guia de evaluación seguridad ciudadana

8/8/2019 Guia de evaluacin Seguridad Ciudadana

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Gua de evaluacin del estado de la seguridad ciudadana en Amrica Latina

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LAC SURF

GUA DE EVALUACIN DELESTADO DE LA SEGURIDAD CIUDADANA

EN AMRICA LATINA

Versin Interna

Favor no citar

Octubre de 2005

Centro Regional de Conocimientos y Serviciospara el Desarrollo en Amrica Latina y el Caribe SURF LAC

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD

Autor: Marcelo Fabin San


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LA EVALUACIN DEL ESTADO

DE LA SEGURIDAD CIUDADANA


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1.INTRODUCCIN

La extensin y el agravamiento del fenmeno de la violencia y el delito constituyen unade las principales amenazas al desarrollo sostenible y a la consolidacin de la gobernabilidaddemocrtica en la regin latinoamericana. El crecimiento sostenido y concomitante de losndices delictivos y la sensacin de inseguridad se han traducido, durante la ltima dcada, enun deterioro precipitado de la calidad de vida de la poblacin del subcontinente.

Debido a la urgencia de la situacin y la preocupacin que ello acarrea para lasautoridades gubernamentales y la poblacin en general, la seguridad ciudadana o seguridadpblica1 ha adquirido una relevancia inusitada en las agendas pblicas de la regin. En respuestaa estas circunstancias y atendiendo fundamentalmente a la finalidad de promover el desarrollohumano que est en el centro de su mandato, el PNUD tambin asume la seguridad ciudadana

como un campo de intervencin prioritario.

Consiguientemente, se han comenzado una serie de acciones y elaborado un conjunto deinstrumentos para asistir a los pases de la regin a prevenir, controlar y revertir este fenmeno.Estas iniciativas e instrumentos, entre los cuales se encuentra la presente gua de evaluacin dela seguridad ciudadana, estn dirigidos a apoyar a los gobiernos a disear, implementar yevaluar polticas de seguridad ciudadana, entendiendo por ello polticas pblicas destinadas aprevenir y controlar la violencia y el delito, as como polticas de reforma institucional delsector.

LA SEGURIDAD CIUDADANA COMO UNA CUESTIN DE DESARROLLO HUMANO

En la medida que la violencia y el delito atentan contra la vida, las libertades y losbienes de hombre, mujeres, nios y nias de una sociedad, obstaculizan la lucha contra lapobreza y producen efectos corrosivos sobre la gobernabilidad democrtica y el desarrollohumano.

En la compleja realidad latinoamericana la inseguridad es, a un mismo tiempo, causa yconsecuencia de pobreza extrema y crecimiento acelerado de las desigualdades econmicas ysociales; a la vez que se encuentra ntimamente ligada a condiciones de mal gobierno y altacorrupcin poltica.

En efecto, en trminos econmicos, la inseguridad es un desincentivo importante para lainversin productiva; y en trminos de dinmica democrtica, las dificultades para controlar ydisminuir los ndices delictivos han llegado a comprometer la credibilidad de las institucionespblicas que no hallan respuestas eficaces para este problema.

El informe sobre la democracia en Amrica Latina auspiciado por el PNUD agrega aesta descripcin que en materia de ciudadana civil la regin no ha realizado avancessustantivos, sobretodo en lo referente a la seguridad de los ciudadanos y la capacidad del Estadode proveer proteccin (ver La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia deciudadanas y ciudadanos, 2004).

1 Como desde la perspectiva de este documento el concepto de seguridad ciudadana es sinnimo deseguridad pblica, en adelante slo nos referiremos a la primera.


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El problema ms profundo, de cualquier manera, es que los factores asociados a laviolencia y el conflicto se refuerzan unos con otros constituyendo una suerte de crculo viciosoque dificulta el desarrollo. De aqu la necesidad de analizar este fenmeno como una cuestininherente al desarrollo humano.

Para el PNUD, el desarrollo humano es el proceso que permite ampliar las opciones delos individuos. Estas opciones van desde el disfrute de una vida prolongada y saludable, elacceso al conocimiento y a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida decente, hasta elgoce de las libertades polticas, econmicas y sociales.

Los medios y condiciones para proteger el desarrollo humano constituyen aquello quese define como seguridad humana. En palabras de la Comisin de Seguridad Humana de laOrganizacin de las Naciones Unidas, la misma consiste en proteger el ncleo central de todaslas vidas humanas contra riesgos graves y previsibles, de una forma congruente con larealizacin humana de largo plazo (Informe Human Security Now, 2003). De acuerdo con loque declara el Informe Nacional sobre Desarrollo Humano de Colombia de 2003, la relacinentre seguridad humana y desarrollo humano es muy cercana. La diferencia radica en que la

seguridad humana se enfoca en la proteccin mientras que el desarrollo se enfoca en la creacinde progreso equitativo hacia la realizacin de las necesidades y la dignidad humana (pgs. 8 y9, Informe Human Security Now, 2003).

En este contexto, la seguridad ciudadana es concebida como un tipo de proteccincircunscrito a las amenazas provenientes de actos violentos o criminales, y se ubica como unaspecto diferenciado y medular de la seguridad humana. Como resultado del encuadre de laseguridad ciudadana en el marco de la seguridad humana las polticas de seguridad, quetradicionalmente se centraban casi con exclusividad en la estabilidad estatal y la conservacindel rgimen, corren y amplan su foco de atencin hacia el bienestar de las personas y losderechos humanos, reposicionando a la ciudadana como el principal objeto de la proteccinestatal.

En suma, la seguridad ciudadana deviene una condicin necesaria aunque nosuficiente- de la seguridad humana que, finalmente, es la ltima garanta del desarrollo humano.Por consiguiente, las intervenciones institucionales destinadas a prevenir y controlar elfenmeno del delito y la violencia (polticas de seguridad ciudadana) pueden considerarse unaoportunidad indirecta pero significativa para, por un lado, apuntalar el desarrollo econmicosostenible y, por otro, fortalecer la gobernabilidad democrtica y la vigencia de los derechoshumanos.

LA SEGURIDAD CIUDADANA EN EL MARCO DE LAS REFORMAS DEL SECTOR DEJUSTICIA Y SEGURIDAD

El sector de justicia y seguridad comprende, por un lado, a todas las organizacionesautorizadas para el uso o la amenaza del uso de la fuerza, slo como ltimo recurso y con el finde proteger a la ciudadana de actos de violencia y coercin provenientes de otros estados oindividuos; y por otro, a las instituciones encargadas de su direccin, control y/o supervisin.

Los principales actores de este sector son, naturalmente, las fuerzas armadas, la polica,la gendarmera, los servicios de inteligencia, y otros cuerpos civiles y militares abocados a laseguridad. Adems del Ejecutivo, el parlamento, las organizaciones de la sociedad civil, otrasinstituciones encargadas de dirigir y/o controlar, y tambin los miembros del sistema de justiciay el sistema penal. En un segundo plano, corresponde sealar a los actores que no son propiosdel sector pero que influyen en las condiciones de seguridad de una jurisdiccin como lo son las

fuerzas de seguridad no estatutarias o ilegales.


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El trmino reforma del sector de seguridad, ha sido desarrollado por la OCDE paraaludir a las transformaciones que se impulsan en el rea de seguridad y justicia en conformidadcon normas democrticas y principios de buen gobierno -tales como la participacin y latransparencia- con vistas a promover un buen funcionamiento de la estructura de seguridad.Desde la perspectiva que promueve esta organizacin, para analizar el sector de seguridad o

justicia y seguridad segn la denominacin utilizada por PNUD- se debe tomar en cuenta latotalidad del gobierno de la seguridad, con especial nfasis en el conjunto de actoresinvolucrados, sus roles, responsabilidades y acciones (ver Security Sector Reform andGovernance: Policy and Good Practice, DCD/DAC, 2003).

El PNUD asume la necesidad de un enfoque de naturaleza integral -o whole ofgovernment- tal como lo prescribe el concepto de reforma del sector de seguridad. Por estemotivo, an cuando en esta oportunidad ha decidido concentrar sus esfuerzos en el rea de laseguridad ciudadana, privilegindola por sobre otras reas del sector como defensa einteligencia, reconoce que la evaluacin y planificacin de polticas de seguridad ciudadanaexige una cabal comprensin del contexto en que ellas operan.

Pero ubicar las polticas de seguridad ciudadana en el marco de las reformas del sectorde seguridad no slo significa comprender el contexto en que ellas se inscriben, sino tambinpoder distinguirlas de la provisin de otro tipo de seguridad. En este sentido, cabe completar ladefinicin ofrecida anteriormente de la siguiente manera: las polticas de seguridad ciudadanason, por un lado, aquellas polticas pblicas estrictamente dirigidas a proteger a la ciudadana deactos violentos y delictivos provenientes de otros individuos a travs de medidas de prevencin,control y persecucin de dichos actos (eje sustantivo); y por otro, aquellas polticas orientadas areformar y modernizar las instituciones del sistema de seguridad ciudadana (eje instrumental).

El objetivo ltimo de la seguridad ciudadana es producir una situacin social libre deriesgos y conflictos violentos, en cuyo seno las personas puedan gozar plenamente de suslibertades y derechos tanto civiles, como polticos y sociales. Conforme a esta finalidad se

estructura el sistema institucional de seguridad ciudadana, es decir, el conjunto de actoresestatales y sociales, y los mecanismos estipulados para llevar adelante la estrategia de control dela violencia y el delito (eje sustantivo de las polticas de seguridad). Se trata, pues, de un sistemainstitucional de control de la violencia y el delito que se activa toda vez que actos violentos ocriminales puedan resultar lesivos de los derechos y libertades que detentan las personas; y encuya reproduccin y gestin intervienen, con mayor o menor nivel de xito, diferentesinstancias de la sociedad y del Estado.

Los problemas de inseguridad ciudadana tienen un alto costo social y econmico paratoda la comunidad. Sin embargo, ciertos grupos sociales dentro de la comunidad sufren mayoresamenazas contra su seguridad: tienen ms riesgo de sufrir violencia y tienen menos capacidadpara prevenirla y hacerla frente. Poblacin inmigrante, poblacin indgena, minoras tnicas,

minoras sexuales, habitantes de zonas en conflicto o marginadas social y econmicamente estnms expuestos al delito y la violencia. Una de las amenazas ms frecuente a la seguridadciudadana es la violencia contra las mujeres: una de cada tres mujeres ha sido vctima, en algnmomento de su vida, de violencia fsica, psicolgica o sexual. Estos crmenes permanecenhabitualmente sin registrar y sin sancionar. Las reformas a la seguridad pblica deben de tomaren cuenta que el mismo hogar puede ser un sitio de inseguridad para mujeres y nias/nios.

LA EVALUACIN DE LA SEGURIDAD CIUDADANA

La gua de evaluacin de la seguridad ciudadana, tal como su nombre lo indica, es uninstrumento pensado para ayudar a autoridades pblicas de la regin a producir un abordaje

descriptivo e interpretativo del estado de la seguridad en su jurisdiccin.


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El propsito final es promover anlisis integrales que guen el diseo de nuevaspolticas pblicas ms coherentes, sostenibles, participativas y eficaces, que no reduzcan laseguridad ciudadana a una cuestin fundamentalmente policial.

Por este mismo motivo, la gua de evaluacin no es un desarrollo aislado sino que formaparte de un conjunto de herramientas de anlisis y programacin o productos deconocimiento- elaborados por el PNUD para asistir a los gobiernos en la reformulacin de sussistemas de control de la violencia y el delito en todos sus aspectos y etapas. Entre estosproductos se encuentran herramientas para la programacin de polticas compiladas en unManual de Polticas de Seguridad Ciudadana, as como herramientas de evaluacin de impactode polticas pblicas y de capacitacin (cursos, diplomados, etc.) .

Puntualmente, la evaluacin del estado de la seguridad ciudadana de una determinada jurisdiccin pas, estado, provincia o municipio- es un ejercicio de estimacin y apreciacinsistemtica de dos campos. Cada uno de estos campos de evaluacin es integrado por diferentesdimensiones que, al mismo tiempo, son desagregadas en distintos elementos.

!El campo situacional est compuesto por:

1. La dimensin objetiva de la seguridad ciudadana (que hace referencia alos hechos de violencia y delito ocurridos y registrados en una

jurisdiccin); y

2. La dimensin subjetiva de la seguridad ciudadana (que alude a la formaen que la sociedad percibe y valora los problemas de criminalidad y lasrespuestas institucionales a los mismos).

! El campo institucional comprende:1.

El marco normativo y el contexto institucional del sistema de seguridadciudadana.

2. El gobierno de la seguridad (el gobierno administrativo; la legislatura; ylos gobiernos locales).

3. El sistema institucional de prevencin social de la violencia y el delito.4. El sistema policial.5. El sistema de persecucin penal.6.

La participacin comunitaria.

7. El sistema de seguridad privada.La evaluacin de la seguridad ciudadana depende sensiblemente de las condiciones

sociales, polticas, institucionales y culturales de cada jurisdiccin as como de los diferentesgrupos sociales y econmicos que viven en ellas, por ende, la gua que se ha de presentar, apesar de ser un esquema general y exhaustivo, debe ajustarse y reconsiderarse segn lascaractersticas de cada pas, provincia, estado o municipio.

Consecuentemente, en el primer captulo, se sugieren algunos lineamientosmetodolgicos para la programacin de la evaluacin. Esto incluye observaciones generales

sobre las condiciones y los actores del proceso de evaluacin de la seguridad ciudadana, lasfases del mismo, y los distintos niveles jurisdiccionales de evaluacin. En el segundo captulo,


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se delimitan los campos de evaluacin conforme a lo mencionado anteriormente (camposituacional y campo institucional). Y finalmente, en el tercer y cuarto captulo, se presentan lasmodalidades de evaluacin interna de cada uno de estos campos segn sus dimensionesconstitutivas.


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Captulo Primero

LA METODOLOGA DE LA EVALUACIN


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La metodologa de evaluacin del estado de la seguridad ciudadana es el conjunto demtodos, procedimientos y acciones mediante las cuales se lleva a cabo el ejercicio deestimacin y apreciacin tanto de las problemticas existentes en una jurisdiccin situacionesde violencia y delito- como de la organizacin, funcionamiento y composicin del sistema deseguridad ciudadana instituido para la gestin de estas problemticas. Se trata, entonces, de la

metodologa estipulada para el abordaje de los campos situacional e institucional desde lasdimensiones, aspectos e indicadores que los configuran como tales.

1) Las condiciones y los actores del proceso de evaluacin

La viabilidad de un proceso de evaluacin del estado de la seguridad ciudadana nosolamente depende del propio desarrollo del mismo en sus diferentes fases sino tambin de lascondiciones institucionales en que se lleva a cabo. Estas condiciones hacen referencia al marcopoltico y social del proceso de evaluacin, y bsicamente estn dadas por las caractersticas delos actores que intervienen en dicho proceso y las interacciones que se establecen entre ellosantes, durante y despus de efectuada la evaluacin.

Los actores del proceso de evaluacin pueden clasificarse, segn el rol y las funcionesque desempean, como autoridades solicitantes de la evaluacin, miembros del equipoevaluador o actores participantes solo en alguna fase del proceso o con intervencin limitada alo largo del mismo.

Autoridades gubernamentales solicitantes

Actores gubernamentales y sociales

participantesActores del proceso de evaluacin

Equipo de evaluacin

Los actores solicitantes de la evaluacin siempre son autoridades gubernamentalespertenecientes a las reas encargadas del gobierno de la seguridad ciudadana o a alguna de susagencias componentes (por ejemplo, la direccin policial, el Ministerio Pblico, autoridadeslegislativas u otras autoridades gubernamentales). Debido a que dichas autoridades intervienencomo contraparte principal del proceso de evaluacin, resulta imprescindible la designacin deun coordinador gubernamental encargado tanto del vnculo permanente con el equipo de

evaluacin y con los actores gubernamentales y sociales participantes, como de la coordinacinde las actividades y acciones que estos actores deban emprender para el desarrollo de laevaluacin.

Los actores sociales y gubernamentales participantes son aquellos funcionarios degobierno, lderes sociales o representantes de organizaciones no-gubernamentales (organismosde derechos humanos, sindicatos, organizaciones de mujeres, migrantes, grupos indgenas, etc.)que se involucran en determinada fase del proceso de evaluacin o a lo largo del mismo,generalmente para proveer informacin o para colaborar con la validacin de los resultados dela evaluacin, entre otras cosas.

El equipo evaluador es el responsable de las tareas de diagnstico propiamente dichas.

Este equipo puede estar compuesto nicamente por expertos del gobierno, slo por expertosindependientes y externos a los organismos y agencias que sern objeto de evaluacin, o bien


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puede combinar la presencia de unos y otros y formar un equipo mixto. Este grupo,preferentemente, debera contar con especialistas en gnero y temas tales como derechosindgenas y diversidad tnica, sexual y cultural. Entre sus miembros, adems, deberaseleccionarse un coordinador tcnico responsable de la direccin y coordinacin de las laboresde evaluacin.

Lgicamente, optar por un equipo totalmente externo representa muchas ventajascuando se trata de temticas sensibles como la seguridad ciudadana y, fundamentalmente,cuando puede haber intereses encontrados sobre los resultados de la evaluacin y las medidasque de all se desprendan. A menudo este tipo de evaluaciones, sobre todo en lo que atae a laindagacin sobre el funcionamiento, las rutinas y las prcticas de las agencias componentes delsistema de seguridad ciudadana, no reciben el necesario respaldo de muchos funcionarios queestn siendo evaluados y que ciertamente pueden temer que la evaluacin revele deficiencias yhasta acciones ilegales protagonizadas por los ellos u otros funcionarios civiles, policiales o

judiciales. Por ello, no importa cual sea la composicin del equipo evaluador, el procesorequiere de autoridades gubernamentales comprometidas con el desarrollo y el xito de laevaluacin y capaces de garantizar que dichas resistencias no obstruyan el proceso evaluatorio

ni desvirten sus resultados. El respaldo de las autoridades resulta fundamental, entre otrascosas, para que el equipo de evaluacin tenga acceso a la informacin y a los anlisis existentessobre cuestiones de seguridad ciudadana de la jurisdiccin, o bien para que disponga delpersonal que deba ser entrevistado y, en general, de los medios operativos necesarios para eldesarrollo del proceso evaluatorio.

2) Las fases de la evaluacin del estado de la seguridad ciudadana2

La metodologa de evaluacin engloba el conjunto de mtodos, procedimientos yacciones desarrollados a los efectos de: obtener, sistematizar y analizar la informacin; describir

e interpretar las dimensiones del estado de la seguridad ciudadana; elaborar los reportes; yvalidar dichos resultados. Todas estas acciones suponen un vnculo activo, directo y permanenteentre las autoridades gubernamentales solicitantes y el equipo de evaluacin a los efectos degarantizar el respaldo y compromiso institucional de estas autoridades y tambin de los actoresgubernamentales y sociales intervinientes durante el desarrollo del proceso evaluatorio as comodurante la validacin de los resultados del mismo.

Las fases de la evaluacin:

1) El delineamiento y diseo del marco de referencia del proceso evaluatorio.2) El desarrollo de la labor de campo consistente en la indagacin, recoleccin,

sistematizacin y seguido anlisis de la informacin referida a los campos ydimensiones de evaluacin.

3) La elaboracin de un reporte de resultados con el anlisis y la apreciacininterpretativa y valorativa de los campos y dimensiones de evaluacin.

4) El desarrollo de un taller de validacin de los resultados obtenidos.

2 Esta propuesta de programacin del proceso de evaluacin del estado de la seguridadciudadana se inspira en la metodologa desarrollada por el Clingendael Institute for the Netherlands

Ministry of Foreign Affairs en el documento Enhancing Democratic Governance of the Security Sector:An Institutional Assessment Framework.


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5) La formulacin de lineamientos generales de polticas y estrategias deseguridadciudadana, particularmente en todo lo referente al diseo de estrategias demodernizacin institucional del sistema de seguridad ciudadana y estrategias decontrol de la violencia y el delito.

Marco de referencia

Labor de campo

Reporte de resultados

Taller de validacin

Metodologa de la Evaluacin

Fases fundamentales

Lineamientos de polticas y estrategias

El marco de referencia del proceso de evaluacin est conformado por el conjunto deparmetros que guiarn dicho proceso. Este marco de referencia debe estar articulado a lasrazones poltico-institucionales por las cuales las autoridades gubernamentales solicitantes de laevaluacin inician el proceso y tambin al enfoque que dichas autoridades sostienen con

relacin a la seguridad ciudadana y a los desafos de fortalecimiento de la gobernabilidadinstitucional del sector, entre otras cosas. En vistas a identificar estas cuestiones, convienedesarrollar un taller de referencia en el cual se definan, en particular: (i) las necesidades ymotivaciones concretas que condujeron a iniciar el proceso de evaluacin; (ii) el conjunto demtodos, procedimientos y acciones que se utilizarn para llevar adelante el proceso; (iii) lacomposicin definitiva del equipo de evaluacin (independiente, de expertos gubernamentales omixto); (iv) los objetivos (generales y parciales) de la evaluacin y los resultados esperados; (v)el tiempo de duracin del proceso de evaluacin y de sus diferentes fases y etapas.

Una vez establecido el marco de referencia, se debe llevar a cabo la labor de campo queconsiste en el desarrollo de las actividades de indagacin, recoleccin, sistematizacin yanlisis de la informacin referida a los campos y dimensiones de evaluacin. Dicha tarea, quedebe ser programada y llevada a cabo por el equipo de evaluacin, puede abarcar un amplioespectro abordajes, tales como: (i) la sistematizacin y anlisis de documentos, informes,estudios o cualquier otra fuente oficial; (ii) la realizacin de entrevistas, audiencias y otrasactividades conjuntas (talleres, seminarios) con los agentes gubernamentales y actores socialescomponentes del sistema de seguridad ciudadana; (iii) el desarrollo de consultas a expertos,acadmicos y profesionales vinculados a la temtica; (iv) la sistematizacin y anlisis deinformacin de hemeroteca y de bibliografa bsica; (v) el acceso e indagacin de bases de datos(locales o internacionales); entre otros.

Luego del desarrollo de las actividades de campo, el equipo de evaluacin debe analizarla informacin recavada y elaborar un reporte de resultados. El mismo debe reflejar, por un lado

y hasta donde la informacin lo permita, la situacin general de la violencia, los conflictosvulneratorios del orden pblico y el delito, su evolucin, envergadura, diversidad, modalidadesde manifestacin, factores condicionantes e impactos sociales, econmicos, culturales y


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polticos, as como las percepciones y sensacin social existentes acerca de dichas problemticasy de las intervenciones estatales y sociales sobre las mismas (dimensiones objetiva y subjetivade la seguridad ciudadana). Y por otro lado, el reporte debe dar cuenta de las respuestas y elabordaje estatal y social a la violencia, el conflicto y el delito a partir de la apreciacin delmarco normativo y el contexto institucional del sistema de seguridad ciudadana, la estructuraorganizativa y funcional de sus instancias constitutivas (el gobierno de la seguridad; el sistemade prevencin social de la violencia y el delito; el sistema policial, el sistema de persecucinpenal, la participacin comunitaria y el sistema de seguridad privada) y su desempeo yresultados en trminos del control prevencin, conjuracin y/o persecucin penal- de aquellasproblemticas.

Con base en este anlisis, el reporte debe hacer hincapi en la identificacin de losfactores condicionantes del estado de la seguridad ciudadana de la jurisdiccin evaluada. Estosfactores son de dos tipos: constrictivos y proyectivos. Los primeros estn dados por losanacronismos organizacionales, las deficiencias funcionales y los obstculos y necesidadespolticas, institucionales, sociales, financieras, logsticas, humanas, etc. Y los segundos, estndados por las prioridades poltico-institucionales que han sido identificadas, las opciones

existentes y los lineamientos de transformacin posibles.Este reporte, con los resultados del diagnstico y algunos lineamientos bsicos para el

mejoramiento de la calidad institucional del rea de seguridad ciudadana, debe ser presentado alas autoridades gubernamentales solicitantes y ratificado en un tallerde validacin. Este eventodebe reunir a las autoridades gubernamentales solicitantes, a los actores sociales y funcionariosque aquellas autoridades consideren oportuno y al equipo de evaluacin. En el marco delmismo, el equipo de evaluacin debe exponer el reporte y desarrollar detalladamente lasdimensiones y los factores constrictivos y proyectivos identificados, a los efectos de esclarecerdudas y revisar y analizar -ahora, en forma conjunta- los resultados obtenidos y los lineamientosde reforma esbozados. La utilidad de la validacin, finalmente, no slo derivar del nivel deconsistencia, pertinencia y aceptacin del conocimiento producido sino, principalmente, del

hecho de que la evaluacin pueda favorecer la formulacin de nuevas polticas y estrategias deseguridad ciudadana ms coherentes, eficaces y eficientes. Las conclusiones del taller debenreflejarse en un reporte de resultados final elaborado conjuntamente entre todos los actoresconvocados en esta fase.

La ltima fase del proceso de evaluacin est dada por la formulacin de lineamientosgenerales de polticas y estrategias de seguridad ciudadana, particularmente en todo lo referenteal diseo de estrategias de modernizacin institucional del sistema de seguridad ciudadana y deestrategias para prevenir y conjurar ms exitosamente las diferentes manifestaciones deviolencia, conflictos y delitos. Estos lineamientos, que son el punto de llegada del proceso deevaluacin, deben servir para que las autoridades pblicas responsables del rea diseen,implementen y evalen en un sentido integral polticas pblicas de seguridad ciudadana.

3) Los niveles de la evaluacin

La evaluacin del estado de la seguridad ciudadana puede desarrollarse en diferentesniveles segn el tipo de jurisdiccin a considerar. Los niveles jurisdiccionales son tres: (i) elnivel nacional correspondiente a los Estados Nacionales; (ii) el nivel provincial o estadualcorrespondiente a los Estado Provinciales integrantes de un Estado Federal; y (iii) el nivel localcorrespondiente los Municipios, Prefecturas, Alcaldas o Ayuntamientos.

Nivel NacionalNiveles jurisdiccionales de evaluacin

Nivel Provincial o Estadual


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Nivel Local

Esta gua de evaluacin fue concebida para ser utilizada, con los ajustes necesarios delcaso, en cualquiera de los niveles jurisdiccionales sealados. Para la realizacin de una

evaluacin institucional de la seguridad ciudadana en el nivel local, sin embargo, se requierenmayores consideraciones. Para tales casos es necesario adaptar la presente gua teniendo encuenta las funciones y atribuciones propias de los gobiernos locales. A los fines de la evaluacininstitucional de los gobiernos administrativos locales, esto significa que las dimensiones a serapreciadas, fundamentalmente, son las referidas a las reas de gestin especialmente abocadas alos asuntos de la seguridad ciudadana y a las labores de prevencin social de la violencia y eldelito, as como aquellas vinculadas con la participacin comunitaria y con el funcionamientode las policas que desenvuelven sus tareas en la jurisdiccin local.

En los captulos siguientes, se har un recorrido por los diferentes campos ydimensiones que, siendo objeto de la evaluacin, deben ser descriptos, explicados einterpretados crticamente a los efectos de conocer el estado de la seguridad ciudadana de una

determinada jurisdiccin.


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Captulo Segundo

LOS CAMPOS DE LA EVALUACIN


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LOS CAMPOS DE LA EVALUACIN

Los campos de la evaluacin del estado de la seguridad ciudadana de una jurisdiccinson los siguientes:

1. La situacin de la violencia, los conflictos vulneratorios del orden pblico yel delito dada, por un lado, por la evolucin, envergadura, diversidad,modalidades de manifestacin, factores condicionantes e impactos sociales,econmicos, culturales y polticos de estos hechos; y por otro lado, por laspercepciones y sensaciones sociales acerca de dichas problemticas y de lasrespuestas estatales y sociales a las mismas. La apreciacin de este campoconstituye la evaluacinsituacional.

2. La respuesta y abordaje estatal y social a la violencia, el conflictovulneratorio del orden pblico y el delitodada a travs de la estructuracinorganizativa y funcional de un sistema institucional de seguridad ciudadana,para cuya descripcin y comprensin se debe tomar en cuenta tanto sumarco normativo y contexto institucional, como el nivel de desempeo ysus resultados en trminos de control de la problemtica que es objeto deintervencin. La apreciacin de este campo a partir de constituye laevaluacin institucional.

Evaluacin Situacional

Estado de situacin de la violencia, el conflicto

vulneratorio del orden pblico y el delitoCampos de la evaluacin

Evaluacin Institucional

Respuesta y abordaje estatal y social de la

violencia, el conflicto vulneratorio del orden

pblico y el delito

Los procesos sociales e institucionales desenvueltos en ambos campos se condicionanen algunos aspectos pero no se determinan mutuamente. Por un lado, los factores que favorecen,

inciden o determinan la violencia, el conflicto vulneratorio del orden pblico y el delito en unasociedad no se limitan a cuestiones de organizacin, funcionamiento y desempeo del sistemainstitucional de seguridad ciudadana sino que abarcan un conjunto de construcciones sociales yde identidad, procesos culturales, econmicos y polticos muy diversos y complejos a la vez. Y,por el otro lado, la capacidad de este sistema para desarrollar un control preventivo, conjurativoy/o represivo de las diferentes manifestaciones de la violencia y el delito es siempre parcial yacotada en el espacio y en el tiempo, y vara de acuerdo con el grado de eficiencia y eficacia conque el sistema desempea sus funciones y con la envergadura y naturaleza de los delitos que sedeban gestionar.

La importancia de la evaluacin situacional reside, fundamentalmente, en la necesidadde producir un conocimiento lo ms preciso posible del conjunto de eventos y procesos que enuna determinada sociedad vulneran o quebrantan los derechos y libertades de hombres, mujeres,


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nias y nios y el necesario imperio de la ley. Pues estas problemticas constituyen el principalfoco de intervencin del sistema de seguridad ciudadana.

Por consiguiente, tal labor debe anteceder necesariamente a la evaluacininstitucional,cuya importancia radica en la necesidad de diagramar un mapa claro y completo de losalcances, limites, dificultades y potencialidades del sistema instituido para gestionar los hechosviolentos y delictivos que suceden en una sociedad.


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Captulo Tercero

LAS DIMENSIONESDE LA EVALUACIN SITUACIONAL


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La evaluacin situacional apunta a dar cuenta del estado de situacin aproximado de laproblemtica de la violencia, el conflicto vulneratorio del orden pblico y el delito en unadeterminada jurisdiccin dimensin objetiva-, as como tambin del conjunto de percepciones,valoraciones e interpretaciones sociales acerca de aquellas problemticas y de las respuestasestatales y sociales a las mismas dimensin subjetiva-.

Como resultado de esta evaluacin, tambin se debe procurar dar cuenta de lascondiciones y caractersticas de la informacin y los anlisis existentes sobre las dimensionesobjetiva y subjetiva de la seguridad, y de su tratamiento y disponibilidad por parte tanto de lasagencias estatales del sistema de seguridad ciudadana como de los actores socialespertenecientes al mismo.

1.1) La dimensin objetiva de la seguridad

La dimensin objetiva de la seguridad hace referencia a los hechos de violencia, losconflictos vulneratorios del orden pblico y los eventos delictivos cometidos en una jurisdicciny que hayan sido registrados de algn modo por alguna agencia estatal u organizacin o entidadsocial. Los aspectos fundamentales de esta dimensin pueden expresarse en algunos indicadoresbsicos, a saber, (i) las condiciones sociales e institucionales de la violencia, el conflictovulneratorio del orden pblico y el delito; (ii) los conflictos vulneratorios del orden pblico; (iii)el delito en general; (iv) las modalidades de criminalidad compleja; (v) la violencia delictiva; y(vi) la violencia domestica, intrafamiliar, y contra las mujeres. Para todos ellos es necesarioindicar situacin actual y tambin evolucin temporal.

Condiciones sociales e institucionales de la

violencia, los conflictos y el delito

Conflictos vulneratorios del orden pblico

Delito en general

Criminalidad compleja

La dimensin objetiva de laseguridad

Violencia delictiva

El abordaje de las condiciones sociales e institucionales de la violencia, los conflictos yel delito apunta a revelar el conjunto de factores condicionantes y determinantes de lasdiferentes manifestaciones violentas, conflictivas o delictivas existentes en una jurisdiccin.Entre estos factores se destacan (i) las condiciones sociales dadas tanto por el profundodeterioro y la desagregacin social, econmica y cultural, como por la presencia de agentes deriesgo -alcohol, drogas y armas de fuego- que por accin individual o combinada generan unambiente propenso para el surgimiento de prcticas e interacciones violentas y ciertasmodalidades de delincuencia comn y criminalidad organizada; (ii) las condiciones simblico-culturales que, por un lado, apuntalan la expansin y validacin entre determinados sectoressociales de prcticas y conductas inscritas en la ilicitud y la corrupcin, conformando uncontexto en el que el incumplimiento de las normas y el desdn por los mecanismosinstitucionales de control y regulacin constituyen trazos recurrentes de las prcticas cotidianas


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de importantes sectores sociales; y por otro lado, alimentan la construccin social de identidadesde gnero, nacionales, tnicas, sexuales y econmicas que favorecen determinados estereotipos(hombre, blanco, econmicamente productivo y heterosexual) que sustentan y legitiman ciertasformas de violencia contra determinadas poblaciones; y (iii) las condiciones institucionales queenmarcan la existencia de un Estado dbil e ineficiente en la aplicacin de sus leyes y en elcumplimiento de sus disposiciones y polticas.

Los conflictos vulneratorios del orden pblico comprenden todos aquellos hechospolticos y sociales que implican un quiebre o ruptura del orden pblico, independientemente deque se trate de una infraccin o de un delito. Bajo esta categora slo se incluyen, por ende,hechos tales como las protestas y movilizaciones sociales o polticas violentas, las modalidadesbarriales y vecinales de desorden y, en general, los tumultos cercenatorios de normas bsicas deconvivencia ciudadana. Los conflictos de esta naturaleza, en la medida que presentanmotivaciones, caractersticas y tambin necesariamente respuestas institucionales distintas a lasofrecidas para el resto de los delitos, deben consignarse y analizarse individualmente. Pues, sibien afectan las condiciones de seguridad ciudadana de una jurisdiccin no correspondeabordarlos junto con otro tipo de delitos desde una perspectiva criminolgica.

Por su parte, los indicadores de los delitos en general podran agruparse en (i) loshechos delictivos registrados en un perodo determinado en valores absolutos y relativos- y sudesagregacin en diferentes tipos de delitos tales como los delitos contra las personas (hechosque con un grado mayor o menor de violencia afectan la vida de las personas tales como loshomicidios dolosos y culposos y las lesiones), los delitos contra la libertad sexual, los delitoscontra la propiedad, los delitos contra el Estado y la comunidad, los delitos contra la libertad,los delitos contra el estado civil, los delitos vinculados al trfico de estupefacientes, los delitoseconmicos y los delitos previstos en leyes especiales; (ii) la tasa de delitos cometidos cada100.000 habitantes segn el total de hechos delictivos registrados y tambin segn los tipos dedelitos desagregados; (iii) la distribucin territorial de los hechos delictivos registrados y de latasa de delitos total y por tipo de delito- por provincias, regiones y municipios ; (iv) la

evolucin de los hechos delictivos registrados y de la tasa de delitos total y por tipo de delito-en un perodo de tiempo determinado dcada, lustro, ao, mes, quincena, da- as comotambin segn su distribucin territorial; (v) los autores de los delitos registrados total y portipo de delito- y su desagregacin segn el sexo, la edad, el lugar de residencia, el nivel socio-econmico de pertenencia, la nacionalidad, la ocupacin, la relacin previa con el sistema penal,etc.; y (vi) la poblacin victimizada por algn delito, su desagregacin segn el sexo, la edad, yel nivel socio-econmico de pertenencia, y su distincin entre la poblacin victimizada cuyodelito fue registrado de aquella poblacin victimizada cuyo delito no ha sido registrado, envalores absolutos y relativos, en total y por tipo de delito, su tasa cada 100.000 habitantes, sudistribucin territorial y su evolucin histrica.

La criminalidad compleja da cuenta del desarrollo de tres tipos de actividades delictivas

especficas, la criminalidad organizada, el terrorismo y el accionar de grupos polticos ilegales.Estos agrupamientos o redes delictivas (ya sean del crimen organizado, del terrorismo o degrupos polticos ilegales) se caracterizan por tener un amplio desarrollo logstico y operativodado por su alto grado de complejidad organizacional, compartimentalizacin funcional,profesionalizacin y nivel de coordinacin operativa entre los diferentes grupos y subgruposcomponentes, y sus actividades ilegales implican un importante despliegue territorial -enalgunos casos, de alcance internacional y, en otros, de alcance nacional o regional-. Lacriminalidad organizada, a diferencia de la delincuencia comn, constituye un emprendimientoeconmico protagonizado por grupos delictivos compuestos por varias personas que seorganizan y actan en forma concertada y durante cierto tiempo con el propsito de cometer unoo ms delitos graves y obtener, directa o indirectamente, un beneficio econmico o material.

Entre las actividades delictivas desarrolladas por estos grupos se destacan el secuestro depersonas, la evasin tributaria, el contrabando, el trfico y la explotacin sexual y/o laboral depersonas (principalmente mujeres y nias), el trfico y comercializacin de drogas, el trfico y


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venta ilegal de armas, el robo, doblaje y desarme de automviles, los robos calificados bajolas modalidades de asaltos cometidos por los denominados piratas del asfalto, etc. Elterrorismo y el accionar de los grupos polticos ilegales, en cambio, constituyenemprendimientos polticos llevados a cabo por grupos o redes polticas que utilizan la accinviolenta como medio de articulacin de intereses o demandas.

Las manifestaciones de la violencia delictiva se expresan en una serie de indicadoresque reflejan el aumento de los hechos delictivos que conllevan o se cometen a travs de un actoviolento que daa la vida o la integridad fsica de las personas, tales como (i) los homicidiosdolosos; (ii) las lesiones dolosas; (iii) los robos y asaltos perpetrados a travs del uso de armasde fuego o blancas; (iv) las violaciones; (v) los hechos de violencia familiar; (vi) losenfrentamientos armados con fuerzas de seguridad, y las vctimas de los mismos muertos yheridos- entre los presuntos delincuentes, el personal policial y otras personas.

Box 1Recursos para el abordaje de la dimensin objetiva

de la seguridad ciudadana

- Georeferenciacin:La georeferenciacin de la informacin es un instrumento fundamental

para el diagnstico de la situacin de la seguridad ciudadana. A partir de suuso es posible identificar concentracin de casos de violencia y delito endeterminadas zonas geogrficas, as como trabajar hiptesis relacionadas conzonas de desarrollo urbano irregular, inadecuado estado de los espaciospblicos, desarrollo urbano y situacin de corredores de trnsito urbano.

La informacin localizada en mapas permite obtener patrones dedistribucin espacial de delitos y verificar con mayor precisin el impacto deintervenciones focalizadas en reas especficas.

-Delitos de mayor impacto social:Existen una serie de delitos que por su connotacin social no deben

quedar fuera del diagnstico situacional. Un diagnstico de bajo alcance debecubrir, como mnimo, informacin sobre estos hechos: homicidios, lesionespersonales, hurto de vehculos, hurto de robos, hurto de residencias, hurto deestablecimientos comerciales, hurto de bancos, hurto de personas, delitossexuales, violencia intrafamiliar, secuestros y terrorismo.

1.2) La dimensin subjetiva de la seguridad

La dimensin subjetiva de la seguridad se refiere a los aspectos simblico-culturalesexpresados en el conjunto de sensaciones, percepciones, valoraciones e interpretaciones socialesacerca del problema de la criminalidad y de las respuestas que el sistema de seguridadciudadana da al mismo.

La dimensin subjetiva de laseguridad

Opiniones y percepciones sociales sobre la

violencia, el delito y la seguridad

ciudadana


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Evaluacin del desempeo de la polica, el

gobierno de la seguridad y el sistema de

justicia penal

Las manifestaciones bsicas de esta dimensin pueden agruparse en dos indicadores: (i)las opiniones y percepciones sociales acerca de cualquier aspecto relevante referido a lasproblemticas de la violencia, el delito y la seguridad ciudadana; y (ii) la evaluacin deldesempeo y la actuacin de la polica en la prevencin o conjuracin de delitos, as comotambin de los gobiernos (nacional, provincial o municipal) en la direccin del sistema deseguridad, odel sistema de justiciaen la persecucin penal de las personas sospechadas de lacomisin de delitos. Ambos indicadores desagregados, preferentemente, segn franja de edad,sexo, nivel socioeconmico, lugar de residencia, y en series que muestren su evolucintemporaria.

Box 2Metodologa de abordaje de la dimensin subjetiva de la seguridad ciudadana

El abordaje de la dimensin subjetiva de la seguridad ciudadana seasienta primordialmente en datos provenientes de encuestas de victimizacin,estudios de evaluacin ciudadana de los organismos del sistema de seguridadciudadana y sondeos de opinin pblica, pero tambin puede fundarse en otrotipo de informacin procedente de notas de prensa o cualquier otra forma demanifestacin de opiniones, percepciones y evaluaciones sobre la cuestin de la

violencia, el crimen y cualquier aspecto concerniente a la seguridad ciudadana ylas instituciones pblicas responsables por ella.

En anexo se presenta un formato de Encuesta de victimizacin, actitudesculturales relacionadas con la violencia y confianza interpersonal y en lasinstituciones. Este tipo de estudios de victimizacin permite dimensionar elsubregistro delincuencial, las llamadas cifras negras, identificar percepcin deseguridad y actitudes socio-culturales frente a problemas de seguridad ciudadana.Asmismo, estos estudios pueden dar cuenta, por la positiva, de la alarma socialante determinados delitos y la valoracin de la actuacin policial para hacerlesfrente; pero inversamente, por omisin, tambin pueden dar cuenta del grado deaceptacin social de otros delitos como pueden ser la violencia contra las mujereso la poblacin extranjera.


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Captulo Cuarto

LAS DIMENSIONESDE LA EVALUACIN INSTITUCIONAL


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La evaluacin institucional tiene por finalidad abordar y apreciar la insercin normativae institucional del sistema de seguridad ciudadana as como la organizacin jurdica einstitucional, el funcionamiento, el desempeo y el acervo de prcticas y rutinas quecaracterizan a sus instancias constitutivas (el gobierno institucional de la seguridad ciudadana,el sistema de prevencin de la violencia y el delito, el sistema policial, el sistema de persecucin

penal, la participacin comunitaria y el sistema de seguridad privada).

1) Los planos de la evaluacin institucionalCiertas perspectivas formalistas tienden a ponderar casi exclusivamente como nico

plano de la evaluacin institucional del estado de la seguridad ciudadana a la estructuraorganizativa, esto es, el andamiaje normativo del sistema de seguridad ciudadana y el conjuntode agencias que componen la estructura institucional del mismo. Sin embargo, ello impideapreciar el funcionamiento de dicho sistema en cuanto al desempeo institucional de susagencias gubernamentales, legislativas y jurisdiccionales as como tambin en cuanto a la

legalidad y eficiencia del conjunto de prcticas institucionales que lo reproducencotidianamente. De manera que para construir un diagnstico integral, desde la perspectivaorgnica y tambin funcional del sistema de seguridad ciudadana, cada instancia constitutiva delmismo debe evaluarse tanto desde el plano de la estructura organizativa como desde el plano dela dinmica funcional.

Estructura organizativa Dinmica funcional

Estructura

normativa

Estructura

institucionalProceso institucional

Prcticas

institucionales

La estructura organizativa se compone de dos aspectos bsicos, a saber, la estructuranormativa y la estructura institucional. A partir de su descripcin, interpretacin y apreciacinse construye el mapa normativo e institucional del sistema de seguridad ciudadana.

! La estructura normativa hace referencia al conjunto de leyes, decretos,reglamentos, resoluciones y disposiciones que regulan el sistema de seguridadciudadana o alguna de sus instancias o agencias componentes.

! La estructura institucional est dada por el conjunto de agencias y organismosintegrantes del sistema de seguridad, sus misiones, funciones, facultades,autoridades, composicin y dems aspectos orgnico-funcionales.

La dinmica funcional, por su parte, se estructura sobre la base de dos aspectosfundamentales, a saber, el proceso institucional y las prcticas institucionales.

! El proceso institucional se refiere al conjunto de acciones y procedimientosmediante los cuales los actores y agencias componentes del sistema deseguridad ciudadana desarrollan sus funciones bsicas. De manera que en el


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anlisis del mismo las preguntas claves giran en torno al qu se hace (funcinbsica), quin lo hace (actores intervinientes e influyentes) y cmo lo hace(procesos y criterios para la toma de decisiones). De acuerdo con las instanciasque componen el sistema de seguridad ciudadana la funcin bsica puede ser decarcter ejecutiva o gubernamental (planificacin y gestin de polticas),legislativa (sancin de normas y control), o de persecucin penal (investigacinde delitos).

! Las prcticas institucionales estn dadas por las concepciones, valores einterpretaciones que sustentan los actores del sistema de seguridad ciudadanaacerca de dicho sistema, de sus labores, de los otros componentes del mismo yde las problemticas de la seguridad, as como por el conjunto de modalidadesde accin y rutinas institucionales que dichos actores reproducen en eldesempeo de sus actividades.

2) Las dimensiones de la evaluacin institucional

Las dimensiones de la evaluacin institucional surgen de la apreciacin del sistema deseguridad ciudadana desde su insercin normativa e institucional y sus instancias constitutivas:(i) el marco normativo y contexto institucional del sistema de seguridad ciudadana; (ii) elgobierno institucional de la seguridad ciudadana; (iii) el sistema de prevencin social de laviolencia y el delito; (iv) el sistema policial; (v) el sistema de persecucin penal; (vi) laparticipacin comunitaria; y (vii) el sistema de seguridad privada.

2.1) El marco normativo y el contexto institucional del sistema de

seguridad ciudadanaEl marco normativo del sistema de seguridad ciudadana refiere a las bases

constitucionales y legales que establecen y regulan la organizacin y funcionamiento de dichosistema. Mientras que el contexto institucional alude a la insercin orgnico, funcional ypresupuestaria del sistema de seguridad ciudadana.

Bases constitucionales y legales

Sector de justicia y seguridad

El marco normativo y elcontexto institucional del

sistema de seguridadciudadana

Presupuesto pblico

Las bases constitucionales y legales del sistema de seguridad ciudadana estn dadas porlos derechos, libertades y garantas fundamentales de las personas reconocidos generalmente en

la constitucin, y por el conjunto de normas que fijan las responsabilidades, funciones yfacultades tanto de las autoridades de los distintos poderes superiores del Estado como de lasinstituciones y autoridades especficamente vinculadas al sistema de seguridad ciudadana.


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De este marco normativo del sistema de seguridad ciudadana se desprenden leyes ydisposiciones de menor jerarqua que regulan, con mayor grado de precisin, aspectosorganizativos y funcionales ya sea del gobierno de la seguridad y del sistema policial como decualquier otra de las dimensiones del sistema de seguridad ciudadana. Estas leyes ydisposiciones no son ms que aquello que anteriormente se denomin estructura normativa, yque constituye uno de los aspectos que deben apreciarse en ocasin de la evaluacin del planoorganizativo de todas las instancias del sistema de seguridad ciudadana.

La evaluacin del contexto institucional del sistema de seguridad ciudadana refiere a lainscripcin orgnica y funcional de dicho sistema dentro del sector de justiciay seguridadquenuclea al conjunto de organizaciones autorizadas para el uso o la amenaza del uso de la fuerza, alas instituciones encargadas de su direccin, control y/o supervisin y, en un segundo lugar, aaquellos actores que influyen en las condiciones de seguridad de una jurisdiccin.

De todos los subsistemas y actores involucrados en este sector son de particularimportancia el sistema de defensa, el sistema de inteligencia, el sistema de justicia penal, elsistema penitenciario, y las fuerzas ilegales. Sobre ellos cabe evaluar, cuando correspondiera, su

estructura organizativa y dinmica funcional, pero fundamentalmente la manera en que estossubsistemas y actores se vinculan formal e informalmente con el sistema de seguridadciudadana. En relacin a esto ltimo es necesario observar: (i) si existen condiciones dedemarcacin precisa entre el sistema de defensa y el sistema de seguridad ciudadana o si, porcontrario, las actividades de defensa encierran legalmente o de hecho labores propias de laseguridad ciudadana -como policiamiento preventivo, inteligencia compleja ante determinadasexpresiones de criminalidad organizada o inclusive labores de desarrollo social, de control de laseguridad privada y hasta de investigacin y persecucin penal de delitos-; (ii) si existencondiciones de demarcacin precisa entre el sistema de seguridad ciudadana y el sistema deinteligencia o si hubiera, legalmente o de hecho, funciones propias de seguridad ciudadana quefueran desempeadas por organismos de inteligencia -tal podra ser el caso de actividades deinvestigacin o persecucin penal de delitos-; (iii) si el sistema de seguridad ciudadana funciona

y acta, sobretodo en lo que respecta a las actividades propias de control del delito ypersecucin penal, conforme a debido proceso; (iv) el rol y desempeo de autoridadesresponsables de la ejecucin de pena privativa y no privativa de libertad as como el desempeode las autoridades encargadas del control de la legalidad en la ejecucin de las penas (jueces deejecucin o de vigilancia penitenciaria); y (v) si las fuerzas ilegales tienen relacin con elsistema de seguridad ciudadana slo porque constituyen un factor de desestabilizacin de lascondiciones de seguridad o, en oposicin a ello, porque existen vnculos o interaccin conalgunos de los actores del sistema de seguridad ciudadana.

Por su parte, la evaluacin delpresupuesto en seguridad ciudadanatiene como objetivoanalizar, por un lado, el proceso de diseo y formulacin del presupuesto pblico del rea deseguridad ciudadana, y por otro lado, el nivel de gasto del rea comparativamente con los gastos

correspondientes a otros servicios que brinda el Estado y comparativamente con los recursostotales que se disponen en una jurisdiccin.

El proceso de definicin del presupuesto debe analizarse, para cada organismo oagencia del sistema de seguridad ciudadana, en trminos de: (i) el presupuesto solicitado por lainstitucin al ejecutivo; (ii) el presupuesto solicitado por el ejecutivo al legislativo; (iii) elpresupuesto asignado por el legislativo; y (iv) el presupuesto ejecutado por la institucin. En esecontexto es importante medir el grado de consistencia o discordancia entre el presupuesto que sesolicit, lo que se asign y aquello que finalmente fue ejecutado, y apreciar la magnitud dedicho presupuesto en relacin al presupuesto de otras agencias u organismos del sistema deseguridad ciudadana. Por otro lado, sumando los gastos de cada subsistema, se puede obtener elgasto pblico general del rea de seguridad ciudadana. Para ponderar el mismo, ya sea entrminos de gasto pblico asignado o en trminos de gasto pblico ejecutado, es factible tomarindicadores tales como (i) gasto en seguridad ciudadana sobre PBI; (ii) gasto en seguridad


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ciudadana sobre gasto pblico total; y (iii) gasto en seguridad ciudadana sobre gasto pblico enel sector de justicia y seguridad. De ms est decir que para una correcta evaluacin los mismosindicadores deben aplicarse a otros rubros (como educacin, salud, defensa, inteligencia, etc.),de modo que sea posible hacer un anlisis comparado de la participacin de uno y otro tem yasea en el PBI, en el gasto pblico total o, cuando correspondiese, en el gasto total del sector de

justicia y seguridad.

2.2) El gobierno de la seguridad

El gobierno de la seguridad se refiere a la estructura orgnico-funcional del gobiernoadministrativo (poder ejecutivo) y al parlamento (poder legislativo). En trminos generales,debido a que esta gua es aplicable en todos los niveles jurisdiccionales, esta dimensin incluyerecomendaciones para llevar adelante la evaluacin institucional del gobierno administrativo yel parlamento bien se trate de una jurisdiccin nacional, como de una provincial/ estadual olocal.

Gobierno administrativo

(Poder ejecutivo)

Parlamento

(Poder legislativo)El gobierno de la seguridad

Gobierno local

(Municipios, Prefecturas, Ayuntamientos o

Alcaldas)

El gobierno administrativo puede presentar diferentes estructuras organizativas yfuncionales. En el ejercicio de sus funciones el Presidente de la Repblica puede ser asistido poruna cartera ministerial totalmente abocada a cuestiones de seguridad ciudadana Ministerio de

Seguridad-, o por una en que las reas especializadas en el tema conforman Secretaras oSubsecretaras insertas en Ministerios que adems tienen la responsabilidad de dirigir otrasfunciones de gobierno es el ejemplo de los Ministerios del Interior, de Justicia o de Gobierno-.Cualquiera sea el caso, es sobre la figura del Presidente y Ministro y/o Secretario que recae laresponsabilidad institucional de llevar adelante el proceso gubernamental, por un lado,ejerciendo la direccin superior del sistema de seguridad ciudadana y de los organismos que locomponen con excepcin de la justicia penal-; y por otro, planificando, gestionando ycontrolando las polticas del sector. Aunque de hecho, en Amrica Latina, son recurrentes loscasos en que la direccin superior de la polica es directamente asumida por la cpula policial,la mayor parte de las veces, los cuerpos y fuerzas componentes del sistema policial dependenorgnica y funcionalmente del ministro, secretario o subsecretario del ramo. En ciertos casos, lalabor gubernamental tambin puede ser secundada por consejos de seguridad ciudadana creados

para prestar asesoramiento o como instancia consultiva vinculante o no- del poder ejecutivo.En general, estos consejos son presididos por el titular del poder ejecutivo y renen a los


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principales ministros del gabinete vinculados al tema, los titulares de las fuerzas de seguridad ypoliciales, representantes legislativos y/o representantes de la sociedad civil o de la comunidad.

Los aspectos bsicos del proceso gubernamental pueden resumirse en las siguientesfunciones, a saber, (i) elaboracin y actualizacin permanente de un cuadro de situacin de laviolencia y el delito; (ii) elaboracin y planificacin estratgica de polticas pblicas de reformay modernizacin institucional del sistema de seguridad ciudadana as como de prevencin socialy policial de las de las diferentes modalidades delictivas fundadas en un diagnsticoinstitucional y situacional de la seguridad ciudadana; (iii) direccin poltico-institucionalsuperior de la polica a partir de la estructuracin doctrinal, organizativa y funcional de lafuerza, y mediante la conduccin y coordinacin estratgica de las diferentes reas ydependencias ministeriales y policiales encargadas de las labores de seguridad preventiva,policiamiento complejo sobre la criminalidad organizada, control de desempeo policial, yformacin y capacitacin policial. (iv) coordinacin de labores conjuntas con otras agenciasrelacionadas con la seguridad ciudadana, tales como aquellas encargadas de cuestiones dedesarrollo social, salud, educacin, gnero, migratorias, aduaneras, impositivas, de supervisinfinanciera, etc.; (v) direccin y control de la gestin administrativa del sistema integral de

seguridad ciudadana en todo lo relativo a la diagramacin y ejecucin presupuestaria, lasadquisiciones y compras del sector, los recursos humanos civiles y policiales-, y la logsticaministerial y policial; (vi) coordinacin integral de la participacin comunitaria en asuntos deseguridad ciudadana sobretodo a partir de la creacin y el desarrollo de foros y juntas y lainstauracin de la figura del defensor de la seguridad; y (vii) control y coordinacin del sistemade seguridad privada fundamentalmente en lo que atae a labores de regulacin, habilitacin,fiscalizacin, supervisin y administracin de sanciones, y a la interaccin y asistencia recprocaentre fuerzas estatales y privadas.

Por su parte, la evaluacin de la legislatura o parlamento debe reflejar, en trminos de laestructura institucional, si dentro de este rgano se ha conformado y funciona una comisinlegislativa especializada en seguridad ciudadana. Mientras que, en trminos del proceso

legislativo, el abordaje debe centrarse en la descripcin y apreciacin de tres laboresfundamentales que debe desarrollar el parlamento: (i) la sancin del conjunto de leyesregulatorias de la seguridad ciudadana, de las autoridades e instituciones del rea, del sistemapolicial su organizacin, composicin, autoridades, misiones, funciones, facultades, normas deprocedimiento y de actuacin, etc.-, del sistema de justicia penal y, eventualmente, de laparticipacin comunitaria en los asuntos de la seguridad ciudadana; (ii) el anlisis y aprobacindel presupuesto fiscal de la jurisdiccin en el que se asignan los recursos necesarios parafinanciar pblicamente las labores de los programas y rganos abocados a la seguridadciudadana; y (iii) la inspeccin, fiscalizacin, control y evaluacin del desempeo de lasautoridades y agencias abocadas a la seguridad ciudadana, tanto desde el punto de vista de lalegalidad como de eficacia y eficiencia de su actuacin.

En el plano local se estructuran sistemas de seguridad ciudadana que comprometen a losgobiernos administrativos locales, las legislaturas locales, la comunidad del lugar y a las fuerzaspoliciales actuantes en dicho mbito en la gestin de los problemas nicamente locales deviolencia y delito. Los gobiernos locales (Municipios, Prefecturas, Ayuntamientos o Alcaldas),pese a que tradicionalmente en Latinoamrica no poseen, ejercen o detentan limitadamenteatribuciones y competencia para conducir la seguridad ciudadana, en los ltimos aos hanaumentado su intervencin fundamentalmente en materia de prevencin social y coordinacinde las fuerzas policiales que operan en el territorio. De manera que, en lo que a ellos respecta, laevaluacin institucional debe apuntar a apreciar aspectos orgnico-funcionales de las reas degestin gubernamental abocadas a los asuntos de la seguridad ciudadana, se trate de reasespecficamente conformadas a estos fines Secretara, Subsecretara o Direccin de seguridad-,

o de reas que desarrollan funciones del sector pero que no fueron creadas exclusivamente paraello. Y tambin debe concentrarse en la apreciacin del conjunto de las funciones del procesogubernamental propio del mbito local, a saber, (i) registro y anlisis de los hechos violentos y


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delictivos que ocurren en el mbito local; (ii) planificacin y gestin de polticas y estrategiaslocales de seguridad ciudadana, especialmente de prevencin de la violencia y el delito; (iii)coordinacin con el sistema policial que opera en la jurisdiccin o con la direccin de la policalocal o comunitaria donde se haya conformado; (iv) coordinacin de la participacincomunitaria local; y (v) coordinacin de labores conjuntas con otras agencias relacionadas ovinculadas con la seguridad ciudadana, tales como aquellas encargadas de asuntos de desarrollosocial, salud, educacin, gnero, gestin impositiva, supervisin financiera, etc.

Asimismo, la evaluacin institucional de la dimensin debe extenderse al legislativolocal. La apreciacin de los consejos legislativos locales debe estar orientada a relevar, porejemplo, si dentro del consejo funciona una comisin legislativa especializada en seguridadciudadana. Y tambin debe reflejar las caractersticas del proceso legislativo en el mbito local,cuyas funciones generalmente implican: (i) la sancin de un conjunto de normas regulatorias dela seguridad ciudadana local en todo lo referente a las autoridades e instituciones del rea, alsistema policial, la justicia de faltas y a la participacin comunitaria en los asuntos de laseguridad local; (ii) la aprobacin del presupuesto municipal en el que se asignan los recursosnecesarios para afrontar financieramente los programas y los rganos de la seguridad ciudadana

local; y (iii) tareas de control de legalidad y eficiencia del sistema de seguridad ciudadana local.Por ltimo, la evaluacin del gobierno de la seguridad debe dar cuenta de las relaciones

organizativas, funcionales y de coordinacin que se establecen entre los organismos de gobiernode la propia jurisdiccin que es objeto de evaluacin y los organismos de seguridad ciudadana orelacionados a estos asuntos pertenecientes a otros niveles jurisdiccionales.

2.3) El sistema de prevencin social de la violencia y el delito

El sistema de prevencin social de la violencia y el delito est conformado por elconjunto de organismos y dependencias responsables de la formulacin, implementacin y/oevaluacin de las estrategias de prevencin social de la violencia y el delito, o de algunos

aspectos parciales de dichas estrategias. Dependiendo de la organizacin de la jurisdiccin, laresponsabilidad primaria sobre estas funciones puede recaer en un organismo especializado quebien puede formar parte del Ministerio de Seguridad o del Interior o, en su defecto, de laPresidencia de la Nacin o de la cartera de desarrollo social. Salvo que, como sucede en algunas

jurisdicciones, todo ello sea desarrollado por diversos organismos abocados a cuestiones deseguridad, poltica criminal, salud o accin social.

En trminos generales, las estrategias de prevencin social estn dirigidas a actuar enforma directa o indirecta sobre las condiciones y los factores sociales que favorecen ciertassituaciones de violencia, delitos o conflictos vulneratorios de la seguridad ciudadana. Segn lanaturaleza de la iniciativa, pueden clasificarse como: (i) estrategias de prevencin situacional;(ii) iniciativas de fomento de la convivencia comunitaria; (iii) estrategias de reduccin defactores de riesgo y de situaciones de violencia; (iv) mecanismos de resolucin pacifica de losconflictos; (v) modalidades de vigilancia preventiva; e (vi) intervenciones en zonas vulnerableso poblaciones especiales en alto riesgo.

Prevencin situacional

Fomento de la convivencia comunitaria

El sistema de prevencin social dela violencia y el delito

Reduccin de factores de riesgo y desituaciones de violencia


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Mecanismos de resolucin pacfica de

conflictos

Modalidades de vigilancia preventiva

Intervencin en zonas vulnerables y

poblaciones especiales en alto riesgo

Las estrategias de prevencin situacional engloban a todas las intervenciones orientadasa la recuperacin y mantenimiento de espacios y vas pblicas deterioradas o que sirven para eldesarrollo de situaciones de desorden pblico, de violencia o delictivas.

Las iniciativas de fomento de la convivencia comunitaria incluyen un amplio espectrode actividades que pueden ir desde la promocin del cumplimiento voluntario de normas de

convivencia hasta la difusin de guas cvicos de fomento de buenas prcticas y conductassociales y campaas publicitarias destinadas a estimular una cultura de paz, el respeto a ladiversidad o el cuidado del espacio pblico, entre otras cosas.

Las estrategias de reduccin de factores de riesgo y de situaciones de violencia sontodas aquellas iniciativas tendientes a la desarticulacin, disminucin o limitacin de aquelloselementos o agentes que favorecen o apuntalan situaciones de riesgo o violencia. Entre stas sedestacan las polticas de desarme y control de armas, los programas de prevencin y control deadicciones, los planes y medidas de prevencin y reduccin de la violencia intrafamiliar ycontra la mujer, los programas de control y disminucin de accidentes viales, etc.

Los mecanismos de resolucin pacfica de conflictos refieren a todas aquellas

estrategias diseadas para crear o fortalecer instancias tales como los juzgados de paz, lasunidades de mediacin y conciliacin, las fiscalas locales o descentralizadas, las guardiasmunicipales, etc.

Las modalidades de vigilancia preventiva abarcan a todas las estrategias estipuladaspara desalentar acciones delictivas o violentas a partir del incremento de los riesgos de sercapturado lo cual se logra, por ejemplo, mediante el establecimiento y la gestin demecanismos de vigilancia de espacios pblicos y vas de circulacin, o bien por dispositivos dealerta a travs de sistemas de circuito cerrado de televisin o de vigilancia local y avisotemprano.

Por ltimo, estn las estrategias focalizadas de intervencin en zonas vulnerables y

poblaciones especiales en alto riesgo como mujeres, nias y nios, poblaciones indgenas,minoras tnicas, inmigrantes, etc. Este tipo de estrategias pueden ir desde las intervencionessociales orientadas a mejorar las condiciones de vida de comunidades vulnerables, hasta lasintervenciones destinadas a la desarticulacin de redes y grupos delictivos all desplegados,pasando por muchas otras.

2.4) El sistema policial

El sistema policial de una jurisdiccin est constituido por el conjunto de cuerpos yfuerzas de seguridad y policiales abocadas al desarrollo de labores de prevencin y conjuracinpolicial de delitos comunes as como tambin al seguimiento y conjuracin de las diferentes

modalidades de delincuencia compleja (criminalidad organizada, grupos polticos ilegales yterrorismo).


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En trminos generales, este sistema se puede componer por una o ms fuerzas o cuerpospoliciales. En algn caso, estos cuerpos son de carcter estrictamente policial, y en otros, setrata de cuerpos intermedios o de fuerzas que conservan su condicin policial pero poseenestructuras organizativas y funcionales militarizadas. No obstante ello, dependiendo de laestructuracin adoptada para el sector de justicia y seguridad y el Estado en general, es posibleque algunas funciones de prevencin y conjuracin de delitos sean desempeadas total oparcialmente- por agencias estatales no policiales. Es el caso, por ejemplo, de muchas labores deseguridad preventiva o compleja o de investigacin delictiva y produccin de inteligencia queson llevadas a cabo por organismos centralizados de inteligencia estatal u otras agenciasespecializadas en la conjuracin de determinadas problemticas delictivas como pueden ser lasagencias de lucha contra el narcotrfico, aduanas, migraciones, rganos de fiscalizacin yprevencin del delito fiscal, financiero y de lavado de dinero. Este caso, igualmente, debediferenciarse de las situaciones en que a raz de que las fuerzas armadas desempean de formalegal o de hecho- labores propias de seguridad ciudadana, se conforma un sistema policialmarcadamente militarizado y de rasgos anmalos. Por consiguiente, es importante quecaractersticas tales como si el sistema policial se compone de uno o ms cuerpos o fuerzas y sihay funciones propias del mismo que son realizadas por otras agencias estatales no policiales

queden reflejadas en esta etapa de la evaluacin.Puntualmente, la evaluacin institucional del sistema policial debe complementarse a

partir del anlisis de los siguientes aspectos: (i) las estructuras del mando policial; (ii) el sistemapolicial de seguridad preventiva; (iii) el sistema policial de seguridad compleja; (iv) lasestructuras del personal policial; (v) el rgimen de profesin policial; y (vi) el sistema de controlpolicial.

Estructuras del mando

policial

Direccin superior del sistema policial

Conduccin y mando estratgico ytctico

El sistema policial

Sistema policial deseguridad preventiva

Estructura del personal

Estructura de mando policial en planoestratgico y tctico

Estructura organizativa

Sistema de recoleccin de informacin yproduccin de inteligencia criminal

preventiva

Modalidades y tcnicas de policiamientopreventivo

Sistema de comunicaciones, demovilidad, armas y logsticos

Sistema de evaluacin de estrategias ytcticas del sector


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Sistema policial de

seguridad compleja

Estructura del personal

Estructura de mando policial en planoestratgico y tctico

Estructura organizativa

Sistema de recoleccin de informacin yproduccin de inteligencia criminal

compleja

Modalidades y tcnicas de policiamientocomplejo

Sistema de comunicaciones, demovilidad, armas y logsticos

Sistema de evaluacin de estrategias ytcticas del sector

Estructura del

personal policial

Nmero de funcionarios y efectivos

Distribucin del personal poragrupamiento administrativo y operativo

Distribucin del personal por escalafn,jerarquas, destinos, sexo, edad y

antigedad.

Rgimen de profesin

policial

Rgimen escalafonario

Rgimen de carrera policial

Rgimen de jerarquas

Rgimen de promociones y ascensos

Rgimen de superioridad

Estructura de cargos policiales

Sistema de formacin y capacitacin

Sistema de control

policial

Principios de actuacin policial

Sistema interno de control policial

Sistema externo de control policial

Sistema de defensora policial

Las estructuras del mando policial se refieren a la organizacin y el funcionamiento delas instancias de direccin superior del sistema policial as como tambin a las lneas de


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conduccin y mando estratgico y tctico de las diferentes reas, sectores o dependenciaspoliciales. Las instancias de direccin superior del sistema policial pueden estar organizadas enfuncin de un estado mayor centralizado compuesto por una jefatura unipersonal y numerosasdirecciones generales a cargo de la conduccin estratgica y tctica y tambin de laadministracin general de la fuerza en lo atinente a recursos humanos, logsticos y soportetcnico. O bien puede que la direccin superior sea ejercida por autoridades ministeriales y sedeje en manos de la superioridad policial la coordinacin general de las tareas operativas de lafuerza. Por su parte, las lneas de conduccin y mando policial derivan del grado decentralizacin o descentralizacin existente en la estructura orgnico-funcional del sistemapolicial (dimensin vertical), as como tambin del nivel de diferenciacin institucionalexistente entre las reas abocadas a la seguridad preventiva, la seguridad compleja y lainvestigacin criminal. De aqu se deduce si las labores mencionadas son indistintamentellevadas a cabo por un mismo cuerpo policial o si, en cambio, son desarrolladas por distintasreas y hasta por diferentes cuerpos policiales.

El sistema policial de seguridad preventiva hace referencia a las estructuras ymodalidades de policiamiento destinadas a las labores de prevencin y conjuracin inmediata

del delito fundamentalmente llevadas a cabo por la polica uniformada y, en ciertasjurisdicciones, desarrolladas en buena medida por la polica comunitaria o de proximidad. Estaslabores de prevencin y conjuracin del delito apuntan, por un lado, a evitar, interrumpir oimpedir la posibilidad de que se cometa un delito, y por otro lado, a conjurar de forma inmediataun hecho delictivo en desarrollo para evitar la produccin de consecuencias ulteriores yeventualmente garantizar el aseguramiento de los presuntos responsables. Aspectossignificativos para la evaluacin institucional de este subsistema son: (i) la estructura delpersonal policial especficamente abocado a estas labores; (ii) las estructuras del mando policialen los planos estratgico y tctico; (iii) la estructura organizativa con las dependencias bsicasdel sector y su despliegue territorial o funcional; (iv) el sistema de recoleccin de informacin yde produccin de inteligencia criminal preventiva; (v) las modalidades, tcnicas y prcticas depoliciamiento preventivo; (vi) el sistema de comunicaciones, de movilidad, de armas y logstico;

y (vii) los sistemas de evaluacin institucional de las estrategias y tcticas del sector.

El sistema policial de seguridad compleja engloba a las estructuras y modalidades depoliciamiento centradas en las tareas de investigacin y conjuracin de las diferentesmanifestaciones de la delincuencia organizada, los grupos polticos ilegales o el terrorismo,particularmente desarrolladas por detectives o policas no uniformados. El objetivo es evitar,interrumpir o conjurar cualquier tipo de delito complejo a travs de la produccin deinteligencia y el seguimiento e investigacin de estos grupos y sus actividades, apuntando supersecucin penal y consecuente desarticulacin. Para organizar la evaluacin institucional deeste subsistema policial puede utilizarse el mismo esquema que se ofrece en el punto anteriorpara guiar la apreciacin del sistema de seguridad preventiva.

La estructura del personal policial representa a un conjunto de aspectos bsicos acercade los recursos humanos componentes de la fuerza de seguridad o cuerpo policial. Dichosaspectos remiten a (i) el nmero de funcionarios y efectivos policiales; (ii) su distincin poragrupamiento en personal administrativo abocado al desarrollo de tareas de apoyo y personaloperativo dedicado a labores de seguridad preventiva, seguridad compleja o investigacincriminal; (iii) su distribucin institucional de acuerdo con el escalafn (tcnico-administrativo,de seguridad preventiva y escalafn de investigacin criminal), las jerarquas, los destinos funcional y geogrficamente identificados-, el sexo, la edad y la antigedad.

El rgimen de la profesin policial comprende todo lo relativo a la estructura orgnico-funcional del personal policial, desde su carrera profesional hasta su formacin y capacitacin.Especficamente, dicho rgimen implica los siguientes subelementos: (i) el rgimenescalafonario que establece los diferentes agrupamientos policiales (operacional, tcnico-administrativo y profesional) y las especialidades policiales (de seguridad preventiva, de


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investigaciones, administrativa, tcnica, profesional, etc.); (ii) el rgimen de carrera policialestructurado en un trayecto nico con agrupamientos y especialidades o en distintos trayectosdiferenciados por agrupamientos y especialidades; (iii) el rgimen de jerarquas organizadosobre la base de las categoras de oficiales y suboficiales o de una categora nica policial,diferenciando el sistema de jerarqua establecido por las categoras correspondiente a cadacarrera policial; (iv) el rgimen de promociones y ascensos de la carrera profesional organizadosobre la base de ciertos principios y requisitos meramente administrativos y por antigedad, porevaluacin de desempeo y capacitacin, sensibles a las diferencias de gnero, etc.; (v) elrgimen de superioridad basado en el ejercicio de la facultad de mando y el deber de obedienciade las rdenes legales entre el personal, segn ciertos criterios especficos por misin, porcargo, por jerarqua y/o por servicio-; (vi) la estructura de cargos policiales que establece paracada cargo una funcin especfica misin, responsabilidades y tareas- de acuerdo con lasactividades de cada agrupamiento o especialidad, y define las modalidades de obtencin dedichos cargos por sus postulantes por designacin administrativa y/o mediante concurso demritos y antecedentes-; (vii) el sistema de ingreso a la carrera policial (considerando si essensible al gnero); y (viii) el sistema de formacin y capacitacin del personal policialestructurado sobre la base de los agrupamientos, especialidades y carreras policiales en

diferentes niveles bsico, de capacitacin, de actualizacin, de especializacin y de promocin-, con sus programas curriculares (incluyendo capacitacin en temas como derechos humanos,violencia domestica, migracin, etc.).

El sistema de control policial hace referencia al conjunto de instancias, mecanismos yprocedimientos de supervisin, fiscalizacin, examen, vigilancia y evaluacin del desempeopolicial tanto desde el punto de vista de la sujecin a la legalidad y a los principios bsicos deactuacin policial vigentes (control de legalidad), como desde el punto de vista de la eficacia yeficiencia en el cumplimiento de sus labores conforme a las polticas, estrategias, tcticas yrdenes de servicio formuladas por las autoridades polticas y policiales competentes (control deeficacia y eficiencia). Entre los mecanismos, instancias y procedimientos que componen estesubsistema, a los fines de la evaluacin, corresponde hacer hincapi en (i) los principios y

protocolos de actuacin policial (existencia, por ejemplo, de protocolos para atender casos deviolencia familiar) su vigencia formal y grado de efectividad en el accionar policial; (ii) elsistema interno de control policial dado por los mecanismos institucionales destinados al controlde la legalidad del desempeo del personal policial a travs de, por un lado, la investigacin y

juzgamiento administrativo de las faltas disciplinarias, los abusos funcionales (incluyendo casosde violencia contra la mujer, acoso sexual, asalto sexual, etc.) y los actos de corrupcin y, porotro lado, cuando correspondiese, mediante la deteccin y denuncia penal de los delitoscometidos por dicho personal en el cumplimiento de sus labores profesionales; (iii) el sistemaexterno de control policial que abarca a todos los mecanismos y procedimientos institucionalesde control del desempeo policial llevados adelante por organizaciones de la sociedad civil oautoridades civiles (parlamento y otras); y (iv) el sistema de defensora policial basado en unconjunto de mecanismos y procedimientos estipulados para identificar, verificar y sancionar lasfaltas, abusos y actos de corrupcin cometidos por personal policial en detrimento de losderechos y libertades bsicas de otros policas.

Finalmente, es pertinente hacer una aclaracin para el plano local. En este niveljurisdiccional, aunque generalmente las policas locales se han estructurado segn modelos depoliciamiento local tradicional o segn esquemas de policiamiento comunitario y de proximidadclsicos, los sistemas de polica pueden adoptar formas organizativas y funcionales muydiversas. Actualmente, de hecho, podran distinguirse tres escenarios institucionales para elsistema de polica local: de centralizacin orgnica y funcional en instancias superiores(nacionales o provinciales); de descentralizacin funcional pero con sujecin orgnica ainstancia superiores (nacionales o provinciales); y de descentralizacin plena (orgnica y

tambin funcional). El primer escenario es el ms comn, en l el sistema policial quedesempea labores en el mbito local no depende orgnica y funcionalmente de las autoridadeslocales sino del gobierno nacional o provincial. Entonces, es corriente que existan mecanismos


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de coordinacin entre la polica local y el gobierno municipal para desarrollar accionespreventivas, o que surjan iniciativas de apoyo gubernamental local a la polica, generalmentemediante el aporte de fondos, la provisin de medios logsticos y la adquisicin de equipos. Elsegundo escenario refiere a los casos mixtos en que los gobiernos nacionales o provinciales hantraspasado el mando funcional de las policas locales a los municipios o alcaldas pero hanconservado la sujecin orgnica. Mientras que, el tercer escenario, remite a las jurisdicciones enque se ha dado un proceso de doble traspaso orgnico y funcional de las policas locales y sehan conformado sistemas de polica directamente dependientes de los gobiernos municipales.

2.5) El sistema de persecucin penal

El sistema de persecucin penal se conforma por el conjunto de organismos judicialesresponsables del proceso de investigacin de los delitos conocidos y registrados por el sistema

judicial as como tambin por las agencias administrativas y policiales que colaboran con esastareas. Dicho proceso institucional de persecucin penal- se lleva a cabo mediante laconstatacin de los hechos y de las responsabilidades penales de sus autores y partcipes y estorientado a promover la accin acusatoria que antecede al juicio.

Prcticamente en la totalidad de los pases de Amrica Latina la responsabilidadprimaria sobre el proceso de persecucin penal recae en los fiscales pertenecientes al MinisterioPblico. Las excepciones del caso corresponden a algunos pases o jurisdicciones provincialesen que todava se conservan sistemas de investigacin judicial, por lo cual an cuando losfiscales detentan facultades de persecucin penal la responsabilidad mayor pertenece al juez deinstruccin, cuestin que igualmente no impide evaluar el rol y desempeo de los fiscalespenales. Otro elemento que debe ser considerado para caracterizar el sistema de persecucinpenal de una jurisdiccin es el tipo y la dependencia institucional de las agencias encargadas debrindar apoyo para el desarrollo de la investigacin criminal. Pues, puede que la asistencia seadada por un cuerpo de Polica Judicial (dependiente orgnicamente del mismo MinisterioPblico, del propio poder administrat

guia de evaluación seguridad ciudadana

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