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Guía para la puesta en marcha de la simplificación de procedimientos administrativos Una aplicación práctica a los procedimientos de Obras y Actividades
Febrero 2015
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Guía para la puesta en marcha de la Simplificación de Procedimientos Administrativos
INTRODUCCIÓN ....................................................................................................................... 2
GUIA DE SIMPLIFICACIÓN ....................................................................................................... 4
1 CONTEXTO ........................................................................................................................ 4
2 PROCESO PARA LA PUESTA EN MARCHA DE UN PROYECTO DE SIMPLIFICACIÓN
ADMINISTRATIVA ..................................................................................................................... 6
2.1 Cuestiones previas ........................................................................................................ 6
2.1.1 Liderazgo y Orientación hacia la ciudadanía ......................................................... 6
2.1.2 Contexto y Marco de trabajo ................................................................................ 6
2.1.3 Medir para retroalimentar el proceso desde la evidencia .................................... 7
2.2 El proceso de trabajo .................................................................................................... 8
2.2.1 Determinar el Alcance ........................................................................................... 9
2.2.2 Definir el Equipo de trabajo .................................................................................. 9
2.2.3 Identificar “cómo lo hacemos hoy” ..................................................................... 11
2.2.4 Análisis funcional y normativo del procedimiento .............................................. 13
2.2.5 Proponer mejoras en el procedimiento de tramitación ..................................... 13
2.3 “Caja de Herramientas” de la simplificación ............................................................... 14
3 RECOMENDACIONES PARA LA APLICACIÓN DE MEDIOS ELECTRÓNICOS A LA GESTIÓN
DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS. LA TECNOLOGÍA COMO ALIADA DE LA
SIMPLIFICACIÓN ..................................................................................................................... 16
3.1 Gestor de expedientes ................................................................................................ 16
3.2 Aplicación de medios electrónicos .............................................................................. 18
3.3 Autentificación y Firma electrónica (ciudadanía / empleada-empleado público) ...... 22
3.4 Interoperabilidad: la colaboración interadministrativa como fuente de la
simplificación y de generación de valor público .................................................................... 23
3.5 Notas finales. ............................................................................................................... 25
4 A MODO DE CONCLUSIONES .......................................................................................... 26
ANEXO APLICACIÓN PRÁCTICA DE UN PROYECTO DE SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA A
LOS PROCEDIMIENTOS DE OBRAS Y ACTIVIDADES .......................................................... 28
Anexo I: Desarrollo del proyecto piloto ................................................................................. 29
Anexo II: Documentación generada ....................................................................................... 32
Anexo III: Aportaciones desde la perspectiva de la ciudadanía. ............................................ 34
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Guía para la puesta en marcha de la Simplificación de Procedimientos Administrativos
INTRODUCCIÓN En el Plan de Acción 2014 de la Agenda de Innovación Local se incluyó un proyecto
denominado: “Proyecto de Gestión de Procedimientos Internos. Simplificación y Orientación
a la Mejora” que venía a dar respuesta a una de las necesidades identificadas en las Agendas
de innovación definidas por diversos ayuntamientos vascos.
Dado el carácter piloto de dicho proyecto, el 19 de mayo de 2014 se celebró una reunión a la
que asistieron personas de perfil político y técnico de seis ayuntamientos con el objetivo de
establecer los aspectos básicos del mismo. En dicha reunión se tomaron los siguientes
acuerdos:
Trabajar sobre los procedimientos de obras y actividades.
Abordar aquellos aspectos que surjan a lo largo del proceso asumiendo que,
probablemente, no se podrán tratar todas las casuísticas que gravitan sobre los
procedimientos de obras y actividades.
Sin descuidad los aspectos jurídicos -para lo cual se propone incorporar al proyecto
elementos de contraste de esta naturaleza- se decide prestar especial atención a los
aspectos operativos y de gestión que inciden en la simplificación administrativa.
Aplicar una metodología que permita compartir experiencias y avanzar de manera
conjunta. Se decide aplicar las bases de trabajo que se está utilizando para acompañar
la implantación de Servicios de Atención a la Ciudadanía y la Elaboración de Manuales
de Procedimientos orientados a la ciudadanía.
Incorporar el conocimiento de otros ayuntamientos que ya han trabajado en esta
dirección para partir de su experiencia
Desarrollar el proyecto entre los meses de septiembre de 2014 y febrero de 2015.
El proyecto, desarrollado entre dichos meses, ha contado con la participación de 11
ayuntamientos distribuidos en dos grupos de trabajo. Uno, denominado “grupo de gestión”,
con el objetivo de acompañar la revisión, optimización y descripción de los procedimientos
administrativos de gestión de los expedientes de Obras y Actividades, para su posterior
implantación. El segundo, llamado “grupo referente”, para aportar su experiencia y
conocimiento y ahondar en la simplificación de los mencionados procedimientos. Además, y
para incorporar la visión de la ciudadanía en la gestión de estos procedimientos, se ha
realizado un estudio cualitativo que recoge la opinión y propuestas de mejora de una muestra
de 20 personas (6 de perfil técnico, 9 particulares, 4 empresario/as y 1 administradora de
fincas).
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Guía para la puesta en marcha de la Simplificación de Procedimientos Administrativos
Pues bien, esta guía recoge las conclusiones y resultados de las actuaciones desarrolladas a lo
largo del proyecto con el objetivo de ponerlas a disposición de las personas que trabajan en la
Administración Local Vasca.
La guía, tras perfilar el contexto en el que se desenvuelve la simplificación administrativa,
incorpora los siguientes apartados:
En primer lugar, aborda el contexto en el que hoy en día se sitúa la simplificación
administrativa y el sentido de la misma.
A continuación se ofrecen criterios y recomendaciones para poner en marcha un
proceso de esta naturaleza.
Dada la capacidad que tienen las tecnologías de la información y las comunicaciones
(TIC) de simplificar y agilizar la gestión, la guía incorpora criterios y recomendaciones
relacionados con la utilización inteligente de estas tecnologías.
En cuarto lugar, y a modo de colofón, se ofrecen unas recomendaciones de carácter
general.
Por último, en los anexos, se incorporan los resultados específicos circunscritos a los
procedimientos de Obras y Actividades objeto del proyecto piloto desarrollado;
además, se enumeran los resultados del estudio realizado con personas usuarias de
dichos procedimientos.
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Guía para la puesta en marcha de la Simplificación de Procedimientos Administrativos
GUÍA DE SIMPLIFICACIÓN
La simplificación administrativa es el resultado de aplicar un conjunto de técnicas y prácticas
en la gestión de los procedimientos administrativos con el doble objetivo de resultar más
ágiles y accesibles a la ciudadanía y de poder trasladar talento y recursos de la organización a
otras actuaciones de mayor valor ciudadano. Para ello, es condición indispensable orientar la
gestión hacia la ciudadanía y contar, además, con el suficiente impulso político y con la
participación y colaboración de todas las personas implicadas en la gestión de los
procedimientos objeto de simplificación.
Esta guía, tras recoger algunas pinceladas sobre el contexto en el que se desenvuelve la
simplificación administrativa, recoge recomendaciones y criterios para abordar un proyecto de
esta naturaleza en dos aspectos: por un lado, sobre el diseño del proceso organizativo de una
simplificación administrativa y, por otro, sobre la aplicación de las TIC´s en la gestión de los
procedimientos y expedientes.
1 CONTEXTO
La simplificación administrativa ha dejado de ser una opción avanzada para convertirse en un
requisito imprescindible de la gestión pública actual.
Desde hace aproximadamente un par de décadas, la simplificación administrativa constituye
una de las áreas prioritarias de mejora en la gestión pública al ser una herramienta clave para
aumentar la eficacia y eficiencia de la acción sin menoscabo de la seguridad del proceso
administrativo; además, es también una demanda de aquellas personas a quienes va destinada
la actividad y los servicios de las AA. PP: ciudadanía y empresas principalmente.
Se trata, en definitiva, de “hacer más sencillos” los procedimientos administrativos, a lo que
contribuye, cómo no, el avance tecnológico.
La simplificación administrativa hace referencia a los procedimientos administrativos,
entendiendo estos como aquellos procesos o secuencias de trámites y actuaciones a través de
los cuales los órganos administrativos prestan los servicios que tienen encomendados o
adoptan decisiones sobre demandas formuladas por la ciudadanía. De ahí que se utilicen
indistintamente los términos “simplificación administrativa” y “simplificación de
procedimientos”, aunque como señala el Manual de Simplificación Administrativa y Reducción
de cargas para la Administración General del Estado, publicado en septiembre de 2014 por la
Secretaría de Estado de Administraciones Públicas: “el concepto de simplificación
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Guía para la puesta en marcha de la Simplificación de Procedimientos Administrativos
administrativa es más amplio que el de simplificación procedimental, ya que puede afectar a
cuestiones estrictamente ajenas al procedimiento administrativo, como es la accesibilidad de
los servicios públicos o la transparencia en el proceso de toma de decisiones por los sujetos
públicos1”.
En los últimos años, los procesos de simplificación administrativa en el ámbito municipal
disponen de dos referentes normativos (a los cuales se han ido incorporando algunos más en
fechas recientes2.) que constituyen la base sobre la que trabajar. Dichos referentes son:
Por un lado, la Directiva de Servicios (Directiva 2006/123/CE), traspuesta a los Estados
miembros, en nuestro caso a través de dos leyes: Ley 17/2009 de 23 de noviembre,
sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (estatal) y Ley 7/2012, de
23 de abril del Parlamento Vasco, de modificación de diversas leyes para su adaptación
a la Directiva comunitaria, teniendo especial relevancia las modificaciones introducidas
en el ámbito ambiental en cuanto a los regímenes de autorización administrativa de
los municipios.
El segundo referente es la Ley 11/2007 de Acceso Electrónico de los ciudadanos a los
servicios públicos, que establece que sólo se requerirán a la ciudadanía aquellos datos
que son estrictamente necesarios en atención a la finalidad para los que se soliciten.
La Directiva de Servicios define la simplificación administrativa como “una herramienta para
eliminar las trabas injustificadas o desproporcionadas en consonancia con la normativa de
referencia”, mientras que la Ley de Acceso Electrónico apunta hacia “ la gestión y rediseño de
procesos para eliminar los trámites internos que no aportan valor, sacar partido a la utilización
de las TIC en el marco de la Ley 11/2007 de acceso electrónico a los servicios públicos y orientar
dicha gestión a la mejora”.
Ambas leyes constituyen, por tanto, el marco normativo que posibilita el camino de la
simplificación que, a la postre, promoverá una administración más eficiente y eficaz.
1 Extracto de la página 10 de dicho Manual. 2 Ley 12/2012 de 26 de diciembre de Medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios. Ley 14/2013 de Apoyo a los emprendedores y su internacionalización
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Guía para la puesta en marcha de la Simplificación de Procedimientos Administrativos
2 PROCESO PARA LA PUESTA EN MARCHA DE UN PROYECTO DE
SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA Cuestiones previas Los procesos internos de simplificación administrativa requieren de un contexto organizativo
adecuado y se ven favorecidos por la realización previa de actuaciones encaminadas a acercar
los servicios a la ciudadanía y que, por ello, habrán contribuido a fortalecer el enfoque de
servicio en la organización. En este sentido, el camino recorrido por diversos ayuntamientos se
recoge en el siguiente esquema:
2.1.1 Liderazgo y Orientación hacia la ciudadanía
Como punto de partida se considera imprescindible que cualquier proceso de simplificación
deba comenzar por dotar al proyecto de un carácter estratégico que afecta e involucra a todo
el ayuntamiento y que requiere del compromiso de los máximos responsables políticos y
técnicos.
Condición “sine qua non”: No iniciar un proceso para la elaboración de una simplificación de
procedimientos hasta no contar con un expreso compromiso político para abordarlo y la
implicación del órgano gestor del procedimiento como mejor conocedor del mismo.
Iniciar un proceso de simplificación administrativa supone para la entidad que lo promueve un
compromiso de mejora en la provisión de los servicios públicos que le competen. La
experiencia de quienes han iniciado un proyecto de estas características indica que no puede
ser contemplado como una actuación aislada de un determinado departamento.
2.1.2 Contexto y Marco de trabajo
Como ha quedado reflejado en el esquema anterior, la realización de trabajos previos que
hayan puesto el foco en la ciudadanía, como son la definición del Manual de Trámites y la
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Guía para la puesta en marcha de la Simplificación de Procedimientos Administrativos
implantación de un Servicio de Atención Ciudadana-SAC, constituye un punto de partida
adecuado. Es decir, la organización ha puesto ya a la ciudadanía en el centro de atención y, a
partir de ahí, ha efectuado un primer trabajo de revisión de su actividad administrativa y ha
habilitado servicios que mejoran el acceso de la ciudadanía a su ayuntamiento.
La realización de estos trabajos previos relacionados con la mejora de los procesos de
interacción con la ciudadanía (el front-office de la organización) facilita, sin duda, el desarrollo
posterior de un análisis en profundidad de la parte interna (es decir, el back-office de la
organización). Además, la orientación de la organización hacia las demandas de la ciudadanía
favorece la simplificación administrativa tanto en el front-office (racionalizar las condiciones de
acceso a los procedimientos), como la simplificación en el back-office (eliminando pasos que
no aportan valor).
2.1.3 Medir para retroalimentar el proceso desde la evidencia
Una cuestión asociada a la simplificación administrativa es la conveniencia de estimar, en
términos monetarios, el ahorro derivado de la eliminación de determinadas cargas
administrativas tanto en la sociedad, como para las propias administraciones públicas. Aunque
en esta guía no se aborde esta cuestión, conviene dejar apuntada la existencia de una
metodología que se ocupa de esta cuestión en los procedimientos que atañen a la relación de
las empresas con la administración3.
3 Método simplificado de medición de cargas administrativas y de su reducción. Sistema compartido de las administraciones
públicas. Ministerio de Hacienda y AA.PP. Noviembre 2009. Guía de Buenas Prácticas para la Reducción de Cargas Administrativas en el Gobierno Vasco. Plan de Innovación Pública. 2011-
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Guía para la puesta en marcha de la Simplificación de Procedimientos Administrativos
2.2 El proceso de trabajo
A continuación se presenta el esquema general de las fases de trabajo que conlleva el
desarrollo de un proceso de simplificación administrativa:
Antes de abordar estas fases, es preciso incidir en la conveniencia de desplegar una acción de
sensibilización en el seno de la organización que incida en la naturaleza de la simplificación
administrativa y en sus utilidades y bondades. Para ello, los responsables políticos deben
favorecer la realización de sesiones divulgativas en la organización sobre la importancia de
desarrollar procesos encaminados a conseguir la simplificación y racionalización de los
procedimientos administrativos. En este sentido, es oportuno y altamente valioso realizar
visitas a otros Ayuntamientos que ya han avanzado en dicha senda y que, por consiguiente,
pueden exponer sus experiencias; de esta manera, además, se promueve una transferencia de
conocimiento efectiva.
Como paso previo, también convendrá considerar la necesidad de profundizar en la
adaptación de la organización a la Administración Electrónica, mejorando su sede electrónica.
Además, y desde un punto de vista interno, se abordará la cuestión de adoptar una solución
tecnológica para la gestión de los expedientes. En este sentido, cada uno de los Territorios
Históricos dispone de un servicio informático foral a disposición de los ayuntamientos que
puede apoyar y asesorar en este ámbito. En todo caso, la propia guía incorpora en el punto 3
diversas recomendaciones que convendrá considerar a la hora de aplicar soluciones
tecnológicas en los procesos de simplificación administrativa.
TRABAJO PREVIO
Manual de trámites
S.A.C
4 Análisis
funcional y
normativo
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Propuestas
de Mejora
1 Determinaci
ón del
Alcance
2 Definición
Equipo de
trabajo
3 Cómo lo
hacemos
hoy
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Guía para la puesta en marcha de la Simplificación de Procedimientos Administrativos
2.2.1 Determinar el Alcance
Para determinar el alcance del proyecto de simplificación que se pretende poner en marcha es
conveniente conformar un Comité Director que deberá definir los objetivos generales,
organizar un plan de trabajo provisional (a expensas de un mayor detalle posterior con el
equipo de trabajo operativo) y proponer un cronograma de hitos a alcanzar. En el seno del
Comité Director se tomarán, así mismo, decisiones sobre las herramientas y la metodología a
utilizar en la simplificación administrativa y se dirigirá y supervisará el trabajo de las unidades
administrativas involucradas en el proceso de simplificación, impulsando la normalización de
todos los procedimientos, la incorporación de los principios de simplificación y racionalización
y el tránsito hacia la Administración electrónica.
Resulta crítico para el éxito del proyecto la elección de los procedimientos a abordar. Se
recomienda iniciar el proyecto con unos pocos procedimientos los cuales cumplirán estas dos
condiciones:
Serán transversales, es decir, involucrarán a un gran número de personas y
departamentos del Ayuntamiento
Tendrán una elevada incidencia en el día a día del Ayuntamiento (en función del
volumen de expedientes tramitados, por el número de personas que intervienen en su
tramitación, por el impacto económico, etc.).
Si el ayuntamiento dispone ya de un Manual de Trámites, priorizar los procedimientos a
abordar será una tarea sencilla, casi automática; si este no fuera el caso, habría que recabar de
las unidades administrativas la información necesaria sobre los procedimientos que las mismas
gestionan.
2.2.2 Definir el Equipo de trabajo
Todo proceso de simplificación administrativa debe contar con un equipo de trabajo
encargado de abordarlo. Dicho equipo contará con una persona responsable (con autoridad
moral o efectiva en la organización) y estará integrado por aquellas personas que participan en
la gestión de los procedimientos (el número y el perfil de dichas personas está, lógicamente,
en función del tamaño y circunstancias de cada ayuntamiento). Además, es importante que en
el equipo se integre una representación (mejor a nivel de responsable) de las diferentes
Unidades Administrativas involucradas en la gestión de los procedimientos a abordar, ya que
su conocimiento y experiencia son ingredientes imprescindibles del proyecto; dichas personas
son las que mejor conocen cómo se tramitan los diferentes procedimientos, cuáles son sus
consecuencias, fases y contenidos, e incluso cuáles son las oportunidades de mejora que se
puedan abordar
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Guía para la puesta en marcha de la Simplificación de Procedimientos Administrativos
Conviene que en el equipo participen personas que hayan colaborado en la elaboración del
Manual de Trámites y en la definición y puesta en marcha del SAC (muchas veces, sobre todo
en ayuntamientos medianos y pequeños, suelen ser las mismas personas).
Resulta importante a la hora de constituir el equipo de trabajo, el que se definan al inicio los
roles de los intervinientes. Estos pueden ser: el Propietario/a (responsable del área con mayor
implicación dentro del proyecto); el Secretario/a (persona encargada de toma de datos de los
compromisos adquiridos en el equipo); Participantes del equipo de proyecto (personas que
participan en la gestión de los procedimientos objeto de simplificación; puntualmente, el
equipo puede ver la necesidad de incorporar de manera puntual a personas que aporten un
conocimiento específico cualificado).
A la hora de establecer las responsabilidades, puede resultar de utilidad aplicar la matriz de
asignación de responsabilidades RACI para relacionar actividades con recursos (personas
individuales o equipos de trabajo). De esta manera se logra asegurar que cada uno de los
componentes del alcance esté asignado a una persona o a un equipo de personas.
Roles RACI
A cada tarea, actividad o grupo de tareas se le asigna uno de los roles RACI que se definen en
la siguiente tabla:
Rol Descripción
R Responsible Responsable
Este rol corresponde a quien efectivamente realiza la tarea. Lo
más habitual es que exista sólo un encargado (R) por cada tarea;
si existe más de uno, entonces el trabajo debería ser subdividido a
un nivel más bajo, usando para ello las matrices RASCI.
A Accountable Quien rinde
cuentas
Este rol se responsabiliza de que la tarea se realice y es el quien
debe rendir cuentas sobre su ejecución. Sólo puede existir una
persona que deba rendir cuentas (A) de que la tarea sea ejecutada
por su responsable (R).
C Consulted Consultado
Este rol posee alguna información o capacidad necesaria para
realizar la tarea. Se le informa y se le consulta información
(comunicación bidireccional)
I Informed Informado
Este rol debe ser informado sobre el avance y los resultados de la
ejecución de la tarea. A diferencia del consultado (C), la
comunicación es unidireccional.
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Guía para la puesta en marcha de la Simplificación de Procedimientos Administrativos
En esta matriz se asigna el rol que el recurso debe jugar para cada actividad dada. No es
necesario que en cada actividad se asignen los cuatro roles, pero sí por lo menos el de
responsable (A) y el de encargado (R). Un mismo recurso puede tener más de un rol para una
tarea, por ejemplo puede ser la persona encargada (R) y responsable (A) del mismo, en cuyo
caso se anotará R/A.
A continuación un ejemplo de una matriz RACI:
Actividad / Recurso Pedro Ane Amaia Iker
Investigación R I I A
Planificación C A R I
Desarrollo A R
Verificación de Errores I R A
La simplificación administrativa debe ser abordada mediante dinámicas de trabajo en equipo
que favorezcan y procuren el consenso en la toma de decisiones. Únicamente un cambio
cimentado en la voluntad de las partes cuenta con garantías de éxito. Estas dinámicas de
trabajo se aplicarán a lo largo de todo el proceso de trabajo, es decir: en la identificación de los
procedimientos y de sus documentos auxiliares; en la descripción por escrito del proceso de
gestión actual; y en la revisión del mismo para decidir las medidas de simplificación a
incorporar, esto es: reducción de cargas, eliminación de documentos por considerarse
innecesarios, establecimiento de sistemas de coordinación entre las unidades administrativas
implicadas para propiciar la reducción de plazos de tramitación, asunción de requerimientos
de la Administración Electrónica, etc.
2.2.3 Identificar “cómo lo hacemos hoy”
Una vez determinado el alcance y establecido el equipo de trabajo, se iniciará una dinámica
que se repetirá en cada uno de los procedimientos que se vayan abordando; esta dinámica es
la siguiente:
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Guía para la puesta en marcha de la Simplificación de Procedimientos Administrativos
Como punto de partida se propone que sean identificados y descritos los procedimientos
administrativos y sus documentos auxiliares. A partir de aquí, y habiendo creado un clima
adecuado para cuestionarse lo habitual y generar nuevas posibilidades, será posible analizar e
identificar medidas de simplificación en los procedimientos objeto de trabajo.
Como primer paso, el equipo definirá el procedimiento. Se recomienda que cada
procedimiento se documente con la siguiente información: significado; quién lo puede
solicitar; documentación a aportar; canales por los que se puede tramitar; obligaciones
económicas que su tramitación supone a la ciudadanía; plazo de tramitación; el marco legal
que lo soporta; modelos de documentos necesarios para su cumplimentación.
Una vez definido el procedimiento, se describirá la tramitación interna del mismo. Para ello,
será conveniente representar dicha tramitación de manera gráfica ya que, de esta forma, es
posible observar con facilidad las “vueltas” que dan las tramitaciones y resulta más sencillo
identificar los ámbitos de mejora. Para representar gráficamente el flujo de tramitación
conviene utilizar herramientas ofimáticas diseñadas a tal efecto.
Para ilustrar y representar los distintos trámites, se pondrá atención en recoger los
documentos utilizados, los actores que intervienen (tanto internos y externos) y los puntos de
decisión. La representación gráfica será exhaustiva, pero sin que resulte excesivamente
detallista, ya que, si resulta farragoso, dicha representación perdería su capacidad de plasmar
el proceso de gestión. En todo caso, conviene que todos los procedimientos se plasmen del
mismo modo y con idénticos criterios.
A continuación se muestran los elementos que se recomienda incorporar en la representación
de los flujos del procedimiento, teniendo en cuenta, además, que todo trámite y punto de
decisión tiene, al menos, una entrada y una salida:
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Guía para la puesta en marcha de la Simplificación de Procedimientos Administrativos
2.2.4 Análisis funcional y normativo del procedimiento
Una vez descrito el proceso de tramitación actual -“cómo se hace hoy”-, se deberá analizar qué
elementos de la tramitación son requisitos indispensables y cuales son elementos no
necesarios. ¿Se está cumpliendo con todos los parámetros normativos?, ¿Se está exigiendo
más de lo necesario? ¿Se está solicitando información que ya se dispone o que resultaría más
fácil de conseguir por el ayuntamiento bajo la autorización del/la ciudadano/a? ¿Se está siendo
excesivamente garantista? ¿Para qué? ¿Por qué?
Esta es la fase de las preguntas. Se recomienda preguntar y cuestionar TODO.
¿Se quiere mejorar?, ¡toca cuestionarse todo!
2.2.5 Proponer mejoras en el procedimiento de tramitación
Todo procedimiento administrativo ha de cumplir dos premisas básicas: debe aportar valor a la
persona que lo está demandando y debe aportar valor al marco normativo que lo contempla.
Todas aquellas actuaciones que no cumplan estas premisas podrían, en principio, ser
eliminadas. En definitiva, todas las actuaciones y elementos que se mantengan en el
procedimiento deberán cumplir, al menos, una de estas tres premisas:
Aportarán valor a la ciudadanía.
Aportarán valor a la tramitación.
Cumplirán con los requisitos normativos (que no es posible, en su caso, modificar).
Llamada a otro
procedimiento.
Punto de toma de
decisiones
Documentación
utilizada
Responsable del
conjunto de
actividades
Trâmite o conjunto de
actividades realizas Final de
Procedimiento
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Guía para la puesta en marcha de la Simplificación de Procedimientos Administrativos
Una vez se hayan identificado y acordado las medidas de simplificación, el procedimiento será
descrito y representado gráficamente de nuevo. Además, se elaborara un plan de implantación
para cada una de dichas medidas.
El apartado siguiente, “Caja de Herramientas”, incorpora un compendio de posibles medidas
de simplificación que han sido implantadas con éxito en diversos ayuntamientos.
Una vez identificadas las mejoras, y en estos procesos tienden a encontrarse una importante
cantidad de ellas, se debe realizar una priorización de las mismas. Se deben identificar cuáles
son factibles y buscar el éxito de las mismas.
La recomendación es la de utilizar una matriz donde se crucen los beneficios aportados por la
propuesta y la dificultad de ponerlas en marcha.
2.3 “Caja de Herramientas” de la simplificación Existen una serie de herramientas susceptibles de ser utilizadas a la hora de simplificar cargas
ligadas a los procedimientos administrativos; estas medidas inciden directamente en la mejora
de la eficacia y la eficiencia de la gestión pública de los servicios municipales y se adecúan,
además, a la normativa vigente. La mayor parte de estas herramientas se concretan en la
eliminación de procedimientos/trámites o en la simplificación/reducción documental.
En el marco del Plan Transversal de Formación que EUDEL desarrolla en colaboración con el
Instituto Vasco de Administraciones Públicas (IVAP) se ha elaborado un decálogo sobre
innovación y simplificación administrativa ver enlace. En dicho decálogo se esbozan un buen
número de medidas de simplificación entre las que destacan las siguientes:
Sustituir las autorizaciones y licencias por la comunicación previa y las
comunicaciones responsables. Las personas son las responsables de lo que hacen y
solicitan, evitando las esperas para la recepción de la autorización administrativa
previa, pero siendo susceptibles de comprobación posterior.
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Guía para la puesta en marcha de la Simplificación de Procedimientos Administrativos
Renovar automática o proactivamente licencias, permisos. “El mejor trámite
municipal para la ciudadanía es aquél que no debe realizar”.
Reducir la documentación o datos a aportar, exigiendo únicamente la documentación
imprescindible. El ejemplo más evidente es no pedir la fotocopia del DNI para el inicio
de cualquier tramitación administrativa.
Simplificar formularios y unificar formatos. Cuántas veces nos encontramos con
ayuntamientos que cuentan con diferentes formularios incluso para la misma familia
de procedimientos.
Reducir la frecuencia de presentación de documentación. Medidas que, o bien
reducen la frecuencia de presentación de datos o documentos, o amplían el plazo de
validez de permisos, licencias, inscripciones en registros, etc…
Interoperar entre administraciones. Una gran área de mejora en la medida que se
evita a la ciudadanía “el peregrinaje” por diferentes administraciones para acceder a
documentos o certificados.
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Guía para la puesta en marcha de la Simplificación de Procedimientos Administrativos
3 RECOMENDACIONES PARA LA APLICACIÓN DE MEDIOS
ELECTRÓNICOS A LA GESTIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS. LA TECNOLOGÍA COMO ALIADA DE LA
SIMPLIFICACIÓN
Entre las herramientas con mayor capacidad de simplificación se encuentran las soluciones
tecnológicas. La utilización inteligente de la tecnología, además de ahorrar trámites y
comunicaciones (lo cual siempre supone una disminución del tiempo de tramitación), exige un
replanteamiento de las formas de hacer y “empuja” a la organización hacia el cambio. Si la
organización decide dar el salto tecnológico, comienza un camino de no retorno que, bien
planificado y bien ejecutado, es en sí mismo una gran oportunidad para avanzar de manera
decidida en la simplificación.
El objetivo de la guía en este ámbito es aportar recomendaciones para transitar por dicho
camino con los menores tropiezos posibles.
Recomendación: La simplificación siempre ha de preceder a la aplicación de medios
electrónicos en la gestión de los procedimientos, procesos y servicios.
Las cuestiones que la guía plantea en el ámbito tecnológico son las siguientes. “¿Qué debe
contemplar un Gestor de expedientes?”; “¿Qué características técnicas y soluciones
tecnológicas hay que considerar en cada uno de los trámites del procedimiento
administrativo?”; “¿Qué aspectos es necesario considerar respecto a la Autentificación y la
Firma electrónica”?; y finalmente, “¿Hasta dónde se puede llegar en la interoperabilidad con
otras administraciones?”.
3.1 Gestor de expedientes
La implantación de una herramienta tecnológica para dar respuesta a la gestión de los
expedientes administrativos es una decisión de gran calado que requiere de la implicación del
equipo de gobierno, siendo recomendable que el alcalde/alcaldesa respalde, sino lidere, dicha
decisión . Además, convendrá contar con la opinión del personal técnico, pues son los que
conocen los requerimientos y funcionalidades a los que el sistema informático deberá atender
y los que, en última instancia, lo utilizarán en su trabajo diario.
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Guía para la puesta en marcha de la Simplificación de Procedimientos Administrativos
La incorporación del gestor de expedientes es un proceso que generará cambios en la forma
de hacer: lo que hasta ahora se venía haciendo de una manera, ahora se hará de otra. Pero, si
la informática “llega” en el marco de un proceso de simplificación administrativa, la
organización ya contará con las dinámicas y espacios de gestión del cambio, pues ya estará
enfrascada en él. La digitalización es un paso más, y además es un paso lógico, el que requiere
el ingente número de documentación y de información que los ayuntamientos manejan, un
paso que liberará recursos que podrán ser aplicados en otras actividades de mayor valor.
Sea como fuere, es imprescindible motivar e implicar a las personas en el proceso de
implantación: contar con su opinión en el diseño de las herramientas, informar sobre la
marcha del proyecto, recoger y atender las incidencias y problemas que sin duda aparecerán,
son algunas claves que permitirán gestionar el cambio.
Centrando la atención en el gestor propiamente dicho, existen dos grandes tipos de soluciones
tecnológicas en el mercado:
ABIERTAS: Adaptadas a las necesidades, parametrizables y personalizables, con posibilidad de
ser modificadas por parte del ayuntamiento.
CERRADAS: Herramientas muy robustas y con grandes y numerosas aplicaciones. Pero, por lo
mismo, muy poco flexibles para adecuarse a las particularidades de las organizaciones.
Habitualmente suelen requerir mayores recursos formativos y económicos.
En todo caso, cualquier herramienta que se implante convendrá que sea multicapa; es decir,
habrá de permitir una implantación progresiva de los distintos módulos o aplicativos que
incorpore.
Otro aspecto importante al que habrá que prestar atención es la del proveedor. Conviene
analizar su capacidad tecnológica y su consistencia empresarial, pues será nuestro socio
tecnológico durante un espacio temporal considerable.
El gestor de expedientes estará íntimamente relacionado con los flujos de trabajo que
incorporan los procedimientos administrativos definidos previamente y convendrá que pueda
ser fácilmente parametrizable (es decir, “programable” de manera casi automática). Algunas
funcionalidades que deberá incorporan son:
Control de gestión. Permitirá obtener información sobre el estado de avance del expediente y
el estado del mismo (la utilización de colores es un recurso muy utilizado). Además, facilitará
información sobre los indicadores que se hayan establecido previamente (plazos, etc.).
Transparencia. La herramienta permitirá dar cumplimiento al artículo 37 “acceso de los
interesados a la información sobre el estado de tramitación” de la Ley 11/2007 de acceso
electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. La herramienta también facilitará en
ABIERTAS CERRADAS
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Guía para la puesta en marcha de la Simplificación de Procedimientos Administrativos
tiempo real información previamente definida por los y las responsables de la gestión y
relacionada con la aplicación de la transparencia en los ayuntamientos que, de otro modo,
habría que recopilar, una y otra vez, cada vez que fuera requerida.
Avisos y notificaciones: Dispondrá de un sistema de avisos automáticos que indicará las
acciones que corresponde realizar una vez se van dando pasos en la tramitación de los
expedientes. Los avisos se configurarán de manera que lleguen a una persona concreta, a un
departamento, etc. (puede ser interesante que los avisos se gestionen a través de correo
electrónico; de esta manera “llegan” a las personas destinatarias aunque no estén conectados
con la aplicación).
Interoperable: La herramienta deberá tener en consideración las necesidades de
interoperabilidad con “otras” herramientas ya disponibles en el Ayuntamiento y/o con bases
de datos y aplicaciones de las Diputaciones Forales y otras Administraciones. Además,
atenderá a los procedimientos de interoperabilidad que las distintas administraciones vayan
incorporando en sus catálogos de datos y documentos a compartir.
Conexión de usuario/as: Todo el personal funcionario deberá disponer de una identificación
personal como usuario/a de la aplicación.
Firma Electrónica: El sistema permitirá la autentificación y firma mediante procedimientos
electrónicos; en el caso de que no integre esta funcionalidad, debería interaccionar con
aquellas soluciones comerciales que la integren.
3.2 Aplicación de medios electrónicos
En este punto se expone un conjunto de servicios y soluciones electrónicas asociadas a las
fases del procedimiento administrativo. Para cada fase se expone: el objeto y contenido de la
misma, las posibles acciones a desarrollar, las soluciones tecnológicas existentes para llevarlas
a cabo y los aspectos más importantes que conviene considerar.
19
Guía para la puesta en marcha de la Simplificación de Procedimientos Administrativos
a) Fase de Información. En esta fase la problemática se centra en la búsqueda y/o acceso a la información general sobre un determinado procedimiento. Se puede realizar de manera presencial, telefónica o por internet. Tiene carácter universal y normalmente es anónima. En aquellos casos en los que se incorporan procesos de interacción con las personas que utilizan el sistema, lo habitual es incorporar algún elemento de identificación –nombre, mail, teléfono móvil en caso de cita previa, etc.- que permita dicha interacción.
Acciones posibles Soluciones tecnológicas
Búsqueda de información general. Sitio Web/Sede electrónica. Manual de trámites.
Acceso a ficha del procedimiento Base de datos de procedimientos administrativos. Manual de trámites.
Acceso a preguntas frecuentes FAQs/Correo electrónico.
Descarga de documentos (Solicitud, formularios, normativa, etc.)
Buscador. Manual de trámites.
Otras solicitudes (ampliación de información, cita previa con servicio técnico, etc.).
Correo u otros medios de interacción/acceso a la agenda de atención ciudadana.
Consideraciones:
La información sobre trámites administrativos disponible en la Sede electrónica de una administración (visible al público) y accesible a través de la intranet para lo/as profesionales (visible para lo/as profesionales) es la misma. De esta manera, la información se incorpora y se actualiza una única vez. La información se recopila en el Manual de trámites.
Siempre que exista algún tipo de interacción se ha de asignar una persona responsable de atender la demanda en tiempo y forma -aunque es una consideración obvia, es igualmente imprescindible tenerlo en cuenta-.
b) Fase de Inicio de expediente.
Se refiere a la recepción y registro de documentos o formularios de solicitud que darán lugar al inicio del expediente o que supondrá el primer paso para la prestación de un determinado servicio. Para ser efectiva, requiere de elementos de identificación de la persona física o jurídica solicitante.
Acciones posibles Soluciones tecnológicas
Entrega de documentos y/o solicitudes físicas cumplimentadas y firmadas.
Infraestructura de digitalización de documentos (escáner).
Cumplimentación y firma de documentos o formularios electrónicos.
Aplicativo de digitalización de Documentos.
Registro. Aplicativo de Registro de entra salida/Registro electrónico.
20
Guía para la puesta en marcha de la Simplificación de Procedimientos Administrativos
Acciones posibles Soluciones tecnológicas
Inicio de tramitación.
Firma electrónica avanzada (al menos) IZENPE, FEA, DNI electrónico, etc.
Aplicativo de Gestión de Expedientes.
Consideraciones:
En la tramitación presencial se suele optar por la digitalización de documentos y formularios de solicitud que se incorporan al expediente como primer paso para la tramitación electrónica. Ello supone contar con infraestructuras de digitalización de documentos -singulares o masivas- y de soluciones de gestión de los documentos digitalizados y asociados al registro de entrada y salida y al aplicativo de gestión.
En la tramitación electrónica los impresos de solicitud dan lugar a formularios web y a la carga automática de datos que, una vez se identifica la persona solicitante, se recogen de bases de datos internas -por ejemplo, de la base de datos de terceros- y son presentados para su validación. En sentido inverso, los datos introducidos por la persona solicitante a través de los formularios web de solicitud alimentarán las bases de datos internas.
c) Fase de consulta del estado de tramitación.
En esta fase la ciudadanía interesada y el personal del ayuntamiento autorizado acceden al estado de tramitación de un expediente: fase en el que se encuentra, documentación y/o actuaciones pendientes, plazo de tramitación, etc.
Acciones posibles Soluciones tecnológicas
Búsqueda de expediente. Base de datos de terceros -personas físicas o jurídicas-.
Entrega e incorporación de documentos a expediente.
Aplicativo de Registro/Registro electrónico. Aplicativo de gestión de expedientes.
Entrega de certificados, en su caso.
Aplicativo de Gestión de Expedientes (generador de documentos, volcado de estado de tramitación en sitio web, etc.). Impresora.
Consideraciones:
La consulta del estado de tramitación de un expediente exige normalmente elementos inequívocos de identificación de la persona física o jurídica interesada/autorizada (firma electrónica avanzada o similar). Cuando se trata de un/a trabajador/a del ayuntamiento podrá acceder a dicha información en función de los permisos que incorpore su perfil y que le son reconocidos por el sistema cuando se idéntica para acceder al mismo.
En expedientes o actuaciones administrativas recurrentes –interacciones frecuentes para con una misma persona física o jurídica- puede resultar útil incorporar automatismos que faciliten la información del estado de tramitación mediante mails, sms, whatsapp, etc.-.
21
Guía para la puesta en marcha de la Simplificación de Procedimientos Administrativos
d) Fase de registro de documentos físicos y/o electrónicos Consiste en la anotación física o electrónica en el registro para otorgar constancia oficial de la entrada o salida de documentos (escritos, solicitudes, notificaciones, etc.).
Acciones posibles Soluciones tecnológicas
Realizar anotación de registro. Aplicativo de Registro/Registro electrónico.
Generar, en su caso, identificativos de control.
Infraestructuras de sellado, generación de códigos de identificación, etc.
Digitalizar documentos. Infraestructura de digitalización de documentos (escáner).
Recepción de documentos electrónicos. Antivirus.
Generar justificantes de registro. Infraestructuras y aplicativo de generación de justificante de registro.
Consideraciones:
La generación de justificantes de registro tiene especialmente sentido en aquellos casos en los que se actúa desde la digitalización de documentos –registro de entrada- dado que el documento o documentos físicos entregados para registro incorporan la información de registro digitalmente con lo que no quedaría constancia física del acto de registro.
e) Fase de pago de tasas y precios públicos
Se refiere a la realización de cobros de tasas y precios públicos y a la emisión de justificantes de pago asociados a aquellos procedimientos administrativos que así lo requieren.
Acciones posibles Soluciones tecnológicas
Lectura de sistemas electrónicos de pago (tarjetas, móvil, etc.).
TPV virtual, sistemas de pago contactless, etc.
Lectura de códigos identificativos (código de barras).
Pistola o lector de código de barras.
Emisión de justificantes de pago. Pasarela de pagos, aplicativos de pago, etc.
Consideraciones:
Estos sistemas son compatibles con el pago a través de entidad financiera.
f) Fase de tramitación Una vez iniciado el expediente, esta fase incorpora los trámites para la resolución efectiva del expediente.
Acciones posibles Soluciones tecnológicas
22
Guía para la puesta en marcha de la Simplificación de Procedimientos Administrativos
Acciones posibles Soluciones tecnológicas
Comprobar datos, documentación, etc. Sistemas de control de acceso. Single sign on
Incorporar datos, documentación. Firma electrónica avanzada (al menos) -FEA, Certificado funcionario, etc.
Firma de informes, trámites, actos administrativos, etc.
Certificado funcionario/Firma de órgano. Solicitar documentos, información complementaria, etc.
Notificar (Resoluciones, actos administrativos, etc.).
Pasarela de notificación electrónica.
Consideraciones:
En función de la actuación administrativa, la solicitud de documentación o información complementaria puede requerir constancia de entrega, en cuyo caso, dicha solicitud cobra naturaleza de notificación. Si dicha notificación fuera electrónica –por opción de la persona solicitante o por imperativo legal- requerirá trasladar al ámbito digital todas las salvaguardas legales que operan en la tramitación manual (fecha de acuse de recibo de la notificación, etc.). Las soluciones tecnológicas señaladas incorporaran dichas salvaguardas.
g) Fase de archivo de expedientes
Finaliza el procedimiento administrativo. En esta fase se trata de garantizar que toda la documentación (física y/o digital) que conforma el expediente (documentos recibidos y emitidos a lo largo de la tramitación del mismo) se conservan de manera univoca, ordenada, accesible y segura.
Acciones posibles Soluciones tecnológicas
Archivar los documentos que integran un expediente.
Aplicativo de Gestor de Expedientes.
Archivar documentos. Archivo electrónico/gestor documental.
Consideraciones:
Los criterios de archivística rigen también en el ámbito digital. El archivo comúnmente denominado “archivo de oficina” se integra en el propio gestor de expedientes, mientras que el “archivo central” y el “archivo histórico” precisan de una solución de “archivo electrónico” que muchos aplicativos de gestión documental ofrecen. De nuevo la interoperabilidad entre aplicaciones (gestor de expedientes y gestor documental de soporte al archivo) facilita el acceso ágil y rápido a cualquier expediente, con independencia de donde se encuentre.
23
Guía para la puesta en marcha de la Simplificación de Procedimientos Administrativos
3.3 Autentificación y Firma electrónica (ciudadanía / empleada-
empleado público)
El nuevo Reglamento de identificación electrónica y servicios digitales de confianza del Consejo
europeo (eIdAS) contempla diversos niveles de autentificación (identificación electrónica de
una persona física o jurídica) y de firma electrónica que puede impulsar la utilización de
sistemas más “livianos” y fáciles de usar, como el sistema de “juego de barcos” (tal y como
vienen haciendo las entidades financieras)
La utilización del certificado digital supone asumir una alta exigencia, tanto a la hora de
obtener y renovar el propio certificado, como a la hora de utilizarlo (instalación de software,
instalación de lector de tarjetas, etc.). En la práctica, este nivel de exigencia ha actuado como
una barrera de acceso a la administración electrónica. Ahora, y en función de los
requerimientos jurídicos de cada actuación administrativa, será posible utilizar niveles de
autentificación y de firma con un nivel más bajo que el que incorpora el certificado digital, lo
cual hará más fácil y sencillo el uso de la tramitación electrónica.
3.4 Interoperabilidad: la colaboración interadministrativa como
fuente de la simplificación y de generación de valor público La Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios
Públicos, establece la contribución de la interoperabilidad para materializar el derecho de la
ciudadanía a comunicarse con las AA.PP. a través de medios electrónicos.
La interoperabilidad es la capacidad de los sistemas de información y de los procedimientos a
los que éstos dan soporte para compartir datos y posibilitar el intercambio de información y
conocimiento entre ellos4 .
4 Definición extraída del Portal de Administración Electrónica. Ministerio de Hacienda y AA.PP.
Contraseña Juego de barcos
Certificado digital
Autentificación nivel básico.
Autentificación nivel sustancial.
Autentificación nivel alto.
Firma electrónica básica.
Firma electrónica avanzada.
Firma electrónica reconocida.
24
Guía para la puesta en marcha de la Simplificación de Procedimientos Administrativos
La interoperabilidad es una de las principales líneas de actuación para la implantación de la
Administración Electrónica y supone, además, una fuente de reducción de las cargas
administrativas mediante el uso de sistemas informáticos de intercambio de datos que evitan
al interesado/a obtener y presentar información que ya obra en poder de las Administraciones
Públicas. Por supuesto, para que las administraciones realicen esta actuación de oficio es
preciso recabar la autorización previa del interesado/a (o la existencia de una ley que permita
la consulta).
La interoperabilidad permite avanzar hacia la ventanilla única. Así, por ejemplo, un
ayuntamiento puede solicitar a otras administraciones datos o documentos para tramitar un
determinado asunto y, a su vez, puede facilitar datos o documentos (volantes de padrón, por
ejemplo) a otras administraciones para que ellas hagan lo propio. Es especialmente valiosa,
cuando se aplica en los servicios de atención ciudadana (SAC), ya que incrementa las
posibilidades de resolver de forma inmediata trámites en la propia ventanilla.
Los sistemas de interoperabilidad incorporan tres dimensiones:
La dimensión organizativa: que guarda relación con los objetivos y los procedimientos concretos.
La dimensión semántica: para que la información intercambiada pueda ser interpretada por los sistemas de información que los recibe. En este ámbito se homogenizan los conceptos (por ejemplo, que entendemos por persona extranjera) y se codifica la información, es decir, se le da un formato reconocible por las partes.
La dimensión técnica: es donde las TIC hacen realidad lo que previamente se ha
definido a nivel organizativo y semántico.
Actualmente la situación de la interoperabilidad en Euskadi amparada en la normativa vigente
(Decisión 922/2009, COM -2010. 744, Ley 11/20017, Decreto 19/2011 y los desarrollos
normativos específicos) y el Esquema Nacional de Interoperabilidad, el Esquema Nacional de
seguridad y las distintas Normas técnicas, es la siguiente:
Acuerdos de colaboración disponibles:
o Comunidad Autónoma del País Vasco y la Agencia Estatal de Administración Tributaria. o Gobierno Vasco y Administración General del Estado. o Gobierno Vasco y Diputaciones Forales de la Comunidad Autónoma de Euskadi. o Gobierno Vasco y los ayuntamientos de la Comunidad Autónoma de Euskadi
EUDEL está trabajando de forma proactiva en favor de la interoperabilidad. De esta forma, ha
colaborado con el resto de las administraciones vascas en la elaboración del convenio de
interoperabilidad para ayuntamientos y en el desarrollo del servicio de consulta del padrón
individual, el histórico, el domiciliario y un domiciliario específico para la Renta de Garantía de
Ingresos (RGI).
25
Guía para la puesta en marcha de la Simplificación de Procedimientos Administrativos
3.5 Notas finales.
Una vez puestas de manifiesto las características y consideraciones de las soluciones
tecnológicas recogidas en esta guía se recogen, a modo de conclusiones, unas
recomendaciones generales relativas al proceso de implantación de dichas herramientas en el
contexto de un proyecto de simplificación administrativa.
La primera de estas recomendaciones consiste en recordar que la implantación de
soluciones tecnológicas como las que en esta guía se han abordado requiere del
liderazgo político y la participación y compromiso de toda la organización.
En segundo lugar, el avance en la mecanización de la gestión de los expedientes y en la
utilización de servicios de tramitación telemática ha de ser progresivo. Para ello,
convendrá priorizar los procedimientos (en función del volumen de expedientes
tramitados, por el número de personas que intervienen en su tramitación, por el
impacto económico, etc.) e ir abordándolos en función del plan de trabajo que se haya
trazado. La existencia de un Manual de procedimientos facilita el diseño de dicho plan
de avance.
En tercer lugar, es recomendable establecer circuitos de tramitación similares o
comunes en función de los tipos de procedimientos (licencias y autorizaciones, ayudas
y subvenciones, etc.) e ir adaptando las plantillas necesarias a las características
específicas de cada tramitación. En el proyecto piloto de simplificación de los
procedimientos de obras y actividades se han obtenido materiales que figuran en el
anexo II “Documentación generada” de esta guía; estos materiales, en buena medida,
servirán como referente para cualquier tipo de procedimiento.
En el momento de establecer el Catalogo de procedimientos para el gestor de
expedientes, se debería tener una codificación univoca con la estructura definida por
el personal de archivo.
Cuando los procesos de implantación estén avanzados, el siguiente paso consistirá en
lanzar la herramienta para “TODO” tipo de expedientes de la organización, con un
esquema básico de tramitación y con plantillas vacías.
Como práctica general, cualquier persona funcionaria debería tener la posibilidad de
consultar cualquier expediente. Es norma habitual que por la característica de
confidencialidad de los datos que manejan las áreas de servicios sociales y policía
municipal sus expedientes sean restringidos. En todo caso, el Registro de entrada y
salida debería ser público para toda la organización.
26
Guía para la puesta en marcha de la Simplificación de Procedimientos Administrativos
4 A MODO DE CONCLUSIONES
Una vez expuesto el itinerario de trabajo recomendado para poner en marcha un proceso de
simplificación administrativa (dicho itinerario ha surgido como resultado del proyecto
colaborativo entre Ayuntamientos) y una vez expuestas las recomendaciones para implantar
medios electrónicos en la gestión de los procedimientos administrativos, conviene destacar, a
modo de conclusiones, las ideas fuerza, criterios y condicionantes que se consideran más
relevantes.
La simplificación administrativa no es una opción, es ya un requisito imprescindible en
la gestión pública actual.
La simplificación administrativa engloba la simplificación del procedimiento
administrativo, pero va más allá, puesto que tiene que ver con la accesibilidad de los
servicios públicos y con la transparencia en el proceso de toma de decisiones.
El marco jurídico existente favorece, facilita y promueve la simplificación
administrativa.
El compromiso político de sus máximos responsables es condición sine qua non para
garantizar el éxito del proyecto.
La simplificación del procedimiento administrativo es fruto de una evolución en la
organización que se inicia situando a la ciudadanía en el centro de la gestión.
Los primeros pasos en la dirección apuntada consistirán en la elaboración de un
Manual de Trámites y la implantación de un Servicio de Atención a la Ciudadanía,
como muestras tangibles del compromiso de la Institución con la visión de servicio. La
realización de estos trabajos previos facilita, sin duda, el desarrollo posterior de un
análisis en profundidad del back-office de la organización.
El trabajo en equipo es imprescindible en un proyecto de simplificación del
procedimiento administrativo: deben participar las personas responsables, pero
también aquellas que mejor conocen los procedimientos por trabajar en su gestión.
¿Se quiere mejorar? ¡Toca cuestionarse todo! Teniendo en cuenta que todo
procedimiento debe cumplir dos premisas básicas: aportar valor a la persona que lo
está demandando y aportar valor al marco normativo que lo contempla, todas aquellas
actuaciones que no las cumplan son susceptibles, en principio, de ser descartadas.
La simplificación se realizará con carácter previo a la incorporación de medios
electrónicos en la gestión de los procedimientos, procesos y servicios.
La aplicación de medios electrónicos es una de las herramientas que mayor potencial
de simplificación puede aportar: además de ahorrar trámites y comunicaciones,
impone un alto grado de obligatoriedad en la organización que la empuja al cambio.
La interoperabilidad, en la medida en que se despliegue a todos los niveles
administrativos, es una gran fuente de simplificación y generación de valor público.
27
Guía para la puesta en marcha de la Simplificación de Procedimientos Administrativos
Todo proyecto de simplificación se aborda para la mejora interna (liberar recursos para
otras actividades de mayor valor añadido), pero sobre todo para lograr una mejora en
los requerimientos a la ciudadanía, buscando no solicitar elementos en exceso y no
demorar las tramitaciones hasta fechas insostenibles.
28
Guía para la puesta en marcha de la Simplificación de Procedimientos Administrativos
ANEXO APLICACIÓN PRÁCTICA DE UN PROYECTO DE
SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA A LOS PROCEDIMIENTOS DE
OBRAS Y ACTIVIDADES
29
Guía para la puesta en marcha de la Simplificación de Procedimientos Administrativos
Anexo I: Desarrollo del proyecto piloto
El trabajo de los 11 ayuntamientos participantes en el proyecto piloto de simplificación de los
procedimientos de obra mayor, menor y de actividades ha permitido elaborar esta guía, cuyas
recomendaciones y criterios son de aplicación en cualquier ámbito procedimental. No en vano
elaborar esta guía ha sido uno de los objetivos del proyecto mencionado.
Dicho proyecto se ha organizado en torno a dos grupos de trabajo. Un primer grupo,
denominado “grupo de gestión”, cuyo objetivo consiste en la revisión, optimización y
descripción de los procedimientos administrativos de gestión de los expedientes de Obras y
Actividades para su posterior implantación. El segundo grupo denominado “referente” tiene
como misión aportar la experiencia y conocimiento acumulada en las organizaciones
participantes y abordar, además, aspectos específicos en clave de simplificación sobre los
procedimientos de Obras y Actividades. Los ayuntamientos participantes son:
Grupo de gestión Abanto-Zierbena, Arrigorriaga, Etxebarri, Ortuella5 y Zalla.
Grupo referente Basauri, Bilbao, Eibar, Ermua, Getxo, Irun y Leioa.
El equipo de ayuntamientos denominado “grupo de gestión”, inicia los trabajos en el mes de
septiembre de 2014 dando por finalizadas las sesiones de trabajo en el mes de marzo de 2015.
Durante este tiempo se han realizado sesiones conjuntas para compartir avances y sesiones
especificas en los ayuntamientos, entre sus respectivos equipos de trabajo. De manera
conjunta se realizaron 5 sesiones en las que se pusieron de manifiesto las trabas, limitaciones y
aspectos legales del rediseño y simplificación de los procedimientos, además de trasladar
criterios de homogenización y adaptación de las diferentes herramientas de simplificación
manejadas.
Por su parte, el equipo de ayuntamientos denominado “grupo de referentes” sigue una agenda
similar a la del grupo de gestión, con la salvedad de que su misión fue la de poner en común
toda la documentación disponible en sus organizaciones y llegar a consensos sobre qué
documentación, metodologías y criterios de gestión podrían ser de utilidad para el conjunto de
los Ayuntamientos Vascos.
5 Ortuella no abrirá proyecto en su ayuntamiento, participa en las sesiones de trabajo como “oyente”
30
Guía para la puesta en marcha de la Simplificación de Procedimientos Administrativos
Este anexo recoge, precisamente, el itinerario seguido a lo largo del proyecto piloto durante
los meses de septiembre de 2014 a febrero de 2015 (dicho itinerario ha sido incorporado en el
punto 2.2 “Proceso de trabajo” de la guía). Las fases desarrolladas han sido 5:
Fase Previa
Los ayuntamientos participantes debieron cumplir 4 condiciones
previas:
1º Disponer de un Manual de trámites elaborado de forma
transversal y haber desarrollado o estar en fase de desarrollar un
proyecto de ventanilla única municipal o Servicio de Atención a la Ciudadanía. 2º Que la
simplificación y mejora de la gestión de los procedimientos administrativos estuviera presente
en la agenda de trabajo del Ayuntamiento. 3º Contar con una estructura organizativa
preparada para afrontar un proyecto de estas características y 4º Suscribir un compromiso
explícito para participar en el proyecto.
Determinación del Alcance
Los ayuntamientos que cumplían dichas condiciones previas
decidieron trabajar sobre los procedimientos de Obras y
Actividades ya que, los mismos, están sujetos a importantes
cambios normativos -Directiva de Servicios y leyes que la trasponen
a nivel estatal y autonómico- y suponen un importante volumen de
expedientes.
Definición Equipo de trabajo
La constitución de los equipos se genera en la fase inicial del
proyecto bajo el impulso y convencimiento de los Alcaldes de todos
los Ayuntamientos. Como se recoge en esta guía, el impulso
político es fundamental para el éxito de un proyecto de esta
naturaleza.
Identificación de cómo lo hacemos hoy.
Esta fase ha dado como resultado la representación gráfica de los
procedimientos abordados. Estos procedimientos se recogen en el
Anexo II “Documentación generada”.
Trabajo Previo
Manual de trámites
S.A.C
4 Análisis
funcional y
normativo
5
Propuestas
de Mejora
1 Determina-
ción del
Alcance
2 Definición
Equipo de
trabajo
3 Cómo lo
hacemos
hoy
Trabajo Previo
Manual de trámites
S.A.C
4 Análisis
funcional y
normativo
5
Propuestas
de Mejora
1 Determina-
ción del
Alcance
2 Definición
Equipo de
trabajo
3 Cómo lo
hacemos
hoy
Trabajo Previo
Manual de trámites
S.A.C
4 Análisis
funcional y
normativo
5
Propuestas
de Mejora
1 Determina-
ción del
Alcance
2 Definición
Equipo de
trabajo
3 Cómo lo
hacemos
hoy
Trabajo Previo
Manual de trámites
S.A.C
4 Análisis
funcional y
normativo
5
Propuestas
de Mejora
1 Determina-
ción del
Alcance
2 Definición
Equipo de
trabajo
3 Cómo lo
hacemos
hoy
31
Guía para la puesta en marcha de la Simplificación de Procedimientos Administrativos
Análisis funcional y normativo del procedimiento
Como se ha mencionado, una de las razones por las que se
eligieron los procedimientos de obra y actividades como objeto del
proyecto radica en los importantes cambios normativos que
introducen sobre su gestión la Directiva de Servicios y las Leyes que
la transponen al ámbito de actuación vasco. Desde la óptica de la
simplificación de procedimientos administrativos estos cambios han supuesto muchas
mejoras, si bien también han generado un buen número de incertidumbres. La aplicación de
las comunicaciones previas y declaraciones responsables fueron fruto de debate en los
diferentes grupos de trabajo, además de los posibles cambios que a futuro puedan introducir
las modificaciones legislativas en la Ley suelo. Ante tal situación, un equipo de juristas han
acotado las diferentes posibilidades y han emitido un informe sobre la licencia, la
comunicación previa y la declaración responsable en el contexto del proceso de liberalización
de los servicios (ver enlace).
Propuesta de mejoras en el procedimiento de tramitación
Fruto del trabajo y de la colaboración de los ayuntamientos de
ambas Redes, se ha obtenido un conjunto de documentos “tipo” (el
Anexo II “Documentación generada” incorpora esta
documentación). Si bien no existen soluciones “mágicas” ni válidas
para todos los ayuntamientos, el material elaborado puede servir de base de trabajo para
otros ayuntamientos.
Trabajo Previo
Manual de trámites
S.A.C
4 Análisis
funcional y
normativo
5
Propuestas
de Mejora
1 Determina-
ción del
Alcance
2 Definición
Equipo de
trabajo
3 Cómo lo
hacemos
hoy
Trabajo Previo
Manual de trámites
S.A.C
4 Análisis
funcional y
normativo
5
Propuestas
de Mejora
1 Determina-
ción del
Alcance
2 Definición
Equipo de
trabajo
3 Cómo lo
hacemos
hoy
32
Guía para la puesta en marcha de la Simplificación de Procedimientos Administrativos
Anexo II: Documentación generada En este apartado, se recoge la documentación específica generada para los procedimientos de
obras y actividades, una vez finalizado el trabajo en cada uno de los ayuntamientos.
Documentación: procedimiento de OBRAS Comunicación Previa de Obra
o Procedimiento administrativo para la tramitación de obras de pequeña
entidad; Obras de reforma interior de viviendas, portales y locales que no
afecten a las distribuciones de los espacios interiores ni a los elementos
estructurales o a las fachadas exteriores.
Procedimiento Tipo Comunicación Previa Obras Menores
o Impreso para la puesta en conocimiento de las Obras de pequeña entidad.
Impreso Tipo de Comunicación Previa
o Impreso para tramitar el pago autoliquidación en caso de que no se desee el
pago inmediato y facilite el pago en el banco, pasarela de pagos, etc…
Autoliquidación para la Comunicación de Obras Menores
Comunicación Previa de Obras en Locales
o Con la aplicación de la Ley 12/2012 (BOE 27-12-2012), ampliado por la Ley
14/2013 – Disp. Final 7º (BOE 28-09-2013) todos los ayuntamientos
pondrán a disposición de los solicitantes de actividades contemplados en el
epígrafe de actividades de dichas disposiciones la Comunicación Previa de
Obras Menores en locales de actividad, la solicitud inicial se puede tramitar
con el siguiente impreso.
Comunicación Previa de Obras Menores Locales de Actividad.
Obra Menor
o Obras de modificación, ampliación, reforma o rehabilidatación que
altera la arquitectonica de los edificios, sin ser de gran magnitud (obra
mayor), varian la composición general exterior, volumetria, sistema
estructural o cambio de los usos característicos del edificio.
Procedimiento de Obra Menor con Proyecto
o Impreso para la solicitud inicial de Obras de pequeña
Impreso solicitud Obra menor con Proyecto
33
Guía para la puesta en marcha de la Simplificación de Procedimientos Administrativos
Documentación: procedimientos de ACTIVIDAD Comunicación Previa Actividades Anexo IIb
o Procedimiento administrativo para la tramitación de comunicaciones
previas de actividad englobadas en el Anexo IIb de la ley 3/1998, de 27 de
febrero, General de Protección del Medio Ambiente del País Vasco, y
posteriores modificaciones según la Ley 7/2012, de 23 de abril, de
modificación de diversas leyes para su adaptación a la Directiva
2006/123/CE, de 12 de diciembre, del Parlamento Europeo y del Consejo,
relativa a los servicios en el mercado interior.
Procedimiento Comunicación Previa
o Impreso para la puesta en conocimiento del ayuntamiento del inicio de
actividades englobadas en el anexo IIb y sometidas a comunicación previa.
Impreso de Comunicación previa de actividad
o Impreso para la puesta en conocimiento del ayuntamiento del inicio de
actividades englobadas en el Anexo de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre,
de medidas urgentes de liberalización del Comercio y de determinados
servicios.
Impreso Comunicación previa actividades EPigrafe IAE Ley14-2013
Licencias de Actividad Anexo IIa
o Procedimiento administrativo para actividades englobadas en el Anexo IIa y
que por su especial característica requieren de la tramitación licencia de
actividad.
Procedimiento de Solicitud de licencias de actividad.
o Impreso para la solicitud del inicio de tramitación de una licencia de
actividad clasificada.
Solicitud de licencia de actividad clasificada Anexo IIa
o Impreso para la comunicación de inicio de actividad clasificada.
Impreso de Comunicación previa de inicio de actividad
o Impreso de falta de documentación en la comunicación de inicio de
actividad clasificada.
Impreso de Falta de documentación Comunicación previa de inicio
de actividad
34
Guía para la puesta en marcha de la Simplificación de Procedimientos Administrativos
Anexo III: Aportaciones desde la perspectiva de la ciudadanía.
En paralelo al trabajo desarrollado por los ayuntamientos participantes en el grupo de
referentes y en el de gestión, y como complemento al mismo, se ha llevado a cabo un estudio
cualitativo bajo el título “Simplificación y rediseño de servicios desde la perspectiva de la
ciudadanía con dos objetivos complementarios:
Profundizar en el conocimiento que tiene la ciudadanía sobre el funcionamiento actual
de estas licencias.
Identificar sus propuestas de mejora, de cara a tenerlas en cuenta en la simplificación
de los procedimientos.
Para ello, se ha trabajado con un total de 20 personas usuarias, siguiendo en todo
momento dos criterios: que fuesen representativas de los colectivos más directamente
afectados por estas licencias y que su lugar de residencia y/o de actividad fuese lo más
variado posible, abarcando un número significativo de municipios vascos.
El documento resultante (ver enlace) incorpora las ideas clave que describen la situación de
partida y las ideas propuestas de mejora.
Punto de partida. Aspectos destacados
Diversidad:
A pesar de que se parte siempre de una base legal común, los procedimientos (y, con ellos, ciertas interpretaciones de la normativa, los tiempos de espera, la gestión interna, la interacción con la ciudadanía, etc.) pueden ser muy diferentes en cada Ayuntamiento. Incluso, en opinión de algunos profesionales, dependiendo del técnico municipal que se encargue de la licencia en un mismo Ayuntamiento.
Desconocimiento:
Si bien el colectivo de técnicos y profesionales conocen la necesidad de obtener licencias, en el colectivo de los y las particulares este conocimiento no es tal.
6 técnicos/as
3 profesionales de arquitectura
1 arquitecto técnico
1 coordinador de gremios
1 secretaria de colegio profesional
14 ciudadanos/as
9 particulares
4 empresarios/as
1 administradora de fincas
35
Guía para la puesta en marcha de la Simplificación de Procedimientos Administrativos
Punto de partida. Aspectos destacados
Apoyos:
Lo habitual es que, aún en el caso del colectivo de particulares, las personas solicitantes estén asesoradas por profesionales; en el caso de existir una relación contractual entre la persona interesada y el/la profesional, es muy habitual que sea esta última figura quien interactúe con el ayuntamiento.
Interacción:
A la hora de tramitar una licencia de obra o de actividad, lo normal es que se necesite más de una interacción con el Ayuntamiento y, lógicamente, habrá más interacciones cuanto más complejo y “excepcional” sea el caso. La forma más habitual de relacionarse con el Ayuntamiento es presencialmente, aunque cada vez son más lo/as ciudadano/as que buscan información por Internet.
(In)Conformismo:
Las y los particulares son, en general, mucho menos críticos que los y las profesionales a la hora de valorar el proceso de obtención de las licencias. La falta de flexibilidad y los diferentes criterios que, en ocasiones, se han utilizado para tratar hechos similares son los aspectos más criticados. Por el contrario, se valora muy positivamente los procedimientos sujetos a declaración responsable.
Espera:
La tardanza en obtener la licencia obliga a retrasar otros trámites imprescindibles para poner en marcha un negocio, vender o alquilar una vivienda, etc. El colectivo de lo/as profesionales apuntan que el trámite se suele alargar más en Ayuntamientos grandes y, más aún, si en el procedimiento intervienen diversas instituciones. Se pone de manifiesto que, en la mayor parte de las ocasiones, no se ofrece información sobre el estado de gestión del expediente.
Infracciones:
Se reconoce la existencia de infracciones y se hace con cierta “naturalidad”. Entre las más habituales están: no solicitar licencia para obras menores que sí la requieren; presentar al Ayuntamiento un presupuesto menor que el real; comenzar la obra antes de recibir la licencia; una vez obtenida la licencia y pasada la inspección, se introduzcan ciertas modificaciones en el local.
Punto de partida. Aspectos destacados
Información y concienciación:
Además de simplificar y agilizar los procedimientos se debería transmitir la idea de que contar con una licencia en regla no supone gran esfuerzo y es la forma de evitar problemas graves. Se han de aprovechar los momentos en los que difunden las medidas de simplificación de los procedimientos para concienciar a la población sobre la conveniencia de obtener las licencias correspondientes.
Digitalización y seguimiento:
La mayor parte de lo/as profesionales entrevistado/as citan como referente las aplicaciones que utilizan los colegios profesionales para el envío, análisis y visado de proyectos. Estas aplicaciones ofrecen un seguimiento en tiempo real del estado en que se encuentra la tramitación.
Uniformidad y transparencia:
Algunas ideas para mejorar el conocimiento sobre los criterios utilizados en la gestión de los procedimientos son: publicar criterios utilizados; publicar proyectos y resoluciones que puedan servir como “casos de estudio; editar manuales unificados que recojan las casuísticas más comunes; etc.