnicoentre Ganda Koy y otros movimientos armados alcan-zó su cúspide de violencia. El Pacto Nacional fueduramente criticado durante el proceso. Muchossonghoy estimaban que el acuerdo de paz concedíaventajas no merecidas a los nómadas. Dado el con-texto de limitación de recursos, temían perder si lle-gaba a aplicarse. Sin embargo, el Gobierno siguióinsistiendo en que el Acuerdo continuaba siendo labase para una paz duradera.

Aunque se debatieron muchos más temas que afecta-ban al país en su conjunto, así como otras preocupa-ciones más específicas, para el norte una de las con-secuencias importantes del proceso fue el logro deun consenso nacional generalizado sobre la necesi-dad de un trato justo para todos los grupos de lazona. Abrió el camino para que los pacificadores delnorte iniciasen el proceso de consultar, y luego movi-lizar, a la sociedad civil. También fortaleció la posi-ción del presidente Konaré y añadió legitimidad a suGobierno, lo que le permitió actuar con más deci-sión. El respaldo que el Gobierno obtuvo para unaresolución pacífica probablemente reforzó su posi-ción de cara al Ejército, en una situación en la cualun golpe de Estado militar era una posibilidad real.

No obstante, es difícil valorar la importancia de estaexperiencia. En el norte, mucha gente duda de quelas concertaciones regionales hicieran una aportaciónsignificativa para traer la paz a la región. Quizás elalcance más general fue que el Gobierno movilizóapoyo por todo el país para la resolución del conflic-to del norte mediante un proceso de consenso. Con-tribuyó a fortalecer la posición del gobierno de civilesen relación con un Ejército tendente a favorecer unasolución militar al conflicto. También fue significativoque el proceso se basase en mecanismos profunda-mente arraigados en las culturas malienses, donde losproblemas graves son debatidos en público por todas1. Citado en Poulton e Ibrahim (1998: 106).


aquellas personas que se sienten afectadas o quecreen que pueden contribuir a una solución consen-suada. Fue innovador que el Gobierno se inspirase enesa tradición cuando se encontraba en plena crisispolítica. Puede haber contribuido a reforzar la transi-ción democrática, en la cual la legitimidad y la impli-

cación popular pueden ser una fuerza importantepara apuntalar un sistema vulnerable. Puede que tam-bién contribuyera a abrir el espacio político a la impli-cación popular en la construcción de la paz que pron-to se movilizó en los encuentros intercomunitariospor todo el norte.



Encuentros

intercomuni-

tarios y

reconciliación

nacional

La forja de una pazpragmática

Kåre Lode

A finales de 1994, los dirigentes locales de lasociedad civil en el norte de Malí habían lle-gado al común acuerdo de que si no asumían

ellos mismos la responsabilidad sobre sus asuntos,seguirían siendo explotados por políticos, adminis-tradores y los movimientos armados. Ante estos dile-mas, los líderes tradicionales empezaron a abrir con-versaciones de paz en sus comunidades. El procesocomenzó con unos cuantos encuentros que reunie-ron a figuras influyentes de las comunidades y losmovimientos. El éxito de esas reuniones llevó a unasistematización y extensión gradual del proceso deconstrucción de la paz. Creció orgánicamente por-que quienes habían estado viviendo con la violencialo hicieron suyo, y contaron con la ayuda de algunosde los recursos estratégicos y financieros necesariospara que ese proceso propio fuera eficaz. El resultadoacumulativo de decenas de reuniones que involucra-ron a miles de personas de todo el norte fue la esta-bilidad, las bases para la reconciliación nacional y unmayor sentimiento de capacitación para el autogo-bierno local.

Reuniones para poner fin a la violenciaEl jefe de la aldea de Bourem puso en marcha la pri-mera reunión intercomunitaria en noviembre de1994. Jefes nómadas de toda la zona se reunieron yaceptaron contribuir a la paz motivando a las perso-nas sobre las que tenían influencia. Estos líderes tra-dicionales consiguieron arrastrar consigo a sus basesde apoyo. Dicha iniciativa disparó una serie de reu-niones similares basadas en la activación de los méto-dos tradicionales de resolución de conflictos. El 11 deenero de 1995 se celebró una segunda reunión deBourem, que tuvo como resultado una tregua localpara poner fin a los combates. Tuvieron lugar otrosencuentros en Gao, en enero; en Menaka, en marzo,y en Ansongo en abril. En estas reuniones huborepresentantes de Ganda Koy y el Frente Popular de

Encuentros intercomunitarios y reconciliación nacional 79

Liberación de Azaouad, encabezado por Zeïdan AgSidalamine. El encuentro de Ansongo también inclu-yó al Ejército Revolucionario de Liberación de Azaouad.Un último encuentro de esta serie tuvo lugar en Aglal,justo en la orilla del río frente a Tombuctú, y puso fina los combates en la provincia de Tombuctú.

El principal resultado de estos encuentros inicialesfue el de hacer surgir acuerdos locales de treguaentre los movimientos, poniendo fin a la violenciaorganizada hacia finales de abril de 1995. La sociedadcivil había conseguido poner fin a la insurrección ytuvo éxito allí donde todos —el Ejército, los dirigen-tes de los movimientos y el Gobierno— habían fraca-sado. No obstante, combatientes y civiles seguíanfuertemente armados —algunos se apuntaron al ban-dolerismo como forma de ganarse la vida—, y la vidasocial y económica padecía disfunciones. El temorera generalizado, y seguía habiendo 150.000 refugia-dos fuera del país. Era evidente que, para desarrollaruna paz duradera, había que afrontar muchas cues-tiones.

El Gobierno, sin embargo, estaba satisfecho con elproceso, e intentó mantener el impulso. Entre el 13 yel 25 de mayo de 1995, varias comisiones guberna-mentales, cada una de ellas encabezada por un minis-tro, viajaron por el norte de Malí. Su objetivo eraescuchar al pueblo y evaluar las tensiones que persis-tían. Los mandatarios quedaron impresionados porel hecho de que las comunidades locales parecíandispuestas a tomar la iniciativa. Animaron a la socie-dad civil a mantener sus esfuerzos organizando unproceso de reconciliación para contribuir a que sereanudase la vida social y económica y crear así lascondiciones que facilitasen la desmovilización ydesarme de los combatientes. Aunque bienintencio-nados, los miembros de las comisiones gubernamen-tales no comprendían las dificultades existentes parainiciar tales acciones locales tras un siglo de gobier-nos autoritarios que reprimieron duramente cual-quier iniciativa de ese tipo. Las comunidades localesnecesitaban la dirección de personas en quienes con-fiaban, y una estrategia que pudieran adaptar paradirigir su propia acción. Por consiguiente, las comi-siones gubernamentales no obtuvieron resultadosinmediatos.

A pesar de todo, los esfuerzos se mantuvieron. A prin-cipios de septiembre de 1995, se celebró una reuniónen Mbouna —una localidad con significado históricopara la pacificación—, que implicó a comunidades aloeste del río Níger. Hubo más de 2.500 participantes,incluidas 85 personas que representaban a refugiadosmalienses en Mauritania. Fue el primer encuentrodonde el tema principal fue la reconciliación entrelas comunidades. Lo organizaron, con apoyo alemán,un grupo de personas clave de la sociedad civil delnorte y un representante del Comisariado del Norte.

El encuentro marcó un punto de inflexión en las rela-ciones por todo el norte, y profundizó el consensoexistente sobre la necesidad de finalizar la guerra. Sinembargo, no fue el escenario ideal para un procesogeneralizado de reconciliación; fue demasiado caro,demasiado grande y demasiado difícil de presidir, yalgunos sectores sintieron que carecía del liderazgoadecuado. La lección que muchos extrajeron fue queun proceso generalizado tenía que contar con unliderazgo local.

Grupo facilitadorA pesar de detener la violencia, las comunidades loca-les eran incapaces de pasar a la siguiente fase. Hastaentonces, las reuniones habían sido autoiniciadas —aunque habían recibido algo de financiación delGobierno y de organizaciones no gubernamentales—y los dirigentes comunitarios no habían sentido lanecesidad de una estrategia más sistemática. Pero lasituación estaba madura para recibir asesoramientoexterior, de forma que se pudiera pasar del objetivode detener la violencia a una meta más creativa. Unpequeño grupo de experimentados líderes de lasociedad civil formó un grupo de facilitación, paraproporcionar orientación a iniciativas locales. Dise-ñaron una estrategia para gestionar la situaciónexistente, basada en un análisis de las recientes expe-riencias de adaptación de habilidades tradicionalespara la pacificación. El grupo facilitador surgió de lacolaboración entre actores locales y la Ayuda de laIglesia Noruega (AIN).

La AIN llevaba implicada en el norte de Malí desde1984, cuando comenzó un proyecto de auxilio enGourma en respuesta a la petición de ayuda delGobierno maliense. Pronto se convirtió en la mayoragencia extranjera en el norte. En 1987-1988, la ope-ración se convirtió en un proyecto integrado de desa-rrollo rural y, con el tiempo, la AIN desarrolló estre-chas relaciones con personas que iban a ocupar altasposiciones en todos los bandos del conflicto. Dosaltos cargos de su plantilla, Zahabi Ould Sidi Moha-med (FIAA) y Zeïdan Ag Sidalamine (FPLA), se con-virtieron en secretarios generales de sus respectivosmovimientos. Otro alto cargo, Mohamed Ag Erlaf(miembro del MPA), llegó a ser ministro en elGobierno de transición de 1991, y ocupó diversosministerios hasta 1999. Mientras que todas las demásONG internacionales interrumpieron sus actividadesdurante largos períodos de tiempo durante la guerra,la AIN se quedó y realizó intervenciones basadas enla política de “tanto como sea posible, allá donde seaposible, siempre que sea posible”. Ese compromisotuvo un elevado coste, y siete miembros de su perso-nal maliense resultaron muertos. No obstante, lasoperaciones de la AIN fueron muy bien apreciadas yla entidad gozaba, en general, de la confianza detodas las partes.


En abril de 1994, Zeïdan Ag Sidalamine llamó a su excolega de la AIN, Kåre Lode, para solicitarle ayuda:“Estamos en un proceso prometedor hacia la paz,cuyo control no deberíamos perder. Quiero que seasel ‘aceite para la maquinaria’”. Se necesitaba una per-sona respetada, ajena al conflicto, para aportar credi-bilidad, así como fondos de una ONG fiable para res-paldar el proceso, y se acudió a Lode por su historialde relaciones personales y confianza. Cuando Zeïdanse lo solicitó, Lode pudo dar inmediatamente unarespuesta positiva, sabiendo que la AIN se haría cargodel presupuesto y que sus empleadores de aquelmomento, la Sociedad Misionera Noruega, aceptaríancualquier compromiso con el proceso de paz.

El primer paso fue formar un grupo facilitador queconsistía de Lode, Zeïdan, el consultor del PNUD,Ibrahim Ag Youssouf, y dos personas que habían tra-bajado en el Comisariado del Norte, Abacar Sidibe yAghatam Ag Alhassane. Los cuatro malienses delgrupo eran hombres respetados por su integridad.Cada uno tenía experiencia práctica de los anterioresencuentros intercomunitarios, y estas experiencias seconvirtieron en la base de la estrategia del grupo faci-litador para el proceso de paz, siendo Ibrahim y Zeï-dan quienes hicieron las principales aportaciones.Kåre Lode se reunió con Mohamadou Diagouraga,designado hacía poco tiempo como Comisionadopara el Norte, persona abierta a la innovación y queapoyaba las iniciativas de la sociedad civil. Tras deba-tir el plan con él durante aproximadamente mediahora, Diagouraga dio a Lode un cheque en blancopara llevar adelante el programa, con la única condi-ción de que debía tenerle informado de los avances.Su apoyo fue de incalculable valor, y en diversas oca-siones protegió el proceso frente a funcionarios y par-lamentarios que intentaban controlarlo.

El proceso comenzó con un encuentro intercomuni-tario en Gourma, que utilizó el diseño básico delgrupo facilitador. Su inmediato éxito dio origen a unaamplia demanda de reuniones en otros lugares, pues-to que la estrategia respondía a una necesidad muysentida. Dio la impresión de que el proceso liberóincontenibles fuerzas sociales por el cambio. Pero laAIN no disponía de suficientes fondos para mantenermás encuentros, y parecía políticamente arriesgadoque la entidad fuera responsable de todo el procesoen todo el norte. Por el contrario, uniéndose conotros donantes, incluidas las agencias de desarrollocanadiense, alemana y suiza, y consiguiendo fondosdel Ministerio noruego de Asuntos Exteriores, crea-ron un Fondo para la Reconciliación y la Consolida-ción de la Paz en el Norte de Malí (FAR-Nord). Lodefue su coordinador, con el firme compromiso de otrosfacilitadores, a quienes se sumaron representantes delos socios del consorcio. En respuesta a la demanda,con el apoyo del fondo se organizaron un total de 37encuentros comunitarios por todo el norte.

Estrategia de los encuentrosintercomunitariosLos encuentros se diseñaron para comunidades quecompartían el mismo territorio, dependían de losmismos recursos y compartían la misma plaza delmercado, para que pudieran debatir los problemasoriginados o agravados por la guerra. Este principioorganizativo prescindió de las subdivisiones adminis-trativas oficiales creadas en la época colonial, conce-bidas para dividir y controlar a comunidades ante-riormente fuertes e interdependientes. Dado que aeste nivel no existía una estructura de liderazgo oficialo manifiesto de alguna otra forma, el grupo facilita-dor seleccionaba los organizadores para cada encuen-tro intercomunitario basándose en una valoración dela integridad de la persona, su posición en la zona ysu capacidad para convocar una reunión de ese tipo.Esto era importante, puesto que en Malí el pegamen-to que une a la sociedad es la confianza y las relacio-nes personales; la gente no trata con “un represen-tante de algo”, sino con una persona concreta.

El grupo facilitador elaboró un listado de problemasque emanaban de la guerra y pidió a las comunidadesque desarrollaran soluciones generalmente acepta-bles para que su vida económica y social pudiera vol-ver a funcionar. Estas soluciones incluían: cómo veri-ficar la información antes de actuar; un enfoquecomún hacia los bandidos armados; estrategias parala reinserción de luchadores desmovilizados y de per-sonas refugiadas; procedimientos para la recogida ycontrol de armas de fuego; y soluciones a los conten-ciosos sobre derechos de uso de tierras y agua. Elgrupo facilitador advertía a las comunidades de queevitasen debatir cuestiones cuya resolución quedarafuera de su alcance, puesto que podía desviar la dis-cusión de los temas fundamentales y llevar a frustra-ción por impotencia.

El grupo facilitador detalló también las categorías depersonas que deberían estar implicadas en las funcio-nes con capacidad de tomar decisiones. Se incluía atodos los dirigentes tradicionales, todos los líderesreligiosos y todas las personas dirigentes de la emer-gente sociedad civil moderna, incluidos grupos demujeres y de jóvenes. Los políticos locales, los repre-sentantes de la Administración gubernamental, lasfuerzas armadas y las organizaciones de desarrollosólo podían asistir como observadores. Estas pautasposibilitaron que las comunidades renovaran su diá-logo tradicional para restaurar relaciones, sin la ayudade intermediarios que pudieran usurpar el proceso.

Se recibió alguna financiación de la AIN, pero fueinsuficiente para cubrir todos los gastos. Eso supusoque cada organizador tenía que buscarse la finan-ciación en otras fuentes, en general dentro de lamisma comunidad. La AIN decidió no pedir cuentas


de gastos, insistiendo, en su lugar, en que el dinerodebería controlarse según las costumbres localesacerca de la utilización de recursos comunes. Estoimplicaba una dosis considerable de confianza, perotambién subrayaba la fundamental responsabilidadde los organizadores, quienes tendrían que vivir conlas consecuencias del éxito o fracaso del encuentro.Al organizador se le pedía que se asegurase de que lasdecisiones se recogieran en actas oficiales, con las fir-mas de los representantes oficiales para dar fe de quetodas las comunidades habían asistido. Este docu-mento servía como el recibo de hecho para los fondosde la AIN. Las condiciones del grupo facilitador seexponían en un contrato entre el organizador prin-cipal y Lode, contrato que suponía la base legal parael encuentro. Era firmado por dos testigos, apelandoa Dios como testigo con la siguiente frase al pie decada contrato: “Que Dios todopoderoso y misericor-dioso bendiga los esfuerzos de sus humildes servido-res. Amén”. Como la religión no había sido mal utili-zada en la rebelión, fue un elemento de conexiónobvio en el proceso de reconciliación.

Los organizadores no aceptaron todos los detalles dela estrategia del grupo facilitador. La mayoría añadíados elementos. En primer lugar, debatían temas dedesarrollo, en general, mediante la elaboración delargas listas de aspiraciones sin ningún orden de prio-ridad o funciones de participación local. Las comuni-dades locales no disponían aún de la capacidad deformular estrategias de desarrollo económico local,pero en muchos lugares el proceso marcó el inicio deuna actitud más responsable respecto a cuestiones dedesarrollo. También fue significativo porque las listasrevelaron un creciente interés por la educación atodos los niveles y por la promoción del estatus de lasmujeres. En segundo lugar, las personas organizado-ras solían hacer invitaciones abiertas a la partici-pación en las reuniones. Esto tenía la consecuenciapositiva de incrementar la representatividad y legiti-midad del encuentro. También indicaba la profundi-dad del compromiso de los organizadores, puestoque a ellos les correspondía financiar los costes adi-cionales de dar cabida a más gente. Pese al estímulodel grupo facilitador, los participantes que represen-taban a grupos como los de las mujeres y los jóvenesdesempeñaron un papel más marginal que los líderestradicionales en esta fase del proceso. Pero algunosgrupos profesionales marginados —como los herre-ros— y personas con fuertes personalidades, inclui-das mujeres y jóvenes, ocuparon posiciones destaca-das en varias localidades.

Práctica de los encuentrosintercomunitariosCada reunión iba precedida de una considerable pre-paración. Para cada encuentro, el principal organiza-dor viajaba por toda la región durante varias sema-

nas, para debatir el proceso con personas clave, tra-tando de convencerlas de que participasen con unaactitud positiva y para despejar cualquier obstáculo asu compromiso. En ocasiones, esto le suponía resol-ver contenciosos que venían de lejos. En general,debatían sobre los temas e identificaban las posicio-nes que seguramente iban a darse, para que el orga-nizador pudiera empezar a entender los principalesasuntos de fondo que había que abordar.

Cada encuentro reunía a entre 300 y 1.800 personas.Como era demasiada gente para hacer reuniones lar-gas, generalmente duraban uno o dos días. Solíanabrirse los encuentros con una sesión plenaria condiscursos formales, la presentación del esquema delos procedimientos y una selección de miembros delas comisiones temáticas. Cada comisión estaba for-mada por entre diez y treinta personas, a quienes seles encargaba formular propuestas sobre las princi-pales áreas temáticas. La mayoría de las veces habíacomisiones sobre desarrollo y sobre seguridad, y, enocasiones, una tercera sobre alguna otra cuestión.Normalmente, el organizador principal, que en lasconsultas preparatorias había tenido cuidadosamenteen cuenta el equilibrio entre las posiciones de todotipo de grupos y profesiones de la zona, hacía unapropuesta sobre el tema. Seguidamente, se delibera-ba en las comisiones sobre las propuestas, mientras lamayoría de los participantes se reunían en pequeñosgrupos, resolvían problemas privados y encontrabansocios para proyectos planificados. Periódicamente, siera necesario, los miembros de las comisiones con-sultaban a terceras personas relevantes. El enfoquegeneral era buscar soluciones a problemas en todoslos niveles. El encuentro se cerraba con una últimareunión plenaria para aprobar o modificar las pro-puestas de cada comisión.

Los encuentros no eran presididos nunca por perso-nas de fuera. El organizador principal solía formarun grupo de hombres sabios para presidir las reunio-nes, que compartían la responsabilidad entre todos.De vez en cuando, asistían a los encuentros miembrosdel grupo facilitador, pero se cuidaban de intentarejercer demasiada influencia. Los encuentros inter-comunitarios proporcionaron también la posibilidadde que la gente abordara conflictos destacados y sen-timientos de enemistad, en un lugar donde encon-traban personas que podían mediar. A menudo se uti-lizaron lecturas del Corán que exhortaban a loscreyentes a reconciliarse y olvidar.

Todas las decisiones se adoptaban por consenso. Sialguien entendía que no había esperanza de consen-so sobre su posición —pero no estaba dispuesto aaceptar una derrota pública—, casualmente estabaausente durante el cierre del encuentro. Se conside-raría impropio que volviera a plantear el tema trasesta fase. Con todo, los organizadores sentían que no


se imponían restricciones a que la gente hiciera susúltimos comentarios u objeciones durante el plenariofinal. Como norma general, sin embargo, esta sesiónno duraba mucho, porque los miembros de las comi-siones ya habían buscado soluciones intermediasentre las posiciones conocidas de las personas influ-yentes. Hubo algunos casos en que el plenario recha-zó las propuestas de la comisión. Entonces se reque-ría el tiempo necesario para alcanzar un acuerdoaceptable.

Resultados de los encuentrosLos participantes de cada encuentro elegían a las per-sonas que formarían una comisión de seguimientoque llevase a la práctica las decisiones. En algunosaspectos, estas comisiones podrían considerarsecomo los primeros organismos que fueron elegidosde manera relativamente democrática en el norterural de Malí. Sin embargo, no disponían de muchosfondos para actividades de seguimiento, y su labor seveía obstaculizada por la necesidad de alquilar ve-hículos para desplazarse a largas distancias para reu-nirse con las personas importantes. A pesar de todo,lo hacían lo mejor que podían, y se dirigían a las auto-ridades locales, cuando tales autoridades estaban dis-ponibles en la zona, para resolver problemas especí-ficos. Intentaban aplicar estrategias para resolverdisputas locales sobre tierras y recursos hídricos, y enalgunos casos negociaban con bandidos y combatien-tes de los movimientos. En la mayoría de los casos,daban con una solución.

Aunque hubo variaciones en las conclusiones de losdiferentes encuentros intercomunitarios, la pautageneral fue sorprendentemente similar. Se daba unabrumador grado de acuerdo en que la autoridad delEstado debía restablecerse basándose en los princi-pios de igualdad y justicia. El proceso de hablar entresí y de desarrollar propuestas compartidas contribuyóa destruir el muro de la desconfianza entre grupos ypersonas. En la mayor parte de los lugares, se dierontambién significativas consecuencias prácticas. Losmercados de las plazas se reabrieron de inmediato; seredujeron drásticamente los robos a mano armada; ynumerosos combatientes se convencieron de que lapaz era real y, por lo tanto, se dirigieron a los camposde desmovilización y entregaron sus armas. Enmuchas zonas, los habitantes empezaron a aplicarnuevas estrategias para la resolución de conflictoscomunitarios prolongados, reduciendo significativa-mente la tensión.

No obstante, el proceso tropezó con ciertas resisten-cias de aquellas partes que tenían intereses en el man-tenimiento del statu quo. Por ejemplo, los líderes delas personas refugiadas en Burkina Faso intentarondetener el proceso, porque estaban obteniendo con-siderables cantidades de dinero inflando la cifra de

refugiados y malversando los fondos sobrantes. Dadoque los encuentros intercomunitarios no se organiza-ron siguiendo la demarcación de los distritos electo-rales, los parlamentarios no fueron formalmenteparte del proceso. Algunos de ellos temieron una pér-dida de influencia porque hasta ese momento podíanreivindicar ser los exclusivos representantes del pue-blo, mientras que los encuentros intercomunitarioshabían otorgado poder a otro grupo.

Consolidación y reuniones de seguimientoTras el éxito de los encuentros intercomunitarios,hubo quien pensó que sería útil consolidar el proce-so y asistirlo hacia la siguiente fase. El objetivo era tra-zar una estrategia para un seguimiento inmediato delos seis encuentros intercomunitarios que se habíanorganizado en el área de Gourma. Sin embargo, esosencuentros de consolidación fueron un fracaso, y sola-mente se celebró uno. El principal problema fue quela iniciativa no surgió de una necesidad sentida porlas comunidades, sino que la fomentó el grupo facili-tador. La comunidad no la sintió como propia, y a esesentimiento se sumó una estrategia inadecuada.Quedó bien claro cuando los participantes se centra-ron en debatir sobre dietas y costes de los desplaza-mientos, sobre todo porque no sentían la reunióncomo cosa propia. Fue fuerte el contraste con losencuentros intercomunitarios, en los que nunca sediscutía de dinero, pese a la necesidad de los organi-zadores de reunir considerables recursos locales. Elgrupo facilitador tuvo que reconocer que no era ni elmomento ni el enfoque adecuado. Fue una impor-tante lección que recordó al grupo su papel de facili-tadores más que de dirigentes. Las comunidades loca-les se habían puesto a la cabeza; ellas decidiríancuándo y dónde se darían los siguientes pasos.

Parecía que la mayoría de las comunidades necesita-ban tiempo para absorber sus experiencias. Su pri-mer objetivo era participar en la ceremonia nacionalde reconciliación de la Llama de la Paz. Después,necesitaban tiempo para hacer efectivas las decisio-nes tomadas en la primera ronda de reuniones, parareflexionar sobre los acontecimientos recientes ypara identificar cuestiones que debían abordarse enla siguiente etapa. Transcurrió aproximadamente unaño y medio de análisis y preparación hasta que lasituación estuvo madura para un proceso de conti-nuación. Pero la cooperación entre los facilitadores ylas comunidades había hecho surgir una confianza yun respeto mutuos que se mantuvieron durante todoese tiempo.

Tras un período de reflexión, en 1997 diversos líde-res locales se dirigieron al Comisariado del Norte soli-citando permiso y apoyo financiero para un procesopara abordar sus problemas básicos en la construc-


ción de la paz tras el conflicto. Sus planes revelaron lanecesidad de una nueva ronda de consultas y unanueva determinación de participar en el proceso detoma de decisiones. Prácticamente todos queríancomprender e influir en el proceso nacional de des-centralización política. La mayoría también buscaba


agencias de la ONU y de la Unión Europea, tambiénha utilizado estos principios para guiar su financiaciónde ambiciosos programas de desarrollo en Gao y laprovincia de Tombuctú. En cada uno de esos proyec-tos, la responsabilidad formal de gestionar el presu-puesto se comparte entre comunidades, asociacioneso personas individuales, y el consistorio. En un con-texto de recursos materiales limitados, puede ser máseficaz —y también puede otorgar más poder— quequienes están más afectados por los proyectos seanquienes tengan la responsabilidad sobre ellos.

Entre 2000 y 2002, se ha producido una nueva rondade encuentros intercomunitarios organizados, conmás de un centenar realizados o planificados. La ini-ciativa fue continuación del anterior programa deseguimiento, con el mismo grupo de facilitadores queconsideró que un refuerzo de este tipo sería necesa-rio aún durante uno o dos años. La financiación llegóde Noruega (75%) y del Gobierno maliense (25%).En muchos aspectos, las reuniones tienen objetivossimilares a los otros encuentros de seguimiento, perohay algunos elementos nuevos. De los 50 encuentrosorganizados en 2001, 10 fueron organizados por jóve-nes para jóvenes y 15 por mujeres para mujeres. Estosencuentros específicos de sector han tenido comoresultado nuevas cuestiones para la agenda pública,con trascendencia potencialmente duradera para laformación de las relaciones intercomunitarias.

Los procesos sociales delicados como la construcciónde la paz generalmente necesitan continua nutrición.Pero el anteriormente flexible Comisariado delNorte ha sido reemplazado por una nueva estructuraaltamente burocrática. Ya no es posible un enfoqueinformal y creativo hacia el diálogo con las comuni-dades locales, y las recomendaciones surgidas de lascomunidades tienen menos influencia en el diseñode las políticas. Los nuevos consistorios municipales,sin embargo, están bien informados, y sería difícilque hicieran caso omiso de las recomendaciones quesurgen de los encuentros. Los encuentros intercomu-nitarios han pasado a formar parte de la estrategialocal para la gestión de los asuntos locales, y la mayo-ría de las comunidades tienen ahora la suficienteexperiencia como para llevar las reuniones sin ungrupo central de facilitadores.

El éxito de la experiencia maliense de construcciónde la paz descansaba en el respeto por igual de losenfoques analíticos modernos y del conocimientotradicional basado en la experiencia de varias gene-raciones. Surgió del diálogo entre la tradición y lamodernidad por una parte, y entre el norte y el surpor la otra. Si una parte intentaba dominar el proce-so, no funcionaba. Todos los participantes aprendie-ron a tener interés personal en el éxito de los demás,lo que se convirtió en el corazón del proceso de trans-formación del conflicto.


TEXTOS

CLAVE DE

MALÍ

EL PACTO NACIONAL: UN RESUMEN1

CAPÍTULO 1. PRINCIPIOSRECTORES

El Pacto es “el marco en el cual serestablecerá una paz justa y definitivaen el Norte de Malí y se logrará lareconciliación nacional entre todoslos malienses”. Además, el Pacto es un“solemne compromiso”, y lascláusulas del acuerdo entre las dospartes son irreversibles.

Sin embargo, también se afirma queexiste desacuerdo entre las dos partessobre la denominación de la parteNorte de Malí. El Gobierno deseabautilizar la expresión “regiones 6ª, 7ª y8ª”, mientras que los Movimientos yFrentes Unidos de Azaouad (MFUA)insistían en el término “Azawad” (enfrancés “Azaouad”).

Mientras se espera que decida lapoblación mediante las estructurasdescentralizadas, las partes acuerdanutilizar la expresión “Norte de Malí”en el documento.

CAPÍTULO 2. SOBRE EL CESEDEFINITIVO DE LASHOSTILIDADES Y LARESOLUCIÓN DE PROBLEMASCAUSADOS POR LA SITUACIÓNDE CONFLICTO ARMADO

A las 00.00 horas del día siguiente alde la firma del Pacto, debe declararse

la tregua final. Además, en unperíodo de 60 días tras la firma deldocumento deben tener lugar lossiguientes procedimientos:

i) Integración total, basada en laaceptación individual y voluntaria yen la competencia de loscombatientes de los MFUA, en losdiversos cuerpos uniformados delGobierno; el establecimiento, duranteel período de un año, de unidadesespeciales de las fuerzas armadas,compuestas por una mayoría decombatientes de los MFUAintegrados.

ii) Establecimiento de un cuerpolocal de seguridad (policía,gendarmería, guardias locales)compuesto por todos los sectores dela población local.

iii) Establecimiento de unidadesespeciales del Ejército, compuestas ensu mayoría de miembros de todos lossectores de la población local.

iv) Reducción considerable, gradual yadecuada de las fuerzas armadas, conel objetivo de lograr una retirada dela mayoría de las tropas.

v) Establecimiento de una comisiónpara la tregua.

vi) Inicio de un programa derepatriación de personas desplazadas.

vii) Establecimiento de un fondo dedesarrollo y reinserción, así como unfondo de indemnización ycompensación para las víctimasmilitares y civiles de las dos partesfirmantes del documento.

viii) Establecimiento de una comisiónde investigación independiente.

CAPÍTULO 3. ESTATUSPARTICULAR PARA EL NORTE

Sobre la base de un nuevo sistema desubdivisiones administrativas, laspoblaciones organizarán asambleaslocales e interregionales. Estasasambleas serán responsables enconcreto de la organización dematerias en las comunidades rurales yurbanas. Deben definir y promoverun programa para el desarrolloeconómico, social y cultural, y serresponsables, mediante personasseleccionadas para ello, del controlde las fuerzas y actividades

relacionadas con el mantenimientodel orden a nivel local y regional.

Un Comisionado para el Norte deMalí, que responderá directamenteante el Jefe del Estado, seránombrado por un período de cincoaños. El nombramiento puede serrenovado. Esta persona seráresponsable de la aplicación del PactoNacional.

CAPÍTULO 4. RECONOCIMIENTOPÚBLICO DE LA SOLIDARIDAD YLA UNIDAD NACIONAL EN ELNORTE DE MALÍ

Se han decidido los siguientes pasos:

i) Promover un programa especial dedesarrollo en el Norte de Malí; esteprograma se prolongará durante diezaños, organizado en dos programasconsecutivos de cinco años cada uno.

ii) Realizar un esfuerzo excepcional yparticular por parte del Gobierno paraintegrar a altos miembros de losMFUA y otras personas del Norte deMalí en el alto mando central de ladefensa nacional y otras estructuras deseguridad, así como en laadministración pública y semipública.

iii) Reservar cuatro escaños en laAsamblea Nacional para personasdesplazadas del Norte de Malí, ademásde uno o dos escaños pararepresentantes de la poblaciónmaliense del Norte que “residen en elextranjero”.

CAPÍTULO 5. COOPERACIÓNSUBREGIONAL PARA LA PAZY EL DESARROLLO

Se mencionan los esfuerzos queemprenderá el Gobierno maliensehacia las organizaciones subregionales(incluida la organización de EstadosSaharauis), institucionesinternacionales y países amigos, paraobtener el respaldo necesario para laconsolidación del proceso de paz ypara el progreso socioeconómico.

CAPÍTULO 6. CALENDARIODE EJECUCIÓN DE LASRESOLUCIONES DEL PACTOY LA RECONCILIACIÓN NACIONAL

Los calendarios decididos en loscapítulos precedentes se resumen aquí

1. En el texto se precisa que se trata dela traducción al inglés del resumenpublicado, en francés, en el libroNord du Mali, de la Tragedie à l’Espoir,de Ag Mohamed, Coulibaly y Drabo(Bamako, 1995: 13-14). Ésta es, pues,la traducción al castellano de la tra-ducción al inglés del texto original(N. de la T.).


– fechas;

– lugar;

– representación;

– organización;

– agenda tal como se señala másarriba;

– así como a presentar a la AIN, nomás de diez días después delencuentro, las pruebas formalesrequeridas de los gastos y, enparticular,

- las actas del encuentro,

- datos sobre el origen de losparticipantes si no se detalla en lasactas.

2.3. Las dos partes se comprometen entodos sus procederes a trabajar por laconsolidación de la paz y una


Asamblea

Municipal

Constituyente

de Mogotes

Activación de la‘soberanía popular’a nivel local

Monseñor LeonardoGómez Serna

Monseñor Leonardo Gómez Serna fue obispode la diócesis de Socorro y San Gil entre 1996y 2001. Actualmente es obispo de Magangue,está implicado en diversas iniciativasnacionales de paz y es miembro fundador de REDEPAZ.

C olombia ha padecido conflictos violentos pro-longados durante gran parte de su historia, ydurante casi el mismo tiempo se han produci-

do intentos de resolverlos. La etapa más reciente delconflicto arranca del surgimiento, a principios de ladécada de los sesenta, de una serie de movimientosguerrilleros izquierdistas que libraban una luchapopular contra el Estado. Pese a los intentos de lassucesivas administraciones por controlar la situación,los últimos años han estado marcados por un rebrotede la violencia. Los dos grupos guerrilleros izquier-distas principales, las Fuerzas Armadas Revoluciona-rias de Colombia (FARC) y el Ejército de LiberaciónNacional (ELN), así como un creciente número deformaciones paramilitares derechistas, han intentadoconsolidar su poder en todo el país. La violencia estáespecialmente extendida en las zonas rurales, donde,en su empeño por expandir su control, los gruposarmados habitualmente intimidan y sitúan comoobjetivos a las comunidades locales. Hasta la fecha,más de 35.000 personas han muerto en un conflictoque ha desplazado a más de dos millones de personasdentro del país.

Los grupos armados de izquierda reivindican amenudo que luchan para lograr reformas socialespolíticas y económicas profundas, que arrebaten elpoder a las elites políticas corruptas y beneficien a lamayoría de la población. Como tales, históricamentese han propuesto como objetivo e intentado obtenerel control de las autoridades locales. En los añosochenta, el Estado intentó responder a esta situaciónmediante iniciativas que fueron posteriormente con-solidadas con la promulgación de la nueva Constitu-ción nacional de 1991. La nueva Constitución obligaa la elección directa de gobernadores de los departa-mentos y alcaldes, y asimismo del funcionariadomunicipal, con el propósito de reforzar su legitimi-dad a nivel local. Sin embargo, las reformas constitu-cionales poco han hecho en última instancia paramodificar la cultura de caciquismo y corrupción que

Asamblea Municipal Constituyente de Mogotes 89

atraviesa la política colombiana, y las tácticas violentasde los grupos armados han continuado.

En un contexto donde los intentos a nivel nacionalpara afrontar el conflicto no han logrado detener laviolencia, la ciudadanía de la localidad de Mogotes, alnoreste del país, intentó responder a los retos desa-rrollando, a nivel local, estrategias para la partici-pación popular en el cese de la violencia y en la crea-ción de una nueva cultura política en su ciudad. Susempeños tuvieron eco mucho más allá de su entornoinmediato. La experiencia de creación de nuevasestructuras de gobierno local en Mogotes, que figuraentre las primeras zonas de paz que se establecieron enColombia, ha sido fuente de inspiración para comu-nidades que han reproducido procesos similares ensus propios municipios.

La ocupación de MogotesDurante la campaña de las elecciones locales en octu-bre de 1997, la intimidación, el secuestro y, en oca-siones, el asesinato de funcionarios gubernamentalesfueron parte corriente de la estrategia de la guerrilla.Al igual que otras pequeñas ciudades de la Colombiarural, la población de Mogotes, un municipio de13.000 habitantes del departamento de Santander, hasido durante mucho tiempo vulnerable a las accionesde grupos armados tanto de izquierdas como dederechas. Estratégicamente situada en los Andesorientales, las zonas periféricas del municipio son uti-lizadas como corredor por estos grupos en sus des-plazamientos entre sus bases en las montañas. Dentrode la ciudad, la mayoría de la población sufría las con-secuencias de la exclusión política, con un gobiernolocal en manos de un pequeño círculo de individuospoderosos que velaban por sus propios intereses eco-nómicos a costa de los servicios públicos y el desarro-llo. El 11 de diciembre de 1997, poco después de laselecciones, la violencia política dio un nuevo giro. ElELN entró en la ciudad de Mogotes y secuestró alrecién elegido alcalde, denunciando su administra-ción por corrupta. Tres policías y dos civiles murie-ron durante el asedio, que duró un día.

Pese al clima de miedo generado por la fuerte pre-sencia del ELN alrededor de la ciudad, los ciudada-nos de Mogotes se movilizaron para protestar. Con elrespaldo de los dirigentes de la Iglesia católica local,iniciaron una serie de manifestaciones públicas y vigi-lias de oración, exigiendo la liberación del alcalde yel fin de la violencia armada. Tras varios días de cam-paña, el 20 de diciembre se les sumó una peregrina-ción diocesana solidaria compuesta de sacerdotes,monjas y personas laicas, encabezada por el obispo dela diócesis de Socorro y San Gil. Llegaron a Mogotesy se concentraron en el centro de la ciudad, difun-diendo un mensaje público en el cual rechazaban elasalto del ELN, el secuestro del alcalde y la corrup-

ción política que era la raíz de la violencia. Animabana la población local a defender los verdaderos intere-ses de la democracia.

Desarrollo de la AsambleaMunicipal ConstituyenteAdemás de las protestas públicas, la ciudadaníaempezó a organizarse para reflexionar sobre la nuevasituación. Un poco antes en 1997, a consecuencia deun plan pastoral elaborado por la diócesis, se habíanformado nuevos grupos eclesiásticos. Cada uno abar-caba entre ocho y diez familias, que se reunían sema-nalmente para rezar y reflexionar sobre los proble-mas que afectaban a la comunidad. Tras el asalto,cada grupo se reunió para debatir sobre la crisis. Losanálisis de todos los grupos se pusieron en común, yllevaron a identificar tres problemas globales quehabían culminado en la ocupación: la pobreza, la vio-lencia y la corrupción administrativa.

Con el apoyo de la Iglesia, la comunidad elaboró pro-puestas para un proyecto de liberación que respondieraa los problemas. Este proyecto, que, unos cinco añosdespués,1 sigue en vigor, consta de tres elementos: unplan de desarrollo humano integral y sostenible paracombatir la pobreza; una estrategia para construiruna comunidad de paz y reducir la violencia; y un com-promiso con la recuperación y expresión del sobera-no poder del pueblo para arrancar la corrupción deraíz. Estas respuestas fueron inspiradas por la inter-pretación de las palabras liberadoras del Evangelioque los grupos eclesiásticos estudiaban durante sussesiones de Biblia, así como por la fuerte tradiciónlocal de resistencia y movilización popular, quehunde sus raíces en la época colonial. También se sin-tieron alentados por la noción de soberanía popularcomo base para el ejercicio del poder según consagrael artículo 3 de la Constitución colombiana, que dice:“La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, delque emana el poder público”.

No queriendo aceptar ni los restos de la corruptaadministración local ni los dictados del ELN, lapoblación de Mogotes elaboró una estrategia paraponer en marcha por sí misma su proyecto de liberación.Con el apoyo de los experimentados equipos de ani-madores pastorales de la Iglesia católica, la poblaciónse dividió en 18 asambleas locales basadas en los gru-pos eclesiásticos de las distintas zonas de la ciudad yentorno rural que formaban el municipio. A su vez,estas asambleas locales eligieron 180 delegados paraconfigurar una Asamblea Municipal Constituyente(AMC). El gran número de personas delegadasgarantizaba la inclusión de una amplia gama de sim-

1. Las referencias temporales que se mencionan en este capí-tulo se han mantenido tal y como aparecen en el texto ori-ginal en inglés, redactado en 2002 (N. del E.).


patías políticas y grupos de intereses, entre ellos sin-dicalistas, organizaciones no gubernamentales, diri-gentes empresariales y funcionarios locales. Aproxi-madamente dos terceras partes de los delegados eranmujeres, y se animó activamente a la gente joven aparticipar en la política de su ciudad implicándose enlas iniciativas de jóvenes constructores de la paz. La nuevaAsamblea Municipal Constituyente se inauguró el 6de abril de 1998.

La AMC tiene el mandato de controlar la puesta enpráctica del plan de desarrollo municipal y de super-visar las funciones de la gestión municipal. Sus sesio-nes plenarias se celebran el primer lunes de cadames. Están presididas por una Presidencia de trespersonas que desempeñan las funciones de presi-dencia, tesorería y secretaría. Las agendas de las reu-niones se elaboran partiendo de informes, análisis yreflexión sobre acontecimientos cotidianos, incluidala gestión de las autoridades municipales y el despa-cho del alcalde. Todos los delegados de la AMC tie-nen que consultar a sus asambleas locales antes delas sesiones. Las decisiones de la AMC se toman porconsenso, aunque cuando tal cosa no es posible seutiliza un sistema de votación mayoritaria. La AMCestá dirigida por una comisión operativa formada por13 delegados, representantes de distintas agrupacio-nes sociales, entre ellas la Iglesia, el sector empresa-rial, el profesorado, el personal sanitario y los repre-sentantes de zonas rurales. Su función es vigilar yevaluar los trabajos de la AMC y garantizar el funcio-namiento de las asambleas locales. Es también res-ponsable de la información pública sobre el funcio-namiento de todas las estructuras.

Ganar apoyos para el procesoPese al evidente impulso popular que subyace bajo elproceso, la AMC tiene muchos enemigos. Familiasde la administración anterior lanzaron violentasamenazas y difundieron propaganda negativa. Losgrupos armados también han supuesto un continuopeligro al desarrollo sostenido del proceso, pues hanintentado obstaculizar el procedimiento en funciónde sus propios intereses. Hasta el momento, a pesarde algunos incidentes aislados, un proceso perma-nente de diálogo de la comunidad con representan-tes de las guerrillas y paramilitares ha logrado con-vencer a éstos para que acepten el proceso y noacosen a la ciudad.

Los dirigentes de la AMC también han procuradofortalecer su posición buscando apoyo a nivel regio-nal, nacional e internacional. Promocionaron su pro-ceso ampliamente en la región de su entorno, lla-mando al apoyo y solidaridad de los grupos de trabajopor la paz que actuaban en el área a nivel provincial ydepartamental. Al principio, la reacción nacional alproceso fue mixta, y el Gobierno del presidente

Ernesto Samper no tenía claro si reconocer o no lasnuevas estructuras organizativas. Sin embargo, trasrecibir garantías de la Iglesia católica de que ésta res-paldaba los nuevos mecanismos y de que éstos refle-jaban la voluntad popular, el gobernador de Santan-der reconoció oficialmente la nueva Asamblea yasistió a su apertura. El obispo de Socorro y San Giltambién intervino personalmente y mantuvo reunio-nes con autoridades nacionales y departamentales asícomo con el jefe del Ejército colombiano. Les garan-tizó que el proceso no era una fachada para la activi-dad guerrillera —según se había alegado—, sino unauténtico movimiento del pueblo para recuperar supoder. Finalmente, los nuevos dirigentes invitaron arepresentantes de la comunidad internacional a visi-tar la ciudad y conocer directamente la situación. Así,embajadores de ocho países visitaron Mogotes en1998, y posteriormente ofrecieron apoyo financiero aalgunos pequeños proyectos de desarrollo que habíansido definidos por la comunidad.

Logros de la nuevaadministraciónUno de los primeros éxitos de la nueva AsambleaMunicipal Constituyente (AMC) fue lograr la libera-ción del alcalde secuestrado por el ELN. Pero en unintento de romper con la corrupción del pasado, laAsamblea informó al alcalde de que no estaba dis-puesta a restituirle a su puesto, y le pidió que dimi-tiera. Cuando el alcalde se negó, la población inicióuna serie de marchas silenciosas y vigilias de oración.Finalmente, la AMC organizó un referéndum popu-lar en todo el municipio; cuando los resultadosdemostraron que el 95% de la ciudad exigía su dimi-sión, el alcalde cedió. Entonces, la AMC elaboró unnuevo código de conducta política y ética para futu-ros alcaldes, y pidió al Gobierno nacional que convo-case nuevas elecciones. Sustituyeron el término alcal-de por el de administrador, para señalar que el objetivodel puesto era garantizar la realización de los deseosdel pueblo. Las elecciones subsiguientes transcurrie-ron sin problemas, obteniendo José Ángel Gualdronla mayoría de los votos. El resultado fue reconocidopor el Consejo Electoral Nacional, y Gualdron tomóposesión del cargo.

La Asamblea ha empezado a hacer cambiar la cultu-ra de la política local. El gran número de delegados ala AMC —actualmente, 230— ha ampliado conside-rablemente la participación política y la responsabili-dad en los asuntos locales. Las consultas generaliza-das en las asambleas locales sentaron las bases de unplan integral de desarrollo, construcción de la paz ygobierno democrático que refleja las aspiraciones dela población más allá de la asamblea. Cuando con-cluyó la legislatura del primer administrador, en2001, todas las personas que quisieran presentarse alas elecciones estaban obligadas a aceptar el plan

Asamblea Municipal Constituyente de Mogotes 91

para el municipio como base de su trabajo. Durantela campaña electoral, personas de la asamblea acom-pañaban a todos los candidatos a los distritos electo-rales, animándoles a escuchar las peticiones de lagente en vez de pronunciar largos discursos.

La AMC ha fortalecido la obligación de rendir cuen-tas mediante cambios en la ley electoral local, y haincrementado las exigencias informativas. Introdujonuevas normas que obligan al administrador o admi-nistradora a someter su trabajo a la evaluación de laAsamblea cada doce meses. El permiso para conti-nuar desempeñando el cargo hasta la conclusión delmandato de tres años se concede en función de unaevaluación positiva del trabajo realizado durante cadaaño. El administrador también tiene que rendir cuen-tas a la AMC cada tres meses, y ésta, a su vez, emite uninforme público de sus actividades.

La AMC ha hecho también avances considerables enla ejecución del plan integral de desarrollo que es elnúcleo de su proyecto de liberación. La Asamblea haconstruido un consenso sobre cuestiones de desarro-llo y buen gobierno, ha empezado a llevar a cabo nue-vos proyectos agrícolas y ha logrado mejorar la distri-bución y gestión de los recursos municipales.

El proceso de recuperación de la soberanía popularen Mogotes ha servido como catalizador para lareconciliación comunitaria, en una sociedad ante-riormente polarizada y violenta. A medida que lagente se ha ido acostumbrando a debatir abierta-mente sus problemas, han disminuido considerable-mente los incidentes violentos. Más aún, la experien-cia ha ofrecido a la población local la oportunidad departicipar en un proceso pacífico de cambio político,y ha logrado implicar a la juventud, el futuro de lacomunidad, en el proyecto de construcción de la paz.Estas experiencias han apuntalado los esfuerzos porconstruir una comunidad de paz.

Quizás lo más relevante es que la experiencia deMogotes ha supuesto una inspiración para otrascomunidades por todo el país. A menudo descritacomo “laboratorio de paz”, Mogotes recibió el pri-mer Premio Nacional de la Paz de Colombia en1999. El municipio es actualmente una de los cente-nares de zonas de paz diseminadas por todo el país,

y ha inspirado el desarrollo de Asambleas Municipa-les Constituyentes en otros puntos en los departa-mentos de Antioquia, Santander, Tolima y Huila. LaDiócesis de Socorro y San Gil impulsó asimismo eldesarrollo de una red nacional, la Red Nacional deIniciativas por la Paz y contra la Guerra (REDEPAZ),que sirve de secretaría técnica a la Comisión Coordi-nadora para los Territorios y Comunidades de Paz.REDEPAZ dirige un proyecto nacional de “cien ciu-dades de paz” para fortalecer y apoyar sus actividadespor todo Colombia.

Retos y problemas de lasoberanía popularLa ciudad de Mogotes afronta grandes retos. Elpotencial para el desarrollo está limitado por la inca-pacidad del Estado para invertir suficientemente enel capital social de la comunidad. De manera retros-pectiva, queda claro que se podía haber hecho más enuna primera etapa para fomentar inversiones exter-nas en el desarrollo económico. La continuidad de laviolencia, combinada y entremezclada con las recien-tes escaladas del conflicto armado, impacta sobre lasactitudes a nivel comunitario, y requiere atenciónconstante. De igual manera, la cultura política delcaciquismo y la corrupción está profundamente arrai-gada. Todos estos retos exigen la creación y puesta enmarcha de estrategias continuadas, a largo plazo, parala paz, el desarrollo y la reconciliación comunitaria.Además, existe la necesidad subyacente de asegurarque los mecanismos que se han creado sean capacesde continuar estimulando la implicación activa detodos los sectores de la sociedad local, lo que es unacondición previa necesaria para el sostenimiento dela soberanía popular.

Han pasado cinco años desde el inicio de esta expe-riencia. Aunque aún no está suficientemente conso-lidada, la población de Mogotes reconoce que, pese alas dificultades, ha sido un paso muy positivo para eldesarrollo integral de la comunidad y para posibilitaruna participación auténticamente democrática en lapolítica local. Mientras los avances significativos haciala paz siguen rehuyendo Colombia a nivel nacional,las poblaciones locales de Mogotes y de otros puntosestán ejercitando su soberanía popular y construyen-do su propia paz.


Coalición de

Mujeres de

Irlanda del

Norte

Institucionalizaciónde una voz política y garantía derepresentación

Kate Fearon

Kate Fearon es una de las fundadoras de laCoalición de Mujeres de Irlanda del Norte y fueconsejera de su delegación en lasconversaciones de Belfast. Actualmente dirigeel programa de partidos políticos del InstitutoDemocrático Nacional en Sarajevo.

E l conflicto ha sido parte de la vida en Irlandadel Norte durante siglos. Ha configurado unasociedad que está profundamente dividida

social y políticamente, y en la cual se ha visto cons-treñido el espacio para una auténtica implicacióntranscomunitaria. El conflicto arranca de la época enla que la mayoría de los colonos protestantes deInglaterra y Escocia se trasladaron a la zona, despla-zando en parte a los habitantes irlandeses indígenas,en su mayoría católicos. En 1921, cuando se conce-dió la independencia a parte de Irlanda, los seis con-dados del norte permanecieron bajo jurisdicción bri-tánica. La aspiración de algunos sectores a unaIrlanda unida (nacionalistas y republicanos) y la deter-minación de otros de seguir unidos a Gran Bretaña(unionistas y lealistas), han sido el núcleo del conflic-to desde entonces. Más adelante, el conflicto semanifestó con fuerza en torno a la cuestión de losderechos civiles y humanos. El conflicto en su fasecontemporánea (troubles) comenzó a finales de ladécada de los sesenta, con manifestaciones por dere-chos básicos como el de la vivienda. Tras respuestas ycontrarrespuestas, el inicialmente pacífico movi-miento de derechos civiles fue escalando hacia unaconfrontación violenta, que se prolongó desde 1970hasta finales de los noventa.

A mediados de la década de los noventa, tanto elGobierno británico como los paramilitares republica-nos reconocían cada vez más que el conflicto nopodía ganarse por medios militares. Tras décadas dediversas iniciativas de paz y cooperación crecienteentre los Gobiernos británico e irlandés para patroci-nar intentos conjuntos, en junio de 1996 comenzó unproceso dirigido a lograr conversaciones entre todoslos partidos, basado, por primera vez, en el supuestode que “si eres parte del problema, entonces tienesque ser parte de la solución”. Los representantes a lasconversaciones serían elegidos mediante comiciospúblicos, con la intención de incluir por primera veza los partidos asociados a grupos paramilitares en

Coalición de Mujeres de Irlanda del Norte 93

negociaciones políticas formales. En un intento degarantizar que las elecciones dieran como resultadodelegadas y delegados de todas las comunidades másimportantes, el Gobierno elaboró un sistema electo-ral que otorgaba participación con relativamentepocos votos. El número de escaños sería asignadomediante un sistema de doble vía. Las 18 circuns-cripciones territoriales elegirían cinco representantescada una. Mediante un sistema de nivelado, a estasrepresentaciones se les sumarían dos representantesde cada uno de los diez partidos más votados en Irlan-da del Norte en su conjunto. Esto permitía que 110delegados participasen en el proceso de paz. Aunqueel formato hacía posible que las delegaciones de lospartidos minoritarios participasen en las conversacio-nes, no existían medidas específicas para la partici-pación de otros sectores organizados de la sociedad.Lo que viene a continuación es la historia de ungrupo de mujeres enraizadas en la sociedad que seorganizaron para garantizar que su voz se oyera en lasnegociaciones políticas, y que se convirtieron en uncanal para la implicación de la sociedad civil bicomu-nitaria en el proceso oficial de pacificación.

Formación de la Coalición deMujeres de Irlanda del NorteLa Coalición de Mujeres de Irlanda del Norte(CMIN) fue creada por mujeres con largos historialesde implicación en la lucha por los derechos civiles,humanos y laborales. Muchas eran dirigentes en sec-tores comunitarios y de voluntariado; otras eranmaestras, profesoras universitarias, profesionales yamas de casa. Había unionistas y nacionalistas, asícomo otras que no se situaban en ninguna de estasdos categorías. Sentían la necesidad de dar el gigan-tesco paso desde el sector no gubernamental hasta elescenario político, porque creían que los líderes polí-ticos establecidos pasaban por alto, o bien se negabana tomar en serio, la cuestión de la participación yrepresentación de las mujeres en las negociacionesde paz.

En un primer momento, bajo los auspicios de la Pla-taforma Europea de Mujeres de Irlanda del Norte(una organización formalmente constituida que aúnexiste hoy), las líderes de la CMIN presionaron paraque los partidos existentes incluyeran mujeres en suscandidaturas. Cuando esta acción fue desatendida enla práctica y el Gobierno publicó sus ideas sobre el sis-tema electoral, decidieron formar una agrupaciónpolítica para presentarse a las elecciones. No todoslos grupos de mujeres apoyaron la idea. Algunos creían que sería difícil mantener la naturaleza bico-munitaria de la coalición al tocar cuestiones tan con-flictivas como la policía, porque la cooperaciónrequeriría demasiadas concesiones recíprocas. Pese aestas preocupaciones, la CMIN obtuvo el apoyo de lamayoría de los grupos.

Unas 150 mujeres asistieron al primer encuentro.Citas posteriores congregaban regularmente hasta 60personas. Se celebraron reuniones para debatir posi-ciones, primero quincenales y posteriormente sema-nales, en Belfast, reuniones que se vieron facilitadaspor presidencias rotatorias. La igualdad, los derechoshumanos y la inclusión se adoptaron como los tresprincipios básicos de la coalición, y el enfoque basa-do en principios fue fundamental para guiar y eva-luar el desarrollo de las posiciones. Otra práctica útil—y poco corriente en Irlanda del Norte— fue que alas participantes se las animaba a entrar en la sala consu carnet de identidad. Se esperaba que reconocieranabiertamente sus diferencias, antes que comportarseeducadamente y aparcarlas en la puerta.

La CMIN calculaba que si conseguía unos 10.000votos en Irlanda del Norte, tendría derecho a los dosescaños que posibilitaba la franja de nivelado. Suestrategia era organizar las mujeres por medio de latotalidad de sus diversas redes y contactos, para lograrel umbral de votos necesario. Al principio, no teníafondos. Un instituto comunitario les prestaba salas yhubo algunas donaciones individuales. Cuandoquedó claro que no iban a poder pagar el pedidocorrespondiente a la impresión de los materiales decampaña, una aportación anónima y la generosidadde los impresores que simpatizaban políticamentecon ellas resolvió el problema.

Otros partidos y los medios de comunicación descar-taron de entrada a la CMIN. Sin embargo, obtuvo eluno por ciento de los votos, y acabó como el novenopartido más popular. Así se aseguró dos puestos en lasnegociaciones, donde sus delegadas tenían el rangode participantes de pleno derecho. La AsociaciónDemocrática y la Coalición del Trabajo fueron lasotras agrupaciones de la sociedad civil que concurrie-ron a las elecciones. La segunda obtuvo el número devotos suficiente para sumarse a las negociaciones.

Participación en lasnegociacionesDurante las conversaciones, los partidos más grandestenían derecho a tres puestos en la mesa, con tresmiembros de apoyo, mientras que a los partidos máspequeños se les asignaron dos plazas, con tres deapoyo. A la hora de votar, sin embargo, los partidostenían derecho a todos los escaños obtenidos en laselecciones por circunscripción además de sus otrosdos puestos automáticos de nivelado. Mientras que lasdemás delegaciones de la mesa eran abrumadora-mente —y al principio exclusivamente— masculinas,la delegación de la CMIN era exclusivamente feme-nina. Esta demografía hizo que las voces masculinasse oyeran con mayor frecuencia durante las nego-ciaciones. Las delegadas de la CMIN impugnaron esadinámica asegurándose de que se oyeran sus puntos


de vista y confrontándose con los delegados quemonopolizaban el debate.

La CMIN ponía gran cuidado en garantizar que en lamesa hubiera siempre tanto mujeres nacionalistascomo unionistas. El equipo de diez mujeres que lasrespaldaban con asesoramiento y análisis político esta-ba igualmente equilibrado. Las delegadas fuerondesignadas en una reunión abierta de la CMIN, elegi-das entre quienes habían figurado en la candidaturaregional. Un obstáculo con el que se encontraron lasdelegadas fue la actitud de los demás representanteselectos. Las delegadas de la CMIN habían asumidoinicialmente que iban a ser tratadas con respeto,como conegociadoras en plano de igualdad. Aunquealgunos delegados llegaron a respetar las aportacio-nes de la CMIN, otros les mostraron su desdén. Lasdelegadas tuvieron que aprender a que esas actitudesles resbalasen, y a no tomar el rechazo como una cues-tión personal. Por el contrario, intentaron mantenerel enfoque sobre la fotografía más amplia, y tejeralianzas estratégicas donde y cuando fuera posible.

De entrada, la CMIN se concentró en hacer reco-mendaciones sobre cuestiones de procedimiento,tales como enmiendas a las Normas de Procedimien-to que regían el funcionamiento cotidiano de las con-versaciones y sugerencias sobre cuestiones de la agen-da y el orden en que deberían debatirse. Eransensibles a cómo se vinculaban estas materias a lostemas del proceso, y estaban atentas a las relacionessubyacentes entre participantes. Trabajaron parafomentar un proceso incluyente y evitar que unpequeño número de delegados se dejara arrastrar auna destructiva espiral de culpabilización que podíadañar el carácter general de la negociación. Más ade-lante fueron capaces de ampliar la agenda negocia-dora para que incluyera cuestiones como los dere-chos de las víctimas y la reconciliación. La CMINelaboró documentos de posición de gran calidad, eintentó configurar un enfoque fresco de la políticabasado en la cooperación, la no competitividad y ladisposición a compartir ideas. Mientras que la mayorparte de los partidos no veían la CMIN como unaamenaza política, algunos de los políticos nacionalis-tas mayoritarios pudieron sentir que las políticas de laCMIN se metían en su terreno, tradicionalmentebasado en una sólida defensa de los derechos huma-nos y la igualdad. Así, aunque la CMIN incluíamuchas mujeres de procedencia unionista, la agendaque acordó y articuló se hubiera dicho más tradicio-nalmente nacionalista, al menos hasta que los parti-dos lealistas más pequeños empezaron a entrar tam-bién en ese terreno político.

Permanecieron fieles a sus raíces como ONG, y man-tuvieron los pies firmemente tanto en el mundo dela política electoral como en el mundo del activismopúblico. Esto se produjo en dos niveles. En primer

lugar, se celebraba un encuentro mensual de toda lamilitancia de la Coalición. Debatían las posicionessobre la siguiente agenda, e informaban a las afilia-das de los acontecimientos en el proceso político.Las reuniones daban a la afiliación la posibilidad detransmitir a sus representantes sus puntos de vistasobre el proceso. Dado que la militancia era bico-munitaria, ofrecían orientación sobre los enfoquesaceptables tanto a una de las dos comunidades comoa ambas. En segundo lugar, la CMIN mantuvo con-tacto regular con diversos líderes comunitarios y deorganizaciones no gubernamentales sobre asuntosespecíficos que estaban siendo debatidos. La CMINse cuidó mucho de aparecer como la organizaciónque tenía todas las respuestas, y tomó seriamente enconsideración las opiniones de los grupos consulta-dos. Estas aportaciones, tanto de su propia afiliacióncomo de dichas redes, significaban que la CMIN con-fiaba en que sus posturas podían suscitar apoyotranscomunitario.

Al cabo de un año, la CMIN decidió formalizar algu-nos de sus procedimientos de toma de decisiones, yconfirmar su estatus como partido político. Elaboróuna constitución que preveía la elección anual deuna ejecutiva para la adopción de decisiones de líneapolítica, formada por entre 12 y 15 personas, consis-tentes en dos representantes de cada condado más lasrepresentantes electas en las urnas como integrantesnatas. A ello se sumaba la posibilidad de cooptarmiembros adicionales si fuera necesario para mante-ner el equilibrio transcomunitario de los integrantes.Las reuniones mensuales continuaron abiertas a todala afiliación, que complementaba el proceso de tomade decisiones según hiciera falta.

Impulso al Acuerdo de BelfastTras veintidós meses de deliberaciones, los negocia-dores alcanzaron el Acuerdo de Belfast en abril de1998. Antes de que pudiera entrar en vigor, sinembargo, debía ser ratificado mediante un referén-dum público. La CMIN tuvo un papel destacado enimpulsar el Acuerdo. Pocos partidos estuvieron taninequívocamente a favor, y ningún otro trabajó tanestrechamente con dirigentes de la sociedad civil. LaCMIN tuvo la capacidad de dirigirse simultáneamen-te a distintos electorados: nacionalista y unionista,sociedad civil organizada y personas concretas de lapoblación. Algunas afiliadas de la CMIN prepararonuna versión popular, fácil de utilizar, del Acuerdo,redactada en un lenguaje sencillo para hacerlo máscomprensible. Las representantes de la CMIN parti-ciparon en debates públicos y organizaron debatesentre su propia afiliación. La CMIN respaldó la Cam-paña por el Sí encabezada por la sociedad civil.Como partido político, la CMIN tenía derecho aenviar gratuitamente por correo su folleto a cadavotante. Imprimió su propio mensaje en un lado y

Coalición de Mujeres de Irlanda del Norte 95

ofreció la otra cara a la Campaña por el Sí para queincluyera su propio mensaje y logotipo.

El referéndum sobre el Acuerdo de Belfast aprobó eltexto con un 72% del electorado de Irlanda del Nortea favor, un acontecimiento de enorme significado his-tórico y político. Creó la nueva Asamblea de Irlandadel Norte, que gobernaría mediante un Ejecutivodonde se compartiría el poder sobre cuestiones deíndole económica y social. Estableció el ConsejoMinisterial Norte-Sur, para formalizar los vínculosinternos en la isla, y un Consejo Británico/Irlandéspara formalizar las relaciones entre todos los organis-mos de representación de las islas. Proponía una seriede medidas para tratar las dimensiones políticas yconstitucionales del conflicto de Irlanda del Norte,aunque no necesariamente las consecuencias socialesy sociopsicológicas más interiorizadas.

Valoración de los resultadosLa implicación de la CMIN en las conversacionespolíticas tuvo consecuencias tanto para el acuerdo depaz como para la dinámica política en Irlanda delNorte. Algunas de las cuestiones que la CMIN inclu-yó en la agenda —como los derechos de las víctimasy la reconciliación— se convirtieron en piedras detoque durante la campaña del referéndum. Se podríaargumentar que si el Acuerdo no hubiera abordadoestas cuestiones, mucha gente podría haber votadoen contra, poniendo así en peligro la mejor oportu-nidad para la paz en treinta años. Asimismo, la CMINlanzó la idea de un Foro Cívico como parte de laAsamblea de Irlanda del Norte para una mayor parti-cipación ciudadana en la política, una propuesta quefue finalmente incorporada al Acuerdo. La CMIN tra-bajó duro para proteger y nutrir el Acuerdo duranteel período de aplicación. En ocasiones, ayudó a movi-lizar a la sociedad civil para proteger el Acuerdo, y enotros momentos colaboró con los partidos en esfuer-zos comunes para fomentarlo.

Un efecto inmediato de la CMIN fue que la cuestiónde la participación política de las mujeres quedó fir-memente inscrita en el mapa de la política electoral.Las delegadas de otros partidos comenzaron a tenerperfiles más altos dentro de sus formaciones. Cuandola Asamblea de Irlanda del Norte designó ministros,dos de los diez fueron mujeres. La CMIN tambiéncontribuyó a hacer que el proceso político resultasemenos desconcertante, lo cual era uno de sus objeti-vos iniciales. La intervención de la CMIN en las nego-ciaciones no sólo facilitó y promovió la participaciónde las mujeres; también demostró que es posible que

la sociedad civil participe e influya en las nego-ciaciones políticas oficiales. Puso de manifiesto que lapolítica no es necesariamente coto exclusivo de lospolíticos profesionales; grupos diferentes de aquellosque defienden una perspectiva exclusivamentenacionalista o exclusivamente unionista también tie-nen su puesto en la mesa donde se toman las decisio-nes.

Las fundadoras de la Coalición nunca tuvieron inten-ción de que ésta se convirtiese en un partido políticopermanente; sin embargo, va por ese camino, enparte porque la población ha ratificado su perma-nencia mediante las elecciones. Los comicios para lanueva Asamblea de Irlanda del Norte en 1998 supu-sieron retos adicionales. Las delegadas de la CMINtenían que ser elegidas directamente en circunscrip-ciones disputándoselas a distintas candidaturas, enlugar de obtener sus escaños gracias al cómputo pro-porcional global del sistema acumulativo utilizadopara designar delegados a las negociaciones. Pese aello, tras una campaña incisiva, dos candidatas obtu-vieron escaños en sus circunscripciones. Estas diputa-das de la Asamblea han intentado desde entoncessentar bases de cooperación con los partidos favora-bles al Acuerdo más pequeños.

El Acuerdo de Belfast diseñó un Ejecutivo macrocé-falo. Es probable que los cuatro partidos más gran-des, que representan la imagen exacta del nacionalis-mo y el unionismo, formen una coalición degobierno permanente. Una democracia maduraexige una oposición constructiva que evalúe crítica-mente al Gobierno. Actualmente, la CMIN ha asumi-do este papel. Las elecciones previstas para mayo de20031 supondrán una prueba de fuego tanto para elAcuerdo de Belfast como para la CMIN. Cuando enel futuro se produzca, y si se produce, un realinea-miento político en Irlanda del Norte, la CMIN tendráun papel de vanguardia, en su forma actual o en otra.

La CMIN no puede reivindicar un papel dominanteen la negociación del Acuerdo de Belfast, que es unlogro colectivo de todas las partes y gobiernos impli-cados. Pero sí puede reivindicar un papel clave enhaber cambiado, al menos temporalmente, la culturade la política en Irlanda del Norte. Puso sobre lamesa soluciones que reconocían las diferencias y tra-bajaban para acomodarlas, en lugar de poner obs-

1. Estas elecciones fueron suspendidas en abril de 2003 debi-do a una nueva crisis en la ejecución plena de los Acuer-dos de Belfast. Cuando se traduce este texto, no hay aúnfecha para su celebración (N. de la T.).


Comisión de

Unificación

Nacional de

Filipinas

Consulta nacional y los “Seis caminoshacia la paz”

Miriam CoronelFerrer

Miriam Coronel Ferrer es directora delPrograma sobre Paz, Resolución de Conflictosy Democratización en la Universidad deFilipinas, y actualmente es miembro consultorde la Comisión Recíproca de Trabajo sobreReformas Políticas y Económicas del PanelNegociador del Gobierno para lasconversaciones con el Frente DemocráticoNacional.

F ilipinas ha experimentado décadas de conflictoarmado, en el que han estado implicados unaserie de movimientos diferentes con distintos

agravios y aspiraciones, incluyendo luchas de autode-terminación (especialmente los movimientos musul-manes de Cordillera y Moro), insurrección comunis-ta/izquierdista y, en la década de los ochenta, larebelión de un sector del Ejército nacional. En julio de1992, el recién elegido presidente Fidel V. Ramosanunció nuevas iniciativas de paz, empezando por unprograma de amnistía dilatado y la despenalizacióndel comunismo como ideología. Las iniciativas se die-ron cuando Ramos comprendió la necesidad delograr estabilidad política y unidad nacional para avan-zar en su agenda de desarrollo económico. Ramoshabía iniciado conversaciones exploratorias con elFrente de Liberación Islámico Moro (FLIM) duranteel transcurso de sus desplazamientos en campaña elec-toral. Una vez que su presidencia quedó asegurada, elFrente de Liberación Nacional Moro (FLNM) y laOrganización de la Conferencia Islámica realizarongestos conciliadores, a la vez que surgía el Grupo AbuSayyaf, más radical, lo que apuntaba a la necesidad deabordar urgentemente la situación en Mindanao.

Los sectores más progresistas de la sociedad eran muycríticos con el enfoque de Ramos sobre la amnistía;quienes estaban estrechamente asociados con laizquierda democrática nacional la percibían como unseñuelo para la rendición. Diversos miembros influ-yentes de la sociedad civil defensores de la paz, inclu-yendo algunos obispos, aconsejaron discretamente alpresidente que situara la amnistía en un proceso de pazmás amplio. En septiembre, Ramos nombró una Comi-sión de Unificación Nacional (CUN) para poner enmarcha un proceso de consultas participativo y exhaus-tivo y elaborar estrategias para entrar en conversacio-nes exploratorias con todos los grupos armados.

El mandato de la CUN era producir “un programa deamnistía y un proceso viables que lleven a una paz

Comisión de Unificación Nacional de Filipinas 97

justa, global y duradera”, y se le dotó con un presu-puesto de 12 millones de pesos (600.000 dólares esta-dounidenses). La labor de la CUN era consultar contodos los sectores afectados, incluidos los gruposrebeldes, en particular el FLNM y el Partido Comu-nista de Filipinas-Frente Democrático Nacional-Nuevo Ejército del Pueblo (PCF-FDN-NEP), así comocon el Ejército y la Policía filipinos. De entrada, se lesolicitó que presentara recomendaciones en 90 días,pero finalmente tardó diez meses en completar sustrabajos. Además de sus esfuerzos por la negociaciónpolítica, el legado de la CUN fue su amplio programade consultas públicas. Las recomendaciones resultan-tes se articularon configurando lo que muchos consi-deran que es el marco clásico de la pacificación fili-pina: los “Seis caminos hacia la paz”.

Composición y estructura de la CUNLa CUN estaba formada por una presidencia y ochointegrantes. El presidente Ramos nombró a HaydeeYorac, liberal y vivaz, profesor de Derecho de la Uni-versidad de Filipinas y antiguo comisionado electoral,como presidente de la CUN, y a los secretarios de losdepartamentos de Justicia y Defensa, un obispo cató-lico y la cabeza del Consejo Nacional de IglesiasProtestantes de Filipinas (CNIP) como comisionados.A éstos se les sumaron cuatro miembros del Congre-so nombrados para dichos puestos, dos de los cualeseran conocidos por sus vínculos de simpatía con laizquierda, mientras que los otros dos eran generalesretirados. También se creó un Comité Técnico paraproporcionar ayuda profesional experta; un Secreta-riado encabezado por una directora ejecutiva queaportaba apoyo administrativo a la CUN, y un Conse-jo Consultivo de ocho miembros. Este cuerpo consul-tivo incluía a un ex presidente, un ex senador, unembajador jubilado, dos antiguos dirigentes del viejoPartido Comunista y —a instancias de Nur Misuari,presidente del FLNM— dos destacados líderesmusulmanes.

Los comisionados y asesores cubrían un espectro bas-tante amplio de sensibilidades ideológicas, y HaydeeYorac gozaba del respeto popular. Más del 90% de lapoblación filipina es cristiana, y las iglesias siemprehan sido una fuerza moral y política en el país. Impli-car a los dirigentes religiosos —y, en zonas musulma-nas, a dirigentes religiosos islámicos— también supu-so la capacidad de movilizar recursos por todo el paísy ganar aceptación generalizada.

Aparentemente, la CUN contaba con la atención delpresidente. Dado que otros funcionarios públicostambién andaban metidos en contactos con los insu-rrectos, la CUN pidió a Ramos que dejara claro quesólo la CUN tenía autoridad para entrar en conversa-ciones exploratorias. La Comisión marcaba políticas y

líneas de orientación con intención de promover lacoordinación y limitar el papel de otras autoridades,de tal forma que éstas pudieran establecer contactospero no entrar en auténticas negociaciones.

Aunque la CUN se reunió con dirigentes rebeldesclave, fue más un grupo consultivo ad hoc que ungrupo negociador. Revisaba los acuerdos inicialesentre grupos insurgentes y emisarios gubernamenta-les; procuraba conversaciones exploratorias; emitíasalvoconductos y recomendaba al presidente quépasos debía dar a continuación. Por ejemplo, cuandoel FLNM se negó a mantener conversaciones dentrodel país, la CUN sugirió una estrategia de compromi-so de localizaciones móviles, mediante la cual las reu-niones se celebrarían en múltiples países, incluidaslas Filipinas. La CUN también mejoró y controló laaplicación de las medidas de construcción de con-fianza del presidente, como el programa de amnistía.La CUN hizo su trabajo discretamente, pero conregularidad hacía públicas notas de prensa e infor-mes para dar cuenta a la población de cómo se ibandesarrollando las cosas en el proceso.

La CUN desarrolló un marco operacional que exce-día de las expectativas de los críticos del presidente.Aspiraba a crear una visión basada en la comunidadque inspirase el desarrollo de un programa dirigido aforjar un nuevo contrato social para una sociedadplural, humana, igualitaria y justa. Deseaba materiali-zar “resoluciones pacíficas y basadas en principios delos conflictos armados, sin culpabilizaciones ni rendi-ción, sino con dignidad para todas las partes afecta-das”. Sus trabajos de mayor perfil fueron las consultaspúblicas que realizó intensivamente desde noviembrede 1992 hasta marzo de 1993, que sirvieron de meca-nismo para ampliar la participación ciudadana en ladefinición de un programa nacional de paz.

Mandato y participaciónLas consultas de la CUN debían debatir: 1) la per-cepción de los participantes sobre las causas de losconflictos armados; 2) sus propuestas sobre cómo elGobierno y las fuerzas rebeldes debían ponerles fin;3) las cuestiones que consideraban pertinentes alproceso de paz; 4) los programas, reformas y entida-des específicas que podrían llevar a cabo las pro-puestas y fomentar la paz; y 5) lo que su propiogrupo podía hacer para fomentar la paz. La CUNidentificó doce cuestiones clave relacionadas con lapacificación: reformas electorales; derechos huma-


solicitó a las partes participantes que identificaranotros temas que deberían incluirse en el programade pacificación.

Para garantizar que se tratase de un proceso real-mente nacional, las consultas se estructuraron pormedio de una serie de encuentros a tres niveles: pro-vincial, regional y nacional. La CUN publicó elManual operativo para conducir las consultas públicas dela CUN, para dirigir el proceso, y sobre su Secretaria-do recayó la responsabilidad general de organizar lasconsultas nacionales y regionales. El Secretariadocontaba con la asistencia de un Grupo Consultivodonde estaban representantes del CNIP, de la Confe-rencia Episcopal Católica de Filipinas (CECF), delDepartamento de Gobiernos locales y del ConsejoCoordinador Nacional de Gobierno Local. El Secre-tariado de la CUN y el Grupo Consultivo diseñaron elproceso de consultas, nombraron a dos miembrospropuestos por el CNIP y la Conferencia EpiscopalFilipinas para cada Grupo Organizador Regional(GOR), e hicieron seguimiento de cómo se llevabanlas consultas provinciales. Los GOR, a su vez, identifi-caban a los tres convocantes fundamentales para cadauna de las provincias de su jurisdicción. Los GruposOrganizadores Provinciales tenían que contar con unmínimo de cuatro integrantes, incluyendo al gober-nador, representantes de una ONG y una organiza-ción popular, y un dirigente religioso. Cada provinciapodía ampliar el número de integrantes según la can-tidad de sectores relacionados con el conflicto y losdiferentes grupos religiosos.

La CUN se dirigió a formaciones nacionales, inclui-das las grandes coaliciones multisectoriales, como laConferencia Nacional de Paz y el Congreso del Pue-blo. Estos grupos se encargaron de actividades depreconsulta entre sus redes y sometieron propuestasy documentos al Secretariado de la CUN antes de laconsulta. Los Grupos Organizadores Provinciales yRegionales organizaban los encuentros a sus respecti-vos niveles, y recibían y cotejaban propuestas de paz.A nivel provincial, se toleró un considerable grado deflexibilidad, debido a la diversidad de condicioneslocales. Cada Grupo Organizador Provincial diseña-ba sus propios mecanismos previos a la consulta; algu-nos realizaban preconsultas a nivel municipal y otrosorganizaban reuniones sectoriales. Estos aconteci-mientos desembocaban en una consulta provincial,donde las personas participantes escogían a sus diezrepresentantes para la consulta regional.

Los GOR convocaban las consultas regionales, a lasque asistía la CUN. Representantes provinciales pre-sentaban sus respectivos informes, y un foro abiertoseguía a cada presentación. El plenario se dividía acontinuación en grupos de trabajo para rellenar unamatriz que más adelante se consolidaba como elinforme regional. En total, se realizaron 71 consultas

provinciales y 14 regionales, alcanzando a casi todaslas provincias, incluida la Mindanao musulmana.

La CUN determinó 24 sectores cuyos representantesdeberían ser invitados a participar, junto con repre-sentantes de los gobiernos locales y central, del poderjudicial, la policía y las fuerzas armadas. Entre dichossectores se encontraban organizaciones de mujeres,defensores de la infancia, grupos cívicos, cooperati-vas, personas con discapacidades diversas, enseñantese investigadores, asociaciones profesionales, agricul-tores, pescadores, comunidades culturales indígenas,personas afectadas por la pobreza en las ciudades,medios de comunicación, mundo laboral, empresa-riado, grupos religiosos, ONGs de desarrollo social,organizaciones políticas y aquellas dedicadas a unacausa, grupos temáticos específicos y grupos de anti-guos rebeldes. En las comunidades con alto porcen-taje de población musulmana de Mindanao, tambiénse incluyeron representantes de organismos sociales,políticos y de gobiernos musulmanes. Más aún, losGOR contaban con autorización, conjuntamente conla Policía y Fuerzas Armadas, para otorgar salvocon-ductos a combatientes que deseasen asistir a las con-sultas regionales.

Grupos y personalidades religiosas y otras personali-dades de la sociedad civil desempeñaron papeles diri-gentes en las estructuras consultivas creadas. Estosupuso que, práctica y simbólicamente, a nivel local yregional estas consultas fueron dirigidas por la socie-dad civil, más que por el Gobierno.

Los “Seis caminos hacia la paz”En julio de 1993, la CUN presentó su informe. En élse reconocía que la extrema pobreza y la desigualdaderan la raíz de los conflictos del país, y se llegaba a laconclusión de que, para alcanzar una paz justa y dura-dera, había que seguir simultáneamente al menosseis caminos. El primero, plantear reformas políticas,económicas y sociales dirigidas a dar respuesta a lascausas de raíz de la lucha armada y del malestarsocial. El segundo camino era la construcción delconsenso y el fortalecimiento de las potencialidadespara la paz mediante continuas consultas a nivel localy nacional. El tercero, negociaciones de paz con losgrupos armados. El cuarto, aplicar las medidas parala reconciliación, reinserción de antiguos combatien-tes y rehabilitación de las personas afectadas por elconflicto. El quinto, gestión del conflicto y protec-ción de la población civil. El sexto camino aspiraba aconstruir, alimentar e intensificar un clima positivopara la paz. La CUN también hacía recomendacionessobre una serie de factibles, aplicables como medidasespecíficas que el Gobierno podía poner en marchade manera inmediata para resolver parcialmentealguna de las causas origen del conflicto. De hecho,el documento legitimaba y validaba las reivindicacio-

Comisión de Unificación Nacional de Filipinas 99

nes defendidas durante largo tiempo por movimien-tos sociales y sectores progresistas de la sociedad civil:la necesidad de reformas globales para abordar lasdesigualdades estructurales y para alcanzar una pazduradera. El presidente Ramos aceptó las recomen-daciones de la CUN y las hizo suyas como base de suproclamada estrategia de paz.

Aquel mes de septiembre se creó la Oficina del AsesorPresidencial sobre el Proceso de Paz (OAPPP), queasumía las funciones consultoras y de coordinación dela CUN, cuyo mandato oficial acababa en junio de1993. La OAPPP continuó la serie de factibles con lasagencias gubernamentales pertinentes. Además, seconstituyeron Grupos Negociadores de la Paz Guber-namentales para conversar con el PCF-FDN-NEP, gru-pos Moro y los rebeldes del Ejército. El impulso y laconfianza surgidas entre las partes durante el procesoencabezado por la CUN se sumó al interés nacional einternacional en contribuir a las conversaciones depaz. El Gobierno firmó acuerdos globales de paz conlos rebeldes militares en 1995 y con el FLNM en 1996.También se alcanzó un acuerdo de tregua con el Fren-te de Liberación Islámico Moro en 1997. En 1995 seabrieron las conversaciones oficiales con el FrenteDemocrático Nacional, y en 1998, poco antes de queconcluyese la legislatura del presidente Ramos, sefirmó un acuerdo, pero éste sigue siendo inaplicable.

Temas y controversiasEl proceso de consultas de la CUN y sus resultadostuvieron también detractores. Algunos gruposizquierdistas decidieron no participar plenamente enel proceso. En Negros Occidental, se manifestaronante el edificio donde se celebraban las consultas.Tras la conclusión de los trabajos de la CUN, decla-raciones y artículos de grupos asociados al FrenteDemocrático Nacional seguían reflejando su descon-fianza hacia las propuestas de paz de la administra-ción de Ramos, e incluso revelaban cierta resistenciaideológica a los programas de amnistía y reinserciónporque podrían minar el respaldo a la lucha armada.Elementos independentistas de la población musul-mana seguían constatando en los sucesivos discursosdel presidente una postura inflexible sobre la sobera-nía y la integridad territorial. Algunos dudaban deque el proceso o sus resultados tuvieran incidencia ensus necesidades prioritarias. Además, hubo funciona-rios de los gobiernos locales que quedaron alienadospor un proceso impulsado por la sociedad civil. Endiciembre de 1992, la CUN tuvo que difundir unmemorándum en el que exigía la inclusión de losalcaldes de las ciudades en los Grupos OrganizadoresProvinciales. La directora ejecutiva del Secretariadode la CUN comentó más adelante su convicción deque, dado que algunos gobiernos locales no hicieronsuyo el resultado, no se sentían demasiado compro-metidos con su aplicación.

Desde la perspectiva del procedimiento, hubo quienopinó que la estructura de consultas en varias capasresultó repetitiva o aburrida; así como quien liquidó elejercicio como una reiteración de agravios y reivindi-caciones expuestas en foros precedentes y anterioresnegociaciones. A veces los debates se desenfocaban, ylos sectores participantes planteaban preocupacionesaparentemente no relacionadas con el conflicto, talescomo la pornografía y los valores familiares. La CUNadmitió que no intentó hacer un muestreo estricta-mente científico y que pudo darse cierto sesgo secto-rial en los resultados. Un erudito preguntó si nohubiera sido mejor dejar abierta la cuestión de lostemas que debían incluirse en el programa nacionalde paz. La CUN también tomó nota de que la calidadde los resultados de las consultas difería considerable-mente. Dichos resultados apuntaron al tiempo y laslimitaciones logísticas, el grado de organización de laprovincia y región, y el nivel de conciencia de la pobla-ción como algunos de los factores que influyeron enlas consultas.

ValoraciónA pesar del descontento de algunos, la publicidad dela CUN y el frenesí de actividades a nivel nacionalhicieron que aumentase el conocimiento popularsobre los temas y movilizaron un respaldo activo alproceso de paz. Las negociaciones políticas volvierona encarrilarse. El proceso de consultas a amplia escalatambién fomentó el surgimiento de una red nacionalde convocantes, abogados y grupos por la paz. Estared y los grupos que surgieron continúan participan-do tanto en consultas propiciadas por el Gobiernocomo en campañas y programas no gubernamentales.

A fecha de hoy, los “Seis caminos hacia la paz” siguensiendo el marco operativo de los procesos de paz fili-pinos. Sin embargo, las posteriores administracionesde José “Erap” Estrada y Gloria Macapagal Arroyopusieron de manifiesto que las voces de la OAPPP yde quienes abogan por la paz sólo se oyen si el presi-dente está dispuesto a escuchar. Dentro del Gobier-no, la OAPPP tiene que hacer frente a la influenciade una clase dirigente militar educada en la ideolo-gía de la guerra fría así como a intereses corporativospoco receptivos a las reformas estructurales marca-das durante las consultas de la CUN como elementosnecesarios para la construcción de la paz. Son éstaslas recomendaciones que ha sido más difícil poneren práctica.

El ejercicio de la CUN también contribuyó a institu-cionalizar las consultas públicas como una parte esta-ble de la gobernación. Animados por el éxito de laCUN, los gobiernos y los grupos de la sociedad civilhan utilizado posteriores consultas —o cumbres—para tratar cuestiones específicas como desarrolloeconómico, pobreza y delincuencia. Los encuentros


que permiten estar cara a cara con el Gobierno hangenerado más presión para que se produzcan resul-tados. Pero las consultas por sí solas no son suficien-tes. Si se realizan repetidamente pero sin resultadossustanciales, los participantes se acaban sintiendoescépticos sobre los objetivos y sinceridad de quienesse implican. En poco tiempo, tales situaciones anulanla utilidad del proceso como mecanismo de cons-

trucción de consensos. Por el contrario, las consultasdeben ser acumulativas —unas construyendo sobrelos resultados de las anteriores—, y así deben perci-birse, más que como meramente repetitivas. Si ha dedarse una paz justa y sostenible, el Gobierno y lasociedad tienen que llevar hasta el fin los cambiosidentificados mediante estos procesos, aunque sólosea bloque por bloque.

Participación ciudadana y pacificación internacional 101

Perspectivaspersonales

Participación

ciudadana y

pacificación

internacional

Marrack Goulding

En su calidad de subsecretario general de laONU desde 1986 hasta 1997, Sir MarrackGoulding participó en la negociación yaplicación de acuerdos de paz en África,Oriente Medio, Centroamérica, Haití, Camboya,la antigua Unión Soviética y Yugoslavia.Actualmente es director del Colegio MayorUniversitario Saint Antony’s en Oxford.

E n 1986, como recién nombrado subsecretariogeneral de la ONU para el Mantenimiento dela Paz, di una charla a un grupo religioso

estadounidense que visitaba la sede central de laONU en Nueva York. Al final de la conferencia,alguien me preguntó si, en mi opinión, las ONGtenían un papel que desempeñar en los trabajos dela ONU por mantener la paz y la seguridad. Le res-pondí con un rotundo “no”. La Organización de lasNaciones Unidas era una asociación de gobiernos;las ONG podían ayudar a aliviar el sufrimiento perono pintaban nada en la negociación y aplicación deacuerdos de paz. Así quedó manifiesta la ignoranciay arrogancia del recién nombrado.

Hoy no daría la misma respuesta. Desde el final de laguerra fría, los actores no estatales han tenido unpapel cada vez más importante tanto en la conduc-ción de los conflictos como en su resolución. Hanproliferado las ONG internacionales, y han sidoaceptadas como parte de la comunidad internacional,aunque su calidad sea desigual y existan preguntassin responder sobre ante quién deben rendir cuen-tas. Dentro de los países, las instituciones de la socie-dad civil también han adquirido un papel reconoci-do en la resolución de conflictos internos y comocanal para la participación ciudadana en la cons-trucción de la paz.

Participación ciudadana:¿normativa, eficaz o unamolestia?No obstante, sigue existiendo ambigüedad sobrehasta qué punto la participación ciudadana en la paci-ficación se considera como normativa, en el sentidode que los pueblos tienen derecho inherente a parti-cipar en los intentos de mantenimiento de la paz ensus países; como pragmáticamente deseable porquecontribuye a la eficacia de la pacificación; o como una


molestia que los pacificadores gubernamentales pre-ferirían evitar.

El preámbulo de la Carta de las Naciones Unidasempieza con un grandilocuente “Nosotros los Pue-blos de las Naciones Unidas, decididos a salvar a lasgeneraciones venideras de los azotes de la guerra…”,pero acaba en un tono diferente: “Por lo tanto, nues-tros respectivos gobiernos […] establecen por la pre-sente una organización internacional que será cono-cida como las Naciones Unidas”. La ONU ha sidosiempre una organización de gobiernos, y seguirásiéndolo. Los gobiernos sólo han ido concediendoun papel a la sociedad civil en la pacificación lenta-mente y de mala gana; la mayoría de ellos la concibecomo actividad gubernamental por excelencia. Se hapodido convencer a muy pocos de que dieran entra-da a la sociedad civil en la construcción de la paz,bien por motivos normativos o de eficacia. Los avan-ces se han debido a presiones desde abajo, no al buensentido de los de arriba; se han debido a precedentesacumulados, no a decisiones genéricas.

Dada la diversidad de formas que pueden adoptartanto la pacificación internacional como la participaciónciudadana, es imposible definir recetas generales parauna relación ideal entre los pacificadores interna-cionales y los estamentos populares que participan.Cada conflicto es único. En cada caso, los constructo-res de la paz —sean internacionales, nacionales, o unamezcla de ambos— tienen que valorar cómo puedenayudar mejor a los protagonistas a negociar un acuer-do pacífico. Las cuestiones a debate deberían incluir(pero no siempre es así) el campo potencial para laparticipación social en ese proceso. Lo que parecedesprenderse de experiencias recientes de pacifi-cación es que puede que se abran mayores posibilida-des para la participación ciudadana cuando la cons-trucción de la paz está dirigida por actores nacionalesen vez de por organizaciones internacionales.

¿A qué se debe que los pacificadores internacionaleshayan hecho un uso más bien limitado de la partici-pación ciudadana? Puede ser de utilidad que, comopacificador jubilado, ofrezca a este interrogante, noel tratado de un científico político, sino la respuestaimpresionista de un practicante. Hay tres posiblesexplicaciones, y no son mutuamente excluyentes. Enprimer lugar, como ya se ha comentado, pocosgobiernos tienen una actitud positiva hacia unamayor implicación popular en la construcción de lapaz. En segundo lugar, puede ocurrir que los actoresinternacionales sólo puedan asumir, o se les permita,un papel de mediación cuando los esfuerzos pacifica-dores nacionales han fracasado. En estos casos, lasociedad puede estar tan polarizada que la partici-pación ciudadana sea difícil de llevar adelante sinahondar en las divisiones existentes, dificultando aúnmás la búsqueda de la paz. En tercer lugar, los pacifi-

cadores internacionales tienden a estar mal docu-mentados, al menos de entrada, sobre el país dondeaspiran a mediar para la paz. Esto puede nublar supercepción de las ventajas que ellos mismos y el pro-ceso pueden obtener de la participación social.

Confidencialidad frente a participación ciudadanaEl proceso de transformar una situación de conflictoarmado en otra de paz estable es largo y complicado.En la mayoría de los casos liderados por pacificadoresinternacionales hay cuatro fases. Primera, los son-deos, cuando un tercero o terceros (“el mediador”)convence a los representantes de los combatientesarmados (“las partes”) de que empiecen a negociarpara resolver pacíficamente su conflicto. Segunda, lanegociación, cuando el mediador ayuda a las partes aelaborar un acuerdo (“la resolución”) que resulte,para cada una de las partes, una opción mejor que lade continuar la guerra. Tercera, la aplicación, cuan-do el mediador (u otra tercera parte) ayuda a las par-tes a hacer efectivo el acuerdo (lo que la ONU deno-mina “mantenimiento multifuncional de la paz”).Cuarta, la construcción de la paz, cuando distintosactores (incluyendo las partes, mediadores, institu-ciones internacionales y/o instituciones nacionales)acometen esfuerzos a largo plazo para consolidar lapaz y, especialmente, para afrontar las causas que sonraíz del conflicto, y que puede que sólo se hayan tra-tado superficialmente en el acuerdo.

La de los sondeos es una fase en la cual la confiden-cialidad es especialmente importante, sobre todo enconflictos internos. Al igual que en la diplomacia pre-ventiva, el éxito es más probable si los medios decomunicación no están enterados —o lo están sólovagamente— de que se están realizando esfuerzospara convencer a las partes de que negocien. Lasbarreras a la negociación son generalmente altísimas.El gobierno ha estado en guerra con lo que, siguien-do los tópicos, concibe como una banda de crimina-les armados, y ahora se le está instando a entablarnegociaciones con esos criminales. Peor aún, tieneque aceptar que, a efectos de la negociación, el pro-pio gobierno y los criminales van a ser tratados comoiguales políticos. No se le concederán preferencia oprivilegios simplemente porque tenga reconocimien-to internacional como gobierno del país. Si la perso-na mediadora es suficientemente hábil, al gobiernose le convencerá para que vea que una negociaciónsobre la base de la igualdad política es una precondi-ción ineludible para la paz. Es comprensible que susdirigentes insistan en que necesitan tiempo privadopara convencer al núcleo duro de sus partidarios deque tales negociaciones son el rumbo correcto. Ladifusión prematura de concesiones realizadas no con-tribuirá a la causa de la paz. Aunque el mediadorasume que la confidencialidad es una necesidad polí-

Participación ciudadana y pacificación internacional 103

tica en esta fase, puede morderse los puños al nopoder comunicar acontecimientos positivos impar-cialmente antes de que las partes difundan sus inevi-tablemente sesgadas versiones.

La confidencialidad merma también la capacidad dela persona mediadora para tratar con la sociedad civilcomo fuente de información sobre la naturaleza delconflicto y sus causas profundas. Cuando recuerdo lascontingencias pacificadoras y de mantenimiento dela paz en que estuve implicado, me suelo escandalizaral darme cuenta de lo poco que realmente sabíamosal principio sobre los conflictos en los que estábamosa punto de insertarnos. Pero la consulta con expertosdel país suele excluirse durante los contactos previos.En esa fase, el objetivo primordial es convencer a laspartes para que acepten la mediación, y eso requiereun alto grado de confidencialidad.

La confidencialidad sigue siendo un factor importan-te en la fase de negociación, pero es menos absoluto.Dado que se sabe que hay negociación, tanto las ins-tituciones de la sociedad civil como la población engeneral quieren ser informadas y aportar sus ideas alos negociadores. Esto puede ser de gran interés parala persona mediadora, especialmente si la sociedadcivil está bien organizada y existe un fuerte apoyopopular a buscar un acuerdo y a la reconciliación.

De todas maneras, siguen existiendo reservas. Una esque puede que los mediadores internacionales notengan interés en las aportaciones de la sociedadcivil. Otra es que puede que las partes no deseen quesus posiciones negociadoras sean dadas a conocer asus propios seguidores o a la otra parte —y menosaún a la población en general— hasta que se sientanpreparados para desvelarlas. El mediador, por tanto,tiene que ser muy discreto. Otra restricción puede serla necesidad de proteger lo que Álvaro de Soto, el exrepresentante personal del secretario general de laONU para el Proceso de Paz de Centroamérica, llama“la integridad de la mediación”: debe haber un solomediador; el mediador debe tener el control generalde la negociación; puede reclutar a otras personas,cuya ayuda puede ser muy valiosa, pero éstas nodeben tomar nunca una iniciativa sin el conocimien-to y aprobación del mediador. Un flujo libre de infor-mación sobre la negociación incrementa el riesgo deiniciativas no deseadas y de la confusión que éstaspueden generar. El deseo de controlar el proceso denegociación puede así llevar al mediador a insistir enla confidencialidad.

Sin embargo, existen factores poderosos que puedeninclinar al mediador a la apertura y la participaciónciudadana. Uno es la necesidad de información. Esapersona es foránea en un país extranjero y puedenecesitar contrastar ideas con la población local paravalorar cómo van a ser recibidas. Otro factor es que

las instituciones de la sociedad civil pueden contri-buir a crear el clima necesario para una pacificaciónexitosa. Si tienen que representar ese papel, sinembargo, el mediador puede verse obligado a infor-marles en confianza sobre el tipo de acuerdo queparece probable que se alcance. Al hacerlo, se arries-ga a incurrir en las iras de las partes por haber viola-do la confidencialidad de la negociación.

No obstante, los mediadores internacionales suelentener la necesidad de violar la confidencialidad enuna escala menor. Por ejemplo, pueden darse cuentade que su mediación se ve dañada por un secretismoexcesivo. En un punto de las negociaciones en El Sal-vador, supimos que algunos comandantes de campodel Frente Farabundo Martí de Liberación Nacional(FMLN) sospechaban que sus exigencias políticas noestaban siendo defendidas con suficiente vigor por losnegociadores del FMLN en México. Dado que estoocurrió justo cuando los negociadores estaban dandopasos significativos, tanto la dirección del FMLNcomo el Gobierno vieron la necesidad de tranquilizara estos comandantes. Se permitió a la ONU desplazara varios comandantes desde el terreno (donde se con-tinuaba combatiendo) a Ciudad de México, para pre-senciar directamente las negociaciones.

El mediador se enfrenta a un dilema similar cuandoun sector social importante alineado con una de laspartes es desinformado —a menudo intencionada-mente— sobre los contenidos probables del futuroacuerdo. En Guatemala, cuando se vio claramenteque la comunidad empresarial se sentía alarmada porun inminente acuerdo, el mediador pudo garantizara la organización empresarial que se les había infor-mado mal. Así, él quedó expuesto a la acusación deromper la confidencialidad, pero valoró que era unriesgo necesario. Ése es el tipo de valoraciones quedeben hacer los mediadores internacionales. Un ries-go similar está justificado si un mediador llega a laconclusión de que hay que introducir a un sectorimportante de la sociedad en el proceso, bien porquesu implicación ayudará al mediador, bien porque di-cho sector podría minar una posible resolución siqueda excluido de la negociación.

¿De quién es el proceso de paz?Otro factor importante a favor de la apertura es lanecesidad de que la ciudadanía tenga un sentimien-to de posesión del acuerdo. Dadas las sensibilidadessobre la soberanía, hay que evitar que quede laimpresión de que le está siendo impuesta por actoresextranjeros. Debe animársela a sentir que el acuerdocontiene elementos que la propia ciudadanía haaportado. Las instituciones de la sociedad civil pue-den ayudar a la persona mediadora a responder a esanecesidad. En Guatemala, un acuerdo de procedi-miento entre las partes creó una Asamblea de la


Sociedad Civil (ASC), cuyas funciones principaleseran presentar propuestas a los negociadores y deba-tir y ratificar los sucesivos acuerdos que se negociabanentre las partes. La ASC insertó la negociación en elámbito público mucho más de lo que lo estuvo en elcaso de El Salvador. Los negociadores estaban bajofocos más potentes. En algunos momentos, eso retra-jo a las partes de ceder en algunos puntos, por temora herir a sus seguidores, y puede haber hecho que elproceso fuera más largo de lo que hubiera sido deotra manera. Pero está bien fundado el razonamien-to de que mereció la pena pagar ese precio para per-mitir a la población guatemalteca sentir que estabadesempeñando un papel tan importante como el delmediador extranjero en la configuración de la reso-lución. El debate público de sus contenidos tambiénfortaleció la transparencia y la responsabilidad delproceso. En resumen, en cada negociación hay untira y afloja entre el esmero de una confidencialidadcontrolada y las ventajas políticas de dar a la pobla-ción un papel en el proceso, y, con ello, un sentido deque le pertenece, al menos en cierta medida.

En procesos de paz bajo dirección internacional, lasociedad civil entra en posesión de lo suyo en la ter-cera fase, la aplicación, e incluso más en la cuarta, laconstrucción de la paz. El acuerdo resolutivo ha sidonegociado y aceptado por las partes; la comunidadinternacional lo ha ratificado; los combates han fina-lizado; reinan la esperanza y el optimismo; puedencomenzar la reconciliación y la reconstrucciónnacional. En realidad, pocas veces es tan idílico elcuadro. Generalmente, elementos significativos de lasociedad —y a veces incluso alguna de las partes fun-damentales— se oponen al acuerdo o dudan de quepueda funcionar. Los intransigentes están dispuestosa utilizar la violencia para interrumpir su ejecución.A veces hay en el acuerdo ambigüedades, o elemen-tos que no se han abordado, que generan tensiónentre las partes y necesitan renegociación.

Para cuando se llega a la fase de aplicación, por logeneral ha habido más implicación internacional delo que desearía la sociedad local; llega el momentoen que ésta declara que posee el proceso de paz. Unade las lecciones que la ONU aprendió durante ladécada de los noventa fue que el período de caduci-dad de su presencia política se reduce con notablerapidez una vez firmado el acuerdo. El mediador dela ONU puede ser un héroe local el día de la firma,pero muy poco después le llega el recado de que eshora de marcharse a casa. El mensaje casi siempre lellegará del gobierno; probablemente también de laciudadanía en general, cansada de la presencia de

extranjeros bien pagados y a veces arrogantes. Sinembargo, no necesariamente vendrá de todos los sec-tores de la sociedad civil organizada. Algunos puedenser conscientes de que persiste la necesidad de unamediación imparcial que ayude a resolver diferenciasentre las partes sobre cómo hacer efectivo el acuerdo.

En estas situaciones, la participación ciudadana sevuelve crucial. El apoyo popular es necesario paragarantizar que el proceso puede soportar disputastras el acuerdo y los ataques de quienes se oponen aél. Las preguntas, entonces, son cómo, y quién, movi-liza a la sociedad. Los convocantes ideales son insti-tuciones locales no alineadas y de larga historia. Noobstante, es frecuente que en países desgarrados porla guerra esas instituciones no existan y haya que crearlas. La creación puede hacerse como parte de laresolución. En El Salvador, los acuerdos incluían elestablecimiento de una Comisión Nacional para laConsolidación de la Paz. Pero era una instituciónmuy oficial, y no contaba con la ventaja de ser vistacomo árbitro independiente de la paz —distanciadade la negociación pero apoyando sus resultados—, encontraste con las iglesias en el proceso de Namibia,por ejemplo.

Tanto en la fase de aplicación como en la de cons-trucción de la paz, por lo tanto, puede ser necesariala ayuda externa para desarrollar instituciones de lasociedad civil para consolidar la paz. Pero ésta no esfunción para gobiernos extranjeros u organizacionesintergubernamentales. En cambio, las ONG interna-cionales pueden desempeñar un papel importanteayudando a la población local a construir y fortalecersus propias ONG y otras instituciones de la sociedadcivil. Aunque sean forasteras, estas personas son tam-bién representantes de la sociedad civil. Eso puedehacer que resulten menos amenazadoras y más acep-tables como agentes de paz en un país que comienzaa restablecer su identidad y orgullo nacional tras añosde guerra civil.

La conclusión que debe sacarse es, quizá, que la cons-trucción de la paz es otro más de los ámbitos delmundo actual en los que se necesita más investiga-ción positiva sobre las ventajas que se pueden obte-ner de la asociación compartida por gobiernos y suspueblos en la búsqueda de objetivos comunes. Pero,como en otros campos similares, los mecanismos deesa asociación se tienen que diseñar muy cuidadosa-mente. Sean quienes sean los agentes pacificadores,persistirá la necesidad de lograr el equilibrio exactoentre la confidencialidad y la implicación de la socie-dad civil en lo que siempre será un proceso delicado.

Desarrollo de habilidades de la ciudadanía para participar en la pacificación 105

Perspectivaspersonales

Desarrollo de

habilidades

de la

ciudadanía

para

participar

en la

pacificación

Quintin Oliver

Quintin Oliver ha trabajado en el proceso depaz de Irlanda del Norte como activista de unaONG y recientemente como miembro de unlobby. Dirigió la exitosa Campaña por el Sípara el referéndum de 1998 sobre el Acuerdode Belfast. Ahora dirige la consultora políticaStratagem y un grupo internacional dereferéndum, Politicks.

E n 1991, mientras arreciaba el conflicto enIrlanda del Norte, yo formaba parte de unpequeño grupo de lo que podría denominar-

se intelectuales, de distintas situaciones en la sociedadcivil (sindicalismo, sector de ONG, mundo universi-tario, periodismo), que nos reuníamos para ator-mentarnos con la eterna pregunta: “¿qué se puedehacer?”. Dimos con la idea de invitar a una comisiónde personas de fuera a venir y escuchar a la gente dea pie sobre la vida en Irlanda del Norte y a que pre-sentaran recomendaciones sobre nuevas formas deabordar lo que parecía ser un problema irresoluble.Teníamos una potente agenda social y económica, noenteramente divorciada de la cuestión constitucionalsobre nuestra irlandesidad y/o britanidad. Iniciativa 92,como acabó denominándose el proyecto, dio a luz losprimeros y vacilantes pasos de una nueva forma deimplicación de la sociedad civil en lo que se conocecomo el proceso de paz de Irlanda del Norte.

Nos dirigimos a Torkel Opsahl, un abogado de dere-chos humanos noruego, para que presidiera la comi-sión, e invitamos a otras personas a estar junto a él. Elmismo grupo se encargó del marco organizativo, lafinanciación y los aspectos promocionales del trabajode la comisión. Esto implicaba llevar la iniciativa a loscallejones, calles y caminos apartados de Irlanda delNorte para escuchar lo que sentía la población localy para dar un empujoncito a los bloques políticoshasta entonces recalcitrantes para que entraran enalgún tipo de proceso que fuera más allá de la vio-lencia. La iniciativa culminó con la redacción de uninforme que se publicó, lanzó y difundió entre lospartidos políticos y la ciudadanía en general.

Todos coincidimos en que no debíamos quedarnosen la publicación de un libro y, por tanto, dispusimosla prolongación por un año del proyecto paradifundir y alentar los resultados mediante un amplioprograma de seguimiento. Por descontado que la pri-mera tregua del IRA el 31 de agosto de 1994 no fue


consecuencia directa del proceso que pusimos enmarcha. Pero con las ventajas de la mirada retrospec-tiva, muchos observadores destacaron nuestra contri-bución a la creación de un clima de mayor partici-pación en el debate, aliviando la situación yrebajando las aristas del conflicto.

Recuerdo haberme sentido alienado como agente dela sociedad civil cuando empezó el proceso de con-versaciones presidido por el senador George Mi-tchell; las conversaciones se realizaban a puerta cerra-da (comprensible, por otro lado), pero yo queríaayudar a mover el proceso favoreciéndolo con laexplicación, comunicación y elaboración de los prin-cipios clave de cualquier arreglo que se estuvieranegociando. Pronto se presentó otro papel. En elReino Unido, el Gobierno de John Major había pro-metido una triple llave antes de que cualquier acuerdonegociado pudiera ser efectivo: las partes de la nego-ciación tenían que estar de acuerdo; los dos Gobier-nos supervisores (el Reino Unido e Irlanda) teníanque estar de acuerdo, y después el pueblo tenía quemostrar su acuerdo mediante un referéndum simul-táneo a ambos lados de la frontera irlandesa. El refe-réndum generó la ocasión para que los actores de lasociedad civil organizasen una Campaña por el Sí. Asílo hicimos, y con ella contribuimos a una partici-pación del 81% —masiva, para la media británica eirlandesa— y el 71,2% de votos favorable al acuerdo.

No obstante, el rotundamente ratificado Acuerdo deBelfast, firmado el Viernes Santo de 1998, no era elfinal de la historia. Amparados de nuevo por la mira-da retrospectiva, podemos ver que sólo era el final delprincipio. Su aplicación fue —y sigue siendo— críti-camente contestada, requiriendo de nuevo la impli-cación de agentes distintos de los representantes polí-ticos electos para ayudar a engrasar las ruedas delproceso. Y así aún estamos implicados, como obser-vadores, comentaristas, activistas, sindicalistas, gentesde empresa y organizaciones no gubernamentales.

Esta presentación personal muestra tres fases distin-tas en mi modesta contribución a los acontecimientosrecientes en Irlanda del Norte: la preparación para lapaz, las negociaciones oficiales y la aplicación/conso-lidación. En Irlanda del Norte, el impulso hacia lanegociación vino fundamentalmente de actoresinternos. Simultáneamente, sin embargo, la presiónexterna de Estados Unidos —a veces estimulada porla influyente diáspora irlandesa— y de la Unión Euro-pea metió prisa a la dinámica. Los principales parti-dos políticos, según la selección realizada por el elec-torado, fueron los responsables de negociar unacuerdo resolutivo. El papel de la sociedad civil fuecontribuir a preparar a la sociedad para el cambio.

Este proceso desvela algunos elementos en la secuen-cia de desarrollo de la participación política de la ciu-

dadanía en un proceso de paz más amplio que me gus-taría analizar con detalle, partiendo de las experien-cias en Irlanda del Norte y otros lugares. La miradaretrospectiva permite a menudo trazar una progresiónlineal entre esas fases. A la vez, sin embargo, muchasveces puede parecer más bien un zigzag, a medidaque se vienen abajo iniciativas, las partes afectadas seposicionan de tal forma que ultrajan a las demás, lostemores y los recelos crecen en el territorio disputa-do —haciendo frecuentemente que estalle la violen-cia—, y un electorado interesado, cuando no confu-so, expresa su aprensión o alienación del proceso.

PreparaciónSi las organizaciones de la sociedad civil y un sectormás amplio de la ciudadanía en general están lo sufi-cientemente preparados para implicarse en la pacifi-cación, puede crearse un clima propicio para lanegociación y contribuirse a garantizar que la infraes-tructura social está desarrollada como para que suvoz se oiga en las conversaciones de paz oficiales.Como demuestra el ejemplo de Irlanda del Norte, sedan combinaciones típicas de influencias internas yexternas que mueven a los representantes de gruposarmados combatientes a sentarse en la mesa de nego-ciación. Estas influencias interactúan con los papelesde la sociedad civil de formas complejas. El papel depromotores y mediadores externos puede ayudar,pero sólo si el proceso se hace propio, antes o después,dentro del área del conflicto. Aquí se da un cuidado-so equilibrio entre el papel de catalizador y el papelde facilitador invitado.

Las fuerzas externas tienen a menudo un papel abier-to. A veces provienen de países con influencia consi-derable en el conflicto. En Irlanda del Norte quedódemostrado por el senador de Estados Unidos Geor-ge Mitchell, enviado económico y posteriormentepresidente del proceso oficial de conversaciones.También existen gobiernos cuyos cuerpos diplomáti-cos son bien conocidos por sus imparciales observa-dores y mediadores. Por ejemplo, “Proceso de Oslo”es una expresión utilizada tanto por israelíes y pales-tinos como por guatemaltecos. En ambos casos, elGobierno noruego apoyó conversaciones sobre conversa-ciones facilitadas por la sociedad civil entre represen-tantes de los grupos combatientes, que llevaron a pro-cesos de negociación sustantivos. En Malí, huboapoyo noruego cuando se solicitó a la Ayuda de laIglesia Noruega que colaborase con los encuentrosintercomunitarios que acabaron trayendo la paz.

En otros casos, son más importantes los actores inter-nos. En Sudáfrica, la enorme capacidad movilizadoradel Frente Democrático Unido aliado al CongresoNacional Africano de Nelson Mandela fue una fuerzapoderosa que motivó la transición desde el apartheid.Una iniciativa conjuntamente liderada por sectores

Desarrollo de habilidades de la ciudadanía para participar en la pacificación 107

económicos y eclesiásticos permitió que el procesodel Acuerdo Nacional de Paz de 1991 estuviese fir-memente enraizado en la sociedad civil pero conec-tado a la vez a los gestores clave del poder. En Filipi-nas, la agenda de las conversaciones de paz surgió enjulio de 1992, tras la iniciativa del recién elegido pre-sidente Fidel V. Ramos de crear una Comisión deUnificación Nacional, con el mandato de realizarconsultas con todos los sectores afectados a nivel pro-vincial, regional y nacional. La CUN trabajó conjun-tamente con actores locales de forma que las consul-tas a nivel regional y local fueron dirigidas por lasociedad civil, a menudo práctica y simbólicamente,más que por el Gobierno. Descrita a menudo comolaboratorio de paz, la comunidad de Mogotes, enColombia, estableció una Asamblea Municipal Cons-tituyente única, utilizando técnicas clásicas de movili-zación de abajo arriba. En un contexto de violenciacontinuada y muy extendida, personas de la comuni-dad iniciaron un proceso pacífico de cambio políticoa nivel local. Mogotes es actualmente una zona de pazque ha inspirado el surgimiento de centenares máspor todo el país.

Estos ejemplos muestran que los mecanismos para laparticipación social en los procesos de paz puedenser sumamente importantes. Pero no se producen ano ser que la población los haga ocurrir. Esto impli-ca, como norma, un considerable grado de apoyoactivo, para garantizar que sus voces se oigan, y movi-lización para generar la capacidad de crear ocasiones,sea de forma proactiva o reactiva. La fase preparato-ria es por tanto un tiempo de movilización de voces,de formulación de agendas con contenido, de diseñode procesos y de desarrollo de una base popular deinterés para apoyar e implicarse en la resolución delconflicto. No obstante, la secuencia de hechos esvital. Por ejemplo, consultar a la sociedad civil sobrelos contenidos del acuerdo de paz una vez que hasido negociado y firmado puede ser difícil y en oca-siones contraproducente, especialmente si ya no sebuscan aportaciones sustantivas o no es posible hacer-las. Quienes manejan el poder pueden intentar mar-ginar las voces de la sociedad civil tras las primerasconsultas, para controlar la toma de decisiones yreconsolidar su poder en el período que sigue alacuerdo; hay que tener mucho cuidado para garanti-zar que no dicten el proceso.

Además de preparar procesos, es importante subra-yar la trascendencia de preparar a la gente para quese sienta cómoda y pueda participar plenamente yhacer aportaciones de interés. De no ser así, la alie-nación y la frustración aparecen muy rápidamente.La participación puede verse dificultada si el entornoes excluyente a causa de una excesiva dependenciade normas de procedimiento que resultan descono-cidas, por ejemplo, o por un estilo formalista que inti-mide a quienes tienen menos experiencia.

Participación en negociacionespolíticas oficialesSe plantea cierto número de dilemas sobre quiénes sesientan en la mesa de negociación: ¿representantesde los grupos armados? ¿Partidos políticos? ¿La socie-dad civil organizada? Puede ser un problema peliagu-do. ¿No son los políticos representantes del pueblo?¿No tienen derecho a negociar el mejor arreglo yvenderlo luego a sus bases, con las que tienen intere-ses comunes? ¿Cómo puede la sociedad civil, querepresenta esencialmente e inherentemente interesesparticulares, desempeñar un papel de ayuda y apoyo?

En Irlanda del Norte las conversaciones multiparti-distas que llevaron al Acuerdo de Belfast se realizarona puerta cerrada. Aunque la ciudadanía era cons-ciente del proceso, hubo pocos canales oficiales quepermitieran aportaciones al contenido del acuerdoque se estaba elaborando. Ello creó una cierta preo-cupación en la sociedad civil organizada, y tambiénsupuso un obstáculo para llevar a la población alapoyo al Acuerdo. Esas preocupaciones se vieron exa-cerbadas por las filtraciones selectivas que hicieronlas partes participantes para urdir su visión de cual-quier argumento concreto en pos de ventajas políti-cas. Todo ello hizo que la tarea de vender el Acuerdoa la población durante el referéndum posterior, quedebía celebrarse tan sólo seis semanas después de lafirma del Acuerdo, resultase aún más difícil.

Por contraste, el modelo sudafricano tomó una rutaalternativa a la hora de redactar una nueva constitu-ción. La Asamblea Constitucional desplegó un enfo-que de vías múltiples. Las negociaciones desplegaronun modelo de toma de decisiones representativo, enel cual representantes de los partidos electos nego-ciaban en nombre de la militancia de los partidospolíticos, ante la cual debían responder. Todo ello secomplementó con amplias consultas a la poblaciónsobre el contenido de la nueva constitución, deforma que cada persona pudiera sentir que habíatenido la oportunidad de articular sus puntos devista, intereses e ideales. Existían altos niveles deconcienciación sobre el proceso y un sentimientogeneralizado de posesión de la constitución quefinalmente se elaboró.

A veces la superposición entre la sociedad civil y el pro-ceso político formal puede tomarse como una buenaoportunidad. Por ejemplo, para garantizar la presen-cia de las mujeres en la mesa negociadora de Irlandadel Norte, un grupo transcomunitario de mujeres dela sociedad civil formó la Coalición de Mujeres deIrlanda del Norte, para presentarse a las elecciones, yobtuvo plaza en las conversaciones. Por otra parte, laimplicación en la política oficial puede ser una ame-naza para la eficacia de la sociedad civil, como ocu-rrió en Guatemala cuando su Asamblea de la Socie-


dad Civil quedó debilitada en un momento críticopor el éxodo de líderes de la sociedad civil para asu-mir nuevas funciones políticas.

Aquí, la distinción entre voces organizadas y opiniónpública en general puede ser útil para diferenciar losniveles y planos del compromiso. Incluso dentro delas organizaciones, algunas personas o grupos pue-den sentirse desencantadas o pasadas por alto, lo quelas lleva a trabajar al margen de sus estructuras orga-nizativas autorizadas. Muchas utilizarán también laprensa —por ejemplo, las secciones de cartas al direc-tor— para crear un espejismo de participación.

A veces, la participación ciudadana puede ser decisi-va cuando un proceso oficial flaquea o se viene abajo.Activistas de la sociedad civil pueden empujar a losactores fundamentales a que vuelvan a entrar en unproceso de paz, como se vio en Guatemala, Malí y Fili-pinas. También pueden contribuir a crear o mante-ner un clima que propicie la negociación. En Sudá-frica, las estructuras de las comisiones de paz localesy regionales bajo el Acuerdo Nacional de Paz fueroncapaces de ayudar a estabilizar la situación en abril de1993, tras el asesinato del activista del CongresoNacional Africano Chris Hani. Las estructuras delAcuerdo Nacional de Paz contribuyeron también a lacreación de condiciones en las cuales pudiera darseuna transición política negociada, facilitando lacomunicación y modelando enfoques no violentos alas mil y una expresiones de la crisis política.

Aplicación y consolidaciónSe comenta que el senador George Mitchell, tras suúltima intervención en el Acuerdo de Belfast, obser-vó: “Pobres gentes, ¡ahora es cuando realmenteempieza el lío!”. Advertía de que, independiente-mente de la dificultad de las negociaciones, la aplica-ción puede resultar a menudo incluso más difícil. Esimportante construir una amplia base de apoyo parael proceso, no sólo para el pedazo de papel que fuenegociado.

Quienes quieren hacer que descarrile el paqueteacordado pueden lograrlo en muchos casos median-te selectivos actos de violencia o de vandalismo políti-co. Las facciones de línea dura dentro de los gruposarmados pueden sentirse agraviadas porque se agua-ron sus principios para lograr los encajes necesarios,y quienes han quedado fuera del proceso pueden verel momento para alterarlo aún más. El reto puede seranimarles a darse cuenta de que están mejor en elproceso que en el desierto intentando dañarlo desdefuera, o garantizar que estén tan fuera de él que nopuedan causarle graves daños.

Marrack Goulding comenta las dificultades del papelde una sociedad civil activa en la fase que sigue alacuerdo si las capacidades institucionales son débiles.Podemos sacar una lección ejemplar del caso deIrlanda del Norte, donde el acuerdo disponía queuna voz de la sociedad civil se institucionalizase en lanueva Asamblea gobernante mediante un Foro Cívi-co formalmente estructurado. Aunque todas las par-tes estuvieron de acuerdo con ello en las conversa-ciones, y aunque se incorporó al Acuerdo y fueratificado por la población en el referéndum de mayode 1998, el Foro Cívico nació muerto. Los políticos deverdad lo dejaron eficazmente ayuno de fondos, y elengorroso mecanismo electoral para nombrar a susintegrantes fue otro impedimento. No ha conseguidodespertar interés ni ser tenido en cuenta: la sociedadcivil organizada trabaja circunvalándolo; los políticosno le hacen ni caso y la prensa ni se preocupa de él.

Cuando se redactan estas líneas, en otoño de 2002, elproceso de Irlanda del Norte ha vuelto a tropezar connuevas dificultades, con la quiebra de confianza entrelos cuatro partidos políticos principales que gestio-nan el gobierno devuelto según el Acuerdo de 1998;una crisis que llevó al Gobierno británico a suspenderla Asamblea de Irlanda del Norte. Mientras se desa-rrolla un feroz juego de la culpa, la población se sienteen general desilusionada y marginada del proceso.Quizás debería haber habido mecanismos estructura-les para comprometer a las comunidades con elnuevo sistema de gobierno; quizás los partidos políti-cos sucumbieron a la tentación de apoderarse delbotín del acuerdo para sí mismos, sin reflexionarsobre cómo debían extenderse sus raíces hacia lascomunidades locales para apuntalar el frágil acuerdo.

Parece que, a no ser que la población esté estrecha-mente comprometida mediante sus organizacionesrepresentativas y mediante la opinión pública organi-zada, cualquier acuerdo puede acabar siendo papelmojado. Mogotes es un espléndido ejemplo delpoder del pueblo, donde la población organizóacción directa no violenta para forzar la dimisión desu corrupto alcalde. En Malí, la negociación políticapor sí misma no fue capaz de sentar los cimientos dela paz. Sólo cuando las comunidades asumieron laresponsabilidad de resolver los conflictos que afecta-ban a sus regiones se logró la paz y se transformó elconflicto. La conclusión aquí es que de abajo arriba yde arriba abajo van en direcciones distintas y no enca-jan bien en el mismo corral. El rompecabezas de lasrelaciones reclama sensibilidad y flexibilidad para dara cada cual su lugar adecuado sin ahogar la indepen-dencia ni la autonomía de unos u otros. Lograrlo coneficacia es un reto para todos los gobiernos y socie-dades civiles.


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Accord: an international review of peace initiatives (revistainternacional de iniciativas de paz) está publicadapor Conciliation Resources. Ofrece información yanálisis detallados sobre procesos concretos de gue-rra y paz en un formato accesible. La serie pretendesuministrar un recurso práctico de reflexión paratodas las personas implicadas en actividades de cons-trucción de paz. Se han abordado, entre otros, losprocesos de guerra y paz de Liberia, Guatemala,Mozambique, Sri Lanka, Camboya y Sierra Leona.

Conciliation Resources (Recursos de Conciliación,CR) se fundó en 1994 para proporcionar un serviciointernacional a las organizaciones locales que trabajanen iniciativas de construcción de la paz o transforma-ción de conflictos. El primer objetivo de CR es apoyarlas actividades de personas o grupos que se ocupan anivel comunitario y nacional de la prevención de con-flictos violentos, o de la transformación del conflictoen oportunidades para un desarrollo social, político yeconómico basado en relaciones más justas.

En su intento por lograr ese objetivo, ConciliationResources:

• Asiste a organizaciones locales en el desarrollo desoluciones innovadoras, enraizadas en la propiacomunidad, a problemas sociales, económicos ypolíticos de corto y largo plazo, relacionados conconflictos armados o enfrentamientos comunitarios.

• Involucra en los procesos nacionales y comunita-rios de construcción de la paz a grupos previa-mente marginados o excluidos.

• Ayuda a construir o fortalecer las capacidades cívi-cas para el diálogo, resolución de problemas yacción constructiva, a nivel local, nacional y regio-nal, cuando los mecanismos existentes para unaparticipación real son débiles o inexistentes.

• Participa en el desarrollo local e internacional deteorías y prácticas de transformación de conflictos,así como en su difusión.

Además del programa Accord (Acuerdo), durante2001 y 2002 CR ha trabajado con:

• Grupos cívicos en Guinea, Liberia, Sierra Leona yNigeria.

• Kacoke Madit y sus asociados en el norte de Uganda.

• Periodistas y organizaciones de medios de comu-nicación en Nigeria, Sierra Leona y Uganda.

• La ONG angoleña ADRA y sus asociados locales.

• El Foro Constitucional Ciudadano en Fiji.

• Organizaciones no gubernamentales y oficiales enGeorgia y Abjazia.

Colección Red Gernika 113

Colección

Red Gernika

María Jesús Cava Mesa (con lacolaboración de María Silvestre yJavier Arranz), Memoria colectiva delbombardeo de Gernika, Bilbao,Bakeaz/Gernika Gogoratuz, 1996,312 pp., 15,03 eurosISBN: 84-88949-13-8Ref.: RG1

John Paul Lederach, Construyendola paz. Reconciliación sostenible ensociedades divididas, Bilbao,Bakeaz/Gernika Gogoratuz, 1998,200 pp., 13,22 eurosISBN: 84-88949-21-9Ref.: RG2

Michael Kasper, Gernika undDeutschland. Geschichte einerVersöhnung, Bilbao, Bakeaz/Gernika Gogoratuz, 1998, 108 pp., 7,21 euros ISBN: 84-88949-26-XRef.: RG3

Michael Kasper, Gernika y Alemania.Historia de una reconciliación, Bilbao,Bakeaz/Gernika Gogoratuz, 1998,104 pp., 7,21 euros ISBN: 84-88949-27-8Ref.: RG4

Mari Fitzduff, Más allá de laviolencia. Procesos de resolución deconflicto en Irlanda del Norte, Bilbao,Bakeaz/Gernika Gogoratuz, 1998,172 pp., 11,42 eurosISBN: 84-88949-28-6Ref.: RG5

Johan Galtung, Tras la violencia, 3R:reconstrucción, reconciliación,resolución. Afrontando los efectos visiblese invisibles de la guerra y la violencia,Bilbao, Bakeaz/Gernika Gogoratuz,1998, 132 pp., 9,02 eurosISBN: 84-88949-35-9 Ref.: RG6

Johan Galtung, Paz por mediospacíficos. Paz y conflicto, desarrollo ycivilización, Bilbao,Bakeaz/Gernika Gogoratuz, 2003,360 pp., 24,00 eurosISBN: 84-88949-52-9Ref.: RG7

Memoria colectivadel bombardeo

de GernikaMaría Jesús Cava Mesa

con la colaboración de María Silvestre y Javier Arranz

bakeaz

gernika gogoratuz

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Construyendola paz

Reconciliaciónsostenible en

sociedades divididasJohn Paul Lederach

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Gernika undDeutschland

Geschichte einerVersöhnung

Michael Kasper

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gernika gogoratuz

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DG

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KA

Gernika yAlemaniaHistoria de

una reconciliaciónMichael Kasper

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gernika gogoratuz

RE

DG

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NI

KA

Más alláde la violencia

Procesos deresolución de conflicto

en Irlanda del NorteMari Fitzduff

bakeaz

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Tras la violencia,3R: reconstrucción,

reconciliación,resolución

Afrontando los efectosvisibles e invisibles dela guerra y la violencia

Johan Galtung

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gernika gogoratuz

Paz por medios pacíficosPaz y conflicto,

desarrollo y civilizaciónJohan Galtung

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gernika gogoratuz

Libros

Vídeos

La huella humana. El bombardeo de GernikaGernika, Gernika Gogoratuz, 1998Duración: 45 minPVP: 16,23 euros

Giza aztarna. Gernikako bonbardaketaGernika, Gernika Gogoratuz, 1998Iraupena: 45 minPVP: 16,23 euro

The mark of men. The bombing of GernikaGernika, Gernika Gogoratuz, 1998Length: 45 minPVP: 16,23 euros

Menschliche Spuren. DieBombardierung von GernikaGernika, Gernika Gogoratuz, 1998Dauer: 45 MinPVP: 16,23 euro


1. Adam Curle, El campo y los dilemas de los estudiospor la paz, 1994, 16 pp. Agotado.

2. John Paul Lederach, Un marco englobador de latransformación de conflictos sociales crónicos, 1994, 19 pp. Agotado.

3. Gernika Gogoratuz, Bibliografía de textos encastellano, sobre paz, análisis y transformación deconflictos y educación por la paz, 1994, 68 pp.Agotado.

4. Christopher R. Mitchell, El proceso y las fases de lamediación, 1994, 20 pp. Agotado.

5. Christopher Moore, Negociación y mediación, 1994,16 pp. Agotado.

6. Gurutz Jáuregui, La autodeterminación en laperspectiva del siglo XXI, 1994, 20 pp. Agotado.

7. Gernika Gogoratuz, Gernika Gogoratuz se presenta,1995, 24 pp. Agotado.

8. John Paul Lederach, Mediación, 1996, 16 pp.Agotado.

9. Christopher R. Mitchell, Evitando daños: reflexionessobre la “situación de madurez” en un conflicto, 1996,22 pp., 1,80 euros.

10. Christopher R. Mitchell, Conflictos intratables: clavesde tratamiento, 1997, 21 pp., 1,80 euros.

Edición en inglés: Christopher R. Mitchell,Intractable Conflicts: Keys to Treatment, 1997, 21 pp.,1,80 euros.

11. Clem McCartney (ed.), Haciendo balance. El proceso de paz de Irlanda del Norte, 2001, 100 pp.,9,02 euros.

12. Sir Kenneth Bloomfield, Las recordaremos.Informe de Sir Kenneth Bloomfield, Comisionadosobre Víctimas de Irlanda del Norte, 2001, 56 pp., 6,01 euros.

13.Victim Support Northern Ireland y NorthernIreland Association for the Care andResettlement of Offenders, Toda verdad esamarga. Informe de la visita a Irlanda del Norte deldoctor Alex Boraine, vicepresidente de la Comisión dela Verdad y la Reconciliación de Sudáfrica, 2001, 36 pp., 4,51 euros.

14. Johan Galtung, Violencia cultural, 2003, 32 pp.,4,00 euros.Edición en euskera: Johan Galtung, Bortxakeriakulturala, 2003, 32 pp., 4,00 euros.

15. Catherine Barnes (ed.), Haciendo propio el proceso.La participación ciudadana en los procesos de paz,2004, 116 pp., 10,00 euros.

Documentos

Fuera de colección

Riitta Wahlström, Imagen de enemigo. Educación de paz/Etsai Irudia. Bakearen Aldeko Heziketa (Boletín 2), 1990. Agotado.

Colección Working Papers Munduan

Cooperación Internacional Descentralizada/Nazioarteko Lankidetza Deszentralizatua

Felipe A. González, Noé Cornago y Gernika Gogoratuz (eds.), XII Jornadas Internacionales de Cultura y Paz de Ger-nika. Respaldo a consensos = Gernikako Kultura eta Bakearen Nazioarteko XII. Jardunaldiak. Adostasuna Lagunduz,2003, 212 pp., 12,00 euros.

Johan Galtung, Bortxakeriarik gabeko gatazka eraldaketa, 2003, 24 pp., 6,00 euros.

Próximos títulos

Jokin Alberdi y Daniel Nina, ¿Territorios en disputa? Nación, resistencias y consensos en el País Vasco y Puerto Rico.

Colección Red Gernika 115

Gernika Gogoratuz • Artekalea, 1-1º • E-48300 Gernika-Lumo • Bizkaia (Spain) • Tel.: +34 94 6253558 • Fax: +34 94 6256765Secretaría: [email protected] • Centro de documentación: [email protected] • http://www.gernikagogoratuz.org

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Libros" Memoria colectiva del bombardeo de Gernika" Construyendo la paz. Reconciliación sostenible en sociedades divididas" Gernika und Deutschland. Geschichte einer Versöhnung" Gernika y Alemania. Historia de una reconciliación" Más allá de la violencia. Procesos de resolución de conflicto en Irlanda del Norte" Tras la violencia, 3R: reconstrucción, reconciliación, resolución" Paz por medios pacíficos. Paz y conflicto, desarrollo y civilización

Vídeos" La huella humana. El bombardeo de Gernika" Giza aztarna. Gernikako bonbardaketa" The mark of men. The bombing of Gernika" Menschliche Spuren. Die Bombardierung von Gernika

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GERNIKA GOGORATUZGernika Gogoratuz es un Centro de Investigación por la Paz y Trans-formación de Conflictos creado por decisión unánime del Parla-mento Vasco en abril de 1987, coincidiendo con el 50º Aniversariodel Bombardeo de Gernika. Desde 1995 está sostenido por la Fun-

dación Gernika Gogoratuz y cuenta con una asociación del mismonombre. No tiene ánimo de lucro y es independiente.

Gernika Gogoratuz tiene la misión de enriquecer el Símbolo deGernika en relación con el pasado y con el futuro: hacia el pasadorecordando y honrando su historia y hacia el futuro contribuyendo,con un respaldo de reflexión científica, a generar una paz emanci-padora, justa y reconciliadora tanto en el País Vasco como a escalamundial. Para ello:

• Asesora y asume tareas de intermediación en conflictos socia-les y políticos. Desde sus inicios realiza tareas de intermedia-ción en el conflicto vasco.

• Organiza anualmente desde 1990 en colaboración con el Ayun-tamiento de Gernika-Lumo las Jornadas Internacionales de Cul-tura y Paz de Gernika.

• Imparte en el País Vasco y en varios países seminarios de entre-namiento en el tratamiento de conflictos, negociación, media-ción y reconciliación.

• Está desarrollando un modelo propio de Educación por la Pazde reflexión y entrenamiento.

• Edita trabajos monográficos sobre transformación de conflic-tos, mediación, negociación, documentación bibliográfica yprocesos de reconciliación.

• Dispone de un centro de documentación informatizado sobrepaz y tratamiento de conflictos orientados a un horizonte dereconciliación, con servicio de consulta y préstamo, y serviciode difusión selectiva de la información. Ofrece además la posi-bilidad de realizar prácticas.

• En 1997 inició y gestiona la Red Gernika-Red Internacional deRespaldo a Procesos Orientados a una Reconciliación.

RED GERNIKARed Internacional de Respaldo

a Procesos Orientados a una Reconciliación

Gernika Gogoratuz entiende que la Reconciliación es la veta másviva de la paz y que un Horizonte de Reconciliación es el elementoorientador de un proceso de paz emancipadora y sostenible, en elque se transforman y hacen más justas las estructuras, se recupe-ra la verdad histórica y se honra a las víctimas.

Gernika Gogoratuz, junto con otras personas y entidades, creó en1997 la Red Gernika para alentar y respaldar la Construcción de Pazorientada a un Horizonte de Reconciliación. A través de ella coordi-na esfuerzos y comparte reflexiones acerca de lo que es la Recon-ciliación: cómo se relaciona ésta con la Paz Positiva, cómo previe-ne la violencia y genera consensos, y cómo de ella se derivanmétodos de Tratamiento de Conflictos y de Educación por la Paz.

La Red Gernika celebra una asamblea anual durante las JornadasInternacionales de Cultura y Paz de Gernika. Está equipada con unsecretariado, una unidad de investigación y entrenamiento, y unservicio de documentación y publicaciones.

Artekalea, 1-1º • E-48300 Gernika-Lumo • Bizkaia (Spain)Tel.: +34 94 6253558 • Fax: +34 94 6256765

Secretaría: [email protected] de documentación: [email protected]

http://www.gernikagogoratuz.org

haciendo propio el proceso red gernika · cofinanciado por la dirección de derechos humanos y...

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