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Hacia unademocracia participativa

Análisis de laparticipaciónciudadanaa nivel municipal

Fundación Decide

Coordinador:Rafael Crisosto

Equipo:Nicolás Vatter Emiliano SalvoMalik FercovicNatalia Olmos

Diseño y diagramación:Fabián Peña L. - Illustrando Chile Ltda.

Fecha:Diciembre, 2013

Fundación Decide Democracia Poder y Territorio. Dirección Londres 72 Oficina 2, Santiago, Región Metropolitana, Chile.www.fundaciondecide.cl

Financiado con la colaboración de Heinrich Böll Stiftung

Hacia una democracia participativa por Fundación Decide se distribuye bajo una Licencia Creative Commons Atribución-NoComercial 4.0 Internacional.

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN: PARTICIPACIÓN CIUDADANAA NIVEL MUNICIPAL COMO PERSPECTIVA DE ANÁLISIS....................7

CAPÍTULO 1: LA DEMOCRACIA EN CHILE¿UNA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA?..........................................................13

1. Características de la democracia en Chile.........................................................14

2. La institucionalidad municipal............................................................................22

CAPÍTULO 2: LA PARTICIPACIÓN CIUDADANAEN LA GESTIÓN PÚBLICA LOCAL.................................................................27

1. Historia de la Ley 20.500 y sus fundamentos principales...............................30

2. Contenido y novedades de la Ley 20.500.........................................................33

3. Metodología y conceptualización para la medición de la aplicación de la Ley 20.500 a nivel municipal..........................................41

4. Resultados por comuna........................................................................................46

5. ¿Conocen y utilizan las organizaciones sociales la Ley?.................................74

CAPÍTULO 3. REFLEXIONES PARAUNA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA.............................................................79

1. ¿Hacia dónde debe dirigirse la participación ciudadana municipal?.............80

2. Hacia una democracia participativa....................................................................84

Anexo: operacionalización de Municipiosy su Apertura institucional a la participación..........................................................90

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Análisis de la participación ciudadana a nivel municipal

INTRODUCCIÓN: PARTICIPACIÓN CIUDADANA A NIVEL MUNICIPAL COMO

PERSPECTIVA DE ANÁLISIS

Durante los últimos años en Chile, el sistema político ha sido objeto de diversas demandas por mayor equidad, justicia y democracia. Las masivas protestas estudiantiles del 2011, así como la gran variedad de conflictos territoriales por el agua, la salud, el medioambiente y la ciudad, son prueba de ello. El Estado chileno, a través de sus distintos órganos y representantes, ha tendido a recoger parcialmente estas inquietudes, al tiempo que, como una forma de poder incidir mayormente en la toma de decisiones, la ciudadanía y los movimientos sociales han centrado parte de sus reivindicaciones en la demanda por espacios de participación más transparentes, accesibles y resolutivos.

En gran parte de estos conflictos, el municipio, en tanto institución encargada de la aplicación de múltiples políticas públicas a nivel local o como primera instancia de socialización política de la ciudadanía, desempeña un rol clave de mediación o canalización de las demandas ciudadanas. Sin embargo, los espacios y mecanismos de participación a nivel municipal están inmersos en una trama institucional más amplia. Sus posibilidades de avance y apertura, el aumento de su impacto y capacidad transformadora, los niveles de apropiación ciudadana que alcance, entre otros aspectos, se encuentran estrechamente asociados a la coherencia y articulación interna de los diseños institucionales del

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Hacia una democracia participativa

Estado y de su gestión pública. Al interior de este marco analítico, este libro intenta ser un aporte al debate sobre la participación ciudadana, buscando evaluar el estado de ésta a nivel local, sin soslayar su relación con el carácter y el sentido de la democracia y de las instituciones políticas que la acompañan a nivel general.

Para llevar a cabo este propósito debemos referirnos al sentido que adquiere la participación ciudadana subyacente a las discusiones que expondremos. Cabe distinguir nuestra perspectiva de dos polos presentes en la discusión política y académica sobre participación y ciudadanía, los que llamaremos institucionalista y basista. El primero postula que la participación ciudadana gravita principalmente en los mecanismos y arreglos institucionales que permiten transferir información, recursos y capacidades de resolución desde el Estado a la ciudadanía para empoderarla, a la vez que ésta le entrega legitimidad al modelo democrático. Quienes comparten esta idea separan radicalmente el Estado de la sociedad civil como esferas independientes, dividiendo lo político de lo social, respectivamente. Desde esta mirada, los canales de participación que se abrirían desde el Estado a la sociedad civil no buscan cambiar la lógica de la representación política, pues ésta ya se encuentra cubierta por los representantes electos, tendiendo a favorecer y fortalecer la adaptación de los ciudadanos a las normas institucionales de la democracia liberal. El segundo extremo corresponde a quienes entienden la participación como la incorporación de los ciudadanos en las iniciativas de la

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autogestión o control comunitario, quitando valor al uso de instancias institucionales para el empoderamiento de las organizaciones sociales1. Todo lo que signifique relación con la autoridad es sometimiento, y todo lo que signifique un camino propio para la concreción de intereses y resolución de problemas es un avance.

El historiador Gabriel Salazar ha tematizado esta diferencia como una oposición entre dos tipos de gobernanza: una, promueve la lógica de la gobernabilidad acercando la autoridad a la gente, aumentando el involucramiento civil, la transparencia, la eficiencia y la legitimidad del sistema; la otra, no busca gobernabilidad, sino la socialización del Estado y el mercado, sin pretender concentrar o desconcentrar el poder, sino construirlo, distribuirlo y densificarlo2.

Desde nuestra perspectiva, sin embargo, como hemos sugerido en otra instancia3, el análisis de la participación ciudadana puede apoyarse en una mirada que conciba el Estado y la sociedad civil, lo político y lo social como nociones y prácticas imbricadas recíprocamente. En un proceso

1 Se tiende a hacer la distinción entre participación ciudadana y participación social, basados en que la primera consiste en el vínculo entre la sociedad civil y el Estado y la segunda en la organización de los ciudadanos en organizaciones sociales. En este caso, no encontramos relevante realizar dicha distinción, primero, porque no compartimos la idea de una separación radical entre sociedad civil y Estado, segundo, porque comprendemos que ambos niveles de participación son mecanismos de distribución y ejercicio de poder.2 Cfr. Salazar, G. (1998). De la participación ciudadana: Capital social constante y capital social variable. Archivo Chile. p. 21 y 22.3 Fundación Decide. (2012). Espacios institucionales de participación y actores políticos comunales: mapeo exploratorio de la participación ciudadana en seis comunas de la Región Metropolitana. p. 16

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siempre anclado históricamente y atravesado por el poder, lo que se denomina como lo político y su ámbito de acción dependen de una delimitación continua de la frontera entre lo público y lo privado, sobre la naturaleza de las demandas y las identidades sociales de los actores que intervienen y configuran el espacio público. En otras palabras, lo político se despliega en el seno de un complejo entramado social más amplio, en permanente cambio y dinamismo entre la capacidad de acción política y el ámbito de representación adecuado para el ejercicio de la acción política que los actores referidos establecen en un momento dado. Bajo esta mirada, la problemática de la democracia y la participación ciudadana comprende la constitución y la administración del Estado, pero involucra igualmente la posibilidad de otras formas de legitimación del poder y de modalidades de su ejercicio, capaces de modificar/desbordar los canales institucionales de conexión entre el sistema político y la ciudadanía. Así, la participación ciudadana puede ser entendida no sólo en términos procedimentales o como fuente de legitimidad política del sistema político, sino también en su dimensión sustantiva como un espacio de “apertura o de cierre” para la constitución de diferentes actores políticos, tanto en un plano local como eventualmente a nivel nacional.

Planteado en otros términos, la participación ciudadana no se puede remitir ni al marco normativo que la rige ni a las capacidades de control comunitario de un territorio. La participación ciudadana es una de las tantas vías por las que median relaciones sociales y políticas más complejas.

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Ésta no es sólo producto de la apertura de la autoridad, sino también de la capacidad efectiva de los ciudadanos de visibilizar y movilizarse por sus demandas; no es sólo una forma de otorgar legitimidad a las instituciones políticas, sino muchas veces de plantear proyectos colectivos divergentes. No es, por lo tanto, una mera vía comunicante entre Estado y sociedad civil, ni tampoco sólo una forma preferente de organización paralela de lo social por y para sí. Distintas formas de participación ciudadana fortalecen o marginan a grupos sociales que en función de sus intereses y proyectos buscan incidir en la organización social y política vigente. En este sentido, la problemática de la participación ciudadana puede ser analizada como un espacio privilegiado en el que se expresan y disputan tanto la distribución y el ejercicio del poder como los proyectos de sociedad de diferentes actores en la vida colectiva del país. Las modalidades de su ejercicio y el carácter y alcance que adquiere constituyen, por ende, una dimensión central para evaluar la calidad de nuestra democracia.

El presente libro se estructura como sigue. En el Capítulo 1, se expondrá un breve análisis sobre nuestra democracia y las principales características del proceso político de las últimas décadas. No es nuestro propósito plantear aquí nuevas tesis sobre la democracia transicional, sino indicar algunos elementos claves del diseño de nuestras instituciones democráticas que condicionan su funcionamiento a nivel local (o municipal). Posteriormente, en el Capítulo 2, buscaremos exponer parte de la actual institucionalidad participativa (la

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Ley 20.500 sobre asociaciones y participación ciudadana en la gestión pública) y debatir su aplicación a la luz del análisis de diez comunas de la Región Metropolitana: Conchalí, La Florida, La Reina, Lo Barnechea, Maipú, Ñuñoa, Peñalolén, Puente Alto, Renca y Santiago. Adicionalmente, se agregará una descripción cualitativa de cómo se han relacionado las organizaciones sociales con dicha normativa. Finalmente, en el Capítulo 3, se presentará una reflexión general sobre la postura que como Fundación tenemos sobre el estado de la participación ciudadana en Chile, y se plantearán los desafíos y propuestas que a nuestro juicio resultan relevantes discutir en la agenda pública.

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CAPÍTULO 1: LA DEMOCRACIA EN CHILE ¿UNA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA?

Pese a que no han pasado más de tres años de la promulgación de la Ley 20.5004, cuyo propósito era saldar la asignatura pendiente5 de los gobiernos democráticos con la ciudadanía, sigue estando en el centro de la discusión política la forma de profundizar la democracia y dar cabida a expresiones sociales y políticas marginadas de la toma de decisiones.

De las múltiples dimensiones que tiene la participación ciudadana, este libro se centra en su realidad local. Sin embargo, como hemos sugerido, este marco participativo no puede ser desvinculado del carácter general de la democracia: primero, porque en nuestro país la existencia de las ordenanzas que regulan la participación ciudadana a nivel municipal es mandatada por una ley orgánica constitucional6; segundo, y más importante, porque no es posible separar el carácter que adquiere la participación a nivel local con el carácter que posee la democracia a nivel general. No sirve comprender las dinámicas del gobierno

4 La Ley 20.500 modifica la Ley 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado. En ella se señala que el Estado reconoce a las personas el derecho de participar en sus políticas, planes, programas y acciones e indica que los órganos de la Administración del Estado deberán establecer las modalidades formales y específicas de participación que tendrán las personas y organizaciones en el ámbito de su competencia.5 Reconociendo la participación ciudadana como la asignatura pendiente de la transición, durante el gobierno de Ricardo Lagos se promovió un proyecto de ley sobre esta temática para dar un nuevo marco institucional en que se reconozca el derecho ciudadano a la participación, siendo promulgada el 2011.6 La Ley 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades.

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local si no entendemos cómo, en una escala mayor, la participación responde a un modelo institucional que la promueve o restringe.

Así, centraremos los esfuerzos de este primer capítulo en la descripción de ambos niveles, el marco general y el municipal, para así esbozar el modelo actual de nuestra democracia. Veremos cómo ésta se ha caracterizado como limitada, sea por el carácter mismo del sistema político, dada la lógica de la transición fijada a fines de los ochenta y comienzo de los noventa, que relegó las iniciativas populares a un segundo plano y privilegió la acción de los partidos políticos; o por la resocialización política de la población, que encontró sustento en el pensamiento gremialista de Jaime Guzmán, bajo la premisa de que las organizaciones sociales existentes debían ser apolíticas y ocuparse sólo de las funciones que les son propias de acuerdo al principio de subsidiariedad.

Sólo tras ese ejercicio podemos comprender en qué contexto se inserta la Ley 20.500, y reflexionar sobre cómo se ha aplicado ésta en los municipios, lugar donde los ciudadanos afrontan más directamente las problemáticas sociales y donde se encuentran en primera instancia con nuestra realidad política.

1. Características de la democracia en Chile

Cualquier análisis en profundidad de la participación ciudadana en la actualidad debe entenderse bajo un marco de

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referencia más amplio, que guarda relación con el desarrollo del proceso político de los últimos treinta años y con las características propias que adquirió la llamada transición a la democracia.

Esta perspectiva cobra especial relevancia dado que en las últimas décadas Chile ha sido sistemáticamente presentado como un país que experimentó una “transición modelo” y como una de las democracias más exitosas en América Latina. Ahora bien, en 1990, con el retorno de los gobiernos civiles, si bien se restauraron instituciones democrático-representativas que habían sido suprimidas durante el período dictatorial, la nueva institucionalidad estuvo, sin embargo, profundamente marcada por severas limitaciones que han restringido la expresión de la voz de la ciudadanía en la orientación del proceso político.

En términos generales, el período de la transición a la democracia estuvo asociado a un discurso de modernización que supuso una serie de desplazamientos en las fuentes que proveen legitimidad al proceso político. Hacia fines de la década de 1980, junto al declive de los socialismos reales como alternativa política y la renovación ideológica de influyentes segmentos de la izquierda nacional, este discurso se ancló crecientemente en la legitimidad de los expertos en la conducción de los procesos políticos del país.

Esta forma de legitimidad, proveniente de los modelos de la economía neoclásica y aplicada prioritariamente en el plano

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económico y de la administración pública, de la mano de una tendencia a la deslegitimación de referencias al pueblo y a las clases sociales, impregnó a las élites políticas y económicas que negociaron los términos en que fue llevada a cabo la transición.

Ante una sociedad altamente fragmentada por la experiencia dictatorial, durante el proceso transicional el protagonismo en la conducción de la negociación del cambio de régimen estuvo centrado en los intereses de las élites políticas y militares, y no en las demandas de la sociedad civil o de los movimientos sociales7. La primera etapa de la transición se caracterizó por una reconstitución y un rediseño institucional que buscó asegurar la gobernabilidad del país como tarea política primordial8. Bajo el argumento de evitar cualquier tentación populista o desborde popular, se buscó desarrollar mecanismos para canalizar y encauzar la participación por vías distintas a las propuestas por los movimientos sociales.

Una vez en el poder, los gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia (1990-2010) mantuvieron la lógica de la transición, relegando la ampliación de la participación, asignando un rol prioritario al proceso electoral y, especialmente, a la actividad de los partidos políticos, desanclados ya de su vínculo directo con sectores

7 Hipsher, P. (1996). Democratization and the decline of urban social movement in Chile and Spain. Comparative Politics, Vol. 28, No 3, 273-297.8 Boenninger, E. (1997). Democracia en Chile. Lecciones para la gobernabilidad. Santiago de Chile: Editorial Andrés Bello.

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sociales9. Esta visión fue reforzada con una adopción descontextualizada del modelo de la democracia consociativa, que se originó para salvaguardar la representación de los intereses de ciertas minorías o grupos excluidos ante las decisiones de la mayoría en escenarios de alta polarización, pero que en el caso chileno erigió como “primera minoría” a los herederos políticos de la dictadura, a fin de asegurar la estabilidad del sistema político10. Una transición política planteada en estos términos tuvo entre sus rasgos distintivos la continuidad del marco económico y constitucional heredado de la dictadura sin modificaciones sustantivas en sus fundamentos, no obstante su derrota en el plebiscito de 198811. Este proceso tendió a configurar un sistema político y una democracia elitista y de baja intensidad12 que perdura hasta el presente sin grandes transformaciones, supeditado a la negociación de dos bloques políticos principales (la Concertación de Partidos por la Democracia, hoy Nueva Mayoría, y la Alianza por Chile).

Además de la preservación del modelo económico neoliberal, el pacto acordado incluía diversos elementos antidemocráticos, tales como un alto nivel de autonomía financiera y política de las fuerzas armadas en tanto “garantes 9 Espinoza, E. (2004). De la política social a la participación en un nuevo contrato de ciudadanía. Política, 43, 149-183.10 Ruiz, C. (1993): Seis ensayos sobre teoría de la democracia. Santiago: Universidad Nacional Andrés Bello.11 Silva, E. (1992). “Capitalist Regime Loyalties and Redemocratization in Chile”. Journal of lnteramerican Studies and World Affairs 34(4), 39-76.12 Delamaza, G. (2005). Tan lejos y tan cerca. Políticas públicas y sociedad civil en Chile. Santiago de Chile: Lom ediciones.

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de la institucionalidad”, la presencia de senadores designados y vitalicios, así como una serie de otras restricciones a las instituciones representativas en términos de mecanismos de generación, atribuciones y quórums calificados para reformas políticas relevantes, entre otros aspectos.

El concepto de enclaves autoritarios acuñado por Garretón13 pone de relieve cómo esta herencia del régimen autoritario limita el funcionamiento del sistema democrático alcanzado con posterioridad, sea bajo la forma de obstáculos socioculturales (valores autoritarios) basados en los actores (las Fuerzas Armadas o actores de veto), ético-simbólicos (problemas de derechos humanos no resueltos), pero fundamentalmente trabas institucionales (leyes y la Constitución).

Si bien la Reforma Constitucional de 2005 supuso algunos cambios significativos, tales como la eliminación de los senadores vitalicios y parte de las prerrogativas detentadas hasta entonces por las Fuerzas Armadas, dejó sin modificaciones relevantes cuatro elementos esenciales: a) el sistema electoral binominal, que por su propia lógica refuerza la reproducción de los principales bloques políticos; b) el rol desempeñado por el Tribunal Constitucional –organismo dotado de la capacidad de intervenir el legislativo, lo que en la práctica ha significado la sobrerrepresentación de minorías preocupadas por la preservación del statu quo–; c) un presidencialismo y centralismo exacerbados en la

13 Garretón, M (2003). Incomplete Democracy. Chapel Hill: University of North Carolina Press.

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toma de decisiones del país –dado por la Ley de gobierno y administración regional y la Ley de municipalidades –; y por último, d) la existencia de leyes orgánicas constitucionales que, junto a los altos quórums requeridos, transforman en los hechos a una minoría política en el actor clave para proceder a realizar reformas institucionales de peso14.

En este contexto, no resulta extraño que múltiples autores describan las formas de participación ciudadana en el Chile de las últimas décadas como limitadas, y que la incorporación de la ciudadanía en la gestión pública se haya caracterizado por procesos desarticulados, carentes de autonomía y peso en la toma de decisiones, lo que ha reforzado un manifiesto sentimiento de desencanto ciudadano sobre ella15.

En efecto, las investigaciones realizadas han señalado que no ha habido un real y efectivo fortalecimiento de la sociedad civil en el transcurso de las últimas décadas. Este hecho se ve reflejado en los procesos de modernización del Estado implementados en los 20 años posteriores al retorno a la democracia, que, aunque sí abrieron instancias de participación, no terminaron por generar espacios de autonomía o empoderamiento de la ciudadanía.16 Estos

14 Fuentes, C. (2009): Mirando el pasado, definiendo el futuro: Diseño Constitucional en Chile 1980 – 2005. Paper presentado en el 28º Congreso del Latin American Studies Association, LASA, Río de Janeiro.15 Serrano, C. (1998). Participación Social y Ciudadanía. Un debate del Chile contemporáneo. Santiago de Chile: Asesorías para el Desarrollo. PNUD (2004). La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Buenos Aires: Publicación PNUD.16 Raczynski, D., & Serrano, C. (1998). Lineamientos para construir una matriz de

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se caracterizaron por un énfasis en la eficiencia más que en la participación, la preponderancia de modalidades instrumentales más que empoderadoras17, y un enfoque gerencialista18 en la participación ciudadana en las políticas públicas.

A pesar de la estabilidad electoral y la continuidad de los últimos veinte años de gobiernos democráticos, las tasas decrecientes de participación electoral, el desinterés de los jóvenes hacia la política, y la pérdida de confianza en las instituciones políticas en las encuestas de opinión pública19 (especialmente del Congreso y los partidos políticos) apuntan a una sostenida exclusión de la ciudadanía respecto de los mecanismos tradicionales de representación democrática. Las estructuras políticas propias de la transición siguen operando y aún permiten dotar al sistema político de los mínimos indispensables para garantizar legitimidad procedimental a su funcionamiento, pero la participación ciudadana, aquel componente central de una definición más amplia y sustantiva de la democracia, pareciera quedar estrecha frente a los actuales niveles de organización y

indicadores de participación social en programas nacionales participativos. Asesorías e Inversiones Corporación Latinoamericana.17 Fernández, M. & Ordóñez, M. (2007). Participación ciudadana en la agenda gubernamental de 2007. Caracterización de los compromisos. Santiago de Chile: Programa Ciudadanía y Gestión Pública.18 Delamaza, G. (04 de abril de 2011). Espacio público y participación ciudadana en la gestión pública en Chile: límites y posibilidades. Recuperado el 10 de marzo de 2013, de Polis [En línea], 30/2011: http://polis.revues.org/213219 Centro de Estudios Públicos (2013). Estudio Nacional de Opinión Pública, Julio-Agosto 2013

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demandas de la ciudadanía.

Múltiples interrogantes giran en torno a la actual institucionalidad democrática del país ¿Qué mecanismos estables se deben seguir para detener una inversión frente a la que constantemente la población se opone, como el proyecto Hidroaysen o la planta de cerdos en Freirina? ¿Cómo explicar que en un país que celebra haber recuperado la democracia por medio de un plebiscito, en los últimos 20 años sólo se haya realizado un plebiscito comunal por medio de la recolección de firmas, el del Plan Regulador Comunal (el adelante PRC) de Vitacura? Estos y otros ejemplos hacen evidentes la falta de institucionalidad participativa que canalice los intereses y demandas sociales.

Un legado estatal altamente presidencialista y centralista, junto a un sistema político circunscrito a la influencia de dos bloques dominantes y con altas barreras de entrada a nuevos actores, sumado a los efectos perdurables que tuvieron las reformas institucionales de carácter neoliberal instauradas durante la dictadura militar, han generado condiciones desfavorables para la incorporación de las ciudadanía en la deliberación de lo público, provocando así lo que Garretón (2000) llama la “privatización” de los ciudadanos, los que fueron apartados tanto de la participación política tradicional como de otras formas asociativas surgidas de la misma sociedad civil. Ante un sistema político progresivamente cerrado sobre sí mismo, bajo la influencia creciente de “expertos” y tecnócratas, la ausencia de canales

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de integración y participación social estables, el espacio público paralelamente se fue vaciando de actores sociales y de conflictos reales.

Reconociendo parcialmente tal situación, y promoviendo la participación ciudadana como la asignatura pendiente de la transición, durante el gobierno de Ricardo Lagos se promovió un proyecto de ley que diera un nuevo marco institucional en que se reconociera el derecho ciudadano a la participación. Tras una larga tramitación, el año 2011 finalmente se promulgó la Ley 20.500, que buscaba promover las asociaciones y facilitar la incidencia ciudadana en la gestión pública, especialmente en el ámbito local. No obstante, las evaluaciones de la Ley y su implementación, hasta ahora no han sido del todo positivas20.

2. La institucionalidad municipal

El municipio es hoy un órgano relevante en la aplicación de políticas estatales en Chile. Esta institución es responsable de la gestión de la educación pública municipal, la atención de salud primaria, los servicios de aseo, el cuidado y la inversión en parte de la infraestructura comunal (como parques, áreas verdes, bibliotecas, lomos de toro, sedes vecinales y más), la planificación del desarrollo comunal y el plan regulador, entre otras políticas dependientes del municipio. Es también un pilar fundamental de la asistencia del Estado para la

20 Ciudad Viva. (2012). Monitoreo a la Normativa de Participación Ciudadana y Transparencia Muncipal en Chile. Santiago, Chile. / Fundación Decide. (2012). Ob. Cit.

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superación de la pobreza y cubre un sinfín de necesidades cotidianas de la población, como la asistencia social a familias en casos particulares (pérdidas materiales, cesantía prolongada y otros problemas no cubiertos formalmente por ninguna política pública). Los municipios constituyen el primer nivel al que acude la ciudadanía en caso de solicitudes, quejas o conflictos con autoridades e incluso con privados.

Este rol clave del municipio en la gestión pública comienza a gestarse desde principios de los años 1980, cuando se produjo una importante transferencia de la administración de gobierno desde el Estado central a las alcaldías, proceso que ha sido descrito por como de Alcaldización de la política21. No es producto, por lo tanto, de la sumatoria de decisiones aisladas, sino de un diseño intencionado desde Estado y su funcionamiento, que tiene relación con los intentos del régimen militar de reformular la política, sacándola de sus escenarios históricos –el parlamento, los partidos, las orgánicas sociales sindicales y gremiales- y trasladándola a sus espacios micro, donde transcurría la vida cotidiana de las personas, alejadas de los grandes debates22.

Este modelo puede interpretarse como una apuesta por resocializar políticamente la población, bajo un molde despolitizado. Se buscó que la población fuera ajena a los partidos y al debate nacional y que, por lo tanto, disminuyera el riesgo del surgimiento de organizaciones y movilizaciones

21 Valdivia, V., Álvarez, R., & Donoso, K. (2012). La alcaldización de la política: los municipios en la dictadura pinochetista. Santiago: LOM Ediciones.22 Ibíd.

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políticas que buscaran cambiar el modelo general de sociedad impuesto, quedando esta discusión relegada a los partidos y a los técnicos. Así, por ejemplo, a partir de 1981 comienza a municipalizarse la salud, y de 1986 la educación23.

El nuevo modelo de ciudadano debía ser “participativo” en un sentido colaborativo con la autoridad, asesorando al alcalde en las tareas del municipio24, es decir, debía organizarse en sus barrios por medio de sus dirigentes vecinales, en organizaciones territoriales (Junta de Vecinos) y funcionales (deportivas, culturales, de adultos mayores, de madres, entre otras), pero para trabajar en conjunto con la autoridad comunal, no para contradecirlas, y siempre remitiéndose a las funciones locales que les eran propias como organización. Así la participación encontraría sus canales principalmente en el territorio, adquiriendo relevancia las organizaciones ya mencionadas, pero manteniendo éstas, durante la dictadura, una carencia de representatividad al estar intervenidas por el régimen y no representar ni siquiera a una unidad vecinal (ya que se permitía que coexistieran diferentes juntas de vecinos dentro de una misma unidad)25.

Otro paso importante para la configuración de la municipalidad fue la implementación de la Ley Orgánica de Municipalidades y Concejos Municipales en 1988,

23 Dicho proceso coincidía, también, con el interés de los cuadros económicos de la dictadura por desmantelar el Estado de carácter Keynesiano e instaurar uno subsidiario y focalizado.24 Cfr. Valdivia, V., Álvarez, R., & Donoso, K. (2012). Ob. Cit. p. 22 y 44.25 Hechos Urbanos N 72. (1988) Boletín de información y análisis. Corporación Sur.

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que después de catorce años desde el golpe de Estado, pretendía comenzar la participación de los ciudadanos en los municipios. Las organizaciones territoriales y funcionales (junto a otras organizaciones que representaran actividades relevantes de la comuna) participarían en los llamados Consejo de Desarrollo Comunal (CODECO) que debía tener cada municipalidad, pudiendo opinar sobre los proyectos del Plan Regulador Comunal, el presupuesto municipal y diversos servicios y concesiones otorgadas por el municipio, además de proponer una terna para la elección del alcalde al ejecutivo, cuando éste no era designado directamente por el gobierno. Sin embargo, el CODECO - dada la falta de representatividad de las organizaciones comunitarias de la época, muchas de ellas intervenidas y controladas por dirigentes afines a la dictadura- no se transformó en una verdadera instancia democrática, sino en un órgano decorativo que buscaba legitimar la estructura municipal26.

Posteriormente, la elección de la autoridad municipal se democratizó, abriendo paso a la disputa partidista por el control de alcaldías claves. Así, en 1992 fue la primera elección de los gobiernos municipales luego del retorno a la democracia, y el CODECO fue reemplazado por el Consejo Económico y Social Comunal (CESCO) que, a diferencia del consejo anterior, ya no era considerado un organismo de consulta sino un organismo asesor del municipio, aunque, básicamente, mantuvo las mismas funciones que

26 Ibíd.

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el CODECO, así como su poca relevancia para la gestión municipal.

Fue precisamente en el ámbito de las municipalidades donde se fue profundizando de mayor forma la participación ciudadana, debido a las reformas que se incluyeron en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. Entre éstas, destaca que cada Dirección de Desarollo Comunitario debía prestar asesoría técnica a las organizaciones comunitarias, fomentar su desarrollo y legalización, y promover su efectiva participación en el municipio; y que se debían crear ordenanzas de participación social que incorporen plebiscitos comunales y consultas no vinculantes.

Finalmente, la última modificación en la materia corresponde a las hechas por la Ley 20.500, que transforma el CESCO en el Consejo Comunal de Organizaciones de la Sociedad Civil (o COSOC) y reformula las ordenanzas de participación ciudadana comunal (o OPCC), buscando revitalizar la participación ciudadana local (pagando la “deuda pendiente”, en palabras del ex presidente Lagos). Dichos cambios, su relevancia y aplicación, serán analizados en el siguiente capítulo.

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CAPÍTULO 2: LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA GESTIÓN PÚBLICA LOCAL

En este capítulo nos centraremos en la historia, las implicancias y el análisis de la Ley 20.500. Si bien cabe destacar que esta ley no es la única que norma y crea instancias de participación a nivel institucional (podemos por ejemplo, considerar también la Ley 20.285 Sobre Acceso a la Información Pública como una ley de participación ciudadana, en tanto permite transferir información desde el Estado a la sociedad civil), sí es la única que se plantea afrontar la problemática de la participación en su conjunto.

Como antecedentes directos cabe destacar que el debate sobre la falta de participación ciudadana (a nivel gubernamental) se remonta a comienzo del gobierno de Ricardo Lagos. Hasta antes de éste, hacia fines de la década de los noventa, el foco de las políticas públicas estaba puesto en apoyar a los sectores vulnerables con herramientas para que con su propio esfuerzo superen su situación, habilitando, generando capacidades y abriendo oportunidades para que tengan voz y participen en la solución de los problemas que los afectan27. Lo anterior, en línea con las nociones de participación que incorporaba el Banco Mundial en aquellos años, que buscaba movilizar el potencial de los pobres [...] para convertirlos en productores de su propio bienestar28. Esta definición de participación, cercana la comprensión

27 Garcés, M. & Valdés, A. (1999) Estado del arte de la participación ciudadana en Chile. p. 1928 Ibíd. p. 8

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del Estado como un facilitador del emprendimiento, antes que como una práctica política29, llevó a la implantación de políticas públicas tales como la focalización de los fondos sociales a los grupos no integrados al mercado.

Cabe destacar la diferencia que estas definiciones de participación tenían con las concepciones anteriores al comienzo de la transición. Éstas eran más radicales que las fórmulas posteriores porque sí consideraban la participación como práctica política. En 1984, por ejemplo, E. Boeninger señalaba que la participación es, en sí, un rasgo interno de la ‘acción o decisión colectiva’, pero que ésta no es plena mientras no ´tenga injerencia en el mecanismo de decisión colectiva’, en términos de ‘autoridad’30.

Como hemos dicho, la vuelta a pensar la participación del conjunto de la población en las políticas del Estado, no ya sólo en el desarrollo económico del país, se produce durante el gobierno de Ricardo Lagos, bajo el diagnóstico del distanciamiento entre la institucionalidad y las personas31. Todo esto en el contexto de una creciente preocupación por la falta de apoyo electoral, donde la Concertación por primera vez no ganaba en primera vuelta y en la segunda lo hacía por menos de 200.000 votos.

Frente a esta problemática, la administración del Presidente 29 Cfr. Salazar, G. (1998). Ob. Cit. p. 27.30 Salazar, G. (1998). Ob. Cit. p. 18. 31 Ministerio Secretaria General de Gobierno. Instructivo presidencial sobre participación ciudadana.

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Lagos buscó afrontar el problema de la baja participación en general, afirmando que su gobierno se ha comprometido con el fortalecimiento de la sociedad civil, porque no habrá democracia sólida sin una sociedad civil fuerte. Ella es garantía de una sintonía permanente entre las necesidades diversas y cambiantes de las múltiples realidades sociales y la misión del Estado de aportar al bien común. Una sociedad civil activa contribuirá a crear las condiciones en las cuales la democracia y nuestro desarrollo son posibles32.

Así, el año 2001 el entonces Presidente firmó un instructivo que sería la antesala de un futuro proyecto de ley, y que tenía el propósito de que los diversos ministerios incorporasen a la sociedad civil en el diseño, evaluación y ejecución de diversos programas públicos. Se daba así el primer paso para rearticular las relaciones entre las personas y el Estado, avanzando de esta manera en la generación de nuevas instancias para democratizar la política y las instituciones que la conforman.

Este Instructivo, que llevaba por nombre Instructivo Presidencial de Participación Ciudadana, consideraba cinco principios:

• Buen trato por parte de las instituciones hacia la ciudadanía.

• Transparencia en la gestión pública.• Igualdad de oportunidades para la participación, para

buscar mecanismos de mejor acceso a los sectores

32 Ministerio Secretaria General de Gobierno. Instructivo presidencial sobre participación ciudadana.

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más vulnerables.• Respeto a la autonomía de las organizaciones de la

sociedad civil, evitando la instrumentalización y la discriminación.

• Orientación a la ciudadanía hacia la participación en materias de consumo, políticas y programas estatales.

Luego, con el objetivo de fortalecer los vínculos del Estado con la sociedad civil y hacer frente al ascendente déficit democrático33 en el largo plazo, el 8 de junio del año 2004 se remitió al Parlamento el Proyecto de Ley de “Asociaciones y participación ciudadana en la gestión pública” mediante mensaje presidencial.

1. Historia de la Ley 20.500 y sus fundamentos principales

El día 16 de febrero del año 2011 se promulgó la Ley Sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública, luego de casi 7 años desde el inicio de su tramitación. Este apartado busca identificar sus fuentes, la discusión que llevó en Parlamento y conocer las instituciones que reglamenta.

Dentro de un amplio campo de objetivos, esta ley suponía superar el vacío en que se encuentra la actual normativa legal que regula el ejercicio de libertad de asociación y la precaria institucionalidad que 33 Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. (16 de Febrero del 2011). Historia de la Ley N. 20.500 sobre asociaciones y participación ciudadana en la gestión pública. p. 17. Diario Oficial.

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confiere a éstas el derecho común, particularmente en lo que se refiere al cumplimiento de sus fines específicos y la posibilidad de acceder a recursos públicos para el funcionamiento de sus múltiples iniciativas34.

Para dichos efectos, surgen dos fundamentos claves que son la piedra angular de la justificación de esta pretenciosa reforma: por un lado la libertad de asociación, por el otro el principio participativo. En la confluencia de estos dos principios se buscó hacer emerger un marco legal común para las asociaciones que no se rigen por un estatuto jurídico específico, establecer una regulación simple para el trabajo voluntario, incentivar o fomentar la creación de asociaciones de interés público, por medio de la modificación de diversos cuerpos legales, ordenar las instancias de participación ciudadana ya existentes y crear nuevas, para así ampliar la participación ciudadana.

El primer fundamento, la libertad de asociación, se encuentra recogido en el número 15 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, y se trataría del derecho que tienen las personas, por su propia naturaleza, a reunirse en torno a un objetivo común. De esta manera se pretenden fomentar los espacios públicos y el derecho a hacerse escuchar para impulsar los cambios y cumplir tareas útiles para la ciudadanía. En este sentido, las asociaciones se pueden crear sin autorización y darse los fines y la organización que estimen pertinente sus socios. Ello no obsta que los legisladores puedan regular el campo de acción de estas

34 Ibíd. p. 9.

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asociaciones, en cuanto se pretende resguardar las buenas costumbres morales y la seguridad del Estado, abriendo de esta forma un código de asociaciones ilícitas, que permite anular las personalidades jurídicas de las asociaciones que no cumplan con las normas fijadas.

En segundo lugar, se plantea el principio participativo, que pretende fomentar la participación de los chilenos en igualdad de oportunidades en la vida nacional, y se encuentra consagrado en el inciso final del primer artículo de la Constitución. Así, se supera una visión receptiva desde la ciudadanía hacia la autoridad en la elaboración de las decisiones públicas, por una activa.

En ambos fundamentos existe una continua tensión entre la necesidad de que el Estado se haga cargo de fortalecer la participación y el peligro de intervencionismo de éste. Mientras uno de los instrumentos decisivos para que la participación ciudadana sea real y efectiva, es la existencia de una normativa legal idónea que permita la formación de un asociacionismo vigoroso. Estos instrumentos deben diseñarse de manera tal que sea compatible con el respeto a la libertad asociativa y con la no injerencia en su funcionamiento interno, para que, bajo el pretexto del fomento, no se cobijen formas de intervencionismo35. Por una parte se denuncia el peligro de la intromisión política del Estado, y por otra parte, la necesidad de que el Estado intervenga con mecanismos legítimos en el fomento de las organizaciones de interés público.

35 Ibíd. p. 6.

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En la discusión parlamentaria el gobierno, a juicio de algunos diputados, estaba llegando demasiado lejos en su afán por meterse en la vida de las personas36, mientras otros, pese a votar a favor, ponían reparos y argumentaban que no hay que confundir participación ciudadana con utilización de la ciudadanía37.

En respuesta, se argumentaba desde la necesidad de que el Estado se hiciera cargo de fortalecer la sociedad civil, no sólo por el profundo alejamiento de la ciudadanía, sino también por los riesgos de brotes populistas al margen de la actual institucionalidad. Incluso, algunos iban más allá y apuntaban a ver este proyecto como limitado, como un avance menor o insuficiente en el fomento de la participación. Pese al debate y a las aparentes tensiones argumentativas generadas, tras siete años de tramitación la Ley fue aprobada con amplia mayoría, sin que se transgrediera ninguno de las posturas en favor de la otra.

Finalmente, cabe destacar que de esta forma el derecho a participar en la administración del Estado es un derecho reconocido por nuestra legislación en diversos cuerpos legales, principalmente en la ley 20.500. Sin embargo, este no es un derecho de rango constitucional38, es decir, no está consagrado en la Constitución Política de la República que es el cuerpo que ordena toda la legislación y que

36 Ibíd. p. 346.37 Ibíd. p. 243.38 Ciudad Viva. (2012). Ob. Cit.

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consagra los principios fundamentales de un ordenamiento normativo. Entonces, que un derecho esté consagrado constitucionalmente implica que sólo puede legislarse en armonía con dicho derecho. Además, varios de los derechos consagrados constitucionalmente cuentan con un mecanismo de tutela efectivo y rápido, llamado recurso de protección, mecanismo que no puede ejercitarse en caso del derecho a participar por no reconocerlo así nuestro ordenamiento.

2. Contenido y novedades de la Ley 20.500

La Ley 20.500, si bien presentaba varias novedades en materia de participación ciudadana, en otros aspectos es un simple ajuste de instrumentos participativos ya existentes. Iremos desglosando en este apartado la Ley para permitir su mejor entendimiento, a la vez que analizaremos los cambios que esta genera:

En primer lugar, mediante esta Ley el Estado reconoce el derecho de las personas a participar de sus políticas, planes, programas y acciones efectuados a través de sus órganos de administración. Este derecho es incorporado a la Ley 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, lo que implica que en todas las futuras políticas públicas se debe considerar la participación ciudadana como parte de la gestión de éstas. Aunque no define el carácter que debe tener esa participación. Esto se puede ver cuando la Ley dice que: Cada órgano de la

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Administración del Estado deberá establecer las modalidades formales y específicas de participación que tendrán las personas y organizaciones en el ámbito de su competencia. Las modalidades de participación que se establezcan deberán mantenerse actualizadas y publicarse a través de medios electrónicos u otros39.

En segundo lugar, esta normativa reconoce el derecho de todas las personas a asociarse libremente para fines lícitos y facilita la constitución de una personalidad jurídica sin fines de lucro. Así, por ejemplo, para crear una fundación el trámite ya no pasa por el Ministerio de Justicia, basta hoy con firmar los estatutos tipo frente a un ministro de fe de un municipio (pidiendo la hora correspondiente) o frente a un notario, y entregar éstos en la oficina de partes de la municipalidad, junto con el certificado de antecedentes de los miembros de la directiva y un certificado que demuestre que el nombre de la fundación no está ya inscrito, ambos proporcionados por el registro civil. Estos documentos son tramitados por las Secretarías Municipales que luego las remiten Servicio de Registro Civil e Identificación para su registro.

En tercer lugar, la Ley 20.500 reconoce el carácter de interés público de las organizaciones sociales sin fines de lucro y se compromete a establecer mecanismos para su fortalecimiento y financiamiento, creando un Fondo de Fortalecimiento de las Organizaciones de Interés Público y

39 Biblioteca del Congreso Nacional de Chile (2011) Ley 20.500 Sobre asociaciones y participación ciudadana en la gestión pública.

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un Consejo Nacional del Fondo encargado de administrarlo, así como un registro único de estas organizaciones a cargo del Registro Civil.

Las organizaciones de Interés Público son una calidad que por esta Ley adquieren las organizaciones sociales, cuando su finalidad es la promoción del interés general en materia de derechos ciudadanos, asistencia social, educación, salud, medio ambiente, o cualquiera otra de bien común. Así, todas las organizaciones territoriales y funcionales pasan a ser consideradas como de interés público. Como cabe recordar, las organizaciones territoriales corresponden a las juntas de vecinos (en adelante JJVV), las que representan a individuos que residen en la misma unidad vecinal, y que tienen como objetivo promover el desarrollo de la comunidad, defendiendo los intereses y derechos de los vecinos. Mientras las Organizaciones Funcionales, corresponden a las organizaciones con personalidad jurídica y sin fines de lucro, que buscan representar y promover valores e intereses específicos de la comunidad o la comuna.

Además, la Ley permite la creación de federaciones provincial, regional y nacional de Uniones Comunales de JJVV u Organizaciones Funcionales. Esto implica que las organizaciones pueden superar los límites comunales a los que se veían limitadas y preocuparse, por medio de estas nuevas instancias, de temas a mayor escala. Por ejemplo, se podría suponer que de haber estado constituida la Federación Metropolitana de Juntas de Vecinos, ésta podría

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haber llevado la voz de las Juntas de Vecinos en la discusión del Plan Regulador Metropolitano aprobado el 2011.

En cuarto lugar, la Ley establece los Consejos de la Sociedad Civil (COSOC). Éste es una evolución del CESCO (anteriormente CODECO), y si bien sus materias de competencia son similares, el COSOC amplía sus actividades, en cuanto está obligado a informar a las organizaciones que representan para recibir sus consultas y opiniones, además de poder pronunciarse sobre las materias que les son consultadas por el Concejo municipal.

A continuación se resumen las principales atribuciones de los COSOC:

Tabla 1: Atribuciones COSOC40

Funciones que tenían los CESCO y mantiene el COSOC

Nuevas funciones COSOC dictadas por la Ley 20.500.

Opinar sobre presupuesto de inversión anual, Plan Comunal de Desarrollo (PLADECO) y modificaciones al Plan Regulador Comunal.

Pronunciarse anualmente sobre las materias de relevancia comunal que hayan sido establecidas por el Concejo Municipal

Pronunciarse en el mes de marzo de cada año, sobre la Cuenta Pública del Alcalde, cobertura y eficiencia de los servicios municipales.

Los consejeros deben informar a sus respectivas organizaciones, con debida anticipación para recibir consultas y opiniones, acerca de la propuesta de presupuesto, del Plan de Desarrollo (PLADECO), las modificaciones al Plan Regulador Comunal y cualquier materia relevante que les haya presentado el Alcalde o en Concejo.

Interponer recursos de reclamación

40 Elaboración propia a partir de Ciudad Viva. (2012). Ob Cit.

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Los miembros son electos por votación de las organizaciones sociales de la comuna y los reglamentos de los COSOC, pese a existir un reglamento tipo, pueden variar en cada municipalidad, por lo que el porcentaje de representantes de organizaciones territoriales, funcionales y otras organizaciones de interés público varía de acuerdo a cada reglamento establecido por el Concejo. Los recursos para realizar sus actividades deben estar contemplados en el presupuesto municipal41. Su sesiones están presididas por el Alcalde, quien está a cargo de las sesiones. No está permitido que el Alcalde, ni aun con acuerdo del Concejo, designe a los consejeros en caso de vacantes. Y finalmente, no son una instancia deliberativa, sino meramente consultiva, aunque tampoco son un órgano meramente “asesor del municipio”, sino que es una instancia de participación ciudadana en el gobierno municipal.

Un ejemplo de facultades del COSOC lo encontramos en el reglamento de La Florida:

Pronunciarse en marzo de cada año sobre la cuenta pública del alcalde; sobre la cobertura y eficiencia de los servicios municipales; y sobre materias de relevancia comunal que hayan sido establecidos por el Concejo Municipal.

Formular observaciones al presupuesto de inversión, 41 Contralor General de la República, con respuesta en noviembre del 2011 bajo el título de ‘Pronunciamiento de la Contraloría General de la República n° 72.483 de fecha 21.XI.2011

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plan comunal de desarrollo y modificaciones al Plan Regulador.

Informar al alcalde de su opinión sobre las asignaciones y modificaciones de bienes de uso público.

Formular consultas respecto a materias sobre las que deba pronunciarse el Concejo Municipal.

Pedir con acuerdo de dos tercios de sus integrantes un plebiscito al Concejo Municipal [quién debe aprobarlo por dos tercios de sus integrantes]

Como es posible observar, el COSOC no tiene iniciativa propia para ninguna de sus funciones, sus acciones están siempre en referencia al Alcalde y el Concejo Municipal.

Finalmente, como sexto punto, la Ley 20.500 obliga a las municipalidades a actualizar sus Ordenanza de Participación Ciudadana Comunal (OPCC). Éstas deberán contener una mención del tipo de organizaciones que deben ser consultadas e informadas, como también las fechas o épocas en que habrán de efectuarse tales procesos. Además, deben describir los instrumentos y medios a través de los cuales se materializará la participación. Así, a los instrumentos de participación local ya contenidos en la Ley 18.695 Orgánica de Municipalidades (como las audiencias públicas), se explicita la incorporación de la consultas y se modifican los

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plebiscitos, quedando estas tres instancias como mandatadas y abriéndose la posibilidad de que los municipios incorporen voluntariamente otras instancias (como los presupuestos participativos).

Para recordar en qué consisten las instancias mandatadas:

• Audiencia pública: Es una instancia en que participa el Alcalde y los concejales, escuchando y atendiendo a la comunidad en las materias que estimen de interés comunal y correspondan a las funciones municipales. Se puede decretar por la propia autoridad, o bien ser solicitado por un número mayor a 100 ciudadanos de la comuna. En algunos casos, dependiendo de la ordenanza, la respuesta de la autoridad se debe dar en la misma sesión, en otros no se obliga a la autoridad a dar respuesta o solución al tema de la audiencia.

• Consulta ciudadana: Es una herramienta que busca recabar las opiniones que los ciudadanos tengan sobre temas y políticas específicas de interés actual. No son encuestas, sino que buscan recoger la opinión específica de un grupo sobre materias de interés para el municipio. El resultado de la consulta es sólo una sugerencia para la autoridad comunal, no es vinculante.

• Plebiscito comunal: Es la votación que se realiza sobre temas de interés comunal, donde participan

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los vecinos mayores de 18 años habilitados para sufragar. Se puede plebiscitar proyectos de inversión específicos, en las áreas de salud educación, seguridad ciudadana, urbanismo, desarrollo urbano, protección del medio ambiente y cualquiera otra materia que tenga relación con el desarrollo económico, social y cultural de la comuna. Lo convoca el alcalde con el acuerdo del concejo, o por requerimiento de los dos tercios de éste, o por solicitud de a lo menos el 10% del padrón de votantes de la última elección municipal42.

3. Metodología y conceptualización para la medición de la aplicación de la Ley 20.500 a nivel municipal

Se buscó generar un instrumento que permitiera medir la Apertura institucional de los municipios a la participación, a través de los cambio implementados por la Ley 20.500.

Bajo la guía de la literatura revisada -principalmente el estudio de Ciudad Viva, Monitoreo a la Normativa de Participación Ciudadana y Transparencia Municipal en Chile43-, se establecieron ciertos aspectos contenidos tanto en la Ley 20.500 como en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades en base a los cuales se construyó una escala de Apertura institucional

42 De acuerdo a la Ley 20.500 el porcentaje era del 5% de los ciudadanos inscritos en los registros electorales de la comuna al 31 de diciembre del año anterior, sin embargo una modificación de la Ley 20.569 que regula la inscripción automática fija el nuevo criterio.43 Ciudad Viva. (2012). Ob. Cit.

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a la participación (ver detalles de la construcción en anexo). Los puntajes posibles van de cero a diez (0-10), donde un mayor número indica una mayor apertura la participación. Tal valor se obtiene en base a si los municipios cuentan o no con determinadas instancias que dan cuenta de las oportunidades de participación que permiten y fomentan. Se accedió a dicha información mediante requerimientos de información a cada municipio a través de las herramientas que ofrece la Ley 20.285 Sobre Acceso a la Información Pública44.

Los documentos analizados fueron los reglamentos del COSOC; la glosa específica del presupuesto municipal asignada al COSOC; las actas de constitución del mismo; las OPCC; y las actas de capacitaciones sobre estas materias (a funcionarios, dirigentes y/o vecinos), en caso de existir. En base a ello, se establecieron dos dimensiones: la primera hace referencia al Cumplimiento de la Ley, la segunda a Profundización de la Ley, tal como muestra la Tabla 2.

Tabla 2: Apertura institucional a la participación.

Apertura institucional a la Participación

Cumplimiento de la Ley

Profundización de la Ley

En base a lo mandatado por la Ley 20.500 Sobre Asociaciones 44 Las fechas de revisión de los documentos para La Florida, La Reina, Ñuñoa, Peñalolén, Renca y Santiago, corresponden a octubre del 2013, mientras las fechas de revisión de Lo Barnechea, Maipú, Puente Alto y Conchalí corresponden a abril y mayo del 2013.

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y Participación Ciudadana en la Gestión Pública y la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades Nº 18.695, la dimensión de Cumplimiento de la Ley apunta tanto a la Implementación básica de la misma (se hizo lo que dicta y se respeta su espíritu o no), y al Tiempo de la implementación de los aspectos que ordena (fechas en los plazos legales o no). Ambos aspectos en tanto a los COSOC como a las OPCC, como reseñan las Tabla 3 y 4.

Tabla 3: Implementación básica.

Implementación básica de la Ley

COSOC

Existe Reglamento COSOC

Carácter COSOC

Existe COSOC

Existe Presupuesto COSOC

OPCC

Existen modificaciones a OPCC

Instancias mandatadas:- Audiencia pública- Consulta ciudadana- Plebiscito

La Implementación básica en relación al COSOC apunta a si está constituido el COSOC, si éste cuenta con un presupuesto asignado, si cuenta con un reglamento, y el carácter que éste último le atribuye al Consejo (si es o no meramente asesor). Esto último se deriva del Pronunciamiento de la Contraloría General de la República n° 72.483 de fecha 21.XI.2011,

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documento que indica que ningún precepto legal califica al COSOC como un organismo de pura naturaleza asesora, por lo que no sería correcto calificar al COSOC como un órgano meramente asesor, siendo este hecho una violación al espíritu de la Ley, la que apunta a entregar autonomía al Consejo. Tal pronunciamiento da respuesta a la solicitud que hiciera el Instituto Igualdad al Contralor General de la República por considerar que el reglamento tipo elaborado por la SUBDERE y asumido casi sin modificación ni cuestionamiento por la gran mayoría de los municipios del país vulneraba el espíritu de la Ley en alguno de sus postulados, sobre todo en cuanto a dotar de mayor autonomía a los consejos respecto a la figura del Alcalde45.

Por otro lado, en lo referido a las OPCC, el cumplimiento de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (modificada por la Ley 20.500) ordena la creación de una OPCC o modificación de las ya existentes, debiendo incorporar como instituciones obligatorias la audiencia pública, la consulta ciudadana, y el plebiscito comunal.

El Tiempo de implementación de la Ley en cuanto al COSOC, se relaciona tanto con las fechas de constitución del mismo como de la aprobación de su reglamento (ver Tabla 4). Lo mismo ocurre con el Tiempo de implementación en relación a las OPCC. La Ley señala como plazo para el reglamento del COSOC y la nueva OPCC el día 15 de agosto de 2011 (180 días después de la publicación de la

45 Ciudad Viva. (2012). Ob. Cit. / Fundación Decide. (2012) Ob. Cit.

45


Ley). En lo referente a la constitución del COSOC, se señala que el plazo es de 60 días después de la promulgación del reglamento, por lo que depende de cuándo haya ocurrido esto.

Tabla 4: Tiempo de implementación.

Tiempo de la implementación de la Ley

COSOC

Fecha en plazo de aprobación Reglamento COSOC

Fecha en plazo de constitución COSOC

OPCC Fecha en plazo de modificación de OPCC

La segunda dimensión tiene que ver con la Profundización de la Ley, tanto en relación a la OPCC como a la Información, tal como se detallada en la Tabla 5. Lo primero apunta a la existencia en la OPCC de instancias de participación no mandatadas en la Ley aunque sí recomendadas. Estas son: Cabildos Vecinales, Presupuesto Participativo, Mesas Territoriales, Defensorías Comunales, Otros.

Tabla 5: Profundización de la Ley.

Profundización de la LeyOPCC

Información

Por su parte, la Profundización de la Ley en tanto a la información refiere a que los municipios hayan dado

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cuenta mediante capacitaciones de las novedades de la Ley 20.500 y/o de los cambios hechos en las OPCC. Para ello, se observó, específicamente, capacitaciones hechas por el municipio a funcionarios municipales, dirigentes sociales y vecinos sobre la Ley 20.500 y/o las modificaciones a las ordenanzas de participación. La Tabla 6 resume los últimos puntos tratados.

Tabla 6: Profundización de la Ley

Profundización Ley

OPCC

OPCCInstancias no mandatadas:Cabildos VecinalesPresupuestos ParticipativosMesas TerritorialesDefensorías ComunalesOtros

Información

Capacitación a funcionarios municipales sobre Ley 20.500 o modificaciones OPCC

Capacitación a dirigentes sociales sobre Ley 20.500 o modificaciones OPCC

Capacitación a vecinos sobre Ley 20.500 o modificaciones OPCC

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4. Resultados por comuna

Municipalidad de Conchalí

La municipalidad de Conchalí, de acuerdo a la medición realizada, obtuvo 5,1 puntos de los diez posibles. Esto la deja como la quinta municipalidad con mejor puntaje y muy cerca de la media de las diez comunas estudiadas, que es de 5,0. Tal puntaje se desprende de los 2,1 obtenidos en la dimensión de Cumplimiento de la Ley, y los 3 referidas a la Profundización de la Ley. Este detalle refleja que la principal falencia del municipio refiere al cumplimiento de Ley más que a la disposición que pueda mostrar la institución.

El municipio de Conchalí cuenta con un reglamento para el COSOC, al tiempo que el Consejo se encuentra instituido y efectivamente funcionando. Además, el Reglamento en su artículo primero señala explícitamente el carácter asesor y consultivo del COSOC, por lo que es concordante con el Pronunciamiento de la Contraloría General de la República n° 72.483 de fecha 21.XI.2011. Como vimos, éste señala que ningún precepto legal califica al COSOC como un organismo de pura naturaleza asesora, por lo que no sería correcto calificar al COSOC como un órgano meramente asesor.

Inspirado en el mismo principio que busca dar autonomía a los consejos, el pronunciamiento citado indica también la necesidad de contemplar recursos para el adecuado

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financiamiento del Consejo, cuestión que el presupuesto municipal del año 2013 de Conchalí no hace.

Por otro lado, la OPCC no ha sido actualizada desde el año 2000, cuestión que muestra una importante falencia y atraso de las instancias de participación que ofrece la municipalidad, al menos en su Ordenanza. Esta situación, además, puede ofrecer confusiones puesto que la OPCC vigente en el municipio habla de instancias que corresponden a modalidades obsoletas, por ejemplo consultas (artículo 71) o plebiscitos comunales (artículo 20), por lo que no pueden ser consideradas de acuerdo a los parámetros hoy en día establecidos. Al hablar de consultas no se definen mecanismos claros para su ejecución ni temáticas sujetas a ser consultadas por lo que no pasan de meras encuestas de opinión; del mismo modo, al definir los mecanismos para requerir un plebiscito comunal se refiere a un 10% de los ciudadanos inscritos en los registros electorales de la comuna, cuestión que, como se dijo, fuera modificada precisamente por la Ley de Participación Ciudadana que aquí se analiza, y posteriormente por la Ley 20.568 o también conocida como de Inscripción automática y voto voluntario. Con todo, no sólo no se ha cumplido con parte del mandato de la ley, sino que se ofrecen instancias bajo una apariencia de participación, que en realidad no lo son.

Algo similar a lo de la OPCC ocurre con los plazos legales estipulados por la Ley: ninguno fue cumplido, ni el del reglamento, ni la constitución del COSOC, y menos el de

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la actualización de la OPCC. Salvo por el hecho de que el atraso de la promulgación del reglamento del COSOC fue sólo de un día, se puede decir que el Tiempo de implementación fue deficiente. En pocas palabras, la Implementación básica de la Ley es pobre, sobre todo en cuanto a la actualización de la OPCC y al cumplimiento de los plazos. De todos modos, parece necesario señalar el hecho que el proceso de implementación de la Ley fue llevado a cabo por una administración distinta a la actual, de otro partido (Renovación Nacional) y coalición política a la que actualmente dirige el municipio (Partido Por la Democracia).

Por el lado de la Profundización de la participación, el municipio parece ofrecer mayores virtudes: si bien la única instancia de participación contemplada en la OPCC más allá de las mandatadas por la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades son los cabildos vecinales, sí hay situaciones que podrían estar reflejando una “disposición” a la participación por parte del gobierno municipal. Como primer punto, se realizaron capacitaciones sobre la Ley 20.500 tanto a funcionarios municipales con cargos relacionados a la materia de la Ley, como a dirigentes de organizaciones de la comuna. La única salvedad es la no realización de capacitaciones a vecinos, cuestión que de todos modos, se observó en sólo una comuna (La Florida) que es precisamente la con mayor puntaje en este aspecto. De este modo vemos que existe una profundización de la Ley en cuanto a la información, aunque no en lo que a

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instancias no mandatadas se refiere.

A continuación se muestra la variación de puntajes de manera gráfica. Es preciso señalar que el fin del Gráfico 1 es sólo mostrar la variación entre las distintas dimensiones observadas y no muestra el puntaje total obtenido por el municipio ya que cada dimensión tiene distintas escalas y ponderación en el resultado final del índice propuesto. Para poder ilustrar este hecho, se han llevado los puntajes obtenidos a valores entre cero y uno46.

Gráfico 1: Dimensiones de la Apertura institucional a la participación del Municipio de Conchalí.

46 Esto es válido, de igual modo, para los siguientes gráficos expuestos.

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Municipalidad de La Florida.

La municipalidad de La Florida obtuvo 6,1 del máximo posible de 10 puntos, ubicándose como la tercera de más alto puntaje, tan sólo superada por Peñalolén y Maipú. Este puntaje, no obstante, esconde un hecho importante: la enorme diferencia entre los puntajes obtenidos por cada dimensión observada. De este modo, el puntaje total se explica en gran medida por la fuerte Profundización de la Ley, la que con 4 puntos de los 5 posibles, se constituye como la más alta observada. No ocurre lo mismo con la otra dimensión, el Cumplimiento de la Ley, puesto que sólo obtuvieron 2,3 puntos, siendo el municipio, junto a Conchalí, con menor puntaje en este aspecto de todos los estudiados.

En La Florida existe y funciona efectivamente un COSOC que cuenta con un reglamento, mas no con un presupuesto para su funcionamiento. Esto atentaría con el espíritu de la Ley en tanto no le otorga la debida autonomía que el Consejo requiere, tal como lo señalara la Contraloría en el pronunciamiento antes citado. Además, en el Reglamento del COSOC de La Florida, se consigna el carácter meramente asesor de éste, volviendo a contrariar el pronunciamiento de la Contraloría y el espíritu de la Ley.

Otro aspecto que destaca es el nulo cumplimiento del Tiempo de implementación de la Ley. No se cumplió ninguna fecha en plazo para la aprobación del Reglamento,

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la constitución del COSOC y la modificación de la OPCC; asimismo, se evidencia la inclusión de sólo una instancia mandatada en la OPCC, la audiencia pública.

Si bien la OPCC cuenta con apartado llamado De las encuestas y otros mecanismos de recepción de opinión, y en su artículo 38 la OPCC hace referencia a que en todos los casos en que la ley exija participación ciudadana, esta se efectuará en la forma en que ésta prescriba; no se especifica ni incluye explícitamente la modalidad de consulta ciudadana, por lo que no puede considerarse como establecida en la OPCC. Algo similar ocurre con los plebiscitos, puesto que no se encuentran actualizados los requerimientos para la solicitud de esta instancia, específicamente cuando se hace referencia a un 10% de los ciudadanos inscritos en los registros electorales de la comuna como una de las formas de realizar a un plebiscito comunal.

Todo lo anterior se torna crítico al situar el Cumplimiento de la Ley como un aspecto básico de las instancias mínimas que la Ley mandata, más allá del juicio de si ésta podría o no ofrecer una solución real al problema de la participación.Ahora, por el lado de la Profundización de la Ley, ocurre algo distinto. Si bien sólo se incluye una instancia no mandatada en la OPCC, los cabildos vecinales, la municipalidad destaca por haber realizado capacitaciones sobre la Ley 20.500 o las modificaciones de la OPCC tanto a funcionarios, dirigentes sociales y vecinos de la comuna. De este modo, se constituye como una de las comunas con mayor puntaje en lo que

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respecta a esta dimensión, con 4 de 5 puntos posibles. A continuación, el Gráfico 2 muestra esta variación de puntajes.

Gráfico 2: Dimensiones de la Apertura institucional a la participación del Municipio de La Florida.

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Municipalidad de La Reina.

La municipalidad de La Reina alcanzó 3,8 puntos del total de 10, siendo la segunda más baja de todas las estudiadas y bastante por debajo de la media de 5,0 puntos. No deja de ser llamativo, e incluso contradictorio, el hecho que La Reina sea la comuna con más alto puntaje de todas las observadas en cuanto al Cumplimiento de la Ley (3,8 puntos de 5), y al mismo tiempo la con menor puntaje en tanto a la Profundización de la Ley, sin lograr cumplir con ningún aspecto observado, quedando por lo tanto con 0 puntos de 5, al igual que Ñuñoa.

Respecto a la dimensión de Cumplimiento de la Ley, tal como ya se mencionó, La Reina es la comuna con mayor puntaje de todas las estudiadas y obtuvo una calificación positiva en todas las instancias con las únicas excepciones del carácter dado al COSOC en su reglamento (se expresa su carácter meramente asesor contraviniendo el espíritu de la Ley, tal como ya se ha explicado), el hecho de no existir un presupuesto asignado al mismo, y la no inclusión de la consulta ciudadana en su OPCC. Visto de otro modo, La Reina cuenta con un reglamento para el COSOC, y éste se encuentra instituido y funcionando; se ha modificado la OPCC desde la promulgación de la Ley 20.500 y ésta incluye las instancias de audiencia pública y plebiscito comunal; al tiempo que las fechas de aprobación del reglamento del COSOC, de constitución del mismo y de modificación de la OPCC, se han ajustado a los plazos legales.

Por otro lado, y en total contraste con el alto Cumplimiento de la Ley que se ha descrito, Le Reina muestra el puntaje más bajo en tanto la Profundización de la Ley de todo el estudio: 0 puntos del máximo de 5.

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La Reina no ha instituido en su OPCC ninguna instancia que la ley no obligue pero sí recomiende, como los cabildos vecinales, presupuestos participativos, mesas territoriales o las defensorías comunales.

Por otro lado, fue junto a Ñuñoa, la única municipalidad que no realizó capacitación alguna sobre la Ley 20.500 o los cambios a la OPCC a funcionarios, dirigentes o vecinos. Si bien tres funcionarios de la municipalidad asistieron a un seminario sobre la Ley 20.500 que hiciera la SUBDERE, no puede considerarse que el municipio se haya encargado de capacitarlos. De este modo, se ilustra la nula Apertura institucional a la participación. Esta variación se expresa en el Gráfico 3.

Gráfico 3: Dimensiones de la Apertura institucional a la participación del Municipio de La Reina.

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Municipalidad de Lo Barnechea.

El municipio de Lo Barnechea fue calificado con 4,3 puntos de los 10 posibles, compartiendo con Renca la posición de tercera municipalidad de peor puntaje entre las estudiadas. Este puntaje se explica principalmente por los 3,3 puntos obtenidos en la dimensión de Cumplimiento de la Ley, donde satisface positivamente siete de las once instancias evaluadas; y no así con el punto (1 punto) obtenido en la dimensión de Profundización de la Ley. Lo Barnechea muestra así una diferencia importante entre las dos dimensiones.

En Lo Barnechea el COSOC está constituido y activo, además, cuenta con un reglamento para el mismo así como con una OPCC actualizada que contempla todas las instancias que la Ley obliga: audiencia pública, consulta ciudadana y plebiscito. No obstante esta aparente rigurosidad con la letra de la ley, el Reglamento del Consejo le asigna a éste un rol mera y explícitamente asesor.

Por otro lado, no se cuenta con un presupuesto para el Consejo, y los plazos de la constitución del COSOC y de la modificación de la OPCC estuvieron fuera de plazo. Con todo, el municipio muestra buenos índices tanto en la Implementación básica de la Ley como en el Tiempo de implementación de la misma. En consecuencia, se observa un alto cumplimiento de la Ley, aunque empañado por la mala evaluación en instancias que, en todo caso, pocos municipios sortearon de mejor manera.

De forma totalmente inversa a lo recién ya descrito, donde en

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ambas dimensiones (Implementación básica y Tiempo de la implementación) se observan resultados que pueden calificarse como relativamente positivos; la Profundización de la Ley del municipio muestra falencias.

Ilustración de lo recién señalado es el hecho de que Lo Barnechea no cuenta con ninguna instancia de participación en su OPCC que profundice el mínimo que la Ley exige, así como que sólo haya realizado capacitaciones sobre la Ley a dirigentes sociales y no a funcionarios ni a vecinos. De este modo, se observa que el municipio de Lo Barnechea muestra deficiencias en cuanto a la Profundización de la Ley, contrastando fuertemente con el aspecto del Cumplimiento de la Ley. La variación de lo aquí expuesto se muestra en el Gráfico 4.

Gráfico 4: Dimensiones de la Apertura institucional a la participación del Municipio de Lo Barnechea.

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Municipalidad de Maipú.

El municipio de Maipú fue calificado con 6,9 puntos de los 10 posibles, explicado por los 2,9 puntos en la dimensión de Cumplimiento de la Ley y los 4 en la de Profundización de la Ley, se constituye como el más alto de todas las municipalidades estudiadas.

Un aspecto que podría explicar este alto puntaje, sería el continuismo en los lineamientos con la administración anterior, ambas del mismo partido político (Democracia Cristiana), cuestión que habría facilitado la profundización de los procesos.

Destaca el hecho del cumplimiento general de la Implementación básica de la Ley, con las únicas excepciones de la inexistencia de un presupuesto asignado al COSOC, así como de la debilidad de la instancia llamada como consultas, encuestas de la calidad del servicio municipal47, cuestión que no puede ser calificada como consulta ciudadana y puede prestarse para confusiones en el sentido de dar la impresión de una apertura aparentar una apertura a la participación ciudadana que no es tal, como ya se ha expuesto en otros municipios.

Por otro lado, la calidad de esta implementación no puede calificarse como óptima ya que no se cumplieron los plazos establecidos para ninguna instancia evaluada. A modo de

47 Artículo 41 de la OPCC

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síntesis, se cuenta con un reglamento para el COSOC y éste efectivamente funciona, la OPCC está actualizada e incluye las instancias mandatadas, mas esto no se dio en los plazos legales.

Un detalle que llama la atención de Maipú es que redactó por su cuenta su reglamento de forma casi íntegra, cuestión que según Ciudad Viva48 hicieron pocos a nivel nacional. Una particularidad del reglamento estatuido fue el alto número asignado al estamento territorial, en desmedro de las funcionales y de interés público. Esta situación podría vincularse con una visión de las juntas de vecinos como fundamentales en la dinámica de la participación ciudadana a nivel comunal.

Destaca, por otra parte, la diversidad de instancias no mandatadas que incluye la OPCC, siendo el único municipio que incluye en su OPCC todas las instancias que la Ley recomienda , tales como los cabildos vecinales (artículo 19), presupuestos participativos (artículo 27), mesas territoriales (artículo 24) y defensorías comunales (artículo 17). Mas, no sólo cuenta con dichas instancias, sino que profundiza y va más allá instituyendo, entre otras, instancias de participación enfocadas por grupos etarios, tales como un senado juvenil, consejo comunal de adultos mayores y un consejo comunal de niños y niñas.

De este modo, y en conjunto con la realización de

48 Ciudad Viva. (2012).Ob. Cit. / Fundación Decide. (2012) Ob. Cit.

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capacitaciones tanto a funcionarios municipales como a dirigentes vecinales, Maipú presenta una alta Profundización de la Ley, la más alta observada junto a la municipalidad de La Florida. Lo único que empaña esta situación es la no realización de capacitaciones a vecinos. El Gráfico 5 muestra las diferencias entre las dimensiones observadas.

Gráfico 5: Dimensiones de la Apertura institucional a la participación del Municipio de Maipú.

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Municipalidad de Ñuñoa.

El municipio de Ñuñoa fue el peor evaluado de los diez estudiados. Obtuvo tan sólo 2,9 puntos del máximo posible de 10, destacándose por tener 0 puntos en la dimensión de Profundización de la Ley (y por lo tanto, 2,9 en lo referente al Cumplimiento de la Ley). Cabe destacar que el municipio no fue capaz de responder adecuadamente a la solicitud de información hecha, y en la respuesta al requerimiento de información que se le hizo llegar, sólo se remitió a señalar el portal web de transparencia como fuente de información, no respondiendo adecuadamente de acuerdo al derecho a la información establecido en la Ley de Transparencia en tanto que el portal web no contenía toda la información requerida, además de que no se respondió (adecuada y correctamente) a la solicitud de información que los ciudadanos pueden realizar, como el principio de “transparencia pasiva” indica. Con lo anterior, el municipio no pudo ser calificado en lo respectivo a las capacitaciones a funcionarios, dirigentes y/o vecinos.

En lo referente a la dimensión de Cumplimiento de la Ley, Ñuñoa cuenta con un reglamento para el COSOC, y éste efectivamente está activo. Además, no se le atribuye un rol puramente asesor, por lo que no atenta contra el espíritu de la Ley en este aspecto, aunque sí lo hace al no contar con un presupuesto asignado para el Consejo en miras de asegurar su autonomía.

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Por otro lado, sí se ha modificado la OPCC desde la entrada en vigencia de la Ley 20.500 y en los plazos que la ley estipula. No obstante, la Ordenanza no incluye la consulta ciudadana como instancia de participación, no cumpliendo con lo establecido en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. De igual forma, las fechas de aprobación del reglamento del COSOC y su constitución están fuera de plazo, o al menos no fueron correctamente informados por el municipio.

Respecto a las instancias no mandatadas aunque sí recomendadas por la Ley 20.500, y que constituyen indicadores de la Profundización de la Ley, Ñuñoa no instituyó ninguna instancia en su OPCC: ni cabildos, ni presupuestos participativos, ni mesas territoriales ni defensorías comunales. Destaca el hecho que en su artículo 21, la Ordenanza mencione el presupuesto participativo, sin embargo, no ha sido considerado como tal, puesto que se considera que corresponde más bien a fondos concursables.Por último, y tal como ya se dejó entrever, se calificó como inexistentes las capacitaciones a funcionarios municipales, dirigentes sociales y/o vecinos, puesto que no se pudo contar con tal información debido a la ineficacia municipal en cumplir con la transparencia pasiva que la ley le obliga. El Gráfico 6 muestra estas diferencias.

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Gráfico 6: Dimensiones de la Apertura institucional a la participación del Municipio de Ñuñoa.

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Municipalidad de Peñalolén.

La municipalidad de Peñalolén puede ser calificada como la segunda de mayor puntaje de acuerdo a la observación realizada, con 6,3 puntos. Este municipio es, de hecho, el que ofrece menor diferencia entre los puntajes obtenidos entre dimensiones, por lo que puede señalarse que el puntaje total se explica de manera relativamente equilibrada entre los 3,3 puntos obtenidos en la dimensión de Cumplimiento de la Ley y los 3 puntos referidos a la Profundización de la Ley.

Peñalolén cuenta con un Reglamento para el COSOC que no le atribuye un rol puramente asesor, además, éste se encuentra efectivamente funcionando aunque no cuente con un presupuesto asignado especialmente.

La OPCC de Peñalolén fue efectivamente modificada tras la promulgación de la Ley, e incluye instancias mandatadas tales como la audiencia pública y el plebiscito comunal, mas no la consulta ciudadana. Respecto a los plazos, Peñalolén sólo cumplió satisfactoriamente el plazo referido a la aprobación del Reglamente del COSOC, no así con la constitución del mismo y la modificación de la OPCC.

Por otro lado, Peñalolén ha instituido instancias no mandatadas de participación, tales como los cabildos vecinales, los presupuestos participativos y mesas territoriales, destacando junto a Maipú como los únicos municipios que han incluido más de dos de este tipo de

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instancias en sus OPCC.

Por último, respecto a las capacitaciones sobre la Ley 20.500 o las modificaciones a la OPCC, Peñalolén sólo ha realizado este tipo de actividad para sus funcionarios municipales. En cuanto a dirigentes sociales, si bien la municipalidad señaló haber hecho una actividad, ésta fue convocada por la Unión comunal de juntas de vecinos y realizada por la División de Organizaciones Sociales del Ministerio Secretaría General de Gobierno, por lo que no fue considerada como hecha por la municipalidad. EL Gráfico 7 muestra la variación entre las distintas dimensiones observadas.

Gráfico 7: Dimensiones de la Apertura institucional a la participación del Municipio de Peñalolén.

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Municipalidad de Puente Alto.

El municipio de Puente Alto muestra una disposición a la participación ciudadana de 5,3 puntos obtenidos del total de 10, siendo el cuarto municipio con mayor puntaje. Este puntaje se desprende de los 3,3 puntos en la dimensión de Cumplimiento de la Ley, y 2 en la de Profundización de la Ley.

El municipio de Puente Alto cuenta con un reglamento para el COSOC, al tiempo que el Consejo se encuentra funcionando, y su OPCC fue actualizada. Las fechas de la aprobación del reglamento del COSOC y la constitución de éste se ajustaron a los plazos de la ley, no así la modificación de la OPCC, cuestión realizada fuera de los tiempos debidos.No obstante, el reglamento del COSOC le atribuye un rol meramente asesor, cuestión contraria al espíritu de la Ley como ya se ha explicado. De igual manera, no existe un presupuesto asignado al COSOC, y la OPCC no contempla todas las instancias que la Ley mandata pues no se encuentran instituidos los plebiscitos comunales.

Por el lado de la Profundización de la Ley, específicamente a lo referente a la OPCC, ésta no incluye instancias no mandatadas, de modo que en este aspecto no se ha profundizado la Ley en su aplicación ni mediante los cabildos vecinales, presupuestos participativos, mesas territoriales ni defensorías comunales. En todo caso, sí se realizaron capacitaciones sobre la Ley tanto a los funcionarios

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municipales como a los dirigentes, aunque no a los vecinos. Esto se ilustra en el Gráfico 8.

Gráfico 8: Dimensiones de la Apertura institucional a la participación del Municipio de Puente Alto.

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Municipalidad de Renca.

El municipio de Renca ha sido catalogado como el tercero de peor disposición a la participación, entre los estudiados y junto a Lo Barnechea, al obtener sólo 4,3 puntos a partir de los 3,3 en lo referente al Cumplimiento de la Ley y 1 de la Profundización de la Ley.

Renca cuenta con un reglamento para el COSOC pero le atribuye un rol puramente asesor, desatendiendo el pronunciamiento de la Contraloría General de la República que se ha citado anteriormente. El Consejo efectivamente está constituido y funciona pero no cuenta con un presupuesto que asegure su debida autonomía. Por otro lado, la OPCC sí fue modificada e incluye todas las instancias mandatadas de participación, es decir, audiencias públicas, consultas ciudadanas y plebiscitos comunales.

Respecto a los plazos legales, Renca sólo cumplió con lo referente a la constitución del COSOC, pero no en la aprobación de su reglamento y la modificación de la OPCC. De este modo, y sumado a lo anteriormente señalado, se muestra que existe una relativa adhesión a la letra de la ley que no es extensiva a su espíritu.

Esta última idea se refuerza al observar que Renca no instituyó ninguna instancia de participación no mandatada pero sí recomendada: no hay cabildos vecinales, presupuestos participativos, mesas territoriales ni defensorías comunales.

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Por otra parte, sólo se hicieron capacitaciones sobre la Ley 20.500 y/o las modificaciones a la OPCC a funcionarios municipales, y no a dirigentes o vecinos de la comuna. Con esto, se evidencia la baja apertura institucional a la participación que muestra el municipio de Renca. Tales diferencias se muestran en el Gráfico 9.

Gráfico 9: Dimensiones de la Apertura institucional a la participación del Municipio de Renca.

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Municipalidad de Santiago

El municipio de Santiago obtuvo 4,9 puntos del máximo posible de 10. De este modo se sitúa como la quinta municipalidad de peor puntaje entre las diez estudiadas, quedando muy cerca de la media observada de 5,0 puntos. En lo referente al Cumplimiento de la Ley, Santiago logró 2,9 puntos, mientras que sólo obtuvo 2 en tanto la Profundización de la Ley.

Santiago creó un reglamento para el COSOC sin atribuirle un rol puramente asesor, al tiempo que el Consejo sí está activo y cuenta con un presupuesto asignado. Este último hecho destaca positivamente puesto que es la única municipalidad que cumple con tal requisito. Con todo, se puede afirmar que, al menos formalmente, se dan las condiciones para la debida autonomía del COSOC.

No obstante el panorama recién descrito, Santiago no ha actualizado su OPCC desde el año 2000, mostrando un desfase entre su Ordenanza y la normativa legal sobre el tema. Sin perjuicio de lo anterior, tal OPCC del año 2000 sí incluye las audiencias públicas y las consultas ciudadanas, aunque no así con los plebiscitos comunales pues no se han actualizado los requisitos para la solicitud de esta instancia por parte de la ciudadanía.

Concordante con este desfase de la institucionalidad municipal respecto a la normativa legal, todos los plazos observados estuvieron fuera de las fechas exigidas por ley: ni el reglamento fue aprobado ni el Consejo constituido en su debido tiempo. Peor es la situación de la última actualización de la OPCC, tal como ya se explicó.

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Respecto a las instancias no mandatadas, Santiago sólo incluye los cabildos vecinales bajo la modalidad de cabildos abiertos que se explican en el artículo 11 de su OPCC.

Por último, respecto a las capacitaciones sobre la Ley 20.500, sólo se consideró como efectivamente realizadas las referidas a funcionarios municipales. Si bien el municipio respondió haber realizado capacitaciones a dirigentes sociales y vecinos de la comuna, estas capacitaciones fueron en realidad talleres en temáticas como liderazgo o diseño de proyectos, por lo que no fueron considerados como capacitaciones sobre la Ley 20.500 como sí ocurrió con los funcionarios, con quienes se realizaron actividades del tipo Seminario sobre la Ley 20.500. A continuación, el Gráfico 10 muestra esta variación de puntajes.

Gráfico 10: Dimensiones de la Apertura institucional a la participación del Municipio de La Florida.

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Visión General

En general, al analizar la aplicación de la Ley 20.500 en 10 comunas de la Región Metropolitana, es posible observar que ningún municipio alcanzó el máximo de puntaje asignado a la Apertura institucional a la participación . En una escala de 0 a 5, el Cumplimiento de la Ley (que agrupa la implementación básica y el tiempo de implementación), obtuvo un puntaje promedio de 3, mientras la Profundización de la Ley obtuvo un puntaje promedio de 2.

Lo anterior nos lleva a dos conclusiones. Por una parte, no se ha cumplido con el mínimo dispuesto por la Ley. Lo que cabría esperar como establecido en cualquier municipio seleccionado es: 1) la dictación de los reglamentos del COSOC antes del 15 de agosto de 2011 y su constitución dentro de 60 días de la fecha de dictación del reglamento, 2) que éste reglamento no definiera al COSOC como un órgano asesor, sino como una instancia de participación ciudadana, 3) que el COSOC tuviera una presupuesto propio, 4) que la ordenanza de participación haya sido dictada antes del 15 de agosto del 2011 y 5) que como mínimo esta ordenanza considerara las audiencias públicas, una metodología para realizar consultas y el procedimiento para llamar a un plebiscito. Pero este modelo no es posible observar en ninguna de las 10 municipalidades. Esto podría deberse a que el cumplimiento de la Ley esté mediado por las capacidades de gestión del municipio (mediada por la cantidad de funcionarios con tiempo, recursos y

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conocimientos adecuados), lo que podría explicar sobre todo los retrasos observados, o por la voluntad política del alcalde y el concejo municipal de profundizar la participación. Ambas hipótesis no han sido medidas en este estudio, pero se presentan como causas posibles de estos retrasos.

Cabe destacar la heterogeneidad de formas que adquiere la aplicación de la Ley. Por ejemplo, en cuanto a la implementación básica, que debería tender a ser homogénea, sólo en la existencia del reglamento del COSOC y en la instancia de Audiencia Pública de la OPCC todos los municipios cumplieron con lo esperado. En cuanto al presupuesto propio del COSOC, sólo una municipalidad cumplió (Santiago), y en cuanto a considerar y establecer mecanismos claros para las consultas, solo cuatro cumplieron.

Como segunda conclusión de la información obtenida, es posible constatar que la profundización de las instancias de participación no alcanza su máximo en ninguna de las municipalidades estudiadas. Cabría esperar que una municipalidad que profundice sus instancias de participación 1) amplíe éstas más allá de las mandatadas, incluyendo, por ejemplo, cabildos vecinales, presupuestos participativos, mesas territoriales o defensorías comunales y 2) realice capacitaciones a funcionarios, dirigentes y vecinos sobre la participación ciudadana en el municipio. Sin embargo, lo que observamos es que cinco de las municipalidades

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observadas49 no presentan ninguna instancia de participación no mandatada por la Ley y tres presentan sólo una50, mientras que en cuanto a las capacitaciones, sólo una51 realizó capacitaciones a vecinos. Donde sí cumplió la mayoría fue en la capacitación a funcionarios (7) y a dirigentes (5).

Gráfico 11: Cumplimiento Ley y profundización de la Ley.

5. ¿Conocen y utilizan las organizaciones sociales la Ley?

Como hemos mencionado, este libro centra su análisis en la implementación municipal de los cambios en materia de participación ciudadana. Sin embargo, queremos hacer

49 La Reina, Lo Barnechea, Ñuñoa, Puente Alto y Renca.50 Conchalí, La Florida y Santiago.51 La Florida

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una breve referencia a la recepción que estos cambios han tenido en las organizaciones sociales. Creemos que sin ésta, se corre el riesgo de olvidar las variables sociales que terminan, finalmente, definiendo la participación ciudadana como algo más que una apertura de la autoridad.

Para abordar esta temática hemos desarrollado una tipología a partir del análisis de 20 entrevistas a organizaciones sociales (territoriales, funcionales y sin personalidad jurídica)52. Esta tipología se basa en tres ejes centrales que emergieron en las entrevistas: 1) el conocimiento que los miembros de una organización social tienen de las instancias de participación municipal, es decir, si saben qué instancias de participación existen, para qué sirven y cómo funcionan, 2) el uso que las organizaciones sociales hacen de estas instancias, lo que apunta a si han intentado y podido acceder a ellas, y finalmente 3) la utilidad que las organizaciones ven en estas instancias, buscando responder con qué fin las han utilizado y si han logrado resolver sus demandas o problemas a través de éstas.

A partir de estos ejes fue posible conceptualizar tres posturas que tienen las organizaciones sociales hacia la participación ciudadana a nivel municipal:

a. Organizaciones que no conocen instancias de participación municipal: Los representantes de estas 52 Tres organizaciones en Conchalí, La Florida, Lo Barnechea, Maipú y Puente Alto entre mayo y junio del 2013, y una organización en La Reina, Lo Barnechea, Ñuñoa, Peñalolén, Renca y Santiago, entre mayo y junio del 2012.

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organizaciones, si bien pueden tener solicitudes, demandas o problemas con el municipio, desconocen las herramientas de participación ciudadana existentes (COSOC y las OPCC). Es posible observar dos razones por las que estas organizaciones desconocen los mecanismos de participación, la primera es porque nunca recibieron información de ella, ya sea porque el municipio no realizó una campaña de información, porque fueron selectivamente aisladas por el municipio o porque se automarginaron de los canales informativos del municipio; la segunda es porque la información obtenida resultó ser insuficiente o difícil de interpretar.

b. Organizaciones que conocen instancias de participación municipal, pero no las han utilizado: Los representantes de estas organizaciones conocen los COSOC y los mecanismos de participación contemplados en las ordenanzas del municipio, sin embargo, nunca las han utilizado. Esto se debe a que no creen que sean útiles, porque sus demandas no apuntan al municipio, sino a otra institución del Estado o porque su forma de ver la política privilegia la autogestión y el control comunitario, antes que la relación con las municipalidades.

c. Organizaciones que conocen instancias de participación municipal y las han utilizado: Estas son organizaciones que han utilizado los instrumentos de la ordenanza de participación municipal o han participado en el COSOC. Las razones de su uso son por su utilidad o

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su instrumentalidad. También fue posible encontrar casos de uso de instrumentos participativos sin que se haya cumplido un objetivo. A continuación se describen los usos encontrados en estas organizaciones:

- Uso instrumental: consiste en organizaciones que han usado intensivamente las instancias de participación, particularmente las audiencias públicas y las consultas, pero que no creen poder lograr sus objetivos mediante éstas. Es por ello que usan la ley como un medio para posicionar sus demandas públicamente, aumentando así la presión ciudadana para que el gobierno acceda a sus demandas. Ejemplo de esto son la realización de consultas públicas que no son resolutivas, pero que si logran construir una opinión pública favorable, o la demanda al municipio por problemas sobre los que éste no tiene competencias directa (como la falta de terrenos para viviendas sociales), pero que logran aportar al proceso de negociación con el Ministerio de Vivienda.

- Uso por beneficio directo: Son organizaciones que participan en las instancias de participación porque éstas ofrecen la posibilidad de dar respuesta directa a sus intereses. En este grupo coexisten organizaciones que han logrado pequeños triunfos, como obtener respuestas favorables después de una audiencia pública (para limpiar basurales o construir infraestructura pública), y otras que han tenido la capacidad de presionar para que el Concejo Municipal llame a un plebiscito (como en Peñalolén),

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entrar al COSOC e incluso, congelar cambios a secciones del plan regulador. Esto no implica que no presenten críticas a las limitantes de la participación ciudadana, pero usan ésta en las áreas donde les son útiles.

- Uso sin beneficios directos ni indirectos: son organizaciones que utilizaron una o más veces mecanismo de participación ciudadana municipal, pero que afirman no haber obtenido ningún resultado con ellos. Ya sea porque su acceso les fue negado (como el rechazo sin motivo a la solicitud formal de una audiencia), no lograron ningún resultado, o porque los compromisos obtenidos no fueron cumplidos.

Es posible ver, por lo tanto, que no existe ni una única razón ni una única forma por medio de la cual las organizaciones sociales se relacionan con los instrumentos participativos municipales. Por una parte, es claro que depende del objetivo de la organización, donde aquellas que se abocan a lo territorial (lo barrial, los espacios públicos y áreas verdes, el acceso a servicios educacionales y de salud primaria o la regulación urbana de la comuna) y la promoción del deporte y la cultura, tienen mucho más que decir y demandar al municipio, mientras que aquellas cuyos fines están ligadas a otras instituciones del gobierno (como la vivienda o las obras públicas centralizadas) o no se vinculan con la municipalidad o tienen una relación instrumental con ésta. Otra variable es la capacidad de la organización para entender e interpretar los reglamentos y ordenanzas

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municipales a su favor, ya sea porque abren una estructura de oportunidad favorable o porque son suficientes para abordar sus metas. Finalmente, el uso de la institucionalidad también implica una postura política, donde encontramos organizaciones que no tienen problemas en utilizar todas las instancias participativas, organizaciones que hacen un uso selectivo de éstas y mantienen una crítica al gobierno municipal y finalmente, organizaciones que rechazan todo vínculo con cualquier organismo del Estado.

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CAPÍTULO 3. REFLEXIONES PARA UNA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

El análisis expuesto en el capítulo anterior abre la interrogante sobre la forma en que se podría mejorar la participación ciudadana a nivel municipal. En este sentido, queremos presentar dos niveles de respuesta, el primero, centrado en cómo se pueden fortalecer las instancias de participación local ya existentes, ampliando su relevancia sobre la gestión local y dando a las organizaciones sociales una mejor estructura de oportunidades que utilizar a su favor; el segundo, centrado en el carácter de la democracia y en la consolidación del derecho a una participación más transparente, accesible y resolutiva, para lo que no basta con profundizar la actual normativa, sino que se requieren cambios estructurales, que sólo serán posibles mediante una apertura del Estado y un correlativo empoderamiento de la ciudadanía (o pueblo). Estas respuestas se tratarán en los dos apartados de este capítulo, respectivamente.

1. ¿Hacia dónde debe dirigirse la participación ciudadana municipal?

Creemos posible que la realización de cambios a la actual normativa de participación ciudadana (en lo que respecta al nivel municipal) favorezca las oportunidades de la ciudadanía y las organizaciones sociales para fortalecerse, levantar procesos de diálogo, propuesta y demanda y, en definitiva, lograr ser un actor más relevante en el desarrollo

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comunal.

En este sentido, partiremos centrándonos en el rol que se le atribuye al COSOC. Como hemos vistos, este organismo, si bien no se considera una instancia meramente asesora, sino un órgano de participación ciudadana en el municipio, sigue siendo totalmente consultivo: puede pronunciarse, formular observaciones, informar, formular consultas, pero no organizar, decidir, ni producir. Además, es presidido por el Alcalde, es decir, por el mismo representante a quien deben dirigir sus peticiones. A esto se suma las deficiencias en la implementación de los COSOC donde: a) la mayoría de los revisados no contaba con presupuesto propio, lo que les resta autonomía y limita sus funciones; b) la implementación tomó más tiempo del presupuestado por la Ley, lo que puede indicar falta de capacidades en el municipio o que la Ley subestimó las complejidades de su implementación; y c) algunas organizaciones fueron excluidas del proceso de constitución del COSOC, afirmando no haber sido informadas del proceso ni convocadas a votar, mientras que otras prefirieron auto marginarse por considerarlo un espacio poco relevante.

Cabe por lo tanto pensar ahora en cómo darle más poder a esta instancia y mejorar sus deficiencias. Una línea de cambios que creemos útiles es darle mayor autonomía, creemos que esto se podría lograr: a) reemplazando al Alcalde como presidente del COSOC, por un miembro electo por las organizaciones sociales, b) cumpliendo con darle un

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presupuestos independiente, lo que les permitiría informar a las organizaciones que representan y realizar actividades y c) permitiéndole promover instancias de participación ciudadana por sí mismos (foros, mesas territoriales, cabildos, consultas, incluso llamar directamente a un plebiscito por el acuerdo de dos tercios de sus integrantes). Una segunda línea de cambios sería darle más capacidades resolutivas en materias relevantes para el desarrollo comunal, como cambios al Plan Regulador y el Plan de Desarrollo Comunal (materias sobre las cuales hoy el COSOC es sólo consultado). No se trata aquí de quitarle poder al Concejo Municipal y dárselo al COSOC, sino de equilibrar fuerzas entre aquel y las organizaciones sociales que promuevan interés públicos. Sólo así el COSOC puede ser algo más que una instancia de mera consulta y transformarse en una instancia de participación ciudadana de peso.

En cuanto a las ordenanzas de participación ciudadana, un mínimo es cumplir con que todas las instancias mandatadas (audiencia pública, consultas y plebiscitos) estén presentes de forma explícita en el texto de la ordenanza municipal, así como procedimientos claros para utilizarlas. Como hemos visto en el análisis de la aplicación de la Ley, varios municipios no cumplían aquello. Además, creemos necesario que instancias como los presupuestos participativos vecinales sean creados en todos los municipios, no sólo por permitir financiar prioridades de la población, sino por su capacidad para involucrar a ésta en la discusión y construcción barrial.

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Se requiere también facilitar mecanismos para que la ciudadanía pueda reclamar en caso de que el municipio no cumpla con sus propias ordenanzas. Una forma efectiva sería la creación de un consejo de la participación, que así como el consejo de la transparencia, facilite procedimientos accesibles que corrijan errores, falencias y omisiones que comentan los municipios con respecto a la participación. Si la ley de transparencia se ha transformado en una herramienta muy utilizada por la ciudadanía es porque existe otra institución, diferente a la que se le pide la información, que vela por su cumplimiento, y porque para acceder a un reclamo no se requiere un conocimiento técnico específico o recurrir a la contraloría. Una institución similar, un consejo de la participación, permitiría reducir la dependencia de la aplicación de la participación ciudadana a la voluntad política de la autoridad comunal, evitando arbitrariedades, como el rechazo de audiencias públicas sin razones explícitas por parte de la autoridad.

Finalmente, creemos que se debe promover un sistema donde, una vez fijados los mínimos, la flexibilidad de instrumentos participativos entre municipios no sólo sea posible, sino deseable y promovida por el gobierno. Las composición propia de la población (en edad, género y nivel socioeconómico) y el territorio (en composición rural, áreas verdes y urbana) de cada comuna puede ser mejor abordadas a través de diferentes instrumentos participativos. Sin embargo, encontramos que existe poca profundización en torno a las instancias de participación que voluntariamente

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los municipios pueden establecer en sus ordenanzas, aunque se pueden encontrar casos interesantes, como las defensorías comunales que han implementado algunas municipales (pero que no estuvieron presentes en ninguna de las analizadas en el capítulo 2).

Tabla 8: Cambios propuestos

Tabla resumen de cambios propuestos a la Ley 20.500

COSOC

Autonomía

Remplazar al alcalde como presidente del COSOC por un miembro electo.

Asegurar un presupuesto independiente

Permitirle promover instancias de participación ciudadana propias

Darle capacidades resolutivas

Votar el Plan Regulador

Votar el PLADECO

OPCC

Mejorar las actuales ordenanzas

Procedimientos claros para llamar a audiencias, consultas y plebiscitos.

Ampliar instancias mandatadas

Incluir presupuesto participativo

Asegurar cumplimiento de la participación

Mecanismo externo de reclamo y fiscalización

Sobre un piso básico, promover una institución participativa flexible

2. Hacia una democracia participativa

Hemos afirmado en este libro que la participación ciudadana es un pilar constitutivo del carácter de la democracia. Esto

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porque entendemos este carácter como la forma que adquiere la distribución y el acceso al poder en una sociedad, desde modelos más restringidos hasta los más abiertos. Así, la participación ciudadana sería un canal específico por medio del cual se accede y se distribuye el poder en el sistema político de una sociedad, siendo la forma en que una decisión se abre hacia la deliberación, consideración o resolución colectiva53. Como hemos visto en el Capítulo 1, un problema central de la democracia en Chile es que la participación ciudadana como expresión democrática fue subvalorada o deliberadamente descartada, a favor de un sistema electoral y de partidos de carácter restringido.

A la luz de los resultados, los cambios generados en la Ley 20.500 son insuficientes en el objetivo de involucrar mayormente a la ciudadanía en la vida pública. A nuestro parecer, aquella no supera una concepción de participación que mantiene a la ciudadanía fuera de la esfera de la toma de decisiones, sobre todo de aquellas que se centran en el desarrollo a largo plazo de una comunidad y que podrían empoderar a los ciudadanos frente a intereses del mercado o de la elite política.

Es posible mencionar dos ejemplos de lo anterior. En primer lugar, la mayoría de instancias participativas siguen siendo consultivas, lo que reafirma la lógica de la separación entre representantes y representados, donde son los primeros los 53 Se distribuirá poder en la medida que se incida políticamente en el funcionamiento de las instituciones o decisiones, no cuando las instancias de participación busquen sólo legitimar una decisión de la autoridad.

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que mantienen en última instancia la facultad de decisión. Si bien el plebiscito comunal existe como una instancia de decisión directa, éste es difícil de realizar, por la gran cantidad de recursos que exige invertir para ser convocado por la ciudadana, que debe incluir una campaña para juntar firmas y recursos para costear el proceso. Así, se han realizado desde 1989 sólo 4 plebiscitos, todos de carácter comunales, tres convocados por alcaldes (Las condes 1994, Zapallar 2003 y Peñalolén 2011) y uno por la ciudadanía (Vitacura 2009).

Un segundo ejemplo está relacionado con el hecho de que sea el alcalde quien presida el Consejo de la Sociedad Civil. ¿Qué autonomía tiene el consejo de discutir con libertad los asuntos comunales y la gestión municipal si la contraparte preside el consejo? Con hacer que el alcalde presida el consejo y lo convoque, nuevamente se optó por una visión en la que la participación secunda a la autoridad.

Ambos ejemplos son preocupantes porque, en ausencia de mecanismos institucionales abiertos y resolutivos para que la ciudadanía incida en temas de relevancia para el su desarrollo, las dinámicas de participación ciudadana a escala local tienden a fragmentarse y se expresan en múltiples formas de asociación, principalmente de tamaño reducido y aisladas entre sí. Lo que tiene como resultado una marginación de la sociedad civil de las materias de decisiones públicas y de transformación de las condiciones de vida de sus miembros y sus territorios.

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En este contexto, nuestra propuesta, en última instancia, es promover una democracia participativa, un sistema político que supere la mera elección de representantes y su rendición de cuentas, que permita el ejercicio de soberanía de la ciudadanía sobre el gobierno y el mercado, abriendo canales de transparencia, debate y resolución en los territorios. En el horizonte analítico de nuestra perspectiva, las condiciones de democratización no se reducen sólo a los principios de funcionamiento de la democracia; las luchas por la democratización deben velar por asegurar la autonomía de la sociedad civil y de sus actores sociales para incidir en las decisiones colectivas. Esto implica reconocer el rol desempeñado tanto por las instituciones representativas como también de las relaciones y los conflictos sociales. Si es cierto que la democracia no puede existir si no es representativa, no es menos cierto que para que ello ocurra no basta sólo con garantizar la existencia de elecciones libres, sino que se necesita la capacidad de que los intereses sociales sean representables, es decir, que tengan cierta prioridad en lo referente a las decisiones políticas. Desde esta perspectiva, una democracia tiende a fortalecerse si los canales institucionales del sistema político aportan respuestas a las cuestiones sociales formuladas por los actores mismos y no sólo por los partidos políticos y la clase política.

Dicho de otro modo, no planteamos extinguir la democracia representativa en favor de una democracia participativa,

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sino lograr una complementariedad54 entre representación y participación. Esta complementariedad no consiste en lograr la coexistencia de ambos modelos por separado, radicando pequeñas decisiones locales en los representados y dejando las decisiones de mayor relevancia a los representantes, sino de comprender que la participación no es un segundo nivel de decisión, sino una forma de equilibrar el poder en favor de las mayorías, de los que no tienen peso económico ni político. Por lo tanto, creemos que los procesos participativos deben sustituir a la autoridad allí donde se resuelvan decisiones que generen grandes impactos en una comunidad. Hablamos, por lo tanto, de una democracia donde la ciudadanía pueda informarse, proponer y resolver en materias tales como el desarrollo urbano, los planes de inversión comunal y los proyectos de alto impacto, entre otras materias. Debe ser una democracia que apunte a la inclusión social y al fomento de la participación política de la población.

Una democracia participativa parte de la concepción de que el voto, si bien es un acto central de la participación, no es el fin de ésta, sino el mínimo sobre lo que se debe construir un modelo más complejo de gobernanza democrática. Considerar al voto como acto último de participación se basa en una interpretación individualista del mundo, donde el ciudadano debe elegir sólo entre la oferta dada, como si de un consumidor se tratara. A esto se suma que el vínculo entre representado y representante es retomado

54 Boaventura De Sousa Santos et al (2002) Democratizar la democracia. Los caminos de la democracia participativa. p. 69.

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sólo cada tantos años, dando a la autoridad una extrema autonomía frente a sus representados55. Así la función de gobierno se vuelve elitista, se transforma en una actividad de profesionales56, siendo los políticos electos la única casta que puede manejar sus códigos. Es esta visión profesionalizada del gobierno, que distancia a la ciudadanía o pueblo de las funciones de gobierno, la que se debe cambiar cuando apuntamos a fortalecer una democracia participativa. Lo central está en terminar con la tajante separación entre gobernantes y gobernados. Si la población ha mostrado poco interés en involucrarse en la política, es en parte por las pocas posibilidades existen de incidir en una decisión. Es en este contexto que debemos preguntarnos si la apatía del electorado es un signo de madurez política, un signo de conformidad de los gobernados hacia el sistema político, o un signo de alejamiento o enajenación de la política desde la sociedad. Un modelo participativo debe abrirse a la des-elitización de las funciones de gobierno y a promover el equilibrio entre competencias y conocimientos.

Para finalizar, cabe recalcar que los cambios sociales profundos no se generan sin un amplio involucramiento y presión ciudadana sobre el sistema político. Creemos que en Chile, pese a una estructura de oportunidades poco favorable al surgimiento de nuevos actores sociales y políticos, se ha abierto un periodo proclive al cambio institucional. Hoy vemos como una nueva generación se

55 Boaventura De Sousa Santos et al (2002) Ob. Cit. p. 571.56 Ibíd.

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ha socializado políticamente a través de la organización colectiva, el debate público y la movilización. Es esta generación, marcada por las protestas estudiantiles del 2006 y 2011, junto con una franja de ciudadanos que ha renovado su interés por involucrarse en procesos por mejorar su calidad de vida, retomando el impulso de las organizaciones vecinales, territoriales y ambientales, la que está llamada a marcar pauta en torno a la necesidad de abrir la democracia.

91


Anexo: operacionalización de Municipios y su Apertura institucional a la participación

Dim

ensi

ón

Sub

dim

ensi

ón Sub-subdimensión Observaciones Especificaciones Valores

Cum

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5

Impl

emen

taci

ón B

ásic

a de

la L

ey COSOC

Existe Reglamento COSOC

-Sí (1)-No (0)

Existe COSOC -Sí (2)-No (0)

Existe Presupuesto COSOC

-Sí (1)-No (0)

OPCC

Existen modificaciones a OPCC

-Sí (1)-No (0)

Instancias mandatadas

a. Existe Audiencia Pública

-Sí (1)-No (0)

b. Existe Consulta Ciudadana

-Sí (1)-No (0)

c. Existe Plebiscito

-Sí (1)-No (0)

Impl

emen

taci

ón B

ásic

a de

la L

ey

COSOC

Fecha de aprobación Reglamento COSOC

-En plazo legal (1)-Fuera de plazo (0)

Fecha de constitución COSOC


OPCC Fecha de modificación de OPCC


Prof

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Ley

Ran

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5

OPCC Instancias no mandatadas

a. Cabildos Vecinales -Más de una

instancia no mandatada (2)-Al menos una instancia no mandatada (1)-Ninguna instancia no mandatada (0)

b. Presupuesto Participativo

c. Mesas Territoriales

d. Defensorías Comunales

e. Otros

Información

Capacitación a funcionarios municipales sobre Ley 20.500 o modificaciones OPCC

-Sí (1)-No (0)

Capacitación a dirigentes sociales sobre Ley 20.500 o modificaciones OPCC

-Sí (1)-No (0)

Capacitación a vecinos sobre Ley 20.500 o modificaciones OPCC

-Sí (1)-No (0)

Fuente: elaboración propia. Para obtener la base de datos, contactarse a contacto@fundacióndecide.cl

hacia una democracia participativa análisis de la...

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