hacienda pÚblica municipal en...

3Contenido

HACIENDA PÚBLICA MUNICIPALEN COLOMBIA

4 Pedro Alfonso Sánchez Cubides

5Contenido

HACIENDA PÚBLICA MUNICIPALEN COLOMBIA

Pedro Alfonso Sánchez CubidesAdministrador Público - Escuela Superior de Administración Pública –ESAP– de Bogotá,

Especialista en Planeación y Gestión del desarrollo territorial Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia –UPTC– de Tunja,

Especialista en gobierno y políticas públicas Universidad de los Andes, Magíster en gobierno municipal de la Universidad Externado de Colombia

y candidato a doctor en ciencias de la educación de la UPTCAdelantó estudios en gobierno y alta gerencia pública en la

Universidad de New Mexico, Estados Unidos.Docente de las Universidades Santo Tomás y UPTC de Tunja

Colección Investigando - Volumen VIII


© Pedro Alfonso Sánchez Cubides

Universidad Santo Tomás Seccional Tunja Calle 19 No. 11-64 © Grupo Editorial Ibáñez Carrera 69 Bis No. 36-20 sur Teléfonos: 2300731 - 2386035 Librería Calle 13 N°. 7-12 Tels: 2835194- 2847524 Bogotá, D.C. - Colombia http://webmail.grupoeditorialibanez.com

Queda prohibida la reproducción parcial o total de este libro por cualquier proceso reprográfico o fónico, especialmente por fotocopia, microfilme, offset o mimeógrafo.

Ley 23 de 1982

ISBN: 978-958-8381-92-3

Diagramación electrónica: Claragomez C.

® 2009

ColeCCión investigando viii

http://webmail.grupoeditorialibanez.com/

7Contenido

CONTENIDO

Introducción .................................................................................................... 15

1. SECTOR PÚBLICO ESTATAL Y MUNICIPIO COLOMBIANO

1.1. Lo público estatal ............................................................................................ 181.2. Estructura del Estado .................................................................................... 221.3. El municipio .................................................................................................... 25 1.3.1. Competencias de los municipios ...................................................... 27 1.3.1.1. Competencias de los municipios en materia de educación 28 Competencias de los municipios certificados en materia de

educación ......................................................................................... 28 Competencias de los municipios no certificados en materia de educación ....................................................................... 29 1.3.1.2. Competencias de los municipios en materia de salud ...... 29 1.3.1.3. Competencias de los municipios en otros sectores ........... 30 1.3.2. Creación de municipios ..................................................................... 31 1.3.3. Categorización de municipios ........................................................... 32 1.3.4. Derechos de los municipios ............................................................... 34 1.3.5. Áreas metropolitanas y asociaciones de municipios ..................... 34 1.3.6. Organización administrativa de los municipios ............................. 35 1.3.6.1. El concejo municipal .............................................................. 35 1.3.6.2. La administración municipal ................................................ 42 1.3.6.3. Los organismos de control .................................................... 44

2. FUNCIONES DE LA HACIENDAPÚBLICA MUNICIPAL

2.1. Provisión de bienes y servicios públicos a la comunidad ........................ 45 2.1.1. Priorización de bienes y servicios públicos .................................... 48 2.1.2. Bienes y servicios que el municipio debe proveer a la comunidad ........................................................................................... 502.2. Asignación eficiente de los recursos económicos ...................................... 512.3. Propender por el desarrollo económico, social y ambiental .................... 562.4. Coadyuvar en la distribución equitativa del ingreso y la riqueza .......... 58


3. INGRESOS MUNICIPALES

3.1. Clasificación de los ingresos municipales .................................................. 61 3.1.1. Ingresos corrientes ............................................................................. 61 3.1.1.1. Ingresos tributarios ................................................................ 61 Elementos del impuesto ......................................................... 62

Principios de los tributos ........................................................ 62 Algunos aspectos sobre tributos municipales ..................... 64 Impuestos directos .................................................................. 65 Impuestos indirectos ............................................................... 65 3.1.1.2. Ingresos no tributarios ........................................................... 65 Tasas .......................................................................................... 65 Multas ....................................................................................... 66 Rentas contractuales ............................................................... 66 Transferencias .......................................................................... 66 3.1.2. Contribuciones parafiscales ............................................................... 66 3.1.3. Fondos especiales ................................................................................ 67 3.1.4. Recursos de capital ............................................................................. 67 3.1.4.1. Recursos del crédito ............................................................... 67 3.1.4.2. Recursos del balance .............................................................. 68 Excedentes financieros ............................................................ 68 Venta de activos ....................................................................... 68 Recuperación de cartera ......................................................... 68 Cancelación de reservas ......................................................... 68 3.1.4.3. Rendimientos financieros ...................................................... 68 3.1.4.4. Donaciones .............................................................................. 69 3.1.4.5. Excedentes y utilidades de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del municipio y asimiladas ...................................................................... 69 3.1.5. Ingresos de los establecimientos públicos ......................................... 693.2. Ingresos municipales ..................................................................................... 70 3.2.1. Impuestos ............................................................................................. 70 3.2.1.1. Impuesto predial unificado ................................................... 70 3.2.1.2. Sobretasa para el medio ambiente ....................................... 72 3.2.1.3. Impuesto sobre vehículos automotores .............................. 73 3.2.1.4. Impuesto de industria y comercio ....................................... 73 3.2.1.5. Impuesto de avisos, tableros y de publicidad exterior visual ......................................................................................... 76 3.2.1.6. Impuesto a espectáculos públicos ........................................ 76 3.2.1.7. Impuesto degüello de ganado menor ................................. 77 3.2.1.8. Sobretasa a la gasolina ........................................................... 78 3.2.1.9. Impuesto a las ventas por el sistema de clubes .................. 79 3.2.1.10. Estampilla pro-cultura ......................................................... 79 3.2.1.11. Impuestos a juegos de suerte y azar .................................. 80 3.2.1.12. Impuesto por extracción de arena, cascajo y piedra de lecho de los ríos, cauces y arroyos ........................................ 82

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3.2.1.13. Impuesto de delineación urbana ........................................ 82 3.2.1.14. Ocupación de vías, plazas y lugares públicos .................. 83 3.2.1.15. Impuesto al transporte de hidrocarburos ......................... 83 3.2.1.16. Estampilla pro-electrificación rural ................................... 83 3.2.1.17. Otros impuestos.................................................................... 83 3.2.2. Contribuciones .................................................................................... 84 3.2.2.1. Contribución de valorización ............................................... 84 3.2.2.2. Participación en la plusvalía ................................................. 85 3.2.2.3. Contribución especial de obra pública ................................ 89 3.2.3. Transferencias ..................................................................................... 90 3.2.3.1. El sistema general de participaciones – SGP ...................... 90 Asignación especial para resguardos indígenas ......................... 94 Criterios de distribución..................................................... 94 Destinación ........................................................................... 94 Asignación especial para municipios y distritos ribereños del río Magdalena ...................................................................... 94 Criterios de distribución...................................................... 94 Destinación ........................................................................... 95 Asignación especial para alimentación escolar ......................... 95 Criterios de distribución..................................................... 95 Destinación ........................................................................... 95

Asignación especial para el Fonpet ........................................... 95 Criterios de distribución...................................................... 95 Destinación ............................................................................ 96 Participaciones en educación ..................................................... 96 Criterios de distribución...................................................... 96 Destinación ............................................................................ 96 Participaciones en salud ............................................................. 97 Criterios de distribución...................................................... 97 Destinación ............................................................................ 97 Participaciones en agua potable y saneamiento básico ............... 98

Criterios de distribución...................................................... 98 Destinación ............................................................................ 98 Participaciones en propósito general .......................................... 99 Criterios de distribución...................................................... 99 Destinación ............................................................................ 101 Participaciones para la atención integral de la primera infancia ....................................................................................... 103

Criterios de distribución...................................................... 103 Destinación ............................................................................ 103

3.2.3.2. Regalías .................................................................................... 103 Directas ..................................................................................... 104 Indirectas .................................................................................. 106 Monto de las regalías .............................................................. 107

Distribución de algunas regalías ........................................... 107


3.2.3.3. Transferencias del sector eléctrico ....................................... 111 3.2.4. Tasas .................................................................................................... 111 3.2.4.1. Licencias urbanísticas ............................................................ 111 3.2.4.2. Transporte público municipal .............................................. 112 3.2.4.3. Otras tasas ............................................................................... 112 3.2.5. Rentas contractuales .......................................................................... 112 3.2.6. Multas .................................................................................................. 112

4. GASTOS MUNICIPALES

4.1. Principios del gasto público .......................................................................... 1134.2. El gasto público social ................................................................................... 1144.3. Clasificación del gasto público ..................................................................... 1144.4. Gastos de funcionamiento ............................................................................ 116 4.4.1. Servicios personales ........................................................................... 116 4.4.1.1. Servicios personales asociados a la nómina ....................... 116 Sueldos de personal de nómina ............................................ 117 Gastos de representación ....................................................... 117 Auxilio de transporte .............................................................. 117 Prima de navidad .................................................................... 117 Prima técnica ............................................................................ 117 Prima de servicios ................................................................... 118 Prima de vacaciones ................................................................ 118 Indemnización por vacaciones .............................................. 118 Bonificaciones ......................................................................... 118 Otros servicios asociados a la nómina .................................. 119 4.4.1.2. Servicios personales indirectos ............................................ 119 Supernumerarios ..................................................................... 119 Remuneración servicios técnicos .......................................... 119 Honorarios................................................................................ 120 Jornales ...................................................................................... 120 Indemnizaciones ...................................................................... 120 4.4.1.3. Contribuciones inherentes a la nómina al sector privado .. 120 4.4.1.4. Contribuciones inherentes a la nómina al sector público .. 121 4.4.2. Gastos generales ................................................................................. 121 4.4.2.1. Adquisición de bienes ............................................................ 121 Compra de equipo................................................................... 121 Materiales y suministros ........................................................ 121 4.4.2.2. Adquisición de servicios ....................................................... 122 Mantenimiento ........................................................................ 122 Servicios públicos ................................................................... 122 Arrendamientos ....................................................................... 122 Viáticos y gastos de viaje ........................................................ 122

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Impresos y publicaciones ....................................................... 123 Comunicaciones y transporte ................................................ 123 Seguros ...................................................................................... 123 Impuestos y multas ................................................................. 123 Inhumación de cadáveres ...................................................... 124 Sentencias y conciliaciones .................................................... 124 Afiliaciones ............................................................................... 124 Fondo de compensación ......................................................... 124 4.4.3. Transferencias corrientes................................................................... 124 4.4.3.1. Transferencias al sector público ........................................... 125 4.4.3.2. Transferencias de previsión y seguridad social ................. 1254.5. Financiación de gastos de funcionamiento del municipio ...................... 1254.6. Valor máximo de los gastos de funcionamiento de los municipios ....... 125

5. PRESUPUESTO MUNICIPAL

5.1. El plan financiero ........................................................................................... 129 5.1.1. Definición ............................................................................................ 129 5.1.2. Objetivos del plan financiero ............................................................ 129 5.1.3. Procedimiento general para elaborar el plan financiero .............. 130 5.1.4. Elementos del plan financiero .......................................................... 131 5.1.4.1. Diagnóstico .............................................................................. 131 5.1.4.2. Pronóstico ................................................................................ 132 5.1.4.3. Fijación de metas y asignación de recursos ........................ 132 5.1.4.4. Ejecución .................................................................................. 132 5.1.4.5. Evaluación ............................................................................... 1325.2 El plan operativo anual de inversiones ...................................................... 132 5.2.1. Definición ............................................................................................. 132 5.2.2. Procedimiento general para elaborar el plan operativo anual de inversiones ............................................................................................ 133 5.2.3. El banco de proyectos ......................................................................... 133 5.2.3.1. Definición ................................................................................ 133 5.2.3.2. Actividades de los bancos de proyectos ............................. 134 5.2.3.3. Clases de proyectos de inversión ........................................ 1345.3. El presupuesto municipal .............................................................................. 135 5.3.1. Definición ............................................................................................. 135 5.3.2. Componentes del presupuesto .......................................................... 136 5.3.3. Técnicas presupuestarias ................................................................... 136 5.3.3.1. Presupuesto clásico o de medios .......................................... 136 5.3.3.2. Presupuesto funcional ........................................................... 137 5.3.3.3. Presupuesto de competencia o jurídico .............................. 137 5.3.3.4. Presupuesto por anexos ........................................................ 137 5.3.3.5. Presupuesto de caja o de gestión ......................................... 137 5.3.3.6. Presupuesto de ejecución ...................................................... 137


5.3.3.7. Presupuesto base cero............................................................ 138 5.3.3.8. Presupuesto por programas ................................................. 138 5.3.3.9. Presupuesto participativo ..................................................... 138 5.3.4. Marco constitucional del presupuesto municipal ............................ 138 5.3.5. Estatuto de presupuesto municipal ................................................... 140 5.3.6. Principios presupuestales .................................................................... 140 5.3.6.1. Principios formales ................................................................ 140 5.3.6.2. Principios legales .................................................................... 142 5.3.7. Algunos aspectos sobre presupuesto municipal .............................. 143 5.3.7.1. Vigencias futuras .................................................................... 143 5.3.7.2. Marco fiscal de mediano plazo ............................................. 144 5.3.7.3. Recursos de cooperación internacional ............................... 145 5.3.7.4. Reservas presupuestales ........................................................ 145 5.3.7.5. Cuentas por pagar .................................................................. 146 5.3.7.6. Apropiación presupuestal ..................................................... 146 5.3.7.7. Certificado de disponibilidad presupuestal ....................... 146 5.3.7.8. Registro presupuestal ............................................................ 146 5.3.7.9. Autonomía presupuestal ....................................................... 147 5.3.7.10. Empresas industriales y comerciales del municipio ....... 147 5.3.7.11. Subsidios ................................................................................ 147 5.3.8. El proceso presupuestal ....................................................................... 148 5.3.8.1. Programación y preparación del proyecto de presu puesto del municipio ........................................................................... 148 5.3.8.2. Presentación del proyecto de presupuesto al concejo ...... 150 5.3.8.3. Estudio del proyecto de presupuesto por el concejo ....... 151 5.3.8.4. Sanción del acuerdo del presupuesto municipal ............... 153 Objeciones ................................................................................ 154 5.3.8.5. Repetición del presupuesto .................................................. 155 5.3.8.6. Liquidación del presupuesto ................................................ 156 5.3.8.7. Ejecución del presupuesto .................................................... 156 Programa anual mensualizado de caja ................................ 157 Modificaciones presupuestales ............................................. 159 5.3.8.8. Controles presupuestales ...................................................... 160 Control político ........................................................................ 160 Control fiscal ............................................................................ 161 Control administrativo ........................................................... 163 Control disciplinario ............................................................... 163 Control social ........................................................................... 165 5.3.9. Responsabilidades fiscales ................................................................ 165

6. DEUDA PÚBLICA MUNICIPAL

6.1. Definición .................................................................................................... 1676.2. Clasificación de la deuda .............................................................................. 1676.3. Endeudamiento de los municipios .............................................................. 168

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6.4. Amortización de la deuda pública ............................................................. 169 6.4.1. Moratoria de pago de capital ............................................................ 169 6.4.2. Reprogramación y refinanciación .................................................... 169 6.4.3. Refunding y Roll – over ..................................................................... 169 6.4.4. Moratoria de pagos de interés .......................................................... 169 6.4.5. Capitalización de interés ................................................................... 170 6.4.6. El repudio de la deuda ...................................................................... 170 6.4.7. Condonación o alivio de la deuda ................................................... 1706.5. Déficit .................................................................................................... 170 6.5.1. Déficit fiscal ......................................................................................... 170 6.5.2. Déficit presupuestal ........................................................................... 170 6.5.3. Déficit de operaciones efectivas ....................................................... 170 6.5.4. Déficit de tesorería ............................................................................. 170

Bibliografía .................................................................................................... 171

15El sector público estatal y el municipio colombiano

INTRODUCCIÓN

El municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa de Colombia tiene la tarea de solucionar la problemática que día a día vive y siente la comunidad, mediante la provisión de servicios públicos, la construcción de infraestructura y la regulación de actividades, con el fin propender por el bienestar y el mejoramiento de calidad de vida de la población.

En tal sentido, la hacienda pública contribuye al logro de los fines pertinentes del municipio mediante los ingresos, gastos y deuda pública, situación que requiere una gerencia local efectiva y real.

Mediante la toma decisiones oportunas se debe llevar a cabo la eficiente asignación de recursos, la provisión de bienes y servicios públicos, la distribución equitativa del ingreso y la riqueza, para finalmente, propender por el desarrollo económico, social y ambiental del municipio.

El documento está organizado en 6 capítulos, en donde de manera sencilla y concreta, con el ánimo de condensar el trabajo en un texto corto, se abordan los siguientes temas: el sector público estatal y el municipio colombiano, las funciones de la hacienda pública, los ingresos, los gastos, el presupuesto y la deuda pública municipal.

Finalmente, sea la oportunidad para agradecer a la Universidad Santo Tomás, seccional Tunja, por la permanente colaboración, al igual que a los profesores Orlando Velasco, Jorge Patiño y Luis Alberto Cendales, por sus valiosos aportes y ánimo para concretar este sencillo, pero muy satisfactorio proyecto.


1. SECTOR PÚBLICO ESTATAL Y MUNICIPIO COLOMBIANO

Antes de abordar el tema del sector público estatal, especialmente el colombiano, es pertinente tratar algunos aspectos conceptuales sobre lo público, lo privado y el sector público en general.

Lo público1 está en función del interés o de la utilidad común a todos. Concierne a la comunidad o a la colectividad, es visible, manifiesto y no es secreto. (La Comisión Económica para América Latina y el Caribe [CEPAL], 2002) señala que lo público desborda la órbita de lo estatal y debe permitir fortalecer la cultura de la convivencia y el desarrollo colectivo, basado en la tolerancia frente a la diferencia y en la solución negociada de los conflictos.

Lo público se contrapone a lo privado. Lo privado se caracteriza de manera general porque está en función del lucro, del atesoramiento, de la producción de utilidades. Es de utilidad o de interés individual, es secreto, oculto, cerrado y sustraído de la disposición de otros.

Desde el punto de vista de la hacienda pública existen algunas diferencias entre lo público y lo privado. Miranda (1999) se refiere al carácter voluntario y contractual de las operaciones de lo privado versus la obligatoriedad de las actuaciones estatales y la rentabilidad económica que caracteriza al sector privado, versus la rentabilidad social que caracteriza al sector público, en el sentido de que su fin primordial es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad

1 En lo público los ciudadanos son actores representativos del Estado, la sociedad y el mercado.


de vida de la población, a través de la solución de necesidades insatisfechas, entre otras acciones.

Lo público puede ser estatal o no estatal. Lo público no estatal se refiere a “organizaciones o formas de control públicas porque están volcadas al interés general; son no estatales porque no forman parte del aparato del Estado, sea porque no utilizan servidores públicos o porque no coinciden en los agentes políticos tradicionales” (Bresser & Cunill, 1998, p. 26).

Lo público no estatal también es conocido como tercer sector, por tratarse de una tercera forma de propiedad diferente a la privada y a la estatal, sector en el que se encuentran las organizaciones solidarias y las organizaciones no gubernamentales, entre otras.

1.1. LO PÚBLICO ESTATAL

Lo público estatal tiene que ver con las organizaciones que integran el sector estatal y, por lo tanto, forman parte de la estructura del Estado2, también orientadas al interés general y al servicio de la comunidad, en búsqueda de la prosperidad de las colectividades y la garantía de sus derechos3.

La Constitución Política de 1991 en el artículo 1 consignó que Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales…

El Estado social de derecho debe solucionar las necesidades básicas insatisfechas de toda la población como una expresión de equilibrio entre la libertad y la igualdad. También es un Estado en

2 El Estado tiene su referente en el concepto moderno inicialmente utilizado por Maquiavelo en el siglo XVI, pero con el transcurso del tiempo, cada vez más refinado. Se puede definir, con base en Loaíza (1993) como una organización humana constituida sobre un territorio donde existe un poder soberano para la creación, interpretación y aplicación del derecho, que busca el interés y el bienestar general.

3 Sin embargo, el Estado, especialmente en los países en vías de desarrollo, no cumple sus objetivos, según Stiglitz (2000) debido a la reducida o nula información de calidad con que cuenta para la toma de decisiones, el reducido conocimiento de las respuestas del sector privado a sus intervenciones, el reducido control de la burocracia por el exceso de reglamentaciones, entre otros aspectos; y a las li-mitaciones que imponen los procesos políticos sobre todo lideradas por los sectores de oposición.


el que los gobernantes y gobernados se someten a unas normas y a los ciudadanos se les garantizan unos derechos4, para lo cual, la Constitución Política creó las instituciones de la acción de tutela, la acción de grupo y la acción de cumplimiento, entre otras, con el fin de hacer efectivos tales derechos.

Un Estado unitario5 se caracteriza porque “tiene un solo centro de impulsión política y gubernamental. El poder político en el total de sus atributos de sus funciones depende de un titular. Todos obedecen a una sola y misma autoridad, viven bajo un mismo régimen constitucional y son regidos por unas mismas leyes” (Rodríguez, 1990, p. 57).

La descentralización6 se define “como la facultad que se otorga a las entidades públicas diferentes del Estado central para gobernarse por sí mismas, mediante la radicación de funciones para que las ejerzan autónomamente” (Rodríguez, 1990, p. 62).

4 Según la Constitución Política, los derechos se clasifican en: de primera generación o también denominados fundamentales tales como el derecho a la vida y la libertad, entre otros; de segunda generación o derechos económicos, culturales y sociales, entre los que se encuentran el derecho a la familia, las pensiones, entre otros; y los derechos de tercera generación también denominados colectivos y del ambiente, entre lo que podemos señalar la libre asociación, el ambiente sano y los recursos naturales, entre otros.

5 Los Estados, además de organizarse como unitarios, también pueden ser estados federales, caracterizados por una asociación de estados sometidos en parte a un poder único (relaciones internacionales, defensa nacional, moneda), pero conservando en parte su independencia interna. Los Estados federados conservan el poder de ejercer las tres (3) funciones básicas sin estar sometidos a los órganos nacionales: legislativa, ejecutiva y judicial e inclusive la constitucional.

6 También existe la desconcentración que suele confundirse con la descentralización. La desconcentra-ción es la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa, sin perjuicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción que corresponde ejercer a los jefes superiores de la administración, la cual no implica delegación y podrá hacerse por territorio y por funciones (Ley 489 de 1998, artículo 8).

La delegación se presenta cuando las autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y la ley, mediante acto de delegación, transfieren el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias (Ley 489 de 1998, artículo 9).

Rodríguez (1990) señala que la centralización es el fenómeno jurídico – político en que las tareas públicas recaen en la persona jurídica Estado. Existen divisiones territoriales en for-ma de circunscripciones que permiten una gestión más práctica de los servicios públicos estatales. Realmente no hay autoridades locales propias. Ejecutan órdenes pero no toman decisiones.


La descentralización puede ser de tres tipos: especializada o por servicios, territorial y por colaboración7.

La descentralización especializada o por servicios, aplicada en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal, se caracteriza porque los entes descentralizados deben tener una justificación para su existencia en el sentido de dar respuesta a la solución de unas necesidades, poseer personería jurídica8, autonomía administrativa y financiera, autoridades propias y control por parte del poder o sector central.

La descentralización territorial tiene que ver con el otorgamiento o la transferencia por parte de la Nación a los departamentos, distritos y municipios, de competencias, recursos y capacidades para elegir a sus gobernantes, tomar decisiones y generar recursos para que dentro de su autonomía9, presten a sus poblaciones servicios públicos, construyan infraestructura y regulen actividades.

La descentralización territorial busca asegurar una prestación más eficiente y eficaz de los servicios públicos a través del fortalecimiento administrativo y financiero, y crear puentes de comunicación más directa entre el gobierno y los ciudadanos a través de la institucionalización de los mecanismos de participación ciudadana.

Los objetivos anteriores deben coadyuvar a garantizar mayores niveles de gobernabilidad, especialmente en el sentido de reducir los niveles de conflicto social y político.

En Colombia a partir de la década de los ochenta, se vive la descentralización, como un proceso de carácter político, administra-

7 Cuando los particulares prestan o ejercen funciones públicas, tales como las cámaras de comercio.

8 Se refiere a una persona ficticia, capaz de ejercer derechos, contraer obligaciones y de ser repre-sentada judicial y extrajudicialmente.

9 De conformidad con el artículo 287 de la Constitución Política, las entidades territoriales de Colombia (departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas) tienen los derechos de gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les corresponda, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales.


tivo y financiero10, situación que ha requerido una articulación de lo local, lo seccional y lo nacional; de la comunidad, la sociedad y el Estado, trayendo consigo una amplia preocupación por lo local, pues el municipio es el ente donde se resuelven directamente los problemas de la comunidad.

Durante la década de los setenta, se hicieron varios esfuerzos por desconcentrar el aparato estatal y por promover la descentralización espacial11, pero las respuestas al proceso descentralizador en Colombia se consolidaron a partir de las reformas de los años ochenta, especialmente las llevadas a cabo en 1986, como consecuencia de la crisis municipal acentuada en la década de dichos años setenta, debido a que la Nación, junto con sus entidades descentralizadas, acumulaba gran parte de los ingresos del Estado, además de someter al municipio a un deterioro progresivo de sus tributos y a la subutilización.

Las reformas de los años ochenta buscaron reestructurar los impuestos municipales, fortalecer los fiscos de los municipios mediante su participación en el impuesto al valor agregado, asignar algunas competencias o asuntos a los municipios y establecer la elección popular de alcaldes, entre otros aspectos.

A partir de la Constitución Política de 1991, el proceso de descentralización ha tenido otros desarrollos: se aprobó la elección popular de gobernadores, se ampliaron las transferencias y las competencias a los entes territoriales y se han tomado otras

10 Según Cohen y Peterson (1996) la descentralización política es la transferencia a las entidades territoriales de la capacidad de elección de los gobernantes y de la toma de decisiones sobre las políticas de desarrollo en el ámbito local, es decir, es la forma de gobernar cerca de los gobernados, como expresión de legitimidad y construcción del orden democrático. La descentralización administrativa consiste en la transferencia de funciones, recursos y capacidad de decisión del gobierno central hacia los gobiernos territoriales para la provisión de servicios públicos y sociales y para la realización de obras públicas. La descentralización fiscal se refiere a la transferencia de recursos y generación de éstos para dinamizar las fuentes de ingresos públicos territoriales.

11 La descentralización espacial consiste en la transferencia de recursos e instrumentos hacia la región con el fin de promover la actividad económica e industrial y de esta manera reducir la concentración de tales recursos e instrumentos en el nivel nacional.


decisiones que han profundizado y fortalecido la descentralización territorial.

1.2. ESTRUCTUR A DEL ESTADO

El cuadro No. 1 presenta la organización o estructura del Estado colombiano, en donde se pueden apreciar la descentralización especializada o por servicios y la territorial, como preámbulo para abordar el municipio como entidad territorial.

Al Congreso de la República le corresponde reformar la Cons-titución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y la administración.

El Senado de la República está integrado por 102 senadores y la Cámara de Representantes por 166 representantes.

Para ejercer sus funciones, tanto el Senado como la Cámara de Representantes se dividen en comisiones constitucionales permanentes encargadas, entre otros, de los siguientes temas: la comisión primera de la reforma a la Constitución, la segunda de las relaciones internacionales, la tercera de la hacienda y crédito público, la cuarta del presupuesto, la quinta de los asuntos agropecuarios y medio ambientales, la sexta de las comunicaciones y la séptima del régimen laboral.

También, para atender asuntos específicos, el Congreso de la República se divide en comisiones legales, accidentales y especiales.

En cuanto a la rama ejecutiva, la Presidencia de la República, los ministerios y los departamentos administrativos, en lo nacional, son los organismos principales de la Administración.

Los ministerios y departamentos administrativos deben formular y adoptar las políticas, planes generales, programas y proyectos del sector administrativo que dirigen. Las superintendencias cumplen funciones de inspección y vigilancia, y las unidades administrativas especiales cumplen funciones administrativas para desarrollar o ejecutar programas propios de un ministerio o departamento administrativo.


Cuadro No. 1

ESTRUCTURA DEL ESTADO COLOMBIANO

RAMA NACION DEPARTAMENTO DISTRITO Y MUNICIPIO

Legislativa Congreso de la República: Sena-do y Cámara de Representantes

Ejecutiva

SECTOR CENTRALPresidencia Vicepresidencia,consejos superiores de la admi-nistración, ministerios y departa-mentos administrativos,superintendencias y unidades administrativas especiales sin personería jurídica.SECTOR DESCENTRALIZADO O POR SERVICIOSEstablecimientos públicosEmpresas industriales y comer-ciales del EstadoSuperintendenciasUnidades administrativas espe-ciales con personería jurídicaEmpresas sociales del Estado y empresas oficiales de servicios públicos domiciliariosInstitutos científicos y tecno-lógicosSociedades públicas y sociedades de economía mixta.

Asamblea SECTOR CENTRALGobernaciónConsejos de la admi-nistraciónSecretarías y depar-tamentos adminis-trativos.SECTOR DESCEN-TRALIZADO O POR SERVICIOSEstablecimien-tos públicosEmpresas industria-les y comerciales Empresas socia-les del EstadoEmpresas oficiales de servicios públi-cos domiciliariosInstitutos científicos y tecnológicosSociedades públicasSociedades de economía mixta.

ConcejoS E C T O R C E N -TRALAlcaldíaConsejos de la ad-ministraciónSecretarías y de-partamentos admi-nistrativosSECTOR DESCEN-T R ALI Z ADO O POR SERVICIOSEstablecimientos públicosEmpresas indus-triales y comerciales Empresas sociales del EstadoEmpresas oficiales de servicios públi-cos domiciliariosInstitutos científi-cos y tecnológicosSociedades públicasSociedades de eco-nomía mixta.

Judicial

Corte ConstitucionalConsejo de EstadoCorte Suprema de JusticiaConsejo Superior de la Judica-turaFiscalía General de la NaciónTribunalesJuzgados

Organismos de control

Contraloría General de la Re-públicaMinisterio público: Procuraduría General de la Nación y Defenso-ría del Pueblo

Contraloría ContraloríaPersonería

Organización electoral

Consejo Nacional Electoral,Registraduría Nacional del Es-tado Civil

Organismos y entidades de régimen especial.

Banco de la República, entes universitarios autónomos, cor-poraciones autónomas regio-nales, Comisión Nacional de Televisión, Comisión Nacional del Servicio Civil.

Fuente: Constitución Política y Ley 489 de 1998.


Los establecimientos públicos son organismos encargados principalmente de atender funciones administrativas y de prestar servicios públicos conforme a las reglas del derecho público.

Las empresas industriales y comerciales del Estado son organismos creados por la ley o autorizados por ésta, para desarrollar actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestión económica conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley.

Las sociedades de economía mixta son organismos autorizados por la ley, constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y de capital privado, que desarrollan actividades de naturaleza industrial y comercial conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley.

Las superintendencias, los establecimientos públicos y las unidades administrativas especiales deben estar adscritos a los ministerios o departamentos administrativos. Las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta deben estar vinculadas12 a los ministerios o departamentos administrativos.

Las gobernaciones, las alcaldías, las secretarías de despacho y los departamentos administrativos son los organismos principales de la administración en el correspondiente nivel territorial. Los demás están adscritos o vinculados, cumplen sus funciones bajo la orientación, coordinación y control del órgano principal en los términos que señalen la ley, las ordenanzas o los acuerdos, según el caso.

Las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales son corporaciones administrativas de elección popular que cumplen las funciones que les señalan la Constitución Política y la ley (Ley 489 de 1998, artículo 39).

La Corte Suprema de Justicia es el máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria. El Consejo de Estado es el máximo tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa. La Corte Constitucional tiene a su cargo la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución. Al Consejo

12 La denominación de instituciones vinculadas se explica por la relación de cierta dependencia que tienen con la administración central, en el sentido de que gozan de mayor autonomía respecto de ésta, comparativamente con la situación de las entidades adscritas.


Superior de la Judicatura le corresponde administrar la Rama Judicial y ejercer la función disciplinaria, de conformidad con la Constitución Política y la ley.

A la Fiscalía General de la Nación le corresponde, de oficio o mediante denuncia o querella, investigar los delitos y acusar a los presuntos infractores ante los juzgados y tribunales competentes, excepto los delitos cometidos por miembros de la fuerza pública en servicio activo y en relación con el mismo servicio.

La Contraloría General de la República vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación, a través del ejercicio de la función pública del control fiscal.

La Procuraduría General de la Nación vigila el correcto funcio-namiento de la función pública, para salvaguardar los derechos e intereses de los ciudadanos; garantiza la protección de los derechos humanos e interviene en representación de la sociedad para defender el patrimonio público.

La Defensoría del Pueblo debe velar por la promoción, el ejercicio y la divulgación de los derechos humanos.

La organización electoral tiene a su cargo la organización de las elecciones, su dirección y vigilancia, así como lo relativo a la identidad de las personas.

Las entidades y organismos estatales del régimen especial se sujetan a las disposiciones que para ellas establezcan las respectivas leyes.

1.3. EL MUNICIPIO

Además de los departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas, la Constitución Política de Colombia previó un nuevo mapa al dejar abierta la posibilidad de crear regiones y provincias como entidades territoriales13, según el artículo 286, dependiendo

13 Entidades que nacerían con los derechos establecidos para éstas en el artículo 287 de la Constitución Política.


tal situación de la expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.

Con respecto al municipio, este concepto surgió de Grecia con las polis y de Roma con las civitas. Llegó a América con la conquista. En la colonia las poblaciones se denominaron ciudades, villas y lugares, de acuerdo con su importancia, situación que presentó una categorización de estos entes. Durante el siglo XIX se conservó el municipio aunque no con esa denominación, pues en las diferentes constituciones figuró con otros nombres como cantones, parroquias y distritos. A partir de la Constitución de 1886 ha conservado el nombre como tal.

El artículo 311 de la Constitución Política señala que el municipio es la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado. En tal sentido, la Ley 136 de 1994, artículo 1, se refiere a la autonomía política, fiscal y administrativa, dentro de los límites que le señala la Constitución y la ley y cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de calidad de vida de la población en su respectivo territorio.

Para que un municipio exista se necesita de un territorio, unos habitantes, unas autoridades y unos recursos fiscales.

Por lo anterior, el municipio es la entidad donde hay más cercanía entre los gobernantes y los gobernados, donde las democracias representativa y participativa pueden ser más reales y efectivas.

El ente territorial, para ejercer sus competencias y de esta manera hacer realidad el bienestar general, debe observar los siguientes principios, según el artículo 4 de la Ley 136 de 1994:- Coordinación, es decir, las autoridades municipales al momento de

desarrollar y ejercitar sus competencias deben conciliar su actua-ción con el principio armónico que debe existir entre los diferentes niveles de autoridad en ejercicio de sus atribuciones.

- Concurrencia, referente a cuando sobre una materia se asignen a los municipios, competencias que deban desarrollar en unión o relación directa con otras autoridades o entidades territoriales, deberán ejercerlas de tal manera que su actuación no se prolongue más allá del límite fijado en la norma correspondiente, buscando


siempre el respeto de las atribuciones de las otras autoridades o entidades.

- Subsidiariedad, es decir, que cuando se disponga que los mu-nicipios puedan ejercer competencias atribuidas a otros niveles territoriales o entidades, en subsidio de éstos, sus autoridades sólo entrarán a ejercerlas una vez que se cumplan plenamente las condiciones establecidas para ellos en la norma correspondiente y dentro de los límites y plazos fijados al respecto. También en su organización y el funcionamiento, el municipio debe

tener en cuenta los principios de eficacia14, eficiencia15, publicidad y transparencia16, moralidad17, responsabilidad18 e imparcialidad19 (Ley 136 de 1994, artículo 5).

1.3.1. Competencias de los municipios

De manera general, el municipio debe, de conformidad con el artículo 3 de la Ley 136 de 1994:- Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios públi-

cos que determine la ley.- Ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que

demande el progreso municipal.- Promover la participación comunitaria y el mejoramiento social y

cultural de sus habitantes.

14 Los municipios determinan con claridad la misión, propósito y metas de cada una de sus depen-dencias o entidades; definen al ciudadano como centro de su actuación dentro de un enfoque de excelencia en la prestación de sus servicios y establecen rigurosos sistemas de control de resultados y evaluación de programas y proyectos.

15 Los municipios deben optimizar el uso de los recursos financieros, humanos y técnicos, definir una organización administrativa racional que les permita cumplir de manera adecuada las funciones y servicios a su cargo, crear sistemas adecuados de información, evaluación y control de resultados, y aprovechar las ventajas comparativas que ofrezcan otras entidades u organizaciones de carácter público o privado.

16 Los actos de la administración municipal son públicos y es obligación de la misma facilitar el acceso de los ciudadanos a su conocimiento y fiscalización, de conformidad con la ley.

17 Las actuaciones de los servidores públicos municipales deben regirse por la ley y la ética propias del ejercicio de la función pública.

18 La responsabilidad por el cumplimiento de las funciones y atribuciones establecidas en la Consti-tución y en la ley, son de las respectivas autoridades municipales en lo de su competencia.

19 Las actuaciones de las autoridades y en general, de los servidores públicos municipales se rigen por la Constitución y la ley, asegurando y garantizando los derechos de todas las personas sin ningún género de discriminación.


- Planificar el desarrollo económico, social y ambiental de su te-rritorio, de conformidad con la ley y en coordinación con otras entidades.

- Solucionar las necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, servicios públicos domici-liarios, vivienda recreación y deporte, con especial énfasis en la niñez, la mujer, la tercera edad y los sectores discapacitados, di-rectamente y, en concurrencia, complementariedad y coordinación con las demás entidades territoriales y la Nación, en los términos que defina la ley.

- Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente, de conformidad con la ley.

- Promover el mejoramiento económico y social de los habitantes del respectivo municipio. De manera específica el municipio tiene las siguientes compe-

tencias:

1.3.1.1. Competencias de los municipios en materia de educación

Competencias de los municipios certificados en materia de educación, Ley 715 de 2001, artículo 7- Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de

preescolar, básica y media. - Administrar y distribuir entre los establecimientos educativos de

su jurisdicción los recursos del Sistema General de Participaciones –SGP–.

- Administrar el personal docente y administrativo.- Mantener la actual cobertura y propender por su ampliación.- Evaluar el desempeño de rectores y directores, y de los directivos

docentes.- Administrar el Sistema de Información Educativa Municipal y

suministrar la información al departamento y a la Nación con la calidad y en la oportunidad que señale el reglamento.

- Vigilar la aplicación de la regulación nacional sobre las tarifas de matrículas, pensiones, derechos académicos y cobros periódicos en las instituciones educativas.


Competencias de los municipios no certificados en materia de educación, Ley 715 de 2001, artículo 8.- Administrar y distribuir los recursos del SGP que se le asignen

para el mantenimiento y mejoramiento de la calidad.- Trasladar plazas y docentes entre sus instituciones educativas,

mediante acto administrativo debidamente motivado. - Participar con recursos propios en la financiación de los servicios

educativos a cargo del Estado y en las inversiones de infraestruc-tura, calidad y dotación.

- Suministrar la información al departamento y a la Nación con la calidad y en la oportunidad que señale el reglamento

1.3.1.2. Competencias de los municipios en materia de salud, Leyes 715 de 2001, artículo 44 y 1176 de 2007, artículo 33

- Formular, ejecutar y evaluar planes, programas y proyectos en salud, en armonía con las políticas y disposiciones del orden na-cional y departamental.

- Gestionar y supervisar el acceso a la prestación de los servicios de salud para la población de su jurisdicción.

- Impulsar mecanismos para la adecuada participación social y el ejercicio pleno de los deberes y derechos de los ciudadanos en materia de salud y de seguridad social en salud.

- Financiar y cofinanciar la afiliación al Régimen Subsidiado de la población pobre y vulnerable y ejecutar eficientemente los recursos destinados a tal fin.

- Identificar a la población pobre y vulnerable en su jurisdicción y seleccionar a los beneficiarios del Régimen Subsidiado, atendiendo las disposiciones que regulan la materia.

- Adoptar, implementar y adaptar las políticas y planes en salud pública de conformidad con las disposiciones del orden nacional y departamental, así como formular, ejecutar y evaluar el Plan de Atención Básica municipal.

- Cumplir y hacer cumplir en su jurisdicción las normas de orden sanitario.


1.3.1.3. Competencias de los municipios en otros sectores, Ley 715 de 2001, artículo 76

- Servicios públicos: construir, ampliar, rehabilitar y mejorar la infraestructura de servicios públicos, incluido el de agua potable y saneamiento básico.

- Deporte y recreación: planear y desarrollar programas y activida-des que permitan fomentar la práctica del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación física en su territorio; construir, administrar, mantener y adecuar los respec-tivos escenarios deportivos y cooperar con otros entes deportivos públicos y privados para el cumplimiento de los objetivos previstos en la ley.

- Cultura: fomentar el acceso, la innovación, la creación y la produc-ción artística y cultural; apoyar y fortalecer los procesos de infor-mación, investigación, comunicación y formación y las expresiones multiculturales; apoyar la construcción, dotación, sostenimiento y mantenimiento de la infraestructura cultural del municipio, apoyar el desarrollo de las redes de información cultural y bienes y ser-vicios e instituciones culturales y apoyar el desarrollo de eventos culturales.

- Vivienda: promover programas otorgando subsidios, de confor-midad con los criterios de focalización nacionales.

- Sector agropecuario: promover, financiar o participar en proyectos de desarrollo del área rural; prestar directa o indirectamente el servicio de asistencia técnica agropecuaria y promover mecanismos de asociación y alianzas de pequeños y medianos productores.

- Transporte: construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del municipio, instalaciones portuarias, fluviales, marítimas, aeropuertos, terminales de transporte.

- Medio ambiente: acciones para la preservación y la defensa del medio ambiente en el municipio, ejecutar obras y proyectos de descontaminación, irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones; realizar actividades necesarias para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas y micro-cuencas hidrográficas.


- Centros de reclusión: en coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC–, los municipios podrán apoyar la creación, fusión o supresión, dirección, organización, adminis-tración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad.

- Prevención y atención de desastres: prevenir y atender desastres de la jurisdicción, adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos, contratación de cuer-pos de bomberos voluntarios, si no tiene cuerpos de bomberos oficiales.

- Promoción del desarrollo: promover asociaciones y concertar alianzas estratégicas para apoyar el desarrollo industrial y empre-sarial del municipio y en general las actividades generadoras de empleo, promover la capacitación y la asesoría empresarial.

- Atención a grupos vulnerables: programas de apoyo integral a grupos como la población infantil, ancianos, desplazados o madres cabeza de hogar.

- Equipamiento municipal: construir, ampliar, mantener la infraes-tructura del edificio municipal, plazas públicas, cementerio, ma-tadero, plaza de mercado y demás bienes de uso público, cuando sean de su propiedad.

- Desarrollo comunitario: promover mecanismos de participación comunitaria.

- Fortalecimiento institucional: capacitación, reorganizaciones administrativas, asesoría y asistencia técnica, cofinanciación cada dos años de la actualización del Sisben y estudios de preinver-sión.

- Justicia: Inspecciones de policía y comisarías de familia.- Empleo: Promover el empleo y la protección a los desempleados.

1.3.2. Creación de municipios

La creación, supresión, agregación o disminución de territorio de municipios son competencias de la asamblea departamental, por medio de ordenanza, cuya iniciativa puede ser del gobernador, los diputados o popular. (Ley 136 de 1994, parágrafo del artículo 8).


Para crear un municipio, el gobernador puede consultar a los habitantes del territorio propuesto como municipio. Si no promueve la consulta antes de presentar el proyecto de ordenanza o si el proyecto es iniciativa de un diputado y tal proyecto es aprobado, se debe hacer un referendo en un plazo de 6 meses contados a partir de la sanción de la ordenanza.

Si el proyecto de ordenanza es negado, entonces se archiva y una nueva iniciativa en el mismo sentido sólo podrá presentarse tres años después (Ley 136 de 1994, parágrafo del artículo 8).

Para que la asamblea departamental pueda crear un municipio, se deben reunir los siguientes requisitos, según el artículo 15 de la Ley 617 de 2000:- Que el área del municipio propuesto tenga identidad, atendidas

las características naturales, sociales, económicas y culturales.- Que cuente por lo menos con 14.000 habitantes y que el municipio

o municipios de los cuales se pretende segregar no disminuyan su población por debajo de este límite, según certificación del Depar-tamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE–.

- Que el municipio propuesto garantice, por lo menos, ingresos corrien-tes de libre destinación anuales equivalentes a 5.000 salarios mínimos mensuales vigentes, durante un periodo no inferior a 4 años.

- Previamente a la presentación del proyecto de ordenanza por la cual se cree un municipio, el órgano departamental de planeación, de acuerdo con la metodología elaborada por el Departamento Nacional de Planeación, debe elaborar el respectivo estudio, sobre la conveniencia económica y social de la iniciativa y la viabilidad de la nueva entidad, teniendo en cuenta sus posibilidades económicas, de infraestructura y su identificación como área de desarrollo. Con base en dicho estudio, el órgano departamental de planeación debe-rá expedir concepto sobre la viabilidad de crear o no el municipio, debiendo pronunciarse sobre la conveniencia de la medida para el municipio o los municipios de los cuales se segregaría el nuevo.

1.3.3. Categorización de municipios

Según el artículo 2 de la Ley 617 de 2000, la categorización de los municipios, tiene en cuenta la población y los ingresos corrientes


de libre destinación –ICLD– como indicadores de sus condiciones socioeconómicas.

Los municipios se clasifican en 7 categorías, así: especial, primera, segunda, tercera, cuarta, quinta o sexta.

Cuadro No. 2

REQUISITOS DE POBLACION E ICLD PARA CADA CATEGORIA

CATEGORÍA POBLACIÓNICLD (SALARIOS MÍNI-

MOS LEGALES MENSUALES)

Especial Igual o superior a 500.001 Más de 400.000

Primera 100.001 a 500.000 100.000 – 400.000

Segunda 50.001 a 100.000 50.000 – 100.000

Tercera 30.001 a 50.000 30.000 – 50.000Cuarta 20.001 a 30.000 25.000 – 30.000Quinta 10.001 a 20.000 15.000 – 25.000

Sexta Igual o menos de 10.000 Menos de 15.000

Fuente: Ley 617 de 2000.

Los municipios que de acuerdo con su población deban clasificarse en una categoría, pero cuyos ICLD anuales difieran de los antes señalados, se clasificarán en la categoría correspondiente a los ICLD anuales (Ley 617 de 2000, parágrafo 1 del artículo 2).

Los alcaldes determinarán anualmente, mediante decreto expedido antes del 31 de octubre, la categoría en la que se encuentra clasificado para el año siguiente, el respectivo municipio.

Para determinar la categoría, el decreto tendrá como base las certificaciones que expida el Contralor General de la República sobre los ICLD recaudados efectivamente en la vigencia anterior y la certificación que expida el DANE sobre población para el año anterior. Las anteriores certificaciones son remitidas a los alcaldes antes del 31 de julio de cada año.

Si el alcalde no expide la categorización, dentro de los términos establecidos para tal fin, entonces la expide el Contador General de Nación en el mes de noviembre. (Ley 617 de 2000, parágrafo 5 del artículo 2).


El salario mínimo mensual que servirá de base para la conversión de los ingresos será el que corresponda al mismo año de la vigencia de los ICLD. (Ley 617 de 2000, parágrafo 6 del artículo 2).

Se entiende por ICLD, los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo por éstas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado.

1.3.4. Derechos de los municipios

De conformidad con el artículo 287 de la Constitución Política, el municipio como entidad territorial tiene autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley, motivo por el cual gozan de los siguientes derechos: gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales.

Dentro de la democracia formal y real se ha dispuesto que los habitantes del ente territorial son quienes eligen al alcalde, a los concejales y a los miembros de las juntas administradoras locales mediante el sufragio universal y secreto.

El concejo elige al personero, al contralor y al secretario del concejo.

Los municipios administran directamente los recursos dentro del marco que les permite la Constitución y la ley, ejercen las competencias antes descritas y perciben recursos del Sistema General de Participaciones, entre otras transferencias.

1.3.5. Áreas metropolitanas y asociaciones de municipios

De conformidad con el artículo 319 de la Constitución Política, área metropolitana es una entidad administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad, racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el


caso, prestar en común algunos de ellos; y ejecutar obras de interés metropolitano.

Las asociaciones de municipios son entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman; se rigen por sus propios estatutos y gozan para el desarrollo de su objetivo, de los mismos derechos, privilegios, excepciones y prerrogativas otorgadas por la ley a los municipios (Ley 136 de 1994, artículo 149).

1.3.6. Organización administrativa de los municipios

El municipio está estructurado por la administración municipal, las corporaciones administrativas y los organismos de control, como se registró en la estructura del Estado.

La administración municipal se divide en administración central y administración descentralizada.

Al interior del municipio existen las comunas y los corregimientos20 como divisiones administrativas, que tienen juntas administradoras locales y corregidores, como componentes administrativos.

1.3.6.1. El concejo municipal

El concejo es una corporación21 político-administrativa de elección popular que funciona en cada municipio o distrito, que expide reglamentos para la buena marcha del ente territorial.

Según en inciso primero del artículo 312 de la Constitución Política, los concejos están integrados por no menos de 7 ni más de 21.

Estas corporaciones están integradas por números impares de miembros, con el propósito de evitar los empates en las votaciones.

20 Porciones del territorio municipal sometidas a un régimen especial.21 Por que está integrada por un número plural de personas.


La Ley 136 de 1994, artículo 22, señala el número de concejales, con base en el número de habitantes del municipio.

Cuadro No. 3

NUMERO DE CONCEJALES POR MUNICIPIO,SEGUN EL NÚMERO DE HABITANTES

Número de habitantes Número de concejalesHasta 5.000 7

5.001 a 10.000 910.001 a 20.000 1120.001 a 50.000 1350.001 a 100.000 15100.001 a 250.000 17250.001 a 1.000.000 19Más de 1.000.000 21


La Registraduría Nacional del Estado Civil determina y publica oportunamente el número de concejales que puede elegir cada municipio para un período de 4 años.

Las reuniones de los concejos que se llevan a cabo para cumplir con sus funciones constitucionales y legales se denominan sesiones ordinarias, es decir, las que le fija la ley para que se reúnan en fechas previamente establecidas por ella y extraordinarias, cuando el concejo es convocado por el alcalde a sesionar en fechas diferentes a las sesiones ordinarias, con el fin de que se ocupen única y exclusivamente en los asuntos de competencia del concejo que el ejecutivo señale.

Los concejos de los municipios clasificados en las categorías especial, primera y segunda, sesionan ordinariamente22, según se puede apreciar en el cuadro No. 4.

22 Cada periodo ordinario de sesiones podrá ser prorrogado por diez días calendario más, a voluntad del respectivo concejo.


Cuadro No. 4

SESIONES ORDINARIAS DE LOS CONCEJOS, MUNICIPIOS DE CATEGORIAS ESPECIAL, PRIMERA Y SEGUNDA

Años Periodos

Primer año

1. Del dos de enero posterior a su elección, al último día del mes de febrero.

2. Del primero de junio al último día de julio.3. Del primero de octubre al treinta de noviembre

Demás años 1. Del primero de marzo al 30 de abril.2. Del primero de junio al último día de julio.3. Del primero de octubre al treinta de noviembre


Los concejos de los municipios clasificados en las categorías tercera, cuarta, quinta y sexta, sesionan ordinariamente, según se observa en el cuadro No. 5.

Cuadro No. 5

SESIONES ORDINARIAS DE LOS CONCEJOS, MUNICIPIOS DE CATEGORIAS TERCERA, CUARTA, QUINTA Y SEXTA

Años Periodos

Primer año

1. Del 2 al 10 de enero.2. Febrero3. Mayo4. Agosto5. Noviembre

Demás años1. Febrero2. Mayo3. Agosto4. Noviembre


Los actos mediante los cuales los concejos toman decisiones son los acuerdos23, las resoluciones24 y las proposiciones.

23 Cuando las decisiones son de carácter general. Los acuerdos son actos administrativos expedidos por el concejo, sancionados por el alcalde y publicados, obligatorios para todos los habitantes del municipio.

24 Son de carácter particular.


En cuanto a las funciones de los concejos, la Constitución Política en el artículo 313, el Decreto 1333 de 1986, artículo 93 y las Ley 136, artículo 32 las señalan.

Veamos algunos aspectos de las funciones constitucionales:1.- Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los

servicios a cargo del municipio.Cuando la ley no lo ha hecho, los servicios y funciones que presta

el municipio deben ser reglamentados, con la mayor simplificación de trámites, para que los habitantes del ente territorial conozcan a qué dependencia o funcionario elevar sus solicitudes y esperar le sean resueltas.

2.- Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas.

Los compromisos adquiridos por el alcalde con la comunidad a través del programa de gobierno se deben incluir en el plan de desarrollo municipal que se debe expedir de conformidad con la Ley 152 de 1994.

3.- Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al concejo.

El alcalde como representante legal del municipio es la persona autorizada para celebrar contratos a nombre del municipio, función que puede ser delegada, de conformidad con los artículos 12 de la Ley 80 de 1993 y 21 de la Ley 1150 de 2007. Sin embargo, para ejercer la función de contratar, se requiere de la autorización del concejo, que para hacer eficiente la administración, ésta es recomendable que sea de carácter general, para lo cual el concejo puede reservarse las autorizaciones de contratos especiales.

4.- Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.

Los concejos solamente pueden imponer los tributos, con base en la ley que los autorice. Además, deben establecer los gastos a través del presupuesto.

5.- Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.


Las normas orgánicas del presupuesto deben ser expedidas por los concejos, ajustadas al Estatuto Orgánico de presupuesto (Decreto 111 de 1996, artículo 109)25.

El presupuesto consiste en la proyección o cálculo anticipado de ingresos y gastos, previamente decretados por la Constitución, las leyes y los acuerdos que el concejo aprueba o autoriza para una vigencia fiscal que comienza el primero de enero y termina el 31 de diciembre de cada año, junto con unas disposiciones generales que buscan la ejecución eficiente del presupuesto.

6.- Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.

En uso de esta función, los concejos deben indicar la clase de dependencia, nombre, funciones, según la estructura del Estado, antes presentada, en lo correspondiente al municipio.

Además, corresponde a los concejos llevar a cabo el sistema de clasificación, nomenclatura y remuneración de los cargos, para con base en dicho sistema adoptar las plantas de personal.

7.- Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.

Esta función se lleva a cabo mediante la aprobación o actualización del plan o esquema de ordenamiento territorial, de conformidad con la Ley 388 de 1997 y sus reglamentaciones.

8.- Elegir personero para el periodo que fije la ley y los demás funcionarios que ésta determine.

Al concejo le corresponde la elección de los siguientes funcionarios:

25 Como consecuencia de la expedición de la Constitución Política de 1991 fue necesario expedir las Leyes 179 de 1994 y 225 de 1995 que modificaron la Ley 38 de 1989, y en consecuencia el Gobierno Nacional expidió el Decreto 111 de 1996 que compila, fundamentalmente, las normas de las leyes antes referidas, y dicho Decreto se convierte en la nueva Norma Orgánica de Presupuesto de la Nación.


- Personero- Secretario del concejo- Contralor municipal, para los municipios clasificados en categorías

especial, primera y segunda que tengan más de 100.000 habitantes.9.- Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y

defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio.10.- En las capitales de los departamentos y los municipios con

población mayor de veinticinco mil habitantes, citar y requerir a los secretarios del despacho del alcalde para que concurran a las sesiones. Las citaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco (5) días y formularse en cuestionario escrito.

En caso de que los secretarios no concurran, sin excusa aceptada por el concejo, este podrá proponer moción de censura. Los secretarios deberán ser oídos en la sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate continúe en las sesiones posteriores por decisión del concejo.

El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y deberá encabezar el orden del día de la sesión.

Los concejos de los demás municipios, podrán citar y requerir a los secretarios del despacho del alcalde para que concurran a las sesiones.

Las citaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco (5) días y formularse en cuestionario escrito.

En caso de que los secretarios no concurran, sin excusa aceptada por el concejo, cualquiera de sus miembros podrá proponer moción de observaciones que no conlleva al retiro del funcionario correspondiente. Su aprobación requerirá el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros que integran la corporación (Acto legislativo 1 de 2007, artículo 6).

11.- Proponer moción de censura respecto de los secretarios del despacho del alcalde por asuntos relacionados con funciones propias del cargo o por desatención a los requerimientos y citaciones del concejo.


La moción de censura deberá ser propuesta por la mitad más uno de los miembros que componen el concejo. La votación se hará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate, con audiencia pública del funcionario respectivo.

Su aprobación requerirá el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros que integran la corporación. Una vez aprobada, el funcionario quedará separado de su cargo. Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos.

La renuncia del funcionario respecto del cual se haya promovido moción de censura no obsta para que la misma sea aprobada conforme a lo descrito anteriormente (Acto legislativo 1 de 2007, artículo 6).

Las anteriores facultades las ejerce el concejo en uso de las funciones de control político, a través de las cuales puede pedir explicaciones a los más altos funcionarios municipales a cerca del ejercicio de las funciones encomendadas, la obligación de dichos funcionarios de suministrarlas y el derecho del concejo de reprocharlas.

La moción de censura tiene como consecuencias: la separación inmediata del cargo; la sanción moral aunque no es causal de inhabilidad; y la sanción de la opinión pública.

En ejercicio del control político, el concejo no puede citar al alcalde.

Los acuerdos sobre los asuntos de que tratan los numerales 2, 3 y 6 antes descritos sólo podrán ser dictados a iniciativa del alcalde.

Finalmente, de conformidad con el artículo 41 de la Ley 136 de 1994, se prohíbe a los concejos:- Obligar a los habitantes, sean domiciliados o transeúntes a contri-

buir con dineros o servicios para fiestas o regocijos públicos.- Aplicar o destinar los bienes y rentas municipales a objetos distintos

del servicio público.- Intervenir en asuntos que no sean de su competencia, por medio

de acuerdos o de resoluciones.- Dar votos de aplauso o de censura a actos oficiales; pero podrán

pedir la revocación de los que estimen ilegales o inconvenientes, exponiendo los motivos en que se fundan.


- Privar a los vecinos de otros municipios de los derechos, garantías o protección de que disfruten los de su propio municipio.

- Decretar actos de proscripción o persecución contra personas na-turales o jurídicas.

- Decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas.

- Tomar parte en el trámite o decisión de asuntos que no son de su competencia.

1.3.6.2. La administración municipal

La administración municipal está en cabeza del alcalde y, por lo tanto, es el representante legal del municipio. Es elegido mediante sufragio universal, libre y directo, por mayoría de votos de los ciudadanos, para un periodo de 4 años.

El gobierno municipal está formado por el alcalde, los secretarios del despacho y los directores de departamento administrativo.

La Constitución Política en el artículo 315, presenta las atribuciones del alcalde y la

Ley 136 de 1994, artículo 91, agrupó la extensa lista de funciones por áreas, así: en relación con el concejo, en relación con el orden público, en relación con la Nación, el departamento y las autoridades jurisdiccionales, en relación con la administración municipal y en relación con la ciudadanía.

En síntesis, el alcalde tiene las siguientes funciones: expedir las disposiciones administrativas necesarias para el municipio de conformidad con el marco jurídico vigente, formular políticas orientadas al desarrollo económico, político, social y ambiental del municipio y gerenciar los diversos recursos del municipio de tal manera que se cumplan los objetivos del municipio.

Con respecto a la hacienda pública, se deben efectuar las siguientes competencias:

Por parte del alcalde:- Presentar de manera oportuna al concejo el proyecto de acuerdo

sobe presupuesto anual de rentas y gastos.


- Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el presupuesto.- Sancionar y promulgar el acuerdo de presupuesto aprobado por el

concejo u objetarlo por motivos de inconveniencia o contrariedad a la Constitución, la ley y las ordenanzas.La secretaría de planeación debe coordinar la elaboración del plan

municipal de desarrollo, articulado con los planes departamental y nacional, participar en la elaboración del plan operativo anual de inversiones, conceptuar sobre la conveniencia técnica y económica de los proyectos que se van a financiar con recursos del crédito, asesorar a las demás dependencias del municipio, sus entes descentralizados y comunidad en general, en materia de proyectos; recolectar, analizar, sistematizar y proyectar información del municipio útil para la toma de decisiones; elaborar y evaluar proyectos de inversión, proyectar y certificar el uso del suelo y tramitar solicitudes de construcción, entre otras funciones.

La secretaría de hacienda debe formular y ejecutar las políticas en materia fiscal y financiera del municipio, preparar el proyecto de presupuesto con el apoyo de las demás secretarías y la coordinación de la secretaría de planeación, controlar la ejecución presupuestal y presentar informes, gerenciar las operaciones financieras, contables, inventarios, y demás a que haya lugar, del municipio; velar por el oportuno recaudo de los ingresos municipales, estudiar las necesidades de financiamiento y proponer las modificaciones presupuestales, entre otras funciones.

De conformidad con el artículo 37 de la Ley 152 de 1994, en materias de planeación y presupuesto, el consejo de gobierno municipal hace las veces del Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES– a nivel municipal.

El consejo de gobierno municipal lo integran el alcalde, quien lo preside, los secretarios de despacho, los jefes de departamento administrativo y los jefes de las oficinas asesoras, de conformidad con la estructura administrativa del municipio.

Por disposición del alcalde o del consejo de gobierno municipal, podrán ser invitados con voz pero sin voto, los representantes de las entidades descentralizadas del orden municipal y los funcionarios o personas que se requieran, para tratar algún asunto o tema especializado.


En materia de la hacienda pública municipal, el consejo de gobierno debe conceptuar sobre el plan operativo anual de inversiones, emitir concepto previo sobre la distribución de excedentes financieros de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del orden municipal y sobre el plan financiero municipal, hacer seguimiento y evaluación a la ejecución y emitir concepto para la reducción del presupuesto.

El consejo municipal de política fiscal lo integran el alcalde, quien lo preside y los jefes responsables del tema financiero y de planeación del municipio, de acuerdo con la particularidad de cada municipio. En las decisiones relacionadas con las entidades descentralizadas, los gerentes o directores, pueden participar con voz en el proceso de toma de tales decisiones.

Entre las principales funciones del consejo municipal de política fiscal están la de asesorar al alcalde sobre la política fiscal municipal; aprobar, modificar y evaluar el plan financiero del municipio, previa presentación al consejo de gobierno; fijar las metas anuales de superavit primario, aprobar la solicitud de autorización de vigencias futuras, previamente a la presentación al concejo; emitir concepto sobre las implicaciones fiscales de las vigencias futuras, analizar y conceptuar sobre las implicaciones fiscales del plan operativo anual de inversiones y su coherencia con el plan de desarrollo municipal y aprobar el plan anual mensualizado de caja y autorizar sus modificaciones.

1.3.6.3. Los organismos de control

A las personerías municipales, según el artículo 169 de la Ley 136 de 1994, les corresponde la guarda y protección de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta de quienes desempeñan funciones públicas. Además, la Ley 617 de 2000, artículo 24, les asigna funciones de veedor del tesoro público.

Los personeros municipales son funcionarios del municipio, independientemente de que sus funciones sean, parcialmente, propias del Ministerio Público.

La contraloría municipal debe vigilar la gestión fiscal y el control de resultados de la administración municipal.

45Funciones de la Hacienda Pública Municipal

2. FUNCIONES DE LA HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL

Tomando como referencia el concepto clásico de hacienda pública señalado por Restrepo (1998), se puede definir la hacienda pública municipal como la disciplina que estudia la forma en que se logran los objetivos del municipio, a través de los medios de ingresos y gastos públicos, administración de su deuda y las transacciones correspondientes.

También se puede definir, con base en el artículo 35 de la Ley 42 de 1993, como el conjunto de derechos, recursos y bienes de propiedad del municipio.

Desde el punto de vista de la hacienda pública, el municipio debe propender por:

- Proveer bienes y servicios públicos a la comunidad.

- Asignar de manera eficiente los recursos económicos

- Propender por el desarrollo económico, social y ambiental

- Coadyuvar en la distribución equitativa del ingreso y la riqueza

2.1. PROVISIÓN DE BIENES Y SERVICIOS PÚBLICOS A LA COMUNIDAD

Los bienes y servicios privados se ofrecen a través del sistema de precios y del juego permanente de la oferta y la demanda, en donde opera el principio de exclusión, según el cual, cuando un consumidor no está dispuesto a pagar por un bien o servicio el precio que el mercado le señala, se le excluye de la posibilidad de adquirir dicho bien o de beneficiarse del correspondiente servicio.


Los bienes y servicios públicos26, por regla general, son de consumo colectivo e indivisibles. En dichos bienes y servicios no se cumplen los principios de rivalidad en el consumo, es decir, cuando el uso del bien o servicio por parte de una persona reduce el consumo de otra, respecto del mismo bien o servicio; y de exclusión, cuando es posible impedir el consumo del bien por parte de una persona.

Sin embargo, existen diversas clasificaciones de bienes y servicios que imposibilitan el cumplimiento claro de los aspectos antes descritos. En tal sentido, se encuentran bienes y servicios públicos esenciales y no esenciales27; permanentes o esporádicos28; nacionales, departamentales, distritales o municipales; y domiciliarios29, de seguridad social30 y educación pública y privada.

Teniendo en cuenta los principios de exclusión y rivalidad en el consumo, los bienes y servicios públicos se pueden clasificar de la siguiente manera:

Cuadro No. 6

CLASIFICACION DE LOS BIENES Y SERVICIOS

RivalidadExclusión Si No

Si Bienes y servicios privados

Bienes y servicios públicos impuros

No Recursos comunes Bienes y servicios públicos puros

Fuente: Stiglitz, 2000.

Bienes y servicios públicos puros son la justicia, la defensa nacional, la televisión sin codificar. Bien y servicio público impuro es, por

26 Los servicios públicos referidos a toda actividad organizada que tiende a satisfacer necesidades de interés general en forma regular y continúa de acuerdo con el régimen jurídico especial.

27 Los esenciales son aquellos que de no prestarse pondrían en peligro la existencia del Estado. Los no esenciales son servicios que a pesar de satisfacer necesidades de interés general, su no prestación no pondría en peligro la existencia del Estado.

28 Los servicios públicos permanentes son prestados de manera regular y continua para la satisfacción de necesidades de interés general, mientras que los esporádicos son eventuales o circunstanciales que se prestan para satisfacer una necesidad colectiva transitoria.

29 Son aquellos que se prestan a través del sistema de redes físicas o humanas con puntos terminales en las viviendas o en los sitios de trabajo de los usuarios y cumplen con la finalidad específica de satisfacer las necesidades esenciales de las personas. Dichos servicios públicos domiciliarios son acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía pública básica y telefonía local móvil en el sector rural (Ley 142 de 1994, artículo 1).

30 Tales como salud, pensiones y riesgos profesionales.


ejemplo, la televisión codificada o por cable. Recurso común es una carretera sin peaje, pero congestionada, y bienes y servicios privados son, por ejemplo, las propiedades de los particulares.

También, los bienes y servicios se pueden clasificar, según Restrepo (1998) en necesidades sociales y bienes y servicios meritorios.

Las necesidades sociales se caracterizan por la presencia de los principios de indivisibilidad, es decir, del bien o servicio goza toda colectividad; no exclusión y de la inexistencia del sistema de precios para determinar las preferencias de los usuarios. Ejemplos de necesidades sociales son la defensa nacional y la justicia.

Los bienes y servicios meritorios se caracterizan porque su satisfacción se hace a través del presupuesto público, adicionalmente a lo que se suministra del mismo bien a través del mercado y es pagado por los compradores privados. Un ejemplo de bien meritorio es la educación. En estos bienes y servicios los principios de exclusión y de indivisibilidad no se presentan con claridad.

De manera general, todo servicio público debe suministrarse con criterio técnico y gerencial, debe funcionar de manera permanente, no pretender fines de lucro y su prestación puede llevarse a cabo por el Estado de manera directa o indirecta, o por personas privadas autorizadas por dicho Estado, caso en el cual el control, vigilancia y fiscalización del servicio es tarea de éste.

En los últimos años, la gestión de servicios públicos viene siendo desarrollada por personas privadas31, como consecuencia de la devolución32 de competencias por parte del Estado hacia los particulares, fenómeno conocido como privatizaciones33.

31 Los entes privados no cumplen funciones públicas, pero si prestan servicios públicos que tienen una función social.

32 El papel del Estado frente a los particulares en el Estado liberal fue pasivo, debido a que las funciones públicas eran muy limitadas, es decir, la mayoría de las actividades eran desarrolladas por el sector privado. Con el Estado interventor, muchas de esas actividades pasaron a ser desarrolladas por el Estado, razón por la cual, en nuestros tiempos, ante de la presencia del Estado dual o mixto, en donde el Estado interviene en la búsqueda de la estabilidad económica y de la equidad, pero a la vez, garantiza la libertad económica y la iniciativa privada (artículos 334 y 333 de la Constitución Política, respectivamente) con fines de productividad y eficiencia; se habla de devoluciones de actividades en referencia a las privatizaciones

33 Reflejadas a través de la venta o enajenación total de una empresa pública a un particular, empresas mixtas, transferencia de empresas en quiebra por parte del Estado a particulares a título gratuito, transferencia de la financiación del servicio al sector privado, la concesión de bienes y servicios pú-


De todas maneras, independientemente de que la gestión del servicio público la hagan personas privadas, la naturaleza de dicho servicio sigue siendo pública.

2.1.1. Priorización de bienes y servicios públicos

El municipio, en ejercicio de la función pública y en atención al articulo 365 de la Constitución Política de Colombia34, debe proveer bienes y servicios esenciales a la comunidad en condiciones de total garantía, calidad, suficiencia, continuidad y oportunidad pues a través de dichos bienes y servicios el ente territorial tiene un instrumento que coadyuva a la justicia social, la promoción de las condiciones de igualdad y, por lo tanto, de promoción de la calidad de vida y la reducción de exclusiones35.

Es a través de la provisión de bienes y servicios que el municipio realiza sus fines de servir a la comunidad, promover la prosperidad y garantizar la efectividad a nivel local de los principios, derechos y deberes constitucionales.

En la priorización de bienes y servicios públicos la comunidad debe participar36, en razón a que es ella quien vive y siente los problemas del día a día, expresados en necesidades o carencias.

Para llevar a cabo tal priorización, existen diferentes instrumentos, entre los que se encuentran los de votación, clasificados en votación por mayoría simple, calificada y por puntos, entre otras.

Para el caso de la votación por mayoría simple, de una lista de necesidades consultadas a la comunidad, a cada miembro de dicha comunidad se le pregunta a cerca de la necesidad más sentida o urgente que requiere sea atendida y solucionada por parte del municipio.

blicos, la contratación del servicio con empresas privadas, la promoción de instituciones alternativas para prestar servicios en ciertas franjas o espectros y el abandono de actividades, entre otras formas de privatización.

34 Esta disposición constitucional señala que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, razón que obliga a la prestación de manera eficiente a todos los habitantes de su territorio.

35 Entendidas como la negación o inobservancia de los derechos sociales, económicos y culturales.36 Esta participación se conoce como elección pública.


Las listas de participantes y de necesidades puede variar, según la situación particular.

En el cuadro No. 7 se presentan los resultados de preguntar a cinco participantes, integrantes de una comunidad, sobre la priorización de las necesidades o carencias de agua potable, infraestructura vial, generación de empleo, seguridad ciudadana y servicio de aseo.

Cuadro No. 7

EJEMPLO DE VOTACION POR MAYORIA SIMPLE

Necesidad 1 2 3 4 5 TotalAgua potable X X 2Infraestructura vial 0Generación de empleo X X X 3Seguridad ciudadana 0Servicio de aseo 0

Fuente: El autor.

Como se puede observar, en esta lista reducida de necesidades y de participantes, la comunidad requiere con urgencia la generación de empleo y el suministro de agua potable.

En la mayoría calificada, de acuerdo con el número de necesidades priorizadas, se califican de cero a cinco las necesidades otorgando cinco a las más sentidas y cero a las menos prioritarias.

Cuadro No. 8

EJEMPLO DE VOTACION POR MAYORIA CALIFICADA

Necesidad 1 2 3 4 5 TotalAgua potable 2 1,5 2,5 2 3 11Infraestructura vial 0.5 0 1 0 0.5 2Generación de empleo 1 2 0.5 2 0.5 6Seguridad ciudadana 1 0.5 0.5 0.5 0.5 3Servicio de aseo 0.5 1 0.5 0.5 0.5 3

Fuente: El autor.

Los resultados de esta votación indican que la comunidad requiere con urgencia el suministro de agua potable, seguido por la generación de empleo, la seguridad ciudadana, el servicio de aseo y finalmente la infraestructura vial.


En la mayoría por puntos, a cada participante se le solicita repartir una determinada cantidad de puntos, otorgando la mayor o mayores cantidades a las necesidades más sentidas.

En el cuadro No. 9, se repartieron cien puntos por cada participante, aunque el número puede ser mayor o menor de cien.

Cuadro No. 9

EJEMPLO DE VOTACION DE MAYORIA POR PUNTOS

Necesidad 1 2 3 4 5 TotalAgua potable 50 40 50 50 40 230Infraestructura vial 20 30 30 20 50 150Generación de empleo 40 50 20 30 10 150Seguridad ciudadana 30 20 40 40 20 150Servicio de aseo 10 10 10 10 30 70

Fuente: el autor.

Los resultados de esta votación indican que la comunidad requiere con urgencia el suministro de agua potable, seguido por la generación de empleo, la infraestructura vial y finalmente el servicio de aseo.

Como se puede observar, dependiendo de la metodología utilizada, los resultados pueden variar y, por lo tanto, la priorización de bienes y servicios públicos.

2.1.2. Bienes y servicios que el municipio debe proveer a la comunidad

De manera general y según Ortiz (1989 citado en Legis, 2008), los servicios que presta el municipio son:- Servicios de seguridad ciudadana: bomberos, justicia, orden pú-

blico y atención y prevención de desastres.- Servicios de educación.- Servicios de salud: subsidios y atención en salud, acciones de salud

pública.- Servicios culturales y recreativos.- Servicios de desarrollo urbano: licencias de construcción, zonifi-

cación, vivienda y, en general, construcción y mantenimiento de la infraestructura urbana.


- Servicio de transporte: rutas y horarios, tarifas y cupos.- Servicio de abastecimiento: mataderos, plazas de mercado.- Servicios de protección del medio ambiente.- Servicios de información.- Servicios públicos domiciliarios.

De manera específica, según las competencias señaladas en las leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007, a los municipios les corresponde proveer bienes y servicios en materia de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, otros servicios públicos domiciliarios, vivienda, deporte y recreación, cultura, sector agropecuario, transporte, medio ambiente, centros de reclusión, prevención y atención de desastres, promoción del desarrollo, atención a grupos vulnerables, equipamiento municipal, desarrollo comunitario, fortalecimiento institucional, justicia y empleo.

2.2. ASIGNACIÓN EFICIENTE LOS RECURSOS ECONÓMICOS

Las necesidades37 de la comunidad pueden ser atendidas por el sector público, tanto estatal como no estatal, y por el sector privado.

Existen diversas clasificaciones de las necesidades. Para nuestro caso presentamos el orden propuesto por Maslow (1968, citado en Arboleda, 1991), de la siguiente forma: - Fisiológicas o primarias: buscan conservar y perpetuar la vida,

tales como el alimento, el vestido, el techo, el sexo.- Seguridad: no agresión física, sicológica, social y laboral. El hombre

y la mujer no desean peligros en sus vidas, tanto en el presente como en el futuro.

- Sociales: concepto de afiliación. El hombre necesita pertenecer a diferentes grupos sociales y ser captado por ellos.

- La estima o necesidad del yo: egóticas. Sobresalir con prestigio, confianza en sí mismo, poder y control.

- Autorrealización: significa llegar a ser lo que uno es capaz según sus propias potencialidades habilidades y destrezas.

37 Entendidas como la acción de sentir carencia de algo.


En la anterior clasificación de necesidades no se aprecia con claridad cuáles debe atender el sector público y cuáles el privado, razón por la cual es necesario apelar a una clasificación en donde haga presencia el principio de exclusión, según Miranda (1999). En tal sentido, las necesidades se clasifican en:- Individuales, caso en el cual para cubrirlas se necesitan bienes

materiales, son atendidas de manera general por el sector privado y se financian a través del precio.

- Generales, es decir, pueden ser atendidas por el sector público o el privado. Si lo hace el sector público entonces se cobra una tasa, en el entendido de que contraprestación directa, y se cubren ne-cesidades materiales o inmateriales.

- Esenciales: su satisfacción se da a través de bienes inmateriales. La base social es grande, razón por la cual no es posible dividir el consumo. Existe el principio de inexclusión y la necesidad es cubierta por el sector público estatal. Se financian a través del impuesto. Llevada a cabo la referencia a las necesidades, para atenderlas

es necesario que el municipio haga una asignación eficiente de los recursos disponibles, para lo cual cuenta con el instrumento de la planeación del desarrollo, que es el insumo para posteriormente elaborar los instrumentos de planeación financiera y presupuestal.

Planear significa no improvisar, pensar y diseñar hoy lo de mañana, oficio que implica fijar objetivos, asignar recursos y definir actividades.

Son principios de la planeación, según Calderón (1998):- Racionalidad: la programación se fundamenta en la idea de

seleccionar alternativas de acción en forma inteligente, para el aprovechamiento máximo de los recursos.

- Previsión: los programas y planes buscan orientar la conducta del mañana, fijando plazos para la ejecución de las acciones que se planifican.

- Universalidad: la programación debe abarcar las diferentes fases del proceso económico, social y administrativo y debe prever las consecuencias que pueden producirse en su aplicación, en aras de que la conducta estatal sea coherente.


- Unidad: como consecuencia de la universalidad propia de los pla-nes, se hace necesario que éstos tengan unidad, es decir, que haya integración entre ellos y formen un todo orgánico y compatible, al tiempo que estén coordinados.

- Continuidad: la programación no tiene fin en el tiempo; en efecto, mientras exista Estado habrá cosas por hacer, aunque varíen los objetivos, los plazos o el énfasis en la acción.

- Inherencia: la programación es necesaria en cualquier organización humana y es propia de la administración.La planeación del desarrollo del municipio está consignada en la

Constitución Política, artículo 339, y desarrollada a través de la Ley 152 de 1994, cuyo objetivo es asegurar el uso eficiente de los recursos y el desempeño adecuado de sus funciones constitucionales y legales.

El plan de desarrollo se formula con base en los propósitos y orientaciones contenidos en el programa de gobierno38, instrumento en el cual el gobernante determina las directrices y compromisos que adquiere con su comunidad con respecto al desarrollo de la entidad. En el plan de desarrollo se fijan las directrices económicas, políticas, sociales y ambientales que orientan el desarrollo del municipio. También se incluyen las estrategias, programas e inversiones para asegurar el uso eficiente de los recursos, aspecto que se debe reflejar en el presupuesto de cada vigencia fiscal.

El plan de desarrollo del ente territorial está conformado por un diagnóstico, una parte estratégica, un plan de inversiones a mediano y corto plazo y un documento de seguimiento y evaluación.

El diagnóstico indica la situación real del municipio en materia económica, social, ambiental, sectorial, que permite establecer amenazas, oportunidades, fortalezas y debilidades.

En la parte estratégica se consignan la misión, es decir la razón de ser u objeto social del ente; la visión o hacia dónde se quiere llegar, los objetivos o resultados a alcanzar, las metas u objetivos cuantificados,

38 De conformidad con el artículo 259 de la Constitución Política, quienes elijan gobernadores y alcaldes, imponen por mandato al elegido, el programa que presentó al inscribirse como candidato. Esto es lo denominado voto programático. En caso de que el gobernante no cumpla con los compromisos consignados en dicho programa, podrán revocarle el mandato, según las Leyes 131 y 134 de 1994 y 741 de 2002.


las políticas o el qué hacer para cumplir los objetivos y las estrategias o herramientas que facilitan la acción.

El plan de desarrollo local debe estar articulado con los planes nacional el departamental, así como con los documentos de planeación de las corporaciones autónomas regionales.

El plan de inversiones incluye la formulación de programas y subprogramas que corresponden a cada uno de los objetivos formulados y los proyectos prioritarios de inversión, proyección de ingresos, gastos e inversiones del municipio, en donde se elaboran los presupuestos plurianuales39 mediante los cuales, se proyectarán los costos de los programas más importantes de inversión pública.

El seguimiento y la evaluación es la parte del plan donde se consignan las herramientas que permiten monitorear el plan de desarrollo para llevar a cabo los ajustes y observaciones pertinentes, en donde tienen un papel protagónico, la administración, el concejo y el consejo de planeación municipal.

Las autoridades de planeación a nivel local son el alcalde, el consejo de gobierno, la secretaría u oficina de planeación, las demás secretarías de despacho, fundamentalmente.

Las instancias de planeación son el concejo, encargado de aprobar el plan de desarrollo, y el consejo municipal de planeación, integrado por representantes de los sectores económico, social, educativo, cultural, ecológico, comunitario, indígena, comunidades negras, mujeres, jóvenes, entre otros; órgano que debe formular recomendaciones a las demás autoridades de planeación sobre el contenido del plan, y se constituye en el cuerpo consultivo y foro para la discusión del mismo, de acuerdo con la Constitución y la ley.

De conformidad con el artículo 40 de la Ley 152 de 1994 el plan de desarrollo será sometido al concejo dentro de los primeros cuatro (4) meses del periodo constitucional del alcalde para su aprobación.

39 Consisten en la proyección de los costos y fuentes de financiación de los principales programas y proyectos de inversión pública, cuando estos requieren para su ejecución más de una vigencia fiscal.


Con base en lo anterior, la formulación y presentación del proyecto del plan debe llevarse a cabo durante los meses de enero y febrero, el consejo de gobierno debe analizar la correspondencia entre el proyecto del plan y el programa de gobierno durante el mes de febrero, el consejo municipal de planeación debe efectuar el análisis del proyecto del plan y presentar las recomendaciones durante el mes de marzo.

Se deben realizar los ajustes al plan de desarrollo de acuerdo con las recomendaciones del consejo municipal de planeación en el mes de abril. Se presenta el plan de desarrollo al concejo para su discusión y aprobación a más tardar el 30 de abril. Durante el mes de mayo la corporación administrativa analiza y aprueba o rechaza el plan presentado. Si el plan de desarrollo es aprobado por el concejo, el alcalde lo sanciona, o de lo contrario, el alcalde lo adopta por decreto, actividades que deben realizarse durante el mes de junio; y durante los meses siguientes las secretarías o dependencias del municipio deben elaborar los planes de acción.

Con respecto a la evaluación y seguimiento del plan de desarrollo, la Ley 152 de 1994 exige que el alcalde debe presentar un informe40 anual de la ejecución del plan de desarrollo municipal al concejo y a los organismos de planeación departamental y nacional. Estos hacen la evaluación de la gestión y resultados de los planes y programas de desarrollo e inversión de los municipios, en función del rol del Estado evaluador de la eficiencia41, la eficacia42 y la efectividad43 social del gasto público.

Finalmente, el buen gobierno municipal debe rendir cuentas, de manera periódica, a la comunidad mediante actos de audiencia pública, en las que la administración informa sobre los resultados de su gestión, escucha a integrantes de dicha comunidad y da respuesta a sus interrogantes.

40 Se refiere al informe de gestión que consiste en el documento por medio del cual se informa a los diversos actores sociales, económicos, políticos, sobre la ejecución de los planes.

41 Se refiere al logro de un conjunto de objetivos comparado con los recursos y medios calculados realmente invertidos para su cumplimiento.

42 Hace alusión al nivel o grado de cumplimiento en el logro de los objetivos y metas establecidos.43 Efecto final o colateral de las metas propuestas o alcanzadas en relación con los objetivos de largo

plazo, su incidencia ambiental, así como la concordancia o desfase con el marco de desarrollo acor-dado para el municipio.


2.3. PROPENDER POR EL DESARROLLO ECONÓMICO, SOCIAL Y AMBIENTAL

Los términos desarrollo y subdesarrollo aparecieron a mediados del siglo XX.

El municipio debe promover, en ejercicio de sus competencias, el desarrollo económico, social y ambiental en coordinación con otras entidades.

El desarrollo económico tiene que ver con el proceso que implica crecimiento económico44 expresado en avances en materia de consumo, ingresos, ahorro, inversión, nivel de producción sectorial y territorial, productividad, competitividad; cambios estructurales como los demográficos, distribución del ingreso, urbanización, industrialización; reducción del desempleo y el subempleo, de déficit fiscal y comercial, entre otros aspectos.

El crecimiento económico es el avance que surge al interior de la economía de las sociedades. Se mide en términos del crecimiento del producto interno bruto –PIB–45 y se analiza en términos de tiempo.

El crecimiento económico no significa desarrollo, pero si es un medio para acceder a dicho desarrollo.

El desarrollo social se refiere al proceso que involucra avances en educación, salud, nutrición, vivienda, servicios públicos domiciliarios.

El desarrollo ambiental está en función de los avances en materia reducción de la contaminación de agua, suelo y aire, de la deforestación. Del desempeño ambiental: agricultura e industria sostenibles; y de la gestión ambiental urbana: municipio sostenible.

El desarrollo sostenible46 involucra aspectos del desarrollo económico, social y ambiental, razón por la cual es pertinente abordar este tema.

44 En la actualidad a nivel mundial existe consenso sobre la necesidad que tienen los países en vías de desarrollo, si quieren avanzar hacia dicho desarrollo, de crecer económicamente, invertir en educación y apoyar con subsidios a las personas con mayores necesidades.

45 Es el valor de los bienes y servicios producidos en un período de tiempo.46 Consiste en el desarrollo que atiende a las necesidades del presente sin comprometer la capacidad

de las generaciones futuras de atender sus propias necesidades.


Cendales (2008) señala que el aspecto económico se refiere a la combinación de los factores productivos de recursos humanos, físicos, económicos y de conocimientos que deben reflejarse en actividades económicas rentables y con futuro, que garanticen ingresos rentables, pleno empleo de las personas, un aparato productivo fuerte y adaptado a la oferta ambiental del territorio.

Las actividades económicas y sociales deben evitar al máximo la contaminación ambiental, razón por la cual, su desarrollo debe llevarse a cabo de acuerdo con la oferta ambiental. Sin embargo, en caso de actividades que generen contaminación se deben ejecutar acciones que mitiguen, repongan, protejan, restauren, descontaminen y preserven el medio ambiente.

El aspecto social, en el desarrollo sostenible es reflejado a través del desarrollo humano, el cual implica, de manera general, avances en educación, ingreso y esperanza de vida.

El desarrollo humano es el desarrollo de la gente, en el sentido de llevar una vida más humana; por la gente, pues el desarrollo depende del esfuerzo creativo de los seres humanos; y para la gente, siempre y cuando se mejore la vida de las personas.

Para lograr lo anterior, los habitantes del municipio deben acceder a condiciones mínimas de bienestar, tales como la alimentación, la vivienda digna, vestido, educación, salud y recreación, entre otros aspectos.

El no alcanzar dichas condiciones mínimas de bienestar, implica a la persona estar ante una situación de pobreza47.

Diversos indicadores permiten medir la pobreza, tales como el ingreso, las necesidades básicas, el índice de desarrollo humano, el índice de condiciones de vida, las capacidades.- Ingreso: examina el potencial de consumo de las familias a partir

de su ingreso corriente. Son pobres las familias que tienen un nivel de ingreso insuficiente para satisfacer las necesidades básicas, los gastos básicos de alimentación y servicios mínimos.

47 En una perspectiva más amplia, pobreza no sólo se refiere a la insatisfacción de necesidades básicas materiales, sino que se extiende a otros aspectos como: la autorrealización personal, la libertad, los derechos humanos, la participación en mecanismos sociales de integración y decisión, en las manifestaciones culturales.


Quienes tienen ingresos para financiar la canasta que solo incluye artículos alimenticios, se dice que son pobres extremos o están dentro de la línea de indigencia.

Quienes tienen ingresos para financiar la canasta que incluye artículos alimenticios y otros bienes y servicios, se dice que se encuentran dentro de la línea de pobreza.- Necesidades básicas: identifica como pobres a aquellas personas

cuyo consumo efectivo de bienes no permite satisfacer alguna necesidad básica, de acuerdo a la canasta de bienes, entre los que se encuentran: las condiciones de la vivienda, el acceso a servicios públicos, la asistencia escolar de los menores, el nivel educativo, la ocupación del jefe del hogar, entre otros.

- El índice de desarrollo humano se compone de tres indicadores: longevidad, medida en función de la esperanza de vida al nacer; nivel educacional, medido en función de la tasa de alfabetización de adultos y la tasa bruta de matricula combinada: primaria, secun-daria y terciaria; y nivel de vida, medido por el producto interno bruto real per cápita.

- El índice de condiciones de vida mide los siguientes aspectos: capital humano individual (la educación), capital humano colectivo (la estructura de los hogares), capital físico individual (las condi-ciones de la vivienda) y capital físico colectivo (la infraestructura de saneamiento básico).

- Capacidades: pobreza es la denegación de las oportunidades y las opciones más fundamentales del desarrollo humano: vivir una vida larga, sana y creativa, y disfrutar de un nivel decente de vida, libertad, dignidad, respeto por sí mismo y por los demás.

2.4. COADYUVAR EN LA DISTRIBUCIÓN EQUITATIVA DEL INGRESO Y LA RIQUEzA

Su orientación es el logro de la justicia social evitando la concentración de riquezas en pocas manos48, con la finalidad de

48 Según el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD–, el 20% más rico de la po-blación colombiana acapara ingresos equivalentes al 62% del total, mientras que al 50% más pobre le corresponde sólo el 14%.


impedir que se ejerzan nocivas perturbaciones sobre el proceso económico, social y político de la sociedad municipal.

Los impuestos y el gasto son los instrumentos con los que cuenta el municipio para coadyuvar en el proceso de la distribución equitativa del ingreso y la riqueza.

Específicamente, los impuestos progresivos y los gastos redistri-butivos permiten lograr el mencionado objetivo.

Los impuestos deben considerar la capacidad de pago del contribuyente, caso en el cual estamos frente a impuestos de tipo progresivo.

La capacidad de pago la determina la propiedad, al considerar que quien tiene más propiedades tiene mayor capacidad de pago; la riqueza, es decir, la suma de los activos menos la suma de los pasivos; el ingreso, entendido como el aumento patrimonial más el consumo; y el consumo propiamente dicho.

Para ilustración, en el cuadro No. 10 a manera de ejemplo se explican los impuestos progresivos.

Cuadro No. 10

EJEMPLO DE IMPUESTOS PROGRESIVOS

Capacidad de pago de tres contribuyentes Tarifa Impuesto

100 10% 10200 30% 60300 50% 150

Fuente: el autor.

En el anterior ejemplo, sobre impuestos progresivos49, a tres contribuyentes se les aplican tarifas mayores a mayor capacidad de pago.

En los impuestos proporcionales no se permite el efecto anterior, pues para cualquier capacidad de pago se aplica la misma tarifa impositiva, según la ilustración del cuadro No. 11.

49 Una estructura tributaria progresiva tiene efectos nocivos para la economía y afecta a los más po-bres, porque desestimula la creación de riqueza, única forma de salir de la pobreza. Por esta razón, la estructura tributaria progresiva, para algunos estudiosos del tema, se convierte en regresiva en términos económicos. No obstante lo anterior, algunos teóricos como los del Banco Mundial abogan porque se aplique la progresividad tributaria por razones de justicia y equidad.


Cuadro No. 11

EJEMPLO DE IMPUESTOS PROPORCIONALES

Capacidad de pago de tres contribuyentes Tarifa Impuesto

100 30% 30200 30% 60300 30% 90

Fuente: el autor.

Con respecto a los gastos, éstos pueden contribuir a mejorar la equidad social en la medida en que estén orientados a atender las necesidades de personas con más carencias y a cubrir el mayor número de personas, acciones que el municipio lleva cabo a través de la provisión de bienes y servicios, especialmente en educación, salud y agua potable y saneamiento básico, es decir, a través de la inversión social.

El uso de los instrumentos de ingresos y gastos públicos municipales busca cumplir los objetivos sociales y económicos del municipio. En los siguientes capítulos se analiza el detalle de tales instrumentos.

61Ingresos municipales

3. INGRESOS MUNICIPALES

Los ingresos municipales son las rentas que el municipio y sus entidades descentralizadas perciben para el cumplimiento de sus fines constitucionales y legales, determinados por el concejo, en las condiciones y dentro de los límites que para el caso fijan la Constitución y la ley.

3.1. CLASIFICACIÓN DE LOS INGRESOS MUNICIPALES

De manera general, los ingresos fiscales se pueden clasificar en ordinarios y extraordinarios. Los ordinarios son los frecuentes, mientras que los extraordinarios son esporádicos o no recurrentes.

Con base en el literal a. del artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, decreto 111 de 1996, los ingresos de los municipios se pueden clasificar en ingresos corrientes, contribuciones parafiscales, fondos especiales, recursos de capital e ingresos de los establecimientos públicos.

3.1.1. Ingresos corrientes

Son los recursos rentísticos propios del municipio, que son percibidos en forma periódica o constante, en razón de sus funciones o competencias.

Los ingresos corrientes se clasifican en tributarios y no tributarios.

3.1.1.1. Ingresos tributarios

Son los ingresos que recauda el municipio por concepto de los gravámenes de carácter obligatorio a cargo de las personas naturales y jurídicas, fijados por leyes, con carácter de impuestos50.

50 Como consecuencia de la potestad soberana o de dominio que el Estado ejerce sobre sus gober-nados.


Los impuestos se caracterizan por que no se cuenta con el consentimiento directo de los contribuyentes, no reciben a cambio ninguna contraprestación en particular, son propiedad del municipio, son generales, según su base gravable, y son exigibles coactivamente.

En el impuesto no se paga un servicio específico o retribuye una prestación determinada, mientras que con la tasa existe una contraprestación. Además, el pago de la tasa es de carácter voluntario, mientras que el pago del impuesto es de carácter obligatorio.

Elementos del impuesto- Hecho generador: es el presupuesto establecido en la ley cuya

realización origina el nacimiento de la obligación tributaria51.- Sujeto activo: es el acreedor de la obligación tributaria. En el caso

de los impuestos municipales, el sujeto activo es el municipio.- Sujeto pasivo: es el deudor de la obligación tributaria. Es la perso-

na obligada frente al municipio al cumplimiento de la obligación tributaria.

- Base gravable: es la magnitud o la medición del hecho gravado a la cual se le aplica la tarifa para determinar la cuantía de la obli-gación tributaria.

- Tarifa: es el porcentaje o valor que aplicado a la base gravable de-termina el monto del impuesto que debe pagar el sujeto pasivo.

Principios de los tributos Gómez (1998) y Restrepo (1998) destacan algunos principios, de

la siguiente manera:- Legalidad: no puede existir tributo sin ley52. Este principio hoy en

día es más conocido como de reserva legal.- Neutralidad: busca que los impuestos no distorsionen las decisio-

nes económicas de los individuos, es decir, que la asignación de recursos para determinada actividad no se vea entorpecida por la tributación.

51 La causación del impuesto se refiere al momento específico en que surge o se configura la obligación tributaria así no se pague en el mismo momento.

52 Cualquier tributo (precio, tasa o contribución) que pretenda cobrar el municipio para el cumplimiento de sus competencias, debe estar creado o autorizado expresamente por el Congreso a través de una ley, de conformidad con el artículo 16 de la Ley 962 de 2005.


- Simplicidad administrativa: los tributos deben ser de fácil regula-ción, pues no se justifica que el costo de administrar el tributo sea superior al ingreso obtenido. Además una excesiva complejidad administrativa implica el deterioro de la estructura tributaria y el cumplimiento de los objetivos propuestos por la autoridad eco-nómica.

- Equidad: aplicación concreta de la justicia. Para establecer la equi-dad tributaria se han planteado dos grandes teorías: la teoría del beneficio y la teoría de la capacidad de pago.

- Beneficio: es necesario ajustar los tributos53 al beneficio recibido por el contribuyente en la prestación de servicios y en la realización de obras.

- Capacidad de pago: los tributos deben ser progresivos, es decir, deben gravar más fuerte a las personas con mayor nivel de ingreso, riqueza, consumo y/o propiedad.

- Obligatoriedad: todo ciudadano tiene el deber moral de cubrir los tributos que surgen de su participación en la vida social. El tributo es el costo de vivir en sociedad. El Estado tiene la potestad de castigar la evasión y el fraude fiscal.

- Generalidad: los tributos deben cubrir a todas las personas que incurran en el hecho generador determinado por la autoridad competente. No pueden existir tributos individualizados.

- Eficiencia: los tributos deben diseñarse de modo tal que logren sus objetivos intrínsecos con el mínimo costo o peso.De conformidad con el artículo 363 de la Constitución Política, el

sistema tributario colombiano se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad.

En cuanto al principio de legalidad, en la Constitución Política, artículo 338 se señala que en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas y los concejos podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

53 En referencia a tasas y contribuciones.


La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto deben ser fijados por la ley, la ordenanzas y los acuerdos.

La no retroactividad se consignó en la Constitución Política en el artículo 363, así: las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad. Además, el inciso último del artículo 338 señaló que las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un periodo determinado, no pueden aplicarse sino a partir del periodo que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.

Algunos aspectos sobre tributos municipales

Exenciones: el municipio sólo podrá otorgar exenciones tributarias por un plazo limitado, que en ningún caso excederá de diez (10) años, de conformidad con el Plan de Desarrollo Municipal (Artículo 38 de la Ley 14 de 1983 y Artículo 258 del Decreto 1333 de 1986). La exención no podrá ser solicitada con retroactividad.

La norma que establezca exenciones tributarias deberá especificar las condiciones y requisitos exigidos para su otorgamiento, los tributos que comprende, si es total o parcial y en su caso, el plazo de duración.

- Amnistías tributarias: las amnistías tributarias están prohibidas como consecuencia de la Sentencia C-511 de octubre 8 de 1996. Lo que si pueden autorizar los concejos municipales, a iniciativa del alcalde, son incentivos por pronto pago de los impuestos a través de descuentos sobre el valor del impuesto, cuyo beneficio no se puede extender a deudas por concepto de impuestos correspon-dientes a años anteriores.

- Acción de cobro: la acción de cobro de las obligaciones fiscales prescribe en el término de cinco (5) años, según el artículo 86 de la Ley 788 de 2002.


- Intereses moratorios: la tasa de interés para efectos tributarios es la tasa equivalente a la tasa efectiva de usura certificada por la Su-perintendencia Financiera de Colombia para el respectivo mes de mora, de conformidad con el artículo 12 de la Ley 1066 de 2006.Los ingresos tributarios se clasifican en impuestos directos e

impuestos indirectos.

Impuestos directos

Son gravámenes establecidos por ley que consultan la capacidad de pago del contribuyente y recaen sobre la renta, el ingreso y/o la riqueza de las personas naturales y/o jurídicas.

Los impuestos directos, además, se caracterizan por que no pueden ser trasladados a otros agentes económicos.

Impuestos indirectos

Son gravámenes establecidos por la ley que gravan actividades sin consultar la capacidad económica del contribuyente, ya que son trasladados por los diferentes agentes económicos y recaen, fundamentalmente, sobre el consumo.

3.1.1.2. Ingresos no tributarios

Se originan por la prestación de un servicio público, la explotación de bienes o la participación de beneficios de bienes o servicios.

Los ingresos no tributarios se clasifican en tasas, multas, rentas contractuales, transferencias, entre otros.

Tasas

Son ingresos obtenidos por la prestación de servicios. Estos pueden ser técnicos, administrativos, públicos domiciliarios, entre otros, cuando son prestados directamente, en desarrollo de una actividad monopólica o no, en búsqueda del bienestar de la población, para lo


cual utiliza el sistema de tarifas54 soportadas en la estratificación de los usuarios con base en su nivel de ingreso.

Multas

Comprenden los ingresos originados provenientes de pagos efectuados por concepto de sanciones pecuniarias impuestas por las entidades públicas municipales a personas que incumplan un mandato legal.

Rentas contractuales

Se originan en procesos de contratación o convenios firmados entre el municipio y los particulares para ejercer o explotar actividades que corresponden o son controladas por el ente territorial y poseen un carácter de permanente.

Transferencias

Son partidas presupuestales que se trasladan de un ente estatal a otro. Algunas veces pueden ser trasladadas a entidades privadas para la prestación de servicios públicos, como por ejemplo, los recursos que son trasladados a las cajas de compensación familiar.

Las transferencias tienen como objetivos corregir desequilibrios fiscales verticales y horizontales, garantizar la prestación de unos servicios públicos básicos por parte de los municipios y promover la expansión de dichos servicios.

Las transferencias pueden llevarse a cabo sin contrapartida, con contrapartida, incondicionadas, condicionadas, negociadas y determinadas de forma automática mediante fórmulas.

3.1.2. Contribuciones parafiscales

Contribuciones parafiscales son los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único

54 Buscan recuperar los costos de los servicios prestados al usuario.


grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector, es decir, son recursos de destinación específica.

Son una combinación de tasa e impuesto.El manejo, administración y ejecución de estos recursos se

hará exclusivamente en la forma dispuesta por la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros.

A diferencia de las tasas, las contribuciones parafiscales son obligatorias y no confieren al ciudadano el derecho de exigir al Estado la contraprestación de un servicio.

Las contribuciones parafiscales se diferencian de los impuestos en el sentido que carecen de la generalidad propia de este tipo de gravámenes. El sujeto pasivo dispone de retribución, pues quien las cancela, se presume, recibe un beneficio.

3.1.3. Fondos especiales

Constituyen fondos especiales del municipio, los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica.

3.1.4. Recursos de capital

Son recursos extraordinarios originados en operaciones contables y presupuestales, en la recuperación de inversiones y de recursos de vigencias anteriores, en la variación del patrimonio, en la creación de un pasivo o en actividades no directamente relacionadas con las funciones y atribuciones del municipio.

3.1.4.1. Recursos del crédito

Son los ingresos provenientes de empréstitos o colocaciones de papeles en el mercado financiero con vencimiento mayor a un año concedidos directamente al municipio.


3.1.4.2. Recursos del balance

Son los ingresos provenientes de la liquidación del ejercicio fiscal del año inmediatamente anterior. Se encuentran compuestos por los excedentes financieros, cancelación de reservas, la venta de activos, la recuperación de cartera, entre otros.

Excedentes financieros

Son recursos originados como consecuencia del cierre de la vigencia presupuestal anterior que deben ser adicionados al presupuesto en ejecución.

Venta de activos.

Son recursos obtenidos por la venta de activos o de títulos valores.

Recuperación de cartera

Son ingresos provenientes de recursos causados contablemente en vigencias anteriores.

Cancelación de reservas

Las reservas presupuestales y las cuentas por pagar constituidas por los órganos que conforman el presupuesto general del municipio que no se ejecuten durante el año de su vigencia, fenecen y sus recursos se incorporan al presupuesto, como recursos de capital, recursos del balance, cancelación de reservas, conservando la destinación específica para el caso de este tipo de recursos.

3.1.4.3. Rendimientos financieros

Corresponde a los ingresos obtenidos por la colocación de los recursos en el mercado de capitales, en cuentas de ahorro o en títulos valores.


3.1.4.4. Donaciones

Las donaciones corresponden a cesiones, legados o transmisión de recursos económicos y financieros, sin ningún costo, recibidas por el municipio, provenientes de personas u organismos privados o públicos de carácter nacional o internacional.

3.1.4.5. Excedentes y utilidades de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del municipio y asimiladas

El excedente corresponde al patrimonio menos en capital social y las reservas legales.

En su liquidación se considera además la situación de liquidez de la respectiva entidad, que resulta de comparar los activos corrientes disponibles con los pasivos corrientes exigibles, así como una proyección de caja de la vigencia siguiente, a fin de establecer los efectos que la decisión pueda tener sobre los demás activos de la entidad o sobre sus exigencias de endeudamiento.

En la distribución de los excedentes se tendrá en cuenta que por lo menos el 20% deberá ser reasignado a la entidad que lo genera y que si los recursos corresponden a la seguridad social, deberán reasignarse al mismo fin, aunque podrá realizarse en otra entidad u órgano.

3.1.5. Ingresos de los establecimientos públicos

De conformidad con el artículo 34 del decreto 111 de 1996, en el presupuesto municipal se deben identificar y clasificar por separado las rentas y los recursos de los establecimientos públicos del orden municipal, para lo cual se clasifican así:- Rentas propias, constituidas por los ingresos corrientes de los esta-

blecimientos públicos, originados por la venta de bienes y servicios, propios de las actividades económicas o sociales y por lo tributos que por disposición legal recaudan. No incluye las transferencias o aportes de los órganos incorporados en el presupuesto general del municipio.


- Recursos de capital, constituidos por los recursos del crédito con vencimiento mayor de un año, los recursos del balance, los rendi-mientos financieros y las donaciones.

3.2. INGRESOS MUNICIPALES

Los ingresos municipales están conformados fundamentalmente por los impuestos, las contribuciones, las transferencias, las tasas, las rentas contractuales, las multas y los recursos del crédito.

3.2.1. Impuestos3.2.1.1. Impuesto predial unificado

Según la Constitución Política, artículo 317, sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización.

La Ley 44 de 1990, artículo 1, fusionó cuatro tributos, exigidos con base en el avalúo catastral55: el predial, el de parques y arborización, el de estratificación socioeconómica, y la sobretasa de levantamiento catastral, en un solo impuesto del orden municipal, denominado impuesto predial unificado.

La tarifa del impuesto predial unificado debe establecerse por los concejos municipales, de manera diferencial y progresiva y teniendo en cuenta los estratos socioeconómicos, los usos del suelo urbano y la antigüedad de la formación o actualización del catastro. Dicha tarifa oscilará entre el 1 y el 16 por mil del respectivo avalúo.

55 Los contribuyentes podrán presentar declaración del impuesto predial unificado en los municipios que así lo determinen y liquidar el tributo sobre el autoavalúo del predio que, en todo caso, no puede ser inferior al último avalúo catastral.

El ajuste de los avalúos catastrales es efectuado en el porcentaje que determine el Gobierno Nacional, a partir del 1 de enero de cada año, previo concepto del Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES. El porcentaje de incremento no podrá ser superior a la meta de inflación para el año en que se define el incremento.

Las autoridades catastrales tendrán a su cargo las labores de formación, actualización y conserva-ción de los catastros, tendientes a la correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica de los inmuebles.

Cuando los avalúos varíen por la actualización catastral, los municipios deben aplicar el artículo 6º de la Ley 44 de 1990, el cual impide que el impuesto predial exceda del doble del monto liquidado el año inmediatamente anterior.


A la vivienda popular y a la pequeña propiedad rural destinada a la producción agropecuaria se les aplicarán las tarifas mínimas que establezca el respectivo concejo.

Para los terrenos urbanizables no urbanizados y a los urbanizados no edificados la tarifa oscilará entre el 1 y el 33 por mil del respectivo avalúo.

Según el artículo 2 de la Ley 44 de 1990, el impuesto predial es del orden municipal, razón por la cual la administración, recaudo y control corresponde a los respectivos municipios.

Con base en lo anterior, una vez causado el impuesto el primero de enero de cada año, debe ser satisfecho a favor del respectivo municipio en los plazos que para el efecto éste haya fijado en su normatividad interna. Sobre los pagos efectuados por fuera de las fechas límite fijadas se causan intereses moratorios a partir del vencimiento de cada una de las cuotas moratorias.

El artículo 7 de la Ley 44 de 1990 señalaba que del total del impuesto predial unificado debía destinarse por lo menos un 10% para un fondo de habilitación de vivienda del estrato bajo de la población y para la adquisición de terrenos destinados a la construcción de vivienda de interés social, artículo que fue declarado inexequible mediante la sentencia C-495 de septiembre 15 de 1998.

Los bienes inmuebles de propiedad de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional podrán ser gravados con el impuesto predial en favor del correspondiente municipio (Decreto 1333 de 1986, artículo 194).

No causan impuesto predial unificado los predios que deban recibir tratamiento de exentos56 en virtud de tratados internacionales, los predios que sean de propiedad de la Iglesia Católica destinados al culto y a la vivienda de las comunidades religiosas, a las curias diocesanas y arquidiocesanas, casas episcopales y curales y seminarios conciliares. Los demás predios o áreas con destinación diferente pertenecientes a la iglesia, se regirán en materia

56 Los bienes exentos se encuentran gravados con la tarifa cero, mientras que los bienes excluidos, por expresa disposición de la ley no causan el impuesto.


tributaria en la misma forma que los particulares con el impuesto predial unificado (Ley 20 de 1974, artículo 24 -Concordato).

También están exentos del impuesto predial unificado los predios de propiedad de otras iglesias diferentes de la católica, en la parte destinada exclusivamente al templo para el culto público, siempre y cuando tengan personería jurídica (Ley 133 de 1994); los cementerios de propiedad de las iglesias y propiedades particulares situadas dentro de éstos; los inmuebles de propiedad de los colegios o concentraciones escolares oficiales, albergues y/o amparos infantiles, los puestos de salud propiedad del municipio, los predios de propiedad de la Cruz Roja, cuerpo de bomberos, defensa civil y Liga de Lucha contra el Cáncer.

Son bienes excluidos del impuesto predial unificado los bienes de uso público: parques, carreteras, calles, caminos; los bienes declarados de reserva natural, como parques naturales o como parques públicos de las entidades estatales (Ley 488 de 1998, artículo 137) y los bienes inmuebles de propiedad de las juntas de acción comunal destinadas al salón comunal, polideportivos, parques o puestos de salud de éstas.

3.2.1.2. Sobretasa para el medio ambiente

Según el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, los concejos deben destinar anualmente a las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible del territorio de su jurisdicción, para la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, el porcentaje ambiental del impuesto predial, que se podrá fijar de dos formas, así:- Como sobretasa que no podrá ser inferior al 1.5 por mil ni superior

al 2.5 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial y, como tal, cobrada a cada respon-sable del mismo, discriminada en los respectivos documentos de pago.

- Como porcentaje del total del recaudo por concepto del impuesto predial, que no podrá ser inferior al 15% ni superior al 25.9% de tal recaudo.La no transferencia oportuna del porcentaje por parte del municipio

a la corporación autónoma regional o de desarrollo sostenible, causará


un interés moratorio en el mismo porcentaje al establecido en el Código Civil (Decreto 1339 de 1994, artículo 2).

3.2.1.3. Impuesto sobre vehículos automotores

La Nación cedió este impuesto a los departamentos y municipios mediante la Ley 488 de 1998.

El impuesto sobre los vehículos automotores sustituyó a los impuestos de timbre nacional sobre vehículos automotores, de circulación y tránsito y el unificado de vehículos del Distrito Capital.

La renta del impuesto sobre vehículos automotores corresponde a los municipios, distritos y departamentos. Del total del recaudo por concepto de este impuesto, sanciones e intereses, en su jurisdicción, al departamento le corresponde el 80% y a los municipios que corresponda la dirección informada en la declaración el 20%.

Al Distrito Capital le corresponde la totalidad del impuesto recaudado en su jurisdicción (Ley 633 de 2000, artículo 107)

El impuesto se cobra sobre el valor comercial de los vehículos que anualmente fija el Ministerio de Transporte. Las tarifas son progresivas, se causan el 1 de enero de cada año y el sujeto pasivo es el propietario del vehículo.

Las tarifas para los vehículos particulares son: si el valor es menor de 20 millones la tarifa es del 1.5%, si está entre 20 y 45 millones la tarifa es del 2.5% y si el valor es mayor de 45 millones la tarifa es del 3.5%. Las motos con cilindraje mayor de 125 centímetros cúbicos pagan la tarifa del 1.5%.

Los anteriores valores corresponden al año 1998. Por tal razón cada año, son reajustados por el Gobierno Nacional.

3.2.1.4. Impuesto de industria y comercio

Este impuesto grava los ingresos obtenidos en la realización de actividades industriales, comerciales o de servicios que se lleven


a cabo en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimiento de comercio o sin ellos (Ley 14 de 1983, artículo 32).

Se consideran actividades industriales las dedicadas a la producción, extracción, fabricación, confección, preparación, transformación, reparación, transformación, reparación, manufactura, y ensamblaje de cualquier clase de materiales o bienes (Ley 14 de 1983, artículo 34). El impuesto se pagará en el municipio donde se encuentre ubicada la fábrica o planta industrial.

Se entienden por actividades comerciales, las destinadas al expendio, compraventa o distribución de bienes o mercancías, tanto al por mayor como al por menor, y las demás definidas como tales por el Código de Comercio siempre y cuando no estén consideradas por el mismo Código o por el Decreto 1333 de 1986, como actividades industriales o de servicios (Decreto 1333 de 1986, artículo 198).

Son actividades de servicios las dedicadas a satisfacer necesidades de la comunidad mediante la realización de una o varias de las siguientes o análogas actividades: expendio de bebidas y comidas, servicio de restaurante, cafés, hoteles, casas de huéspedes, moteles, amoblados, transporte y aparcaderos, formas de intermediación comercial, tales como el corretaje, la comisión, los mandados, y la compra y administración de inmuebles, servicios de publicidad, interventoría, construcción y urbanización, radio y televisión, clubes sociales, sitios de recreación, salones de belleza, peluquerías, portería, servicios funerarios, talleres de reparaciones eléctricas, mecánicas, automoviliarias y afines, lavado, limpieza y teñido, salas de cine y arrendamiento de películas y todo tipo de reproducciones que contengan audio y video, negocios de montepíos y los servicios de consultoría profesional a través de sociedades regulares o de hecho (Ley 14 de 1983, artículo 360).

El impuesto de industria y comercio se liquida sobre el promedio mensual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior, expresados en moneda nacional y obtenidos por las personas y


sociedades de hecho, con exclusión de: devoluciones, rebajas y descuentos así como de ingresos provenientes de venta de activos fijos y de exportaciones, recaudo del impuesto de aquellos productos cuyo precio esté regulado por el Estado y percepción de subsidios.

Sobre la base gravable definida en el artículo 196 del Decreto 1333 de 1986 se aplicará la tarifa que determinan los concejos municipales dentro de los siguientes límites: - Del 2 al 7 por mil mensual para actividades industriales, y- Del 2 al 10 por mil mensual para actividades comerciales y de

servicios.Para los bancos, corporaciones de ahorro y vivienda, corporaciones

financieras, almacenes generales de depósito, compañías de seguros generales, compañías reaseguradotas, compañías de financiamiento comercial, sociedades de capitalización y los demás establecimientos de crédito definidos como tales por la Superintendencia Financiera, la base gravable está constituida en términos generales por los ingresos operacionales, cuyos ítems varían de acuerdo con la clase de institución financiera.

Sobre la base gravable, las corporaciones de ahorro y vivienda pagarán el 3 por mil anual y las demás entidades del sector financiero el 5 por mil, sobre los ingresos operacionales anuales liquidados el 31 de diciembre del año inmediatamente anterior al del pago (Decreto 1333 de 1986, artículo 208).

De conformidad con el Decreto 1333 de 1986, artículo 209, los establecimientos de crédito, instituciones financieras y compañías de seguros y reaseguros, que realizan sus operaciones en municipios cuya población sea superior a 250.000 habitantes, además del impuesto que resulte de aplicar como base gravable, pagarán por cada oficina comercial adicional la suma de $10.000 anuales.

En los municipios con una población igual o inferior a 250.000 habitantes, tales entidades pagarán por cada oficina comercial adicional, la suma de $5.000

El año base para los anteriores pagos es 1983.Algunas actividades no están sujetas al impuesto de industria y

comercio, siempre que cumplan las condiciones establecidas, entre


las que se encuentran: la producción primaria agrícola, ganadera y avícola; la producción nacional destinada a la exportación; las actividades de servicio de la educación pública, de beneficencia; culturales y/o deportivas; las actividades desarrolladas por los sindicatos, por las asociaciones profesionales y gremiales sin ánimo de lucro y por los partidos políticos; los servicios prestados por los hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud; la explotación de canteras y minas, diferentes a las de sal, esmeraldas y metales preciosos; la primera etapa de transformación de la producción agropecuaria cuando ésta se realice en predios rurales, salvo que se trate de una industria; el ejercicio de profesiones liberales, entre otras actividades.

3.2.1.5. Impuesto de avisos, tableros y de publicidad exterior visual

El artículo 200 del Decreto 1333 de 1986 señala que el impuesto de avisos y tableros autorizado por la Ley 97 de 1913 y la Ley 84 de 1915 se liquidará y cobrará a todas las actividades comerciales, industriales y de servicios como complemento del impuesto de industria y comercio, con una tarifa de un 15% sobre el valor de éste, fijada por los concejos municipales.

Cuando se trate de publicidad exterior a través de vallas cuyas dimensiones sean iguales o superiores a 8 metros cuadrados, la suma total de impuestos que ocasione cada valla no podrá superar el monto equivalente a 5 salarios mínimos mensuales por año.

No son objeto del impuesto de vallas publicitarias las vallas de propiedad de: la Nación, los departamentos, el Distrito Capital, los municipios, organismos oficiales excepto las empresas industriales y comerciales del Estado y las de economía mixta de todo orden, las entidades de beneficencia o de socorro y la publicidad exterior visual de los partidos, movimientos políticos y candidatos, durante las campañas electorales (Ley 140 de 1994, artículo 15).

3.2.1.6. Impuesto a espectáculos públicos

Se entiende por espectáculos públicos, entre otros, los siguientes: exhibiciones cinematográficas, compañías teatrales, circos, exhibi-


ciones y demás eventos de esta índole, corridas de toros, carreras de caballos, y exhibiciones deportivas, etc. (Decreto 1558 de 1932).

Según la Ley 181 de 1995, artículo 77, la entrada a espectáculos públicos causa un impuesto del 10% del valor correspondiente, excluidos los demás impuestos indirectos que hagan parte del valor de la entrada.

La persona natural o jurídica responsable del espectáculo será responsable del pago de dicho impuesto.

La autoridad municipal que otorgue el permiso para la realización del espectáculo, deberá exigir previamente el importe efectivo del impuesto o la garantía bancaria o de seguros correspondiente, la cual será exigible dentro de las 24 horas siguientes a la realización del espectáculo.

El valor efectivo del impuesto será invertido por el municipio o distrito en la construcción, administración, mantenimiento y adecuación de los respectivos escenarios deportivos.

Están exentos del impuesto de espectáculos, previa expedición del acto administrativo que así lo determine, las presentaciones de los siguientes espectáculos: compañías o conjuntos de ballet clásico o moderno; compañías de conjuntos de ópera, opereta y zarzuela; compañías o conjuntos de teatro en sus diversas manifestaciones; orquestas y conjuntos musicales de carácter clásico; grupos corales de música clásica; solistas e instrumentalistas de música clásica.

3.2.1.7. Impuesto de degüello de ganado menor

Este impuesto se paga por el sacrificio de ganado menor, tales como el porcino, ovino, caprino, y demás especies menores en la jurisdicción del municipio.

Según el Decreto 1333 de 1986, artículo 226, las rentas sobre degüello de ganado menor no podrán darse en arrendamiento.

Es un impuesto directo, instantáneo, establecido en la Ley 20 de 1908. Las tarifas son fijas, determinadas por los concejos en valores absolutos y su destinación es para construir mataderos públicos y si ya existen, para gastos comunes.


3.2.1.8. Sobretasa a la gasolina

Este impuesto se genera por el consumo de gasolina motor, extra o corriente, nacional o importada en la jurisdicción del municipio.

Son responsables de la sobretasa, los distribuidores mayoristas de gasolina motor extra y corriente, los productores e importadores. Además son responsables directos del impuesto los transportadores y expendedores al detal, cuando no puedan justificar debidamente la procedencia de la gasolina que transporten o expendan y los distribuidores minoristas en cuanto al pago de la sobretasa de la gasolina a los distribuidores mayoristas, productores o importadores, según el caso.

El alcohol carburante destinado a la mezcla con gasolina está exento del impuesto

La sobretasa se causa en el momento en que el distribuidor mayorista, productor o importador enajena la gasolina motor extra o corriente al distribuidor minorista o al consumidor final.

Igualmente se causa en el momento en que el distribuidor mayorista, productor o importador retira el bien para su propio consumo.

La base gravable está constituida por el valor de referencia de venta al público de la gasolina motor tanto extra como corriente, por galón, que certifique mensualmente el Ministerio de Minas y Energía.

Según el artículo 55 de la Ley 788 de 2002, la tarifa municipal de la sobretasa a la gasolina es del 18.5% de la base gravable.

Los responsables deben cumplir mensualmente con la obligación de declarar y pagar la sobretasa, en las entidades financieras autorizadas para tal fin, dentro de los términos fijados por la Ley. Además de las obligaciones de declaración y pago, los responsables de la sobretasa deben informar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público –Dirección de Apoyo Fiscal–, la distribución del combustible, discriminado mensualmente por entidad territorial, tipo de combustible y cantidad del mismo.

Los responsables deben cumplir con la obligación de declarar aún cuando dentro del periodo gravable no se hayan realizado operaciones gravadas.


La declaración se presenta en los formularios que para el efecto se diseñen.

Con el fin de mantener un control sistemático y detallado de los recursos de la sobretasa, los responsables del impuesto deben llevar registros que discriminen diariamente la gasolina facturada y vendida y las entregas del bien efectuadas para cada municipio, distrito y departamento, identificando el comprador o receptor. Asimismo, deben registrar la gasolina que retire para su consumo propio.

La sobretasa la destina el municipio a la financiación de los estudios, diseños y obras que se requieran para organizar y mejorar la red vial y el servicio de transporte colectivo de pasajeros que se preste por cualquier medio y para adquirir predios y equipos requeridos para tal efecto.

3.2.1.9. Impuesto a las ventas por el sistema de clubes

Las personas naturales o jurídicas que lleven a cabo ventas por el sistema denominado “clubes” pagarán el 2% sobre el valor de los artículos que deben entregar a los socios favorecidos durante los sorteos.

Las autoridades encargadas de conceder las licencias para estos sorteos se abstendrán de hacerlo si no se les presenta el comprobante del pago del impuesto. La contravención a esta norma legal por parte de dichos funcionarios los hará incurrir en multas equivalentes al doble valor del impuesto dejado de pagar (Ley 69 de 1946, artículo 11).

3.2.1.10. Estampilla pro-cultura

La estampilla pro-cultura es un tributo que pagan las personas naturales o jurídicas que celebran contratos con el municipio, con destino a la financiación de los proyectos locales de cultura, de conformidad con las Leyes 397 de 1997 y 666 de 2001.

La tarifa con que se gravan los diferentes actos sujetos a la estampilla pro-cultura no puede ser inferior al 0.5% ni exceder el 2% del valor del hecho sujeto al gravamen.


Por lo general se eximen del pago de este tributo las personas que celebran con el municipio contratos o convenios interadministrativos, contratos de trabajo, contratos de empréstito y las cesiones gratuitas o donaciones a favor del municipio o de sus entes descen-tralizados.

Los recursos provenientes de la estampilla se destinan a lo siguiente:- A acciones dirigidas a estimular y promocionar la creación, la ac-

tividad artística y cultural, la investigación y fortalecimiento de las expresiones culturales de que trata el artículo 18 de la Ley 397 de 1997.

- A estimular la creación, funcionamiento y mejoramiento de espa-cios públicos, aptos para la realización de actividades culturales, participar en la dotación de los diferentes centros y casas cultura-les, y en general, propiciar la infraestructura que las expresiones culturales requieran.

- A incrementar la formación y capacitación técnica y cultural del creador y del gestor cultural.

- Un 10% para seguridad social del creador, del artista y el gestor cultural.

- A apoyar los diferentes programas de expresión cultural y artística, así como fomentar y difundir las artes en todas sus expresiones y las demás manifestaciones simbólicas, de que trata el artículo 17 de la Ley 397 de 1997.

- A estimular y apoyar proyectos y manifestaciones culturales y artísticas de las personas de la tercera edad y población discapa-citada.

- El 20% del producto de la estampilla pro-cultura, será girado al Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, en virtud de lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 863 de 2003.

3.2.1.11. Impuestos a juegos de suerte y azar

Estos tributos han sido reglados por la Ley 643 de 2001 con la cual les dio titularidad de ellas y distribuyó competencias y responsabilidades en la materia para los diferentes entes territoriales.


Son suerte y azar aquellos juegos en los cuales una persona que actúa en calidad de jugador, realiza una apuesta o paga por el derecho a participar, a otra persona que actúa en calidad de operador, que le ofrece a cambio un premio, en dinero o en especie, el cual ganará si acierta, dado los resultados del juego, no siendo éste previsible con certeza, por estar determinado por la suerte, el azar o la casualidad.

Para las rifas menores, clasificadas de conformidad con el Decreto 1660 de 1994, artículo 2, cuyo plan de premios no exceda 250 salarios mínimos mensuales; la concesión de permisos es facultad del alcalde. Estas rifas pagan al municipio por concepto de derechos de operación una tarifa según la siguiente escala: - Para planes de premios de cuantía igual o inferior a dos (2) salarios

mínimos mensuales, un seis por ciento (6%) del valor del respectivo plan.

- Para planes de premios de cuantía entre dos (2) y cinco (5) salarios mínimos legales mensuales, un siete por ciento (7%) del valor del respectivo plan.

- Para planes de premios de cuantía entre tres (3) y veinte (20) sala-rios mínimos legales mensuales, un ocho por ciento (8%) del valor del respectivo plan.

- Para planes de premios de cuantía entre veinte (20) y doscientos cincuenta (250) salarios mínimos legales mensuales, un doce por ciento (12%) del valor del respectivo plan.Además de las rifas, pueden ser gravados por el municipio los

casinos, las apuestas mutuas, los concursos hípicos y caninos, los juegos localizados tales como las máquinas tragamonedas, esferódromos, salones de bingo, entre otros, para los cuales la Ley 643 de 2001, artículo 34 determinó las tarifas, según el detalle de cada juego.

Los recursos obtenidos por el municipio como producto del monopolio de juegos de suerte y azar, se destinan para contratar con las empresas sociales del Estado o entidades públicas o privadas la prestación de los servicios de salud a la población vinculada o para su vinculación al régimen subsidiado, los cuales se distribuyen de la siguiente manera:


- El ochenta por ciento (80%) para atender la oferta y demanda en la prestación de los servicios de salud.

- El siete por ciento (7%) con destino al fondo de investigación en salud

- El cinco por ciento (5%) para la vinculación al régimen subsidiado contributivo para la tercera edad.

- El cuatro por ciento (4%) para la vinculación al régimen subsidiado a los discapacitados, limitados visuales y la salud mental.

- El cuatro por ciento (4%) para vinculación al régimen subsidiado en salud a la población menor de 18 años no beneficiarios de los regímenes contributivos.

3.2.1.12. Impuesto por extracción de arena, cascajo y piedra de lecho de los ríos, cauces y arroyos.

Establecido por la ley 97 de 1913 para la ciudad de Bogotá. Se hizo extensivo a todos los municipios mediante la ley 84 de 1915.

El hecho generador es la extracción de estos materiales. El sujeto pasivo es la persona encargada de realizar la extracción. La base gravable y la tarifa corresponde su determinación al concejo. La causación se presenta en el momento de la realización del hecho generador.

3.2.1.13. Impuesto de delineación urbana

Establecido por la ley 97 de 1913 para la ciudad de Bogotá. Se hizo extensivo a todos los municipios mediante la ley 84 de 1915. Contemplado también en el Decreto 1333 de 1986, Ley 9 de 1989 y Ley 388 de 1997.

El hecho generador es la expedición del certificado de delineación, con motivo de construcción o refacción de bienes inmuebles. El sujeto pasivo es el propietario o usuario del certificado de delineación o demarcación solicitado. La base gravable y la tarifa es establecida por los concejos municipales. La causación según lo determine el acuerdo municipal. La destinación no es específica.


3.2.1.14. Ocupación de vías, plazas y lugares públicos

Es un impuesto causado por la ocupación del espacio público por los particulares, con materiales de construcción, escombros, campamentos, estacionamientos, vehículos, construcciones e instalaciones temporales y otras que impliquen el aprovechamiento de la infraestructura de los bienes públicos. Se fundamenta en las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, con base en el tiempo y el espacio de la ocupación.

3.2.1.15. Impuesto al transporte de hidrocarburos

Según el artículo 26 de la Ley 141 de 1994, el impuesto de transporte por todos los oleoductos y gasoductos es cedido a las entidades territoriales. Este se cobra por trimestres vencidos y está a cargo del propietario del crudo o del gas. El recaudo se distribuye entre los municipios no productores cuyas jurisdicciones atraviesen los oleoductos o gasoductos en proporción al volumen y al kilometraje, para uso exclusivo con destino a inversión. El Ministerio de Minas y Energía efectúa trimestralmente las liquidaciones.

3.2.1.16. Estampilla pro - electrificación rural

Según el Decreto 1333 de 1986, artículo 230, previa autorización de las asambleas departamentales, los concejos podrán hacer obligatorio en los actos municipales el uso de la estampilla pro-electrificación rural creada por la Ley 23 de 1986, cuyo producido se destinará a la financiación exclusiva de programas de instalación, mantenimiento, mejoras y aplicación del servicio de electrificación rural.

3.2.1.17. Otros impuestos

- Impuesto a parqueos: la Ley 105 de 1993 autoriza a los municipios y distritos el establecimiento de tasas por el derecho de parqueo sobre las vías públicas e impuestos que desestimulen el acceso de vehículos particulares a los centros de las ciudades. Las tarifas y bases gravables no se indican en la Ley.


- Impuesto sobre el servicio de alumbrado publico: establecido en las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915. Los concejos podían crear el impuesto sobre el servicio de alumbrado público.Sin embargo, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante

Sentencia 76001-23-31-000-2005-04582-01 (16850) de septiembre 4 de 2008 manifestó que los concejos municipales y distritales no pueden crear el impuesto de alumbrado público, pues como el hecho generador y demás elementos del tributo son indeterminados, se podrán establecer distintos gravámenes en cada ente territorial sin que exista un límite legal para su control.

Quien debe definir los elementos del impuesto es el Congreso de la República, pues la autonomía del municipio en materia tributaria es derivada y está limitada.- Sobretasa para financiar la actividad bomberil: según la Ley

322 de 1996, artículo 2, los concejos municipales y distritales, a iniciativa del alcalde, podrán establecer sobretasas o recargos a los impuestos de industria y comercio, circulación y tránsito, demarcación urbana, predial, telefonía móvil o cualquier otro impuesto de ese nivel territorial para financiar la actividad bomberil. Finalmente, a nivel municipal existen otros impuestos tales como

los traganíqueles, almotacén, sellos, propaganda, salida de madera, salida de pescado, registro de marcas y herretes.

3.2.2. Contribuciones

3.2.2.1. Contribución de valorización

El desarrollo de obras por el sistema de valorización, requiere de la autorización del concejo, de conformidad con el Decreto 1333 de 1986, la Ley 25 de 1921 y la Ley 105 de 1993.

Además de generar ingresos al fisco, con la contribución de valorización, se busca una mayor equidad al evitar el enriquecimiento sin justa causa para los propietarios de inmuebles que se benefician con la construcción de obras por parte del municipio.


El municipio, a través del cobro de la contribución de valorización, podrá financiar total o parcialmente la construcción y apertura de calles, avenidas y plazas, ensanche y rectificación de vías, pavimentación y arborización de calles y avenidas, construcción y remodelación de andenes, redes de energía, acueducto y alcantarillado, construcción de carreteras y caminos, drenaje e irrigación de terrenos, canalización de ríos, caños, pantanos, entre otras obras.

Teniendo en cuenta el costo total de la obra, el beneficio que ella produzca y la capacidad de pago de los propietarios, los municipios pueden disponer, en determinados casos y por razones de equidad, que sólo se distribuyan contribuciones por una parte o porcentaje del costo de la obra. El producto de estas contribuciones deberán destinarlo los municipios a obras de desarrollo urbano.

3.2.2.2. Participación en la plusvalía

La Ley 388 de 1997, artículo 73, señala que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 de la Constitución Política, las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su aprovechamiento, generan beneficios que dan derecho a las entidades públicas a participar en las plusvalías resultantes de dichas acciones.

Esta participación se destina a la defensa y fomento del interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, así como al mejoramiento del espacio público y, en general, de la calidad urbanística del territorio municipal o distrital. Los concejos establecerán las normas para la aplicación de la participación en la plusvalía en sus respectivos territorios.

Son hechos generadores de la plusvalía:- La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la

consideración de parte del suelo rural como suburbano57.

57 Los suelos se clasifican en urbanos, rurales y de expansión urbana, es decir, el que se destinará a urbano durante la vigencia del plan de ordenamiento territorial (tres periodos constitucionales de gobierno municipal). Al interior de estas clasificaciones pueden establecerse las categorías de suelo suburbano (mezcla de lo rural con lo urbano) y suelo de protección.


- El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo

- La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edi-ficación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez.

De conformidad con el artículo 75 de la Ley 388 de 1997, cuando se incorpore suelo rural al de expansión urbana, el efecto plusvalía se estimará de acuerdo con el siguiente procedimiento:

- Se establecerá el precio comercial de los terrenos en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias, con características geoeconó-micas homogéneas, antes de la acción urbanística generadora de la plusvalía. Esta determinación se hará una vez se expida el acto administrativo que define la nueva clasificación del suelo corres-pondiente.

- Una vez se apruebe el plan parcial o las normas específicas de las zonas o subzonas beneficiarias, mediante las cuales se asignen usos, intensidades y zonificación, se determinará el nuevo precio comercial de los terrenos comprendidos en las correspondientes zonas o subzonas, como equivalente al precio por metro cuadra-do de terrenos con características similares de zonificación, uso, intensidad de uso y localización. Este precio se denominará nuevo precio de referencia.

- El mayor valor generado por metro cuadrado se estimará como la diferencia entre el nuevo precio de referencia y el precio comer-cial antes de la acción urbanística al tenor de lo establecido en los puntos anteriores. El efecto total de la plusvalía, para cada predio individual, será igual al mayor valor por metro cuadrado multi-plicado por el total de la superficie objeto de la participación en la plusvalía. Este mismo procedimiento se aplicará para el evento de calificación

de parte del suelo rural como suburbano.Según el artículo 76 de la Ley 388 de 1997, cuando se autorice el

cambio de uso a uno más rentable, el efecto plusvalía se estimará de acuerdo con el siguiente procedimiento:- Se establecerá el precio comercial de los terrenos en cada una de

las zonas o subzonas beneficiarias, con características geoeconó-


micas homogéneas, antes de la acción urbanística generadora de la plusvalía.

- Se determinará el nuevo precio comercial que se utilizará en cuan-to base del cálculo del efecto plusvalía en cada una de las zonas o subzonas consideradas, como equivalente al precio por metro cuadrado de terrenos con características similares de uso y locali-zación. Este precio se denominará nuevo precio de referencia.

- El mayor valor generado por metro cuadrado se estimará como la diferencia entre el nuevo precio de referencia y el precio co-mercial antes de la acción urbanística, al tenor de lo establecido en los puntos anteriores. El efecto total de la plusvalía, para cada predio individual, será igual al mayor valor por metro cuadrado multiplicado por el total de la superficie del predio objeto de la participación en la plusvalía.

Para el caso del efecto plusvalía resultado del mayor aprovecha-miento del suelo, según el artículo 77 de la Ley 388 de 1997, se aplica el siguiente procedimiento:

- Se determinará el precio comercial por metro cuadrado de los inmuebles en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias, con características geoeconómicas homogéneas, antes de la acción urbanística generadora de la plusvalía. En lo sucesivo este precio servirá como precio de referencia por metro cuadrado.

- El número total de metros cuadrados que se estimará como objeto del efecto plusvalía será, para el caso de cada predio individual, igual al área potencial adicional de edificación autorizada. Por potencial adicional de edificación se entenderá la cantidad de metros cuadrados de edificación que la nueva norma permite en la respectiva localización, como la diferencia en el aprovechamiento del suelo antes y después de la acción generadora.

- El monto total del mayor valor será igual al potencial adicional de edificación de cada predio individual multiplicado por el precio de referencia, y el efecto plusvalía por metro cuadrado será equi-valente al producto de la división del monto total por el área del predio objeto de la participación en la plusvalía. La base gravable está constituida por el número total de

metros cuadrados del inmueble destinado al nuevo uso o mejor


aprovechamiento, descontando la superficie correspondiente a las cesiones urbanísticas obligatorias para el espacio público del municipio así como el área de eventuales afectaciones sobre el inmueble en razón del plan vial u otras obras públicas, las cuales deben estar contempladas en el plan de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen.

La tasa de participación que se imputa a la plusvalía generada oscila entre el 30 y el 50% del mayor valor por metro cuadrado correspondiente a la zonas o subzonas beneficiarias establecidas previamente y cuyas características geoeconómicas sean homogéneas.

Según el artículo 81 de la Ley 388 de 1997, con base en la determinación del efecto plusvalía, el alcalde municipal liquidará dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes, el efecto plusvalía causado en relación con cada uno de los inmuebles objeto de la misma y aplicará la tasa autorizada por el concejo municipal.

A partir de la fecha en que la administración municipal disponga de la liquidación del monto de la participación correspondiente a todos y cada uno de los predios beneficiados con las acciones urbanísticas, contará con un plazo de treinta (30) días hábiles para expedir el acto administrativo que la determina, y para notificarlo a los propietarios o poseedores, lo cual procederá mediante tres (3) avisos publicados en ediciones dominicales de periódicos de amplia circulación nacional, así como a través de edicto fijado en la sede de la alcaldía municipal. Contra estos actos de la administración procederá exclusivamente el recurso de reposición dentro de los términos previstos para el efecto en el Código Contencioso Administrativo.

Dentro de los cinco (5) días siguientes a la publicación del aviso y la desfijación del edicto, cualquier propietario o poseedor de un inmueble localizado en las áreas beneficiarias del efecto plusvalía podrá solicitar, en ejercicio del recurso de reposición, que la administración revise el efecto plusvalía estimado por metro cuadrado definido para la correspondiente zona o subzona en la cual se encuentre su predio y podrá solicitar un nuevo avalúo, con cargo a su propio peculio.

Para el estudio y decisión de los recursos de reposición en los cuales se haya solicitado la revisión de la estimación del mayor valor


por metro cuadrado, la administración contará con un plazo de un (1) mes calendario contado a partir de la fecha del último recurso de reposición interpuesto. Los recursos de reposición que no planteen dicha revisión se decidirán en los términos previstos en el Código Contencioso Administrativo.

Para los fines de publicidad frente a terceros, una vez en firme el acto administrativo de liquidación del efecto plusvalía, se ordenará su inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria de cada uno de los inmuebles. Para que puedan registrarse actos de transferencia del dominio sobre los mismos, será requisito esencial el certificado de la administración en el cual se haga constar que se ha pagado la participación en la plusvalía correspondiente.

El municipio con base en el parágrafo 4 del artículo 83 de la Ley 388 de 1997 podrá exonerar del cobro de la participación en la plusvalía a los inmuebles destinados a la construcción de vivienda de interés social.

3.2.2.3. Contribución especial de obra pública

De conformidad con la Ley 1106 de 2006, artículo 6, todas las personas que suscriban contratos de obra pública con el municipio o celebren contratos de adición al valor de los existentes, deben pagar a favor del municipio una contribución equivalente al 5% del valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adición.

Los ingresos por concepto de la contribución sobre contratos de obra pública deben ingresar al Fondo de Seguridad y Convivencia Ciudadana del municipio y ser destinados en dotación, material de guerra, reconstrucción de cuarteles y otras instalaciones, compra de equipo de comunicación, montaje y operación de redes de inteligencia, recompensas a personas que colaboren con la justicia y seguridad de las mismas, servicios personales, dotación y raciones para nuevos agentes y soldados o en la realización de gastos destinados a generar un ambiente que propicie la seguridad ciudadana, la preservación del orden público, según la Ley 418 de 1997, artículo 122, Ley 782 de 2002, artículo 38 y Ley 1106 de 2006, artículo 6.


3.2.3. Transferencias

3.2.3.1. El sistema general de participaciones – SGP

Uno de los primeros pasos que se dieron en Colombia para transferir recursos fiscales, de manera obligatoria y permanente, por parte de la Nación a los entes territoriales, se llevó a cabo a través de la reforma constitucional de 1968, Acto Legislativo No. 1, cuando se creó el situado fiscal, transferencia que se hizo a los departamentos, intendencias, comisarías y Distrito Especial de Bogotá, para la atención de sus servicios y de sus respectivos municipios.

La transferencia de recursos fiscales directamente de la Nación a los municipios se hizo realidad con la expedición de la Ley 12 de 1986 mediante la cual estos entes territoriales comenzaron a participar de manera significativa y progresiva en el impuesto al valor agregado –IVA–.

Dichos recursos se destinaron por parte de los municipios a inversiones en agua potable y saneamiento básico, educación, mantenimiento de la infraestructura del sector salud, deporte, vivienda popular, asistencia técnica agropecuaria, construcción y conservación de vías dentro del perímetro urbano, atención a grupos vulnerables, entre otras señaladas por la ley.

En uso de la autonomía en la administración de los recursos fiscales, los municipios escogían, de la lista de los sectores antes relacionada, sus prioridades y asignaban los recursos de acuerdo con ellas, motivo por el cual tuvieron una autonomía significativa en el gasto.

Con la expedición de la Constitución Política de 1991, artículos 356 y 357, y su posterior desarrollo por medio de la Ley 60 de 1993, los municipios pasaron a participar en los ingresos corrientes de la Nación, a razón de un 14% en el año 1993 hasta alcanzar como mínimo el 22% en el año 2002.

La pobreza, la población, la eficiencia fiscal y administrativa y el progreso de la calidad de vida, entres otros, eran los criterios que la Nación tenía en cuenta para efectos de transferir los referidos recursos a los municipios


La Ley 60 de 1993 condicionó las inversiones que podían efectuar los municipios con las transferencias. Luego de transferidos los recursos, éstos debían distribuirlos por sectores, según los siguientes porcentajes fijos: 30% para educación, 25% para salud, 20% para agua potable y saneamiento básico, 5% para recreación, cultura y deporte y 20% para otros sectores fijados por la misma norma.

Las transferencias al estar ligadas a los ingresos corrientes de la Nación presentaron considerables disminuciones sobre todo durante los años 1998 y 1999 ante la crisis económica. La inestabilidad no permitió llevar a cabo una buena planeación de las inversiones.

Las anteriores razones, entre otras, condujeron a la reforma constitucional llevada a cabo por medio del Acto Legislativo No. 1 del 2001, desarrollado mediante la Ley 715 del mismo año, que buscó garantizar el crecimiento estable de los recursos transferidos a las entidades territoriales, en adelante conocidos como Sistema General de Participaciones –SGP–, al desligarlos de los ingresos corrientes de la Nación durante el periodo comprendido entre 2002 a 2008, en cuyo cálculo se tuvo en cuenta para cada año el monto liquidado por dicho concepto durante el año anterior, más la inflación causada o presentada el año anterior, más el 2% durante los años 2002 a 2005 y el 2.5% durante los años 2006 a 2008.

La Ley 715 de 2001 estableció que el SGP lo conformaban las participaciones de educación, salud y otros sectores que denominó propósito general, cada una distribuida en función de las competencias asignadas a los entes territoriales y con criterios específicos de acuerdo con las características sectoriales.

Al acercarse el año 2008 y, por lo tanto, el vencimiento del periodo para el cual se desligaron las transferencias de los ingresos corrientes de la Nación, fue necesario mantener el SGP bajo la misma fórmula durante los años 2008 a 2016, decisión que se tomó a través del Acto Legislativo No. 4 de 2007, desarrollado por la Ley 1176 del mismo año.

El SGP durante este periodo se viene incrementando tomando como base el monto liquidado en la vigencia anterior y durante los años 2008 y 2009 se incrementará en un porcentaje igual al de la tasa


de inflación causada, más una tasa de crecimiento del 4%. Durante el año 2010 el incremento será igual a la tasa de inflación causada, más una tasa de crecimiento real del 3.5%. Entre los años 2011 a 2016 el incremento será igual a la tasa de inflación causada, más una tasa de crecimiento del 3%.

A partir del año 2017 el SGP se incrementará anualmente en un monto igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro años anteriores, incluido el correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución.

Para el periodo comprendido entre 2008 a 2016, el SGP se adicionará con recursos para educación, destinados a cobertura y calidad, en el 1.3% para 2008 y 2009, en el 1.6% para el 2010 y en el 1.8% para 2011 a 2016. Cuando la economía crezca por encima del 4%, también el SGP se adicionará con recursos para atender la primera infancia.

Además, se busca mayor equidad al establecer una participación del 17% de los recursos de propósito general para los municipios menores de 25.000 habitantes, recursos destinados a inversión.

Los pequeños municipios, clasificados en las categorías cuarta, quinta y sexta, debido a los bajos recursos propios que les imposibilitan financiar sus gastos de funcionamiento, podrán destinar hasta el 42% de los recursos percibidos por concepto del SGP de propósito general, para libre destinación (gastos de inversión y funcionamiento).

La Ley 1176 de 2007 estableció que el SGP lo conforman las participaciones de educación, salud, agua potable y saneamiento básico y propósito general.

Al SGP básico, es decir, sin incorporarle los recursos adicionales antes referidos, se le descuenta el 4% para unas asignaciones especiales, así: 0,52% para resguardos indígenas, 0,08% para municipios ribereños del río Magdalena, 0,5% para programas de alimentación escolar y 2,9% para el Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales –FONPET–.

Con el saldo del SGP, un vez descontado el anterior 4%,, se efectúa una distribución sectorial, así: 58,5% para educación, 24,5% para salud,


5,4% para agua potable y saneamiento básico y 11,6% para propósito general (Ley 1176 de 2007, artículo 2)

Los recursos para agua potable y saneamiento básico de distribuyen así: el 85% para distritos y municipios y el 15% para los departamentos y el Distrito Capital (Ley 1176 de 2007, artículo 6).

Con los recursos del SGP correspondientes a la participación para agua potable y saneamiento básico que se asignen a los departamentos, se conformará una bolsa para cofinanciar las inversiones que se realicen en los distritos y municipios para desarrollar proyectos en el marco del Plan Departamental de Agua y Saneamiento del respectivo departamento. Estos recursos serán complementarios a los demás recursos que aporte el departamento para este fin.

Los municipios, para poder administrar sus recursos de agua potable y saneamiento básico deben ser certificados por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, o de lo contrario, los referidos recursos serán administrados por el respectivo departamento.

Para acceder a la certificación, los municipios deben atender los siguientes aspectos, según la Ley 1176 de 2007, artículo 4:- Destinar los recursos a la financiación de actividades elegibles

conforme a lo establecido en la Ley 1176.- Crear y poner en funcionamiento el Fondo de Solidaridad y Re-

distribución de Ingresos.- Aplicar la estratificación socioeconómica, conforme a la metodo-

logía nacional establecida.- Aplicar la metodología establecida por el Gobierno Nacional para

asegurar el equilibrio entre los subsidios y las contribuciones para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo. Los distritos y municipios que presten directamente los servicios

de acueducto, alcantarillado y/o aseo, deben cumplir adicionalmente, con los requisitos que establezca el Gobierno Nacional, por categorías de entidad territorial, en desarrollo de los siguientes aspectos:- Cumplir lo establecido en el artículo 6° de la Ley 142 de 1994.- Implementar y aplicar las metodologías tarifarias expedidas por

la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Bási-


co - CRA, para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y/o aseo.

- Reportar la información al Sistema Único de Información de Ser-vicios Públicos -SUI-, o el que haga sus veces, con la oportunidad y calidad que se determine.

- Cumplir las normas de calidad del agua para el consumo humano, establecidas por el Gobierno Nacional.Los criterios de distribución de los recursos del SGP a cada una de

las entidades territoriales y su destinación por parte de los municipios, son los siguientes:

Asignación especial para resguardos indígenas

Participan en la asignación de estos los resguardos indígenas legalmente constituidos y reportados al Departamento Nacional de Planeación –DNP– por el DANE.

Criterios de distribución, Ley 715 de 2001, artículo 83

En proporción a la población de cada resguardo en el total de la población indígena del país.

Destinación, Decreto 1512 de 2002, artículo 1- Salud, educación, agua potable, vivienda y desarrollo agrope-

cuario.

Asignación especial para municipios y distritos ribereños del río Magdalena

Participan en estos recursos los municipios y distritos con ribera en el río Magdalena.

Criterios de distribución

En proporción a los kilómetros de ribera de cada municipio o distrito sobre el río Magdalena.


Destinación, Ley 1176 de 2007, artículo 20

- Reforestación, tratamiento de aguas residuales, manejo artificial de caudales y compra de tierras para protección de microcuencas asociadas al río Magdalena.

Asignación especial para alimentación escolar

Participan en estos recursos los distritos y los municipios.

Criterios de distribución, Ley 1176 de 2007, artículo 17- El 95% por equidad, definida como el peso relativo que se asigna a

cada entidad territorial de acuerdo con la matrícula de la vigencia anterior para la cual se realiza la distribución, certificada por el Ministerio de Educación Nacional, expandida por la dispersión poblacional y ponderada por el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas.

- El 5% por eficiencia, entendida como el incentivo a cada entidad territorial que reduzca la deserción escolar de un año a otro.

Destinación, Ley 1176 de 2007, artículo 18- Para la financiación de programas de alimentación escolar, en

actividades como compra de alimentos, contratación de personal para la preparación de alimentos, transporte de alimentos, menaje y dotación para la prestación del servicio de alimentación escolar y reposición de dotación, aseo y combustible para la preparación de los alimentos y contratación con terceros para la provisión del servicio de alimentación escolar.

Asignación especial para el FONPET

Participan en estos recursos los departamentos, distritos y municipios. Dichos recursos no se reflejan en el presupuesto municipal.


En la misma proporción en que se distribuyan los recursos del SGP distintos de las asignaciones especiales.


Destinación

- Provisión del pasivo pensional.

Participaciones en educación

Participan en la asignación de estos recursos los departamentos, distritos y municipios.


- La población atendida, siendo referencia la asignación por alum-no que anualmente se determina, de acuerdo con las diferentes tipologías educativas –variables que caracterizan la prestación del servicio educativo –niveles de preescolar, básica y media en sus diferentes modalidades– y las zonas urbana y rural para todo el territorio nacional.

- La población por atender en términos de eficiencia: A cada muni-cipio se le podrá distribuir una suma residual que se calculará así: se toma un porcentaje del número de niños en edad de estudiar que no están siendo atendidos por instituciones oficiales y no estatales, y se multiplica por la asignación de niño por atender que se determine, dándoles prioridad a las entidades con menor cobertura o donde sea menor la oferta oficial, en condiciones de eficiencia.

- Equidad: a cada municipio se le podrá distribuir una suma resi-dual que se distribuirá de acuerdo con el indicador de pobreza certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Es-tadística- DANE.


- Pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales.

- Construcción de la infraestructura, mantenimiento, pago de ser-vicios públicos y funcionamiento de las instituciones educativas.


- Provisión de la canasta educativa.- Las destinadas a mantener, evaluar y promover la calidad educa-

tiva.- Pago de transporte escolar.

Participaciones en salud

Participan en la asignación de estos recursos los departamentos, distritos y municipios.


Los recursos de los componentes subsidio a la demanda y prestación de servicios a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda se distribuyen teniendo en cuenta la población atendida, la equidad y la eficiencia administrativa.

Los recursos del componente acciones de salud pública se distribuyen, según el artículo 52 de la Ley 715 de 2001, teniendo en cuenta:- La población por atender, entendida como la participación de la

población de cada entidad territorial en la población total nacio-nal.

- La equidad, entendida como el peso relativo que se asigna a cada entidad territorial en función del nivel de pobreza y los riesgos en salud pública.

- La eficiencia administrativa, medida por el cumplimiento de los niveles de cobertura útil establecidos para cada biológico del Plan Ampliado de Inmunizaciones por cada municipio, distrito y co-rregimiento departamental, de acuerdo a las metas fijadas por el Ministerio de la Protección Social.


- Financiación o cofinanciación de subsidios a la demanda, de ma-nera progresiva hasta lograr sostener la cobertura total.

- Prestación del servicio de salud a la población pobre en lo no cu-bierto con subsidios a la demanda.


- Acciones de salud pública, definidos como prioritarios para el país por el Ministerio de Protección Social.

Participaciones en agua potable y saneamiento básicoParticipan en la asignación de estos recursos los departamentos,

distritos y municipios.


- Déficit de coberturas, calculadas de acuerdo con el número de personas carentes del servicio de acueducto y alcantarillado de la respectiva entidad territorial, en relación con el número total de personas carentes del servicio en el país.

- Población atendida y balance del esquema solidario, para lo cual se tiene en consideración la estructura de los usuarios por estrato, las tarifas y el balance entre los subsidios y los aportes solidarios en cada distrito y municipio.

- Esfuerzo de la entidad territorial en la ampliación de coberturas, tomando en consideración los incrementos de la población aten-dida en acueducto y alcantarillado de cada distrito o municipio, en relación con los incrementos observados a nivel nacional.

- Nivel de pobreza del respectivo distrito o municipio medido a tra-vés del Indice de Necesidades Básicas Insatisfechas, o el indicador que lo sustituya, determinado por el DANE.

- Cumplimiento de criterios de eficiencia fiscal y administrativa de cada entidad territorial en la gestión sectorial, considerando los costos en que incurren los municipios de categorías 3ª, 4ª, 5ª y 6ª, por concepto de gastos de energía eléctrica utilizada para el bombeo.

Destinación, según la Ley 1176 de 2007, artículo 11- Los subsidios, de conformidad con la ley.- Pago del servicio de la deuda - Preinversión en diseños, estudios e interventorías para proyectos

del sector de agua potable y saneamiento básico.- Formulación, implantación y acciones de fortalecimiento de es-

quemas organizacionales para la administración y operación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo.


- Construcción, ampliación, optimización y mejoramiento de los sistemas de acueducto y alcantarillado, e inversión para la pres-tación del servicio público de aseo.

- Programas de macro y micromedición.- Programas de reducción de agua no contabilizada.- Adquisición de los equipos requeridos para la operación de los

sistemas de agua potable y saneamiento básico.- Participación en la estructuración, implementación e inversión

en infraestructura de esquemas regionales de prestación de los municipios.

Participaciones en propósito general

Participan en la asignación de estos recursos los distritos y los municipios.

Criterios de distribución, Ley 1176 de 2007, artículo 23El 17% se distribuye entre los municipios menores de 25.000

habitantes, así:- El 60% según la pobreza relativa, para lo cual se toma el grado de

pobreza de cada municipio medido con el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas –NBI- o el indicador que lo sustituya deter-minado por el DANE, en relación con el nivel de pobreza relativa nacional.

- El 40% en proporción a la población urbana y rural, para lo cual se toma la población urbana y rural del municipio en la respec-tiva vigencia y su proporción sobre la población urbana y rural total del país, según los datos de población certificados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, que deben tener en cuenta la información sobre la población desplazada.

El 83% se distribuye entre los distritos y municipios, incluidos los menores de 25.000 habitantes, así:

- El 40% según la pobreza relativa, para lo cual se toma el grado de pobreza de cada distrito o municipio medido con el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas –NBI–, o el indicador que lo


sustituya determinado por el DANE, en relación con el nivel de pobreza relativa nacional.El indicador de distribución para cada municipio y distrito será el

resultado de dividir su NBI entre la sumatoria de los NBI de todos los municipios y distritos del país. Este indicador para cada municipio se multiplicará por el monto total de recursos a distribuir por el criterio de pobreza relativa.- El 40% en proporción a la población urbana y rural, para lo cual

se toma la población urbana y rural del distrito o municipio en la respectiva vigencia y su proporción sobre la población urbana y rural total del país, según los datos de población certificados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, que deben tener en cuenta la información sobre la población des-plazada.

- El 10% por eficiencia fiscal, entendida como el crecimiento pro-medio de los ingresos tributarios per cápita de las tres últimas vigencias fiscales. La información sobre la ejecución de ingresos tributarios es la informada por las entidades territoriales y refren-dada por la Contaduría General de la Nación antes del 30 de junio de cada año.Los recursos asignados por este criterio no pueden superar el 50%

de lo asignado por los criterios de población y pobreza relativa.- El 10% por eficiencia administrativa en la racionalización del gasto,

entendida como el incentivo a los distritos y municipios que cum-plan con los límites establecidos para los gastos de funcionamiento de la administración central de que trata la Ley 617 de 2000 o las normas que la modifiquen, sustituyan o adicionen. El indicador de distribución será la diferencia entre el límite establecido por la Ley 617 de 2000 y el porcentaje de gastos de funcionamiento cer-tificado para cada municipio y distrito, por la Contraloría General de la República.Los recursos asignados por este criterio no pueden superar el 50%

de lo asignado por los criterios de población y pobreza relativa.Los municipios, una vez descontada la destinación para inversión

u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración,


cuando así lo requieran, y la asignación correspondiente a los municipios menores de 25.000 habitantes; deben destinar el 4% para deporte y recreación, el 3% para cultura y el 10% para el FONPET.


- Deporte y recreación: planear y desarrollar programas y activida-des que permitan fomentar la práctica del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación física en su territorio; construir, administrar, mantener y adecuar los respec-tivos escenarios deportivos y. cooperar con otros entes deportivos públicos y privados para el cumplimiento de los objetivos previstos en la ley.

- Cultura: fomentar el acceso, la innovación, la creación y la produc-ción artística y cultural; apoyar y fortalecer los procesos de infor-mación, investigación, comunicación y formación y las expresiones multiculturales; apoyar la construcción, dotación, sostenimiento y mantenimiento de la infraestructura cultural del municipio, apoyar el desarrollo de las redes de información cultural y bienes y ser-vicios e instituciones culturales y apoyar el desarrollo de eventos culturales.

- Servicios públicos: construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento en infraestructura de servicios públicos, tales como electrificación, suministro, mantenimiento y expansión del alum-brado público, entre otras actividades.

- Vivienda: promover programas otorgando subsidios, de confor-midad con los criterios de focalización nacionales.

- Sector agropecuario: promover, financiar o participar en pro-yectos de desarrollo del área rural; prestar directa o indirecta-mente el servicio de asistencia técnica agropecuaria y promover mecanismos de asociación y alianzas de pequeños y medianos productores.

- Transporte: construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del municipio, instalaciones portuarias, fluviales, marítimas, aeropuertos, terminales de transporte.


- Medio ambiente: acciones para la preservación y la defensa del medio ambiente en el municipio; ejecutar obras y proyectos de descontaminación, irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones; realizar actividades necesarias para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas y micro-cuencas hidrográficas.

- Centros de reclusión: en coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC–, los municipios podrán apoyar la creación, fusión o supresión, dirección, organización, adminis-tración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad.

- Prevención y atención de desastres: prevenir y atender desastres de la jurisdicción, adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos, contratación de cuer-pos de bomberos voluntarios, si no tiene cuerpos de bomberos oficiales.

- Promoción del desarrollo: promover asociaciones y concertar alianzas estratégicas para apoyar el desarrollo industrial y em-presarial del municipio y en general las actividades generadoras de empleo, promover la capacitación y la asesoría empresa-rial.

- Atención a grupos vulnerables: programas de apoyo integral a grupos como la población infantil, ancianos, desplazados o madres cabeza de hogar.

- Equipamiento municipal: construir, ampliar, mantener la infraes-tructura del edificio municipal, plazas públicas, cementerio, ma-tadero, plaza de mercado y demás bienes de uso público, cuando sean de su propiedad.

- Desarrollo comunitario: promover mecanismos de participación comunitaria.

- Fortalecimiento institucional: capacitación, reorganizaciones ad-ministrativas, asesoría y asistencia técnica, cofinanciación cada dos años de la actualización del Sisben y estudios de preinversión.


- Justicia: inspecciones de policía y comisarías de familia.- Empleo: promover el empleo y la protección a los desempleados.

Participaciones para la atención integral de la primera infanciaParticipan en la asignación de estos recursos los distritos, municipios

y las áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés.

Criterios de distribuciónLa población de cero a seis años y el índice de necesidades básicas

insatisfechas.

Destinación- Construcción de infraestructuras adecuadas para la atención inte-

gral a la primera infancia.- Adecuación de la infraestructura de los hogares infantiles y/o

hogares agrupados pertenecientes a los programas del Instituto Colombiano de Bienestar familiar -ICBF o adecuación de infra-estructuras municipales de programas de atención a la primera infancia.

- Adquisición de materiales para la promoción del desarrollo de los lenguajes, la literatura y la expresión artística en la primera infancia, entre otras destinaciones.Las acciones orientadas a la atención de la primera infancia con

estos recursos no deben generar gastos recurrentes.

3.2.3.2. RegalíasLa Constitución Política de Colombia consignó el tema de las

regalías en los artículos 332, 360 y 361.En tal sentido, señaló que el Estado es propietario del subsuelo y de

los recursos naturales no renovables, motivo por el cual la explotación de los referidos recursos naturales no renovables debe causar a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía.

Los recursos naturales no renovables cuya explotación genera regalías son: hidrocarburos, carbón, níquel, hierro y cobre, esmeraldas


y piedras preciosas, oro, plata y platino, sal, calizas, yesos, arcillas, entre otros.

Las regalías pueden ser directas e indirectas:

Directas

Son aquellas asignadas a las entidades territoriales en cuya jurisdicción se explotan recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transportan los recursos explotados o sus productos derivados.

Según el artículo 2 de la Ley 1283 de 2009 que modificó la Ley 756 de 2002, que a la vez modificó la Ley 141 de 1994, por la cual se creó el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se reguló el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecieron las reglas para su liquidación y distribución y se dictaron otras disposiciones; los recursos de regalías distribuidos a los departamentos productores tiene la siguiente destinación:- El 90% a inversión en proyectos prioritarios que estén contemplados

en el plan general de desarrollo del departamento o en los planes de desarrollo de sus municipios, y de estos, no menos del 50% para los proyectos prioritarios que estén contemplados en los planes de de-sarrollo de los municipios del mismo departamento, que no reciban regalías directas, de los cuales no podrán destinarse más del 15% a un mismo municipio. En cualquier caso, tendrán prioridad aquellos proyectos que beneficien a dos o más municipios. De este porcentaje, las entidades beneficiarias deben destinar como mínimo el 1% de estos recursos a proyectos de inversión en nutrición y seguridad alimentaria para lo cual suscribirán convenios interadministrativos con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF.

- Hasta el 10% para la interventoría técnica de los proyectos que se ejecuten con estos recursos.Para el caso de recursos que no provengan de proyectos de

hidrocarburos, se destinará el 7.5% para la interventoría técnica de los proyectos que se ejecuten con dichos recursos y el 2.5% a sufragar los costos de manejo y administración que tengan las entidades de


orden nacional a cuyo cargo esté la función de recaudo y distribución de regalías y compensaciones.

Mientras las entidades departamentales no alcancen coberturas mínimas en indicadores de mortalidad infantil, cobertura básica de salud y educación, agua potable y alcantarillado, la entidad departamental correspondiente deberá asignar no menos del 60% del total de sus regalías para estos propósitos. En el presupuesto anual se separarán claramente los recursos provenientes de las regalías que se destinen a los sectores señalados.

Los recursos de regalías distribuidos a los municipios productores y a los municipios portuarios, tendrán la siguiente destinación, según la Ley 1283 de 2009, artículo 1:- El 90% a inversión en proyectos de desarrollo municipal y distri-

tal, contenidos en el plan de desarrollo, con prioridad para aque-llos dirigidos a la construcción, mantenimiento y mejoramiento de la red terciaria a cargo de las entidades territoriales, proyectos productivos, saneamiento ambiental y para los destinados en inversiones en los servicios de salud, educación básica, media y superior pública, electricidad, agua potable, alcantarillado y demás servicios públicos básicos esenciales, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 129 del Código de Minas, Ley 685 de 2001. De este porcentaje, las entidades beneficiarias deben desti-nar como mínimo el 1% de estos recursos a proyectos de inversión en nutrición y seguridad alimentaria para lo cual suscribirán convenios interadministrativos con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF.

- Hasta el 10% para la interventoría técnica de los proyectos que se ejecuten con estos recursos.Para el caso de recursos que no provengan de proyectos de

hidrocarburos, se destinará el 7.5% para la interventoría técnica de los Proyectos que se ejecuten con dichos recursos y el 2.5% a sufragar los costos de manejo y administración que tengan de orden nacional a cuyo cargo esté la función de recaudo y distribución de regalías y compensaciones.

Mientras las entidades municipales no alcancen coberturas mínimas en los sectores de salud, educación, agua potable, alcantarillado y


mortalidad infantil, asignarán por lo menos el 75% del total de sus participaciones para estos propósitos. En el Presupuesto anual se separarán claramente los recursos provenientes de las regalías que se destinen para los fines antes descritos

IndirectasSon aquellas no asignadas directamente a los departamentos

y municipios productores, así como a los municipios portuarios, marítimos o fluviales por donde se transportan los recursos explotados o sus productos derivados, cuya administración corresponde al Fondo Nacional de Regalías58. Sus recursos se destinan a la promoción de la minería, medio ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo.

Pueden acceder a estos recursos las entidades territoriales, los resguardos indígenas y otras entidades del orden nacional, a través de proyectos definidos como prioritarios en sus planes de desarrollo, acompañados de estudios de factibilidad o preinversión.

Los criterios generales para la aprobación de proyectos elegibles son:- El equilibrio regional con base en las necesidades básicas insatis-

fechas de la población.- El desarrollo armónico del país y de las distintas regiones que lo

conforman, según las previsiones contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo.

- La distribución de los recursos del Fondo Nacional de Regalías entre los proyectos presentados para financiar el fomento de la minería, la protección del medio ambiente y los proyectos regio-nales de inversión en el país.

- El impacto ambiental, social y económico de los proyectos.- El grado de participación de las corporaciones autónomas regio-

nales, en el estudio, diseño y ejecución de los proyectos.- Los efectos causados a la respectiva entidad territorial como conse-

cuencia de las actividades de exploración, transporte, manejo y em-barque de los recursos naturales no renovables o de sus derivados.

58 Establecimiento público con personería jurídica, adscrito al Departamento Nacional de Pla-neación.


- La financiación de los planes de desarrollo de la respectiva entidad territorial y la densidad poblacional. Los recursos por este concepto son recaudados y administrados por

la Dirección General del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Monto de las regalías

La explotación de recursos naturales no renovables de propiedad del Estado, sobre el valor de la producción en boca o borde de mina o pozo, según corresponda, genera como regalía el siguiente porcentaje, según el artículo 16 de la ley 756 de 2002:

Carbón, cuando la explotación es mayor a 3 millones de toneladas anuales el 10% y cuando la explotación es menor a 3 millones de toneladas anuales el 5%, níquel el 12%, hierro y cobre el 5%, oro y plata el 4%, oro de aluvión en contratos de concesión el 6%, platino el 5%, sal el 12%, calizas, yesos, arcillas y grava el 1%, minerales radiactivos el 10%, minerales metálicos el 5%, minerales no metálicos el 3% y materiales de construcción el 1%.

Para el caso de la explotación de hidrocarburos, el porcentaje de la regalía varía entre el 8% y el 25%, según el cuadro No. 12.

Cuadro No. 12

MONTO DE LAS REGALIAS POR LA EXPLOTACION DE HIDROCARBUROS

Barriles PorcentajeHasta 5.000 barriles por día 8%Entre 5.000 y 125.000 barriles por día 8 + (producción - 5.000) * 0,10Entre 125.000 y 400.000 barriles por día 20%Entre 400.000 y 600.000 barriles por día 20+ (producción - 400.000) * 0,025

Más de 600.000 barriles por día 25%


Distribución de algunas regalías

- Regalías derivadas de la explotación de hidrocarburos, artículo 27, Ley 756 de 2002.


Cuadro No. 13

DISTRIBUCION DE LAS REGALIAS DERIVADAS DE LA EXPLOTACION DE HIDROCARBUROS

Entidad % general (1).

% si la producción total de un munici-pio o distrito es me-nor a 10.000 barriles promedio diario (2).

% si la producción to-tal de un municipio o distrito es mayor a 10.000 e inferior a 20.000 barriles prome-dio diario (3).

Departamentos pro-ductores 47.5% 52% 47.5%

Municipios o distritos productores 12.5% 32% 25%

Municipios o distritos portuarios 8% 8% 8%

Fondo Nacional de Re-galías 32% 8% 19.5%


Cuando la producción total de hidrocarburos de un municipio o distrito sea superior 20.000 e inferior a 50.000 barriles promedio mensual diario, las regalías correspondientes a los primeros 20.000 barriles se distribuyen de acuerdo con las columnas 3 y 2 y el excedente en la forma establecida en la columna 1 del cuadro No. 13.

- Regalías derivadas de la explotación de carbón, Ley 141 de 1994, artículo 32.

Cuadro No. 14

DISTRIBUCION DE LAS REGALIAS DERIVADAS DE LA EXPLOTACION DE CARBON

Entidad% si las explotaciones son mayores a tres mi-llones de toneladas anuales.

% si las explotaciones son menores a tres millones de toneladas anuales.

Departamentos pro-ductores 42% 45%

Municipios o distritos productores 32% 45%

Municipios o distritos portuarios 10% 10%

Fondo Nacional de Regalías 16% 0%



- Regalías derivadas de la explotación de níquel, Ley 141 de 1994, artículo 33.Cuadro No. 15

DISTRIBUCION DE LAS REGALIAS DERIVADAS DE LA EXPLOTACION DE NIQUEL

Entidad PorcentajeDepartamentos productores 55%Municipios o distritos productores 37%Municipios o distritos portuarios 1%Fondo Nacional de Regalías 7%


- Regalías derivadas de la explotación de hierro, Ley 141 de 1994, artículo 34.

Cuadro No. 16

DISTRIBUCION DE LAS REGALIAS DERIVADAS DE LA EXPLOTACION DE HIERRO



- Regalías derivadas de la explotación de cobre. Ley 141 de 1994, artículo 34.

Cuadro No. 17

DISTRIBUCION DE LAS REGALIAS DERIVADAS DE LA EXPLOTACION DE COBRE



- Regalías derivadas de la explotación de piedras preciosas, artículo 20 de la Ley 756 de 2002.


Cuadro No. 18

DISTRIBUCION DE LAS REGALIAS DERIVADAS DE LA EXPLOTACION DE PIEDRAS PRECIOSAS

Entidad PorcentajeDepartamento de Cundinamarca 10%Departamento de Boyacá 10%Municipio de Muzo 6%Municipio de Quípama 6%Municipio de San Pablo de Borbur 6%Municipio de Maripí 6%Municipio de Pauna 6%Municipio de Buena Vista 3%Municipio de Otanche 5%Municipio de Coper 3%Municipio de Briceño 3%Municipio de Tununguá 3%Municipio de La Victoria 3%Municipio de Chivor 6%Municipio de Macanal 3%Municipio de Almeida 3%Municipio de Somondoco 3%Municipio de Chiquinquirá 3%Municipio de Caldas 2%Municipio de Ubalá 3%Municipio de Gachalá 3%Municipio de Guayatá 2%Fondo Nacional de Regalías 2%


- Regalías derivadas de la explotación de sal, ley 141 de 1994, artículo 37.

Cuadro No. 19

DISTRIBUCION DE LAS REGALIAS DERIVADAS DE LA EXPLOTACION DE SAL




3.2.3.3. Transferencias del sector eléctricoDe conformidad con la Ley 99 de 1993, artículo 45, las empresas

generadoras de energía hidroeléctrica cuya potencia nominal instalada total supere los 10.000 kilovatios, deben transferir el 6% de las ventas brutas de energía por generación propia, de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque señale la Comisión de Regulación Energética, así:- El 3% para las corporaciones autónomas regionales que tengan

jurisdicción en el área donde se encuentra localizada la cuenca hidrográfica y el embalse. Estos recursos deben ser destinados a la protección del medio ambiente y a la defensa de la cuenca hidrográfica y del área de influencia del proyecto.

- El 3% para los municipios y distritos localizados en la cuenca hi-drográfica, distribuidos de la siguiente manera: el 1.5% para los municipios y distritos de la cuenca hidrográfica que surte el em-balse y el 1.5% para los municipios y distritos donde se encuentra el embalse. Cuando los municipios sean a la vez cuenca y embalse, participarán proporcionalmente en las transferencias.En el caso de centrales térmicas, la transferencia será del 4%,

distribuido de la siguiente manera:- El 2.5 para la corporación autónoma regional para la protección

del medio ambiente del área donde está ubicada la planta.- El 1.5% para el municipio donde está situada la planta generadora.

De los recursos de las transferencias del sector eléctrico –TSE–, se puede destinar hasta el 10% para gastos de funcionamiento.

Los municipios deben invertir sus recursos de las TSE en obras previstas en el plan de desarrollo municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento básico y mejoramiento ambiental, es decir, la ejecución de obras de acueductos urbanos y rurales, alcantarillados, tratamientos de aguas y manejo y disposición de desechos líquidos y sólidos.

3.2.4. Tasas3.2.4.1. Licencias urbanísticas

De conformidad con el artículo 1 del Decreto 564 2006, para adelantar obras de urbanización, parcelación, loteo o subdivisión


de predios; de construcción, ampliación, adecuación, reforzamiento estructural, modificación, demolición de edificaciones, y para la intervención y ocupación del espacio público, se requiere de licencia antes de la iniciación, expedida por la dependencia competente del municipio, con sujeción al plan de ordenamiento territorial, planes parciales que para el adecuado uso del suelo y del espacio público, tenga adoptado el municipio y las normas urbanísticas que los desarrollen o complementen y en la leyes y demás disposiciones que expida el Gobierno Nacional.

La tarifa la determina el concejo, teniendo en cuenta el número de metros de construcción y el estrato socioeconómico, funda-mentalmente.

3.2.4.2. Transporte público municipal

Son los valores que deben pagar al municipio las empresas transportadoras, los propietarios de vehículos de servicio público, o cualquier persona natural o jurídica, según el caso, en virtud de trámites realizados ante el municipio, previamente definidos por el Código Nacional de Tránsito y Transportes.

Las tarifas por estos servicios las determina el concejo.

3.2.4.3. Otras tasas

Publicación de contratos en la gaceta municipal, cuya tarifa la determina el concejo, entre otras tasas.

3.2.5. Rentas contractuales

Son recursos que se perciben por el uso de bienes públicos, por lo general, dados por el municipio en concesión a particulares mediante subasta pública, entre los que se encuentran los mataderos, las plazas de mercado y de ferias, los terminales de transporte, entre otros.

3.2.6. Multas

Las multas se imponen a quienes infrinjan o incumplan disposiciones legales o contractuales dentro de la jurisdicción del municipio.

113Gastos Municipales

4. GASTOS MUNICIPALES

Con frecuencia escuchamos a los administradores públicos en general manifestar falta de recursos para atender las necesidades de las comunidades, situación válida en parte, pues los problemas fiscales en gran medida, también se deben a ineficiencias en la asignación de dichos recursos.

Las administraciones municipales tienen en el gasto público un instrumento de dirección económica que bien utilizado contribuye a una buena gestión fiscal, en la medida en que los ingresos municipales son invertidos en la satisfacción de necesidades colectivas.

El gasto público es un elemento que sirve para redistribuir el ingreso, proveer bienes y servicios públicos y estimular el crecimiento económico a nivel municipal.

4.1. PRINCIPIOS DEL GASTO PÚBLICO

En cuanto a los principios del gasto público, encontramos los siguientes:- Legalidad, según el cual no es posible efectuar gasto público que

no haya sido autorizado por una norma legal. En tal sentido, de conformidad con el artículo 38 del Estatuto Orgánico de Presu-puesto, (Decreto 111 de 1996), en el presupuesto de gastos del mu-nicipio sólo se podrán incluir las siguientes apropiaciones: gastos destinados a cumplir con el plan municipal de desarrollo, créditos judicialmente reconocidos y gastos decretados conforme a la ley, entre los que se encuentran los destinados al funcionamiento del municipio.

- Progresividad, en alusión a que el gasto público debe favorecer en mayor proporción a las personas de más bajos recursos económicos, y servir así, como mecanismo de redistribución.


- Eficiencia, que busca asegurar rentabilidad social positiva de las erogaciones públicas, es decir, que los beneficios sociales sean mayores a los costos sociales.

- Beneficio, referido a que el gasto público debe tener cobertura sobre el mayor número posible de ciudadanos.

- Moralidad, en el sentido de que los gastos públicos están dirigi-dos a beneficiar a todo el ente colectivo, de tal manera que haya responsabilidad y ética en su manejo.

- Generalidad, al no existir privilegios en la prestación de los ser-vicios públicos y en la realización de los gastos.

4.2. EL GASTO PÚBLICO SOCIAL

Consignado en la Constitución Política en el artículo 350. Consiste en el gasto orientado a satisfacer las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, vivienda y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programado tanto en funcionamiento como en inversión.

El gasto público social debe ser focalizado hacia las personas pobres sobre la base de subsidios a la demanda59.

El gasto público social del municipio no se podrá disminuir con respecto al año anterior y podrá estar financiado con rentas propias del respectivo municipio.

4.3. CLASIFICACIÓN DEL GASTO PÚBLICO

El gasto público, como instrumento de mediación entre el Estado y la sociedad civil, se clasifica desde diferentes puntos de vista.

Ortega y García (2004) lo clasifican de la siguiente forma:

59 El subsidio a la demanda consiste en la financiación de usuarios pobres a través de subsidios, recursos que por lo general son entregados a empresas privadas para que le presten servicios a dichos usua-rios, mientras que el subsidio a la oferta se refiere a la predisposición material o de infraestructura institucional que posee el Estado para prestar servicios y, de esta forma, satisfacer necesidades de la comunidad.


- Desde el punto de vista económico que se divide en gastos de consumo y pagos de la deuda pública.

- Desde el punto de vista del capital que se clasifica en gastos de desarrollo económico, gastos de desarrollo cultural y social y gastos de desarrollo comunal.

- Desde el punto de vista funcional reflejado en servicios genera-les, económicos, culturales y sociales, comunales y gastos no cla-sificados.

- Desde el punto de vista institucional, representado en gastos de las ramas del poder público.

- Desde el punto de vista de las actividades. Tiene que ver con las funciones que realiza cada organismo estatal para determinar la forma como pueden realizarse los diversos programas.

- Clasificación por objeto del gasto, referido a los aspectos contables de las operaciones gubernamentales.El Decreto 111 de 1996, artículo 36, clasifica los gastos en

funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión.Para el caso del municipio, los gastos de funcionamiento clasifican

en servicios personales, gastos generales y transferencias.Los servicios personales se clasifican en asociados a la nómina,

servicios personales indirectos, contribuciones inherentes a la nómina al sector privado y contribuciones inherentes a la nómina al sector público.

Los servicios personales asociados a la nómina60 se clasifican, entre otros, en sueldos de personal de nómina, gastos de representación, auxilio de transporte, prima de navidad, prima técnica, prima de servicios, prima de vacaciones, bonificaciones, indemnización por vacaciones y otros servicios personales asociados a la nómina.

Los servicios personales indirectos pueden ser supernumerarios, remuneración servicios técnicos, honorarios, jornales, indemni-zaciones.

60 De conformidad con el Decreto 1919 de 2002, los empleados públicos de los municipios gozan del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional.


Los gastos generales pueden ser adquisición de bienes, como compra de equipo y materiales y suministros y adquisición de servicios, tales como mantenimiento, servicios públicos, arrendamientos, viáticos y gastos de viaje, impresos y publicaciones, comunicaciones y transporte, seguros, impuestos, inhumación de cadáveres, sentencias y conciliaciones, afiliaciones y fondo de compensación.

Las transferencias pueden ser transferencias al sector público y transferencias de previsión y seguridad social.

El servicio de la deuda se clasifica en amortizaciones y costos, expresados en intereses y comisiones.

Los gastos de inversión se clasifican en educación, salud, agua potable y saneamiento básico, cultura, recreación y deporte, servicios públicos, vivienda, materia agropecuaria, transporte, medio ambiente, centros de reclusión, prevención y atención de desastres, promoción del desarrollo, atención a grupos vulnerables, equipamiento municipal, desarrollo comunitario, fortalecimiento institucional, justicia, empleo, primera infancia y alimentación escolar.

4.4. GASTOS DE FUNCIONAMIENTO

Los gastos de funcionamiento están conformados por las erogaciones indispensables para ejercer la administración del municipio.

4.4.1. Servicios personales

Son las erogaciones del presupuesto público destinadas al pago de la nómina de funcionarios de planta y demás personal que presta sus servicios al municipio de forma continua o discontinua.

4.4.1.1. Servicios personales asociados a la nómina

Se refiere a la remuneración por concepto de sueldos y demás factores salariales legalmente establecidos, de los servidores públicos vinculados a la planta de personal del municipio.


Sueldos de personal de nómina

Pago de las remuneraciones, mensual o quincenal, a los empleados públicos y trabajadores oficiales como retribución a los servicios laborales prestados al municipio. En este rubro no se incluyen los contratos administrativos por prestación de servicios.

Para proveer un cargo público debe estar previsto en la respectiva planta de personal, de lo contrario el nominador incurrirá en una acción indebida e ilegal y estará sujeto a las sanciones respectivas.

Gastos de representación

Es un sobresueldo o remuneración especial pagada por el desempeño de cargos directivos o de nivel superior de la administración municipal y establecidos conforme a la ley.

Auxilio de transporte

Corresponde a un pago recibido por todo trabajador que devengue menos de dos salarios mínimos, en cuantía y condiciones establecidas por las disposiciones legales vigentes. Cuando el municipio suministre el transporte a sus servidores no habrá lugar a este reconocimiento.

Prima de navidad

Pago a que tienen derecho los empleados públicos y, según lo contratado, los trabajadores oficiales, equivalente a un mes de remuneración o liquidado proporcionalmente al tiempo laborado, que se pagará en la primera quincena del mes de diciembre.

Prima técnica

Reconocimiento económico a algunos servidores públicos, calificados y preparados, que se pagará de acuerdo al cargo que desempeñan, fundamentalmente orientado a labores especializadas y de dirección y responsabilidad, una vez sea otorgada conforme a


los requerimientos legales. La cuantía de esta prima posee un tope máximo del 50% del sueldo y su valor es reajustable en la misma proporción al aumento de la asignación básica mensual.

Prima de servicios

Pago a que tienen derecho los empleados públicos y, según lo contratado, los trabajadores oficiales, en forma proporcional al tiempo laborado, de conformidad con la Sentencia C-401 de 1998.

Prima de vacaciones

Se determina para el empleado público como la mitad del sueldo y es cancelada cuando hace uso del periodo de vacaciones.

Indemnización por vacaciones

Comprende la compensación en dinero por vacaciones61 causadas y no disfrutadas que se paga al personal que se desvincula o a quienes, por necesidades del servicio no pueden tomarlas en tiempo. La afectación de este rubro requiere resolución motivada suscrita por el funcionario municipal competente.

Bonificaciones

La bonificación por servicios prestados implica un beneficio especial que se cancela a todo funcionario público por el servicio prestado por cada año en forma continua.

De acuerdo con el sistema de contratación firmado también puede favorecer a algunos trabajadores oficiales.

La bonificación especial de recreación consiste en el pago a los empleados públicos y, según lo contratado, a los trabajadores oficiales, equivalente a dos (2) días de la asignación básica mensual que les

61 Se otorgan por resolución. Los empleados públicos tienen derecho a 15 días hábiles de vacaciones por cada año trabajado.


corresponda en el momento de iniciar el disfrute del respectivo periodo vacacional.

También existe la bonificación de dirección para alcaldes, de conformidad con el Decreto 1390 de 2008.

Otros servicios asociados a la nómina

Corresponde a aquellos gastos por servicios personales asociados a la nómina que no se encuentran bajo las denominaciones anteriores, tales como horas extras y días festivos y demás obligaciones legales o convencionales.

4.4.1.2. Servicios personales indirectos

Son gastos destinados a atender la contratación de personas jurídicas y naturales para que presten servicios calificados o profesionales, cuando no puedan ser desarrollados con personal de planta. También incluye la remuneración del personal que se vincule al municipio en forma ocasional para desarrollar actividades temporales o para suplir a los servidores públicos en casos de licencias o vacaciones.

Supernumerarios

Son remuneraciones al personal ocasional que la ley autorice vincular para suplir a los empleados públicos en caso de licencias o vacaciones, o para desarrollar actividades netamente transitorias que no pueden atenderse con el personal de planta. . Por este rubro se pagarán las prestaciones sociales y las transferencias si legalmente tienen derecho a ellas. En ningún caso la vinculación de este personal excederá el término de 3 meses, salvo autorizaciones de acuerdo con las normas.

Remuneración servicios técnicos

Son pagos a personas naturales y jurídicas por servicios calificados prestados para resolver necesidades propias del municipio, que


no pueden ser atendidos por personal de planta o que requieren conocimientos especializados.

Honorarios

Corresponde a erogaciones efectuadas por la contratación de servicios profesionales realizados de manera esporádica y transitoria para ejercer actividades relativas al cumplimiento de funciones o a la atención de los negocios del municipio, que no son ordinarios o cuando no es posible resolverse con el personal de la planta existente.

Jornales

Corresponde a los pagos que realiza el municipio a aquellas personas que realizan actividades laborales ocasionales, eventuales o transitorias, es decir, no mayores a una semana, cuando los requerimientos así lo exijan y las actividades sean imposibles de desarrollar por el personal de planta.

Indemnizaciones

Pagos en que puede incurrir el municipio por despidos, merma de capacidad laboral, insubsistencias o reestructuraciones, de conformidad con la ley.

4.4.1.3. Contribuciones inherentes a la nómina62 al sector privado

Corresponde a las contribuciones legales que debe hacer el municipio como empleador que tiene como base la nómina del personal de planta, destinadas a entidades del sector privado, tales como cajas de compensación familiar, fondos administradores de

62 Los aportes parafiscales corresponden al 9% del valor de la nómina del municipio, distribuidos así: 4% para las cajas de compensación familiar respectivas, 3% para el ICBF, 0.5% para el SENA, el 0.5% para la ESAP y el 1% para los institutos técnicos y escuelas industriales.

Los aportes para salud corresponden al 12.5% del valor del salario del empleado, pagaderos a razón del 4% por parte de éste y del 8.5% por parte del municipio.

Los aportes para pensión corresponden al 16% del valor del salario del empleado, pagaderos a razón del 4% por parte de éste y del 12% por parte del patrón.


pensiones y cesantías, empresas promotoras de salud privadas, así como las administradoras privadas de aportes que se destinan para accidentes de trabajo y enfermedad profesional.

4.4.1.4. Contribuciones inherentes a la nómina al sector público

Corresponde a las contribuciones legales que debe hacer el municipio como empleador, que tienen como base la nómina del personal de planta destinadas a entidades del sector público, tales como SENA, ESAP, ICBF, institutos técnicos y escuelas industriales, Fondo Nacional de Ahorro, fondos administradores de cesantías y pensiones, empresas promotoras de salud públicas, así como las administradoras públicas de aportes que se destinan para accidentes de trabajo y enfermedad profesional.

4.4.2. Gastos generales

Corresponde a aquellas partidas de gasto dirigidas a abastecer y dotar las necesidades físicas que tenga el municipio para poder cumplir sus finalidades y objetivos.

4.4.2.1. Adquisición de bienes

Corresponde a la compra de bienes muebles destinados a apoyar el desarrollo de las funciones del municipio.

Compra de equipo

Adquisición de bienes tangibles de consumo duradero que deben inventariarse. Las adquisiciones se deben hacer con sujeción a un plan de compras

Materiales y suministros

Adquisición de bienes de consumo final, que no son objeto de devolución, como: papelería, útiles de escritorio, elementos de


cafetería y aseo, cintas y discos compactos para computadores y máquinas de escribir, insumos automotores (excepto los repuestos), drogas y materiales desechables de laboratorio y de uso médico, elementos para campañas agrícolas, de salud pública y educativas, entre otros. También incluye la dotación de vestidos y uniformes de los funcionarios.

4.4.2.2. Adquisición de servicios

Comprende la contratación y el pago a personas jurídicas y naturales por la prestación de un servicio que complementa el desarrollo de las funciones del municipio y permiten mantener y proteger los bienes que son de su propiedad o están a su cargo, así como los conceptos de tasas a que esté sujeto el municipio.

MantenimientoCorresponde a los gastos incurridos para la reparación, conservación

y mantenimiento de bienes muebles e inmuebles del municipio, incluyendo la compra de los repuestos y accesorios que sean indispensables para lograr este objetivo. También incluyen las contrataciones de vigilancia y aseo.

Servicios públicos Concierne el pago de servicios de acueducto, alcantarillado, energía

eléctrica, teléfono, aseo y recolección de basuras y demás servicios domiciliarios, telefonía celular. Incluye su instalación y traslado.

ArrendamientosHace referencia al alquiler de bienes muebles e inmuebles necesarios

para el adecuado funcionamiento del municipio.

Viáticos y gastos de viajeSe define como viáticos el reconocimiento para el alojamiento y

manutención de los funcionarios públicos y oficiales, éstos últimos según contrato, cuando deban trasladarse a otro lugar diferente a su


sede habitual de trabajo, previo acto administrativo. Los gastos de viaje corresponden a los pagos por pasajes y transporte del empleado. Por gastos de viaje no podrá pagarse la movilización al interior del perímetro urbano del empleado. Tampoco se pueden pagar gastos de viaje y viáticos a contratistas, salvo que se estipulare explícitamente en el respectivo contrato.

Impresos y publicacionesCorresponde a gastos en que se incurre por publicaciones y ediciones

de escritos, folletos, revistas, libros, avisos, documentos y formas, trabajos tipográficos, suscripciones y adquisiciones de periódicos, revistas y libros, elaboración de sellos, videos, autenticaciones, entre otras actividades similares.

Comunicaciones y transporteSe incorporan las erogaciones por concepto de correos, mensajería,

fax, alquiler de líneas, embalaje, acarreo de elementos, transporte colectivo de funcionarios y otros medios de comunicación y transporte.

SegurosCorresponde al costo previsto en los contratos o pólizas para

amparar los bienes muebles e inmuebles, de propiedad del municipio. La administración deberá adoptar las medidas que estime necesarias para garantizar que en caso de siniestro se reconozca la indemnización pertinente.

Este incluye las pólizas que amparan los riesgos profesionales, a empleados de manejos, ordenadores, seguros de vida de alcaldes, cuentadantes, cuyo valor debe ser proporcional a la responsabilidad de su manejo.

Impuestos y multasInvolucra el pago de impuestos nacionales y territoriales que por

mandato legal deba atender el municipio. Así mismo incluye las multas que la autoridad competente le imponga al municipio.


Inhumación de cadáveres

Corresponde a los gastos causados por cajas mortuorias, adecuación de bóvedas y demás servicios exequiales para aquellos cadáveres que no tienen dolientes o que fueron víctima de una catástrofe en sectores de escasos recursos económicos.

Sentencias y conciliacionesCorresponde a las erogaciones por concepto de condenas judiciales,

conciliaciones administrativas y laudos arbitrales debidamente ejecutoriados proferidos contra el municipio.

Estos gastos se deben presupuestar en cada sección presupuestal a la que corresponda el negocio respectivo y con cargo a sus apropiaciones se pagan las obligaciones que se deriven de éstos (Decreto 111 de 1996, artículo 45).

Afiliaciones

Son las cuotas que se pagan por afiliación y sostenimiento a las distintas federaciones y asociaciones donde el municipio figure como miembro o asociado.

Fondo de compensación

Este fondo tendrá una cuantía de hasta el 1% de los ingresos corrientes del municipio, con el propósito de atender faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento del municipio de la respectiva vigencia fiscal, y para los casos en que el ejecutivo y el órgano asesor en materia de hacienda califiquen de excepcional urgencia, para lo cual se deben efectuar los respectivos traslados presupuestales.

4.4.3. Transferencias corrientes

Comprende el traslado de recursos por parte del municipio a entes públicos o privados, de conformidad con la ley.


4.4.3.1. Transferencias al sector público

Corresponden a las apropiaciones que los órganos destinan con fundamento en un mandato legal a entidades y órganos públicos para que desarrollen un fin específico.

4.4.3.2. Transferencias de previsión y seguridad social

Se clasifican en pensiones y jubilaciones, en referencia a los pagos por concepto de nóminas de pensionados y jubilados que el municipio hace directamente; y en cesantías, cuando el municipio hace directamente los pagos al personal, conforme al régimen especial que le señale la ley o la norma legal que lo sustenta.

4.5. FINANCIACIÓN DE GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DEL MUNICIPIO

De conformidad con el artículo 3 de la Ley 617 de 2000, los gastos de funcionamiento de los municipios deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación.

Por lo anterior, los municipios no pueden financiar gastos de funcionamiento con recursos del sistema general de participaciones de forzosa inversión, los ingresos percibidos en favor de terceros que, por mandato legal o convencional, el municipio, esté encargado de administrar, recaudar o ejecutar; los recursos del balance, conformados por los saldos de apropiación financiados con recursos de destinación específica; los recursos de cofinanciación, las regalías y compensaciones, las operaciones de crédito público, salvo las excepciones que se establezcan en las leyes especiales sobre la materia, otros aportes y transferencias con destinación específica o de carácter transitorio y los rendimientos financieros producto de rentas de destinación específica

4.6. VALOR MÁXIMO DE LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS

El valor máximo de los gastos de funcionamiento de los municipios, de conformidad con el artículo 6 de la Ley 617 de 2000, durante cada


vigencia fiscal no podrán superar, como proporción de sus ingresos corrientes de libre destinación, según los límites relacionados en el cuadro No. 20:

Cuadro No. 20

PORCENTAJE MAXIMO DE LOS ICLD DESTINADOS A GASTOS DE FUNCIONAMIENTO

CATEGORIA LIMITE ICLDEspecial 50%Primera 65%Segunda y tercera 70%Cuarta, quinta y sexta 80%


Según al artículo 10 de la Ley 617 de 2000, el valor máximo de los gastos de las personerías, durante cada vigencia fiscal no podrán superar, como proporción de sus ICLD, los siguientes límites:

Cuadro No. 21

VALOR MAXIMO DE LOS GASTOS DE LAS PERSONERIAS

CATEGORIA LIMITEEspecial 1.6%Primera 1.7%Segunda 2.2%

Aportes máximos en la vigencia en salarios mínimos legales mensuales.

Tercera 350Cuarta 280Quinta 190Sexta 150


El valor máximo de los gastos de las contralorías municipales durante cada vigencia fiscal no podrán superar, como proporción de sus ICLD, los siguientes límites:

Cuadro No. 22

VALOR MAXIMO DE LOS GASTOS DE LAS CONTRALORIAS

CATEGORIA LIMITEEspecial 2.8%Primera 2.5%Segunda 2.8%



Durante cada vigencia fiscal los gastos de los concejos no podrán superar el valor correspondiente al total de los honorarios que se causen por el número de sesiones autorizado en la Ley 1148 de 2007, artículo 7, más el 1.5% de los ICLD.

Los concejos ubicados en cualquier categoría en cuyo municipio los ingresos de libre destinación no superen los mil millones de pesos anuales en la vigencia anterior, podrán destinar como aportes adicionales a los honorarios de los concejales para su funcionamiento en la siguiente vigencia 60 salarios mínimos mensuales legales.

El número máximo de sesiones ordinarias y extraordinarias de los concejos es el siguiente:

Cuadro No. 23

NUMERO MAXIMO DE SESIONES ORDINARIAS Y EXTRAORDINARIAS DE LOS CONCEJOS

CATEGORIA ORDINARIAS EXTRAORDINARIAS

Especial, 1 y 2 150 30

3, 4, 5, 6 70 12

Fuente: Leyes 136 de 1994 y 1148 de 2007.

No se podrán pagar honorarios por otras sesiones extraordinarias o por las prórrogas.

129Presupuesto Municipal

5. PRESUPUESTO MUNICIPAL

Para abordar el tema del presupuesto municipal63, es pertinente hacer referencia al sistema presupuestal, consignado en el artículo 6 del Decreto 111 de 1996, integrado por el plan financiero, el plan operativo anual de inversiones y el presupuesto anual del municipio.

5.1. EL PLAN FINANCIERO

5.1.1. Definición

Teniendo como soporte a Calderón (1998), podríamos conceptuar el plan financiero como el instrumento de planificación y de gestión financiera del municipio, que le permite proyectar, generalmente para un periodo de gobierno, los ingresos, los gastos, el déficit y su financiamiento; al igual que definir objetivos, metas, acciones y responsables de la gestión financiera.

El plan financiero se constituye en un elemento fundamental de la planeación del desarrollo, ya que relaciona los costos totales de los programas y proyectos definidos en el plan de desarrollo del municipio con las posibilidades reales de financiación.

El plan financiero permite dividir en etapas la ejecución de los proyectos para de esta forma definir prioridades, que pueden implicar el redireccionamiento, aplazamiento o abandono de algunos proyectos debido a la escasez de recursos.

5.1.2. Objetivos del plan financiero

- Armonizar el plan de desarrollo con los presupuestos anuales.

63 Las administraciones municipales son cada vez más conscientes de la importancia y la utilidad que brindan los asuntos presupuestales para lograr una buena gestión.


- Garantizar que en el área de gestión financiera se desarrollen pro-cesos internos de planificación, a través de los cuales se definan objetivos del área y se diseñen mecanismos para su logro.

- Establecer las bases para la producción y actualización permanen-te de la información tanto del estado de avance de los proyectos como de la información financiera en sí, requerida para la toma de decisiones que sirvan de base para el diseño y ajuste del plan de desarrollo y del presupuesto.

- Hacer el seguimiento permanente de las políticas financieras adop-tadas, en cuanto a su ejecución, oportunidad y resultados con el propósito de establecer los puntos críticos y adoptar los ajustes necesarios.

5.1.3. Procedimiento general para elaborar el plan financiero

- Se elabora a partir del plan de desarrollo, donde se definen los programas y proyectos necesarios para conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de la población.

- Se identifican los proyectos definidos en el plan de desarrollo. A tra-vés de la revisión del plan de desarrollo, se debe tener una relación clara de los programas y proyectos que deben ser ejecutados para cada uno de los sectores: entidad ejecutora, estado del proyecto, cobertura, duración, identificación de fuentes de financiamiento, asignación inicial de recursos.

- Se determinan los costos de los proyectos. Una vez se tenga la relación de proyectos y la definición de sus características básicas, se debe determinar con la mayor exactitud posible su costo. Este análisis de costos se hace mediante la determinación de los gastos en los que debe incurrirse para la ejecución total de cada proyecto tanto en su componente de inversión como de operación, para cada uno de los años requeridos para su ejecución.

- Se determina el potencial financiero del municipio. Los recursos con que podría contar. Es necesario conocer el comportamiento histórico y su proyección. Aquí se estimarán los siguientes recursos: rentas o recursos propios, transferencias de la Nación, regalías, transferencias del departamento, recursos del crédito, recursos del


sector privado, recursos de cooperación, excedentes financieros, entre otros ingresos, año por año. La disponibilidad para la inversión se calcula de la siguiente

manera:Los ingresos totales menos los gastos de funcionamiento da como

resultado el ahorro corriente.El ahorro corriente menos el servicio de la deuda da como resultado

el ahorro neto.El ahorro neto más el nuevo financiamiento da como resultado la

disponibilidad para la inversión.- Se lleva a cabo la programación de las inversiones a partir de las

posibilidades financieras del municipio.Como las necesidades de la población superan, por lo general, la

disponibilidad de recursos, para la determinación del plan financiero se debe partir de dos hechos:- Una priorización de los proyectos considerados en el plan de de-

sarrollo.- Una división de la ejecución de los proyectos en diferentes etapas

para diferentes vigencias si su magnitud así lo exige, de acuerdo con las características físicas de las obras y su requerimiento de recursos financieros.

- La determinación y posible utilización de otras fuentes de recursos como el crédito, la cofinanciación, entre otros.

5.1.4. Elementos del plan financiero

El plan está conformado por el diagnóstico, el pronóstico, la fijación de metas y asignación de recursos, la ejecución y la evaluación, según Calderón (1998).

5.1.4.1. Diagnóstico

Tiene por objetivo analizar la situación económica y financiera del municipio, situación que requiere el estudio de sus antecedentes, con el propósito de determinar las limitaciones del financiamiento, como


las situaciones social, política, económica, geográfica, influyentes en la financiación del municipio.

5.1.4.2. Pronóstico

Con base en los resultados del diagnóstico, se proyecta el comportamiento financiero, sobre la base de las tendencias observadas. Busca mostrar qué sucederá en el evento de mantenerse constantes los factores que afectan el sistema financiero y así poder tomar las decisiones pertinentes en materia financiera.

5.1.4.3. Fijación de metas y asignación de recursos

Con base en las proyecciones económicas y fiscales y los costos de los programas y proyectos que se planea realizar, se establecen las metas financieras para el periodo respectivo, debidamente sustentadas, viabilizadas y con la asignación de recursos.

5.1.4.4. Ejecución

La administración municipal es la responsable de la ejecución del plan financiero, razón por la cual debe tomar las medidas pertinentes con el fin de alcanzar las metas trazadas.

5.1.4.5. Evaluación

La evaluación permanente permite ajustes, correcciones o modificaciones en las metas, con el fin de obtener el logro de las mismas.

5.2. EL PLAN OPER ATIVO ANUAL DE INVERSIONES

5.2.1. Definición

Contempla los proyectos de inversión clasificados por sectores, órganos y programas financiados con las fuentes de ingresos y debe guardar concordancia con el plan plurianual de inversiones establecido en el plan de desarrollo.


El plan debe ser elaborado por la administración municipal bajo la coordinación general de la secretaría de planeación o dependencia que haga sus veces. Una vez elaborado se presenta al consejo de gobierno municipal para el respectivo concepto y al consejo municipal de política fiscal para que lo analice y conceptúe sobre sus implicaciones fiscales y su coherencia con el plan de desarrollo municipal.

Una vez llevadas a cabo las anteriores actividades, el plan operativo anual de inversiones, también conocido como programa anual de inversiones, se presenta al concejo como parte integral del presupuesto municipal, para la correspondiente aprobación por parte de la corporación administrativa.

5.2.2. Procedimiento general para elaborar el plan operativo anual de inversiones

- Se identifican y seleccionan los programas64 y proyectos65 que res-pondan a la satisfacción de una necesidad concreta de la población y para los cuales asegure continuidad cuando su ejecución abarque más de una vigencia presupuestal. Esto indica que se deben cuan-tificar sus costos y también sus beneficios cuando éstos últimos sean cuantificables.

- Se identifican las fuentes de financiamiento para cada programa y proyecto.

- Se asignan los recursos necesarios a cada programa y proyecto para su ejecución total o para la etapa que se programa realizar durante la respectiva vigencia.

- El plan operativo anual de inversiones debe concordar con las estimaciones del plan financiero.

5.2.3. El banco de proyectos5.2.3.1. Definición

Consiste en un conjunto de actividades seleccionadas como viables, previamente evaluadas social, técnica y económicamente,

64 Son una serie de disposiciones conectadas y coordinadas con respecto a una actividad, sector o espacio, con carácter operativo y dirigido a cumplir determinados efectos.

65 Son actividades específicas ejecutadas por el municipio, con el fin de materializar el plan de desarrollo. Formular un proyecto implica verificar los efectos económicos, técnicos, financieros, institucionales, políticos y organizativos para asignar recursos orientados al logro de unos objetivos específicos.


registradas y sistematizadas en la secretaría de planeación municipal o dependencia que haga sus veces.

El banco de proyectos es el medio para elaborar el plan operativo anual de inversiones, pues los proyectos consignados en éste, se debieron previamente registrar y evaluar en dicho banco.

5.2.3.2. Actividades de los bancos de proyectos- Hacer más expedita y transparente la identificación de iniciativas

de inversión pública.- Contribuir al estudio, análisis y evaluación de tales iniciativas- Facilitar la evaluación de los proyectos de un sector, permitiendo

una adecuada jerarquización de problemas y asignación de los recursos.

5.2.3.3. Clases de proyectos de inversión

Los proyectos de inversión, según Miranda (2002), se clasifican de la siguiente forma:

- Proyectos sociales: destinados a satisfacer necesidades sociales de la comunidad mediante el aprovechamiento de los servicios ofrecidos por el municipio, tales como educación, salud, agua potable y saneamiento básico, entre otros.

- Proyectos productivos: tienen como fin instalar y operar una ca-pacidad transformadora de insumos orientados a producir bienes con destino a atender necesidades de consumo.

- Proyectos de infraestructura: buscan crear condiciones facilita-dotas, inductoras, impulsoras o coadyuvantes para el desarrollo económico.

- Proyectos – programas: son aquellos orientados a producir o fortalecer una capacidad generadora de beneficios directos a tra-vés de otros proyectos, tales como los proyectos de capacitación, reestructuraciones administrativas, entre otros.

- Estudios básicos: no generan productos directamente aprove-chables. Permiten identificar nuevas opciones de inversión o de aplicación tecnológica en beneficio de las comunidades, tales como las investigaciones.


5.3. EL PRESUPUESTO MUNICIPAL

5.3.1. DefiniciónLa palabra presupuesto corresponde al participio pasado irregular

del verbo presuponer, que etimológicamente procede del latín, como palabra compuesta de “prae” que significa antes y “suponere” que significa suponer, según Gómez (1998).

Jaramillo (1974 citado en Calderón 1998) lo considera como un acto de autoridad soberana por el cual se computan anticipadamente los ingresos y se autorizan los gastos, para un periodo determinado.

Restrepo (1998) señala que presupuesto es un estimativo de los ingresos fiscales y una autorización de los gastos públicos que, normalmente cada año, efectúa el órgano de representación popular en ejercicio del control político que en materia fiscal le corresponde.

Low (1997) se refiere a una programación de ingresos y gastos públicos.

En síntesis, el presupuesto municipal es un acto administrativo que registra el estimativo de los ingresos fiscales, la autorización de los gastos públicos y las disposiciones generales66 que efectúa el concejo cada año.

Por tal razón, los ingresos, los gastos y las disposiciones generales conforman el presupuesto municipal.

El presupuesto como instrumento de política de gobierno67, de la administración municipal68 y económico69, se convierte en una herramienta que es útil para la toma y ejecución de decisiones tomando como base o soporte las escogencias ciudadanas concretadas

66 Buscan la correcta, técnica y efectiva ejecución del presupuesto. Rigen únicamente por el año fiscal para el cual se expiden. Se clasifican en autorizaciones del concejo al alcalde, como por ejemplo las adiciones y traslados por decreto por períodos determinados, la autorización para la celebración de contratos, entre otras; y prohibiciones, como la creación de nuevos impuestos y la derogación de los existentes, derogar o modificar acuerdos vigentes, disponer nuevos gastos, otorgar autorizaciones para contratar empréstitos o contraer obligaciones de manera permanente, entre otras prohibiciones.

67 Conlleva a la implementación de decisiones financieras en el municipio y a la fiscalización de los recursos públicos a través de diferentes entes y de la comunidad en general.

68 Sirve para aplicar con legalidad, exactitud y eficiencia los recursos financieros del municipio.69 La ejecución de los recursos da como resultado transacciones económicas que repercuten en el plano

económico y social del municipio.


en el plan de desarrollo, el plan financiero y el plan operativo anual de inversiones.

5.3.2. Componentes del presupuesto

Según Velasco (2002), se pueden identificar los siguientes componentes del presupuesto, relacionados, fundamentalmente, con su naturaleza jurídica:

- El presupuesto es un documento jurídico70, porque requiere para su formación la intervención del alcalde y del concejo.

- El presupuesto tiene carácter político, porque responde a diver-sos intereses representados en el concejo, que en el momento de aprobarlo o improbarlo realiza una manifestación política.

- El presupuesto es periódico, porque se expide para una vigencia fiscal que comienza el primero de enero y termina el 31 de diciem-bre de cada año.

- La forma contable del presupuesto se presenta cuando recoge los gastos previstos y a su vez, prevé fuentes de recursos para cubrirlos. Con el presupuesto se autorizan los gastos y se prevén los ingresos.

- El presupuesto es la concreción del plan municipal de desarrollo.

5.3.3. Técnicas presupuestarias

Existen diversas técnicas presupuestarias, a saber: presupuesto clásico o de medios, presupuesto funcional, presupuesto de competencia o jurídico, presupuesto por anexos, presupuesto de caja o de gestión, presupuesto de ejecución, presupuesto base cero, presupuesto por programas, presupuesto participativo, entre otras.

5.3.3.1. Presupuesto clásico o de medios

Se caracteriza por la pormenorización de ingresos y gastos en cada una de sus unidades o secciones.

70 También se considera el presupuesto como acto condición, porque a través del acuerdo de presupuesto, se ponen en funcionamiento otros acuerdos anteriores como el estatuto de rentas municipales.


El presupuesto de medios está orientado mucho más a los destinatarios del gasto que a los fines del gasto, lo que explica su estructuración sujeta a secciones.

5.3.3.2. Presupuesto funcional

Se caracteriza porque agrupa por funciones homogéneas que desarrolla el Estado independientemente del órgano o sección que las lleve a cabo, y además separa los gastos corrientes de los gastos de capital.

5.3.3.3. Presupuesto de competencia o jurídico

Consiste en el conjunto de cuentas jurídico-administrativas en el que se vinculan los gastos e ingresos que tienen su origen en un acto realizado durante un año, sin importar cuándo se realice el pago. En este presupuesto se tienen las cuentas fiscales abiertas hasta cuando se realicen todos los ingresos y gastos, por lo que permite determinar de forma rápida los resultados financieros de la ejecución presupuestal.

5.3.3.4. Presupuesto por anexos

Los anexos se consideran como apéndices del presupuesto general y establecen conexión entre los presupuestos y ciertas instituciones. Este sistema ofrece una visión sobre las diferentes actividades, con lo que se pueden localizar los problemas y coordinar las diferentes actividades.

5.3.3.5. Presupuesto de caja o de gestión

Es el conjunto de cuentas de caja en el cual se registran los gastos e ingresos al día, una vez éstos se hacen efectivos.

5.3.3.6. Presupuesto de ejecución

Este presupuesto se basa en la ejecución de gastos con base en funciones, actividades y proyectos.


5.3.3.7. Presupuesto base cero

Es un proceso operacional de planificación y de confección de presupuestos, en donde se exige que se justifique la solicitud de cada una de las partidas en el presupuesto de los programas en detalle desde nada y se presenten distintas alternativas para financiar el mismo.

5.3.3.8. Presupuesto por programas

Presupuesto que agrupa los gastos según los programas por realizar y las actividades completas que deben cumplirse para ejecutar los programas.

5.3.3.9. Presupuesto participativo

Este presupuesto permite que la comunidad participe ejerciendo un papel protagónico en el proceso de asignación de recursos públicos que contribuye a consolidar la convivencia democrática.

5.3.4. Marco constitucional del presupuesto municipal

Según el artículo 353 de la Constitución Política, los municipios en el proceso de elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto, aplicarán los principios y disposiciones establecidas en la Carta, en lo que les fuere pertinente.

Por lo anterior, es pertinente revisar algunos artículos de la referida norma suprema, con el fin de apreciar su aplicación a nivel municipal.

Según el artículo 345 de la Constitución Política, en tiempos de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro municipal que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco se podrá hacer ningún gasto público que no haya sido decretado por el concejo, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.


Con base en el artículo 346, el gobierno municipal debe formular anualmente el presupuesto de rentas y gastos que debe corresponder al plan municipal de desarrollo y presentarlo al concejo dentro de los términos establecidos.

En los gastos no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a normas anteriores, o a uno propuesto por el gobierno para atender el funcionamiento del municipio, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al plan municipal de desarrollo.

De conformidad con el artículo 347 de la Constitución, el presupuesto debe contener la totalidad de los gastos que el municipio pretende realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Sin embargo, esta norma dejó sin piso jurídico el principio, según el cual, el presupuesto desde su inicio (formulación y presentación) debía hallarse equilibrado en sus ingresos y gastos.

Según el artículo 348 de la Constitución, si el concejo no expide el presupuesto, rige el presentado por el gobierno. Si el presupuesto no fue presentado dentro del plazo establecido, rige el del año anterior, pero el gobierno puede reducir gastos.

Según el artículo 349, durante la discusión del presupuesto, el concejo no puede aumentar el presupuesto de rentas sino con el concepto favorable del secretario de hacienda o quien haga sus veces.

Con base en el artículo 350 de la Constitución, el presupuesto de gastos debe contener el denominado gasto público social.

Según el artículo 351 de la Constitución, el concejo no puede aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestos por el gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del secretario del ramo.

El concejo puede eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el gobierno, con excepción de las que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del municipio, la atención completa de los servicios ordinarios de la administración y las inversiones autorizadas en el plan municipal de desarrollo.


El artículo 352 dispone que además de lo señalado en la Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de los municipios y de los entes descentralizados.

5.3.5. Estatuto de presupuesto municipal

De conformidad con el Decreto 111 de 1996, artículo 104, a más tardar el 31 de diciembre de 1996, los municipios debieron ajustar las normas sobre programación, elaboración, aprobación y ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica de presupuesto.

Los municipios debieron expedir las normas orgánicas de presupuesto a través de acuerdo del concejo municipal, en cumplimiento del artículo 32, numeral 10 de la Ley 136 de 1994.

La cobertura del estatuto de presupuesto municipal comprende los presupuestos de la administración central, del concejo, de la personería, de la contraloría y el presupuesto de los establecimientos públicos del orden municipal.

5.3.6. Principios presupuestales

Existen principios presupuestales desde diversos puntos de vista, tales como constitucionales, formales y legales, entre otros. Como ya se enunció el marco constitucional del presupuesto, a continuación solamente se presentan los principios formales y legales del presupuesto municipal.

5.3.6.1. Principios formales

Los principios de carácter formal no tienen expresamente un soporte legal, pero constituyen un medio técnico para la preparación y ejecución del presupuesto, entre los que se pueden señalar:

- Claridad y exactitud: implica este principio que tanto los ingresos como los gastos deben presentarse en forma detallada, pues si las


competencias, montos y bases gravables son exactas, se obtiene un cálculo preciso. Igual situación ocurre con la ordenación del gasto, permitiendo que las apropiaciones asignadas por objeto del gasto se utilicen para las finalidades que fueron previstas en el presupuesto.

- Exclusividad: equivale a señalar que el presupuesto solo debe hacer referencia a cuestiones programáticas y financieras, independiente de las concepciones sobre la administración y los sistemas políticos, es decir, siempre amparado dentro de los parámetros legales y los criterios esencialmente técnicos.

- Responsabilidad: este principio se refiere al grado de responsabi-lidad de cada una de las instituciones de la administración muni-cipal en el proceso de elaboración, discusión, ejecución y control del presupuesto. La responsabilidad como elemento de dirección, implica no sólo el cumplimiento cabal de las funciones asignadas, sino el manejo de los recursos financieros del municipio.

- Publicidad: significa que todos los hechos concernientes al pre-supuesto deben ser conocidos por la comunidad y por ello la ad-ministración está obligada a transmitir una imagen comprensible del proceso de planeación, discusión y resultado del ejercicio presupuestal, así como los problemas financieros que conlleva su manejo.

- Unidad presupuestal: los ingresos y los gastos del municipio de-ben estar agrupados en un mismo documento y ser presentados simultáneamente para la aprobación del concejo municipal.

- Equilibrio Presupuestal: hace referencia a la igualdad que debe existir entre ingresos y gastos, lo que conlleva, por lo menos teó-ricamente, a la no presencia de déficit presupuestal.El principio del equilibrio presupuestal fue derogado por la

Constitución Política al consignar en el artículo 347 el desequilibrio presupuestal sistémico, el cual consiste en que en el presupuesto no necesariamente deben figurar todos los ingresos que se espera obtener en una vigencia fiscal, ya que mediante el mecanismo de adición presupuestal se pueden atender posteriormente algunos gastos, lo que atenúa, sin duda, el carácter técnico planificador del presupuesto como herramienta gerencial.


5.3.6.2. Principios legales

Los principios de carácter legal que los municipios deben observar en desarrollo del proceso presupuestal, establecidos en el Estatuto Orgánico de Presupuesto son: la planificación, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la programación integral, la especialización y la inembargabilidad. Los principios de coherencia macroeconómica71 y homeostasis presupuestal72 son de aplicación exclusiva del nivel nacional.- Planificación: este principio establece que el presupuesto debe

guardar concordancia con los contenidos del plan de desarrollo, del plan operativo anual de inversiones y el plan financiero.

- Anualidad: el año fiscal comienza el 1 de enero y concluye el 31 de diciembre. Después de esta fecha no podrán asumirse compromi-sos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción.

- Universalidad: el presupuesto debe contener la totalidad de los gastos públicos que se espera realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia, ninguna autoridad puede efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al tesoro municipal o trans-ferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto.

- Unidad de caja: con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atiende el pago oportuno de las apropiaciones autoriza-das en el presupuesto general del municipio.Este principio es de aplicación relativa, pues existen algunos

recursos, especialmente de destinación específica, con los cuales la unidad de caja no es posible, como por ejemplo, los recursos del sistema general de participaciones, que según el artículo 91 de la Ley 715 de 2001, prohíbe la unidad de caja de tales recursos con los demás recursos del presupuesto.

71 El presupuesto debe ser compatible con las metas macroeconómicas fijadas por el gobierno en co-ordinación con la Junta Directiva del Banco de la República.

72 El crecimiento real del presupuesto de rentas incluida la totalidad de los créditos adicionales de cualquier naturaleza, debe guardar congruencia con el crecimiento de la economía, de tal manera que no genere desequilibrio macroeconómico.


- Programación integral: todo programa presupuestal debe con-templar simultáneamente los gastos de inversión y de funciona-miento que las exigencias técnicas y administrativas demanden como necesarios para su ejecución y operación, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes. El programa presupuestal incluye las obras complementarias que garanticen su cabal ejecución.

- Especialización: las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutan estric-tamente conforme al fin para el cual fueron programadas.

- Inembargabilidad: son inembargables las rentas incorporadas en el presupuesto, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman.No obstante lo anterior, las rentas de los presupuestos de los

municipios son por regla general embargables, excepto las que se encuentren bajo previsiones normativas, en los términos previstos por el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo y en los términos de la Sentencia C-354 de agosto 4 de 199773.

Los funcionarios competentes deben adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetar en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias.

5.3.7. Algunos aspectos sobre presupuesto municipal

5.3.7.1. Vigencias futurasDe conformidad con el artículo 10 de la Ley 819 de 2003, el consejo

municipal de política fiscal puede aprobar la solicitud de autorización de vigencias futuras, para el respectivo periodo de gobierno74,

73 El Decreto 28 de 2008, artículo 21, prevé la inembargabilidad de los recursos del SGP y limita la imposición de medidas cautelares sobre los ICLD. Por lo anterior, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1154 de 2008, condicionó la constitucionalidad del referido artículo 21, en el sentido de que cuando se agoten los ICLD se acuda a los ingresos de destinación específica, para pagar las deudas laborales reconocidas mediante sentencia.

74 Sin embargo, la Ley 1151 de 2007, artículo 153, previó que en el último año de gobierno, los concejos a iniciativa del gobierno local respectivo, previa aprobación por parte del Confis municipal o el órgano que haga sus veces, podrá autorizar vigencias futuras ordinarias o excepcionales para proyectos de gasto público social en los sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, conte-


previamente a su presentación al concejo municipal, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de las vigencias siempre y cuando se cumpla lo siguiente:- El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones

de las mismas debe consultar las metas plurianuales del marco fiscal de mediano plazo.

- Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten deberá contar con apropiación del 15% en la vigencia fiscal en las que éstas sean autorizadas.

- Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional debe obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación.

- Los proyectos objeto de la vigencia futura deben estar consignados en el plan municipal de desarrollo.

- Sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por dicha modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o ad-ministración no pueden exceder la capacidad de endeudamiento del municipio, según la Ley 358 de 1997.

5.3.7.2. Marco fiscal de mediano plazo

De conformidad con el artículo 5 de la Ley 819 de 2003, el alcalde debe presentar anualmente al concejo, a título informativo, el marco fiscal de mediano plazo, en el mismo periodo en el cual presente el proyecto de presupuesto.

El marco fiscal de mediano plazo está conformado por: - El Plan Financiero - Las metas de superávit primario75, junto con la deuda pública y el

análisis de su sostenibilidad.

nidos en el Plan Nacional de Desarrollo, que requieran para su ejecución cofinanciación por parte de los municipios.

75 Consiste en el valor positivo que resulta de la diferencia entre la suma de los ingresos corrientes y los recursos de capital, diferentes a desembolsos de crédito, privatizaciones, capitalizaciones, y la suma de los gastos de funcionamiento, inversión y gastos de operación comercial.


- Las acciones y medidas que sustentan el cumplimiento de las metas, con sus correspondientes cronogramas de ejecución.

- Un informe de resultados fiscales de la vigencia fiscal anterior, con análisis de los indicadores de cumplimiento construidos por metas y propuestas de ajustes para el caso de las metas no cumplidas.

- Una estimación del costo fiscal de las exenciones tributarias exis-tentes en la vigencia anterior.

- Una relación de los pasivos a corto plazo y de los pasivos contingen-tes76 que pueden afectar la situación financiera del municipio.

- El costo fiscal de los acuerdos aprobados en la vigencia fiscal an-terior.

5.3.7.3. Recursos de cooperación internacional

Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsable, hacen parte del presupuesto del municipio y se deben incorporar al mismo como donaciones. Su ejecución se debe realizar de conformidad con lo estipulado en los convenios o acuerdos internacionales.

5.3.7.4. Reservas presupuestales

Consisten en obligaciones y compromisos que a 31 de diciembre de cada vigencia fiscal no se han podido cumplir y, por lo tanto, los bienes y servicios no se han recibido a satisfacción por parte del municipio. Sin embargo, dichas obligaciones y compromisos, para la fecha en referencia, han sido contraídas legalmente y desarrollan el objeto de la apropiación presupuestal.

Según el artículo 8 de la Ley 819 de 2003, las reservas presupuestales correspondientes a una vigencia fiscal se atienden con cargo al presupuesto de la vigencia siguiente, previos ajustes llevados a cabo por el gobierno municipal a través de decreto.

76 Obligaciones relacionadas con transacciones que involucran cierto grado de incertidumbre de un suceso futuro, como por ejemplo las derivadas de contratos administrativos, operaciones de crédito, sentencias y conciliaciones.


La incorporación de la reserva se lleva a cabo en el presupuesto de rentas dentro de los recursos de capital, exactamente en los recursos del balance. En el presupuesto de apropiaciones se efectúa al interior del gasto que dio origen al compromiso.

Las reservas presupuestales se deben constituir de manera excepcional y no por regla general, razón por la cual se deben soportar y justificar.

5.3.7.5. Cuentas por pagar

Son compromisos que a 31 de diciembre de cada vigencia fiscal se han cumplido, es decir, los bienes y servicios se han recibido a satisfacción por parte del municipio, pero no se han podido cancelar dichos compromisos y los anticipos pactados en los contratos a la fecha referida, razón por la cual se deben constituir las cuentas por pagar, que serán canceladas durante la vigencia siguiente.

5.3.7.6. Apropiación presupuestal

Consiste en la asignación máxima de fondos públicos para la ejecución de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda y de inversión

Las apropiaciones son globales cuando no están desagregadas a nivel de rubro en el caso de funcionamiento y a nivel de proyectos en inversión.

5.3.7.7. Certificado de disponibilidad presupuestal

Es el documento que expide el jefe de presupuesto o funcionario que haga sus veces, en el cual garantiza la existencia de apropiación suficiente para atender los gastos.

5.3.7.8. Registro presupuestal

Es la anotación que se hace de los compromisos que afecten el presupuesto, para que los recursos financiados con dicho presupuesto no sean desviados a ningún otro fin.


5.3.7.9. Autonomía presupuestal

Consiste en la capacidad que tiene un organismo de programar, ejecutar y hacer seguimiento del presupuesto, con una libertad que está limitada a lo establecido en la Constitución y la ley.

Con base en el artículo 110 del Decreto 111 de 1996, los órganos que son una sección en el presupuesto municipal tienen la capacidad de contratar y comprometer a nombre del municipio, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal.

Casos de secciones presupuestales son la administración central municipal, el concejo, la personería, la contraloría y los entes descentralizados.

5.3.7.10. Empresas industriales y comerciales del municipio

Con base en el artículo 96 del Decreto 111 de 1996, a las empresas industriales y comerciales del municipio y a las sociedades de economía mixta con régimen de empresas industriales y comerciales del ente local, dedicada a actividades no financieras, le son aplicables los principios presupuestales contenidos en el estatuto orgánico de presupuesto del ente territorial.

Las empresas de servicios públicos domiciliarios en cuyo capital el municipio o sus entidades descentralizadas posean el 90% o más, tendrán para efectos presupuestales el régimen de empresas industriales y comerciales del municipio. Igual situación ocurre con las empresas sociales del estado del orden municipal.

5.3.7.11. Subsidios

Según el artículo 368 de la Constitución Política, el gobierno municipal puede incluir apropiaciones en sus presupuestos para conceder subsidios a las personas de menores ingresos, con el fin de pagar las cuentas de servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas, conforme lo consignado en la Ley 142 de 1994.


5.3.8. El proceso presupuestal

5.3.8.1. Programación y preparación del proyecto de presupuesto del municipio

La formulación del presupuesto comienza con la programación. A través de ésta se establecen los términos, parámetros económicos, procedimientos y responsabilidades para la elaboración de los anteproyectos de presupuesto de ingresos y de gastos de las diferentes dependencias y órganos que integran el presupuesto general del ente local.

Corresponde al gobierno preparar anualmente el proyecto de presupuesto del municipio con base en los anteproyectos que le presenten los órganos que conforman este presupuesto. El Gobierno debe tener en cuenta la disponibilidad de recursos y los principios presupuestales para la determinación de los gastos que se pretendan incluir en el proyecto propuesto.

En la programación y preparación del proyecto de presupuesto, las secretarías de hacienda y de planeación o dependencias que hagan sus veces tienen unas funciones bien claras e importantes.

La secretaría de hacienda o quien haga sus veces debe programar los presupuestos de rentas, recursos de capital, gastos de funcionamiento y servicio de la deuda. Además, debe consolidar el presupuesto de ingresos, gastos de funcionamiento, gastos de inversión y servicio de la deuda, y preparar las disposiciones generales.

La secretaría de planeación o dependencia que haga sus veces debe programar el presupuesto de inversión y remitir el proyecto de inversión a la Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces, para la consolidación del proyecto de presupuesto general del municipio.

La programación presupuestal se debe llevar a cabo de conformidad con el cronograma y procesos establecidos en el estatuto orgánico de cada ente territorial.

No obstante lo anterior, para la programación y preparación del presupuesto municipal se sugieren el siguiente proceso:


- Durante los 3 primeros meses de cada año, el gobierno municipal establecerá los parámetros económicos y los criterios para la elabo-ración del proyecto, y por intermedio de las secretarías de hacienda y planeación o dependencias que hagan sus veces, comunicará a las dependencias y órganos las cuotas preliminares de gastos de funcionamiento e inversión, de acuerdo con lo establecido en el plan financiero. Así mismo, remitirá los formatos que deben ser diligenciados en la preparación del anteproyecto.

- Los organismos y dependencias remitirán a más tardar el 30 de junio de cada año a las secretarías de hacienda y planeación o dependencias que hagan sus veces, los anteproyectos de presu-puesto de gastos de funcionamiento e inversión, con los soportes y la sustentación respectiva. De igual forma, los anteproyectos de presupuesto de ingresos de los establecimientos públicos.

- Durante el mes de junio, la secretaría de hacienda o dependencia que haga sus veces preparará el cálculo de las rentas77, con base en el plan financiero.

- Durante el mes de julio, la secretaría de planeación municipal o de-pendencia que haga sus veces preparará el plan operativo anual de inversiones y durante el mes de agosto se surtirán los trámites del referido plan ante el consejo de gobierno y el consejo municipal de política fiscal. De igual forma, durante el mes de julio, la secretaria de hacienda o dependencia que haga sus veces, una vez estudiados los anteproyectos de gastos de funcionamiento, consolidará el proyecto de gastos de funcionamiento y servicio de la deuda, y durante el mes de agosto incluirá los gastos de inversión al proyecto de presupuesto municipal y elaborará las disposiciones generales.

77 Existen diversas técnicas para el cálculo de rentas. Echeverri (1993) señala las siguientes: la evaluación directa, procedimiento que consiste en determinar las rentas con base en la apreciación objetiva de la situación económica y fiscal del municipio, previendo las posibles variaciones; la técnica automática, en donde la base del cálculo de las rentas municipales surge del producto de las mismas obtenido durante el año, o promedio de dos o más años anteriores al cual se prepara el presupuesto general del municipio; la técnica de los aumentos, que consiste en tener como base para el cálculo de las rentas, el producto de cada concepto rentístico durante el año fiscal inmediatamente anterior a aquel en que se prepara el proyecto de presupuesto, dentro de la posibilidad de incrementar hasta un 10% o disminuir hasta un 30% cada renglón de los ingresos corrientes según las perspectivas económicas y fiscales; y la técnica de las proyecciones, que se soporta sobre el hecho de tomar una serie de datos o valores correspondientes a los ingresos y rentas de vigencias anteriores, los cuales se representan gráficamente y dentro de la línea que surja se ajusta la curva de tendencia.


- El proyecto de presupuesto deberá ser presentado al alcalde a más tardar el 15 de septiembre, para su evaluación, para el caso de mu-nicipios clasificados en categorías especial, primera y segunda. Para los municipios de las demás categorías, el proyecto de presupuesto puede ser presentado a más tardar el 30 de septiembre, pues en los municipios de tercera, cuarta, quinta y sexta categoría, el último periodo de sesiones ordinarias de los concejos se lleva a cabo en el mes de noviembre, mientras que en los municipios clasificados en categorías especial, primera y segunda, dicho periodo de sesiones ordinarias se realiza en octubre y noviembre.

- De estas fechas en adelante, el alcalde devuelve el proyecto de pre-supuesto a la secretaría de hacienda o dependencia que haga sus veces con las observaciones del caso, si hay lugar a ellas, para que se hagan los ajustes respectivos, de tal manera que para la fecha establecida en el estatuto orgánico de presupuesto del municipio, se presente al concejo el proyecto de presupuesto junto con los respectivos soportes y documentos adicionales.

5.3.8.2. Presentación del proyecto de presupuesto al concejo

El proyecto de presupuesto general del municipio será presentado por el alcalde a consideración del concejo en el primer día del último periodo de sesiones ordinarias de cada año, de conformidad con el artículo 266 del Decreto 1333 de 1986.

No obstante lo anterior, y con base en lo señalado en el artículo 23 de la Ley 136 de 1994 en donde se dispone que el último periodo de sesiones ordinarias de los concejos tiene como objetivo prioritario aprobar o improbar el presupuesto municipal; es en el estatuto orgánico de presupuesto de cada municipio en donde se debe señalar el día de la presentación del proyecto de presupuesto municipal a la corporación administrativa, que casi siempre coincide con el primer día del último periodo de sesiones ordinarias de los concejos.

El proyecto de presupuesto de gastos se debe presentar clasificado en gastos de funcionamiento desagregado en servicios personales, gastos generales y transferencias; servicio de la deuda y gastos de inversión discriminados en programas y subprogramas de conformidad con


lo establecido en el plan operativo anual de inversiones. Estos gastos se contemplan para cada una de las secciones que conforman el presupuesto general del municipio.

Junto con el proyecto de presupuesto general del municipio, en alcalde debe presentar al concejo la exposición de motivos que señale la coherencia del proyecto con el plan de desarrollo y el plan financiero, los documentos que integran el marco fiscal de mediano plazo, los documentos soporte tanto de ingresos como de gastos y la desagregación de ingresos y gastos, que serán el soporte para el decreto de liquidación del presupuesto.

5.3.8.3. Estudio del proyecto de presupuesto por el Concejo

Radicado el proyecto de presupuesto del municipio ante la secretaría del concejo, éste será remitido a la comisión de presupuesto para su estudio y primer debate.

La presidencia del concejo asignará ponente para primero y segundo debate, que deben llevarse a cabo en días distintos. El primer debate se surtirá en la comisión de presupuesto y el segundo corresponde a la sesión plenaria del concejo, tres días después de la aprobación en la comisión referida, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 136 de 1994.

El alcalde podrá presentar conjuntamente con el proyecto de presupuesto un proyecto de acuerdo complementario cuando los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados. El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el acuerdo de recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar en el siguiente periodo de sesiones.

Si el presupuesto es aprobado sin que se estudie el proyecto de acuerdo sobre los recursos adicionales, el alcalde debe suspender por medio de decreto las apropiaciones que no cuentan con financiación, hasta que el concejo tome una decisión definitiva sobre el presupuesto complementario.

Dentro del periodo de estudio del proyecto de presupuesto en la comisión de presupuesto del concejo, ésta podrá devolverlo al


alcalde, dentro de los 10 días calendario siguientes a su presentación, si el proyecto no se ajusta a los preceptos del estatuto orgánico. El alcalde dentro de los 5 días calendario siguientes debe hacer las modificaciones y enviarlo de nuevo al concejo, porque de no hacerlo se tendrán como fundadas las objeciones presentadas por la comisión y se incorporarán al proyecto de presupuesto para continuar con el trámite respectivo.

Cuando el alcalde responda, el proyecto sigue su trámite normal.La comunicación entre el gobierno municipal y el concejo en materia

presupuestal es el alcalde y su secretario de hacienda o quien haga sus veces78, quienes pueden solicitar la creación de nuevas rentas u otros ingresos, el cambio de las tarifas de las rentas, la modificación o el traslado de las partidas para los gastos incluidos por el alcalde en el proyecto de presupuesto, la consideración de nuevas partidas y las autorizaciones para contratar empréstitos.

Cuando a juicio de la comisión de presupuesto del concejo, haya necesidad de modificar una partida, de conformidad con la Constitución y la Ley Orgánica de Presupuesto, ésta debe formular la correspondiente solicitud al alcalde o a su delegado.

El cómputo del presupuesto de rentas y recursos de capital presentado por el alcalde no podrá ser aumentado ni por el concejo ni por la comisión de presupuesto, sin el concepto previo y favorable del alcalde o del secretario de hacienda o quien haga sus veces.

El concejo podrá eliminar o reducir las partidas de los gastos propuestas por el alcalde con excepción de las que se necesitan para el servicio de la deuda, las obligaciones contractuales, la atención completa de los servicios ordinarios y las autorizaciones en el plan operativo anual de inversiones (Constitución Política, artículo 351).

Finalmente, según el artículo 266 del Decreto 1333 de 1986, el presupuesto debe ser expedido por el concejo municipal durante el

78 Será el encargado de asesorar al concejo en el estudio del proyecto, para lo cual debe suministrar la información que se requiera, en calidad de delegado del alcalde.


último periodo de sesiones ordinarias de cada año, incluido el periodo de prórroga79.

El último periodo de sesiones ordinarias de los concejos vence el 30 de noviembre de cada año. No obstante lo anterior, de conformidad con el parágrafo 1 del artículo 23 de la Ley 136 de 1994, cada periodo ordinario podrá ser prorrogado por 10 días calendario más, a voluntad del respectivo concejo, lo que significa que el presupuesto del municipio puede ser expedido por el concejo a más tardar a la media noche del 10 de diciembre, si el concejo hace uso de la prórroga legal.

5.3.8.4. Sanción del acuerdo del presupuesto municipal

Una vez expedido el presupuesto, el concejo, por medio de la mesa directiva envía el proyecto de acuerdo al alcalde, dentro de los cinco primeros días hábiles siguientes a la aprobación para su sanción.

Sancionado el acuerdo, éste será publicado en el medio que se tenga para tal fin, dentro de los 10 días siguientes a dicha sanción.

Además, dentro de los 5 días siguientes a la sanción, el alcalde debe enviar copia del acuerdo al gobernador para la revisión consignada en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política.

Si el gobernador encuentra que el acuerdo es contrario a la Constitución, ley u ordenanza, lo debe remitir dentro de los 20 días siguiente a la fecha en que lo haya recibido, al tribunal administrativo para que éste decida sobre su validez (Decreto 1333 de 1986, artículo 119).

En el evento en que el tribunal administrativo declare inexequible el acuerdo que aprueba el presupuesto general del municipio en su conjunto, regirá el presupuesto del año anterior.

79 Si el concejo no aprueba en los 2 debates legales el presupuesto dentro de los términos establecidos, entonces el alcalde expide por decreto con fuerza de acuerdo el proyecto inicialmente presentado por el ejecutivo, con las modificaciones que se le hayan introducido en primer debate, siempre y cuando se ajusten al marco legal vigente.

Si el concejo estudia el proyecto de presupuesto oportunamente presentado por el alcalde, da los 2 debates y la mayoría de los miembros de la corporación vota en contra del proyecto, entonces el presupuesto se expide por decreto con fuerza de acuerdo, mediante la repetición del presupuesto de la vigencia anterior.


Objeciones

Según el artículo 78 de la Ley 136 de 1994, si el alcalde objeta por motivos de inconveniencia el proyecto aprobado por el concejo, deberá enviarlo a la corporación administrativa dentro de los 5 días80 siguientes a su recibo para que ésta se pronuncie sobre la inconveniencia.

Si el concejo no está reunido, el alcalde está en la obligación de convocarlo en la semana siguiente a la fecha de las objeciones, por un periodo no superior a 5 días.

Si el concejo estima infundadas las objeciones, así lo declarará con el voto favorable de la mitad más uno de sus miembros, caso en el cual el alcalde deberá sancionar el proyecto dentro de los 8 días siguientes a su recibo. Si no lo sanciona, el presidente de la corporación procederá a sancionarlo y publicarlo (Ley 177 de 1994, artículo 4)

De otro lado, si el concejo no se pronuncia dentro del periodo ordinario de sesiones, incluida la prórroga, sobre las objeciones formuladas por el jefe de la administración, éstas se entienden fundadas y en consecuencia rige la propuesta original del alcalde.

Si el alcalde objeta el proyecto de presupuesto aprobado por el concejo por ilegalidad o inconstitucionalidad, deberá enviar el proyecto al tribunal administrativo correspondiente dentro de los 5 días siguientes al recibo para su sanción. El tribunal deberá pronunciarse dentro de los 20 días hábiles siguientes. Mientras el tribunal decide regirá el proyecto presentado oportunamente por el alcalde, bajo su directa responsabilidad (Decreto 111 de 1996, artículo 109).

Una vez el tribunal se pronuncie, el alcalde debe sancionar el acuerdo de presupuesto si las objeciones fueron consideradas infundadas o expide el decreto con fuerza de acuerdo adoptando el presupuesto presentado oportunamente por el ejecutivo. Si se declara parcialmente ilegal o inconstitucional, rige el acuerdo demandado y

80 El número de días depende del número de artículos del proyecto, pues son 5 días si dicho proyecto no supera los 20 artículos, 10 días cuando el proyecto sea de 21 a 50 artículos y hasta 20 días cuando el proyecto exceda 50 artículos.


el gobierno municipal debe suprimir los rubros y las apropiaciones sobre las que se pronunció el tribunal.

5.3.8.5. Repetición del presupuesto

Si el proyecto de presupuesto no se hubiere presentado al concejo dentro de los términos establecidos para tal fin, regirá el de la anterior vigencia fiscal y será expedido por decreto antes del 10 de diciembre.

Para su expedición el alcalde podrá reducir gastos y suprimir o refundir empleos cuando lo considere necesario teniendo en cuenta los cálculos de rentas e ingresos del año fiscal. En este decreto se tomará en cuenta el presupuesto del año anterior sancionado, adoptado y liquidado para el año fiscal en curso y los traslados de apropiaciones efectuados al presupuesto para el año fiscal en curso.

El presupuesto de inversión se repetirá por su cuantía total, quedando el alcalde facultado para distribuir el monto de los ingresos calculados, de acuerdo con los requerimientos del plan operativo anual de inversiones.

Para la preparación del decreto de repetición, se debe tener en cuenta el presupuesto del año anterior. Con respecto a éste se deben observar los créditos adicionales aprobados, los traslados de apropiaciones efectuados, eliminar los renglones correspondientes a empréstitos autorizados, en la cuantía en que hayan sido utilizados; suprimir los recursos del balance, eliminar los gastos que hayan sido autorizados por una sola vez y las apropiaciones para cubrir créditos ya extinguidos.

El presupuesto de inversión se repetirá hasta por su cuantía total. El alcalde queda facultado para distribuir el monto de los ingresos calculados, de acuerdo con el plan operativo anual de inversiones aprobado.

Finalmente, como el decreto de repetición tiene fuerza de acuerdo, entonces sus modificaciones deben llevarse a cabo mediante acuerdo.


5.3.8.6. Liquidación del presupuesto

Corresponde al alcalde dictar el decreto de liquidación del presupuesto a más tardar el 30 de diciembre de cada año. En la preparación del referido decreto, la secretaría de hacienda o dependencia que haga sus veces tendrá en cuenta lo siguiente:– Tomará como base el proyecto de presupuesto presentado por el

alcalde al concejo.– Incorporará las modificaciones que el concejo haya realizado.– Consolidará el presupuesto complementario si éste se hubiere

aprobado total o parcialmente.– Corregirá los errores aritméticos en que hubiere incurrido. – Incluirá las disposiciones generales aprobadas por el concejo.– Hará la desagregación de las apropiaciones para el año fiscal co-

rrespondiente.Tal desagregación de apropiaciones realizada en el decreto de

liquidación, puede ser modificada igualmente por decreto.

5.3.8.7. Ejecución del presupuesto

Corresponde al desarrollo de actividades de recaudo de ingresos efectuados directamente por la tesorería o dependencia que haga sus veces o por entidades especializadas como son los bancos, previa celebración del respectivo convenio; destinados a cubrir los gastos que durante la vigencia fiscal son ordenados y ejecutados.

Para ordenar un gasto y, en general, para todos los actos admi-nistrativos que afecten apropiaciones presupuestales, se requiere la existencia de la apropiación libre de afectación soportada a través del certificado de disponibilidad presupuestal.

Con el registro presupuestal se compromete definitivamente el rubro por el monto del compromiso, con un tope máximo determinado en el certificado presupuestal.

Al finalizar la vigencia fiscal se constituyen las cuentas por pagar y las reservas presupuestales.


Programa anual mensualizado de caja

La ejecución de los gastos del presupuesto general del municipio se lleva cabo a través del programa anual mensualizado de caja –PAC–.

El PAC es el instrumento de manejo financiero y de ejecución presupuestal mediante el cual se define el monto máximo mensual de fondos disponibles en la tesorería municipal, para los órganos financiados con recursos del municipio, y el monto máximo mensual de pagos de los establecimientos públicos del orden municipal en lo que se refiere a sus propios ingresos, con el fin de cumplir sus compromisos.

En síntesis, el PAC consiste en una serie de proyecciones de recaudo, gastos y saldos de efectivo para una vigencia fiscal.

El PAC permite lo siguiente: pronosticar la cantidad de recursos que estarán disponibles cada mes para atender gastos, lo cual ayuda a evitar problemas de iliquidez del municipio; identificar déficit temporales de efectivo para el pago de obligaciones y establecer cuándo se requieren créditos de tesorería o monetización de sus inversiones financieras para asegurar su cumplimiento; identificar periodos de liquidez o de excedentes de efectivo que le permitan a la administración municipal la colocación temporal de estos recursos en inversiones de corto plazo con la obtención de rendimientos financieros, siempre que se garantice seguridad y liquidez inmediata; programar de manera óptima los ingresos fiscales y financieros; tomar decisiones en materia financiera; y establecer de políticas tributarias.

Para la elaboración del PAC la secretaría de hacienda o dependencia que haga sus veces y de planeación o dependencia que haga sus veces, deben trabajar en las actividades del PAC de gastos de funcionamiento e inversión, respectivamente.

Para elaboración del PAC se debe reunir la siguiente información:- La ejecución presupuestal mensual de los últimos años que incluya

los ingresos recaudados por cada rubro rentístico, así como los pagos realizados por cada rubro de gasto.


- El presupuesto anual para el ejercicio de la vigencia fiscal tanto de ingresos como de gastos.

- Las proyecciones de desembolso para el pago de contratos de proyectos de inversión.

- Un resumen de las fechas de vencimiento de la cartera de inver-siones vigentes.

- Un resumen de las fechas y el valor de los desembolsos del crédito contratado.

- Un resumen de las fechas y el valor de desembolsos para amortiza-ción, el pago de intereses y comisiones del servicio de la deuda.

- El resumen de fechas y el valor de los compromisos de pago con cargo a contratos que cubren vigencias futuras y que se deben can-celar durante la vigencia fiscal en la cual se está programando el flujo de caja.

Para efectos de la proyección de ingresos y gastos, mes a mes, se deben identificar cuáles de éstos son recurrentes o no recurrentes.

Los ingresos y los gastos recurrentes son regulares y predecibles. Sus tiempos y sus cantidades generalmente se conocen por anticipado respecto de su ocurrencia.

Ejemplos de ingresos recurrentes son el sistema general de participaciones, los recursos del crédito, y gastos recurrentes son los pagos en sueldos y salarios, las trasferencias de ley, la amortización de la deuda, entre otros.

Los ingresos y los gastos no recurrentes son irregulares e impredecibles. Sus tiempos y sus cantidades no se conocen por anticipado respecto de su ocurrencia.

Ejemplos de ingresos no recurrentes son los ingresos tributarios, entre otros, y de gastos no recurrentes son los pagos por concepto de sentencias judiciales, conciliaciones, entre otros.

El PAC de ingresos y gastos debe ser consolidado por la secretaria de hacienda o dependencia que haga sus veces, con el fin de que sea presentado al consejo municipal de política fiscal para su aprobación.

Las modificaciones al PAC también son competencia del consejo municipal de política fiscal


La ejecución y control del PAC es competencia y responsabilidad de la secretaría de hacienda o dependencia que haga sus veces.

Durante la vigencia fiscal la administración municipal deberá hacer revisiones permanentes a la ejecución del PAC, con el fin de comparar los resultados proyectados contra los resultados reales e identificar las razones que originaron las variaciones de tal manera que se puedan establecer posibles modificaciones tanto al presupuesto como al PAC.

Modificaciones presupuestalesReducción y aplazamiento de apropiaciones presupuestales: el

gobierno municipal en cualquier momento de la vigencia fiscal podrá reducir o aplazar total o parcialmente apropiaciones presupuestales, mediante decreto, en caso de ocurrir los siguientes eventos:- Que la secretaría de hacienda o dependencia que haga sus veces

estime que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas por el municipio.

- Que los nuevos recursos no son aprobados por el concejo o que los aprobados son insuficientes para atender los gastos.

- Que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizadosCuando el gobierno municipal deba reducir o aplazar apropiaciones

presupuestales, señalará por medio de decreto las apropiaciones afectadas con las medidas. Luego procederá a reformar el PAC para eliminar los saldos disponibles para compromisos de las apropiaciones reducidas o aplazadas.

Adiciones presupuestales: las adiciones o créditos al presupuesto consisten en aumentos de los valores presupuestados inicialmente en ingresos y en gastos, previa certificación de ingresos por parte del jefe de presupuesto o quien haga sus veces.

Mediante las adiciones se puede aumentar el monto de las apropiaciones existentes o crear nuevas apropiaciones, dentro del marco legal.

Los créditos adicionales al presupuesto de gastos no podrán ser abiertos por el concejo sino a solicitud del alcalde.

Las adiciones presupuestales se llevan a cabo por medio de acuerdo expedido por el concejo o decreto expedido por el alcalde, cuando


éste ha sido facultado por la corporación administrativa pro témpore para realizar las referidas adiciones.

Traslados presupuestales: consisten en la acreditación (aumentar) de rubros mediante la contra acreditación (disminuir) de otros, debidamente justificadas, previa certificación de la disponibilidad presupuestal por parte del jefe de presupuesto o funcionario que haga sus veces.

Los traslados presupuestales se llevan a cabo por medio de acuerdo expedido por el concejo o decreto expedido por el alcalde, cuando éste ha sido facultado por la corporación administrativa pro témpore para realizar los referidos traslados.

Se pueden efectuar traslados de gastos de funcionamiento a gastos de inversión, pero no está permito hacer traslados de gastos de inversión a gastos de funcionamiento.

5.3.8.8. Controles81 presupuestales

Control políticoEl concejo debe ejercer el control a la administración, según el

artículo 38 de la Ley 136 de 1994.Por lo anterior, corresponde a la corporación administrativa vigilar,

debatir o controvertir la gestión que cumplen todas las autoridades municipales.

Ejercer el control político82 implica la intervención del concejo para que el alcalde y su equipo de gobierno rindan cuentas a la población sobre el cumplimiento de las funciones que les han sido asignadas y sobre el cumplimiento de planes y programas previamente aprobados por la corporación.

81 Control significa hacer efectivo el principio de la limitación del poder. Fiscalizar la actividad del poder permite evitar sus abusos y contribuye a la óptima gestión del bien común.

El control presupuestal se fundamenta en los principios de legalidad, eficiencia y economía con el fin de evitar la realización de actos ilegítimos o el desvío de recursos hacia la realización de programas no prioritarios, con retardo en la ejecución, sobrecostos, entre otros aspectos.

82 El control político debe ser público, es decir, que sea conocido por todos los actores de la vida local; preciso, es decir, que sea necesario para un fin; oportuno, para que la comunidad conozca, a través del concejo, sobre las ejecutorias del gobierno y sus servidores públicos; neutral, que quienes lo ejerzan no tomen partido; y transparente, para que se vea claramente el objeto del control.


El concejo ejerce el control político sobre los aspectos de la gestión municipal tales como el programa de gobierno y los planes de desarrollo, sectoriales y de ordenamiento territorial, entre otros aspectos.

Sobre la ejecución de los planes antes referidos, el concejo puede revisar los aspectos relacionados con el presupuesto como ingresos y gastos municipales y, en general, todas las actividades de la administración que se desprendan del tema presupuestal.

A través de citaciones, cuestionarios, informes escritos, debates, declaraciones, la moción de censura y la moción de observaciones se puede llevar a cabo el control político.

Control fiscal

El control fiscal consiste en la comprobación, inspección, fiscalización o intervención sobre el erario o tesoro público para asegurar su manejo pulcro y satisfactorio.

Según el artículo 272 de la Constitución Política, la vigilancia de la gestión fiscal del municipio corresponde a la contraloría municipal en donde ésta existe. En caso contrario, tal función pública es ejercida por la contraloría departamental respectiva. De manera excepcional, la Contraloría General de la República puede ejercer control posterior sobre las cuentas del municipio, a solicitud del gobierno departamental o municipal, de cualquier comisión permanente del Congreso de la República o de la mitad más uno de los miembros de las corporaciones públicas territoriales; y a solicitud de la ciudadanía, a través de los mecanismos de participación que establece la Ley.

La gestión fiscal se fundamenta en la eficiencia83, la economía84, la eficacia85, la equidad86 y la valoración de costos ambientales87.

83 Asignar los recursos financieros disponibles en programas y proyectos que representen el mayor beneficio o lo mejores resultados.

84 En iguales condiciones, deben seleccionarse los proyectos y actividades que representen el mismo costo.

85 Producir resultados, logar propósitos o realizar objetivos.86 Utilizar el presupuesto público como instrumento para asegurar una mejor distribución del ingreso,

dando mayor prioridad al gasto público social y a los impuestos progresivos.87 Cuantificar los efectos de los proyectos públicos sobre el medio ambiente. Medir el impacto de tales

proyectos sobre la naturaleza, con el fin de tomar acciones orientadas a la protección y conservación de los recursos naturales renovables y no renovables.


El control fiscal se ejerce de manera posterior88 y selectiva, de conformidad con el artículo 267 de la Constitución Política. En tal sentido, la Ley 42 de 1993 señaló que control posterior es la vigilancia de las actividades, operaciones y procesos ejecutados por los sujetos de control y de los resultados obtenidos por los mismos.

Control selectivo es la elección mediante un procedimiento técnico de una muestra representativa de recursos, cuentas, operaciones o actividades para obtener conclusiones sobre el universo respectivo en el desarrollo del control fiscal.

Para el ejercicio del control fiscal se pueden aplicar los sistemas de control financiero, de legalidad, de gestión, de resultados, la revisión de cuentas y la evaluación del control interno.

Según el artículo 10 y subsiguientes de la Ley 42 de 1993, el control financiero es el examen que se realiza, con base en las normas de auditoría de aceptación general, para establecer si los estados financieros de una entidad reflejan razonablemente el resultado de sus operaciones y los cambios en su situación financiera, comprobando que en la elaboración de los mismos y en las transacciones y operaciones que los originaron, se observaron y cumplieron las normas prescritas por las autoridades competentes y los principios de contabilidad universalmente aceptados o prescritos por el Contador General.

El control de legalidad es la comprobación que se hace de las operaciones financieras, administrativas, económicas y de otra índole de una entidad para establecer que se hayan realizado conforme a las normas que le son aplicables.

El control de gestión es el examen de la eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos públicos, determinada mediante la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que éstas producen, así como de los beneficiarios de su actividad.

88 Las contralorías pueden dictaminar sobre operaciones o procesos parciales de una actividad o pro-yecto determinada que se encuentre en ejecución y cuyo examen permite advertir graves riesgos que comprometan o amenacen en forma inminente el patrimonio público. Esta intervención se denomina control de advertencia.


El control de resultados es el examen que se realiza para establecer en qué medida los sujetos de la vigilancia logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administración, en un periodo determinado.

La revisión de cuentas es el estudio especializado de los documentos que soportan legal, técnica, financiera y contablemente las operaciones realizadas por los responsables del erario durante un periodo determinado, con miras a establecer la economía, la eficacia, la eficiencia y la equidad de sus actuaciones.

Finalmente, con respecto a los recursos que la Nación le transfiere a los municipios, de conformidad con la Sentencia C – 403 de 1999, se presenta el control concurrente del nivel nacional con el municipal. En tal sentido, la Contraloría General de la República puede ejerce control fiscal sobre los recursos transferidos por la Nación a los municipios, función que prevalece frente a la competencia que tenga la contraloría municipal o departamental, según el caso.

Control administrativo

Este control es llevado a cabo por el gobierno municipal, a través de las secretarías de hacienda y planeación, la oficina de control interno o dependencias que hagan sus veces a través del análisis sobre los ingresos y gastos municipales, de manera previa89, perceptiva90 y posterior.

El control busca llevar a cabo el seguimiento y la evaluación de todo el proceso presupuestal, con base en los resultados financieros y físicos.

Control disciplinario

Este control es llevado a cabo por la Procuraduría General de la Nación y las personerías sobre los servidores públicos responsables

89 Se ejerce anticipadamente, en la etapa de programación, preparación, estudio, discusión y liquidación del presupuesto. Se realiza mediante el control financiero, económico y administrativo.

90 Se efectúa concurrentemente a la ejecución de la operación administrativa del gasto y del ingreso, con el fin de evitar que los recursos sean destinados a fines distintos a los señalados en el presupuesto, fundamentalmente.


del presupuesto municipal, en sus diferentes etapas del proceso presupuestal, sobre la violación de las normas presuestales, de conformidad con lo consignado en la Ley 734 de 2002.

Las situaciones principales que en materia presupuestal dan ocasión a faltas disciplinarias que pueden ser cometidas por el ordenador u ordenadores del gasto, concejales, secretario de hacienda y/o tesorero, según el caso; se encuentran consignadas en la Ley 734 de 2002, artículo 20 y siguientes, entre las cuales destacamos:- Autorizar o pagar gastos por fuera de lo establecido en el artículo

346 de la Constitución Política.- Asumir compromisos sobre apropiaciones presupuestales inexis-

tentes.- Asumir compromisos en exceso del saldo disponible de apro-

piación. - Ordenar o efectuar el pago de obligaciones en exceso del saldo

disponible en el programa anual mensualizado de caja.- Asumir compromisos que afecten vigencias futuras sin contar con

las autorizaciones pertinentes.- No incluir en el presupuesto, cuando exista la posibilidad, apro-

piaciones necesarias para cubrir el déficit fiscal, el servicio la deu-da pública, el pago de sentencias, créditos judiciales y servicios públicos domiciliarios.

- No adoptar las acciones establecidas en el estatuto orgánico de presupuesto cuando las apropiaciones del gasto sean superiores al recaudo efectivo de ingresos.

- Exceder los límites de gastos de funcionamiento del municipio, del concejo, la personería y la contraloría municipal en donde existe.

- Autorizar u ordenar la utilización indebida, o utilizar indebida-mente rentas que tienen destinación específica en la Constitución o en la ley.

- Efectuar inversión de recursos públicos en condiciones que no garanticen, necesariamente y en orden de precedencia, liquidez, seguridad y rentabilidad del mercado.


- No llevar en debida forma los libros de registro de la ejecución pre-supuestal de ingresos y gastos, ni los de contabilidad financiera.

- No efectuar oportuna e injustificadamente, salvo la existencia de acuerdos especiales de pago, los descuentos y pagos para pensión, salud, riesgos profesionales, contribuciones parafiscales.

Control social

Mediante el uso de la participación, los ciudadanos pueden ejercer un papel protagónico en el control de la administración municipal a través de veedurías ciudadanas, con base en la Ley 850 de 2003.

La participación ciudadana, además se extiende a otras formas representativas de la comunidad, tales como organizaciones sociales y comunitarias, las organizaciones no gubernamentales.

La participación permite solicitar a los servidores públicos municipales transparencia, efectividad y oportunidad de sus decisiones, a través de audiencias públicas y el ejercicio de los mecanismos de participación ciudadana, entre otras acciones.

5.3.9. Responsabilidades fiscales

De conformidad con el artículo 112 del Decreto 111 de 1996, además de la responsabilidades penales, disciplinarias y demás a que haya lugar, serán fiscalmente responsables:- Los ordenadores de gasto y cualquier otro funcionario que con-

traiga a nombre del municipio obligaciones no autorizadas en el acuerdo de presupuesto o que expidan giros para pagos de las mismas.

- Los funcionarios que contabilicen obligaciones contraídas contra expresa prohibición o emitan giros para el pago de las mismas.

- El ordenador de gastos que solicite la constitución de reservas para el pago de obligaciones contraídas contra expresa prohibición legal.

- El pagador que efectúe pagos, cuando con ellos se violen los pre-ceptos consagradas en el estatuto orgánico de presupuesto y en las demás normas que regulan la materia.


- Los ordenadores, pagadores y demás funcionarios responsables que estando disponibles los fondos y legalizados los compromisos demoren sin justa causa su cancelación o pago, incurrirán en causal de mala conducta.

- Los ordenadores y pagadores serán solidariamente responsables de los pagos que efectúen sin el lleno de los requisitos legales.

167Deuda pública municipal

6. DEUDA PÚBLICA MUNICIPAL

6.1. DEFINICIÓN

La deuda pública municipal es la obligación que adquiere el municipio, previa autorización del concejo, con las entidades de crédito con un vencimiento y unas tasas de interés91.

Las deudas contraídas por un periodo inferior a un año, conocidas como créditos de tesorería o deuda flotante, deben ser canceladas en la misma vigencia y, según el artículo 15 de la Ley 819 de 2003, se deben destinar exclusivamente a atender insuficiencias de caja de carácter temporal durante la vigencia fiscal.

Los créditos de tesorería deben cumplir con las siguientes exigencias:- Los créditos de tesorería no pueden exceder la doceava de los

ingresos corrientes del año fiscal.- Son pagados con recursos diferentes del crédito.- Deben ser pagados con intereses y otros cargos financieros antes

del 20 de diciembre de la misma vigencia en que se contraten.- No pueden contraerse en cuanto existan créditos de tesorería en

mora o sobregiros.

6.2. CLASIFICACIÓN DE LA DEUDA

La deuda pública, como instrumento de apalancamiento financiero, se clasifica de manera general en interna, cuando

91 Las operaciones de crédito público deben destinarse únicamente a financiar gastos de inversión, excepto los créditos de corto plazo, de refinanciación de deuda vigente o los adquiridos para indem-nizaciones de personal en proceso de reducción de planta. (Ley 358 de 1997, artículo 2).


los acreedores son nacionales y externa, cuando los acreedores son extranjeros. También la deuda pública puede ser clasificada en nacional, cuando la Nación es el deudor y deuda pública de las entidades descentralizadas, que puede ser de las entidades descentralizadas por servicios o de las entidades territoriales, entre éstas el municipio.

6.3. ENDEUDAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS

Para efectos de endeudamiento, los municipios deben atender las disposiciones consignadas en la Ley 358 de 1997 y sus reglamentaciones.

En tal sentido, el endeudamiento de los municipios no podrá exceder su capacidad de pago92.

Existe capacidad de pago cuando los intereses de la deuda al momento de celebrar una nueva operación de crédito, no superan el cuarenta por ciento (40%) del ahorro operacional.

Los municipios no podrán, sin autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, contratar nuevas operaciones de crédito público cuando su relación intereses/ahorro operacional supere el 60% o su relación saldo de la deuda/ingresos corrientes supere el 80%. Para estos efectos, las obligaciones contingentes provenientes de las operaciones de crédito público se computarán por un porcentaje de su valor, de conformidad con los procedimientos establecidos en las leyes y en los reglamentos vigentes (Ley 358 de 1997, artículo 6).

Se entiende por intereses de la deuda, los pagados durante la vigencia fiscal más los intereses causados por nuevos créditos, los intereses de mora, los de los créditos de corto plazo y los de los sobregiros.

El plan de desempeño es un programa de ajuste fiscal, financiero y administrativo tendiente a restablecer la solidez económica y

92 Es el flujo mínimo de ahorro operacional que permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda en todos los años, dejando un remanente para financiar inversiones. El ahorro operacional consiste en los ingresos corrientes menos los gastos de funcionamiento menos las transferencias.

169Deuda pública municipal

financiera del municipio. Los planes de desempeño permanecerán vigentes hasta tanto el municipio registre un nivel de intereses/ahorro operacional menor o igual al 40%.

6.4. AMORTIzACIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA

La deuda pública se maneja a través de diferentes modalidades, según Restrepo (1998), entre las que se encuentran:

6.4.1. Moratoria de pago de capital

Se presenta cuando el deudor, de manera unilateral, decide suspender temporalmente, diferir, aplazar o retrazar los pagos de capital correspondientes a un empréstito debidamente contratado, aunque se mantenga el compromiso de realizar los pagos en un futuro próximo.

6.4.2. Reprogramación y refinanciación

Proceso conjunto entre deudores y acreedores para llegar a un acuerdo de cómo y cuándo se realizan los pagos de capital, que no pueden cumplirse dentro de los plazos inicialmente pactados.

6.4.3. Refunding y Roll – over

El refunding consiste en el reemplazo de una deuda vieja por una nueva, con el fin de reducir costos de intereses o para ampliar plazos.

El roll – over es una extensión del plazo que concede el acreedor al deudor.

6.4.4. Moratoria de pagos de interés

Consiste en la decisión unilateral del deudor de suspender temporalmente, diferir o aplazar los pagos de interés, con la intención o el compromiso de realizarlos en el futuro.


6.4.5. Capitalización de interés

Consiste en un acuerdo entre deudores y acreedores para contabilizar los intereses no pagados como parte del capital que se adeuda.

6.4.6. El repudio de la deuda

Se presenta por decisión unilateral del deudor.

6.4.7. Condonación o alivio de la deuda

Decisión que pueden tomar los acreedores en el sentido de reducir total o parcialmente la deuda.

6.5. DéFICIT

Existen varios conceptos de déficit: fiscal, presupuestal, de operaciones efectivas y de tesorería, según Ramírez (2003).

6.5.1. Déficit fiscal

Consiste en la situación en la que los ingresos corrientes son inferiores a los gastos del municipio.

6.5.2. Déficit presupuestal

Está asociado al sistema de causación que utiliza la contabilidad presupuestal y consiste en registrar los ingresos y gastos cuando el gobierno adquiere o reconoce en forma clara y precisa. La diferencia entre los mayores ingresos y los gastos genera este tipo de déficit.

6.5.3. Déficit de operaciones efectivasEs diferencia entre los ingresos ordinarios y permanentes de la tesorería

y el nivel de gastos.

6.5.4. Déficit de tesorería

Presenta las diferencias entre las disponibilidades de tesorería y las exigencias existentes.

171Bibliografía

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