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GUÍAS TÉCNICAS MUNICIPALES

2009

Guías Técnicas Municipales 2009

©Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.Km. 14.5 Carretera México-Toluca No. 2151Col. Palo Alto, C.P. 05110Delegación Cuajimalpa, México, D.F.50 81 26 00 ext. 2614www.inap.org.mx

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CONSEJO DIRECTIVO 2008-2010

José R. CastelazoPresidente

Manuel Quijano TorresVicepresidente

Isidro Muñoz RiveraVicepresidente para los IAP´s

Javier Barros ValeroVicepresidente para Asuntos Internacionales

ConsejerosMaría de Jesús Alejandro Quiroz

Francisco Casanova ÁlvarezMiguel Ángel Dávila Mendoza

Héctor González RezaAmalfi Martínez MeklerArturo Núñez JiménezRaúl Olmedo CarranzaFernando Pérez CorreaCarlos Reta MartínezOscar Reyes Retana

Alejandro Romero GudiñoRicardo Uvalle Berrones

Ricardo Basurto CortésSecretario Ejecutivo

CONSEJO DE HONOR

Luis García CárdenasIgnacio Pichardo Pagaza

Adolfo Lugo VerduzcoJosé Natividad González Parás

Alejandro Carrillo Castro

MIEMBROS FUNDADORES

Francisco Apodaca y OsunaJosé Attolini Aguirre

Enrique Caamaño MuñozAntonio Carrillo FloresMario Cordera Pastor

Daniel Escalante OrtegaGabino Fraga Magaña

Jorge GaxiolaJosé Iturriaga Sauco

Gilberto Loyo GonzálezRafael Mancera Ortiz

Antonio Martínez BáezLorenzo Mayoral Pardo

Alfredo Navarrete RomeroAlfonso Noriega Cantú

Raúl Ortiz MenaManuel Palavicini PiñeiroÁlvaro Rodríguez Reyes

Jesús Rodríguez y RodríguezRaúl Salinas LozanoAndrés Serra Rojas

Catalina Sierra CasasúsRicardo Torres GaitánRafael Urrutia Millán

Gustavo R. Velasco Adalid

ÍNDICE GENERAL

Presentación

Guía Técnica No. 1.Administración Pública Municipal

Guía Técnica No. 2. Reglamentación Municipal Guía Técnica No. 3. La contabilidad y la Cuenta Pública Municipal Guía Técnica No. 4. Administración de los Servicios Públicos Municipales Guía Técnica No. 5. Ley de Ingresos Municipales Guía Técnica No. 6.Administración de Archivos Municipales

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9

63

83

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141

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PRESENTACIÓN

El Instituto Nacional de Administración Pública cuenta entre sus propósitos estatutarios contribuir a la modernización y desarrollo de la Administración Pública en los ámbitos federal, estatal y municipal.

Esta experiencia nos conduce a reconocer la necesidad de contar con instrumentos de capacitación básica en materia de administración municipal. Por ello, desde 1982 se han venido publicado las Guías Técnicas Municipales con las actualizaciones pertinentes a las reformas constitucionales y legales en la materia, lo cual permite mantener su vigencia y utilidad práctica.

Las guías técnicas tienen la finalidad de proporcionar a los servidores públicos municipales un conjunto de documentos que le sirvan de material de apoyo, orientación y consulta para el mejor desempeño de sus funciones. Esta edición concentra los siguientes seis principales temas que estimamos resultan de interés inmediato de los servidores públicos del orden municipal:

Administración Pública Municipal Reglamentación Municipal Pública La Contabilidad y la Cuenta Pública Municipal Administración de los Servicios Públicos Municipales La Ley de Ingresos Municipales Administración de Archivos Municipales

El contenido de estás guías es de nivel introductorio a los diversos capítulos de la administración pública municipal, ya que están destinadas a convertirse en prontuarios básicos para quienes accedan a funciones en los ayuntamientos.

GUÍA TÉCNICA 1

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

MUNICIPAL

ÍNDICE

Introducción 15

I. CONCEPTOS PRELIMINARES 17

1. El Municipio 17

A. Elementos 17 B. Competencia Administrativa 19 - Funciones 22 - Las funciones municipales 22 - Atribuciones 23 - Facultades 24 - Obligaciones 25

C. Autonomía Municipal 26

D. Personalidad Jurídica 27

E. Clasificación de los Municipios 28

II. MARCO JURÍDICO 30

1. Ordenamientos Jurídicos 30

A. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Artículo 115. 30

B. Constituciones locales 37

C. Leyes Orgánicas Municipales 37

D. Disposiciones Municipales 37

III. GOBIERNO MUNICIPAL 38 1. El Ayuntamiento 38a) Integración. 38b) Facultades de los Municipios 39c) Atribuciones del Ayuntamiento 40d) Atribuciones de los Miembros del Ayuntamiento 41 2. El Cabildo Municipal 44a) Definición 44b) Organización 44c) Recinto Oficial 46d) Función del Secretario del Ayuntamiento 46

3. Comisiones del Ayuntamiento 47

4. Las Autoridades Auxiliares 49

5. La Estructura y los Órganos de la Administración Municipal 51

6. Los Bandos y la Reglamentación Municipal 55

7. Patrimonio y Hacienda Municipal 56

8. Los Servicios Públicos Municipales 57

9. Los Trabajadores al Servicio del Municipio 58

10. La Participación Ciudadana 58

Bibliografía 60

INTRODUCCIÓN

El esquema centralizado de la Administración Pública, desde hace muchos años ha dado muestras de su agotamiento. Por ello, la administración municipal adquiere una mayor relevancia, en razón de constituirse en una alternativa para generar mejores esquemas de gobierno y de autonomía en el manejo de los recursos públicos.

Al analizar el municipio permite observar las profundas diferencias de nivel regional y estatal y, dentro de éstos, se pueden reconocer las diferentes condiciones de desarrollo, esfuerzos que han sido desiguales en las diferentes materias en el ámbito de la competencia municipal.

Las tareas que enfrenta el municipio mexicano son impactadas, en algunas regiones más que en otras, por los problemas de la globalización como son el narcotráfico, la migración clandestina y otras actividades del crimen organizado de nivel internacional.

Para enfrentar estos retos y cumplir sus obligaciones tradicionales, el municipio requiere no solo de una considerable cantidad de recursos, sino también, de esquemas de descentralización que le permitan tener capacidad jurídica para actuar con ventajas competitivas que exigen los nuevos tiempos.

El gobierno municipal, basado en la característica esencial de vecindad, tiene todas las condiciones para impulsar estrategias de participación social y construir una nueva relación con la sociedad.

En esta nueva generación, el objetivo es propiciar una mayor consciencia social en el ejercicio de la función pública, así como también una mayor compenetración de los servidores públicos y actores sociales en la construcción de una sociedad más justa

y participativa, orientada por modelos de una nueva gestión cuyos terrenos sean las políticas públicas, las relaciones intersectoriales, la participación ciudadana y la conciencia de problemáticas regionales que deban de ser asumidas por esquemas de cooperación como el de intermunicipalidad.

La actualización de esta guía se integró por tres capítulos. En el primero se abordan a grandes rasgos los elementos fundamentales del municipio, la competencia administrativa, sus funciones, atribuciones, facultades, obligaciones, la autonomía municipal y la personalidad jurídica.

En el segundo apartado, se hace referencia al marco jurídico de actuación, específicamente al Artículo 115 de la Constitución General de la República, las Constituciones de las entidades federativas y las Leyes Orgánicas Municipales.

En el último capítulo, de forma general, se hace alusión al gobierno municipal y los servicios públicos, su estructura y diferentes temas que tienen que ver con su operación y funcionamiento.

Los tres capítulos en conjunto nos permiten una visión integral, temas que en otras guías se plantearan con mayor detalle.

Finalmente, es necesario hacer la aclaración sobre la historia y evolución del municipio, que en esta guía se omitió por considerar que es tema de una infinidad de textos, mismos que lo desarrollan con gran conocimiento y amplitud. En este sentido, este documento por tener la característica de una guía técnica, se ha ordenado hacia los aspectos fundamentales en los que las administraciones públicas municipales basan su operación y funcionamiento.

1. CONCEPTOS PRELIMINARES

1. EL MUNICIPIO

El vocablo proviene del latín, y se compone de dos palabras: el sustantivo munus, que se refiere a cargas u obligaciones, tareas, oficios, y el verbo capere, que significa tomar, hacerse cargo de algo, asumir ciertas cosas1.

De la combinación de estas dos palabras se derivo el término latino municipium, mismo que definió etimológicamente a las ciudades en las que los ciudadanos tomaban para sí las cargas, tanto personales como patrimoniales, necesarias para atender lo referente a los asuntos y servicios locales de esas comunidades2.

Es una institución jurídica, política y social, cuya finalidad es organizar a una comunidad en la gestión autónoma de sus intereses de convivencia primaria y vecinal; está regida por un Ayuntamiento, y es considerado la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de un Estado.

A. Elementos

Los elementos que componen al municipio son:

• Población: el municipio es una reunión de personas. Esta caracterizada por relaciones de vecindad. El elemento principal es la familia (donde se reflejan las variables socio-culturales y económico-políticas) a la que es necesario atender de acuerdo a sus demandas, expectativas y disponibilidad de recursos.

1 Rendón Huerta Barrera Teresita, Derecho Municipal, Porrúa, México, 2005, p. 13, 3ª. ed.2 Quintana Roldán, Carlos F. Derecho Municipal, Porrúa, México, 2002, p. 1. 6ª. ed.

18 INAP- Guías Técnicas Municipales

Este concepto de población no se refiere a factores de orden cualitativo como la raza, estatura, color, grado de instrucción, etc. Hace alusión al aspecto cuantitativo, es decir, al número de individuos que forman la demarcación municipal, y que son los que asumen los objetivos de la agrupación municipal como el mantenimiento de la paz y orden público, y la defensa de los intereses colectivos.

• El Territorio: es el espacio geográfico en donde la población desarrolla sus actividades y sus relaciones.

Los límites del territorio municipal se establecen de acuerdo a las diversas condiciones históricas, a factores convencionales, a decisiones político-administrativas, y a la regulación jurídica de cada Estado de la República.

El municipio no tiene dominio sobre el espacio aéreo ni sobre el subsuelo, pero sí sobre la superficie comprendida dentro de sus límites.

• El Poder Público Municipal3: poder significa “capacidad o la energía para alcanza un fin”. Hace referencia a la autoridad o poder público.

Para cumplir con los fines del municipio, de acuerdo a los grandes tratadistas de Derecho Constitucional, las tareas de autoridad se pueden clasificar en dos grupos4:

- El gobierno de los hombres: se realiza a través de un orden jurídico, en virtud de que no puede quedar al arbitrio de los funcionarios el ejercicio de la función de gobierno.

3 Rendón Huerta Barrera Teresita, Derecho Municipal, Porrúa, México, 2005, p. 167, 3ª. ed.4 González Uribe, Teoría Política, Porrúa, México, 1972. pp. 306-307, 2ª. ed.

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El orden jurídico en referencia proviene de dos cuerpos: El Poder Legislativo del Estado y el Ayuntamiento. El primero porque expide la Ley Orgánica Municipal y la Ley de Ingresos; y el Ayuntamiento por lo que hace a los reglamentos y demás disposiciones municipales.

- La administración de las cosas: se refiere a la administración de los servicios públicos. Con las tareas de planeación, organización, dirección, control y evaluación, el Ayuntamiento procura atender permanente, uniforme y regularmente, la satisfacción de las necesidades materiales de orden colectivo.

Los servicios públicos municipales tienen un valor instrumental. Son un medio para gobernar, por lo tanto, no un fin en si mismo. Salvaguardan el orden, la unidad y el equilibrio social, y su subordinación solo es a las directrices del bien público temporal.

B. Competencia Administrativa

La competencia en la administración pública tiene dos vertientes. Una con respecto a los administrados y otra a las restantes administraciones públicas5.

• Con respecto a los administrados: expresa lo que la administración pública puede hacer con respecto a los particulares; es decir, señala los fines que ella puede atender en el empleo de un poder capaz de subordinar o desplazar a los intereses privados.

• Con respecto a otras administraciones públicas: significa el reparto, entre todas las administraciones, del cumplimiento de los fines públicos; expresa lo que a cada una de ellas le corresponde llevar a cabo.

5 Rendón Huerta Barrera Teresita, Derecho Municipal, Porrúa, México, 2005, p. 173, 3ª. ed

Administración Pública Municipal


La determinación de lo que puede hacer cada administración depende del establecimiento, por el legislador, de los fines públicos y de la atribución a algunos sujetos del poder administrativo para satisfacerlos.

La competencia puede ser regida por la Ley en alguna de las tres formas siguientes6:

a) Competencia exclusiva: la facultad que la Ley le atribuye a un solo órgano de dictar el acto.

b) Competencia alternativa: si la ley reconoce esta facultad a varios órganos, cualquiera de los cuales puede dictar el acto de manera separada.

c) Competencia colegiada: si la ley exige la colaboración de dos o más autoridades para que el acto sea considerado emitido legalmente.

Se puede señalar como características de la competencia administrativa las siguientes7:

a) Es de carácter público.b) Es improrrogable.c) Es inalterable para sus titulares, los cuales no pueden hacer más que lo que la ley

establezca.d) No puede ser ampliada haciéndola suya una autoridad, siendo propia de otra.e) Es la posibilidad de emanar actos jurídicos, más que actos materiales.f) Se refiere a los órganos y no a sus titulares.g) Las infracciones a la misma constituyen ilegalidad de orden público.h) Las reglas que la rigen son de estricta aplicación e interpretación.

6 Ibíd., p. 174.7 Ibíd., pp. 171-175.

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i) La irregularidad resultante de una decisión tomada por una autoridad incompetente, provoca la anulación del acto y no puede ser cubierta por una simple ratificación emanada de una autoridad competente.

j) Es imposible modificarla por voluntad de los particulares.k) Constituye una obligación o una carga, pero nunca un derecho subjetivo.

Hay tres criterios de clasificación de la competencia8:

1) El objetivo: cada órgano tiene competencia por razón de materia, que lo distingue de los demás y todos unidos constituyen y realizan los fines de la persona jurídica. Cada órgano tendrá una competencia limitada al cumplimiento de determinados fines del Estado. Se pueden distinguir cuatro clases de actividades: consultiva, de contralor, colegiada y de ejecución.

2) El funcional: competencia por razón de grado, llamada también competencia vertical y se vincula a la jerarquía. Tiene que ver con la estructura administrativa, que inicia con un órgano supremo y debajo de él existen órganos de menor jerarquía.

3) El territorial: el Estado por la complejidad y extensión de sus funciones que ha de realizar, se encuentra en la necesidad de dividir su actividad entre órganos ubicados en distintas partes de su territorio. Cada uno tiene un campo de acción limitado localmente.

Los siguientes términos no son elementos fundamentales del municipio, sin embargo, su presencia en la vida municipal es permanente, e impregnan los espacios jurídicos de su competencia; por lo tanto, es recomendable entenderlos como a continuación se presentan en una forma sencilla y entendible por todos los que no son profesionales del derecho.8 Ibíd., pp. 171-175.



- Funciones

Este término en su forma verbal, funcionar, quiere decir llevar a cabo, actuar, ejecutar. Tarea que corresponde realizar a una institución o entidad, o a sus órganos o personas.

En la organización en general, la función tiene varios significados. Los más comunes se pueden aplicar tanto a un fin global, tal como el cumplimiento de la ley, como para identificar un proceso especializado.

En el ámbito de la administración pública señala las actividades agrupadas en departamentos y que a cada uno de ellos le corresponde un objetivo global o fin general.

Por lo tanto, la teoría de la administración comprende a la función pública como el conjunto de tareas que son el campo de la actividad administrativa del Estado.

En el sentido jurídico, la función es relacionada con la triple actividad que le corresponde desarrollar al Estado. Por ello, las tres clásicas funciones (legislativa, ejecutiva y judicial) integran la competencia de un ente público de gobierno y administración federal, local o municipal.

- Las Funciones Municipales

El poder es una capacidad o competencia que denota energía y fuerza, por lo tanto, disponer de poder es precisamente contar con los medios y posibilidades para algo9.

9 Ibíd., p. 172.

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Para atender la gestión de la problemática social, los ayuntamientos ejercen tres diferentes funciones: reglamentaria, ejecutiva y jurisdiccional.

• Reglamentaria: tiene como contenido la norma, siendo ésta una regla imperativa y absoluta de carácter general. Por tanto, es la facultad de crear normas jurídicas de carácter general e impersonal. Un ejemplo es la expedición del Bando de Policía y Buen Gobierno. Esta función se ejerce con la participación conjunta de los miembros del Ayuntamiento en sesión de Cabildo.

• Ejecutiva: el ejercicio de esta función radica en el órgano unipersonal, representativo y ejecutor, llamado presidencia municipal. Tiene por objeto la aplicación de una norma a una relación jurídica, creando un derecho, una obligación o una situación subjetiva.

• Jurisdiccional: en el municipio esta función también recae en el Presidente Municipal, sin embargo, se diferencia de la ejecutiva porque su finalidad es la actuación y mantenimiento del orden jurídico, particularmente por violaciones a la reglamentación municipal.

- Atribuciones

Designan las tareas que son atribuidas al Estado para designar la realización de sus fines; considerando que son un medio para alcanzarlos, las atribuciones pueden variar en su número y extensión10.

En este sentido, se pueden agrupar en tres grandes categorías:

1) Las atribuciones de policía o coacción que se materializan en todas las medidas coactivas que imponen a los particulares en el cumplimiento de obligaciones y

10 Ibíd., p. 172.



limitaciones de su acción, en tanto que es necesario para la coordinación de las actividades privadas y la satisfacción de las exigencias de orden público.

2) Las atribuciones de fomento, que han sido definidas como constituyendo a las actividades administrativas que se dirigen a satisfacer indirectamente ciertas necesidades de carácter público, protegiendo o promoviendo, sin emplear la coacción, las actividades de los particulares o de otros entes públicos que directamente las satisfacen.

3) Las atribuciones de servicio público y de seguridad social, a través de las cuales el Estado satisface necesidades generales por medio de prestaciones de carácter económico, cultural y asistencial.

- Facultades

Este término significa aptitud, potencia física o moral, poder, derecho para hacer una cosa. Su origen es latín, facultas, -atis11. En su sentido más amplio su significado señala que las facultades pueden ser consideradas como la posibilidad de realizar algo, o bien, legitimidad para actuar.

La equivalencia entre facultad y legitimidad es importante, en virtud de que esta última es el fundamento del poder político cuando el gobernante lo ejerce en conciencia de su derecho a gobernar y los gobernados, a su vez, reconocen de alguna forma ese derecho.

En el propio principio de legalidad se encuentra implícita esta equiparación: “La entidad pública a través de sus titulares, está facultada o legitimada para hacer sólo lo que la ley expresamente establezca”.11 Ibíd., p. 176.

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- Obligaciones

Es una palabra derivada del latín obligatio-onis; de ob y ligare, ligar o atar. Que significa imposición o exigencia moral que debe regir la voluntad libre “Vinculo que sujeta a hacer o abstenerse de hacer una cosa, establecido por precepto de ley, por voluntario otorgamiento o por derivación recta de ciertos actos.

Carga, atención, reserva o incumbencia inherentes al estado, a la dignidad o a la condición de persona.

La obligación en sentido genérico o gramatical, da por asentado que significa sujeción o atadura, pero esta imposición puede ser moral, como el deber de caridad que nos marca la conciencia; social, como un adecuado comportamiento que no exigen la educación; o jurídica, cuyo cumplimiento resulta garantizado por el Derecho con medios coactivos.

El concepto obligación, en referencia al Estado, puede ser aplicado sólo y cuando se atienda a la combinación entre elementos de la misma, los que implican una dualidad, de la cual resultan los siguientes supuestos:

• Cuando la obligación es cumplir y hacer cumplir los fines públicos, el Estado será sujeto activo de la obligación.

• Cuando la obligación se deriva de la institución jurídica de la responsabilidad, el Estado será sujeto pasivo de la obligación.

En el primer caso surge un vínculo jurídico de supra-subordinación. En el segundo, es una relación jurídica productora de un vínculo de la misma naturaleza.



En síntesis, se puede señalar que el orden jurídico atribuye al municipio una competencia, ésta se integra y se exterioriza a través de funciones. En virtud de esa competencia, el municipio está facultado para cumplir sus fines y obligado a hacerlos cumplir.

C. Autonomía Municipal

Autonomía es un vocablo de origen griego, significa la posibilidad de darse la propia ley. Se entiende también como la potestad que dentro del Estado puede ejercer alguna entidad para regir sus propios intereses, con las peculiaridades de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno que le son propios.

En referencia al municipio mexicano, es el derecho para que dentro de su esfera de competencia elija libremente a sus gobernantes, se otorgue sus propias normas de convivencia social; resuelva sin intervención de otros poderes los asuntos propios de la comunidad; cuente con conceptos de tributación y libre manejo de su hacienda.

Se puede desglosar a la autonomía municipal en los siguientes rubros:

• Autonomía política: es la capacidad de otorgarse democráticamente sus propias autoridades, cuya gestión pública no deberá ser interferida por otros niveles de gobierno.

• Autonomía administrativa: es la capacidad para gestionar y resolver los asuntos propios de la comunidad en relación a sus servicios públicos, seguridad pública y organización interna; sin la intervención de otras autoridades

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D. Personalidad Jurídica

El principio constitucional de la personalidad jurídica del municipio, se establece en el artículo 115 de la Constitución General de la Republica, en las Constituciones Locales y en las Leyes Orgánicas Municipales.

Este atributo hace que el municipio sea un ente jurídico susceptible de derechos y obligaciones, con facultades de tener un patrimonio propio y con libre disposición de su hacienda.

Los elementos que integran la personalidad jurídica son:

1. NOMBRE: Es la palabra o conjunto de palabras que se emplean para identificar y diferenciar a un municipio de los demás. Generalmente el nombre va seguido de la abreviatura de la entidad federativa a la que pertenece.

2. DOMICILIO: Tiene un doble significado. En primer lugar se refiere a la ubicación geográfico-espacial del municipio; y en segundo, tiene un domicilio para su órgano de gobierno que es el Ayuntamiento, comúnmente denominado cabecera municipal.

3. CAPACIDAD: Es la aptitud para ser titular de derechos y sujeto de obligaciones.

4. PATRIMONIO: Es el conjunto de bienes y derechos, recursos e inversiones que, resultado de su actividad normal, ha acumulado y que posee a título de propietario, para destinar o afectarlo en forma permanente, a la prestación directa o indirecta, de los servicios públicos bajo su responsabilidad, o en la realización de sus objetivos.



E. Clasificación de los Municipios

Los municipios en México se clasifican en cuatro grupos de acuerdo a su importancia:

1. Municipio Metropolitano:12

- Este tipo generalmente se localiza en zonas conurbadas.- Problemas compartidos con otros municipios, lo que implica la construcción de

mecanismos de cooperación como la intermunicipalidad para responder a los retos de una problemática regional.

- Su población rebasa los 700,000 habitantes en promedio.

2. Municipio Urbano:13

- Tienen como característica una dinámica e impactante actividad económica, con la coexistencia de empresas altamente desarrolladas, asi como de pequeñas y medianas industrias.

- Su población fluctúa entre los 150,000 y 600,000 habitantes.

3. Municipio Semiurbano:14

- Resaltan la combinación de actividades productivas e industriales.

12 Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República “El Municipio Mexicano”. P. 49 (en línea). E-Local. http://www.e-local.gob.mx/wb2/ELOCAL/ELOC_Documento_sobre_el_municipio_mexicano (Consulta: 9 de noviembre del 2007).13 Ibíd. p. 4914 Ibíd. p. 49

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- Predomina la actividad agropecuaria, forestal y pesquera; en relación con la pequeña industria, artesanías, comercio y servicios.

- Observan carencias de infraestructura urbana y de equipamiento para la prestación de los servicios públicos.

- Su población se caracteriza por contar con poblados regulares y una cabecera municipal con características urbanas.

- Los municipios semiurbanos poseen localidades con una población que va de los 10,000 a los 15,000 habitantes.

4. Municipio Rural:15

- Se caracteriza por mantener actividades desarrolladas con el sector primario: agricultura, ganadería, pesca y minería.

- Presenta una dispersión poblacional y la carencia de infraestructura y equipamiento para la dotación de servicios públicos, manteniendo severas deficiencias en cuanto a los niveles de bienestar social.

- Prevalece una marcada tendencia migratoria hacia ciudades y municipios con mayor equipamiento y diversificación de actividades económicas, con la intención de conseguir mejores oportunidades de empleo e ingresos.

- Su tendencia poblacional se incrementa en función de la cercanía con municipios o ciudades con mayor equipamiento y actividad económica.

- El municipio rural presenta localidades con menos de 5,000 habitantes.

15 Ibíd. pp. 49-50


II. MARCO JURÍDICO

1. ORDENAMIENTOS JURÍDICOS

A. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.Artículo 115.

Este artículo establece las bases que regulan al municipio y dispone entre otras cosas lo siguiente:

Texto vigente desde marzo del año 2000

“Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases siguientes:

I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. Las competencias que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerán por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre aquel y el gobierno del Estado.

Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electos para el periodo inmediato. Todos

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los funcionarios antes mencionados cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes, sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios, a menos que hayan estado en ejercicio.

Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.

Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.

En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los períodos respectivos; estos Concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores”.

II. “Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la Ley.

Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los Bandos de Policía y Buen Gobierno; los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas



de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;

b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;

c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;

d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la legislatura estatal considere que el municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y

e) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.

Las legislaturas estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los municipios

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y el gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores”.

III. “Los municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;

b) Alumbrado público;c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;d) Mercados y centrales de abasto;e) Panteones;f) Rastro;g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía

preventiva municipal y tránsito; ei) Los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones

territoriales y socioeconómicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.

Los municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En éste caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo, cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera



directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio.

Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la Ley.

IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los estados.

c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo”.

“Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

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Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen conforme a la Ley.

V. Los municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:

a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;

b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán

estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los municipios;

d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la

elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;



h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; y

i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios”.

VI. “Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el ámbito de su competencia, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.

VII. La policía preventiva municipal estará al mando del Presidente Municipal, en los términos del reglamento correspondiente. Aquélla acatará las órdenes que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.

El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en donde resida habitual o transitoriamente; y

VIII. Las leyes de los estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios.

Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución y sus disposiciones reglamentarias;

37

IX. Derogada, y

X. Derogada”.

B. Constituciones Locales

Las constituciones de las entidades federativas recogen el espíritu de este mandato constitucional y lo registran en su contenido.

Son el máximo ordenamiento interno, que establece para el municipio múltiples disposiciones. Es frecuente que contengan un título o capítulo especial dedicado a regular aspectos de orden municipal; como el número y nombre de los municipios, estructura de los ayuntamientos; la hacienda municipal, etc.

C. Leyes Orgánicas Municipales

Dentro de las leyes reglamentarias, este tipo de ley es la base más importante de normas municipales. Cada una de los Estados impregna su sello sobre su organización municipal; como son el número de integrantes de los ayuntamientos, las funciones, la prestación de los servicios públicos municipales, los organismos de colaboración y la participación ciudadana, etc.

D. Disposiciones Municipales

Hace referencia al conjunto de reglamentos, circulares y convenios que los municipios suscriben con los órganos de los otros niveles de gobierno.


III. GOBIERNO MUNICIPAL

1. EL AYUNTAMIENTO

Se le define como una asamblea, la cual es el órgano de representación popular encargado del gobierno y administración del municipio; en donde se concreta, para su representación, la personalidad jurídica del Ayuntamiento. Ayuntamiento significa reunión16 o congregación de personas; es una palabra proveniente de la voz latina ad, a y jungere, que significa unir, juntar. Hace referencia a la comunidad básica.

En el artículo 115 de la Constitución General de la República, establece que el gobierno municipal estará a cargo de un Ayuntamiento. En consecuencia, se puede decir que es un órgano colegiado y deliberante, de elección popular directa, encargado del gobierno y la administración municipal.

Tiene la característica de ser una asamblea colegiada, deliberante y de integración plural de acuerdo al principio de representación proporcional.

Representa al pueblo y es el encargado de realizar la acción de gobierno, por lo tanto ejerce el poder municipal, siendo la autoridad más cercana e inmediata al gobernado.

a) Integración

Los integrantes del Ayuntamiento son:

16 Diccionario para Juristas, cit. P. 154, Citado por Rendón Huerta Barrera Teresita, Derecho Municipal, Porrúa, México, 2005, p. 15, 3ª. Ed.

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- Un presidente: denominado Presidente Municipal, quien es el jefe de la asamblea;- El Síndico o Síndicos; y- Los Regidores.

Los integrantes del Ayuntamiento son electos directamente por la ciudadanía en una elección constitucional para un periodo, regularmente, de tres años.

Los miembros del Ayuntamiento, como cuerpo colegiado, funcionan en forma de Cabildo, es decir, en asambleas; en donde ejercen su autoridad estableciendo acuerdos sobre los asuntos colectivos, para que después sean ejecutados por el Presidente Municipal por medio de la estructura administrativa.

La elección se lleva a cabo por planillas que presentan cada uno de los partidos políticos legalmente acreditados para competir en cada uno de las entidades federativas.

Los miembros de un Ayuntamiento que ejerzan funciones dentro de la administración municipal en el periodo para el cual fueron electos, no podrán ser electos para el periodo inmediato.

El número de los Síndicos y Regidores es determinado por lo establecido en las Constituciones locales, particularmente en la Leyes Orgánicas Municipales, en razón directa de los habitantes del municipio que representen.

b) Facultades de los Municipios

Estas facultades están señaladas en el ya citado artículo 115, por su importancia se enuncian nuevamente:



• Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;

• Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;• Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán

estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los municipios;

• Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

• Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;• Otorgar licencias y permisos para construcciones;• Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la

elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;• Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de

pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; y• Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios”.

c) Atribuciones del Ayuntamiento

• Formular, aprobar y expedir el Bando de Policía y Buen Gobierno y demás reglamentos, acuerdos y disposiciones de carácter general que se requieren para la organización y funcionamiento de la administración y de los servicios públicos.

• Designar entre sus miembros las comisiones para la inspección y vigilancia de los diferentes aspectos de la administración y los servicios públicos municipales.

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• Organizar la estructura y funcionamiento de la administración pública municipal.• Nombrar y remover al secretario del Ayuntamiento, al tesorero municipal, al

comandante de la policía y demás titulares de las dependencias y organismos auxiliares de la administración pública, a propuesta del municipal.

• Analizar, discutir y aprobar el presupuesto de egresos y la iniciativa de ley de ingresos del municipio.

• Vigilar que se recauden oportuna y correctamente los impuestos municipales.• Expedir licencias, permisos y autorizaciones propias de su competencia.• Fomentar las actividades productivas, sanitarias, culturales y deportivas.• Celebrar convenios con las dependencias federales y estatales y con otros

ayuntamientos para la realización de obras o la prestación de servicios públicos.• Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano.• Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales.• Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia,

en sus jurisdicciones territoriales.• Intervenir de acuerdo con las leyes federales y estatales en la regularización de la

tenencia de la tierra urbana. d) Atribuciones de los Miembros del Ayuntamiento

El Presidente Municipal

• Presidir y dirigir las sesiones del Ayuntamiento.• Ejecutar los acuerdos del Ayuntamiento e informar su cumplimiento.• Promulgar y publicar en la Gaceta Municipal el Bando de Policía y Buen

Gobierno.



• Asumir la representación jurídica del municipio en los casos previstos por la ley.• Proponer al Ayuntamiento los nombramientos de secretario, tesorero y titulares

de las dependencias y organismos auxiliares de la administración pública municipal.

• Presidir las comisiones que le asigne la ley o el Ayuntamiento.• Verificar que la recaudación de las contribuciones y demás ingresos propios del

municipio se realicen conforme a las disposiciones legales aplicables.• Vigilar la correcta inversión de los fondos públicos.• Supervisar la administración, registro, control, uso, mantenimiento y conservación

adecuados de los bienes del municipio.• Tener bajo su mando los cuerpos de seguridad pública, tránsito y bomberos

municipales.• Las demás que le confiera la Ley u otros ordenamientos.

El Síndico

Tienen a su cargo la procuración y defensa de los derechos e intereses del municipio, en especial los de carácter patrimonial y la función de contraloría interna, la que en su caso ejercerán conjuntamente con el órgano de control y evaluación que al efecto establezcan los municipios.

• Vigilar el buen manejo de las finanzas públicas municipales.• Mantener al corriente el inventario general de los bienes muebles e inmuebles

propiedad del municipio.• Revisar y firmar los estados de cuentas de la Tesorería municipal y remitirlos a la

Contaduría Mayor de Glosa del Congreso del Estado.• Vigilar que se presente oportunamente la Cuenta Pública para su revisión por el

congreso local, así como los informes contables y financieros mensuales.• Procurar el cobro oportuno de los créditos, multas y rezagos a favor del municipio.

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• Asistir, regular, puntualmente a las sesiones de Cabildo y actos oficiales.• Practicar a falta o en auxilio del ministerio público, las primeras averiguaciones

sobre los hechos que hayan alterado el orden público.• Comparecer y suscribir los contratos y demás actos jurídicos que contengan

obligaciones patrimoniales para el municipio.

Los Regidores

Son los miembros del Ayuntamiento que tienen a su cargo las diversas comisiones para atender asuntos específicos de la administración pública municipal.

• Asistir y proponer en las sesiones de Cabildo las medidas que estimen más convenientes para atender los asuntos municipales.

• Asistir a los actos oficiales y atender las comisiones que por su cargo les sean conferidas.

• Presidir y desempeñar las comisiones que les encomiende el Ayuntamiento informando a éste de su resultado.

• Proponer al Ayuntamiento los acuerdos que deban dictarse para el mejoramiento de los diversos ramos de la administración y los servicios públicos municipales.

• Vigilar el funcionamiento de las dependencias administrativas y la atención de los asuntos propios del área de su responsabilidad.

• Presentar su programa anual de trabajo e informar al Ayuntamiento acerca del cumplimiento de sus tareas.

• Suplir al Presidente Municipal en sus faltas temporales, cuando sean menores de treinta días, de acuerdo al orden de preferencia que el presidente determine.

• Citar a sesiones extraordinarias del Ayuntamiento si no lo hace el Presidente Municipal.



2. EL CABILDO MUNICIPAL

a) Definición:

Es una palabra derivada del latín Capitulum, que se utilizaba para designar al cuerpo de eclesiásticos de una iglesia. De manera ocasional se designaba con esta palabra tanto al Ayuntamiento o a la junta celebrada por el Cabildo, como a la sala donde se celebraba.

En la actualidad el Cabildo se forma cuando en sesión de trabajo se reúnen todos los integrantes del Ayuntamiento; en esta sesión, el cuerpo colegiado, toma decisiones del gobierno municipal.

El Cabildo es una asamblea colegiada, deliberante de los integrantes del Ayuntamiento para el ejercicio de sus responsabilidades.

Su función es proponer, decidir, planear, presupuestar, dar seguimiento y evaluar el desempeño del ejercicio de gobierno y de la administración pública municipal. Así como la asignación de actividades y comisiones a los miembros del Ayuntamiento.

b) Organización:

Funciona a través de la celebración de sesiones y del funcionamiento de comisiones.

Sesiones

Son las juntas que se realizan para discutir y gestionar los diversos asuntos del municipio y del gobierno municipal. Estas pueden ser ordinarias, extraordinarias, públicas o privadas.

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Hay tres tipos de sesiones:

Ordinarias: se celebran con una periodicidad establecida en las diferentes leyes orgánicas municipales. Su primer objetivo es desahogar la agenda de asuntos municipales, el segundo para que los miembros del Ayuntamiento informen sobre el avance en el cumplimiento de su trabajo.

Extraordinarias: se realizan cuando lo solicita el Presidente Municipal o a petición de la mayoría de los regidores, para tratar algún asunto que requiera ser atendido con urgencia.

En función al tipo de asuntos a tratar pueden ser:

Sesión abierta o pública: realizada para tratar asuntos específicos de una comunidad o para tomar en cuenta la opinión de los vecinos sobre un asunto determinado. Esta modalidad representa el espíritu del gobierno municipal, convirtiéndose en un excelente espacio para establecer una relación democrática y de comunicación entre el gobierno municipal y la comunidad.

Sesión privada: se realizan cuando el asunto a tratar es de competencia exclusiva para el Ayuntamiento.

Sesión solemne: se lleva a cabo para celebrar acontecimientos, rendir homenajes, recibir visitantes distinguidos o la entrega del Informe de Gobierno por parte del Presidente Municipal. En esta sesión, se observara un protocolo de organización con un programa aprobado en la sesión de Cabildo inmediata anterior, que especifique el lugar de recinto oficial, con la presencia de todos los miembros del Ayuntamiento, y en donde el secretario



del Ayuntamiento será el maestro de ceremonias. Se realizaran honores al Lábaro Patrio y se entonaran el Himno Nacional y el Himno de la Entidad Federativa.

Para que las sesiones del Ayuntamiento tengan validez se requiere que estén presentes puntualmente la mayoría de sus miembros y que la presida el Presidente Municipal, quien tiene voto de calidad en caso de que exista empate en la votación.

Los funcionarios municipales podrán asistir a las sesiones de Cabildo, cuando los miembros del Ayuntamiento así lo decidan y solamente para exponer los asuntos de su competencia, sin tener derecho a voto.

c) Recinto Oficial

Las sesiones se deben llevar a cabo en el Salón de Cabildos. Cuando las sesiones se realicen en otros recintos para la celebración de actos solemnes o de carácter cívico, el Ayuntamiento deberá hacer la declaración previa de recinto oficial.

d) Función del Secretario del Ayuntamiento

Secretario del Ayuntamiento no es un puesto de elección popular, por lo que la función que desempeña es de carácter administrativo. No tiene derecho a votar sobre las propuestas que se expongan en el Cabildo.

Tiene las siguientes funciones • Citar por escrito a los miembros del Ayuntamiento a las sesiones de Cabildo.• Elaborar el orden del día a propuesta del Presidente Municipal.

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• Estar presente en todas las sesiones del Ayuntamiento.• Levantar las actas de Cabildo y registrarlas en el libro correspondiente.• Participar solamente con voz.• Custodiar el libro de actas. • Llevar el registro y trámite de la correspondencia del Ayuntamiento.• Manejo y cuidado del archivo general o municipal.• Llevar, conjuntamente con el Síndico Municipal, el control de activos propiedad del

Ayuntamiento.• Atender las actividades que le encomiende el Presidente Municipal.

3. COMISIONES DEL AYUNTAMIENTO

Comisiones

El Ayuntamiento podrá establecer, entre sus integrantes, las comisiones permanentes y temporales que considere necesarias para estudiar, examinar y proponer a los miembros del Ayuntamiento en sesión de Cabildo, los acuerdos, acciones o normas tendientes a mejorar la administración pública municipal.

Las comisiones tienen, también, el objeto de distribuir entre los regidores la vigilancia del buen funcionamiento de la administración municipal.

Las comisiones son encabezadas por regidores o síndicos, y carecen de facultades ejecutivas por sí mismas.

Las comisiones se pueden asignar a un miembro del Ayuntamiento o a un grupo de ellos, y pueden ser de varios tipos:



Permanentes

Estas comisiones las ejercen los miembros del Ayuntamiento de forma continua durante el periodo constitucional de gobierno.

• Reglamentos,• Desarrollo urbano,• Alumbrado público,• Limpia y disposición final de residuos,• Panteones,• Fomento agropecuario y forestal,• Agua potable, drenaje y alcantarillado,• Parques y jardines,• Mercados y rastros,• Población,• Empleo,• Educación, deportes y cultura,• Ecología,• Salud pública.• Seguridad pública, tránsito, protección civil y bomberos.

Temporales

Son aquellas que le son encomendadas a los regidores por acuerdo de Cabildo o por la decisión del Presidente Municipal. Su duración dependerá del asunto o motivo de la comisión.

• El Ayuntamiento en sesión de Cabildo asigna las comisiones permanentes, generalmente al inicio del periodo constitucional, a cada uno de los regidores

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para que atiendan los problemas de la comunidad municipal y, en consecuencia, proponer e implantar las medidas más convenientes para su solución.

• Los regidores deberán informar al Presidente Municipal de los problemas identificados y los asuntos que turnaron a las dependencias municipales para su trámite y solución correspondiente.

4. LAS AUTORIDADES AUXILIARES

Son un conjunto de personas que, en cada una de las localidades en que se divide el territorio municipal, auxilian al Ayuntamiento en el desarrollo de sus funciones para cumplir con los fines del municipio, generalmente su gestión es de tres años.

Su existencia legal la regulan las diferentes Leyes Orgánicas de los Estados, por tanto, adquieren diferentes denominaciones y funciones.

Estas autoridades tienen un papel fundamental en el desarrollo municipal, ya que en razón de su cercanía con las demandas y necesidades de la población y el conocimiento y contacto con los programas de los gobiernos municipales, se convierten en un vínculo entre la comunidad y el gobierno; y asumen, de hecho, una dualidad en su concepto de autoridad auxiliar, ya que lo son al mismo tiempo del Ayuntamiento como de la comunidad.

Generalmente, tienen una dependencia directa con el Presidente Municipal, de forma personal o a través de algún órgano especifico.

Las autoridades auxiliares tienen competencia legal en las modalidades siguientes:

• Por materia: se refiere al ámbito de los temas o materia en que puede y debe intervenir. Generalmente son las que se refieren al orden, seguridad, salud,



educación, obras públicas, etc. Las Leyes Orgánicas Municipales y los reglamentos municipales especifican las materias de su competencia.

• Territorial: es el espacio físico que una autoridad tiene definido para el ejercicio de sus funciones. Normalmente son los limites de sus comunidades, situación que no en todo momento esta perfectamente definida, por lo que existen múltiples conflictos con autoridades auxiliares de territorios contiguos. Incluso dentro de los límites territoriales asignados, pueden existir instalaciones o inmuebles de carácter estatal o federal en donde no pueden ejercer esta competencia.

En la denominación que se le da a estos órganos auxiliares no existe uniformidad, hay diferentes nombres en cada uno de los estados, sin embargo, los más comunes son los siguientes:

• Delegados y subdelegados, concejos delegacionales, juntas municipales, junta de vecinos, jefes de colonia, agentes municipales, inspectores y jefes de cuartel, comisarios de policía, intendentes, ayudantes municipales, procurador social, delegados regionales, jefes de sector, jefes de manzana, jefes de sección, etc.

En la elección o designación no existe tampoco homogeneidad, las más frecuentes son:

• Por designación del Ayuntamiento: puede ser producto de una consulta previa, por una terna presentada por los vecinos, o bien, por acuerdo de Cabildo.

• Por elección: pueden ser en la modalidad de usos y costumbres, en donde la ciudadanía en asamblea vota a mano alzada por cada uno de los cargos, o bien por planilla. En los municipios con mayor población la elección se realiza mediante el voto secreto y depositado en urna, con el conteo al final de la jornada.

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5. LA ESTRUCTURA Y LOS ÓRGANOS DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL

Para el ejercicio de sus atribuciones y sus responsabilidades, el Ayuntamiento se auxiliará con órganos administrativos. El número dependerá de las condiciones socio-económicas del municipio.

La forma de la organización de la administración pública municipal dependerá de los mecanismos y principios que establece el Derecho Administrativo, particularmente, lo dispuesto por las Leyes Orgánicas de las entidades federativas.

Por lo general, el municipio rural cuenta con:

• Secretaría del Ayuntamiento;• Tesorería municipal:• Comandancia de policía;• Oficina de obras y servicios públicos.

Todos estos órganos tienen dependencia directa del Presidente Municipal.

A continuación se presentan tres ejemplos de organigramas de un municipio rural, dos suburbanos, y uno de una estructura orgánica de un municipio urbano.



AYUNTAMIENTO

PRESIDENTEMUNICIPAL

SECRETARÍADEL

AYUNTAMIENTO

TESORERÍAMUNICIPAL

COMANDANCIADE

POLICÍA

OFICINA DEOBRAS Y

SERVICIOSPÚBLICOS

ESTRUCTURA BÁSICA ADMINISTRATIVA DE UN MUNICIPIO RURAL

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Presidente Municipal

Secretaría Particular Secretaría del Ayuntamiento

DIF Municipal Gobierno

Educación, Salud y Deporte Desarrollo Urbano y Medio Ambiente

Obras Públicas Servicios Públicos

Tesorería Administración

Organismo Descentralizado de Agua Comunicación Social

Seguridad Pública

ESTRUCTURA DE UN MUNICIPIO SUBURBANO



Presidencia MunicipalSindicaturaRegidoresSecretaría del AyuntamientoDirección General de Tesorería y FinanzasDirección General de AdministraciónDirección General de GobiernoDirección General de Desarrollo Urbano y Medio AmbienteDirección General de Desarrollo SocialDirección General de Servicios PúblicosDirección General de Fomento EconómicoDirección General de TurismoDirección General de Seguridad Pública y BomberosDirección General de Protección CivilDirección General de Tránsito y VialidadContraloría MunicipalComité para el Desarrollo Integral de la FamiliaComité de Planeación para el Desarrollo MunicipalInstituto de la JuventudFideicomisos de Proyectos EstratégicosInstituto Municipal de ViviendaInstituto de la Mujer

ESTRUCTURA ORGÁNICA DE UN MUNICIPIO URBANO

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6. LOS BANDOS Y LA REGLAMENTACIÓN MUNICIPAL

El artículo 115 constitucional señala la potestad reglamentaria de los ayuntamientos, condicionando el ejercicio de esta facultad a las leyes que deberán establecer las Legislaturas de los Estados. El ordenamiento idóneo son las Leyes Orgánicas Municipales.

La doctrina municipal señala diferentes ordenamientos que están a cargo de los ayuntamientos como fuentes estrictamente municipales, y son los siguientes:

• Bandos: estos instrumentos normativos son los más conocidos. La palabra Bando deriva del verbo Bandir, que a su vez se origina del vocablo visigodo Bandwjan, que significa pregonar o hacer público algo.

Los antiguos edictos de los munícipes o curiales romanos se transformaron en los llamados bandos del Antiguo Municipio Medieval Español, que implican la acción de los cabildos para publicitar las normas a las que se apegaría la gestión de gobierno y, en su caso las sanciones por su infracción.

Normalmente en la primera sesión de Cabildo, o en los primeros meses de sus actividades se expide solemnemente el Bando de Policía y Buen Gobierno.

• Las Ordenanzas: el término se deriva del vocablo latino Ordo, Ordonis, que significa poner orden a las cosas. Jurídicamente se entiende como un cuerpo normativo, generalmente compilaciones de tipo codificado que se destinan a regular legalmente alguna materia específica.

Las ordenanzas, contrariamente a los bandos, no son tan exclusivas de la doctrina municipal, en virtud de que otras instancias de gobierno tuvieron la capacidad de expedirlas, como el rey, los concejos reales, los virreyes, conquistadores, etc.



Las ordenanzas y los Bandos fueron los principales instrumentos legislativos por medio de los cuales se reglamentó la vida municipal durante siglos.

• Reglamentos: estos son en la actualidad la fuente más importante de la legislación municipal. Tanto por su número como por las materias que regulan.

• Circulares y otras disposiciones administrativas: este tipo de disposiciones se emiten para la solución o regulación de diversos asuntos que debe atender la autoridad municipal. Particularmente, el Presidente Municipal, el secretario del Ayuntamiento, el Tesorero Municipal, el Contralor Municipal, etc., emiten circulares, oficios, acuerdos, etc.

7. PATRIMONIO Y HACIENDA MUNICIPAL

En más de una ocasión, tanto patrimonio como hacienda municipal han sido motivo de gran confusión, indistintamente y de manera errónea se manejan estos conceptos como si tuvieran el mismo significado. El articulo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la fracción II y el párrafo inicial de la fracción IV, hace una acertada distinción.

• La fracción II señala que los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la Ley;

• El párrafo inicial de la fracción IV, señala que los municipios administrarán libremente su hacienda.

Patrimonio: hace alusión a todo tipo de bienes, materiales o inmateriales, que le pertenecen y sobre los que tiene domino.

Hacienda: implica fundamentalmente los recursos económicos, es decir, el numerario con que cuenta el municipio para el desempeño de sus funciones.

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En relación a esta fracción IV, enumera en sus tres incisos, el régimen financiero y la libre administración de la hacienda municipal, sin embargo, no prevé el otorgamiento de una potestad tributaria, en razón a que las legislaturas locales deben aprobar las leyes de ingreso.

8. LOS SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES

Esta actividad de los ayuntamientos es quizás la que más importa a la población de un municipio. A los ciudadanos no les interesa si se cuenta o no con suficiencia presupuestal, o conocer las complejidades técnicas en la planeación o en la ejecución de un servicio, lo que realmente trasciende para ellos es la satisfacción de sus demandas y necesidades sociales.

Los servicios públicos son el resultado de la actividad técnica que la administración pública realiza, por medio de sus órganos centrales o descentralizados, o a través de particulares, bajo esquemas legales de concesión, de forma continua, uniforme y adecuada, que satisfaga una necesidad colectiva de interés general, con sujeción a la ley.

En función de lo anterior, al municipio le compete la prestación de ciertos servicios públicos básicos, cuya característica es la urgencia inmediata para la vida misma, o para posibilitar a sus habitantes es la obtención de sus satisfactores mediante el trabajo honesto por ejemplo: agua potable, mercados, panteones, drenajes y alcantarillado, calles, banquetas, alumbrado público, limpia y disposición final de residuos, rastros, seguridad pública, tránsito, bomberos y protección civil, ecología, turismo, etc., todo ello en el marco del artículo 115 constitucional.



9. LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL MUNICIPIO

La prestación de los servicios públicos involucra el desarrollo de una actividad especializada, que puede ser de profesión u oficio y exigir un perfil del funcionario público que tiene que ver con una aptitud y una preparación determinada.

Por tanto, el servidor público debe tener vocación a toda prueba y estar en permanente capacitación y actualización de sus conocimientos y destrezas.

Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, de acuerdo con lo dispuesto en el articulo 115 de la Constitución General de la República, en su fracción VIII, segundo párrafo, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de la propia Carta Magna y las disposiciones reglamentarias.

10. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Una autoridad con verdadero espíritu democrático concibe el ejercicio del gobierno con la participación y en beneficio de la ciudadanía. No es suficiente un gran esfuerzo de planeación y programación, si estos procesos son ajenos a los intereses de la población.

Los ayuntamientos en la ruta del fortalecimiento municipal, deben establecer mecanismos suficientes para canalizar la voluntad y la capacidad individual y colectiva.

Es la población de un municipio, a través de diferentes relaciones y redes sociales, la que formula, instrumenta y evalúa la ejecución de los planes de desarrollo.

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La participación comunitaria se produce con la participación de vecinos que se suman en apoyo a las tareas de gobierno, existiendo una gama muy variada de grupos con denominaciones distintas, por ejemplo:

• Concejos de participación o colaboración ciudadana.• Comités de manzana. • Asociaciones de colonos.• Juntas de vecinos. • Comités de desarrollo.• Juntas para el progreso y el bienestar.• Los movimientos urbanos populares.• Concejos municipales de población.• Comités de control para la prevención de la delincuencia y la fármaco

dependencia.• Concejos de protección civil.• Concejos municipales de protección al ambiente.• Comités de salud.• Comités del deporte.• Concejos de educación.• Concejos de cultura.• Concejos de protección forestal.• Concejos de seguridad pública, etc.



BibliografíaAcosta Romero, Miguel. Teoría General del Derecho Administrativo, Porrúa, México, 2004.Añorve Baños, Manuel. Servicios Públicos Municipales, Porrúa, México 1998.García del Castillo, Rodolfo. Los municipios en México, los retos ante el futuro. CIDE, México, 1999.Garza García, César Carlos. Derecho Constitucional Mexicano, McGRAW-HILL, México, 1997. González Uribe, Héctor, Teoría Política. Porrúa, México, 1972.López Sosa, Eduardo. Derecho Municipal Mexicano, Universidad Autónoma del Estado de México, México, 1999.Quintana Roldán, Carlos F. Derecho Municipal, Porrúa, México, 2002.Rendón Huerta Barrera, Teresita. Derecho Municipal, Porrúa, México, 2005.Sánchez Bringas, Enrique. Derecho Constitucional, Porrúa, México, 2000.Tena Ramírez, Felipe. Derecho Constitucional Mexicano, Porrúa, México, 2005.

Folletos

Manual de Administración Municipal. Centro de Servicios Municipales Heriberto Jara, A. C.Manual de El Cabildo y sus modalidades, Centro de Servicios Municipales Heriberto Jara, A. C.

Legislación

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Sista, 2006.Leyes Orgánicas Municipales, diversas entidades federativas.Bandos y Reglamentos, diversos municipios.

61

Medios electrónicos

Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República “El Municipio Mexicano”, (en línea). E-Local. http://www.e-local.gob.mx/wb2/ELOCAL/ELOC_Documento_sobre_el_municipio_mexicano (Consulta: 9 de noviembre del 2007).


GUÍA TÉCNICA 2

REGLAMENTACIÓNMUNICIPAL

ÍNDICE

Introducción 67

I. La facultad reglamentaria 69

II. El Reglamento Municipal 70

III. Tipos de reglamentos 72

IV. Procedimiento básico para elaborar y expedir un Reglamento Municipal 75

V. Contenido básico de los Reglamentos Municipales 76

VI. El Bando de Policía y Buen Gobierno 77

VII. Contenido básico del Bando de Policía y Buen Gobierno 78

VIII. Aplicación y modificación de los reglamentos 79

IX. Sanciones 80

Bibliografía 81

INTRODUCCIÓN

Reconocer la dinámica de una sociedad que experimenta cambios constantes, se interpreta como una carrera en donde se enfrentan dos competidores con desiguales capacidades. Por una parte grandes trasformaciones en el terreno económico y político, que en la mayoría de los casos lleven una delantera a la creación y ajuste del marco jurídico a esta realidad que se renueva diariamente.

Es en el ámbito municipal en donde los impactos del cambio social se concretizan con más consistencia por la mayor proximidad entre el gobierno municipal y la población y, también, entre los habitantes del municipio.

La vida municipal está caracterizada por las movilizaciones y reclamos ciudadanos, por la exigencia de espacios de participación social, por las demandas de un manejo transparente, honesto y una mejor aplicación de los recursos públicos, así como la pretensión de aspirar a una prestación de los servicios públicos con mayor cobertura, igualdad, calidad y eficiencia.

En este contexto, la reglamentación municipal se convierte en un importante instrumento de gobierno.

En consecuencia, dimensionar correctamente la trascendencia de los reglamentos municipales significa, crear los que sean necesarios y mantener de forma constante su actualización y consenso con la ciudadanía.

I. LA FACULTAD REGLAMENTARIA

El Artículo 115 constitucional, en su fracción II, establece que los municipios tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los Bandos de Policía y Buen Gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la Administración Pública Municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

El objeto de estas leyes a las que se refiere el párrafo anterior será establecer:

a) Las bases generales de la Administración Pública Municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad.

b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento.

c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del Artículo 116 de esta Constitución.

d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesario la solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos dos terceras partes de sus integrantes; y



Las legislaturas estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los municipios y el gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores.

El texto constitucional citado condiciona el ejercicio de la facultad reglamentaria de los Ayuntamientos a las leyes que deberán expedir las Legislaturas de los Estados.

El ordenamiento adecuado para ello lo constituyen las Leyes Orgánicas Municipales.

II. EL REGLAMENTO MUNICIPAL

El Artículo 115 constitucional, en su fracción II, establece que los municipios tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la Administración Pública Municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

a) Las bases generales de la Administración Pública Municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir

71

las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad.

b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento.

c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del Artículo 116 de esta Constitución.

d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la legislatura estatal considere que el municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesario la solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos dos terceras partes de sus integrantes; y


Las Legislaturas Estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los municipios y el gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores.

El texto constitucional citado condiciona el ejercicio de la facultad reglamentaria de los Ayuntamientos a las leyes que deberán establecer las Legislaturas de los Estados. En cumplimiento a este mandato, los Congresos Locales deben expedir las referidas normas.

El ordenamiento adecuado para ello lo constituyen las Leyes Orgánicas Municipales.

Reglamentación Municipal


Importancia del Reglamento

Es un instrumento jurídico que ordena, racionaliza y regula la acción gubernativa en dos vertientes fundamentales.

1. Del Ayuntamiento hacia la población. 2. De la población entre si y con relación al Ayuntamiento.

Características

a) Son de carácter general, abstracto e impersonal.b) Son de interés público y observancia obligatoria.c) Extienden, interpretan y detallan las leyes que regulan el ámbito municipal.d) Pueden ser de orden gubernativo y/o administrativo.e) Su expedición cumple con requisitos similares al proceso legislativo (iniciativa,

revisión, discusión, adecuación, aprobación, expedición e inicio de vigencia).f) Constituyen una fuente de Derecho en el ámbito municipal.

III. TIPOS DE REGLAMENTOS

En general existen diferentes tipos de reglamentos, por su importancia a continuación citaremos cinco tipos:

1. El Bando de Policía y Buen Gobierno: Si no es el más importante sí es el más conocido. En él se señala el número oficial de pobladores, el número y denominación de las diferentes localidades, los límites territoriales y los municipios con que se colinda; una breve historia del municipio, del significado del escudo municipal; el nombre de los integrantes del Ayuntamiento, sus comisiones, etc. Es un ordenamiento parecido a una Constitución del municipio.

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2. Los que regulan la vida interna del Ayuntamiento: Definen los límites y facultades, atribuciones y obligaciones del Presidente Municipal, Síndicos y Regidores; además de la organización, tipo y celebración de las sesiones de Cabildo.

En este tipo podemos mencionar:

• El Reglamento de Cabildos;• De las Comisiones del Ayuntamiento.

3. Los que regulan la estructura y el funcionamiento del aparato administrativo: Contienen la definición específica de las atribuciones, funciones, responsabilidades y obligaciones de cada una de las dependencias, organismos y servidores públicos municipales, regulando la organización y funcionamiento de los sistemas y procedimientos básicos de la administración municipal.

Entre ellos podemos señalar:

• El Reglamento Orgánico de la Administración Pública Municipal,• El Reglamento Interior de Trabajo, • El Reglamento Interior de Policía.

4. Los que regulan la prestación de los servicios públicos: Regulan las gestiones de servicios a la comunidad y a los particulares. Contienen también la normatividad para la obtención y proporción de los servicios como son: el agua potable y el alcantarillado, limpia, mercados, panteones, rastros, parques y jardines, seguridad pública, tránsito y bomberos, y las instalaciones municipales como los auditorios y canchas deportivas.



Por ejemplo:

• Reglamento de Servicios Públicos.• Reglamento de Concesión de Servicios Públicos.• Reglamento de Mercados.• Reglamento de Limpia.• Reglamento de Auditorios.• Reglamento de Instalaciones Deportivas.

5. Los que establecen y regulan la relación del Ayuntamiento con la población y con los particulares: Contienen disposiciones administrativas (horarios, condiciones de establecimientos, características de los servicios, entre otras cosas), para que sean cumplidas en el desempeño de actividades productivas, comerciales y de servicios por parte de los particulares.

Señalan las condiciones para obtener las licencias necesarias para el

funcionamiento de estas actividades, el periodo de vigencia y los pagos que se deben hacer por dichas licencias.

Algunos de los reglamentos de esta naturaleza son:

• Reglamento de Horarios de Establecimientos Comerciales.• Reglamentos de Establecimientos Comerciales y de Servicios (tiendas, restaurantes,

expendios diversos).• Reglamentos de Expendios de Bebidas Alcohólicas.• Reglamento de Comercio Ambulante.• Reglamento de Espectáculos y Diversiones Públicas.• Reglamento de Aparatos Electrónicos y Sonoros.

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• Reglamento de Permisos y Licencias.• Reglamento de Construcciones.

IV. PROCEDIMIENTO BÁSICO PARA ELABORAR YEXPEDIR UN REGLAMENTO MUNICIPAL

I. Detectar necesidades reglamentarias: en su elaboración y aprobación de la reglamentación municipal, es necesario identificar la materia o campo de la vida municipal que se necesite reglamentar.

II. Delimitación del campo de acción de las normas: verificar que los reglamentos y sus disposiciones no contravengan a las Constituciones, General de la República y Locales de los Estados.

III. Discusión del anteproyecto: se debe analizar y discutir en una sesión plenaria para su depuración y ajustes.

IV. Someter a la consideración de la población el anteproyecto: la consulta a la población no solo permitirá recibir observaciones y propuestas, sino la aceptación y respaldo para su aplicación con legitimidad y legalidad.

V. Integración final del documento con las enmiendas: se realiza con la corrección y enmiendas, producto de las observaciones y propuestas.

VI. Presentación y justificación de la iniciativa reglamentaria: es la parte en donde la autoridad municipal expone los motivos que justifican su expedición, reforma o adición.



VII. Aprobación del reglamento: de acuerdo al reglamento interno del Cabildo, se realiza la aprobación y la elaboración del acta correspondiente.

VIII. Expedición y promulgación del reglamento: la expedición es el acto por el cual el Ayuntamiento ordena la aplicación y cumplimiento de las disposiciones reglamentarias. Y la promulgación es la validación formal del reglamento por parte del presidente municipal y el secretario del Ayuntamiento, por lo que debe llevar la firma del presidente, el síndico, los regidores y el secretario del Ayuntamiento.

IX. Publicación y difusión del reglamento: significa darlo a conocer a la ciudadanía, por lo que es requisito publicarlo en el diario o Gaceta Oficial del Estado. Además, debe difundirse ampliamente entre la población.

El Ayuntamiento como cuerpo deliberante, colegiado y materialmente legislador, tiene la competencia para expedir reglamentos sobre las materias que están dentro del ámbito del municipio y los reglamentos internos para el mejor desarrollo de sus actividades.

V. CONTENIDO BÁSICO DE LOS REGLAMENTOS MUNICIPALES

I. Exposición de motivos: se plantean las causas y las necesidades que lo originan.

II. Fundamentación legal: es el razonamiento jurídico en el que se señalan con claridad los artículos, fracciones, párrafos o incisos de las leyes en que se sustentan los reglamentos municipales.

III. Disposiciones generales: se establecen los principios generales, se invoca el sustento legal, su carácter, objeto, naturaleza y definiciones de lo que pretenda reglamentarse.

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IV. Organización y estructura del servicio o unidad que se regula: hace referencia a la forma en que se estructuran las diferentes partes que lo integran.

V. Integración y funcionamiento: se refiere a la distribución de competencias y facultades, y los procedimientos por los cuales se desarrollarán sus funciones.

VI. Obligaciones y Derechos: establece el compromiso recíproco entre la autoridad y la ciudadanía en todos los aspectos de los reglamentos.

VII. Infracciones y sanciones: es la previsión de medidas que se pueden aplicar por incumplimiento.

VI. EL BANDO DE POLICÍA Y BUEN GOBIERNO

La palabra Bando tiene diferentes significados. A continuación se hace referencia a las más comunes o compartidas por diferentes estudiosos del derecho municipal:

1. Proviene de la voz alemana bann, que significa territorio o la facultad de establecerse en él.

2. Vocablo que dejaron los vándalos, y se deriva de baner, hoy bandera con cuya presentación se declaraba la guerra, dando el nombre de bando a la orden que precedía este acto.

3. Se deriva del verbo “Bandir”, mismo que se origina del vocablo visigodo “Bandwjan”, que significa pregonar o hacer público algo.

4. En el sentido del significado anterior, los antiguos edictos de los munícipes o curiales romanos, se trasformaron en los llamados Bandos del antiguo municipio medieval español, que implicaba la acción de los cabildos para publicitar las normas a las que se sujetaría su gestión de gobierno y, en su caso, las sanciones por su incumplimiento.



Es muy añeja la costumbre de hacer público el contenido de un bando, así como la acción de fijar el documento en las esquinas de los sitios más concurridos para que se conociera su contenido. En nuestros días incluso se coloca un marco para resaltar su importancia y solemnidad.

En la actualidad significa el conjunto de normas que regulan el funcionamiento de la Administración Pública Municipal y sus relaciones con la comunidad; así como la vida pública y el ejercicio de los derechos y obligaciones de los habitantes del municipio.

VII. CONTENIDO BÁSICO DEL BANDO DE POLICÍAY BUEN GOBIERNO

I. Disposiciones Generales: se establecen los objetivos y fines del municipio.

II. Integración del territorio: se señalan los límites del territorio y la división territorial interna del municipio.

III. Población municipal: se establecen los principios de vecindad y la ciudadanía municipal, los derechos y obligaciones, y las causas de la pérdida de la vecindad.

IV. Gobierno y administración municipal: se identifica a los órganos del poder público municipal y de la administración pública, marcando quienes son las autoridades municipales, las autoridades y órganos auxiliares y los funcionarios y servidores públicos municipales.

V. Hacienda pública municipal: se especifican las obligaciones fiscales de los ciudadanos y vecinos del municipio, así como las normas para la aplicación transparente de los recursos.

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VI. Desarrollo urbano y obras públicas: se establecen las atribuciones y obligaciones del Ayuntamiento y de los vecinos y habitantes del municipio, sobre la ordenación territorial y la acción del Ayuntamiento en el equipamiento urbano.

VII. Servicios públicos: se deben definir los servicios que prestará el Ayuntamiento, su forma de administración, los derechos y obligaciones de los usuarios, las disposiciones para su funcionamiento.

VIII. Actividad de los particulares: se especifican las disposiciones generales para el desarrollo de actividades agrícolas, ganaderas, industriales, comerciales y de servicios; así como las disposiciones para regular el establecimiento de fábricas, depósitos o expendios; y también, los requisitos para la expedición de licencias y permisos.

VIII. APLICACIÓN Y MODIFICACIÓN DE LOS REGLAMENTOS

Aplicación

El Ayuntamiento es el responsable de vigilar su correcta aplicación. La armonía y el respeto en la vida pública municipal dependen de la regulación de las relaciones de los habitantes, incluyendo su relación con los órganos de la Administración Pública Municipal.

Se podría decir que la aplicación de los reglamentos depende de dos condiciones fundamentales: primero, que la administración municipal apegue su desempeño a los mismos; y en segundo, la publicación, difusión entre la población.



Modificación

Los reglamentos se deben revisar para verificar que estén acordes a la realidad municipal. En consecuencia, después de esta revisión y diagnóstico, se debe establecer la conveniencia de modificar total o parcialmente esta normatividad municipal.

Cabe señalar que se pueden modificar cuando el Ayuntamiento quiera ajustarlos a las necesidades municipales.

IX. SANCIONES

Este rubro tiene una gran importancia en la vida municipal. Representa el medio coactivo que respalda el cumplimiento del conjunto de reglamentos municipales. Por lo tanto, la sanción es el efecto o consecuencia de la aplicación de una forma o manera de castigo por actos de omisión o infracción a su mandato.

Las sanciones administrativas pueden clasificarse en tres grupos:

1. Privativas de la libertad (arresto hasta 36 horas).2. Patrimoniales o económicas (multa, reposición, retribución, compensación,

decomiso).3. Limitativas de actos particulares (clausura, cancelación de permisos y licencias).

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Bibliografía

Garza García, César Carlos. Derecho Constitucional Mexicano, Mcgraw-Hill, México, 1997. López Sosa, Eduardo. Derecho Municipal Mexicano, Universidad Autónoma del Estado de México, México, 1999.Quintana Roldán, Carlos F. Derecho Municipal, Porrúa, México, 2002.Rendón Huerta Barrera, Teresita. Derecho Municipal, Porrúa, México, 2005.Sánchez Bringas, Enrique. Derecho Constitucional, Porrúa, México, 2000.Tena Ramírez, Felipe. Derecho Constitucional Mexicano, Porrúa, México, 2005.

Legislación

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Saldaña Harlow Adalberto, Anaya Editores, Abril, 2008.Leyes Orgánicas Municipales de diversas entidades federativas.

Folletos

Manual de Reglamentación Municipal. Centro de Servicios Municipales “Heriberto Jara”, A. C.


GUÍA TÉCNICA 3

LA CONTABILIDAD Y LA CUENTA

PÚBLICA MUNICIPAL

Í N D I C E

Introducción 87

1. La Contabilidad Gubernamental 89 1.1 Definición 89 1.2 Importancia 89 1.3 Principios básicos 89 2. El Sistema de Contabilidad Gubernamental 93 2.1 Sistema de Contabilidad Gubernamental 93 2.2 Objetivos del Sistema 94 2.3 Estructura 94

3. El Catálogo de Cuentas 94 3.1 Estructura 96 3.1.1 Cuentas de Activo 96 3.1.2 Cuentas de Pasivo 97 3.1.3 Cuentas de Patrimonio 98 3.1.4 Cuentas de Resultados Acreedoras 98 3.1.5 Cuentas de Resultados Deudoras 98 3.1.6 Cuentas de Orden 98

4. Instrumentos y documentos utilizados en Contabilidad Gubernamental 99 4.1 Póliza Contable 99 4.1.1 Póliza de Ingresos 100 4.1.2 Póliza de Egresos 101 4.1.3 Póliza de Diario 102

4.2 Libro de Registro de Pólizas 102 4.3 Libro Mayor 103

5. Informes contables más comunes 103 5.1 Corte de Caja 103 5.2 Balance General 103 5.3 Estado de Resultados 104 5.4 Estado de Cambios en la Situación Financiera 104 5.5 Estado de Variaciones en el Capital Contable 104 5.6 Informe Anual para la Cuenta Pública 104

6. La Cuenta Pública 105 6.1 Integración 105 6.2 Elaboración 106 6.3 Presentación, Aprobación y Envío al Congreso 106 6.4 Fiscalización y Finiquito 107 Bibliografía 110

INTRODUCCIÓN

El Estado es el gestor del desarrollo económico y social del país, requiere para una eficiente administración, información confiable que le permitía conocer, analizar, y proyectar las situaciones relativas a su acción. Dicha información debe ser oportuna, veraz, suficiente y clara.

A este objetivo se dirige la presente Guía Técnica de “La Contabilidad y la Cuenta Pública Municipal”, como el medio para ordenar el registro de todas las transacciones, efectuadas durante la gestión de los bienes y servicios que proporcionan los municipios teniendo como meta la exposición analítica y global de la situación financiera del municipio.

La Hacienda Pública incorpora, conserva, traslada, transforma o consume bienes económicos y administrativos para el cumplimiento de los servicios públicos. Los órganos de la Administración Pública cumplen determinada función, que es necesario que la Contabilidad lo demuestre; de allí que la Contabilidad establece el orden necesario para la conducción de la Hacienda Pública.

La Contabilidad Gubernamental, constituye el sistema de información financiera más importante de los organismos del sector público, a través del cual se puede conocer la gestión realizada y los efectos que ella producen en el patrimonio público.

1. LA CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL

1.1 Definición

CONTABILIDAD: Instrumento que permite medir, evaluar y dar seguimiento a la situación financiera de una entidad o actividad productiva, por lo que su finalidad es proporcionar información confiable que sirva de base para la toma de decisiones.

CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL: Técnica que se utiliza para registrar las transacciones de la administración pública y producir sistemáticamente información financiera, presupuestal, programática y económica, expresada en unidades monetarias, para facilitar la toma de decisiones y la rendición de cuentas de un gobierno.

1.2 Importancia

A la contabilidad gubernamental corresponde el registro presupuestario de los ingresos y egresos, así como el avance financiero de los proyectos del plan de desarrollo municipal.

La contabilidad permite a los municipios, contar con un control ordenado de los ingresos y egresos, asegurando su pleno aprovechamiento, por lo que se convierte en la base para la evaluación de los resultados obtenidos, respecto a los objetivos del plan municipal de desarrollo previstos al iniciar el periodo presupuestario

1.3 Principios Básicos

Los principios de Contabilidad Gubernamental, se definen como los fundamentos esenciales para sustentar el registro correcto de las operaciones, la elaboración y


presentación oportuna de estados financieros, basados en su razonamiento, eficiencia demostrada, respaldo de legislaciones especializadas y aplicación general de la contabilidad gubernamental.

Estos principios de Contabilidad Generalmente Aceptados son emitidos por el Instituto Mexicano de Contadores Públicos, A. C. y la Asociación Interamericana de Contabilidad. (Contabilidad Gubernamental Federal * Estatal * Municipal, Raúl Castro Vázquez, IMCP A.C., México, 1999)

a) Ente: Se considera ente a toda dependencia gubernamental con existencia propia e independiente que ha sido creada por Ley o Decreto. La información contable pertenece a entes claramente definidos que constituyen combinaciones de recursos humanos, materiales y financieros con el fin de lograr los objetivos que se establecen en el ordenamiento jurídico que los creó.

b) Existencia Permanente: Se considera que el ente tiene vida permanente, salvo modificación posterior de la Ley o Decreto que lo creó, en la que se especifique lo contrario. El sistema contable del ente se establecerá considerando que el período de vida del mismo es indefinido; dicho sistema debe diseñarse de modo que exista una relación cronológica de las actividades financieras sin que deban preverse mecanismos o procedimientos para una eventual extinción o fusión.

c) Cuantificación en Términos Monetarios: Los derechos, obligaciones y en general las operaciones que realice el ente, serán registrados en moneda nacional. Uno de los objetivos de la contabilidad es mostrar la situación financiera del ente en términos monetarios; la contabilidad no registra aquellos eventos que no pueden ser valuados en unidades monetarias y que se refieren a valorizaciones subjetivas o cualitativas; sin embargo, algunos de estos eventos por su importancia requieren ser revelados a través de notas en los estados financieros.

d) Período Contable: La vida del ente se dividirá en períodos uniformes para efecto del registro de las operaciones y de información acerca de las mismas. En lo que

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se refiere a la contabilidad de la Hacienda Pública Federal, el período relativo es de un año calendario.

e) Costo Histórico: Los bienes se deben registrar a su costo de adquisición o a su valor estimado, en caso de que sean producto de una donación, expropiación o adjudicación.

f) Importancia Relativa: Los Estados Financieros, Presupuestarios y Patrimoniales, deben revelar todas las partidas que son de suficiente importancia para efectuar evaluaciones o tomar decisiones. La información procesada por el sistema contable y especialmente la presentada en los estados financieros, presupuestarios y patrimoniales, debe incluir los aspectos importantes o significativos del ente que sean susceptibles de ser cuantificables en términos monetarios. En tales circunstancias, lo fundamental para determinar los límites de las “partidas de poca importancia” será el equilibrio entre la utilidad de la información, el grado de detalle de la misma, la naturaleza de la partida y su monto.

g) Consistencia: Las políticas, métodos de cuantificación y procedimientos contables deben ser los apropiados para reflejar la situación del ente, debiendo aplicarse con criterio uniforme a lo largo de un período y de un período a otro. La observancia del principio de consistencia no hace imposible el cambio en la aplicación de los principios, métodos de cuantificación y procedimientos contables, sino que exige que cuando se efectúe un cambio que afecte la comparabilidad de la información, se revele claramente en los estados financieros: su motivo, justificación y efecto.

h) Base de Registro: Los gastos deben ser reconocidos y registrados como tales en el momento en que se devenguen y los ingresos cuando se realicen. Por medio de la aplicación de este principio al cierre de cada período, se habrán incluido todos los gastos que sean aplicables al mismo, y los ingresos que se hayan recibido efectivamente. Los gastos se consideran devengados en el momento que se formaliza la operación, independientemente de la forma o documentación que ampare ese acuerdo.

La Contabilidad y la Cuenta Pública Municipal


i) Revelación Suficiente: Los estados financieros, presupuestarios y patrimoniales, deben incluir la información suficiente para mostrar amplia y claramente la situación financiera, presupuestaria y patrimonial del ente.

j) Cumplimiento de Disposiciones Legales: El ente debe observar las disposiciones legales que le sean aplicables en toda transacción, en su registro y en general, en cualquier aspecto relacionado con el sistema contable y presupuestario. El sistema de contabilidad gubernamental debe:

• Mostrar que se ha dado cumplimiento a todas las disposiciones legales. • Determinar adecuadamente los hechos, exponiendo plenamente su efecto en la posición financiera y los resultados de las operaciones del ente contable.

Si se presenta conflicto entre las disposiciones legales y los principios de contabilidad gubernamental, evidentemente se dará preferencia a las primeras.

k) Control Presupuestario: Corresponde al sistema contable el registro presupuestario de los ingresos y egresos comprendidos en el presupuesto del ente, así como su vinculación con el avance físico financiero de los proyectos programados. Es necesario que exista un sistema de registro contable que combinado con la medición del avance físico, proporcione información oportuna y confiable acerca de la ejecución presupuestaria, con la finalidad de evaluar los resultados obtenidos respecto de los objetivos previstos al iniciar el período presupuestario.

l) Integración de la información: Cuando se integren informes financieros independientes en uno solo, deben eliminarse las transacciones efectuadas entre las distintas unidades o entes, y los estados financieros no deben reflejar superávit o déficit originados entre ellos. En la integración de la información se reúnen los datos y cifras de las unidades o entes, tal como aparecían si constituyeran una sola unidad económica. La preparación de estados integrados o consolidados,

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esto último en el caso de las entidades que tienen subsidiarias o filiales, implica la eliminación de cuentas y de resultados originados por las transacciones efectuadas entre las diferentes unidades o entes.

2. EL SISTEMA DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL

2.1 Sistema de Contabilidad Gubernamental

En la actuación del gobierno los funcionarios requieren reportes financieros para la mejor toma de decisiones, así como los organismos de fiscalización requieren información de las dependencias para transparentar el ejercicio y aplicación de los recursos.

Debido a que un número considerable de usuarios requiere esta información, la contabilidad gubernamental formula un sistema de desarrollo y seguimiento de programas gubernamentales, facilitando la gestión pública.

El sistema permite la contabilización de las operaciones financieras y presupuestales de las diversas unidades administrativas del gobierno mediante el respaldo con los documentos comprobatorios y justificativos del gasto realizado.

Las unidades administrativas gubernamentales deberán adoptar las formas de control presupuestal interno que señalen las disposiciones correspondientes, a fin de garantizar en todo momento un mejor manejo de los recursos mediante una estricta disciplina presupuestaria.



2.2 Objetivos del Sistema

Facilitar información presupuestal, financiera, programática y contable, de manera eficaz para apoyar las decisiones de los funcionarios de las Entidades Públicas, en los distintos ámbitos y fases de la función administrativa.

Permitir a través del registro sistemático, el adecuado control de la legalidad en el manejo de los fondos y bienes públicos; y evaluar la correcta aplicación de los recursos asignados para la ejecución de los programas de gobierno.

Proporcionar a la Legislatura del Estado una cuenta pública anual con información clara, veraz y relevante que facilite la función de los órganos de fiscalización.

2.3 Estructura

El sistema para su operación se apoya en una estructura que comprende los siguientes grupos de cuentas. (Veáse Tabla 1)

3. EL CATÁLOGO DE CUENTAS

Es una lista ordenada y codificada que agrupa, las cuentas que se requieren para el registro de las operaciones financieras.

Los objetivos del catálogo de cuentas son los siguientes:

• Unificar el lenguaje que deben emplear las áreas encargadas de la contabilidad de las Entidades Públicas.

95La Contabilidad y la Cuenta Pública Municipal

• Precisar las aplicaciones contables que las Entidades Públicas deben efectuar en el registro.

• Servir de material de apoyo al personal encargado de la ejecución de las actividades de registro.

Tabla 1Representa el conjunto de fondos, valores y bienes de que dispone el Municipio.Activo

Todas las obligaciones contraídas por el Municipio.Pasivo

Representa el conjunto de fondos, valores y bienes destinados a realizar operaciones a corto plazo.

Activo Circulante

Activo Fijo Conjunto de valores y derechos de realización o disponibilidad para un periodo superior a un año, así como de bienes muebles, inmuebles y especies animales de que disponeel Municipio.

Otros Activos Representa el conjunto especial de depósitos y fondos, anticipos, operaciones especialespendientes de aplicar o distribuir, cuentas puente y otras a favor del Municipio que por sus características no pueden ser clasificadas como activo circulante o fijo.

Comprende las obligaciones con vencimiento dentro de un plazo máximo de un año.Pasivo a Corto PlazoEstá formado por las deudas con vencimiento superior a un año.Pasivo a Largo PlazoConjunto de bienes, derechos e inversiones.Patrimonio

Ingreso por operaciones presupuestarias y ajenas.Resultados IngresosEgresos por operaciones presupuestarias y ajenas.Resultados Egresos

En este rubro destacan principalmente las cuentas de Control de Almacén, Control deDeuda Avalada, Control de Activos de Arrendamiento Financiero, entre otras.

Resultados

Son utilizadas para registrar las operaciones que no alteran o modifican la estructura de la Hacienda Pública Municipal.

Orden

Se registran las operaciones presupuestarias de los ingresos y egresos que no afectanla estructura de la Hacienda Pública Municipal.

Orden Presupuestario

En este grupo se registran las operaciones presupuestarias para fines de reporte que no afectan la estructura de la Hacienda Pública Municipal.

Orden Memoranda


3.1 Estructura

3.1.1 Cuentas de Activo

Las cuentas del activo se clasifican en Circulante, Fijo y Otros Activos:

El Activo Circulante se conforma por las cuentas de: Caja, Fondo Fijos de Caja, Bancos, Inversiones en Instituciones Financieras, Deudores Diversos, Documentos por Cobrar, Anticipo a Proveedores, entre otras; dichas cuentas se integran como se ejemplifica a continuación:

1 1 01 CAJA Activo Circulante Caja (Cuenta específica)

El Activo Fijo se conforma con las cuentas de: Bienes Muebles e Inmuebles, entre otras; estas cuentas se integran como se ejemplifica a continuación:

1 2 02 BIENES MUEBLES Activo Fijo Bienes Muebles (Cuenta específica)

La identificación y uso tanto de las cuentas del Activo Circulante como las del Activo Fijo, muestran los movimientos que se realizan por las Entidades Públicas, utilizándose un 2do., 3er., 4to. y 5to. nivel, según el grado de análisis que requiere la información presentada.


El rubro otros activos se conforma principalmente por la cuenta 1301 “Construcciones en Proceso” esta cuenta es utilizada hasta en un 5to. nivel, en forma específica para controlar el avance financiero de la obra y se integra como se ejemplifica a continuación:

1301 ____________________Construcciones en proceso1301 1 __________________Obra Capitalizable, del Dominio Público o Transferible1301 1 0000001__________Número de la Obra1301 1 0000001 1_______ Número de Contratista1301 1 0000001 1 1_____ Estimación de la obra ejecutada1301 1 0000001 1 2 _____IVA

3.1.2 Cuentas de Pasivo

El Pasivo se divide en 3 rubros: A Corto Plazo, a Largo Plazo y Otros Pasivos:

Dentro del Pasivo a Corto Plazo se presentan: La cuenta 2101 “Cuentas por Pagar a Corto Plazo”, la cual será utilizada a 5to. nivel y en forma específica para controlar los pasivos no documentados, principalmente por los generados por el presupuesto de egresos ejercido por pagar, así como por el registro de proveedores y contratistas.

La cuenta 2105 “Documentos por Pagar a Corto Plazo”, la cual será utilizada a 4to. nivel en forma específica para controlar la Deuda Pública a corto plazo.

El Pasivo a Largo Plazo se integra por la cuenta 2202 “Documentos por Pagar a Largo Plazo” la cual será utilizada al 4to. nivel en forma específica para controlar la Deuda Pública a largo plazo.


En Otros Pasivos se presenta la cuenta 2301 “Ingresos por aplicar”, la cual será utilizada a 2do. nivel y en forma específica representa las obligaciones constituidas por depósitos y fondos pendientes de aplicar, que por sus características no pueden ser clasificadas como pasivo a corto o largo plazo, egresos, recibos de pago de servicios a la administración pública, nóminas, presupuestos de ingresos y egresos, corte de caja.

3.1.3 Cuentas de Patrimonio

Las cuentas que lo integran presentan los bienes muebles e inmuebles propiedad de la entidad y el resultado del ejercicio (comparación de ejercicios actual y anterior).

3.1.4 Cuentas de Resultados Acreedoras

Estas cuentas son afectadas por los ingresos ordinarios y extraordinarios que reciben las Tesorerías Municipales y son el resultado de la aplicación de los Códigos Financieros de los Estados, y las leyes de ingresos respectivas. Por lo que se refiere a Organismos Auxiliares se recaudan ingresos por concepto de subsidio e ingresos propios.

3.1.5 Cuentas de Resultados Deudoras

Son las que representan gastos para el municipio, se forma con el importe total de los gastos efectuados con cargo al presupuesto actual o por el importe de los gastos efectuados durante el ejercicio actual que corresponden al presupuesto anterior. 3.1.6 Cuentas de Orden

Facilitan el control de diversos aspectos administrativos en un municipio, permitiendo el registro de operaciones derivadas de los derechos u obligaciones “contingentes”. En este


rubro destacan principalmente las cuentas de Presupuesto de Ingresos, Presupuesto de Egresos, Control de Almacén, Control de Deuda Avalada, Control de Activos de Arrendamiento Financiero, entre otras.

Con estas cuentas se pretende dar claridad a las cifras contables y presupuestales presentadas en los Estados Financieros.

Al final del ejercicio las cuentas de orden presupuestal, invariablemente deberán quedar con saldo cero.

Una vez descrita la estructuración de cuentas, se presenta el catálogo de cuentas autorizado.

4. INSTRUMENTOS Y DOCUMENTOS UTILIZADOS ENCONTABILIDAD GUBERNAMENTAL

Una vez visto el catálogo de cuentas y su estructura, es momento de entrar en materia del registro y asentamiento de los movimientos financieros de la entidad. 4.1 Póliza Contable

La póliza es el documento en donde se registran las operaciones que el municipio efectúa en un momento determinado y sirve además, para dejar documentada la operación registrada.

El sistema de contabilidad gubernamental se basa en los registros de las diferentes operaciones que realizan los municipios en un documento denominado póliza.


Con el establecimiento del sistema de pólizas para el registro de la actividad financiera municipal, genera la información necesaria para el cumplimiento de los objetivos básicos de la contabilidad de la hacienda pública de los ayuntamientos que son:

• El control de los ingresos, egresos y bienes patrimoniales conforme a las disposiciones legales.

• Análisis, evaluación y control de la información financiera municipal para una adecuada toma de decisiones.

Los datos necesarios que deben contener las pólizas son: la fecha de elaboración, su aplicación contable, concepto de la operación, importe de la operación, nombre y firma de quien elaboró y nombre y firma de quien autorizó.

Es necesario asegurarse que las pólizas deben estar acompañadas del soporte documental que ampare la operación.

4.1.1 Póliza de Ingresos

En la póliza de ingresos se anotan diariamente los Ingresos Ordinarios y Extraordinarios captados por la Tesorería Municipal.

Los elementos básicos que la póliza de ingresos debe contener son:

• Especificación del tipo de póliza.• Nombre del Ayuntamiento.• Columnas para el número de cuenta, número de subcuenta y nombre de las

cuentas.• Columnas para el parcial, el debe y el haber.


• Renglón para sumas iguales.• Espacio para anotar el concepto.• Espacios para anotar quién la formuló, quién la revisó y quién la autorizó.• Espacios para señalar la fecha y número de póliza.

Para elaborar este tipo de pólizas se deben tomar en cuenta todos los documentos que comprueben los ingresos del municipio; asimismo, anotar las claves numéricas correspondientes al catálogo de cuentas.

4.1.2 Póliza de Egresos

Este tipo de póliza se utiliza para registrar las erogaciones que efectúa el municipio.

Los elementos de la póliza de egresos son:

• Especificación del tipo de póliza que se elabora.• Nombre del Ayuntamiento.• Copia(s) del cheque(s) expedido(s) o recibos, notas, etc.• Columna para el número de cuenta.• Columnas para el parcial, el debe y el haber.• Renglón para sumas iguales.• Espacios para señalar quién la formuló, quién la revisó y quién la autorizó.• Espacios para la fecha y el número de póliza.

La póliza de egresos se elabora cada vez que se expida un cheque o haya salida de dinero en efectivo y debe contener los datos de la aplicación contable de acuerdo a las claves del catálogo de cuentas.


4.1.3 Póliza de Diario

La póliza de diario sirve para anotar las operaciones que realiza el municipio y que no implican ingresos ni egresos.

La póliza de diario se elabora para anotar operaciones tales como: pago de un pasivo a otro, adquisiciones a crédito, cobro de documentos descontados, etcétera.

Los elementos que contiene son:

• Especificación del tipo de póliza que se elabora.• Nombre del Ayuntamiento.• Columnas para el número de cuenta, subcuenta y nombre.• Columnas para el parcial, el debe y el haber.• Renglón para sumas iguales.• Espacios para anotar quién la formuló, quién la revisó y quién la autorizó.• Espacios para señalar la fecha y número de póliza.

La utilidad principal de la póliza es dejar evidencia escrita de una operación o grupo de operaciones efectuadas y certificar la autenticidad de las mismas, al adjuntarse los comprobantes.

Debemos elaborar una póliza por cada grupo de cuentas, una vez realizadas y registradas las operaciones financieras en las pólizas, deberá anotarse la información contenida en estas, en los libros Diario y Mayor.

4.2 Libro de Registro de Polizas

El libro de registro sirve para establecer un control y llevar un buen manejo de las pólizas, se debe utilizar un libro de registro por cada tipo de póliza; en estos libros se anotan de forma progresiva y cronológica cada una de las pólizas.


4.3 Libro Mayor

En este libro deberán anotarse los nombres de las cuentas de la contabilidad, su saldo al final del periodo de registro inmediato anterior, el total del movimiento de cargo o crédito a cada cuenta en el periodo y su saldo final.

El libro mayor agrupa todas las cuentas con el fin de que la información contable se recopile con mayor detalle que el que aparece en los estados financieros; también se utiliza como medio de reclasificar y resumir por cuentas la información detallada cronológicamente en el libro diario.

Una vez registradas las operaciones en los libros, se formula la Balanza de Comprobación, documento que nos permite la elaboración de los Estados Financieros.

5. INFORMES CONTABLES MÁS COMUNES

5.1 Corte de Caja

Consiste en la revisión, registro y cierre de los recursos obtenidos y de los gastos efectuados por la Tesorería municipal.

Debe ser llevado a cabo por los encargados de la caja para, posteriormente, ser reportado al Tesorero municipal.

5.2 Balance General

El balance general es la descripción de la situación financiera del municipio en una fecha determinada. Muestra clara y detalladamente los saldos deudores y acreedores del municipio.


5.3 Estado de Resultados

El estado de resultados es un informe que muestra los ingresos del municipio durante un período determinado, en él se señala la fuente principal de ingreso, se deducen gastos y se marca la utilidad neta.

El estado de resultados se utiliza para acompañar los estados financieros.

5.4 Estado de Cambios en la Situación Financiera

Es el estado financiero básico que muestra en pesos constantes los recursos generados o utilizados en la operación, los cambios principales ocurridos en la estructura financiera de la entidad y su reflejo final en el efectivo e inversiones temporales a través de un periodo determinado.

5.5 Estado de Variaciones en el Capital Contable

Es el estado financiero que muestra los cambios ocurridos en el patrimonio de la entidad durante un periodo determinado y su acumulado al final del mismo.

5.6 Informe Anual para la Cuenta Pública

La tesorería municipal tiene la obligación de elaborar un informe anual que contenga una descripción detallada de las operaciones realizadas, considerando los recursos y la aplicación de los mismos. Este informe lo presentará el Presidente Municipal al Ayuntamiento.

105

6. LA CUENTA PÚBLICA

La cuenta pública es el informe que rinden anualmente las administraciones municipales a las Legislaturas de los Estados.

La cuenta pública municipal deberá contener un análisis comparativo de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos con lo realmente aplicado y ejercido, así como una relación de todas las operaciones por conceptos y por partidas presupuestales.También se analizarán las diferencias y se explicarán y justificarán de conformidad con los objetivos planteados en los programas de la administración municipal.

6.1 Integración

En cuanto a los ingresos municipales, la cuenta pública debe contener los siguientes datos:

• Principales lineamientos de la política de ingresos.• Forma en que se aplicó la Ley de Ingresos.• Cantidad total de ingresos recaudados.• Forma en que se realizó la fiscalización.• Recursos provenientes de financiamiento crediticio.• Recursos provenientes de la colaboración ciudadana para financiar las obras y

los servicios públicos.

Respecto a las erogaciones, la cuenta pública deberá contemplar:

• Gastos realizados y sus respectivos comprobantes.• Formas utilizadas para cubrir los programas de obras y servicios públicos.• Avances en el gasto ejercido con relación al presupuesto de egresos aprobado.



• Cantidad total de gasto.• Estructura económica del gasto público municipal, destacando las cantidades

destinadas a cada concepto.

También la cuenta pública municipal deberá contener un análisis presupuestal, es decir, una comparación por partida de gasto entre las cantidades autorizadas y las cantidades ejercidas, de ahí se obtendrán los saldos. Si los gastos rebasan lo autorizado serán saldos negativos, si se presentan ahorros serán saldos positivos.

6.2 Elaboración

La cuenta pública se debe elaborar de acuerdo a los requisitos, formas y procedimientos que señale la Constitución Política del Estado, la Ley Orgánica Municipal y la Ley de Hacienda Municipal que corresponda.

La Tesorería municipal es la dependencia administrativa encargada de elaborar la cuenta pública y el síndico es el responsable de su revisión. Si el síndico no está de acuerdo con el contenido de la cuenta pública, la regresará a la Tesorería para que le hagan los ajustes y correcciones pertinentes.

6.3 Presentación, Aprobación y Envío al Congreso

Una vez aprobada por el síndico, la cuenta pública se envía al Presidente Municipal.

Para la presentación de la cuenta pública municipal es importante observar el marco legal vigente en cada entidad federativa, ya que dicha legislación es la que establece

107

quienes son los responsables de su formulación, así como las formas y plazos para su presentación.

En la mayoría de las entidades federativas las formas, procedimientos específicos y periodicidad para la elaboración, presupuestación y aprobación de la cuenta pública, están señalados en la Ley Orgánica Municipal y en su caso en la Ley de Hacienda Municipal de cada Estado.

Con base en estas disposiciones, el Presidente Municipal es el encargado de presentar la cuenta pública al Ayuntamiento en sesión de Cabildo, éste la analizará, discutirá y, en su caso, la aprobará. Si el Ayuntamiento considera que la cuenta pública necesita ajustes o correcciones, la regresará a la tesorería.

6.4 Fiscalización y Finiquito

Una vez que el Cabildo aprueba la cuenta pública, el Secretario del Ayuntamiento por instrucción del Presidente Municipal, la enviará al Congreso del Estado.

Ahí, los Organismos de Fiscalización de las Legislaturas de los Estados revisarán el documento, considerando los Principios de Contabilidad Gubernamental y las demás disposiciones legales aplicables y verificando si los resultados corresponden a la necesidad de ingreso y gasto y emitirá un dictamen que someterá al Congreso.



Revisión de la Cuenta PúblicaLos programas y su ejecución se sujetaron a los términos y montos Aprobados.

Las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, se ajustan a los conceptos y a las partidaspertinentes.

Las conductas que den lugar al fincamiento de responsabilidades administrativas y en su caso, a la imposición de sanciones.

El cumplimiento de los programas autorizados

Si los recursos provenientes del financiamiento seobtuvieron en los términos autorizados y se aplicaron conla periodicidad y forma establecidas por la Ley y demás disposiciones aplicables, y si se cumplieron loscompromisos adquiridos en los actos respectivos.

Determinar la gestión financiera de las entidadesfiscalizables, en sus programas y procesos concluidos.

Si la gestión financiera cumple con las leyes, decretos,reglamentos y demás disposiciones aplicables en materia de sistemas de registro y contabilidad gubernamental;contratación de servicios, obra pública, adquisiciones,arrendamientos, conservación, uso, destino, afectación,enajenación y baja de bienes muebles e inmuebles,almacenes y demás activos y recursos materiales.

Si se ajustan a la Ley, la recaudación, administración,manejo y aplicación de recursos federales, estatales y municipales en términos de los convenios respectivos; los actos, contratos, convenios, concesiones u operacionesque las entidades fiscalizables celebraron o realizaron.

Los organismos de Fiscalización de las Legislaturas de los Estados, a efecto de revisar la cuenta pública,

verificarán si la información entregada por lasentidades municipales cumple debidamente con:


El Dictamen derivado de la Glosa de la Cuenta Pública comprende:

a) El resultado de la revisión de la Cuenta Pública.b) La fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas respecto

de la consecución de sus objetivos, metas y satisfacción de las necesidades correspondientes.

c) Los resultados de la gestión financiera.d) La comprobación de que las entidades fiscalizadas se ajustaron a lo dispuesto

en las respectivas Leyes de Ingresos, Presupuesto de Egresos y en las demás normas aplicables en la materia.

e) El análisis de desviaciones presupuestales.f) Comentarios de los auditados.g) Irregularidades detectadas en el manejo o uso de recursos.h) Las observaciones y recomendaciones derivadas de la revisión.

La finalidad de las revisiones es determinar si el resultado de la gestión financiera en el ejercicio al que corresponda, fue congruente o no con el presupuesto de ingresos, egresos y demás disposiciones aplicables.

Si la cuenta pública es aprobada, el Congreso informará al Presidente Municipal su conformidad para el cierre del ejercicio contable correspondiente, a través de un oficio denominado finiquito.


Bibliografía

Castro Vázquez, Raúl. Contabilidad Gubernamental Federal-Estatal-Municipal, Instituto Mexicano de Contadores Públicos A.C., Segunda edición, México, 1999.

Asociación Nacional de Organismos de Fiscalización Superior y Control Gubernamental A.C. Manual de Contabilidad Gubernamental, México.

Departamento de Desarrollo y Asesoría, Subdirección de Evaluación, Órgano Superior de Fiscalización del Estado de México, Manual para la elaboración del informe mensual y la cuenta pública de las Entidades municipales, México, 2005.

Dirección de normas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Manual del Sistema Integral de Contabilidad Gubernamental, México, 2004.

GUÍA TÉCNICA 4

ADMINISTRACIÓN DELOS SERVICIOS PÚBLICOS

MUNICIPALES

ÍNDICE

Introducción. 115

1. El Municipio y los Servicios Públicos Municipales. 117

2. Marco Jurídico para la prestación de los Servicios Públicos Municipales. 118

3. Organización Político-Administrativa del Municipio. 119

4. Los Servicios Públicos Municipales. 123

5. Administración de los Servicios Públicos Municipales. 134

6. Planeación estratégica en la prestación de los Servicios 137 Públicos Municipales.

Bibliografía 139

INTRODUCCIÓN

El gobierno municipal es el nivel de gobierno más cercano al ciudadano, la administración municipal de acuerdo al artículo 115 para la prestación de servicios públicos, actúa como un ente responsable que se legitima a través de actos de gobierno en el cumplimiento de demandas sociales.

La presente guía pretende introducir a funcionarios, a usuarios de los servicios públicos municipales y a los interesados en conocer el funcionamiento y operatividad de la administración municipal en la prestación de los servicios públicos que ofrece al ciudadano y que necesita la población en general, por tal motivo la guía se desagrega de la manera siguiente: El municipio y los servicios públicos municipales; Marco jurídico para la prestación de los servicios públicos municipales; organización político-administrativa del municipio; los servicios públicos municipales; la administración de los servicios públicos municipales y la planeación estratégica en la prestación de los servicios públicos municipales.

1. EL MUNICIPIO Y LOS SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES

El municipio es “una persona jurídica de derecho público, compuesta por un grupo social humano interrelacionado por razones de vecindad al estar asentado permanentemente en un territorio dado, con un gobierno autónomo propio y sometido a un orden jurídico específico, con el fin de mantener el orden público, prestar los servicios públicos indispensables para satisfacer las necesidades más elementales de carácter general de sus vecinos y realizar las obras públicas municipales requeridas por la comunidad17.

El municipio como nivel de gobierno cercano al ciudadano, debe armonizar la relación social y la organización vecinal además de gestionar las necesidades de la comunidad o colonia, así como proponer formas para atender los reclamos sociales, define el vinculo entre la sociedad y el gobierno municipal para traducir en resultados las acciones de gobierno.

El servicio público surge como una respuesta a las necesidades comunes que tienen los seres humanos al vivir en colectividad, las cuales son satisfechas por el sector público a través de acciones del gobierno. Dada la importancia de los servicios públicos municipales se debe profundizar en su atención e identificación el marco jurídico, del municipio establece los recursos económicos, humanos, tecnológicos, y materiales destinados a su funcionamiento y operación.

La presente guía está dirigida hacia los municipios y servidores públicos en proceso de asumir responsabilidades y resalta la importancia de que la prestación de servicios

17 Jorge Fernández Ruiz, Servicios Público Municipales, INAP, 2002


públicos tiene el fin de acercar la acción gubernamental hacia la comunidad. La organización de esta guía introduce al interesado a la dinámica municipal, sin entrar al detalle de los procedimientos y operaciones técnicas para cada servicio público en particular.

2. MARCO JURÍDICO PARA LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES

• Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 115.• Leyes Federales: Ley de Aguas, Ley de Planeación, Ley Agraria, Ley General del

Equilibrio Ecológico, Código Federal de Procedimientos Electorales.• Constitución Política Estatal.• Leyes estatales. (De la materia específica)• Ley de Planeación Estatal.• Ley Orgánica del Estado.• Código Financiero.• Bando Municipal.• Reglamentos municipales: Reglamento Interno del Cabildo, Reglamento Interno

de la Administración Municipal, Reglamento Municipal de Servicios Públicos, por mencionar sólo algunos.

119

3. ORGANIZACIÓN POLÍTICO-ADMINISTRATIVA DEL MUNICIPIO

• Organización Político-Administrativa. El Ayuntamiento se integra de la siguiente forma:

El tamaño, el nivel de desarrollo y la población del municipio son determinantes por la composición del Ayuntamiento, la administración pública y la cantidad de demandas sociales que el Presidente Municipal tiene que atender y resolver a través de la Administración Pública Municipal.18 Código Federal de Procedimientos Electorales.

Administración de los Servicios Públicos Municipales

1 Presidente.2 Síndicos.11 Regidores de mayoría relativa.1 Síndico y 5 Regidores de representación proporcional.18

Población. Estructura del Cabildo.

Hasta 150 mil habitantes. 1 Presidente.1 Síndico.6 Regidores de mayoría relativa.2 Regidores de representación proporcional.

De 150 mil hasta 500 mil habitantes. 1 Presidente.1 Síndico.7 Regidores de mayoría relativa.3 Regidores de representación proporcional.

De 500 mil hasta 1 millón de habitantes. 1 Presidente.2 Síndicos.9 Regidores de mayoría relativa.4 Regidores de representación proporcional.

Más de 1 millón de habitantes.


El presidente municipal

Representa el “órgano ejecutor” de los acuerdos del Ayuntamiento; entre sus facultades está el ser representante legal del municipio, encargado de la “función ejecutiva” del Cabildo; de proponer los nombramientos del secretario, tesorero y los titulares de las dependencias y organismos auxiliares de la Administración Pública municipal; Controlar y concertar previo acuerdo del Ayuntamiento la prestación de los servicios públicos, por terceros o con el concurso del Estado o de otros ayuntamientos, vigilar la correcta inversión de fondos públicos, informar por escrito al Ayuntamiento el estado que guarda la administración municipal, etc. Por disposición de las Leyes Orgánicas Municipales, en general, se asignan las comisiones más delicadas al propio Presidente Municipal, como son la de Gobernación y reglamentos, la de Policía, Seguridad Pública y Prevención social, entre otras.19

Síndicos

Tienen a su cargo la procuración, defensa y promoción de los intereses municipales, la representación jurídica de los ayuntamientos de los litigios en los que ellos sean parte; la gestión de negocios de la hacienda municipal; inventario de bienes muebles e inmuebles, firmar la cuenta pública; etc. No tiene facultades ejecutivas.20

Regidores

El cuerpo de regidores representa el número mayor de integrantes del Ayuntamiento; su función básica, por ende, es formar parte del cuerpo deliberante o Cabildo, teniendo voz y voto en las decisiones del Ayuntamiento. Tienen a su cargo la vigilancia y atención 19 Ley Orgánica Municipal. Prontuario de Legislación Financiera 2007. Gobierno del Estado de México21 Ley Orgánica Municipal. Prontuario de Legislación Financiera 2007. Gobierno del Estado de México

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del ramo de la administración municipal que le sea encomendado; forman parte de las comisiones que integra el Ayuntamiento y las que le designe el Presidente Municipal, suple las ausencias temporales del Presidente Municipal, promueven la participación ciudadana en apoyo a los programas que formule y apruebe el Ayuntamiento, etc. No tienen facultades ejecutivas.21

Comisiones

Son órganos auxiliares integrados por los miembros del Ayuntamiento para estudiar, examinar y resolver los problemas municipales y vigilar que se ejecuten sus disposiciones y acuerdos, por la Administración Municipal. Los asuntos aprobados en el Cabildo en cada una de las comisiones se ejecutan en las áreas administrativas asimismo, el número y materia de las comisiones varía de acuerdo con las características del municipio.

Los Ayuntamientos expiden diversos ordenamientos legales como son: bandos municipales, ordenanzas, reglamentos, acuerdos de Cabildo con la obligatoriedad de ejecutarse; circulares y otras disposiciones administrativas.

3.1. Administración Pública Municipal

El brazo ejecutor del Plan Municipal de Desarrollo, de las decisiones del Presidente Municipal y de las decisiones del Cabildo es la Administración Pública Municipal y sus áreas ejecutivas que cumplen las decisiones a través de actos administrativos: “Acto Administrativo Municipal, toda manifestación unilateral y externa de la voluntad del municipio, emitida por conducto de sus órganos representativos, tendiente a crear, reconocer, modificar, transmitir, declarar o extinguir derechos u obligaciones de acuerdo a las atribuciones y competencias de orden público que las leyes le otorgan”.22

21 Ley Orgánica Municipal. Prontuario de Legislación Financiera 2007. Gobierno del Estado de México22 Quintana Roldán, Carlos F. Derecho Municipal. Editorial Porrúa. 2002.



Un ejemplo de una estructura administrativa de un municipio rural sería:

AYUNTAMIENTO

PRESIDENTEMUNICIPAL

SECRETARÍA DELAYUNTAMIENTO

TESORERÍAMUNICIPAL

CONTRALORÍAINTERNA

COMANDANCIADE

POLICÍA

OFICINA DEOBRAS

SERVICIOSPÚBLICOS ADNIMISTRACIÓN

DESARROLLOSOCIAL

Secretarios

Los secretarios del Ayuntamiento son nombrados a propuesta del Presidente Municipal, removidos por acuerdo mayoritario. Sus facultades están determinadas en la Ley Orgánica Municipal.

Tesorero

Es nombrado por el Ayuntamiento a propuesta del Presidente Municipal, según lo establezca la ley orgánica. La Tesorería municipal es el órgano de recaudación de los ingresos y el encargado de efectuar las erogaciones.

123

4. LOS SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALESDefinición

Servicios Públicos Municipales. Existen diversas definiciones, retomamos dos que se aproximan a explicar la tarea que actualmente debe cumplir el municipio en la prestación de los Servicios Públicos Municipales:

a) “Surgen como una respuesta a las necesidades comunes que tienen los seres humanos al vivir en colectividad, las cuales son satisfechas por el sector público a través de acciones y tareas que lleva a efecto la administración pública en tanto representa una organización por funciones y esta encaminada a la satisfacción de las necesidades de los individuos que viven en su circunscripción territorial.”23

Jorge Fernández los define como un área con capacidad técnica:

b) “Servicio público es toda actividad técnica destinada a satisfacer una necesidad de carácter general, cuyo cumplimiento uniforme y continuo deba ser permanente asegurado, regulado y controlado por los gobernantes, con sujeción a un mutable régimen jurídico exorbitante del derecho privado, ya por medio de la Administración Pública, bien mediante particulares facultados para ello por autoridad competente, en beneficio indiscriminado de toda persona.24

Los servicios públicos municipales juegan un papel fundamental dentro de las funciones que desempeña el Ayuntamiento, ya que a través de ellos se refleja el buen funcionamiento de la administración y se responde a las demandas planteadas por la comunidad para mejorar las condiciones de vida, “La función tiene por fin satisfacer la necesidad pública, sea del Estado o de las personas de derecho público creadas

23 Añorve Baños, Manuel. Servicios Públicos Municipales. Porrúa 1998.24 Fernández Ruiz, Jorge. Servicios Público Municipales, INAP, 2002.



por éste, a diferencia del servicio cuyo propósito es de satisfacer necesidades de carácter general, estimadas como la suma de muchas necesidades individuales.”25 La administración de los servicios públicos consiste en la forma en que se organiza la Administración Pública Municipal para ofrecer los servicios públicos a la ciudadanía. El artículo 115 constitucional, fracción III. Cita las funciones y los servicios públicos municipales que son objeto del nivel de gobierno municipal y expresamente los señala como una obligación y faculta al municipio para su ejercicio los cuales son:

“III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;

b) Alumbrado público.c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;d) Mercados y centrales de abasto.e) Panteones.f) Rastro.g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía

preventiva municipal y tránsito; yi) Los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones

territoriales y socio-económicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.”26

25 Fernández Ruiz, Jorge. Servicios Público Municipales, INAP, 2002. 26 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

125

En apego a la Constitución, los municipios deberían atender los señalados, y garantizar el aprovisionamiento de estos servicios a la población. El municipio constitucionalmente tiene la potestad para crear, transformar y prestar los servicios públicos a su cargo. Su compromiso con la comunidad es lograr la eficiencia en los servicios públicos, vital en la relación entre el Ayuntamiento y la comunidad; la Administración Pública será eficiente si los servicios públicos satisfacen las demandas de la comunidad.

4.1 Servicios que el artículo 115 obliga ha realizar al nivel de gobierno municipal

Agua Potable

Este servicio se desagrega en dos funciones: primero abastecer el agua en condiciones sanitarias adecuadas al uso y consumo humano y el alejamiento y disposición de las aguas servidas y los desechos a lugares convenientes para que se les pueda tratar y finalmente asegurar el rehúso o vertido de los cauces naturales sin que esto ocasione el deterioro ecológico y preservar los recursos naturales.

En los municipios se ha hecho una gran inversión en infraestructura hidráulica y equipo, para llevar el agua potable a los domicilios. En general se presta el servicio en coordinación con Organismos Operadores Estatales de Agua y en los municipios por Organismos Descentralizados de Agua. Los procesos básicos de este servicio son: Conducción de agua, potabilización de agua, redes de distribución, instalación de medidores, cobro oportuno del consumo del líquido.

Drenaje y alcantarillado

Es un servicio vital para la vida municipal, en la urbanización, higiene y salud de la población municipal. “Es una actividad técnica, destinada a satisfacer la necesidad de



carácter general de recolectar, alejar y disponer de las aguas servidas y de las pluviales, para su tratamiento, reutilización o reencauzamiento, sin deterioro del ecosistema, cuyo cumplimiento, uniforme y continuo debe ser permanentemente asegurado, regulado y controlado por el poder público, con sujeción a un régimen de derecho público, para el aprovechamiento indiscriminado de toda persona.”27 El saneamiento de los centros de población en los municipios se debe planear y resolver disminuyendo el deterioro ecológico del entorno y de los recursos naturales que este servicio ocasiona. Procesos básicos del servicio de alcantarillado: construcción de la red de alcantarillado (sanitario y fluvial), conservación de la red de alcantarillado, tratamiento de aguas negras, etc.

Los servicios de suministro de agua potable, drenaje y alcantarillado generalmente se atienden en los municipios de manera conjunta por Organismos Operadores Descentralizados.

Alumbrado Público

Consiste en establecer y mantener un sistema de iluminación por medio de energía eléctrica en los sitios públicos que permita la visibilidad nocturna de la población así como su seguridad. Es un servicio altamente especializado por los estudios que se tienen que hacer para introducirlos a una ciudad, pueblo etc. Su operación y mantenimiento se hacen con apego a procedimientos, especificaciones y normas de calidad que van de la mano con el desarrollo tecnológico de la industria eléctrica. La administración municipal debe hacer gestiones en la CFE, para llevar la energía eléctrica a todos los domicilios. El elevado costo en la prestación se complica por el elevado costo de su instalación y mantenimiento, este aspecto afecta la capacidad financiera de los ayuntamientos.27 Servicios Público Municipales, Jorge Fernández Ruiz INAP, 2002.

127

Limpia

Es una actividad técnica que consiste en el aseo de las calles y de los lugares públicos urbanos, complementando por el retiro y recolección de basura y residuos sólidos de tales sitios, y su transporte a zonas idóneas de almacenamiento para que se proceda a su clasificación tratamiento y adecuada disposición final. Con el fin de preservar el medio ambiente, el impacto directo en la salud, vgr. Se crean programas como “Ciudad limpia” para ofrecer un servicio eficiente se debe contar con: personal, planeación de rutas, mantenimiento de vehículos y equipo.

Mercados y centrales de abasto

Establecimiento, organización y funcionamiento de instalaciones adecuadas para la comercialización de mercancías o servicios de primera necesidad, en condiciones de higiene adecuada. La función, promoción y organización del abasto en el municipio en lugares fijos de acuerdo a las características económicas de un territorio, ha sido siempre, atribución de la autoridad municipal.

Panteones

Asegurar el funcionamiento y operación de panteones como sitios adecuados para las inhumaciones, exhumaciones, cremación de cadáveres y restos humanos. El Ayuntamiento es el encargado de otorgar permisos para los cementerios oficiales, a cargo del Ayuntamiento como para los particulares o concesionados en el ámbito territorial del municipio, recibiendo como contraprestación el cobro de los derechos al servicio prestado. Las dependencias que intervienen en el funcionamiento de los panteones son: Ayuntamiento, el Registro Civil, a la Tesorería municipal, Agencia del ministerio público, autoridades sanitarias federales y estatales, etc.



Rastro

Es la instalación física que se destina al sacrificio de animales que posteriormente serán consumidos como alimento por la población, para cumplir con su cometido cuenta con personal, equipo y herramientas necesarios para la operación. Su objetivo es proporcionar instalaciones adecuadas para que los particulares realicen el sacrificio de los animales mediante procedimientos más convenientes e higiénicos al consumo de la población. Los servicios son: matanza o sacrificio de ganado, evisceración de animales, esquilmos y desperdicios, distribución de carnes. Rastros tipo TIF ofrecen servicios regionales a varios municipios. El servicio de Rastros es administrado directamente por los propios ayuntamientos o por concesión a los particulares, siendo de especial importancia los derechos que aquel cobra por matanza. Derechos establecidos por los congresos locales que generalmente son muy bajos.

Calles, parques y jardines

Conjunto de acciones que se orientan hacia el alineamiento, el trazo y la construcción, ampliación y mantenimiento de las vías públicas, así como brindar a la población lugares de esparcimiento, áreas verdes como pulmones urbanos. Estos servicios contribuyen a crear y mantener la imagen rural o urbana del municipio.

Seguridad Pública.

Es el conjunto de actividades especiales de carácter técnico que realiza el Ayuntamiento para regular el orden público y el tránsito vehicular y peatonal, basado en leyes y reglamentos. Este servicio tiene que ver con los valores más preciados de la ciudadanía, como son la garantía del ejércicio de la libertad, la integridad y el patrimonio. Es un compromiso para la prevención de la delincuencia, haciéndose necesaria la participación

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de la comunidad para mejorar el servicio. Su función es ser auxiliar del Poder Judicial y del Ministerio público, toda vez que éste último es el encargado de perseguir delitos de orden común.

4.2 Otros Servicios. Artículo 115 “los demás servicios que determinen las legislaturas locales”

En el artículo115 constitucional se expresa: “Los demás (Servicios Públicos) que las Legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.” Significa que el municipio puede prestar servicios públicos que le autorice la legislatura local o que por acuerdo del Cabildo se decida ejercer dentro del ámbito territorial municipal, como los que a continuación se describen:

Bomberos

Es una actividad técnica encargada de mantener un equipo de bomberos que deben estar listos para atender las emergencias en las que los solicitan procurando siempre salvar la vida de las personas que están en peligro en incendios, desastres, etc.

Transporte

Regular y ordenar el transporte dentro del territorio. Se puede crear un “servicio de transporte colectivo urbano, como una actividad técnica, realizada con el propósito de satisfacer la necesidad de carácter general consistente en el traslado de las personas de un lugar a otro, dentro de una ruta fija y de acuerdo a horarios preestablecidos con sujeción a un régimen jurídico del derecho privado.”28

28 Servicios Público Municipales, Jorge Fernández Ruiz INAP, 2002.



Obras Públicas

Es una actividad municipal fundamental para la construcción de la infraestructura y equipamiento urbano que requiere la población, para destinarlos al uso público, se realiza a través de un programa anual de obra pública donde se incluyen las obras priorizadas para construir por ejemplo: escuelas, centros de salud, banquetas, guarniciones, tanques de agua, etc. Se realizan por varias fuentes de recursos y por contrato o por administración.

Ecología

El municipio ha adquirido facultades en Ecología para evitar el deterioro ecológico y determinar zonas de reserva ecológica, etc. En el ámbito territorial del municipio se deben tomar medidas para evitar la contaminación de ríos, mantos freáticos, la tala de árboles clandestina, etc., para cuidar los recursos naturales.

Desarrollo Urbano

En términos de las leyes federales y estatales están facultados para aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, participar en la creación y administración de las reservas territoriales, otorgar licencias y permisos para construcciones, etc. En Cabildo se aprueba el cambio de uso de suelo vgr. cambio de uso de suelo de rural a industrial o urbano, la autorización de centros de población, de construcción de obras, etc.

Asistencia social

Son los programas dirigidos para los grupos de la población con mayor necesidad: tercera edad, discapacitados, etc. Se llevan a cabo a través del área de Desarrollo Integral de la Familia (DIF) o de programas dirigidos a grupos vulnerables.

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Desarrollo social

Con programas enfocados para lograr un desarrollo equitativo, disminuir la brecha de desigualdad y mejorar el nivel de vida de la sociedad como: vivienda, combate a la pobreza, apoyo al campesino, electrificación y becas a niños marginados.

Salud

Es una actividad técnica que tiene el fin de proteger la salud física y mental del individuo debe ser asegurado y regulado por los gobernantes. En la Ley General de Salud, se entiende por salud el conjunto de acciones realizadas en beneficio del individuo y de la sociedad en general, destinadas a la protección, restauración de la salud de la persona y de la colectividad. La atención a las necesidades municipales en materia de salud, se resuelve coordinándose con las dependencias estatales y federales.

Desarrollo Económico

Generar actividades que fomenten el desarrollo económico del municipio. Integra a todas las áreas y servicios que impulsan el desarrollo económico, productivo o que generan ingresos a la dinámica municipal y se traducen en un crecimiento económico del municipio.

Educación

Es un derecho universal y una garantía individual de acuerdo a la Constitución de México. El municipio tiene la obligación de apoyar a que se dé el proceso de enseñanza en cada una de las escuelas ubicadas en su territorio y es la “Actividad técnica encaminada a satisfacer la necesidad de carácter general de lograr el pleno desarrollo de la personalidad humana”29.

29 Fernández Ruiz, Jorge. Servicios Públicos Municipales, INAP, 2002.



Protección Civil

Es el área técnica responsable de prestar apoyo a los ciudadanos en caso de algún accidente o desastre, es un servicio que se difunde a partir de los sismos que sucedieron en 1985 en la ciudad de México, y se impulsan como una área necesaria en cada municipio.

Contraloría

Es el área técnica encargada de vigilar y controlar el cumplimiento de normas y procedimientos por los empleados y funcionarios públicos en el ejercicio de su función, también que los recursos públicos se apliquen en acciones y obras concretas que beneficien a la sociedad. Participa en la firma de la Cuenta Pública Municipal.

Empleo

Es el área encargada de buscar en diversas empresas, dependencias, etc., vacantes o empleos, así como difundir y convocar a las personas sin empleo a ocupar esas vacantes.

Turismo

El objetivo de esta área es impulsar las zonas con vocación turística en lugares rurales, de arquitectura original, arqueológicos o urbanos para difundir su origen y así crear programas de difusión que generen recursos alternativos al municipio.

Fomento Agropecuario

Es el área técnica encargada de apoyar a los productores del campo del municipio con programas que impulsen la producción agrícola, forestal, ganadera, etc. Gestionando

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programas y recursos en dependencias federales, estatales que ofrezcan apoyos a la siembra y producción agropecuaria.

Fomento Industrial

Es el área que tiene la encomienda de coordinar los esfuerzos productivos y de inversión de las empresas o industrias ubicadas en el territorio municipal y brindar la accesoria y las gestiones que necesitan las empresas en instancias estatales y federales.

Comunicación

Es el órgano responsable de comunicar las obras y acciones importantes de la administración municipal hacia la población del municipio y la opinión pública; la comunicación debe ser eficiente a través de diferentes medios, revistas, periódicos locales, página Web, etc.

Bibliotecas

La responsabilidad de diseñar un sistema municipal de bibliotecas con el fin de impulsar en las comunidades y colonias el hábito de la lectura en la población municipal. “Es la actividad técnica destinada a satisfacer indiscriminadamente la necesidad de carácter general de leer, consultar libros, revistas e impresos”30 servicio administrado por el Estado.

Expediciones de pasaportes y licencias de conducir

Son servicios públicos que se han acercado a la población se realiza en forma coordinada de acuerdo a las normas requeridas por las dependencias federales y estatales en cada materia.30 Fernández Ruiz, Jorge. Servicios Públicos Municipales. INAP, 2002.



Estacionamiento

Es una actividad orientada a satisfacer la necesidad de disponer de un lugar para estacionar vehículos de autotransporte en un punto cercano al lugar de origen o destino, en condiciones seguras, cuyo cumplimiento debe ser asegurado por el poder público con sujeción a un régimen de derecho privado.

5. ADMINISTRACIÓN DE LOS SERVIDOS PÚBLICOS MUNICIPALES

Después de conocer con detalle la variedad de servicios públicos que ofrece el municipio a la ciudadanía podemos introducirnos en las diversas formas en que se administra su prestación a la población en general iniciando por explicar los principios esenciales del servicio público y las formas de administración de estos. Los servicios públicos municipales tienen un papel fundamental dentro de las funciones que desempeña el Ayuntamiento, a través de ellos se refleja el buen funcionamiento de la administración y se responde a las demandas planteadas por la comunidad para mejorar las condiciones de vida de los habitantes de su demarcación territorial municipal.

Principios o caracteres esenciales del servicio público

Generalidad

Es conocida como universalidad, la generalidad del servicio público consiste en la posibilidad de que toda persona lo use, previa satisfacción de los requisitos señalados en su norma jurídica, sin más límite que la capacidad del propio servicio.

135

Igualdad

Llamada también uniformidad, la igualdad es circunstancial a todo servicio público, y estriba en el trato igual o uniforme que debe darse indiscriminadamente a todos sus usuarios, sin que ello impida establecer diversas clases o categorías de usuarios, siempre y cuando dentro de cada categoría se dé trato igual a todos los comprendidos en la misma.

Regularidad

El servicio público se debe prestar conforme a la normatividad jurídica, que lo regula.

Continuidad

El carácter esencial en la prestación de un servicio público es su continuidad, en cuya virtud el servicio no puede interrumpirse dentro de lo previsto en la propia regulación.

Obligatoriedad

En la obligatoriedad entraña el deber del Estado de asegurar su prestación por todo el tiempo que subsista necesidad de carácter general.

Gratuidad

Cuando lo prestan las áreas administrativas de un nivel de gobierno federal, estatal o municipal; si lo prestase un particular no se podría considerar la gratuidad dado que ellos persiguen el lucro.



Formas de Administración

Tomando en cuenta las insuficiencias financieras y administrativas de los municipios del país esta en su alcance la posibilidad de coordinación con el estado respectivo y la de asociarse con otros municipios del propio estado para la prestación de servicios públicos. Esta particularidad permite que dos o más municipios se organicen e inicien proyectos conjuntos de desarrollo local o regional.

Los servicios públicos por estar destinados a la satisfacción de las necesidades de carácter general, son actividades atribuidas a la administración pública y que las realiza directamente, o de manera directa por medio de particulares bajo un régimen jurídico de derecho privado.

La prestación de los servicios públicos municipales se dá a través de estructuras organizacionales determinadas a cargo de entes de derecho público, o bien de personas físicas o morales mediante diversas formas o modos de gestión.

Formas de gestión de los servicios públicos por medio de particulares.

A) Prestación por instituciones de derecho público: administración municipal centralizada, de órganos municipales desconcentrados (empresas de participación municipal mayoritaria o delegaciones), de organismos descentralizados, de fideicomisos públicos, etc.

B) Prestación por entes de Derecho Social. C) Prestación por entes de Derecho Privado. Por medio de particulares a través de

figuras como la concesión a un particular de un servicio público, etc.

Los municipios al estar obligados para la prestación de los servicios públicos, debido a sus problemas financieros pueden recurrir al uso de formas jurídicas establecidas como

137

es el caso de la concesión, es una forma a través de la cual los particulares prestan un servicio público y la concesión como figura jurídica por medio de la cual los particulares a nombre y representación del gobierno puede explotar bienes o servicios públicos.

Tipo de suministro del servicio público

Servicio privado

Se consumen individualmente y el usuario no puede administrarlos sin el consentimiento del productor.

Servicios por cuota

Se consumen de manera conjunta, pero los usuarios deben pagarlos; quienes no lo hagan pueden ser excluidos sin dificultad.

Servicios públicos

Se consumen en conjunto y es imposible excluir a alguno de su uso.

6. PLANEACIÓN ESTRATÉGICA EN LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES

La Constitución nos habla de funciones que debe atender el gobierno municipal, a través de los servicios públicos municipales, su prestación esta planeada en el Plan de Desarrollo Municipal y los actuales modelos de planeación contienen la Planeación Estratégica que nos permite definir los planes municipales con la siguiente metodología:

• Misión: Define la razón de ser del Ayuntamiento o área especifica.• Visión: El lugar a donde se quiere llegar.



• Objetivos: Del gobierno municipal en turno o de un área especifica.• FODA. Permite hacer un análisis de la coyuntura del municipio o área.• Estrategias: Son las directrices a seguir en el periodo de gobierno o área.• Metas. Se definen para cada área en particular o acciones que el gobierno quiere

cumplir.• Programas, procesos, proyectos y acciones: Son las actividades que cada área

se programa a realizar para cumplir las metas y los objetivos.• Evaluación del desempeño: Es la forma a través de la cual se va a medir, controlar

y evaluar la actividad de cada área en particular y la realización de programas, procesos, etc., en el ejercicio de los recursos públicos y el cumplimiento de las demandas sociales.

La metodología utiliza el enfoque sistémico y permite que la organización municipal cumpla su razón de ser de acuerdo a normas establecidas en cada servicio público en particular para cumplir con eficiencia los compromisos que se contraen con la ciudadanía.

La planeación estratégica inmersa en el plan municipal de desarrollo permite que la administración de los servicios públicos se realice de manera conjunta en cada área administrativa e integralmente en toda la administración municipal, alineando los objetivos y estrategias del plan municipal de desarrollo con los objetivos de las áreas operativas y se exprese en resultados concretos que resuelvan las demandas ciudadanas.

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Bibliografía.

Código Federal de Procedimientos Electorales.Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.Quintana Roldán, Carlos F. Derecho Municipal, Porrúa, 2002.Ley Orgánica Municipal. Prontuario de Legislación Financiera 2007. Gobierno del Estado de México.Manual de Servicios Públicos Municipales. BANOBRAS-INAP, 1997.Fernández Ruiz, Jorge. Servicios Públicos Municipales, INAP, 2002.Añorve Baños, Manuel. Servicios Públicos Municipales, Porrúa, 1998.Acosta Romero, Miguel. Teoría General del Derecho Administrativo. Porrúa, 2004.


GUÍA TÉCNICA 5

LA LEY DE INGRESOSMUNICIPALES

ÍNDICE

Introducción 145

1. Ley de Ingresos Municipales 147

2. Los Ingresos Municipales 148

3. Clasificación de Ingresos Municipales 149 A. Los Impuestos 151 B. Los Derechos 152 C. Los Productos 153 D. Los Aprovechamientos 154 E. Las Participaciones 155

4. Categorías de la Carga Impositiva 157

5. Elaboración del Proyecto de Ley de Ingresos Municipales 160 Marco Jurídico

6. Aprobación de Proyecto, Ratificación y Transparencia de la Ley 162 de Ingresos Municipales

7. Aplicación de la Ley de Ingresos Municipales 163 Procedimiento de Recaudación 165 Procedimiento Económico–Coactivo 166

Bibliografía 167

INTRODUCCIÓN

Para dar cabal cumplimiento del mandato constitucional de las funciones encomendadas al municipio, se requiere de la recaudación de ingresos suficientes y oportunos, que le permitan satisfacer las necesidades y demandas sociales programadas.

La recaudación de ingresos municipales se encuentra fundamentada en el marco constitucional31, tarea que le corresponde a la Tesorería Municipal por el cobro de conceptos, decretados expresamente en el Código Financiero y Ley de Ingresos de los estados, aprobada y expedida por la Legislatura local de las entidades de manera anual.

Por la importancia que reviste la Ley de Ingresos Municipales, esta guía contiene de una manera general los conceptos de ingresos, las categorías para determinar las cantidades que deberán cobrar las tesorerías y el procedimiento para la elaboración del Proyecto de Ley de Ingresos. Asimismo, se incluye un ejemplo de cómo está estructurada dicha ley, a efecto de que los servidores públicos municipales conozcan su contenido y puedan elaborar su respectivo Proyecto de Ley de Ingresos.

Para la aplicación de esta guía, se deberá tomar en cuenta, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Código Fiscal de la Federación y las leyes fiscales respectivas de cada estado. (Código Financiero de los Estados, Ley de Ingresos Municipal, Ley de Coordinación Fiscal, Ley de Hacienda Municipal).

31 “Son obligaciones de los mexicanos: Contribuir para los gastos públicos así de la Federación, como del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.” (Fracción IV del Artículo 31 Constitucional).

1. LA LEY DE INGRESOS MUNICIPALES

Es la base jurídica, en la que se señala los conceptos, cuotas y tarifas que deben recaudar los ayuntamientos para cubrir su gasto público y demás obligaciones a su cargo32.

• La Ley de Ingresos Municipal determina los conceptos que se causarán y recaudarán durante un ejercicio fiscal (primero de enero al treinta y uno de diciembre),

• Contiene una enumeración de los impuestos, derechos por la prestación de servicios, productos, aportaciones de mejoras, aprovechamientos, ingresos derivados del sector auxiliar, ingresos derivados de los sistemas nacionales de coordinación fiscal y estatal de coordinación hacendaria, así como los ingresos derivados de financiamiento, por operaciones de crédito.

• La determinación de los conceptos a recaudar, será por decreto de las legislaturas locales de cada entidad.

De conformidad con el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el proyecto de esta ley debe ser elaborado por los municipios, con estricto apego a lo dispuesto en la Constitución Política de cada estado, el Código Fiscal de la Federación, la Ley de Coordinación Fiscal, la Ley de Ingresos para los Municipios o Ley de Hacienda Municipal, según corresponda a cada entidad federativa, y demás disposiciones fiscales vigentes en cada entidad para ser aprobada por la legislatura local de cada estado.

32 Gasto necesario que la entidad municipal realizará para el desarrollo legal de sus atribuciones.


2. LOS INGRESOS MUNICIPALES

Los ingresos de los ayuntamientos se obtienen por aprobación de la legislatura local de cada entidad, se estructuran en base a todos los recursos financieros que recibe el municipio, a través de la Tesorería, por el cobro de los conceptos establecidos en la Ley de Ingresos.

El municipio sólo tiene la facultad y función de recaudar estos ingresos, así como la libre administración de los mismos.

Los ingresos públicos se clasifican en dos grupos:

• Ingresos ordinarios.• Ingresos extraordinarios.

Los ingresos ordinarios son los que se perciben regularmente, repitiéndose en cada ejercicio fiscal y se destinan a cubrir los gastos ordinarios del municipio; este tipo de ingreso es derivado de las funciones propias del municipio.

Los ingresos extraordinarios son aquellos que se perciben sólo cuando circunstancias especiales colocan al municipio frente a necesidades imprevistas que lo obligan a contraer erogaciones adicionales para cubrir el pago de gastos accidentales o extraordinarios.

Los ingresos extraordinarios se derivan, entre otros, de los empréstitos o créditos que los ayuntamientos adquieren vía legislatura local o de instituciones privadas.

149

3. CLASIFICACIÓN DE INGRESOS MUNICIPALES

Con respecto a las contribuciones de ingresos, el Código Fiscal de la Federación las clasifica en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras, derechos, aprovechamientos y créditos, definiéndolas de la siguiente manera.

Impuestos

Son las contribuciones establecidas en la ley, que deben pagar las personas físicas y morales que se encuentren previstas por la misma.

Aportaciones de Seguridad Social

Son las contribuciones por los servicios en materia de seguridad social que son proporcionados por el mismo estado.

Contribuciones de Mejoras

Son las contribuciones a cargo de las personas físicas y morales que se beneficien de manera directa por obras públicas.

Derechos

Son las contribuciones por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público, que presta el estado, también son las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del estado.

La Ley de Ingresos Municipales


Aprovechamientos

Son los ingresos que percibe el estado por funciones de derecho público distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamientos y de los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal, es decir son las contraprestaciones por los servicios que preste el estado en sus funciones de derecho privado, así como por el uso, aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio privado.

Créditos

Son recursos que percibe el municipio por concepto de préstamos que solicita para el cumplimiento de sus funciones.

Los créditos pueden ser otorgados por:

• La Federación;• El Estado;• Cualquier institución crediticia;• Particulares.

Existe todo un procedimiento financiero, contable, legal y administrativo para que el municipio pueda obtener un crédito, primeramente se realizará un estudio de factibilidad para conocer las ventajas sociales, económicas, financieras y de otra índole que ofrece el proyecto que se pretende realizar.

Otros elementos a considerar son:

• La capacidad de pago del municipio solicitante, • El aval o garantías que se otorgan por el crédito,

151

• El plazo para la amortización,• El monto de la tasa de interés (tasa fija o flexible),• Dictamen de una empresa calificadora.

Destacan por su importancia dos condiciones para los municipios:

1) La necesidad de que se destine para una inversión pública productiva, financiamiento de obras, y servicios públicos rentables que aseguren la recuperación del crédito solicitado.

2) Que el crédito sea aprobado por la legislatura estatal en los términos que señalen las leyes de cada entidad federativa.

Regularmente algunas entidades federativas y sus municipios aplican la clasificación y los conceptos para realizar su recaudación fiscal, de acuerdo a la clasificación siguiente:

A. Los Impuestos

Son las contribuciones establecidas en la legislación federal vigente, en dinero o en especie que deben ser pagados obligatoriamente por las personas físicas y con personalidad jurídica consideradas como contribuyentes, con el objeto de costear los gastos públicos.

1) El impuesto es el precio de los servicios prestados por el Estado a los particulares (Teoría de la equivalencia).

2) El impuesto es una prima de seguros que se paga como garantía de la seguridad individual que está obligado a proporcionar el Estado (Teoría de seguros)

3) El impuesto representa la cantidad necesaria para cubrir los gastos que demanda la aplicación y explotación del capital nacional (Teoría del capital nacional)



4) El impuesto es un sacrificio, debe representar el menor sacrificio posible (Teoría del sacrificio)

5) El impuesto es sólo un deber que no necesita un fundamento jurídico especial.

El fundamento legal de imposición o tributación se encuentra establecido en la fracción IV del artículo 31 constitucional federal, que expresa: “Son obligaciones de los mexicanos: IV. Contribuir para los gastos públicos así de la Federación, como del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.”

Por tanto el impuesto debe establecerse en la ley, como obligatorio, debe darse de manera proporcional y equitativa y finalmente debe destinarse a satisfacer y cubrir los gastos o erogaciones públicos previstos en el Presupuesto de Egresos.

Algunos impuestos municipales son33:

• El impuesto predial. (Por tenencia de terreno, por construcción, etcétera);• El impuesto sobre adquisiciones de inmuebles y operaciones traslativas de dominio

de inmuebles;• El impuesto sobre anuncios publicitarios;• El impuesto sobre la prestación de servicios de hospedaje;• El Impuesto sobre diversiones, juegos y espectáculos públicos• El impuesto por el ejercicio de profesiones;• El impuesto por el mantenimiento y conservación de vías públicas.

B. Los Derechos

Son las contraprestaciones establecidas en la legislación fiscal vigente, que deben pagar las personas físicas y morales, por el uso o aprovechamiento del servicio público o de carácter administrativo que ofrece el municipio: 33 Conceptos que aplican para los Municipios del Estado de México, de acuerdo con la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal del año 2007.

153

• Por abastecimiento de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales;

• De desarrollo urbano y obras públicas;• Por servicios que preste el Registro Civil;• Por servicios prestados por autoridades fiscales, administrativas y de acceso a

la información pública; • Por servicios de rastro;• Por el uso de vías y áreas públicas para el ejercicio de actividades comerciales

y de servicios; • Por servicios de panteones; • De estacionamiento en la vía pública y de servicio público;• Por la expedición o referendo anual de licencias para la venta de bebidas

alcohólicas al público; • Por servicios prestados por autoridades de seguridad pública;• Por servicios de alumbrado público;• Por servicios de limpieza de lotes baldíos, recolección, traslado y disposición

final de residuos sólidos, industriales y comerciales;• Por los servicios prestados por las autoridades de catastro.

C. Los Productos

Son las contraprestaciones por los servicios que presta el municipio en sus actividades de derecho privado, así como por el uso, aprovechamiento y enajenación de sus bienes de dominio privado, que estén previstos en la Ley de Ingresos. Algunos ejemplos de productos son:

• Por la Venta o arrendamiento de bienes municipales; • Derivados de bosques municipales;



• Utilidades dividendos y rendimientos de inversiones en crédito, valores y bonos, por acciones y participaciones en sociedades o empresas;

• Rendimientos o ingresos derivados de las actividades de organismos descentralizados y empresas de participación municipal;

• Impresos y papel especial;• En general todos aquellos ingresos que perciba la hacienda pública municipal,

derivados de actividades que no son propias del derecho público, o por la explotación de sus bienes patrimoniales.

Los productos, se regulan por disposiciones del Derecho Privado o por lo que en su caso prevengan los contratos o concesiones respectivos.

D. Los Aprovechamientos

Son los ingresos que percibe el municipio por funciones de derecho público y por el uso o explotación de bienes del dominio público, distintos de los impuestos, derechos, aportaciones de mejoras e ingresos derivados de la coordinación hacendaria.

Algunos ejemplos de aprovechamientos son:

• Reintegros;• Uso o explotación de bienes de dominio público;• Sanciones administrativas; • Las multas;• Los recargos;• Los donativos;• Las indemnizaciones por daños a bienes municipales;• Subsidios, subvenciones, herencias, legados y cesiones.

155

Los impuestos, derechos y aprovechamientos se regulan por las leyes fiscales respectivas, en su defecto por el Código Fiscal y supletoriamente por el Derecho Común.

E. Las Participaciones

Las relaciones intergubernamentales tienen como propósito buscar el fortalecimiento fiscal y financiero de los gobiernos estatales y municipales a través del concepto de Participaciones, que son los recursos que obtienen los gobiernos municipales como resultado de compartir la recaudación de los impuestos federales;

Los ingresos municipales derivados del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal e incentivos federales derivados de convenios y el Sistema Estatal de Coordinación Hacendaria serán equivalentes a:

Ingresos ministrados por el Gobierno Federal a los municipios del país

1. El 100% del fondo de fomento municipal;2. El 20% del fondo general de participaciones;3. El 50% de los ingresos correspondientes a la adición del 1% al fondo anterior,

derivados de la coordinación del Estado con la Federación en materia de derechos;

4. El 20% de la recaudación correspondiente al impuesto especial sobre producción y servicios;

5. El 50% de la recaudación correspondiente al impuesto sobre automóviles nuevos;

6. El 20% de la recaudación correspondiente al impuesto sobre tenencia o uso de vehículos;

7. El 50% del fondo de compensación del impuesto sobre automóviles nuevos;



• Fondo de aportaciones para la Infraestructura Municipal; • Fondo de aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las

Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal; • Incentivos derivados de convenios y el Sistema Estatal de Coordinación

Hacendaria:

Ingresos ministrados por el Gobierno Estatal a los municipios

1. El 30% de la recaudación correspondiente al impuesto local sobre tenencia o uso de vehículos automotores.

2. El 35% de la recaudación correspondiente al impuesto sobre la adquisición de vehículos automotores usados.

3. El 50% de la recaudación correspondiente al impuesto sobre loterías, rifas, sorteos, concursos y juegos permitidos con cruce de apuestas.

El concepto de participaciones es de gran importancia para los municipios, ya que representa una de sus principales fuentes de ingresos de manera mensual; la base, montos y plazos serán determinados por las legislaturas de los Estados.

Los municipios percibirán los recursos del Fondo de Fomento Municipal constituido por las cantidades que ministra el Gobierno Federal al Estado. Las participaciones e incentivos federales, derivados de los convenios se determinarán como sigue:

1. A cada municipio le corresponderá anualmente hasta una cantidad igual a la que haya recibido el año anterior.

2. Adicionalmente, se le asignará la cantidad que resulte de aplicar la fórmula correspondiente al monto del incremento que tenga el Fondo General de Participaciones en el año para el que se hace el cálculo.

157

Cada uno de los conceptos anteriores a recaudar, será clasificado y determinado por la Legislatura local de cada entidad.

Para los casos del Estado de México y Estado de Guanajuato los conceptos a recaudar son los siguientes:

4. CATEGORÍAS DE LA CARGA IMPOSITIVA

Las integran los elementos que nos permiten determinar la proporción o el monto que sobre los conceptos va a ser recaudado por la tesorería municipal, estos son:

A. El Sujeto;B. El Objeto;


Estado de México Estado de Guanajuato

a. Impuestos;b. Derechos;c. Aprovechamientos;d. Aportaciones de mejoras;e. Productos;f. Ingresos derivados del Sector Auxiliar; g. Accesorios;h. Ingresos Municipales derivados de los Sistemas Nacional de Coordinación Fiscal y Estatal de Coordinación Hacendaria,i. Ingresos Derivados de Financiamientos.

a. Impuestos; b. Derechos;c. Contribuciones especiales;d. Productos;e. Aprovechamientos;f. Participaciones Federales;g. Ingresos Extraordinarios;h. De las facilidades administrativas y estímulos fiscales;i. De los medios de defensa aplicables al impuesto predial.


C. Base;D. La Tasa;E. La Cuota;F. La Tarifa;

A. El Sujeto

En toda relación tributaria intervienen dos tipos de sujeto, uno activo y otro pasivo:

Sujetos Activos.- Son los que tienen el derecho de exigir el pago de tributos, es decir: La federación, los estados y los municipios.

Sujetos Pasivos.- Son las personas que legalmente tienen la obligación de pagar impuestos, estos son los contribuyentes.

En el caso de los sujetos activos la Federación y las entidades locales tienen soberanía tributaria plena, mientras que los municipios cuentan con soberanía tributaria subordinada.

La Federación y los estados pueden establecer los impuestos que consideren necesarios para cubrir sus presupuestos. En cambio, el municipio no puede fijar por sí mismo los impuestos municipales, sino que estos son fijados por las legislaturas de los estados y el municipio sólo tiene la facultad de ratificarlos y recaudarlos.

El carácter de sujeto pasivo de una relación tributaria recae en:

1. Persona física,2. Persona moral colectiva,3. Establecimientos públicos y organismos con funciones descentralizadas del

Estado, pero con personalidad jurídica propia.

159

B. El Objeto

Es la situación que la ley señala como hecho generador de un impuesto, un derecho, un producto o un aprovechamiento; puede ser un bien mueble o inmueble, un acto, un documento o una persona.

El objeto del impuesto radica en las circunstancias en virtud de las cuales una persona se ve obligada a pagar un determinado tributo, por ejemplo: el objeto del impuesto predial es la propiedad raíz; el objeto del pago de un derecho, por expedir una licencia, es la actividad que requiere licencia; el objeto de un producto, por la renta de un local del mercado municipal, es el local que se renta; el objeto de un aprovechamiento, es la infracción que genera una multa.

C. La Base

Es la cantidad sobre la que se determina el impuesto a cargo de un sujeto (contribuyente), y que servirá para hacer el cálculo correspondiente a cubrir, por ejemplo: monto del ingreso recibido, número de artículos producidos, capital en giro; la base del impuesto predial será el valor catastral declarado por los propietarios o poseedores de inmuebles, mediante manifestación que presenten ante la Tesorería Municipal de la jurisdicción que le corresponda y que esté determinado conforme a las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones publicadas en el periódico oficial.

D. La Tasa

Es el porcentaje fijo de la base que señala la Ley de Ingresos de los Municipios de las entidades federativas, para un determinado objeto tributario.



E. La Cuota

Es la cantidad en dinero o en especie que se percibe por unidad tributaria y que la Ley de Ingresos determina de manera precisa para el cobro de algún concepto.

F. La Tarifa

Son las listas de unidades y de cuotas o tasas correspondientes para objetos tributarios de la misma categoría. En la tarifa deben ser considerados los precios máximos o mínimos que deberán ser cobrados. Ejemplo: tarifa de panteones, tarifa de agua potable, tarifa de certificaciones.

5. ELABORACIÓN DEL PROYECTO DE LEY DE INGRESOS MUNICIPALES

Marco Jurídico

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En su fracción IV del artículo 115, se establecen las bases, facultades y conceptos generales en materia hacendaria municipal que deberán observar los estados y municipios.

La más reciente modificación del artículo 115 constitucional, atorga al Ayuntamiento, entre otras facultades, la de iniciativa, con respecto a su Ley de Ingresos, esto como resultado a la adición del segundo párrafo del inciso c) de la fracción IV que cita:

“Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria”.

161

Ley de Coordinación Fiscal. Define objetivos para la hacienda municipal y para las relaciones fiscales entre los diferentes ámbitos de gobierno como son:

a. Coordinar el Sistema Fiscal de la Federación con el de los Estados, Municipios y el Distrito Federal,

b. Establecer y regular las participaciones federales que les corresponda a los ayuntamientos,

Constitución Política Estatal. La constitución política de cada estado es de gran importancia para cada uno de los municipios que forman parte de las diferentes entidades federales, ya que en ellas se establecen disposiciones para las legislaturas locales y los ayuntamientos, relativas a:

1. El manejo de la hacienda municipal, 2. La revisión y aprobación de la Ley de Ingresos y la Cuenta Pública que cada uno

de los diferentes municipios que integran el estado deberá elaborar y presentar, periódicamente a la legislatura local de cada entidad.

Ley Orgánica Municipal. La ley vigente en cada estado define como se integra la hacienda municipal, en cada entidad federativa, quienes son las autoridades fiscales municipales y principalmente las facultades y obligaciones de la Tesorería municipal.

Ley de Ingresos Municipales. Esta ley es expedida por la legislatura local de cada entidad federativa y contiene las disposiciones jurídicas que se refieren a los aspectos básicos de la hacienda municipal.

a. Descripción de las fuentes y conceptos de ingresos propios de los municipios de cada estado, y



b. El establecimiento de las facultades y obligaciones de las autoridades fiscales y de los órganos administrativos municipales responsables de la hacienda municipal.

Bando de Policía y Buen Gobierno. Contiene las disposiciones administrativas que deberán ser observadas por los habitantes del municipio, entre ellas las de carácter fiscal.

Otros Reglamentos. Algunos municipios cuentan con reglamentos de administración internos que regulan el funcionamiento de inmuebles o servicios que generan ingresos a los gobiernos municipales, tales como mercados, rastros, panteones.

6. APROBACIÓN DEL PROYECTO, RATIFICACIÓN Y TRANSPARENCIA DE LA LEY DE INGRESOS MUNICIPALES

1) Una vez elaborado el proyecto de Ley de Ingresos por el municipio, se presenta al Presidente Municipal. Este, a su vez, lo expone ante el Ayuntamiento en sesión de Cabildo para que se discutan los conceptos de ingresos, así como las cuotas y tarifas determinadas (actualización de las tablas de valor).

2) Ya ratificado por el Ayuntamiento, se presenta la solicitud del Proyecto de Ley de Ingresos acompañado de los documentos y justificaciones necesarias, a la Legislatura Local del Estado correspondiente, donde se discute, sanciona y aprueba según él sea el caso.

“Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles”34.

3) Posteriormente, se envía al Ejecutivo estatal para su publicación en el periódico oficial del estado.

34 Ibidem.

163

4) Previa aprobación tendrá vigencia durante un año posterior a su publicación (ejercicio fiscal).

Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental estatal. Con esta ley se prevé una clara actuación de los diferentes ámbitos de gobierno, ya que deben publicar y garantizar el acceso de toda persona a la información, en cuanto a la ejecución de sus gastos, y destino de recursos propuestos a infraestructura y obras públicas. El artículo 6°. constitucional establece que el acceso a la información “…en posesión de cualquier autoridad, entidad y organismo federal, estatal o municipal, es pública…

7. Aplicación de la Ley de Ingresos Municipales

La aplicación de la Ley de Ingresos les compete a las autoridades fiscales municipales. Estas son:

a. El Ayuntamiento;b. El Presidente municipal;c. Los Síndicos municipales;d. El Tesorero municipal.e. Servidores Públicos de las dependencias o unidades administrativas y de los

organismos públicos descentralizados.

El Ayuntamiento

Es el encargado de vigilar la aplicación de la Ley de Ingresos y de señalar a la Tesorería municipal los procedimientos administrativos para su exacta observancia.



El Presidente municipal

Le corresponde cumplir y hacer cumplir la Ley de Ingresos, para lo cual debe vigilar que la recaudación de los ingresos se haga con exactitud y oportunidad.

Los Síndicos

Deben vigilar que los ingresos sean recaudados y depositados en la Tesorería, en forma oportuna, eficiente y honesta.

El Tesorero

Dirige la recaudación conforme a lo aprobado por la Legislatura local de cada entidad federativa.

• Estimar los montos de ingresos correspondiente para el Ayuntamiento y la iniciativa para la legislatura estatal;

• Planear y programar el presupuesto de ingresos del municipio;• Organizar y actualizar el padrón de contribuyentes; • Administración, concentración, cuidado y registro de los fondos provenientes de

la aplicación de la Ley de Ingresos;• Gestionar y supervisar la ejecución de los procedimientos económico-coactivos

para garantizar el interés fiscal del municipio;• Gestionar los cobros de participaciones y trasferencias, según la legislación local

y convenios vigentes del municipio, con autoridades federales y estatales; • Aprobar la emisión de recibos oficiales de la Tesorería Municipal.

165

Los Servidores Públicos

Las dependencias o unidades administrativas y de los organismos públicos descentralizados, son los encargados de atender y expedir un recibo de comprobación a los contribuyentes.

• Orientar y asistir al contribuyente;• Operar el sistema de cobranza en caja y su control correspondiente;• Controlar la expedición de recibos oficiales de la Tesorería municipal.

La aplicación de la Ley de Ingresos requiere de dos procedimientos:

A. El de recaudaciónB. El económico–coactivo.

Procedimiento de Recaudación

Consiste en la recaudación y cobranza de los recursos que el municipio tiene derecho a recibir de acuerdo a lo establecido en la Ley de Ingresos; para tal efecto, la Tesorería municipal debe realizar una serie de actividades encaminadas a recolectar sus ingresos. Estas son:

• Elaborar y mantener actualizado el padrón de causantes, que consiste en un listado de los contribuyentes, su domicilio fiscal, su actividad o giro comercial, el concepto y cantidad que debe pagar y otros datos para su control.

• Recibir los pagos de los contribuyentes y expedirles un recibo de comprobación.• Verificar si las personas obligadas a cubrir los pagos están registradas; de no ser

así, debe enviarles la notificación correspondiente, señalando el plazo para cubrir su deuda.



Procedimiento Económico-Coactivo (Procedimiento Administrativo de Ejecución)

Es el procedimiento que desarrolla la Tesorería municipal dirigido a recuperar los pagos vencidos a favor del municipio, ejerciendo la facultad económico-coactiva.

La Ley de Hacienda Municipal en su contenido determina un período en el cual el contribuyente debe cubrir sus impuestos. Si la persona no cumple con dicha obligación, la Tesorería municipal procede a la recuperación de estos ingresos por la vía coactiva, para lo cual hace lo siguiente:

• Envía una notificación al causante moroso, señalándole la cantidad que debe pagar y la fecha límite para hacerlo. Si paga, se le extiende el recibo correspondiente; cobrándole además los recargos que señale la Ley de Ingresos Municipales.

• Si no paga antes de la fecha límite, se le envía un requerimiento de pago y se le señala un nuevo plazo para cubrir el adeudo.

• Si no paga en la fecha límite, se procede a notificar y ejecutar el embargo de los bienes propiedad del deudor, que amparen la cantidad de la deuda.

• Si el causante moroso no paga la deuda, se rematarán sus bienes en subasta pública para recuperar la cantidad rezagada y se devolverá al causante la diferencia, conforme lo previsto en el Código Fiscal Municipal o la Ley de Hacienda Municipal.

167

Bibliografía

Código Financiero del Estado de México y Municipios, 2007.Código Fiscal de la Federación, Diario Oficial de la Federación, 2006.Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Diario Oficial de la Federación, 2006.Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, Prontuario 2006.Hacienda Pública Municipal, INAP, BANOBRAS, México, D.F. 1997.Martínez Almazán, Raúl. Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano, INAP, México, 1996.Ley de Coordinación Fiscal, Diario Oficial de la Federación, 2007.Ley de Ingresos de los Municipios del Estado de Guanajuato, para el Ejercicio Fiscal del año 2006.Manual para la programación y presupuestación municipal para el Ejercicio Fiscal 2007.


GUÍA TÉCNICA 6

ADMINISTRACIÓN DEARCHIVOS MUNICIPALES

ÍNDICE

Introducción 173

1. El Archivo Municipal 1751.1 Definición 1751.2 Importancia 1751.3 Tipos de Archivo 176

2. Organización del Archivo Municipal 1772.1 Órgano responsable 1772.2 Infraestructura, recursos humanos e insumos básicos 178

3. Procesamiento de los documentos para la integración del 178 archivo municipal3.1 Recepción y registro de la documentación 1793.2 Valor documental 1793.3 Clasificación e inventario 1803.4 Control de vigencia de los documentos 182

4. Consideraciones generales para la conservación de documentos 183 históricos y su acceso al público.4.1 Factores de degradación de los documentos 1844.2 Acceso público a los documentos 186

INTRODUCCIÓN

Hoy día estamos insertados en la era de la revolución de la información. Todos necesitamos de la información para poder llevar a cabo las transacciones y trámites legales. Cada día más los gobiernos de los diferentes órdenes se están dando cuenta de la necesidad de automatizar los servicios, incluyendo el control de los documentos. Un buen control de la administración de la información permite tomar mejores decisiones y compartirlas entre departamentos y con otras personas. Es importante contar con un buen sistema de administración de documentos que permita almacenar y recuperar la información. Los documentos son, al mismo tiempo, un recurso y un activo organizacional. Como recurso, proveen información y como activo, proveen documentación. Si utilizamos sistemas automatizados para archivar la información, éstos nos ayudan a localizar el documento en una forma más rápida y desde cualquier lugar, sea en la empresa o fuera de ésta.

La administración de documentos ha ido cambiando a través de los tiempos. Nuevas tecnologías y sistemas se han incorporado al mundo laboral. Hace muchos años la información se guardaba en la piel de los animales y en las piedras, hoy día la información es principalmente almacenada en forma electrónica. Es importante promover los medios para mantener la seguridad e integridad de la información.

Es indispensable que cada uno de los municipios cuente con herramientas básicas para la integración, organización y funcionamiento de las unidades de archivo, por medio de las cuales se logre el debido procesamiento y control de los documentos.

La información municipal no sólo es un activo, es la historia del desarrollo municipal.

1. EL ARCHIVO MUNICIPAL

1.1 Definición

Raíz Etimológica. Proviene del latín Archivum que significa lugar en que se conservan con separación y seguridad documentos.

Es el conjunto o conjuntos de documentos sea cual sea su fecha, generados y concentrados por la Administración Pública Municipal en el transcurso de su gestión, para servir como testimonio e información para el propio Ayuntamiento, para los ciudadanos o para servir de fuente histórica.

El término Archivo Municipal debe contener en sí mismo tres elementos:

• Documentos: Comprueban la existencia de una institución municipal, sus actividades y su historia ante otras instituciones y ante sus ciudadanos.

• Organización: Todos los documentos que se ingresan al archivo municipal deben de ser ordenados y clasificados para su consulta y debida conservación.

• Servicio: La finalidad o importancia del archivo municipal no es otra que el servicio a la ciudadanía y apoyo al interior de los propios ayuntamientos.

1.2 Importancia

El archivo municipal, como área administrativa, define la integración, organización, manejo y en su caso, conservación de todos los documentos que generan las diferentes dependencias municipales, en los archivos es donde se concentra la historia de la actividad gubernamental.


Los archivos permiten a los municipios, contar con un control ordenado de todo documento que ingresa o es generado al interior de sus dependencias, asegurando su plena identificación y localización, lo que se traduce indudablemente en una herramienta que permite el rápido acceso a la información pública municipal, como un derecho de todos los ciudadanos.

1.3 Tipos de Archivo

En la clasificación de archivos contamos con cuatro tipos de archivo, teniendo en cuenta que éste surge en el momento mismo en que los documentos son producidos/recibidos en la oficina o en la dependencia.

Archivo de trámite

El conjunto de expedientes y asuntos vigentes que por su naturaleza y frecuente consulta deben permanecer en el área que los recibe/genera para la atención de los asuntos.

Archivo de área

Este corresponde a la primera etapa de madurez archivística de los documentos y deben permanecer en el área receptora/generadora mientras dura la formación de los expedientes e incluso al terminar ésta si las necesidades de consulta son continuas.

Archivo de concentración

Este tipo contiene los expedientes de asuntos terminados o de escasa consulta, es necesario separarlos de los archivos de trámite, y ser transferidos al lugar que ocupa el

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archivo de concentración municipal a cargo del Secretario del Ayuntamiento. El archivo de concentración también es conocido como archivo de transición, debido a que en él se acumulan todos los expedientes de asuntos terminados y que por su naturaleza deben ser conservados mientras vence su vida útil, determinada por la reglamentación en vigor.

Archivo histórico.

Es el que por su contenido y naturaleza se considera de especial trascendencia, en este archivo no existen tiempos establecidos para la permanencia de los documentos ya que todo material que ingresa a él se mantendrá con carácter permanente y podrá ser consultado cubriendo los requisitos que determine el Ayuntamiento y los ordenamientos vigentes.

2. ORGANIZACIÓN DEL ARCHIVO MUNICIPAL

2.1 Órgano Responsable

De conformidad con lo dispuesto en las leyes orgánicas municipales, es el Secretario del Ayuntamiento o quien él designe, el responsable de recibir, custodiar, controlar, administrar y, en su caso, conservar ó depurar los documentos generados por la Administración Pública Municipal.

El encargado del archivo podrá ser el mismo Secretario del Ayuntamiento o un Responsable designado por éste, y deberá establecer en base a sus recursos y necesidades, sistemas de inventario, clasificación y catalogación de los documentos en custodia; apoyar, asesorar y ofrecer un sistema de consulta eficiente y eficaz a los usuarios que requieran acceso a la información pública.

Administración de Archivos Municipales


2.2 Infraestructura, Recursos Humanos e Insumos Básicos

Para materializar la idea de organización del archivo debemos contar, en la medida de los recursos y necesidades, con infraestructura básica para la operación de los archivos municipales, consistentes en: un local destinado exclusivamente para el archivo, que cuente con las medidas de higiene y seguridad básicas, así como la luz, humedad y temperatura para evitar el deterioro de los documentos o el material y equipos en que se almacenan; gavetas o anaqueles, (no se recomienda usar madera), cajas archivadoras, mesas de trabajo.

En relación a los recursos humanos el Secretario del Ayuntamiento, se apoyará en uno o más archivistas, en función de las necesidades, creando la Unidad de Archivo Municipal, que tendrá a su cargo la correcta operación del mismo.

Es muy importante mencionar que dentro de los insumos necesarios para el buen funcionamiento de los archivos, está el equipo con el que trabajarán los archivistas, ya que por el deterioro que pueden sufrir los documentos por agentes físicos, químicos y biológicos, se pueden generar factores de riesgo a la salud del personal operativo, por lo que en todo momento deberán contar con guantes de látex, cubre-bocas, batas, y anteojos cubre-polvo.

3. PROCESAMIENTO DE LOS DOCUMENTOS PARA LA INTEGRACIÓN DEL ARCHIVO MUNICIPAL

Para que la documentación, se convierta en herramienta de información, investigación y toma de decisiones al interior de los ayuntamientos, necesita ser procesada debidamente por el archivo.

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3.1 Recepción y Registro de la Documentación

Es la acción por la que los documentos son transferidos de los archivos de trámite al archivo de concentración, para ser desde este momento, responsabilidad de la Secretaría del Ayuntamiento, y en particular de la unidad de archivo municipal. Para realizar el debido envío y recepción de la información, la unidad que envía debe relacionar en cédulas todos y cada uno de los documentos y expedientes que se transfieren al Archivo Municipal, cuyo personal coteja la cédula con los paquetes de información, para asegurarse que coincida el envío físico con lo relacionado y así proceder a su clasificación.

3.2 Valor Documental

Una vez recibida la información es necesario proceder a su clasificación, por lo que los encargados deberán conocer ciertos valores documentales, que permitirán determinar su utilidad, ya que todos los documentos tienen un valor de acuerdo a su naturaleza ya sea administrativa, fiscal o legal.

Documentos con valor administrativo

Son aquellos que dan testimonio de las actividades rutinarias documentales de las dependencias o del Ayuntamiento en su conjunto, como pueden ser: oficios, memorandos, solicitudes, cartas, notas informativas, reportes de actividades.

Documentos con valor fiscal

Son aquellos que son utilizados por el Ayuntamiento para cubrir todas sus necesidades de control fiscal y reflejar el estado de sus ingresos y egresos, por ejemplo: pólizas de



egresos, recibos de pago de servicios a la administración pública, nóminas, presupuestos de ingresos y egresos, corte de caja, cuenta pública.

Documentos con valor legal

Son los documentos que nos permiten conocer la actividad jurídica gubernamental y su función reglamentaria, como: leyes, decretos, reglamentos, actas de Cabildo, acuerdos, convenios, contratos, entre otros.

3.3 Clasificación e Inventario

Se entiende por clasificación a la agrupación o agrupamiento de semejantes, teniendo en cuenta las relaciones de diferencia y semejanza en la formación de los grupos o clases, y subdivisiones.

Para el caso particular de los documentos, la clasificación es una herramienta básica para ordenar los documentos, ya que debemos considerar el espacio físico que van a ocupar dentro del local destinado al archivo; y principalmente permite agrupar los que sean semejantes en su contenido, y por tanto relacionarlo lógicamente con otros documentos mediante un lenguaje clasificatorio.

Para abordar la clasificación en los archivos municipales, es necesario tomar en cuenta la estructura orgánica de la Administración Pública Municipal, ya que de ésta depende toda la función de nuestro archivo. Por ello es necesario que, con base en las atribuciones y funciones de cada dependencia o entidad productora documental, realizar un cuadro clasificatorio.

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Cuadro de Clasificación (Inventario)

Se recomienda como instrumento de referencia para el control de los fondos documentales, con base en la estructura orgánica municipal. La organización de los documentos se realiza de acuerdo al mismo orden en que se dividen y subdividen las diversas dependencias del Ayuntamiento, conservando el orden establecido por el área que generó/recibió los documentos.

Dado que las estructuras orgánicas municipales se modifican cada trienio, nuestro cuadro de clasificación, periódicamente, tendrá modificaciones conforme a las nuevas disposiciones, por lo que es necesario analizar la documentación y relacionar las funciones con las nuevas estructuras para obtener un cuadro de clasificación lo más apegado a la realidad. El cuadro de clasificación se organiza por fondo, secciones y series.

El fondo es el conjunto documental procedente de una institución, conservado en el archivo de dicha institución o de una institución de archivo. La sección es la primera división en que se ordena un fondo, las cuales conforme al principio de procedencia y orden original se organizan conforme a la estructura orgánica o por la función de la institución u organismo. La serie es la división de una sección, que corresponde al conjunto de documentos producidos en el desarrollo de una misma actividad administrativa regulados por la misma norma de procedimiento.

El expediente es la unidad documental formada por un conjunto de documentos generados orgánica y funcionalmente por un sujeto productor en la resolución de un mismo asunto, y cuyo conjunto forma una serie.



3.4 Control de Vigencia de los Documentos

Vigencia Documental

Período en el que un documento se conserva con sus valores administrativos, legales, fiscales, contables o informativos, evidénciales y testimoniales, de conformidad con la normatividad aplicable.

FONDO: ARCHIVO MUNICIPAL DE HUIXQUILUCAN

SECCIONES

400 REGISTRO CIVIL100 PRESIDENCIA 200 TESORERÍA 300 JUSTICIA

401 Actas de Nacimientos101 Secretaría Particular 201 Órgano Superiorde Fiscalización

301 Juez MenorMunicipal

SERIES SERIES SERIES SERIES

402 Actas de Matrimonio102 Unidad deComunicación Social

202 Caja General 302 Sindicatura

403 Actas de Divorcio103 Ayudantía 203 Dirección de Ingresos 303 Amparos

404 Actas de Defunción104 Secretaría ParticularAdjunta

204 Dirección de Egresosy Contabilidad 304 Exhortos

405 Boleta de Inhumaciónó Cremación105 Cabildo 205 Catastro

305 Remisión de Detenidosal Ministerio Público

406 Estadísticas206 Planeación yControl Presupuestal

306 Actas Certificadasde Extravío de Documentos

183Administración de Archivos Municipales

Cédulas de disposición documental

Son el instrumento por el que se indica el destino final de la documentación, ya sea para su baja o para la transferencia al archivo histórico para su conservación permanente, debido a que no toda la documentación que se produce en la administración pública, tiene un valor permanente como prueba o para fines de investigación. Cabe mencionar que en cada municipio en particular se deberá de observar la normatividad que regula los tiempos de conservación precaucional de los documentos públicos, determinando los que deben conservarse en el archivo histórico y los que por su carencia de valor administrativo, legal, fiscal, contable, informativo, evidencial o testimonial, deban ser eliminados.

Con el uso adecuado de las cédulas, sabremos cuantos documentos pasan al archivo histórico, que contienen, en que condiciones se encuentran, su valor documental, clasificación, su vigencia y el fundamento legal que determina su conservación ó su eliminación.

Para la elaboración de estos formatos, los responsables de los archivos deberán considerar los siguientes conceptos: número consecutivo, tipo documental, cantidad de documentos, materia del documento, valor documental, descripción breve del documento, fundamento legal (mediante el cual se dictamina su conservación ó destrucción), vigencia, estado del documento; por mencionar solo algunos, ya que los conceptos son determinados por las necesidades de cada archivo municipal.

4. CONSIDERACIONES GENERALES PARA LA CONSERVACIÓN DE DOCUMENTOS HISTÓRICOS Y SU

ACCESO AL PÚBLICO

Una vez que se ha determinado la transferencia de documentos con valor histórico, debemos ocuparnos seriamente en su debido tratamiento y conservación, para que estén en condiciones de ser consultados por los ciudadanos.


4.1 Factores de Degradación de Documentos

Como ya hemos mencionado, existen diversas causas del deterioro de los materiales de archivo, tanto físicos, como biológicos, químicos y además los que se generan producto del manejo inadecuado de los documentos.

Los documentos de archivo, deben permanecer bien protegidos de la luz solar, en cajas y sobre sus estantes, considerando que las altas temperaturas son altamente nocivas para los materiales, cuanto más calor, más fácilmente se desarrollan reacciones químicas que los degradan.

Los papeles son materiales orgánicos, por lo que necesitan una cierta cantidad de agua en su estructura molecular, en ambientes húmedos, los papeles, tienden a absorber el agua, lo que favorece en combinación con los contaminantes, el desarrollo de microorganismos e insectos, responsables del deterioro biológico.

Y por el otro lado, en condiciones muy secas, se pierde la humedad estructural del papel volviéndolo quebradizo debido a la reducción de los enlaces de hidrógeno en las moléculas de las fibras.

Para la apropiada conservación de los acervos concentrados en papel debemos mantener una temperatura entre 18° y 22° C.

En general el daño más grave que sufren los documentos es derivado del manejo incorrecto y las circunstancias en que se llevan a cabo su custodia y conservación.

Por ejemplo, cuando sobrellenamos una caja maltratamos los documentos y la misma tiende a romperse y así favorece la infestación de microbios e insectos, también el peso

185Administración de Archivos Municipales

dificulta su manejo, propiciando caídas de documentos, en oposición cuando guardamos documentos en cajas con espacio de sobra los expedientes se deforman ocasionando daños.

El polvo, constituye uno de los elementos más dañinos ya que contiene partículas químicas como tierra, arenas, hollín, amplios conjuntos de microorganismos, además de esporas que se adhieren al papel, generando la creación de hongos cuyo principal alimento en el papel es la glucosa, que se obtiene por la alteración de la celulosa, se identifican por manchas de color amarillo en el centro de los documentos y más claras en los extremos, los hongos forman moho en los papeles y sus esporas pueden ser confundidas con polvo, por lo que se debe de tener especial cuidado en su manejo ya que causan daños considerables a la salud.

Por otro lado, debemos tener en cuenta que algunos materiales usados sobre el papel como los clips y grapas metálicos, se constituyen en agentes de descomposición y corrosión.

Los ambientes oscuros, con escasa ventilación, húmedos y calientes, son los más propicios para la proliferación de microorganismos, hongos e insectos y hasta pequeños roedores.

Debemos evitar en nuestros archivos toda condición que favorezca la degradación de la memoria de nuestros pueblos, teniendo debido control de la luz, la temperatura y evitando contaminantes, mediante una adecuada ventilación, control de insectos, eliminación de materiales añadidos a los documentos, limpieza e iluminación en nuestros inmuebles destinados al Archivo Municipal.


4.2 Acceso Público a los Documentos

La finalidad primordial de los archivos municipales se encuentra en el servicio que puedan brindar a los ciudadanos que soliciten información para su consulta.

El establecer políticas y disposiciones para esta consulta de documentos es base para mantener la seguridad de los acervos, su conservación y debida difusión, debemos tomar en cuenta el hecho de que la información sin consulta no sirve de nada.

Debemos establecer un horario para la atención al público.

Para la consulta en el Archivo, se recomienda requerir de los interesados una identificación, el objetivo de la investigación o consulta y la institución o universidad a la que pertenece con el objetivo de demostrar su legítimo interés. Además deben de establecerse disposiciones en cuanto a permanecer sólo en el área que está destinada para la consulta de los documentos y devolver el documento usado en la consulta sin escrituras, quebraduras, ralladuras, mutilaciones, u otras alteraciones.

GUÍAS TÉCNICAS MUNICIPALES 2009

Se terminó de imprimir en Enero de 2009por Media.Sales, S.A. de C.V.

Montes Urales 425, Lomas de ChapultepecC.P. 11000, México, D.F.

La edición consta de 1000 ejemplares

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