hacia los compromisos de calidad en gobierno abierto: la ...siare.clad.org/fulltext/0075043.pdfrut...

XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013

1

Hacia los compromisos de calidad en gobierno abierto: la reformulación del marco conceptual del Programa Carta Compromiso con el Ciudadano

Rut Vieytes

Introducción El Programa Carta Compromiso con el Ciudadano, institucionalizado mediante el Decreto 229/2000, es un sistema de calidad especialmente concebido para la administración pública que tiene como finalidad principal mejorar la relación de la Administración Pública con los ciudadanos, especialmente a través de la calidad de los servicios que ella brinda. En este sentido, pretende aumentar la confianza del ciudadano en la Administración, mejorar su percepción acerca de los funcionarios del Estado y su relación con ellos, transparentar, controlar y legitimar la gestión de los organismos públicos y también establecer un mayor nivel de compromiso del ciudadano con sus obligaciones y con su responsabilidad social. A diferencia de otros Programas de gestión de la calidad la versión desarrollada por la Oficina Nacional de Innovación de Gestión, contempla aspectos de monitoreo y evaluación que lo han transformado en un verdadero programa de gestión por resultados. El producto más visible del Programa es su carta de servicios, la Carta Compromiso con el Ciudadano, un documento público en el que la organización explicita a los ciudadanos sus derechos y obligaciones; les informa sobre los servicios que presta y la forma de acceder a ellos y se compromete a prestarlos con determinados niveles de calidad (Halliburton, E; Nakano Koga, S; Alfaro, M; y Fiszelew, R; 2007). Desde 1991 diversos países han elaborado Cartas de Servicios, o Cartas Ciudadanas, con el objetivo de mejorar la calidad de los servicios que presta el Estado y abrir canales de comunicación y participación entre la administración pública y la ciudadanía. Cada país ha adaptado las Cartas a su idiosincrasia y necesidades, al tiempo que se han transformado siguiendo el ritmo de los cambios institucionales, la participación ciudadana y los avances tecnológicos. En el caso de la Carta Compromiso con el Ciudadano estas transformaciones se han relacionado interactivamente con el marco conceptual que guió su funcionamiento desde el inicio, creando las condiciones y la oportunidad para su reformulación. El presente trabajo tiene por objetivo exponer las principales fuerzas transformadoras que operaron a lo largo de los trece años de implementación del PCCC y la relación interactiva entre esas transformaciones y el desarrollo de un nuevo marco conceptual que proporciona orden y sentido a toda una comunidad de prácticas. La tesis que fundamenta la importancia de explicitar esta relación, es que la reformulación del marco conceptual implica a la vez reflexión y situarse en la realidad misma de la gestión diaria, constituyendo el nuevo marco para todos los actores no solo un nuevo producto sino especialmente un conjunto de aprendizajes sobre lo hecho y la posibilidad de construcción de una nueva agenda de innovaciones de cara al futuro. Se presentan primero los principales conceptos que definen al Programa Carta Compromiso con el Ciudadano. A continuación se sintetiza la estructura del Programa y su funcionamiento en tanto sistema de Calidad, tal como fue definido en su marco conceptual original. El siguiente apartado reseña la naturaleza del impulso que tres fuerzas imprimieron al cambio: las fuerzas políticas, las fuerzas internas y las fuerzas externas al PCCC. Se expone


2

brevemente el conjunto de las mejoras y desarrollos ocurridos al interior del PCCC finalizando con una exposición esquemática de los cambios realizados en el nuevo marco conceptual, atendiendo esta esquematización a que el objetivo central del presente trabajo no es el describir y fundamentar todos los cambios del marco conceptual sino centralmente referirse a los relativos al componente Comunicación y Gobierno Abierto, sus implicancias y posibilidades. En este sentido, y para hacer comprensibles las mencionadas oportunidades, el apartado siguiente se ocupa de develar la intensidad de las interacciones y tareas que promueve el PCCC, tareas todas que una mirada ingenua sobre la Carta no permite vislumbrar con inmediatez. Se describe aquí un producto inesperado del proceso de implantación del PCCC: la constitución de una red interorganizacional entre organizaciones de nivel nacional, provincial y municipal a partir del PCCC como elemento común, y se descubre el rol de sus actores institucionales como interfaces facilitadoras de la innovación. Para finalizar se incorporan las nociones asociadas a Gobierno Abierto a las que adhiere Argentina desde su incorporación como país a la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP) y la articulación entre el Plan de Acción presentado ante dicha organización en abril de 2013 y los cambios del marco conceptual del PCCC en lo que atañe al componente Comunicación y Gobierno abierto. Retomando para cerrar la exposición la noción de red interorganizacional, se expone el potencial del PCCC como vehículo para el desarrollo al interior de las organizaciones públicas de innovaciones en general e iniciativas de Gobierno Abierto en especial. Se deja para el último apartado una síntesis a la manera de conclusión. 1. El Programa Carta Compromiso con el Ciudadano: principales conceptos El Programa Carta Compromiso con el Ciudadano, institucionalizado mediante el Decreto 229/2000, es un programa de calidad especialmente concebido para la administración pública cuyo foco desde sus inicios estuvo puesto en la instrumentación de compromisos de calidad de servicio por parte de los organismos públicos prestadores directos, donde se transparentan las condiciones y modalidades operativas de las prestaciones así como los derechos que con relación al servicio, asisten a los ciudadanos. Tiene por objetivo lograr una mayor receptividad y mejor respuesta a las necesidades y prioridades de los ciudadanos en lo referente a la prestación de los servicios de la administración pública, estableciendo los principios y criterios generales que propendan a la mejora de la calidad de los mismos y reafirmando los derechos de los que goza el ciudadano. A los efectos de la aplicación del Programa, se consideran Servicios a los Ciudadanos a las prestaciones que el Estado brinda, por sí o por terceros, a los particulares, grupos de ellos o personas jurídicas, a fin de satisfacer sus necesidades, en virtud de las responsabilidades y competencias que le son propias. Como ámbito de aplicación el PCCC tiene a los organismos de la Administración Pública Nacional, como también, a los Gobiernos provinciales, municipales y de la Ciudad de Buenos Aires que quieran adherir a partir de la firma del correspondiente convenio, y a las empresas prestadoras de los servicios públicos concesionados. El producto más visible del PCCC es la Carta Compromiso, un documento público en el que la organización explicita a los ciudadanos, entre otros aspectos, sus derechos y obligaciones; les informa sobre los servicios que presta y la forma de acceder a ellos; se compromete a prestar los mismos con determinados niveles de calidad y establecer compromisos de mejora y fija las modalidades de participación ciudadana en la gestión, evaluación y control del


3

desempeño institucional. En este sentido el Programa apunta a “dotar a la ciudadanía de auténticos medios de influencia sobre la administración pública, que además de permitir un reequilibrio del poder - más democracia- aseguren un mejor control y más eficiencia de la

administración” (Cunill Grau, N. 2008: 439). Actualmente el Programa cubre una amplia serie de aristas que incluyen el compromiso político - manifestado en los programas de gobierno-, la simplificación administrativa, el gobierno electrónico, la sostenibilidad, la innovación, la comunicación y la participación ciudadana en el marco de iniciativas de gobierno abierto, la evaluación, el desarrollo e implicación de los empleados, los sistemas de gestión, la transparencia y la rendición de cuentas 2. Estructura y funcionamiento del Programa Carta Compromiso según los lineamientos del modelo conceptual original La estructura del Programa, está sostenida en cuatro componentes, el primero de los cuales establece también un subcomponente. Los componentes son: Servicios Esenciales – con un subcomponente Atención en el Punto de Contacto; Información y Comunicación; Participación Ciudadana y Monitoreo. El funcionamiento del modelo los articula de manera secuencial a la hora de la implementación – primero se trabaja al interior de los organismos para desarrollar el primer componente, luego para definir el segundo, y así sucesivamente - y una vez diseñada la Carta Compromiso como documento, se monitorea su grado de cumplimiento en los primeros tres componentes a través de un tablero informático. A. Componente de Servicios esenciales y Subcomponente Punto de Contacto El componente Estándares de Calidad de los Servicios constituye uno de los aspectos más importantes del Programa Carta Compromiso desde el inicio, ya que implica la definición de las metas de calidad de los servicios que la organización se compromete a alcanzar. Para su desarrollo, el documento de la Carta se divide en dos subcomponentes:

Servicios Esenciales Servicios en los Puntos de Contacto - “Atención al Público”

Es importante destacar que este componente se refiere tanto a la calidad misma de los productos / servicios esenciales que brindan los organismos, como a la calidad de dicha prestación que tiene en el lugar y en el momento de la interacción entre el ciudadano y la Administración, denominado punto de contacto. Esto implica comprender al servicio como una unidad entre el contenido (otorgamiento del Documento Nacional de Identidad, anotación de documentos sobre medidas Cautelares, Certificados de Dominio e Inhibición, etc.) y la forma en que es prestado a su destinatario en el punto de contacto. Asimismo, en este componente se diseñan los atributos de calidad valorados por el ciudadano acerca de los servicios que presta el organismo. De los mismos, se desprenden los estándares de calidad comprometidos y sus correspondientes indicadores y fórmulas de medición.


4

Como producto del componente se obtienen: las expectativas ciudadanas respecto de los servicios identificadas y traducidas a atributos de calidad; un diagnóstico de los servicios esenciales y del punto de contacto relevado; los estándares de calidad de los servicios esenciales y del punto de contacto establecidos; un plan de implementación de compromiso de mejora establecido; los indicadores de medición formulados. B. Componente de Comunicación e información En el Programa, la comunicación alcanza una dimensión significativa, al punto en que no se remite exclusivamente a brindar la información necesaria para la difusión de los servicios, sino que apunta a la necesidad de generar acciones de comunicación integral con la ciudadanía, que favorece el mejoramiento de la gestión, la transparencia y la democratización (esto último generando o mejorando las condiciones para la participación de la ciudadanía de los organismos de la administración pública). Este componente implica por parte de los organismos la descripción de los canales de comunicación e información existentes, sus atributos de calidad y los compromisos sobre la calidad de la información Se considera a la información como el paso inicial imprescindible para facilitar el acceso a los derechos del ciudadano, favorecer el cumplimiento de sus obligaciones y permitir su participación de forma adecuada y responsable en el proceso de implementación de las políticas públicas. En tal sentido, las instituciones deben informar todo aquello que realizan para garantizar la prestación de los servicios y las formas en que se puede intervenir, en el diseño, control y evaluación de la gestión. El desarrollo del componente se sustenta, por lo tanto, en la convicción de que mediante la comunicación con los ciudadanos, la Administración:

Facilita la posibilidad de elección de estos;

Permite adecuar sus expectativas acerca de los niveles de calidad que pueden esperar de los servicios de acuerdo con los recursos disponibles;

Incrementa su influencia para lograr mejoras en los servicios;

Induce a los organismos a cumplir con los objetivos de desempeño;

Contribuye a restaura la confianza en el sector público; y

Fortalece la legitimidad democrática. Como producto de este componente se obtienen: los canales de información y comunicación con el ciudadano del organismo diseñados y descriptos; las pautas y criterios de planificación establecidos; las metas y compromisos de mejora del componente establecidos; las formas de medición de metas determinadas. C. Componente de Participación Ciudadana La participación ciudadana, como concepto amplio, es la expresión de la capacidad que tienen los ciudadanos de intervenir, de muy diversas formas y en muy distintos grados, en una amplia serie de asuntos públicos que modelan algunas de las políticas del Estado y en la gestión, evaluación y control de las organizaciones de la Administración Pública que producen los bienes y servicios.


5

Además de los aspectos vinculados con los derechos de ciudadanía y con la democratización de la Administración, la participación ciudadana también es un medio adecuado para el mejoramiento de la calidad de los servicios, en la medida en que las opiniones y puntos de vista pueden ser tenidos en cuenta a la hora de diseñar, producir y prestar los servicios. Por lo tanto, el diseño del componente Participación Ciudadana es una de las actividades a desarrollar en el proceso de elaboración de la Carta. Ello implica un relevamiento de las prácticas de participación existentes en el organismo y el establecimiento de metas de calidad. Y es en tal sentido que el Programa no se circunscribe a la visión del ciudadano como “cliente” o como simple objeto de la prestación de los servicios, sino que incorpora su dimensión de sujeto que tiene el derecho de participar en el proceso de implementación de las políticas públicas que realiza la administración. El fortalecimiento de la participación ciudadana propuesto por el Programa Carta Compromiso constituye un instrumento necesario para:

Aumentar la capacidad de respuesta de la administración a la evolución de la demanda de los ciudadanos (receptividad);

Mejorar la calidad de los servicios que producen y prestan las organizaciones públicas para dar concreción a las políticas definidas; y

Construir una administración pública más democrática, que rinda cuentas a la ciudadanía de su gestión y resultados; y que sea más transparente, efectiva y responsable, con el incremento de legitimidad que esto comporta para el sector público en particular y para el Estado y la sociedad en general.

Como producto de este componente se obtienen: las herramientas de participación ciudadana del organismo diseñadas y descriptas; las pautas y criterios de planificación establecidos; las metas y compromisos de mejora del componente establecidos; las formas de medición determinadas. D. Componente Monitoreo Conforme a las pautas establecidas en el Programa, cada uno de los organismos involucrados debe monitorear periódicamente las mediciones de nivel de cumplimiento de los compromisos incluidos en la Carta y realizar una evaluación de los resultados obtenidos, con la finalidad de generar información sustantiva para la toma de decisiones de las autoridades. Una vez puesta en vigencia la Carta, la Unidad de Monitoreo Interna (UMI), responsable de las mediciones, hace el seguimiento periódico del cumplimiento de las metas fijadas en los estándares a través de un Tablero de Monitoreo. El Tablero de Monitoreo utilizado por los Organismos para el proceso de monitoreo y evaluación es un programa informático desarrollado por la Secretaría de la Gestión Pública que, a través de Internet, posibilita a la UMI cargar las mediciones periódicas que luego pueden ser vistas por las autoridades y el personal de los Organismos. Esta herramienta permite a todos los que tienen acceso autorizado, conocer los servicios incorporados en las Cartas, los estándares de calidad y compromisos asumidos, los resultados de las mediciones realizadas para determinar su nivel de cumplimiento y la priorización de las áreas y procesos que requieren la implementación de mejoras.


6

A través del Tablero de Monitoreo puede visualizar en forma clara y rápida: 1) La descripción precisa de los estándares de calidad y compromisos incluidos en las

Cartas, su nivel de cumplimiento progresivo en el período anual, información complementaria sobre ellos (atributos de calidad que se miden, destinatarios de los servicios, etc.) y una síntesis del procedimiento de verificación de cuya calidad depende la utilidad del monitoreo.

2) Los gráficos y Reportes de evolución mensual del nivel de cumplimiento de cada uno de

los componentes de la Carta, así como de los estándares que se miden a través de indicadores cuantitativos.

Para que toda la información que produce el monitoreo pueda ser utilizada por la organización, es necesaria la creación de un espacio de retroalimentación en el que se determinen las causas de los desvíos con respecto a los compromisos establecidos en la Carta, se propongan mejoras y se deliberar acerca de la calidad de los servicios de la organización para planificar en consecuencia. Así, con la retroalimentación, se cierra el círculo de la mejora continua.

3. La reformulación del marco conceptual como producción interactiva: entre la reflexión y el “situarse en la realidad misma de la gestión diaria” Como se ha adelantado, el PCCC es en su origen un sistema de calidad especialmente concebido para la administración pública. Fue institucionalizado en términos normativos por una resolución del poder ejecutivo nacional y también legitimado en términos teóricos como un cuerpo de conocimientos que precedió cronológicamente a su implementación. Si bien es cierto que el Programa es en varios sentidos hermanable a otras experiencias de Cartas de Servicios desarrolladas en Europa y Estados Unidos, la conceptualización inaugural fue una producción a priori, un bien fundado recorrido por el estado del arte en temas de Calidad y Cartas Ciudadanas, un entramado de conceptos articulados extraídos de las distintas experiencias y teorías disponibles. Durante los primeros años de trabajo las iniciativas tomadas por el Programa no llegaron a cumplir las expectativas de acercamiento a la ciudadanía que sus premisas proponían. Si bien resultaba conceptualmente sólido en su formulación y coherente en su implementación tenía aún un nivel de conocimiento muy bajo en la ciudadanía y su alcance en términos de organismos adheridos era limitado. Como lo refiere Cunill Grau “En la Argentina, el 8 de marzo de 2000, durante el gobierno de De la Rúa, se crea el Programa Carta de Compromiso con el Ciudadano para impulsar a que cada organismo prestador de servicios determine estándares de calidad. A pesar de que sus alcances parecen ser limitados, esta propuesta y la chilena (a diferencia de la mayoría de las europeas) asumen como principios rectores de las Cartas de Servicios tanto la transparencia como la participación” (Cunill Grau, 2008). A pesar de las dificultades iniciales el PCCC se sostuvo por su sólida base teórica y por el impulso de nuevos actores institucionales comprometidos con la Calidad. En aquellos años y en los que siguieron la relación entre marco conceptual e implementación tuvo una fuerte impronta deductiva: el marco conceptual obró como guía y catalizador de la


7

acción. Fue el dispositivo más importante para producir instancias de formación, manuales de trabajo, guías de evaluación, indicadores de medición. Aquel marco conceptual proporcionó todas las premisas sobre las cuales los equipos de implementación del Programa y el personal de los organismos públicos adheridos pudieron compartir su práctica, percibir los problemas, identificar las oportunidades de mejora. Tener un aprendizaje compartido. Fueron también años de fuerte trabajo interno, de producción de documentos, congresos y talleres reflexionando en torno a las definiciones teóricas y a los interrogantes que las experiencias en la tarea cotidiana iba suscitando. Tres fuerzas presionaron sobre la lógica del Programa haciéndolo avanzar a la vez que poniendo en cuestión alternativamente distintos supuestos. La primera, una fuerza política: la nueva gestión gubernamental que en 2003 asume la conducción de la Argentina e instala en la pirámide de la gestión estatal - desde Néstor Kirchner hacia abajo- la concepción de “más y mejor estado”, con sus mandatos de mayor eficiencia, mayor transparencia, mayor democracia y mayor colaboración intergubernamental. La segunda, una fuerza desde el interior del PCCC: los equipos de implementación comienzan a hacer oír sus voces. Muchas veces a traer las voces de los organismos: se incorporan a la reflexión los saberes sobre dificultades no previstas, la falta de capacitación, la irrupción cada vez más abrumadora de las Tics, las especificidades de las relaciones interjuridiccionales en un país federal, las necesidades locales, los recursos escasos, las distancias. Los propios implementadores y su práctica presionan sobre el cómo hacer mejor las cosas. La tercera fuerza que hace avanzar a la vez que cuestiona el marco conceptual original es una fuerza externa al Programa que, de la mano de las iniciativas y conceptualizaciones que en el país y en el mundo surgen en torno a las nociones de gobierno electrónico, interoperabilidad, agenda digital, software público, gobierno abierto, apertura de datos y participación ciudadana en las redes entre otros dispositivos que se presentan como oportunidades en forma de articulaciones intrainstitucionales al interior del órgano rector de la administración pública argentina, la Jefatura de Gabinete. Estas interacciones permiten evaluar las propias capacidades y aunar objetivos entre distintas instancias que se proponen desarrollar herramientas para alcanzar una sociedad más involucrada, equitativa e inclusiva. A lo largo de la dilatada presencia del PCCC en el horizonte de las políticas de calidad del Estado argentino, las tres fuerzas han operado con niveles dispares de intensidad en distintos momentos. Hoy, articulados sus efectos desde la Oficina Nacional de Innovación en la Gestión se ha reformulado el marco conceptual. La presión de la primera fuerza impulsó fuertemente la mejora en todo lo que atañe a la atención al ciudadano, imponiendo la transformación de lo que era un subcomponente del Programa (atención en el Punto de Contacto) en un componente (Atención al Ciudadano) cada vez más desarrollado. Además, impuso la necesidad de concebir mejores herramientas no solo para mejorar la prestación de los servicios esenciales sino para mejorar los modos de exploración de las expectativas de la ciudadanía, incrementando la cantidad y calidad de los sistemas de participación ciudadana. Ello condujo al perfeccionamiento de las encuestas de satisfacción y al desarrollo de instrumentos de evaluación de la calidad de atención presencial y remota al ciudadano, esfuerzos que devinieron en tres índices que hoy suman al monitoreo del funcionamiento del PCCC y a la promoción de la cultura de la medición. Coherente con la dirección de esta fuerza política que adopta también los supuestos de la Carta Iberoamericana de la Gestión Pública el circuito virtuoso de la calidad es reforzado con el rediseño - dentro de la lógica del nuevo marco conceptual- del Tablero de Monitoreo desde


8

una perspectiva conceptual y del Sistema de Evaluación y Premiación del desempeño de los organismos en el PCCC. Tal como se establece en la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública “Todo proceso de gestión pública debe perseguir la creación de valor público, lo que tiene que reflejarse en resultados e impactos cuantificables, que permitan evaluar el rendimiento en todas sus dimensiones. Para la objetiva determinación de resultados, se requiere analizar la evolución del desempeño y el nivel de alcance de las metas trazadas con sistemas de información para el seguimiento, evaluación y control rigurosos y oportunos, que fundamenten la toma de decisiones y medidas correctivas. La gestión pública para resultados requiere la implementación de sistemas de monitoreo, medición y control que permitan un adecuado control, y la toma de decisiones”. (Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, 2008:15). Articulado entonces con los objetivos iniciales del Programa Carta Compromiso y alineado con los que guían a la Carta Iberoamericana, el Programa ha sistematizado gradualmente las acciones de monitoreo en los organismos de la administración pública con el fin de construir un sistema que apoye cada vez mejor la gestión por resultados. La segunda fuerza, nutrida con los aportes de las personas involucradas en la implementación- actores de los organismos y del PCCC- marcó la reformulación de distintos aspectos: las etapas de trabajo, las formas de implementación, las modalidades de capacitación, el trabajo específico a distancia con organismos provinciales y municipales, con lógicas de trabajo diferentes y muchas veces separados por más de mil kilómetros de la administración central, entre otros. Los equipos de comunicación promovieron auditorías y soluciones de comunicación, campañas para hacer más visibles los Compromisos de Calidad de los organismos y diseñaron la articulación comunicativa entre el PCCC y la Guía de Trámites del Estado. En conjunto se facilitó el conocimiento de los compromisos y el acceso a derechos, contribuyendo, por esta vía, al desarrollo de nuevas instancias de construcción de ciudadanía. La experiencia de los equipos de implementación estableció también la prioridad de diseñar modalidades diferentes de Cartas en función de los objetivos y los destinatarios, creándose así las modalidades de Carta Compromiso Matriz y Carta Compromiso Difusión. La identificación de las dificultades en la medición dio origen a la redefinición de indicadores, estimulando el rediseño del Tablero de Monitoreo desde una dimensión operativa y proponiendo complementariamente la necesidad de contar con un segundo tablero, en este caso para el seguimiento sistemático del trabajo interno del propio Programa cada vez más signado por la expansión territorial y la multiplicación de organismos y herramientas. La percepción de los grados diversos de compromiso del liderazgo en los organismos y el a veces insuficiente trabajo de retroalimentación logrado con los datos producidos por el Programa suscitaron la necesidad de redefinir ese espacio de tareas borrosas por otro institucionalizado como Comité de Calidad. La tercera fuerza inspiró la creación del nuevo componente del Programa “Comunicación y Gobierno Abierto” al cual se dedica un apartado especial en este documento en función de los objetivos de la ponencia. Introdujo además nuevos desafíos. Nociones como las de interoperabilidad están dando lugar a nuevos esfuerzos en la formulación de compromisos de mejora para los Componentes Servicios Esenciales y Atención al Ciudadano tendientes a la simplificación de trámites, así como también los de Gobierno Abierto, apertura de datos, georeferenciación y otros dispositivos de gobierno electrónico que permiten a los organismos formular compromisos de calidad acerca de la firma digital, la disponibilidad de formularios en línea, el seguimiento de expedientes electrónicos, la implantación de sistemas informáticos


9

para el otorgamiento de turnos y el diseño de sistemas de reclamos basados en software público. Así, los componentes de la Carta, la naturaleza de los compromisos, la capacitación, el monitoreo y la evaluación fueron reenfocados en el marco conceptual también desde las posibilidades de mejora que ofrecen estas nuevas tecnologías y conceptualizaciones. Las tres fuerzas incidieron en las prácticas cotidianas del Programa con tanta intensidad que a la hora de la reflexión cabe preguntarse si en estos últimos años la inicial relación deductiva de la práctica con el marco conceptual no fue reemplazada por otra básicamente inductiva que amalgamó una teoría al uso con trozos de experiencias y conceptos que se fueron imponiendo al Programa. Quizás sea mejor evadir en este punto la pregunta epistemológica, pues quedará empantanada en una cuestión que no logrará avanzar más que la de la precedencia del huevo o la gallina, y optar por fundamentar la tarea de reformulación del marco conceptual con un enfoque dialéctico o -con ambiciones más limitadas- interactivo. (Vieytes: 2004) Se define la construcción del nuevo marco conceptual como interactiva por varias razones: porque adopta en parte el marco conceptual original, lo expande y transforma. Porque el nuevo marco es tributario de los cruces entre las acciones de comunidades de práctica y la reflexión teórica. Porque cada uno de los componentes modificados tiene implicaciones para los otros componentes que son a su vez modificados. Y especialmente porque el aprendizaje de más de diez años de desarrollo del Programa, y reconstrucción crítica de su propio quehacer que los equipos han realizado en oportunidad de esta nueva formulación constituyó un aprendizaje que permitirá posicionar al PCCC de cara a los próximos desafíos. El cuadro 1 permite ilustrar en forma clara y breve los principales cambios que han sido introducidos en el nuevo marco conceptual sin profundizar en todos ellos en función de los objetivos de este trabajo Cuadro 1: principales cambios del marco conceptual del PCCC

4. Trece años de aprendizajes e interacciones y un resultado inesperado: la construcción de un campo interorganizacional sólido y sustentable devenido en vía regia para la implantación de innovaciones. Como se expuso ut supra, el producto más visible del PCCC es una carta de servicios, la Carta Compromiso. Se trata de un documento público que actualmente –y también a partir de la revisión del marco conceptual- se desarrolla en dos versiones, una denominada Carta Compromiso matriz y otra llamada Carta Compromiso difusión. En ambas, con distinta extensión y detalle el organismo público explicita a los ciudadanos sus derechos y obligaciones; les informa sobre los servicios que presta y la forma de acceder a ellos; se compromete a prestar los mismos con determinados niveles de calidad, establece compromisos de mejora y fija las modalidades de participación ciudadana en la gestión, evaluación y control del desempeño institucional. La mirada ingenua fácilmente supone que la Carta es un documento informativo de sencilla elaboración. Al acceder a este documento no es fácil advertir, sin embargo, los acuerdos institucionales, la capacitación, el trabajo de análisis de los procesos, de identificación de los productos y de sus destinatarios, la interacción e intenso arraigo institucional que fue necesario para poder construirlo. Y es que una mirada ingenua desconoce la dificultad de generar información relevante sobre los


10

productos finales de una organización estatal cuando ésta responde cotidianamente a la lógica de trabajo vertical propia de la estructura burocrática. El Programa Carta Compromiso con el Ciudadano (PCCC) es una herramienta integral de gestión de la calidad en la medida que sus orientaciones, destinadas a incrementar progresivamente la calidad de sus productos / servicios y la interacción entre los organismos y los ciudadanos, conducen necesariamente a la aplicación de técnicas de mejora continua en el conjunto de la organización (estructura, procesos internos, proveedores, recursos humanos, etc.). Si bien como sistema de calidad tiene aspectos en común con otros sistemas de calidad, la mayor especificidad del PCCC radica en que la noción de cliente que guía a aquellos es reemplazada aquí por la de ciudadano, con las implicancias que tal concepto introduce en términos de responsabilidades, obligaciones, acceso a derechos y participación. Basado en esta especificidad el Programa promueve una administración receptiva, comprensible, que responda a las necesidades de los ciudadanos y fomente la participación activa. A diferencia de otros Programas de gestión de la calidad para la administración pública, la versión desarrollada por la Oficina Nacional de Innovación de Gestión, contempla aspectos de monitoreo y evaluación que lo han transformado en un verdadero programa de gestión por resultados. Y es que la cuestión de la calidad de los servicios, la comunicación y la participación ciudadana para que puedan concretarse exigen que la organización pública se concentre en un enfoque sistémico. Pensar la organización con un enfoque sistémico implica concebirla como un sistema procesador que transforma una serie de recursos o insumos en productos -bienes y servicios- destinados a satisfacer las demandas y necesidades de los ciudadanos y generar cambios en la sociedad o en el entorno más inmediato. En tal sentido, todo organismo público puede ser pensado como un gran sistema que interactúa con el medio –entorno- a través de dos subsistemas: un subsistema interno, que utiliza determinados insumos y mediante procesos los convierte en productos -bienes y servicios- destinados a satisfacer las demandas de los ciudadanos y un subsistema externo, más amplio pero que comprende al anterior, que se propone a partir de los productos que entrega a los ciudadanos, producir cambios en el entorno. El subsistema interno se focaliza en los recursos y en los procesos de trabajo y se debe centrar principalmente en lograr que se desarrollen los procesos y se obtengan los productos con una adecuada utilización de los recursos y una eficaz gestión de las actividades. La preocupación central entonces en este subsistema debe centrarse en producir con economía, eficiencia y eficacia en la gestión de los procesos (Halliburton, 2005). El subsistema externo, que se nutre de los productos generados por el sistema interno, es el que está destinado a generar determinados efectos directos en los ciudadanos e indirectos en el entorno (en la comunidad, en la economía, en las empresas, en el sistema ecológico, etc.), y su preocupación se focaliza en alcanzar los objetivos establecidos por la organización. Concebir la organización pública con un enfoque sistémico implica necesariamente cambiar una gestión regida solo por las normas hacia una preocupada por los resultados. Este cambio de la gestión por normas - en la que el funcionamiento interno de la administración se funda en el seguimiento de un procedimiento administrativo de raíz jurídica que asegure su exacto cumplimiento- a una gestión por resultados, no implica desde luego instaurar una


11

administración que no esté sujeta a ellas. Se trata, en los casos en que sea necesario, de reformular y simplificar el sistema normativo con el objetivo de facilitar la toma de decisiones y canalizar las demandas de la sociedad atendiendo a las distintas dimensiones que concurren en la satisfacción de la ciudadanía. Y de compartir la idea de que aún dentro de la normativa vigente siempre hay márgenes de libertad para mejorar el servicio (Crozier, M. y Erhard F. 1990). Conseguirlo depende en gran medida del vigor con que la cultura de la calidad logre arraigar en cada organización. Coherente con este enfoque el eje de trabajo para los equipos de implementación del Programa ha sido contribuir a consolidar en los organismos la perspectiva sistémica y orientada a resultados que se ha descripto. Porque es este enfoque el que abre la posibilidad al análisis de la relación entre políticas públicas, objetivos de la organización y productos concretos. En general, en el momento de la implementación del Programa se constata que esta triple relación no es tan clara para todos los protagonistas como podría pensarse. Cada agente ubica con facilidad su responsabilidad en el organigrama y conoce su tarea a la que generalmente asocia con lo que para él es el producto de su trabajo. No es tan evidente en cambio, cuál es el producto final que la labor de esa persona contribuye a concretar. En otras palabras, siempre es difícil desde el interior de una organización concebirla de manera sistémica y diferenciar los procesos y sus productos internos, de los productos finales que deben llegar al ciudadano. Tal como señala Halliburton (1999) cuando en lugar de observar en forma exclusiva la estructura formal o las divisiones funcionales, asignamos prioridad al conocimiento y satisfacción de las necesidades del ciudadano nos encontramos con que para mejorar, resulta necesario detenerse a analizar "cómo y por qué se hacen las cosas". Esto es, examinar los procesos que siguen líneas de flujo horizontal que van atravesando diferentes divisiones funcionales (direcciones, departamentos, etc.). La visión horizontal de la organización, nos lleva entonces a concentramos en la forma en que se desarrollan y eslabonan las diferentes actividades, la finalidad de las mismas, la posibilidad de determinar en qué medida contribuyen a la satisfacción de los ciudadanos y el modo en que podría mejorarse aquello que diariamente se hace en las organizaciones. El desafío fue siempre a dos puntas: sensibilización, capacitación y trabajo conjunto hacia los niveles de liderazgo y también hacia los actores que cotidianamente producen los servicios. En cada nivel el trabajo de los equipos de implementación apuntó a poder deliberar sobre las normas y las tareas, los objetivos, los resultados y los posibles caminos de mejora. Para encontrar esta guía, el Programa Carta Compromiso contribuye previamente a que cada organismo público responda – a la luz de la misión institucional establecida por su normativa de creación - una serie de preguntas cruciales para determinar su desempeño: ¿Cuáles son los objetivos organizacionales que orientan su gestión? ¿Cuáles son los productos destinados a hacer realidad dichos objetivos? ¿Qué procesos se desarrollan para la elaboración de esos productos? ¿Quiénes son los destinatarios (usuarios, beneficiarios, contribuyentes, etc.) de los bienes y servicios que produce? ¿Cuáles son las necesidades de estos destinatarios? ¿En qué medida se satisfacen estas necesidades? Para ello se elabora un mapa de producción externa que constituye el primer paso para registrar, en forma sistemática, la misión y objetivos centrales de cada organización, los procesos sustantivos a través de los cuales se organizan las actividades y los productos finales destinados a dar respuestas a las demandas existentes. El mapa se completa con la identificación, en forma precisa, de los destinatarios de cada uno de los productos de la organización.


12

Solo a partir de la elaboración de este mapa productivo se definen con claridad y dan a conocer públicamente los niveles de los servicios, en forma de compromisos de calidad que sus destinatarios pueden razonablemente esperar en cada caso, tanto de aquellos relacionados con la calidad intrínseca de los productos/servicios esenciales (relacionados con la misión y objetivos de las instituciones), como los vinculados a los lugares en los que ese servicio se presta efectivamente, es decir, la calidad del servicio en el momento que se produce la interacción entre la administración y los ciudadanos). Este proceso de definición de los compromisos requiere que la organización determine previamente los factores o atributos de calidad que, desde la perspectiva de la ciudadanía, deben poseer cada uno de los servicios para responder adecuadamente a sus necesidades y expectativas. Asimismo, requiere la construcción de indicadores que permitan monitorear su desempeño y verificar los resultados finales obtenidos. Y esta dinámica se sigue también para la determinación de los compromisos relativos a la comunicación y a la participación ciudadana. Durante trece años el Programa ha desarrollado estas estrategias de trabajo al interior de los organismos adheridos. Ha difundido, sensibilizado, capacitado, financiado herramientas y los ha acompañado en sus avatares institucionales. Especialmente ha acompañado con esfuerzos de trabajo personal, codo a codo en los puestos de trabajo los equipos de implementación junto al personal de los organismos y los responsables políticos para arraigar sus objetivos de orientación al ciudadano. El Programa ha contribuido de manera directa a la mejora de los procesos y productos, a generar compromisos de calidad cada vez más desafiantes, a difundirlos a través de campañas de comunicación y a desarrollar mecanismo de participación ciudadana de calidad creciente, a la par que ha reconocido y distinguido públicamente el trabajo de los organismos en su mejora de la calidad, la transparencia y la promoción de la participación ciudadana. Esta labor y compromiso compartidos entre los organismos y el Programa o generado un producto inesperado. Un vínculo, interacción, relación, liga, intercambio de naturaleza cooperativa y simbólica. Una red interorganizacional. Ésta red conecta de manera diferente a los actores organizacionales entre si o con los de su entorno y entre éstos, formando un entramado que vincula a las relaciones de la organización. El Nuevo Institucionalismo reflexiona sobre este tipo de vínculos. Como afirma Scott quizá la contribución individual más importante de los teóricos del NI al estudio de las organizaciones es su reconceptualización de los ambientes de las organizaciones. (Scott, 1999: 217) El concepto que resulta provechoso para interpretar la relación que se establece entre los organismos adheridos y el Programa y desde los organismos entre sí a partir de su participación en un proyecto común es el de conjunto organizacional desarrollado por Scott. La noción operacionaliza las relaciones interorganizacionales definiendo una organización focal o un conjunto de organizaciones focales y sus relaciones y conexiones con otras organizaciones que forman su entorno. (Scott 1992: 126-127). Las relaciones de las organizaciones focales entre si y con el resto del conjunto organizacional se realizan mediante el personal ubicado en sus límites, que bien puede denominarse interface en tanto necesita manejar distintas lógicas, distintos lenguajes, y hacerlos compatibles entre las organizaciones conectadas. Los consultores que implementan el PCCC en organismos nacionales, provinciales y municipales se han constituido, desde esta perspectiva en verdaderas interfaces, facilitadores del trabajo común.


13

En relación a las formas básicas adoptadas por las relaciones interorganizacionales Hall (1996: 239) describe tres de ellas: la relación diádica o entre dos organizaciones; la serie interorganizacional, que es la conexión lineal entre organizaciones y la red interorganizacional. Éste es el concepto más incluyente y consiste en todas las organizaciones unidas por un tipo específico de relación y los vínculos existentes entre ellas en una población (Hall, 1996: 240). Lo específico de las redes interorganizacionales es que buscan alcanzar tanto sus propios intereses como metas colectivas. En efecto, para DiMaggio y Powell los campos existen en la medida en que logran definirse desde lo institucional. El proceso de definición institucional, o estructuración –siempre empírico-, consiste en la constatación de cuatro etapas: primero, un aumento en el grado de interacción entre las organizaciones verificable a partir del incremento de la comunicación y la participación; segundo el surgimiento de estructuras interorganizacionales, tercero, la identificación de patrones de alianza claramente definidos; y por último el desarrollo de la conciencia entre los participantes de un conjunto de organizaciones de que están en una empresa común. (DiMaggio y Powell , 1999: 106). Las cuatro etapas pueden constatarse en la red conformada por el PCCC y los organismos públicos adheridos. El efecto más importante de la conformación de esta red interorganizacional caracterizada por fuertes patrones de comunicación y participación con interfaces funcionando de manera permanente es que el PCCC se ha convertido en una vía regia para la implantación y/o la sostenibilidad de innovaciones, tal como ha sido el caso de la Guía de Trámites del Estado, que hoy nos acompaña en este panel. En el próximo apartado se presentará el enfoque de Gobierno Abierto adoptado por el PCCC y el potencial de su red interorganizacional para instituir en los organismos públicos dispositivos y compromisos de calidad en este componente. 5. Gobierno Abierto. De la teoría al desarrollo de las capacidades institucionales y ciudadanas desde el Programa Carta Compromiso. El PCCC le asigna desde sus inicios una importancia significativa a la comunicación y a la participación, al punto que no se remite exclusivamente a la forma en que las organizaciones públicas ofrecen la información necesaria para la difusión de los servicios, sino que apunta a la necesidad de generar acciones de comunicación integral con la ciudadanía, favoreciendo el mejoramiento de la gestión, la transparencia y la democratización, promoviendo la igualdad en el acceso a los servicios y generando o mejorando las condiciones para la participación de la ciudadanía en los organismos de la Administración Pública. “Ciertamente no hay posibilidades de propender a una significativa democratización de la administración pública si la ciudadanía no puede constituirse como actor político que contrabalancee el poder de la burocracia y la controle efectivamente” (Cunill Grau, 2008). Fue en función de este enfoque que el marco conceptual original del Programa definió sus componentes “Información y Comunicación” y “Participación Ciudadana”. El nuevo marco conceptual reemplaza el componente “Información y Comunicación” por otro denominado “Comunicación y Gobierno Abierto”. El 29 de octubre de 2012, la República Argentina formalizó su ingreso a la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP por sus siglas en inglés) siendo el 58° país que adhiere a esta iniciativa. Esta Alianza tiene como fin establecer compromisos concretos y acciones


14

específicas de parte de los gobiernos participantes “para promover la transparencia, dar más poder a los ciudadanos, luchar contra la corrupción y usar las nuevas tecnologías para fortalecer el gobierno”. A través de esta adhesión, nuestro país ratifica su voluntad de continuar trabajando para tener gobiernos más transparentes, con mayores grados de participación ciudadana y que combaten eficazmente la corrupción; comprometiéndose a coordinar sus acciones con aquellos países que comparten los principios de Gobierno Abierto (Agendadigital.gob.ar: Fecha de acceso: abril 2012). Desde entonces, el Gobierno Nacional conjuntamente con actores multisectoriales trabajó en la elaboración de la propuesta del Plan de Acción de Gobierno Abierto en Argentina. A través de un proceso de consultas presenciales, realizado en forma colaborativa y horizontal en consonancia con los principios de Gobierno Abierto, se desarrolló el mencionado Plan de Acción que describe todas las iniciativas de Gobierno Abierto del país, incluyendo al PCCC. El Plan describe también un conjunto de mejoras comprometidas por la Argentina. Entre ellas, ocho acciones concretas corresponden al PCCC, una de las cuales es la reformulación del marco conceptual de la que se ocupa este documento. La elaboración del Plan de Acción se llevó a cabo en el marco del Grupo de Trabajo de Gobierno Abierto de la Agenda Digital Argentina, de la cual participan distintos actores multisectoriales; organismos e iniciativas del Estado - entro las que se cuenta el PCCC- Universidades, ONGs y stakeholders involucrados en la temática. Como se contextualiza en aquel documento, la administración pública Argentina debe gestionar abiertamente escenarios complejos donde la ciudadanía se manifiesta atravesada por intereses, problemáticas sociales y culturales específicas que requieren tratamientos diferenciados, en donde las políticas activas son parte esencial. El armazón tecnológico implementado por el gobierno hacia su interior y hacia la sociedad está avanzando satisfactoriamente. Tales son los casos de los programas Argentina Conectada, Conectar Igualdad, la Televisión Digital Abierta, la Agenda Digital Argentina y los desarrollos logrados en materia de Gobierno Electrónico, entre otros. Estos avances, si bien constituyen una condición necesaria para poder hablar en términos de Gobierno Abierto, no por ello son suficientes. Resulta indispensable consolidar voluntades y capacidades en las instituciones públicas - y en la sociedad civil- para alcanzar una sociedad involucrada, equitativa e inclusiva. A su vez, el manejo de lo complejo en contextos abiertos y transparentes debe ser parte de la cultura de gestión de la administración pública y de la participación ciudadana, lo que requiere comprensión, convencimiento y capacitación. Desde este lugar, en el Plan de Acción que Argentina presentó ante la OGP se define a un gobierno como “abierto” en la medida que está centrado en las necesidades de la ciudadanía e impulsa interacciones con y entre ciudadanos, agentes públicos, políticos, organismos públicos de los distintos poderes y niveles de gobierno, asociaciones de la sociedad civil, grupos de interés, entre otros. Estas interacciones y servicios deben estar enmarcadas en políticas y acciones de fortalecimiento ciudadano e institucional, con la intención de facilitar el acceso a la información pública, promover la transparencia y la rendición de cuentas, proveer servicios de excelencia, generar espacios de colaboración, propugnar el pluralismo, la expresión de opiniones y la participación ciudadana en los ciclos de gestión de las políticas públicas; todo ello con el propósito de mejorar la gobernanza democrática como vía para optimizar la calidad de vida de los integrantes de la sociedad. De esta definición se desprende que un gobierno abierto no es simplemente una aplicación tecnológica hecha posible por los desarrollos de la web 2.0, ni una cuestión normativa que garantiza el acceso a


15

la información pública, ni la existencia de sitios o portales para realizar consultas, reclamos o transacciones. Es, sobre todo, un gobierno que -con base en evidencias de integridad, confiabilidad y credibilidad- se abre a un proceso interactivo con los ciudadanos a través de una relación de doble vía en la que éstos pueden expresar sus opiniones o propuestas sobre políticas o proyectos gubernamentales, coparticipar en la producción de bienes o servicios públicos y/o intervenir activamente en el seguimiento, control y evaluación de la gestión estatal. Siempre desde esta misma perspectiva, el Plan de Acción afirma que para llevar adelante esta idea de Gobierno Abierto, es necesario que la totalidad de los actores involucrados en las políticas públicas motoricen una serie de transformaciones. Para ello, se requieren cambios que coloquen definitivamente en el centro de la gestión a los ciudadanos; transformen los procesos administrativos orientados a la obtención de resultados mensurables y evaluables; promuevan la articulación y el trabajo en red; mejoren las formas de relación y comunicación con la ciudadanía; empoderen a la ciudadanía a fin de que pueda ejercer sus derechos individuales y colectivos y participen en el diseño, puesta en marcha y evaluación de las políticas estatales. No es difícil advertir que los objetivos del PCCC y su lógica de implementación coinciden plenamente con los objetivos para el desarrollo del Gobierno Abierto expresados en el Plan de acción de Argentina. En este sentido puede verse la traza de la “fuerza externa al PCCC” la tercera de las tres fuerzas descriptas en el apartado anterior que inspiraron los cambios en el marco conceptual del PCCC específicamente en la redefinición del componente Información y Comunicación como Comunicación y Gobierno Abierto. En esta nueva etapa del Programa integra a su marco conceptual los compromisos de la OGP e impulsa en los organismos la formulación de compromisos de calidad con éstos alineados. En las próximas líneas se extractan los compromisos de la Declaración sobre Gobierno Abierto que inspiran la formulación de compromisos del Programa en el componente Comunicación y Gobierno Abierto:

Aumentar la disponibilidad de información sobre las actividades gubernamentales. Los gobiernos recogen y almacenan la información en nombre de las personas, y los ciudadanos tienen derecho a solicitar información sobre las actividades gubernamentales. Nos comprometemos a promover un mayor acceso a la información y divulgación sobre las actividades gubernamentales en todos los niveles de gobierno. Nos comprometemos a esforzarnos más para recoger y publicar de forma sistemática datos sobre el gasto público y el rendimiento de las actividades y los servicios públicos esenciales. Nos comprometemos a proporcionar activamente información de alto valor, incluidos los datos primarios, de manera oportuna, en formatos que el público pueda encontrar, comprender y utilizar fácilmente, y en formatos que faciliten su reutilización. Nos comprometemos a proporcionar acceso a recursos eficaces cuando la información o los registros correspondientes sean retenidos indebidamente, incluso mediante una supervisión eficaz del proceso de recurso. Reconocemos la importancia de los estándares abiertos para promover el acceso de la sociedad civil a los datos públicos, así como para facilitar la interoperabilidad de los sistemas de información del gobierno. Nos comprometemos a solicitar comentarios del público para saber cuál información le es más valiosa, y nos comprometemos a tomar en cuenta esos comentarios en la mayor medida posible.


16

Apoyar la participación ciudadana. Valoramos la participación de todas las personas, por igual y sin discriminación, en la toma de decisiones y la formulación de políticas. La participación del público, incluida la participación plena de las mujeres, hace aumentar la eficacia de los gobiernos, que se benefician de los conocimientos, las ideas y la capacidad de la gente para proporcionar supervisión. Nos comprometemos a hacer más transparentes la formulación de políticas y la toma de decisiones, mediante el establecimiento y el uso de vías para solicitar la opinión del público, y el aumento de la participación del público en la realización, el seguimiento y la evaluación de las actividades gubernamentales. Nos comprometemos a proteger la capacidad de las organizaciones sin fines de lucro y de la sociedad civil para que su funcionamiento sea coherente con nuestro compromiso con la libertad de expresión, de asociación y de opinión. Nos comprometemos a crear mecanismos que permitan una mayor colaboración entre los gobiernos y las organizaciones de la sociedad civil y las empresas. Aplicar los más altos estándares de integridad profesional en todos nuestros gobiernos. Un gobierno responsable requiere altos estándares éticos y códigos de conducta para sus funcionarios públicos. Nos comprometemos a tener políticas, prácticas y mecanismos sólidos contra la corrupción, que garanticen la transparencia en la gestión de las finanzas públicas y las compras gubernamentales, y que fortalezcan el imperio de la ley. Nos comprometemos a mantener o establecer un marco jurídico para hacer pública la información sobre los ingresos y bienes de los altos funcionarios públicos nacionales. Nos comprometemos a promulgar y aplicar normas que protejan a los denunciantes. Nos comprometemos a poner a disposición del público información sobre las actividades y la eficacia de nuestros organismos encargados de aplicar las leyes contra la corrupción y de evitarla, así como los procedimientos de recurso a esos organismos, respetando la confidencialidad de información específica relativa a la aplicación de las leyes. Nos comprometemos a aumentar el número de elementos disuasivos contra el soborno y otras formas de corrupción en los sectores público y privado, así como a intercambiar información y experiencia. Aumentar el acceso a las nuevas tecnologías para la apertura y la rendición de cuentas. Las nuevas tecnologías ofrecen oportunidades para el intercambio de información, la participación del público y la colaboración. Tenemos la intención de aprovechar estas tecnologías para hacer pública más información de maneras que permitan a la gente entender lo que sus gobiernos hacen e influir en las decisiones. Nos comprometemos a crear espacios accesibles y seguros en línea como plataformas para la prestación de servicios, la participación del público y el intercambio de información e ideas. Reconocemos que el acceso equitativo y asequible a la tecnología es un reto y nos comprometemos a buscar una mayor conectividad en línea y móvil, al mismo tiempo que identificamos y promovemos el uso de otros mecanismos para la participación ciudadana. Nos comprometemos a hacer que participen la sociedad civil y la comunidad empresarial para identificar prácticas eficaces y enfoques innovadores para aprovechar las nuevas tecnologías a fin de empoderar a las personas y promover la transparencia en el gobierno. Reconocemos también que un mayor acceso a la tecnología implica apoyar la capacidad de los gobiernos y los ciudadanos para su uso. Nos comprometemos a apoyar y desarrollar el uso de innovaciones tecnológicas por parte de los empleados públicos y los ciudadanos. También entendemos que la tecnología es un complemento y no un sustituto de una información clara, aprovechable y útil.


17

Vistos los compromisos a los que alude la OGP cabe ahora preguntarse ¿Cuál es el sentido de ubicar en un componente a la Comunicación y a al Gobierno Abierto y no ubicar juntos en cambio a la Participación y el Gobierno Abierto? ¿O porqué llanamente no condensar la comunicación y la participación en un único componente de Gobierno Abierto si como puede advertirse en una primera mirada estas distintas nociones no están claramente diferenciadas? A continuación se desarrollará una respuesta a estos interrogantes. Si se analizan con detenimiento los compromisos de la OGP se observa que el primer compromiso alude básicamente a proporcionar activamente información de alto valor, incluidos los datos primarios, de manera oportuna, en formatos que el público pueda encontrar, comprender y utilizar fácilmente, y en formatos que faciliten su reutilización, claramente este compromiso es de comunicación. El tercero y cuarto compromiso son en términos normativos, tecnológicos y comunicacionales compromisos de Comunicación y Gobierno Abierto que pueden suponer o no participación ciudadana. El segundo, que es el único explícitamente orientado a la participación comparte con los demás la necesidad de construir ciudadanía para poder concretarse. Nadie participa si no sabe cómo, dónde, de qué manera y porqué. Si no es capaz de tomar posiciones e iniciativas. Nada pueden hacer los ciudadanos con los dispositivos electrónicos si no cuentan con las competencias necesarias para participar. Es cierto que la participación es la gran palanca del Gobierno Abierto. Pero es necesario establecer los cauces, las herramientas y los procesos. Hay que hacer explícitos los objetivos, los compromisos, los marcos de responsabilidad y los plazos del proceso de participación. Y es necesaria la participación de todos los grupos de interés, de las partes afectadas por cada proceso, promoviendo la accesibilidad inclusiva y la diversidad. Y el vehículo de tales posibilidades es la comunicación. Por esa razón el nuevo Marco conceptual del PCCC ha incluido en un mismo componente Comunicación y Gobierno Abierto y ha reservado el componente “Participación Ciudadana” para las intervenciones específicas de la Unidad de Participación del Programa, la cual contribuye a que los organismos adheridos desarrollen nuevos mecanismo de participación y consoliden los que constituyen e primer peldaño hacia el empoderamiento ciudadano: el Sistema de Reclamos y la Encuesta de Satisfacción. Es imposible pensar que un organismo estatal será capaz de abrirse a la participación ciudadana, al procesamiento de sus aportes, a la incorporación en sus filas si no ha sido aún capaz de consolidad estos dispositivos de manera eficiente e inclusiva. Y es ello lo que aún ocurre en distintas organizaciones de nuestro país. Como puede inferirse, son muchos los organismos para los cuales transitar los caminos del Gobierno Abierto constituye un desafío. En este sentido y en relación a las conceptualizaciones del apartado anterior puede afirmarse que el enfoque de Gobierno Abierto adoptado por el PCCC y el potencial de su red interorganizacional para instituir en los organismos públicos dispositivos y compromisos de calidad en este componente lo posiciona como una vía regia para las innovaciones. Los distintos actores e instituciones deben confrontar sus voluntades con las capacidades organizacionales para cambiar, incorporar nuevos conceptos, nuevas herramientas, nuevos esfuerzos. Todos hemos comprendido la importancia de contar con una Guía de Trámites del Estado. Y hemos tenido la disponibilidad tecnológica para concretarla. Pero esos dispositivos técnicos, si bien imprescindibles, no permitieron lograr el objetivo de proporcionar una guía correcta, completa y actualizada de los trámites hasta tanto no se consiguió el compromiso y el trabajo de todos los actores institucionales. Como en este desarrollo, muchas de las


18

innovaciones que permitirán crecer en el futuro a las iniciativas de Gobierno Abierto necesitarán también para poder concretarse la decisión política, el compromiso la experiencia de trabajo y el entusiasmo de los actores institucionales al interior de los organismos públicos. El producto inesperado del PCCC la red interorganizacional que ha construido en esos trece años, muestra en la práctica su poder de fructificación. De articular y ampliar sus límites. De acompañar hacia lo desconocido a partir de lo conocido 6. Conclusión El presente trabajo expuso la estructura y funcionamiento del modelo teórico que guio al PCCC desde sus inicios en 2000 hasta su actual reformulación. Se describieron de manera sintética las tres fuerzas que impulsaron las transformaciones en el Programa y su relación interactiva con el nuevo marco conceptual: la primera fuerza, de impronta política, la segunda desde el interior del Programa y la tercera como producto de nuevos desarrollos conceptuales, tecnológicos y organizacionales externos al PCCC. El supuesto que guio el interés en explicitar este cambio conceptual fue que en el proceso mismo de la reformulación se pudo elaborar un marco basado en teoría pero también en la reflexión sobre la propia práctica situándose todos los actores en la realidad misma de la gestión diaria. Si bien el objetivo de la ponencia remite únicamente a desarrollar los fundamentos e impacto del cambio en el componente Información y Comunicación por el de Comunicación y Gobierno Abierto se expusieron además brevemente el conjunto de los cambios introducidos en el nuevo marco conceptual y se describió un producto inesperado del proceso de implantación del PCCC: la constitución de una red interorganizacional que articula al PCCC con las organizaciones adheridas, otras organizaciones estatales y de la sociedad civil y descubre el rol de sus actores institucionales como interfaces facilitadoras de la innovación. Para finalizar se describe la incorporación de Argentina a la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP) y la articulación entre el Plan de Acción presentado ante dicha organización en abril de 2013 por la Subsecretaría de Tecnologías de Gestión y su relación con los cambios del marco conceptual del PCCC en lo que atañe al componente Comunicación y Gobierno abierto. En síntesis, el nuevo marco se constituyó para todos los actores no solo un nuevo producto sino especialmente en un conjunto de aprendizajes sobre lo hecho y la posibilidad de construcción de una nueva agenda de innovaciones de cara al futuro. 7. Bibliografía CARTA IBEROAMERICANA DE CALIDAD EN LA GESTIÓN PÚBLICA (2008). Aprobada por

la X Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado y Adoptada por la XVIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno. Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD). El Salvador.

CROZIER, M. Y ERHARD F. (1990) El actor y el sistema, México: Alianza Editorial. CUNILL GRAU, N. (2008) “La democratización de la administración pública. Los mitos a

vencer”, Lecturas sobre el estado y las políticas públicas: retomando el debate de ayer para fortalecer el actual. Comp. Carlos H Acuña, Jefatura de Gabinete de Ministros - Presidencia de la Nación, Argentina.


19

HALL, RICHARD H. (1996). Organizaciones: estructuras, procesos y resultados, Pearson, Prentice, Buenos Aires.

HALLIBURTON, E. (2005). Programa Carta Compromiso con el Ciudadano: Marco Conceptual. Subsecretaría de la Gestión Pública.

HALLIBURTON, E; NAKANO KOGA, S; ALFARO, M; y FISZELEW, R. (2007). Guía para la elaboración de la Carta Compromiso con el Ciudadano. Subsecretaría de la Gestión Pública y Proyecto de Modernización del Estado BIRF-4423 AR.

POWELL Y DI MAGGIO (1999:7).Di Maggio, Paúl J. y Walter W. Powell (1999 b), “Introducción” en Di Maggio, Paúl J. y Walter W. Powell (compiladores), El nuevo institucionalismo en el análisis organizacional, FCE, México, 1999

SCOTT, RICHARD W. (1999) “Retomando los argumentos institucionales”, en DiMaggio, Paúl J. y Walter W. Powell (compiladores) (1999), El nuevo institucionalismo en el análisis organizacional, FCE, México,

SCOTT, RICHARD W. Y JOHN W. MEYER (1999) “La organización de los sectores sociales: proposiciones y primeras evidencias” en Di Maggio, Paúl J. y Walter W. Powell (compiladores) (1999) El nuevo institucionalismo en el análisis organizacional, FCE, México.

VIEYTES, R. (2004) Metodología de la Investigación en Organizaciones, mercado y Sociedad: epistemología y técnicas. Buenos Aires: De las Ciencias.

Recursos Electrónicos Agenda Digital.gob.ar http://www.agendadigital.gob.ar/agenda-digital/argentina-ingresa-en-la-

alianza-para-el-gobierno-abierto--ogp-_n56 En Línea. Fecha de acceso 6 de abril 2013 Declaración sobre Gobierno Abierto OGP.

http://www.opengovpartnership.org/declaraciC3B3n-sobre-gobierno-abierto En línea. Fecha de acceso 6 de junio de 2013.

Reseña biográfica Autora: Vieytes, Rut Cargo: Coordinadora de Implementación del Programa de Calidad Carta Compromiso con el Ciudadano de la Secretaria de Gabinete y Coordinación Administrativa dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación de la República Argentina. Licenciada en Psicología por la Universidad de Buenos Aires, Argentina. Decana de la Facultad de Ciencias de la Comunicación de la Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales (UCES), donde también es profesora titular de Metodología de la Investigación. Investigadora y docente en carreras de grado y posgrado en la Universidad Tecnológica Nacional (UTN) y en la Universidad de Buenos Aires (UBA). Se especializa en Metodología de la Investigación y en Comunicación y Calidad en la Administración Pública. Publicó numerosos artículos sobre Calidad y Comunicación en la Administración Pública y libros de su especialidad. Los últimos libros son Metodología de la Investigación en organizaciones, mercado y sociedad, en 2004; Investigación cualitativa en 2005, en 2009 Investigación cualitativa: diseños y campos de aplicación y en 2012 Experiencias de Gestión de la Calidad en Municipios: hacia una cultura de la medición, la participación y la comunicación con el vecino. Fue Directora del Departamento de Investigación, Capacitación y Desarrollo de la Escuela de Ciencias de la Administración de Barcelona y Analista de Capacitación e Investigación del Diario Clarín de Buenos Aires.

http://www.agendadigital.gob.ar/agenda-digital/argentina-ingresa-en-la-alianza-para-el-gobierno-abierto--ogp-_n56

http://www.agendadigital.gob.ar/agenda-digital/argentina-ingresa-en-la-alianza-para-el-gobierno-abierto--ogp-_n56

http://www.opengovpartnership.org/declaraciC3B3n-sobre-gobierno-abierto


20

Dirección de contacto: [email protected] Domicilio Institucional: Av. Roque Sáenz Peña 511 Ciudad: Ciudad Autónoma de Buenos Aires País: Argentina Código Postal: 1035 Teléfono: 0054-11-4343-9001 Int.712 Fax: 0054-11- 43312254 Email: [email protected] Email:[email protected] Página Web: www.sgp.gob.ar Cuadros, tablas y gráficos Cuadro 1: principales cambios del marco conceptual del PCCC

Antes Después

1) Servicios esenciales 1) Servicios esenciales

Observaciones: En este caso se mantiene el mismo Componente al tratarse de un aspecto central y esencial del PCCC que hace al cumplimiento de la misión para la cual fue creado.

2) Puntos de contacto 2) Atención al ciudadano

Observaciones: La atención al ciudadano pasa de ser un subcomponente que formaba parte del componente servicios esenciales a ser un componente propiamente dicho. El objetivo de esta modificación es incrementar dentro del PCCC la importancia y significación que posee la atención al público para los ciudadanos. Complementariamente se diseña un Índice de Calidad de Atención al Ciudadano que incorpora la calidad de atención presencial y remota, personal y virtual contemplando los nuevos desarrollos de Gobierno electrónico tales como firma digital e interoperabilidad.

3) Comunicación e información 3) Comunicación y Gobierno Abierto

Observaciones: Se incorpora conceptualmente y operativamente al componente de comunicación las herramientas de gobierno abierto con el objetivo de alinear el PCCC con los nuevos enfoques que impulsan la mejora de la relación entre el Estado y los ciudadanos. Se fundamenta la articulación de la comunicación promovida por el PCCC con las posibilidades que se abren en relación a otros programa de la Secretaría de Gabinete y Coordinación Administrativa.

4) Participación ciudadana 4) Participación ciudadana

Observaciones: Este componente también se mantiene aunque se introducen cambios que pretenden a) Contribuir a desarrollar en todos los organismos nuevos mecanismos de participación ciudadana; b) consolidar en los organismos dos herramientas de participación consideradas claves para el PCCC: Las encuestas de Satisfacción y el Sistema de Reclamos y Sugerencias basado en software público; c) consolidar los nuevos índices de satisfacción ciudadana y de entendimiento.

5) Monitoreo 5) Monitoreo (transversal)

Observaciones: El monitoreo deja de ser un componente para transformarse en una función transversal del Programa que lo abarca e incluye en todas sus etapas. Este cambio sustantivo se expresa en el rediseño del Tablero de Monitoreo orientado a brindar más y mejor información a los organismos y a contemplar nuevos conceptos como el de calidad federal o los asociados al nuevo componente Comunicación y Gobierno Abierto


21

6) Retroalimentación 6) Comité de Calidad

Observaciones: A partir del nuevo marco conceptual del PCCC se formaliza la inclusión de un Comité de Calidad como instancia de retroalimentación institucionalizada.

7) Desarrollo de la Implementación en organismos de la Administración Pública Nacional (APN)

7) Desarrollo de un capítulo incluyendo la especificidad de trabajo en organismos provinciales y municipales

Observaciones: A partir del nuevo marco conceptual del PCCC se analizan las diferencias y similitudes de implementación entre organismos nacionales, provinciales y municipales.

8) Carta Compromiso con el Ciudadano 8) Carta Compromiso Matriz y Carta

Compromiso difusión

Observaciones: se diseñan dos tipos de CCC en función de los objetivos y destinatarios

9) Fundamento de la Sensibilización y capacitación inicial en los componentes del PCCC

9) Fundamento para el desarrollo de una dimensión pedagógica permanente al interior del PCCC

Observaciones: se fundamenta la necesidad de formación permanente virtual y presencial en relación a los componentes del PCCC y de las innovaciones que se van introduciendo en la práctica.

10) Definición de una vertiente interna (hacia el interior de la organización) y una vertiente externa (hacia el ciudadano)

10) Definición de una vertiente interna (hacia el interior de la organización); una vertiente externa (hacia el ciudadano) y una vertiente interorganizacional (entre las organizaciones adheridas, el PCCC y otras organizaciones públicas y de la sociedad civil)

Observaciones: se fundamenta la constitución de una red interorganizacional conformada por los organismos adheridos al PCCC, el Programa mismo y otras organizaciones públicas y de la sociedad civil cuyo entramado favorece la participación y la implantación de la innovación

11) Sistema de Evaluación del PCCC

11) Rediseño del Sistema de Evaluación del PCCC e incorporación de un sistema de premiación adaptado a todos los cambios introducidos

Observaciones: se fundamenta en la Carta Iberoamericana de la Calidad la necesidad de contar con sistemas de evaluación y premiación. Se ajusta su contenido a las nuevas formulaciones del marco conceptual actual. Fuente: elaboración propia

hacia los compromisos de calidad en gobierno abierto: la ...siare.clad.org/fulltext/0075043.pdfrut...

Documents