guatemala rÉgimen jurÍdico municipal: del centralismo a la … · 2008-04-24 · de origen...

GUATEMALARÉGIMEN JURÍDICO MUNICIPAL:

DEL CENTRALISMO A LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Mónica Rocío MAZARIEGOS RODAS

SUMARIO: I. Presentación. II. Antecedentes y contexto del régi-men jurídico del municipio en Guatemala. III. Marco jurídicomunicipal. IV. La transición a la participación ciudadana. Re-tos y desafíos del proceso. V. Anexo. VI. Referencias bibliográ-

ficas. VII. Referencias legales.

I. PRESENTACIÓN

La legislación guatemalteca se caracterizó hasta el año 2002 por su enfo-que municipalista y la férrea defensa del centralismo en ese nivel territo-rial, no sólo de los recursos, sino también de la toma de decisiones. Lainvisibilización de las dinámicas comunitarias fue la constante históricade la legislación, dado lo cual existió en la práctica de muchos lugares unsistema oficial en paralelismo a un sistema tradicional.

La transición a la participación se refiere al reciente proceso de reformay creación del nuevo marco jurídico municipal. Guatemala está “estrenan-do” una legislación con fuertes desafíos, cambios de enfoque y estrategiasde intervención para el desarrollo local. Principalmente, cambios de para-digmas que favorecen la construcción de ciudadanía a través de la partici-pación y el empoderamiento local.

Saber aprovechar el marco jurídico es el reto. Más adelante se podrátrabajar en revisar algunas lagunas que aún persisten y seguir en el intentopermanente de acercar cada vez más la ley a las dinámicas y necesidadesreales. Por el momento, entrar en el nuevo sistema de descentralización yparticipación implica, para la sociedad civil, fortalecer la coordinación in-tersectorial, así como las capacidades de monitoreo para la incidencia, ele-var el nivel técnico de las propuestas y utilizar los espacios creados por

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la ley. Para el Estado implica el reto de fortalecer su institucionalidad entodos los niveles, especialmente en el local, así como su apertura y su ca-pacidad de interlocución con la sociedad civil.

El proceso está ya en marcha y a la vez “inaugurándose” en la cotidia-neidad de los nuevos mecanismos y figuras creados por la ley. Espere-mos que se den los frutos. Mientras tanto, conozcamos un poco más endetalle cuáles fueron las constantes históricas y cuáles son las regulacio-nes actuales en Guatemala para los gobiernos municipales.

II. ANTECEDENTES Y CONTEXTO DEL RÉGIMEN JURÍDICO

DEL MUNICIPIO EN GUATEMALA

La historia de la regulación y desarrollo de las instituciones municipa-les en Guatemala, de sus reformas, avances y retrocesos, está marcada, yeventualmente determinada, por dos constantes: una, la conformaciónpluricultural del Estado guatemalteco y las distintas concepciones que hahabido sobre cómo gestionar esa diversidad, y la otra, la estructura y cul-tura de gobierno centralista y autoritario.

Un dato que debe tenerse en cuenta como punto de partida para el aná-lisis y la interpretación de la situación jurídico-política de Guatemala, entérminos de democracia y gobernabilidad local, es que este país tiene,en América Latina, uno de los porcentajes más altos de población indíge-na1 con relación al total de su población nacional. Esto significa que, for-malmente, la institucionalidad republicana, democrática y representativa

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1 La población indígena en Guatemala se integra por los pueblos maya, xinca y ga-rífuna. El pueblo garífuna está conformado por personas afrodescendientes que habitanla región próxima a la costa atlántica del país. Según el censo de 1994, cuatro de cadadiez guatemaltecos son indígenas (43%). Instituto Nacional de Estadística (INE), Censode 1994, República de Guatemala, características generales de población y habitación,Guatemala, INE, 1996. El censo del 2002 muestra un descenso en el porcentaje de pobla-ción indígena: 39.5%, al lado de un 60.5% de población no indígena. En Instituto Nacionalde Estadística. XI Censo Nacional de Población y VI de Habitación, año 2002. Sin embar-go, algunos expertos en el tema difieren del porcentaje oficial de población indígena, soste-niendo que éste se encuentra entre un 60 y 65%, si se tienen en cuenta los márgenes de po-blación asimilada culturalmente. Para cifras no oficiales de población indígena véaseTzian, Leopoldo, Mayas y ladinos en cifras. El caso de Guatemala, Guatemala, Cholsa-maj, 1994, así como Consejo Internacional de Tratados Indios, Intervención escrita antela Comisión de Derechos Humanos de la Organización de Naciones Unidas. 59o. Perio-do de sesiones, Tema 6, Racismo, Discriminación Racial, Xenofobia y todas las Formasde Discriminación, 2003. En: http://www.treatycouncil.org/section_21141711212.htm.

de origen occidental, es una construcción política que no coincide del todocon la institucionalidad política y jurídica de las culturas maya, xinca y ga-rífuna. No tomar en cuenta esta variable, o al menos no intentar buscarpuntos axiológicos de coincidencia para potenciar el encuentro cultural, hasido la razón del fracaso de la mayoría de políticas y leyes que se ha inten-tado implementar en las comunidades indígenas a lo largo de la historia.

El surgimiento de la república y la inauguración de la etapa constitu-cional en Guatemala se caracterizan por una visión culturalmente monis-ta en el régimen jurídico, que tuvo como consecuencia, desde entonceshasta la fecha, la existencia paralela de dos institucionalidades con prin-cipios, cosmovisiones y estructuras diferentes: la institucionalidad ofi-cial, reconocida en ley y la institucionalidad indígena, legitimada por lascomunidades. Esta complejidad ha sido un factor que se visibiliza en lamayoría de propuestas de reforma y revisión del marco legal que se handiscutido con posterioridad.

1. Época prehispánica

Antes de la invasión española a Guatemala, la forma de gobierno delos indígenas era, según Lina Barrios,2 la combinación de dos sistemas:el primero, la organización de familias con base en patrilinajes segmen-tarios, y el segundo, la división de la sociedad en castas: nobles, plebe-yos y esclavos, que produjo un Estado altamente jerarquizado.

Carmack3 confirma este planteamiento en su investigación sobre elgrupo k’iché de Momostenango, al afirmar que los niveles de autoridadde dicho grupo durante el periodo prehispánico se encontaban organiza-dos de la siguiente forma: en el primer nivel se hallaban los jefes de lossupralinajes de Utatlán, capital quiché, que constituían un gobierno oli-gárquico, con la participación de cuatro personas con un nivel jerárquicoque era determinado por la importancia de los linajes; seguidamente seencontraban los oficiales militares, de un linaje noble, común y secunda-rio; el tercer nivel estaba constituido por jefes de linajes y funcionariosde los sectores rurales comunes, y en cuarto lugar se hallaba la jerarquía

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2 Barrios Escobar, Lina Eugenia, La alcaldía indígena en Guatemala: época colonial(1500-1821), Guatemala, Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales —IDIES—,Universidad Rafael Landívar, 1996, p. 43

3 Carmack, Robert M., Rebels of Highland Guatemala —The Quiché-Mayas of Mo-mostenango—, University of Oklahoma Press, Norman and London, 1995, p. 34.

oficial, los cabezas de familias individuales que ejercían una autoridadpatriarcal sobre los miembros de las familias extendidas (linajes vasallosrurales). El autor afirma que tradicionalmente las autoridades de los lina-jes controlaban la distribución de la tierra de los miembros de sus linajes,así como la preservación de sus rituales (de acuerdo con el calendario delos 260 días), el matrimonio (incluyendo el cuidado de los huérfanos) yotros problemas que afectaban el curso normal de la vida social rural.

2. Siglo XV. Primeros municipios y “Las Dos Repúblicas”

Los primeros municipios se establecieron después de la conquista, bajouna modalidad mixta, en donde convivían españoles e indígenas, con objetode acelerar el proceso de cristianización e hispanización de los indígenas.

Este sistema dio lugar a múltiples abusos en contra de los indígenas,4

teniendo que recurrir a la separación residencial, que condujo a la formu-lación de la política de “Las Dos Repúblicas”: una República de españo-les (que incluía castas, criollos, mestizos y personas de ascendencia ne-gra) y otra de indios,5 lo cual ofreció la posibilidad a los indígenas devivir en asentamientos separados de los españoles y castas, así como go-bernarse a sí mismos a través del cabildo de indios. 6

3. Siglo XVI. Debilitamiento de autoridades indígenas

Más adelante, durante el siglo XVI, los españoles impusieron cuatroinstituciones para que los indígenas se gobernaran: los caciques, los caci-ques-gobernadores, los gobernadores indígenas y los cabildos de indios.Propiciaron la equivalencia de las autoridades impuestas por ellos conlas tradicionales indígenas, pues les convenía que los descendientes de


4 Tales como el sometimiento económico y espiritual de los indígenas al despojárse-les de sus tierras y al obligárseles a pagar tributos a la Corona y a profesar una religióndistinta de la propia, la destrucción de su organización social, la quema de sus autorida-des, la eliminación de sus prácticas rituales, el trabajo en la construcción de ciudades, eltrabajo agrícola en favor de los españoles (en las mismas tierras que les fueron despoja-das), el trabajo para la iglesia en la construcción de sus templos, y en trabajos de limpie-za y quehaceres de la misma, así como de colaboradores obligados en la propagación dela fe católica. En Ixchiú, Pedro et al., Los alcaldes comunales de Totonicapán, Guatema-la, Serviprensa, 2000, p. 39.

5 Cuya creación surge a propuesta de la Iglesia católica. En ibidem, p. 40.6 Barrios Escobar, op. cit., nota 2, p. 7.

los ex gobernantes mantuvieran controlada a la población indígena y queésta aceptara la colonización. Intentaron hispanizar y cristianizar a loscaciques y caciques-gobernadores persiguiendo tener un efecto multipli-cador con el resto de la población. Por su parte, los caciques-gobernado-res mantuvieron una buena relación con los españoles a través del tributoy la mano de obra, sin cristianizar ni hispanizar a la población. El pode-río de las autoridades tradicionales disminuyó, pues las autoridades loca-les que los españoles llevaron las desplazaron.7

4. Siglo XVIII. Sustitución de autoridades indígenas

A mediados del siglo XVIII la población no indígena que habitaba enterritorios indígenas comenzó a presionar a las autoridades españolas pa-ra que les adjudicaran autoridades propias, de manera que existieron au-toridades para cada grupo. Más adelante, en algunos lugares, el ayunta-miento (que para los no indígenas equivalía al cabildo de indios para losindígenas) sustituyó al cabildo indígena. El crecimiento de las ciudadesespañolas dio origen a la implantación de los alcaldes de barrio (alcaldesauxiliares), que posteriormente pasaron a ser los alcaldes indígenas.8 Des-


7 Ibidem, pp. 90 y 91.8 Así, las formas jurídico-políticas de organización prehispánica en las comunidades

indígenas, que dentro de la concepción jurídica occidental pueden catalogarse como ins-tituciones de derecho natural, vinieron a ser oficialmente sustituidas por las institucionesde gobierno del sistema español. Las comunidades indígenas actuales mantienen aún al-gunas de sus instituciones propias en sus formas de organización interna, pero presentantambién algunas instituciones de corte sincrético, producto de su empeño en mantenersus patrones de vida tradicionales y de la simultánea e inevitable influencia española im-puesta por la vía legal. Las poblaciones indígenas desarrollaron estructuras adaptativasde organización, en las que pudieron haber sobrevivido instituciones prehispánicas, co-mo las asambleas de principales, junto a figuras españolas o de tipo occidental, como lascofradías, las alcaldías indígenas y las alcaldías auxiliares (estas últimas reconocidas enel Código Municipal actual) conviviendo así no sólo con estas instituciones impuestas ycreadas específicamente para ellas por los colonizadores, sino también con las leyes einstituciones propias de éstos, tales como las autoridades municipales, juzgados, gober-nadores, hermandades religiosas, y el sistema republicano de justicia. Según Ochoa, apartir de que se establecieron en el Reino de Guatemala los ayuntamientos o “municipali-dades indígenas”, compuestas de dos alcaldes, cuatro regidores y un escribano, pocoscambios ha habido hasta la fecha. Existe una jurisdicción de naturaleza múltiple en lascomunidades, la cual se encontraba encaminada a garantizarse la resolución de sus asun-tos comunitarios mediante procedimientos cuyo uso y elección ellos mismos se permi-tían; una condición vital, garantía de legitimidad política y en consecuencia de estabili-

pués, las Cortes de Cádiz permitieron la penetración de mestizos en loscabildos indígenas, participando activamente en el gobierno local.9

Aunque las autoridades mestizas fueron suplantando progresivamentea las autoridades indígenas en los cargos institucionalizados en la esferapública, estas últimas subsistieron con un reconocimiento legítimo de lascomunidades, pero sin ningún reconocimiento legal, y por lo tanto, nin-guna participación en los niveles de toma de decisiones. Este fenómenodio lugar al surgimiento y coexistencia de dos sistemas paralelos confunciones diferenciadas de gobierno local.

5. Siglo XIX. Paralelismo de dos sistemas

En el siglo XIX, etapa de la reforma liberal, el fuero y la jurisdicción mu-nicipal constituyeron temas centrales para los reformadores de dicha época.Según Ochoa, ese siglo experimentó proyectos de reforma que asumieron alos fueros locales como parte de los espacios de apropiación a que el poderexterior creía tener derecho. En ese siglo se presenta una modalidad de go-bierno local, en donde municipalidad y consejo de principales10 constituye-ron formas de gobierno que permanecerían invariables en su coexistencia,incluso dentro de grandes ciudades y que se administraban bajo un sistemapolítico dual: municipalidad ladina-municipalidad indígena.11


dad para su gobierno. En Ochoa García, Carlos, Los contextos actuales del poder localGobernabilidad y municipalismo, Guatemala, Iripaz, Publicaciones, 1993, p. 14.

9 Barrios Escobar, op. cit., nota 2, p. 170.10 Autoridad tradicional conformada por un consejo de líderes o dirigentes comunita-

rios destacados por su trayectoria de servicio. En los lugares en donde existe alcaldía in-dígena, por lo general el alcalde indígena tiene una trayectoria de servicio a la comuni-dad que incluye el haber sido alcalde comunitario e incluso haber formado parte delconsejo de principales.

11 La alcaldía indígena es una institución tradicional de la cultura maya, que en lapráctica se constituye como la máxima autoridad de un sistema de gobierno que subsisteparalelamente al sistema oficial en el nivel municipal. Dicha institución no aparece actual-mente en todos los municipios con población indígena. Subsiste en algunos, como Sololá yChichicastenango. En otros lugares existen instancias análogas, como los consejos o aso-ciaciones de alcaldes comunitarios (que son representantes y autoridad máxima de cadauna de las comunidades que integran el municipio) como en el caso de Totonicapán, dondeexiste la Asociación de Alcaldes Comunales de los 48 cantones. Analizando el paralelismoque produce la coexistencia separada del sistema tradicional y el sistema oficial de gobier-no municipal, Mario Sosa señala que en algunos casos el gobierno municipal subsistecompartiendo su poder, al menos en algunas de sus competencias, con el gobierno tradi-cional: la estructura de la alcaldía indígena. Agrega que los cargos de esta estructura se

La legislación de la época incorporó de la siguiente manera las nuevasprevisiones en torno a las municipalidades:

A. 1825. Integración de municipios y municipalidades

Con la inauguración de la era constitucional en Guatemala, la primeraConstitución, del año 1825, establece en su artículo 37 una división terri-torial integrada por departamentos, distritos y municipios. La instaura-ción de municipalidades se contempla en el artículo 162, para los pobla-dos que tengan más de doscientos habitantes, y para los que tenganmenos, el artículo 163 instituyó la figura del alcalde auxiliar.12

Estas medidas marcan la tendencia de los proyectos de reforma del si-glo XIX. Así, el municipio comenzaba a tener autoridades institucionali-zadas en leyes nacionales, y comienzan a reconocerse autoridades en elnivel comunitario, con la limitación de ser nombradas por el alcalde mu-nicipal, y no electas por la comunidad, en donde subsistían paralelamen-te las autoridades tradicionales.

B. 1836. Creación del cargo de alcalde auxiliar

En el nivel de la legislación municipal ordinaria, la existencia del cargode alcalde auxiliar está consignada en la primera ley municipal de Guate-mala de 1836 “Organización y Reglamentación de las Municipalidades delEstado”, la que establecía, al igual que la Constitución de 1825, la elec-ción por parte de la municipalidad, de un alcalde auxiliar para las pobla-ciones con menos de 200 habitantes.13 En esa época también se estableceel sistema de alcaldías separadas para mestizos e indígenas.14


sitúan en el último escalón del sistema de cargos religiosos y sociales. Generalmente,cuando los alcaldes municipales no son indígenas, se presentan contradicciones entreambas formas de representación y gobierno. En Sosa Velásquez, Mario Enrique, Rup-turas y construcción de poder en Santiago Atitlán, Guatemala, Universidad de San Car-los de Guatemala, Escuela de Historia, Área de Antropología, SERJUS, 1998, p. 36.

12 Primera Constitución del Estado de Guatemala. Guatemala, 1825, en: http://www.-monografias.com/trabajos13/consgua/consgua.shtml.

13 Cfr. Fundación Centroamericana de Desarrollo —FUNCEDE—. Las nuevas res-ponsabilidades municipales de conformidad con el proceso de paz, Guatemala, FondoNacional para la Paz y Banco Mundial, 1998, p. 30.

14 Barrios, Lina, La alcaldía indígena en Guatemala: de 1821 a la Revolución de1944, Guatemala, Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales —IDIES—. Uni-versidad Rafael Landívar, 1998, p. 21.

C. 1871. Mixtificación de municipalidades indígenas

El año de 1871 se destaca en la historia por ser el periodo en que ini-cia la reforma liberal en el país. Muchos cambios se dan a partir de esaépoca. El país adquiere los derechos a la educación laica, a la propiedad,a la ciudadanía de algunos.

Sin embargo, a las políticas de la Revolución liberal se atribuye laconcentración de la autoridad en el Poder Ejecutivo central y el conse-cuente debilitamiento de la organización de base comunitaria. La tomade decisiones desde el Poder Ejecutivo, en demérito del área rural en ge-neral, y de las comunidades campesinas en particular, terminó por con-centrarse mediante la constitución del Estado moderno, que reclama parasí la soberanía sobre el territorio, la autoridad sobre la población y el de-recho a la aplicación de la violencia legítima.15

Para los gobiernos locales, el 7 de diciembre de ese año, la situaciónvuelve a dar un importante giro, dado que se emitió un decreto que mix-tificaba las alcaldías indígenas, combinando el ejercicio del poder conlos mestizos.16

D. 1877. Justicia a cargo de jueces de paz

Hasta esa época, los alcaldes habían tenido la función de impartir justi-cia. En el caso de los alcaldes indígenas, éstos tenían la ventaja de impar-tirla en el propio idioma. Sin embargo, el presidente Justo Rufino Barriosdecretó, el 14 de diciembre de 1877, que impartir justicia ya no seríaatribución de los alcaldes, sino de los jueces de paz.

Ixchiú afirma que una de las características más importantes de estedecreto radica en el reconocimiento de los alcaldes auxiliares como auto-ridades, junto con los jefes políticos, los gobernadores de los pueblos,los alcaldes municipales, jueces de paz y preventivos. Dicho decreto lesreconocía la atribución a todas estas autoridades, de administrar prontay cumplida justicia en caso de desacuerdo entre el patrón y el jornalero, yhacer que cada uno cumpliera con sus obligaciones. 17


15 Torres Rivas, Edelberto y Arévalo de León, Bernardo, Del conflicto al diálogo: elWSP en Guatemala, Guatemala, Instituto de las Naciones Unidas para la Investigacióndel Desarrollo Social —UNRISD— y Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales—FLACSO—, 1999, p. 178.

16 Barrios, Lina, La alcaldía indígena en Guatemala: de 1821..., cit., nota 14, p. 34.17 Op. cit., nota 4, p. 90.

E. 1879. Constitución centralista y alcalde auxiliarcon función de policía

La Constitución de la República, de 1879, que contenía la inspiraciónliberal del régimen y que estuvo vigente hasta 1944, era un texto de 104artículos, que en un contexto laico, centralista y sumario estableció, entreotros, un Poder Ejecutivo fuerte que funcionaba con la asesoría de unconsejo de Estado de carácter consultivo y no representativo.18

Este ordenamiento marca la fuerte tendencia de centralización del poderen el organismo Ejecutivo, en especial en la presidencia. Esa centralizaciónse replicó, desde entonces, desde el municipio hacia la comunidad. Pruebade ello es la Ley Municipal (decreto 242) de esa misma época, que especifi-caba que los alcaldes de las aldeas debían informar cada ocho días a las mu-nicipalidades que los habían nombrado, siendo considerados como agentesde policía. Cada finca con más de diez familias contaba con alcalde auxiliar,propuesto a la municipalidad por los dueños de las fincas.19

Este cuerpo legal establecía además que cuando los alcaldes auxiliaresya no merecieran la confianza de los dueños de las fincas, podrían ser re-movidos sin necesidad de ningún otro motivo.20

6. Siglo XX. Militarismo, centralismo y desarrollismo

El siglo XX está marcado por una serie de quiebres políticos (dictadurasmilitares, revolución de 1944, contrarrevolución de 1954, conflicto armadointerno de 1960 a 1996, acuerdos de paz…), que determinaron una serie defenómenos y cambios no sólo en las regulaciones jurídicas municipales, si-no en las relaciones de poder a nivel comunitario, municipal y nacional.

A. 1931. Supresión de autonomía municipal

El gobierno de Jorge Ubico suprime en 1931 la autonomía municipal,pero no se quitó a las municipalidades el gobierno de los municipios. En


18 Cfr. García Laguardia, Jorge Mario, Sistema constitucional de la República deGuatemala, artículo introductorio a la Constitución Política de la República, Guatemala,Piedra Santa, 1992, p. 11.

19 Las atribuciones básicas de entonces eran las de cuidar y vigilar que los mozos ocolonos se dedicaran a la ejecución del trabajo, que se evitara la vagancia, evitar la fabrica-ción y venta clandestina de licor, e impedir que se cometieran faltas contra la moral pública.Cfr. Fundación Centroamericana para el Desarrollo —FUNCEDE—, op. cit., nota 13, p. 32.

20 Cfr. Ochoa García, Carlos, op. cit., nota 8, p. 20.

este gobierno adquiere fuerza el cobro de tributos y la utilización de losindígenas para las obras de infraestructura. Surge también la figura delempírico, que se encargaba de trasladar al registro civil los datos de naci-mientos y fallecimientos acaecidos en su jurisdicción y de controlar lostrabajos y obras comunitarios.21 Este ordenamiento mantiene y refuerzala tendencia centralista que venía desde la reforma liberal.

B. 1945. Descentralización administrativa, autonomía municipaly participación

La Constitución de 1945, promulgada después del movimiento revolu-cionario que derroca a Jorge Ubico, trae consigo un cambio de tendenciaque recoge los principios de justicia social que inspiraron la revolución de1994, y dentro de sus principales contenidos propicia por vez primera ladescentralización administrativa y reconoce la autonomía municipal.

Además, amplía los niveles de participación con el reconocimiento delvoto a las mujeres y los analfabetos, el reconocimiento, por vez primera,del derecho de organización de partidos políticos y el principio de repre-sentación proporcional.22

C. 1956-1965. Participación limitada por el Ejecutivo

Luego de la Contrarrevolución de 1954, la Constitución de 1956 recogeel nuevo programa conservador del gobierno de Carlos Castillo Armas, ypone bajo el control del Poder Ejecutivo la organización de las eleccio-nes, la calificación de los resultados y la autorización de la participaciónpolítica, centralizando nuevamente ciertas actividades determinantes pa-ra el futuro político del país.

La posterior Constitución de 1965 no representa cambio alguno de en-foque para el ámbito municipal, pues se mantiene dentro de la misma lí-nea que la de 1956.23

D. 1957 y 1988. Regulación específica para el alcalde auxiliar

El Código Municipal de 1957 (Decreto 1183), así como el de 1988 (De-creto 58-88) establecen un capítulo específico para los alcaldes auxiliares en


21 Ixchiú, Pedro, op. cit., nota 4, p. 51.22 Cfr. García Laguardia, Jorge Mario, op. cit., nota 18, pp. 12-14.23 Ibidem, p. 13.

las comunidades, al determinar su naturaleza, limitaciones y funciones. Elcargo se define como obligatorio. Un elemento representativo del poder mi-litar de esta época es que durante los años en que el conflicto armado seagudizó, los alcaldes auxiliares en las regiones con presencia guerrilleraeran nombrados por el comandante de la zona militar, entre los patrulleros ycomisionados militares (estos últimos fueron suprimidos por orden presi-dencial en 1995). Con la firma de los acuerdos de paz hasta 1996, el cargode alcalde auxiliar recupera su dimensión civil, como un delegado de la au-toridad municipal y un promotor del desarrollo de su comunidad.24

E. 1970-1990. Centralización del poder y dependencia municipaldel gobierno central

La época del conflicto armado interno se encuentra marcada por estrate-gias contrainsurgentes que influyeron en las relaciones de poder entre los di-ferentes niveles de gobierno, al buscar tener el mayor control militar posiblesobre el ámbito local (municipal y comunitario) con el fin de detectar y eli-minar células guerrilleras existentes o potenciales. En este contexto, afianza-do por la tendencia centralizadora de la Constitución de 1965, los desplaza-mientos internos y hacia el extranjero y las estrategias desarrollistas quebuscaban la movilización y dispersión de la población, se consiguió no sólodesarticular por completo el tejido social preexistente, sino tambien debilitarla participación ciudadana y el rol político que históricamente habían tenidolas autoridades tradicionales, dejando a los municipios y comunidades bajoel control total de los gobiernos militares y sus comandos locales.

Durante la década de los años ochenta, caracterizada en sus inicios comola más sangrienta etapa del conflicto armado interno, la centralización delpoder tuvo mayor impulso a partir del golpe militar dirigido por José EfraínRíos Montt, que tuvo lugar el 23 de marzo de 1982, al dejar sin efecto laConstitución de 1965, e imponer en su lugar un Estatuto Fundamental deGobierno emitido por una junta militar el 27 de abril de ese año.

Dicho Estatuto, incorporado como Decreto-ley 38-82, se encaminó aneutralizar la autoridad y funciones de los organismos Legislativo y Ju-dicial e incidió especialmente en el ámbito local, con la militarización delas entidades estatales, autónomas y semiautónomas, la militarizaciónde las comunidades y la represión de sus autoridades tradicionales. Asi-mismo, el presidente de facto se facultaba para nombrar a los gobiernos


24 Ibidem, p. 34.

municipales, vicealcaldes, alcaldes e interventores. Estos cambios son si-milares a las modalidades empleadas por Ubico en 1935 para establecery mantener su relación de poder sobre las municipalidades. La guerra, laregionalización político-militar del país y los programas de centraliza-ción llegaron a tener un decisivo impacto sobre el gobierno municipal,mediante la combinación de planes militares, proyectos desarrollistas yuna legislación arbitraria, inaugurando de esta manera una nueva modali-dad de articular el poder local al nacional.25

7. 1990-2000. Firma de la paz y reformas constitucionalesdesaprobadas

Uno de los elementos reiterativos en los acuerdos de paz, suscritos entreel gobierno de Guatemala y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemal-teca —URNG—, fue la necesidad de reformar la institucionalidad del Esta-do en diversos aspectos, mediante una serie de reformas a la Constitución,detalladas e incorporadas específicamente en el Acuerdo sobre ReformasConstitucionales y Régimen Electoral.26 A tal efecto, en 1997 el organismoEjecutivo promovió ante el organismo Legislativo un proyecto para imple-mentar dichas reformas. Sin embargo, la resistencia en ciertos sectores so-ciales y políticos a dicho proyecto —controversial, por transformar tantosaspectos institucionales a una sola vez, y complejo, por la instrumentaliza-ción del mismo por parte gobierno de turno para incorporar reformas acor-des a sus intereses— demoró más de dos años la culminación del proceso.El desgaste fue tal, que cuando el 16 de mayo de 1999 se sometieron las re-formas a referéndum popular, la abstención de la población (en particular delas comunidades indígenas) se tradujo en un 81.45%27 y posibilitó el triun-fo de los sectores opuestos a la modificación de la Constitución.


25 Ochoa García, Carlos, op. cit., nota 8, pp. 15, 16 y 22.26 Acuerdo sobre Reformas Constitucionales y Régimen Electoral, suscrito en Esto-

colmo, 7 de diciembre de 1996. Ver en: http://www.congreso.gob.gt/. Este acuerdo sinte-tiza las reformas prevista en el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indí-genas y en el Acuerdo sobre Fortalecimiento al Poder Civil y Función del Ejército en unaSociedad Democrática.

27 Se atribuye al rechazo de la reforma el abstencionismo histórico que en generalsiempre existió en los procesos electorales de Guatemala, acrecentado por la falta de re-presentatividad, capacidad de educación, convocatoria y movilización que tuvieron losactores políticos y sociales que favorecían la reforma. Sin embargo, un factor decisivo delrechazo fue la escasa campaña informativa por parte del gobierno respecto a la propues-ta, considerando la marginación de amplios sectores de la vida política guatemalteca y la

Estas reformas incluían un cambio de enfoque de la Constitución, quehabría impactado el régimen jurídico municipal en términos de elevar laparticipación ciudadana.

Sin embargo, además de la reforma constitucional, los acuerdos de paztambién contemplaban la necesidad de reforma de las leyes ordinarias,donde se proponían mecanismos concretos que rompían las tendenciascentralistas y culturalmente monistas de la legislación hasta entonces.Incluían, por ejemplo, el reconocimiento de mecanismos de participaciónpara la población, mecanismos de consulta a las comunidades indígenas,mecanismos democráticos de planificación del desarrollo, etcétera.

Así, el Acuerdo de Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas con-templa la promoción de una reforma al Código Municipal, para reconocermecanismos que propicien la participación de las comunidades indígenas enel proceso de toma de decisiones en asuntos que les afecten. Dicha reformase promovería en el contexto de la autonomía municipal y del marco legal,reconociendo a las comunidades indígenas el manejo de sus asuntos inter-nos, de acuerdo con sus normas consuetudinarias, en los siguientes puntos:

1. Definición del status y capacidades jurídicas de las comunidadesindígenas y de sus autoridades constituidas de acuerdo con las nor-mas tradicionales;

2. Definición de formas para el respeto del derecho consuetudinario ytodo lo relacionado con el hábitat en el ejercicio de las funcionesmunicipales, teniendo en cuenta, cuando sea el caso, la situación dediversidad lingüística, étnica y cultural de los municipios;

3. Definición de formas para promover la equitativa distribución del gas-to público entre las comunidades indígenas y no indígenas integrantesdel municipio, fortaleciendo la capacidad de dichas comunidades demanejar recursos y ser los agentes de su propio desarrollo, y


importancia de integrarlos en esta acción democratizadora. Esa debilidad de la accióneducativa del Estado fue aprovechada por una campaña de desinformación falaz sobre elcontenido de las reformas que sirvió para confundir a la población sobre el contenido yefectos de las mismas. Dicha campaña argumentaba que con los cambios constituciona-les en favor de los pueblos indígenas se crearía un Estado dentro de otro Estado, se viola-ría el principio de igualdad, dignidad y derechos de todos los guatemaltecos y que serompería la unidad nacional al reconocer los idiomas propios de los mayas, xincas ygarífunas. Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Quinto Informe sobre laSituación de los Derechos Humanos en Guatemala, capítulo XI, numeral 33, 2001. En:http://www.cidh.org/Indigenas/Informes.htm

4. Definición de formas para la asociación de comunidades en la de-fensa de sus derechos e intereses y la celebración de acuerdos paradiseñar y ejecutar proyectos de desarrollo comunal y regional.

Por otro lado, reconoce la necesidad de institucionalizar la representa-ción de los pueblos indígenas en los niveles local, regional y nacional,así como de asegurar su libre participación en el proceso de toma de de-cisiones en los distintos ámbitos de la vida nacional. El gobierno de Gua-temala se comprometió en dicho acuerdo a promover las reformas lega-les que faciliten, normen y garanticen la participación de los pueblosindígenas en la toma de decisiones en la vida política.28

Por otro lado, el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situa-ción Agraria señala que para fortalecer las capacidades de participaciónde la población y la capacidad de gestión del Estado, el gobierno deGuatemala se compromete a promover una reforma al Código Municipalpara que los alcaldes auxiliares sean nombrados por el alcalde municipal,tomando en cuenta las propuestas de los vecinos en cabildo abierto.29

Asimismo, establece el compromiso de propiciar la participación ciu-dadana en el marco de la autonomía municipal, profundizando el procesode descentralización hacia los gobiernos municipales, con el consiguien-te refuerzo de sus recursos técnicos, administrativos y financieros.30

El Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejércitoen una Sociedad Democrática reitera el compromiso de descentralizar la ad-


28 Acuerdo de Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas, suscrito en México el31 de marzo de 1995, capítulo IV Derechos civiles, políticos, sociales y económicos,apartado B) Comunidades y autoridades indígenas locales, numerales 4 y 5 y apartadosD) Participación a todos los niveles, numerales 1, 3 y 4 y E, numerales 3, 4-i. 4-ii, 5 y 6.En: http://www.congreso.gob.gt/.

29 Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria, suscrito en México,el 6 de mayo de 1996, capítulo I Democratización y desarrollo participativo, apartado AParticipación y concertación social, numeral 10 Participación a nivel local, inciso a) Co-munidades. En: http://www.congreso.gob.gt/. Cabe señalar que, sin embargo, en la prácticase presentan una serie de modalidades de elección y nombramiento del alcalde comunitarioo auxiliar, dentro de las que encontramos el nombramiento directo, a criterio del alcaldemunicipal, el nombramiento por el alcalde municipal con base en una terna propuesta porla comunidad, y la elección directa por los vecinos, en asamblea comunitaria. Esta últimaes la que se presenta en la mayoría de comunidades indígenas y en algunas comunidadesno indígenas del área rural. En Mazariegos, Mónica, La institucionalización de la partici-pación comunitaria, Guatemala, Servicios Jurídicos y Sociales —SERJUS—, 2001.

30 Capítulo I. Democratización y desarrollo participativo, apartado A: Participacióny concertación social, numeral 10, inciso b.

ministración pública para fortalecer la participación comunitaria. Por otrolado, establece el compromiso del gobierno de Guatemala de fortalecer losgobiernos municipales y asegurar el fortalecimiento de los consejos de desa-rrollo, lo cual implica una mejora en la relación de las comunidades con es-tas instancias. Asimismo, se establece el compromiso de establecer los con-sejos locales de desarrollo,31 incluyendo en ellos las formas propias deorganización comunitaria.32

Así, los acuerdos de paz fueron un argumento fundamental para lapromoción y argumentación de las posteriores reformas al Código Muni-


31 Este reconocimiento en el nivel comunitario se había intentado en la ley de la mate-ria del año 1987, con objeto de promover la descentralización del desarrollo y la participa-ción ciudadana en el ámbito político o de toma de decisiones sobre los programas y pro-yectos a ejecutar en la localidad. Por ello, la entrada en vigencia de la ley fue origen demuchas controversias. La ley establecía la creación de consejos locales de desarrollo en lascomunidades que contaran con una población mínima de 250 habitantes mayores de 18años. Los consejos se integrarían con una asamblea de vecinos y con un comité ejecutivo,y tendrían funciones de promoción del desarrollo y la participación ciudadana, de identifi-cación de necesidades comunitarias y priorización de proyectos, de propuesta al consejomunicipal de desarrollo, de coordinación de grupos organizados en la comunidad y de ges-tión de recursos para la ejecución de los proyectos. Ley de los Consejos de DesarrolloUrbano y Rural, Decreto 52-87, Guatemala, 1987, artículos 12-15. El 25 de julio de 1988se interpuso un recurso de inconstitucionalidad contra esta ley ante la Corte de Constitu-cionalidad, para declarar inconstitucionales los consejos municipales y los consejos localesde desarrollo urbano y rural. Dicha solicitud argumentaba, por un lado, que los consejoslocales de desarrollo urbano y rural podrían ser utilizados o manipulados (cooptados políti-camente) por el gobierno de turno para mantenerse en el poder, y por otro lado, afirmabaque la autonomía municipal se violaba, por un lado, porque el consejo de desarrollo muni-cipal —que es la misma corporación municipal— dependería de la presidencia que coordi-naría todo el sistema de consejos de desarrollo, lo que le quitaba independencia de actua-ción y, por otro lado, porque los consejos locales duplicaban las tareas de la municipalidaden el ámbito comunitario, actuando sin ninguna consulta ni subordinación a la misma. LaCorte de Constitucionalidad: 1. Declaró que la organización y participación de la pobla-ción no es inconstitucional; 2. Declaró que los consejos municipales no son inconstitucio-nales, en tanto se conforman por una corporación electa popularmente; 3. Declaró inconsti-tucional la forma de institucionalización o creación de los consejos locales de desarrollourbano y rural, no así la institución como tal. Sin embargo, el fallo dejó sin efecto la previ-sión legal de su instalación en las comunidades, quedando la coordinación de los consejosdesde el nivel nacional hasta el municipal y retomándose el tema nuevamente hasta entiempos de los Acuerdos de Paz. Véase Corte de Constitucionalidad, Gaceta de la Corte deConstitucionalidad, Guatemala, expedientes acumulados 282-87, y 285-87, 1987.

32 Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una So-ciedad Democrática, suscrito en México, el 19 de septiembre de 1996. Capítulo V: Parti-cipación social, numeral 58. En http://www.congreso.gob.gt/.

cipal y la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, así como parala creación de la Ley de Descentralización.

8. Siglo XXI. Apertura al reconocimiento y la participación

El proceso de reforma del marco jurídico municipal tiene lugar a ini-cios del siglo XXI, y es propiciado por varios factores: a) los anteceden-tes del intento de reformas constitucionales en 1999 y las propuestas dereforma a la legislación ordinaria previstas en los acuerdos de paz, que,por un lado, eran fundamento de presión de las propuestas desde la so-ciedad civil, que demandaba un modelo más horizontal y participativo enla planificación y gestión del desarrollo del Estado y, por otro, eran fac-tor de condicionalidad de la cooperación internacional al país; b) las po-líticas que surgen en el marco del reajuste estructural y social y la bús-queda de una nueva relación entre el Estado, el sector privado y lasociedad civil; c) las críticas a la regulación vigente a esa fecha, que seconsideraba centralista, cerrada a la participación ciudadana y basada enun enfoque culturalmente monista, y d) que como bien afirma Ochoa, alfinal del siglo XX, la alcaldía se había convertido en un ente prestatariode servicios y había perdido los elementos que antes le permitieron unaeficaz función como instancia mediadora y de diálogo político.33

Es así como en el año 2002, en el marco de la reforma y modernizacióndel Estado, culmina el proceso de negociación del nuevo marco jurídicomunicipal, integrado por un nuevo cuerpo legal, que es la Ley General deDescentralización, así como por reformas a cuerpos legales preexistentes,como el Código Municipal y la Ley de Consejos de Desarrollo. Cabe men-cionar que algunas normas consideradas parte de la reforma integral a dichomarco jurídico siguen pendientes de creación y aprobación: Ley de PueblosIndígenas, Ley de Regionalización y Código Tributario Municipal.34

El marco jurídico vigente hasta antes de las reformas se encontrabaconformado por el Código Municipal, Decreto 58-88,35 la Ley de los


33 Ochoa, Carlos, op. cit., nota 8, p. 11.34 La creación de un nuevo Código Municipal, una nueva Ley de Servicio Munici-

pal, una Ley General de Regionalización y un Código Tributario Municipal es dispuestopor la Constitución en el artículo 9 de sus disposiciones transitorias y finales, ordenandoque el Congreso de la República las emita, a más tardar en el plazo de un año, a contarde su instalación. De éstas, la única ley vigente a la fecha es el Código Municipal.

35 Código Municipal, Guatemala, Decreto 58-88 del Congreso de la República, 1988.

Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Decreto 52-8736 y la Ley Preli-minar de Regionalización, Decreto 70-86.37 Ninguna de estas leyes con-tenía declaración alguna sobre la conformación multicultural del Estadoguatemalteco ni un enfoque que promoviera la participación ciudadana yla equidad de género en la participación. Por otro lado, se encontrabanformuladas desde un enfoque marcadamente municipalista, que conside-raba al municipio como el núcleo político, administrativo y territorialmínimo del Estado, sin reconocer la organización preexistente en la co-munidad concreta, los mecanismos de participación legitimados en susprácticas internas, ni las autoridades indígenas y tradicionales, que son elmotor espontáneo y primario de la gobernabilidad local, reproduciendoasí, en el nivel municipal, el mismo centralismo del nivel estatal.

Por tanto, la formulación y ejecución de planes de desarrollo y presu-puestos, desde el ámbito municipal hasta el nacional, se llevaba a cabosin ninguna participación y consulta que tomara en cuenta las necesida-des reales y las propuestas formuladas desde las comunidades. No habíatampoco ningún tipo de monitoreo ni auditoría social de estos procesos.

Todo ello responde a una concepción de la participación ciudadana li-mitada a la emisión del voto, razón por la cual todos los anteriores inten-tos de reforma para la participación y la descentralización fueron objeta-dos, argumentando violaciones a la autonomía del municipio, pues seinterpretaba la autonomía municipal como un derecho de la corporaciónmunicipal respecto a la población y no del municipio respecto al Estadocentral. De lo anterior se desprende la histórica ausencia de articulaciónlegal de la participación comunitaria hacia el nivel municipal y nacional.

Los cambios más notorios y transformadores, incorporados al ordena-miento municipal en este proceso de creación y reforma legal, se refierenbásicamente a:

1. El reconocimiento de la conformación pluricultural, multiétnica ymultilingüe del Estado guatemalteco;

2. La apertura general de espacios de participación y en especial paralos pueblos indígenas y mujeres;

3. El reconocimiento de las alcaldías indígenas y sus formas de fun-cionamiento;


36 Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Guatemala, Decreto 57-82 delCongreso de la República. 1987.

37 Ley Preliminar de Regionalización, Guatemala, Decreto 70-86, 1986.

4. El reconocimiento de la comunidad como sujeto dentro del nuevosistema para la participación y la descentralización, así como de susautoridades propias y sus usos, normas y costumbres;

5. La instauración de mecanismos de consulta en general y a los pue-blos indígenas en particular, en los asuntos de su interés;

6. La creación de órganos técnicos de soporte a los procesos municipa-les, como las oficinas técnicas municipales, el sistema de administra-ción financiera municipal y la unidad de auditoría interna.

7. El reconocimiento de la mancomunidad de municipios como formaasociativa para objetivos comunes de desarrollo entre dos o másmunicipios.

III. MARCO JURÍDICO MUNICIPAL

1. Constitución Política de la República de Guatemala

La Constitución actual, vigente desde 1986, inicia una nueva etapa enla historia política de Guatemala, pues coincide con la elección del pri-mer gobierno de corte civil que inauguró los tiempos de democracia for-mal en el país.

Esta Constitución, de marcada inspiración liberal, reconoce un sistemade gobierno republicano, democrático y representativo. Estipula los dife-rentes niveles de la división geográfica del territorio: nacional, regional,departamental y municipal. Se les da categoría de gobierno únicamente alos niveles nacional y municipal, por ser los que cuentan con autoridadesdemocráticamente electas por el sistema de sufragio universal y secreto.38

La Constitución, dentro de su título V, “Estructura y organización delEstado”, dedica el capítulo VII al régimen municipal. Esta normativa man-tiene un enfoque municipalista, que considera como nivel local mínimo elámbito del municipio, siendo éste la forma de gobierno básico del régimenadministrativo.

Según el enfoque constitucional guatemalteco, desde las Constitucio-nes coloniales (Bayona y Cádiz) dentro del municipio se configuran dosimportantes principios políticos:


38 Constitución Política de la República de Guatemala, Guatemala, 1985, artículos140, y 224. Código Municipal, Decreto 12-2002, Guatemala, 2002, artículo 2o.

1. Su representatividad, o sea, su carácter democrático-popular, que laConstitución reconoce y reafirman los acuerdos de paz;

2. Su autonomía, o sea, el alto grado de descentralización que la Cons-titución determina.39

El periodo de duración del gobierno municipal, cuya modalidad es deconcejo municipal integrado por el alcalde —a quien se reconoce dere-cho de antejuicio, salvo caso de flagrante delito— los síndicos y conceja-les electos por sufragio universal y secreto, es de cuatro años.40

El principio de autonomía reconocido a los municipios del país ha te-nido un papel determinante en términos de definición de políticas públi-cas, creación de leyes e interpretación legislativa. Aunque la Constitu-ción no aporta ninguna definición sobre autonomía municipal, en virtudde este principio faculta a los municipios, según el artículo 253, a:

a) Elegir a sus propias autoridades;b) Obtener y disponer de sus recursos, yc) Atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial

de su jurisdicción y el cumplimiento de sus fines propios.d) Emitir las ordenanzas y reglamentos respectivos.

Para el cumplimiento de dichas ordenanzas y de todas sus disposicio-nes, las municipalidades podrán crear un juzgado de asuntos municipalesy un cuerpo de policía, ambos a cargo del alcalde municipal.41

La Constitución establece límites a la autonomía municipal, para evi-tar que ésta sea absoluta, haciendo la salvedad de que el municipio y lasentidades autónomas y descentralizadas actúan por delegación del Esta-do. Señala como obligaciones mínimas del municipio y de toda entidaddescentralizada y autónoma: a) coordinar su política con la del Estado y,en su caso, con la especial del ramo a que corresponda; b) mantener es-trecha coordinación con el órgano de planificación del Estado; c) remitiral organismo Ejecutivo y al Congreso de la República sus presupuestosdetallados con expresión de programas, proyectos, actividades, ingresosy egresos; d) remitir a los mismos organismos las memorias de labores e


39 Maldonado Aguirre, Alejandro, Código Tributario Municipal de la República deGuatemala, Análisis de antecedentes, Guatemala, 2002, p. 10.

40 Constitución…, cit., artículos 254 y 258.41 Ibidem, artículo 259.

informes específicos que les sean requeridos; e) dar las facilidades nece-sarias para que el órgano encargado del control fiscal pueda desempeñarsus funciones; f) en toda actividad de carácter internacional sujetarse a lapolítica del organismo Ejecutivo.42

Sobre los recursos económicos, la Constitución establece que las cor-poraciones municipales deberán buscar fortalecer económicamente a susrespectivos municipios, para realizar obras y servicios. Les otorga la pro-piedad exclusiva de los bienes, rentas, arbitrios y tasas, y a estos bienesmunicipales les reconoce las mismas garantías y privilegios de la propie-dad del Estado.43

Las municipalidades no tienen la posibilidad de crear arbitrios y con-tribuciones especiales, dado que ésta es una facultad concedida por el ar-tículo 239 con exclusividad al Congreso de la República. Sin embargo,tienen a su cargo la administración de los mismos, y junto al organismoLegislativo, la potestad de eximir a personas individuales o jurídicas delpago de tasas o arbitrios municipales, según el artículo 261de la Consti-tución.44

Como otra vía de ingreso municipal, la Constitución prevé que elorganismo Ejecutivo incluirá en su presupuesto anual una asignación deldiez por ciento para las municipalidades del país, el cual deberá destinar-se, al menos en un noventa por ciento para programas y proyectos deeducación, salud preventiva, obras de infraestructura y servicios públicosque mejoren la calidad de vida de los habitantes.45

La Constitución establece al final del capítulo, en el artículo 262, quelas relaciones laborales de las municipalidades serán regidas por la Leyde Servicio Municipal (que como ya señalamos, se encuentra aún pen-diente de aprobación).

Tal como se observa en lo desarrollado anteriormente, la vocaciónconstitucional es de remarcar al municipio como ámbito local fundamen-tal y nivel de gobierno mínimo dentro del territorio nacional. Este enfo-que implica muchas ventajas y potencialidades, sobre todo si se tomanen cuenta todas las posibilidades que abre para la organización y desa-rrollo local el reconocimiento de un principio de autonomía en el planoconstitucional.


42 Ibidem, artículo 134.43 Ibidem, artículos 255-260.44 Vease también Código Municipal..., cit., artículo 105.45 Constitución…, cit., artículo 257.

Sin embargo, este enfoque llevado a sus extremos e interpretándolocomo una facultad de las alcaldías para tomar decisiones inconsultas, yno como una facultad de los municipios para autogestionarse, desembo-có en la invisibilización de la organización comunitaria y de las dinámi-cas que subyacían en ese nivel, lo cual fue también uno de los principa-les argumentos para la reciente reforma del marco jurídico municipal.

2. Ley General de Descentralización

El debate sobre la descentralización del Estado guatemalteco ha sidopermanente desde la revolución de 1944. Sin embargo, la descentraliza-ción que manda la Constitución derivó en iniciativas de desconcentración,siendo esa la crítica más recurrente al proceso, dado que al impulsarse deesta forma la autonomía municipal no llegaba a ser plena, ya que a las mu-nicipalidades se les trasladaban competencias, mas no poder de decisión.La descentralización no llegaba al plano político, sino se quedaba en el ad-ministrativo.

Ochoa afirma que la desconcentración tuvo lugar fundamentalmenteen los sectores educativo, judicial y financiero-impositivo y en mecanis-mos de implementación que evolucionaron directamente dependientesdel poder central.46

A partir de la creación y reforma del marco jurídico municipal, el im-pulso de la descentralización fue una de las prioridades, tanto en la agendagubernamental (nacional y municipal) como en la no gubernamental. Enese sentido, la Ley General de Descentralización es considerada como laley marco de la trilogía de leyes que en la actualidad se encuentran más di-rectamente relacionadas con el municipio. Presenta también significativosaportes conceptuales sobre participación ciudadana y descentralización.

Esta ley marca las directrices básicas del proceso de descentralización,sin entrar a detallar concretamente los mecanismos abiertos para la descen-tralización y participación. Por esa razón, es una ley bastante breve, integra-da por siete capítulos y un total de veintitrés artículos. Los capítulos son:

1. Disposiciones generales;2. Programación, dirección y supervisión de ejecución de la descen-

tralización del organismo Ejecutivo;


46 Ochoa García, Carlos, Los contextos actuales del poder local —gobernabilidad ymunicipalismo—, Guatemala, Iripaz Publicaciones, 1993, p. 24.

3. Entidades e instituciones del organismo Ejecutivo;4. Régimen financiero;5. Fomento de la participación ciudadana en el proceso de descentrali-

zación y su organización;6. Capacitación;7. Disposiciones finales y transitorias.

El origen de esta ley, además de lo preceptuado por los acuerdos depaz, es el deber constitucional del Estado de promover la descentraliza-ción económica administrativa en forma sistemática, para lo cual se esta-blecen las regiones existentes en la actualidad para dar un impulso racio-nalizado al desarrollo integral del país.47

El concepto de descentralización integrado al ordenamiento jurídicopor esta ley es:

Se entiende por descentralización el proceso mediante el cual se transfie-re desde el Organismo Ejecutivo a las municipalidades y demás institu-ciones del Estado, y a las comunidades organizadas legalmente, con par-ticipación de las municipalidades, el poder de decisión, la titularidad dela competencia, las funciones, los recursos de financiamiento para laaplicación de las políticas públicas nacionales, a través de la implemen-tación de las políticas públicas municipales y locales, en el marco de lamás amplia participación de los ciudadanos en la administración pública,priorización y ejecución de obras, organización y prestación de serviciospúblicos, así como el ejercicio del control social sobre la gestión guber-namental y el uso de los recursos del Estado.48

Uno de los elementos a destacar en este concepto es la transferenciade poder de decisión, funciones y recursos a las municipalidades, entida-


47 Constitución…, cit., artículos 119, incisos b) y f), 134 y 224. En concordancia conla Constitución Política de la República, la Ley Preliminar de Regionalización estableceregiones de desarrollo con objeto de descentralizar la administración pública y lograr quelas acciones de gobierno se lleven a cabo conforme las necesidades de la población. EnLey Preliminar de Regionalización. Decreto 70-86, Guatemala, 1986, artículo 1o.

48 Ley General de Descentralización, Decreto 14-2002, Guatemala, 2002, artículo2o. Cabe mencionar que el Reglamento de la Ley General de Descentralización, acuerdogubernativo 312-2002, Guatemala, 2002, establece en su artículo 6 que los destinatariosde la delegación de competencias por la ley serán: 1. Las municipalidades individual-mente consideradas; 2. Las mancomunidades de municipios; 3. Las demás institucionesdel Estado, y 4. Las comunidades legalmente organizadas con participación de las muni-cipalidades.

des del estado y comunidades. Nótese que por primera vez se habla en laley, de una descentralización de carácter político, que afecta al ámbito dela toma de decisiones, pues tradicionalmente en Guatemala el conceptode descentralización se había manejado exclusivamente para los ámbitosadministrativo y financiero. Por otro lado, se destaca el realce a la parti-cipación ciudadana y la auditoría social, como elementos que rigen elproceso de descentralización.

La ley incorpora como objetivos:

1. Mejorar la eficiencia y eficacia de la administración pública;2. Determinar las competencias y recursos que corresponden al orga-

nismo Ejecutivo que se transferirán a las municipalidades y demásinstituciones del Estado;

3. Universalizar la cobertura y mejorar la calidad de los servicios bá-sicos que se prestan a la población;

4. Facilitar la participación y control social en la gestión pública;5. Fortalecer integralmente la capacidad de gestión de la administra-

ción local;6. Fortalecer la capacidad de los órganos locales para el manejo sus-

tentable del medio ambiente;7. Reforzar la identidad de las organizaciones comunales, municipa-

les, departamentales, regionales y nacionales;8. Promover el desarrollo económico local, para mejorar la calidad de

vida y erradicar la pobreza, y9. Asegurar que las municipalidades y demás instituciones del Estado

cuenten con los recursos materiales, técnicos y financieros corres-pondientes, para el eficaz y eficiente desempeño de la competenciaen ellos transferida.

Los objetivos de la ley, además de reflejar la intención general detransferencia de competencias y recursos a las municipalidades, reflejanel giro general de las nuevas leyes y reformas hacia la ampliación de laparticipación ciudadana —que también es incluida dentro de los princi-pios de la ley— y el control social de la población sobre la gestión públi-ca, desde el nivel local hasta el nacional.49

Además de lo anterior, en materia de participación ciudadana y audi-toría social, la nueva Ley de Descentralización abre nuevas posibilida-


49 Ley General de Descentralización…, cit., artículos 4o. y 5o.

des: proporciona una definición de participación ciudadana, la primera yúnica en todo el ordenamiento jurídico nacional:

La participación ciudadana es el proceso por medio del cual una comuni-dad organizada, con fines económicos, sociales o culturales, participa enla planificación, ejecución y control integral de las gestiones del gobier-no nacional, departamental y municipal, para facilitar el proceso de des-centralización.

Se considera un gran avance, no sólo el hecho de reconocer la partici-pación ciudadana, sino que este reconocimiento tenga como punto de par-tida a la comunidad. Es muy positivo que de manera general en las nuevasleyes se reconozca a la comunidad como organización de personas y terri-torialidad especifica, e incluso se le reconozca como destinataria de la des-centralización, pues debido a la ya mencionada controversia suscitada en1987 (página 16 y pie de página 31) por el intento de reconocimiento deeste nivel “inframunicipal”, respecto a lo que algunos pensaban que impli-caba un atentado a la autonomía municipal —por considerarse que dupli-caba sus funciones y pasaba por alto la autoridad municipal— existía unafuerte resistencia a reconocer este nivel territorial, a pesar que de facto yaexisten niveles de organización suficientes para considerarlo un nivel másde la estructura administrativa y territorial del país.

La ley permite además que las comunidades sean parte de los pro-yectos a desarrollarse dentro de su ámbito territorial, en coordinacióncon la municipalidad, y por otro lado, que simultáneamente puedan rea-lizar la auditoría social del proceso. Ésta es una de las innovaciones quecabe resaltar, pues por primera vez se habla de la posibilidad de una au-ditoría social, que se diferencia de la que hace la Contraloría General deCuentas por parte del Estado, que es puramente contable y se lleva a ca-bo al final del proceso, mientras aquélla tiene un carácter político y decontrol social por parte de las comunidades y se lleva a cabo al inicio,durante y al final del proceso.50

Las prioridades que la ley determina en el proceso, que además esta-blece que será gradual, son las áreas de: 1. Educación; 2. Salud y asisten-cia social; 3. Seguridad ciudadana; 4. Ambiente y recursos naturales; 5.Agricultura; 6. Comunicaciones, infraestructura y vivienda; 7. Econo-mía, y 8. Cultura, recreación y deporte.51 Se establece además la creación


50 Ibidem, artículos 17-19, y Reglamento…, cit., artículos 19-21.51 Ibidem, artículos 6o. y 7o.

de un órgano responsable por parte del gobierno, sus atribuciones y me-canismos de coordinación.52

En lo relativo a recursos municipales, se dispone que los presupuestosmunicipales anuales y sus sistemas de administración deben adecuarse ala metodología que adopte el sector público y a las políticas de descen-tralización aprobadas por el organismo Ejecutivo53 y además, que losmunicipios y mancomunidades que se hagan cargo de competencias parael desarrollo integral municipal percibirán recursos que se distribuirán enproporción directa de los aportes locales relativos a sus respectivos nive-les de pobreza y a su densidad demográfica y en los que se contabilizarátanto la recaudación de impuestos locales como la valorización de losaportes que los ciudadanos realicen en trabajo, especie o dinero para laprovisión de bienes públicos.54

3. Código Municipal

El Código Municipal es uno de los cuerpos legales que fue objeto dediversas reformas, las cuales, en sintonía con los acuerdos de paz, seorientan a la descentralización política hacia los municipios, al reconoci-miento de la multietnicidad, plurilingüismo y pluriculturalidad del país yal fortalecimiento de la autonomía municipal. Incluye una serie de reco-nocimientos a la organización preexistente en el ámbito comunitario, quelo diferencia del anterior Código Municipal, Decreto 58-88, caracteriza-do por su enfoque marcadamente municipalista, que si bien promovía laautonomía municipal y la descentralización administrativa hacia los mu-nicipios, reproducía el centralismo estatal desde el nivel municipal hacialas comunidades.

El nuevo código se integra de la siguiente manera:

Título I, Generalidades

Título II, Población y territorioCapítulo I, PoblaciónCapítulo II, TerritorioCapítulo III, Procedimientos para la creación y modificación de muni-

cipios


52 Ibidem, artículos. 9-11. El artículo 2o. del Reglamento ya citado, establece que eseórgano será la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia de la República.

53 Ibidem, artículo 16.54 Reglamento…, cit., artículos 14 y 15.

Título III, Gobierno y administración del municipioCapítulo I, Gobierno del municipioCapítulo II, Mancomunidades de municipiosCapítulo III, De los alcaldes, síndicos y concejalesCapítulo IV, Alcaldías indígenas, alcaldías comunitarias o alcaldías

auxiliares

Título IV, Información y participación ciudadanaCapítulo I, Información y participación ciudadana

Título V, Administración municipalCapítulo I, Competencias municipalesCapítulo II, Policía municipalCapítulo III, Régimen laboralCapítulo IV, Funcionarios municipalesCapítulo V, Oficinas técnicas municipales

Título VI, Hacienda municipalCapítulo I, Finanzas municipalesCapítulo II, Endeudamiento municipalCapítulo III, Asignación constitucionalCapítulo VI, Presupuesto municipal

Título VII, Principios reguladores de los procedimientos administrativosCapítulo I, Procedimientos administrativosCapítulo II, Ordenamiento territorial y desarrollo integral

Título VIII, Régimen sancionatorioCapítulo I, Faltas y sancionesCapítulo II, Medios de impugnaciónCapítulo III, Juzgado de asuntos municipalesCapítulo IV, Disposiciones finales

Concretamente, en el cuerpo de la ley, las principales reformas se de-sarrollan así:

A. Aspectos generales

Este código cambia la definición de municipio, en cuanto a su anteriorconcepción como conjunto de personas individuales organizadas y carac-terizadas por sus relaciones de vecindad, pues se le da ahora una catego-


ría de unidad básica de la organización territorial del Estado y espacioinmediato de participación ciudadana en los asuntos públicos. Además,ahora se le caracteriza por sus relaciones permanentes de vecindad, mul-tietnicidad, pluriculturalidad y multilingüismo.55

En concordancia con la Constitución, la autonomía municipal es plan-teada como la potestad del municipio de elegir a sus autoridades y ejer-cer por medio de ellas el gobierno y la administración de sus intereses,obtener y disponer de sus recursos patrimoniales, atender los serviciospúblicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción, su fortale-cimiento económico y la emisión de sus ordenanzas y reglamentos. Seprevé como límite a la autonomía la coordinación obligatoria de las polí-ticas del municipio con las del Estado.56

Dentro de las facultades de su autonomía se reconoce el derecho delos municipios de dividir su territorio de acuerdo con sus intereses, a tra-vés de disposición del concejo municipal. A lo anterior se agregó unadisposición que dicta que la municipalidad remitirá cada año en el mesde julio, certificación de la división territorial de su municipio al Institu-to Nacional de Estadística y al Instituto Geográfico Nacional.57

En la línea de inspiración de las reformas al marco jurídico, este códigoreconoce como principios de actuación de los municipios la eficacia, efi-ciencia, descentralización, desconcentración y participación comunitaria.58

En cuanto a las formas de coordinación intermunicipal, se permite, aligual que en el código anterior, la asociación de municipalidades para ladefensa de sus intereses y el cumplimiento de sus fines. Ésta tendrá per-sonalidad jurídica propia y distinta de cada una de las municipalidadesintegrantes. Asimismo, se crea una nueva figura, que es la mancomuni-dad de municipios, la cual es la asociación de municipios con personali-dad jurídica, constituida mediante acuerdos celebrados entre los concejosde dos o más municipios, para la formulación común de políticas públi-cas municipales, planes, programas y proyectos, la ejecución de obras yla prestación eficiente de servicios de sus competencias.59 El objeto deambas figuras es fomentar los lazos de cooperación y solidaridad inter-municipal e impulsar iniciativas de desarrollo microrregional, en el mar-co de uno o varios departamentos.


55 Código Municipal…, cit., artículo 2o., CM.56 Ibidem, artículo 3o.57 Ibidem, artículo 22, CM.58 Ibidem, artículo 5o., CM.59 Ibidem, artículo 10.

B. Participación ciudadana y auditoría social

Cualquier ciudadano/a que opte a la posición de alcalde, síndico oconcejal requiere reunir los siguientes requisitos:

a) Ser guatemalteco de origen y vecino inscrito en el distrito municipal;b) Estar en el goce de sus derechos políticos, yc) Saber leer y escribir.60

El nuevo código reconoce la organización de vecinos en asociacionescomunitarias, incluyendo las formas propias y tradicionales surgidas enel seno de las comunidades. Este último aspecto es reconocido por pri-mera vez y se encuentra en consonancia tanto con el Acuerdo de Identi-dad y Derechos de los Pueblos Indígenas como con el Convenio 169 dela OIT.61

Las asociaciones civiles y comités de vecinos, autorizados por las go-bernaciones departamentales y otras autoridades, quedarán, a partir de lavigencia del Código Municipal, bajo la competencia técnica y legal del al-calde municipal de su circunscripción territorial, y están exentas del pagode timbres fiscales.62

Además, se reconocen dentro de los derechos y obligaciones de losvecinos, relacionados con la participación y auditoria social:

a) Participar en actividades políticas municipales;b) Participar activa y voluntariamente en la formulación, planifica-

ción, ejecución y evaluación de las políticas públicas municipales ycomunitarias;

c) Ser informado regularmente por el gobierno municipal, de los re-sultados de las políticas y planes municipales y de la rendición decuentas, en la forma prevista por la ley;

d) Integrar la comisión ciudadana municipal de Auditoría Social;e) Participar en las consultas a los vecinos de conformidad con la ley;f) Pedir la consulta popular municipal en los asuntos de gran trascen-

dencia para el municipio...63


60 Ibidem, artículo 43.61 Ibidem, artículos 18 y 19.62 Ibidem, artículo 175.63 Ibidem, artículo 17, incisos e), f), g), h), j), k).

Se mantiene la figura del cabildo abierto, que puede ser convocadopor decisión de las dos terceras partes del concejo municipal. Cuando laimportancia de los asuntos a tratar en las reuniones del concejo munici-pal lo amerite, éste podrá consultar la opinión de los consejos comunita-rios de desarrollo, a través de sus representantes autorizados.64

Se abre un nuevo título, llamado “Información y participación ciudada-na”, que regula los derechos de información y participación ciudadana ylos mecanismos específicos, determinando cuestiones nuevas, como quecuando la trascendencia de un asunto aconseje la conveniencia de consul-tar la opinión de los vecinos, el concejo municipal podrá, con el voto delas 2/3 partes de sus miembros, acordar consultas con los vecinos bajocualquiera de las siguientes modalidades:

a) Consulta solicitada a la corporación municipal por el 10% de losvecinos empadronados en el municipio. Los resultados de éstas se-rán vinculantes si participa al menos el 20% de los vecinos empa-dronados y la mayoría vota favorablemente el asunto consultado.

b) Consultas a solicitud de las comunidades o autoridades indígenas,aplicando criterios propios de sus costumbres y tradiciones, cuandose trate de asuntos que les afecten.

Las modalidades de estas consultas podrán ser las siguientes:

1. Consulta en boleta diseñada para el caso, fijando en la convocatoriael asunto a tratar, la fecha y lugares donde se llevará a cabo.

2. Aplicación de criterios del sistema jurídico propio de las comunida-des del caso.

3. Los resultados serán vinculantes si participa en la consulta al me-nos el 50% de los vecinos empadronados y la mayoría vota favora-blemente el asunto consultado.65

El secretario, que es el funcionario municipal encargado de redactar lamemoria anual de labores de la corporación municipal, tiene ahora la fun-ción de presentarla, dentro de los primeros quince días del mes de enero decada año, entre otros, al consejo de desarrollo municipal, en donde están re-presentadas las comunidades a través de sus alcaldes comunitarios.66


64 Ibidem, artículo 38.65 Ibidem, título IV, artículos 63-66.66 Ibidem, artículo 84, inciso d).

El gobierno municipal establecerá, previa consulta con las autoridadescomunitarias, los mecanismos que garanticen a los miembros de las co-munidades el uso, conservación y administración de las tierras comunita-rias cuya administración se haya encomendado tradicionalmente al go-bierno municipal. Estos mecanismos deben basarse en los mecanismosde consulta establecidos en el código.67

Cada mes de febrero los concejos municipales que utilicen préstamosinternos o externos deberán informar a la población, a través de los me-dios de comunicación disponibles, sobre el destino y ejecución de los re-cursos.68

Con el propósito de facilitar la transparencia administrativa y la audi-toría social de la ejecución presupuestaria, el presupuesto se estructurarápor programas y proyectos.69

El presupuesto será propuesto por el alcalde municipal70 a considera-ción del concejo municipal, y su aprobación requerirá el voto de las 2/3partes de los integrantes. La municipalidad debe administrar y distribuirsu presupuesto de manera equitativa entre las comunidades rurales y urba-nas, indígenas y no indígenas, tomando en cuenta la densidad demográfi-ca, necesidades básicas insatisfechas, indicadores de salud y educación, lasituación ambiental y la disponibilidad de recursos financieros. Asimismo,si las condiciones financieras municipales lo permiten, las alcaldías comu-nitarias o auxiliares recibirán anualmente una asignación financiera delpresupuesto municipal, la cual deberán utilizar en gastos de administracióny operación.71

El alcalde municipal podrá integrar los compromisos acordados en elseno de su consejo municipal de desarrollo,72 así como las recomendacio-nes de la oficina municipal de planificación, en la formulación del presu-puesto municipal. Asimismo, el concejo municipal establecerá los meca-nismos que aseguren a las organizaciones comunitarias comunicar ydiscutir las propuestas que quieran incluir en el presupuesto, y les infor-mará posteriormente los factores que incidieron en la inclusión, exclusión


67 Ibidem, artículo 109.68 Ibidem, artículo 117.69 Ibidem, artículo 129.70 Quien estará asesorado por las comisiones de Finanzas y Probidad y demás fun-

cionarios municipales.71 Código Municipal…, cit., artículos 131 y 133.72 Siempre que estos proyectos hayan sido aprobados en las otras instancias de ges-

tión de la inversión pública.

o programación diferida de los proyectos en el presupuesto.73 Esta últimanorma se considera uno de los mayores avances dentro de los nuevos re-conocimientos, aunque su limitante es la falta de vinculancia de las pro-puestas comunitarias, la cuales se quedan únicamente como propuestas.

El alcalde deberá informar trimestralmente al concejo municipal sobrela ejecución del presupuesto, y, para hacer posible la auditoría social, elconcejo municipal compartirá en el mismo transcurso, con el consejomunicipal de desarrollo, el estado de ingresos y egresos del presupues-to municipal. La misma información deberá estar a disposición de lascomunidades a través de los alcaldes comunitarios o alcaldes auxiliares ya la población en general, utilizando los medios a su alcance.74

Las oficinas, registros, documentos y expedientes en la municipalidadson públicos, y cualquier persona puede consultarlos y obtener certifica-ciones de los mismos (información para la auditoría social).75

C. Reconocimiento del nivel de la comunidad, de los alcaldesauxiliares o comunitarios y de los alcaldes indígenas

Como ya mencionamos, uno de los más grandes avances en las nuevasleyes es el reconocimiento del nivel de la comunidad y de sus autorida-des tradicionales. El nuevo código reconoce a la autoridad dentro de loselementos del municipio, la cual será ejercida tanto por el concejo muni-cipal como por las autoridades propias de las comunidades de su juris-dicción; a la comunidad organizada, al ordenamiento jurídico municipaly al derecho consuetudinario del lugar.76

Los conflictos de límites jurisdiccionales entre comunidades serán re-sueltos con mediación del concejo municipal en coordinación con las au-toridades reconocidas por las comunidades.77

Se reconoce a las alcaldías indígenas, cuando éstas existan, incluyendosus propias formas de funcionamiento administrativo. Asimismo, se reco-noce a las alcaldías comunitarias o auxiliares como entidades representati-vas de las comunidades, en especial para la toma de decisiones y comovínculo de relación con el gobierno municipal. El nombramiento de los al-


73 Código Municipal…, cit., artículo 132.74 Ibidem, artículo 13575 Ibidem, artículo 139.76 Ibidem, artículo 8o., inciso c).77 Ibidem, artículo 25.

caldes comunitarios o auxiliares lo hará el alcalde municipal, con base enla elección o designación de las comunidades, de acuerdo con sus princi-pios, valores y procedimientos, y la duración del cargo será del tiempoque determine la asamblea comunitaria, con base en sus principios, valo-res, normas y procedimientos. La única condición es que este tiempo noexceda el tiempo que dura la corporación municipal.78

El alcalde comunitario tiene ahora algunas nuevas funciones relacio-nadas con la búsqueda del desarrollo y la incidencia de la comunidad enel gobierno municipal, a diferencia del anterior código, que en sus fun-ciones reflejaba al alcalde auxiliar únicamente como representante del al-calde municipal en la comunidad y no como representante de su comuni-dad ante la alcaldía municipal. Estas nuevas funciones son:

a) Promover la organización y participación sistemática y efectiva de lacomunidad en la identificación y solución de los problemas locales;

b) Colaborar en la identificación de las necesidades locales y en laformulación de propuestas de solución a dichas necesidades;

c) Proponer lineamientos e instrumentos de coordinación en la comu-nidad para la ejecución de programas o proyectos por parte de per-sonas, instituciones o entidades interesadas en el desarrollo de lascomunidades;

d) Elaborar, gestionar y supervisar programas y proyectos que contri-buyan al desarrollo integral de la comunidad;

e) Colaborar en el levantamiento y actualización del catastro municipal;f) Promover y gestionar acciones que garanticen el uso racional y sos-

tenible de la infraestructura pública;g) Mediar en los conflictos comunitarios;h) Velar por la conservación, protección y desarrollo de los recursos

naturales.

El concejo municipal sesionará al menos dos veces al año con los al-caldes comunitarios o auxiliares de su municipio para coordinar activida-des, y además, cada municipalidad podrá regular retribuciones para elservicio de alcalde comunitario o auxiliar, de acuerdo con sus recursosfinancieros.79


78 Ibidem, artículos 55-57.79 Ibidem, artículos 58, incisos a), b), c), d), e), f), h), j), l), y 59. Tradicionalmente y

hasta antes de la vigencia de este código, el desempeño del cargo de alcalde auxiliar se

El alcalde, síndicos, concejales, alcaldes comunitarios o auxiliares yalguaciles cumplen por su cargo con el deber cívico, contemplado en elartículo 135 de la Constitución, de prestar servicio social de acuerdo conla ley, y esta circunstancia se hará constar en sus credenciales, cuandodesempeñen gratuitamente el cargo.80

D. Equidad de género

El Código asume y reconoce el concepto de equidad de género, enten-dido como la no discriminación entre ambos sexos.81

E. Reconocimiento a los usos, normas, costumbresy tradiciones del lugar

Se reconocen las formas propias de organización tradicionales dentrode las formas de organización de vecinos.82


hizo ad honorem, ya que en las comunidades indígenas existe la concepción milenaria depoder y autoridad como un atributo que dignifica a la persona por la oportunidad de ser-vir y promover la búsqueda del bienestar comunitario. De acuerdo con estos valores, elocupar cargos de autoridad es un signo de honra para la persona. El poder dignifica aquien lo detenta, y para la asamblea de la comunidad, sus autoridades son delegados y norepresentantes, en virtud que ellos llevan la voz de las decisiones tomadas en asamblea yno las toman arbitrariamente amparándose en los cargos que ocupan. En ese sentido, eltener autoridad implica, entre otras, las siguientes atribuciones: a) el ejercicio del poderlocal (el gobierno de la comunidad); b) la protección de bienes e infraestructura comuna-les; c) celar por los límites de la comunidad; d) promover el desarrollo y bienestar comu-nales; e) coordinar las diferentes actividades de los comités de desarrollo; f) ejecutar lasdecisiones de la asamblea de la comunidad y g) velar por el orden comunitario. VéaseMazariegos, Mónica, La institucionalización…, cit., p. 69. En tiempos de discusión de lareforma hubo un amplio debate sobre la posibilidad de retribución al cargo de alcalde au-xiliar o comunitario, dado que en las comunidades no indígenas se veía críticamente lafalta de retribución al cargo, mientras que en las comunidades indígenas había la contro-versia entre mantener la tradición de servicio comunitario versus la necesidad económicade los líderes comunitarios que dedican gran parte de su tiempo productivo a las tareas deorganización. Además, en algunos casos, los alcaldes municipales argumentaban la faltade recursos para cubrir honorarios. Finalmente, la fórmula del legislador fue proponer elpago cuando haya posibilidades en el presupuesto municipal.

80 Código Municipal…, cit., artículos 172 y 173.81 Ibidem, artículo 176. Además de esta norma, el código, en su artículo 36, prevé en

la conformación de las comisiones de trabajo municipales, una comisión destinada espe-cíficamente a la familia, la mujer y la niñez.

82 Ibidem, artículo 18.

Los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo integral del mu-nicipio deben respetar los lugares sagrados o de significación histórica ocultural.83

El juez de asuntos municipales conocerá de los asuntos que afecten lasbuenas costumbres, ornato y limpieza de las poblaciones, el medio am-biente, la salud, los servicios públicos municipales y los servicios públi-cos en general cuando el conocimiento de tales asuntos no esté atribuidoal alcalde, al concejo municipal u otra autoridad municipal o al ámbitode aplicación tradicional del derecho consuetudinario.84

Cuando las transgresiones administrativas concurran con hechos puni-bles, el juez de asuntos municipales certificará lo conducente a las auto-ridades correspondientes, tomando en cuenta el derecho consuetudinario.De ser necesario, se hará asesorar de un experto en esa materia.85

El juez de asuntos municipales cuidará que en las diligencias de titula-ción supletoria no se violen las normas consuetudinarias cuya aplicacióncorresponde tomar en cuenta. Asimismo, cuidará que se apliquen las nor-mas del derecho consuetudinario correspondiente en los asuntos en queuna obra nueva cause daño público o se trate de obra peligrosa para loshabitantes y el público.86

F. Nuevas competencias y funcionamientode las municipalidades

Dentro de las competencias generales del concejo municipal podemosdestacar:

a. La convocatoria a los distintos sectores de la sociedad del munici-pio para la formulación e institucionalización de las políticas públi-cas municipales y de los planes de desarrollo urbano y rural delmunicipio, identificando y priorizando las necesidades comunita-rias y propuestas de solución a los problemas locales;

b. Autorizar el proceso de descentralización y desconcentración delgobierno municipal, con el propósito de mejorar los servicios ycrear los órganos institucionales necesarios, sin perjuicio de la uni-dad de gobierno y gestión del municipio;


83 Ibidem, artículo 143.84 Ibidem, artículo 165, inciso a).85 Ibidem, artículo 165, inciso b).86 Código Municipal…, cit., artículo 165, incisos c) y e).

c. La organización de cuerpos técnicos, asesores y consultivos que seannecesarios al municipio, así como el apoyo que estime necesario alos consejos asesores indígenas de la alcaldía comunitaria o auxiliar,lo mismo que a los órganos de coordinación de los consejos comuni-tarios de desarrollo y los consejos municipales de desarrollo;

d. La fijación de sueldo y gastos de representación del alcaldes; las die-tas por asistencia a sesiones del concejo municipal y, cuando corres-ponda, las remuneraciones a los alcaldes comunitarios o alcaldes au-xiliares, así como emitir el reglamento de viáticos correspondiente;

e. La elaboración y mantenimiento del catastro municipal en concor-dancia con los compromisos adquiridos en los acuerdos de paz y laley de la materia;

f. La promoción y protección de los recursos renovables y no renova-bles del municipio.87

g. Las comisiones de carácter obligatorio para toda municipalidad serán:

1. Educación, educación bilingüe intercultural, cultura y deportes;2. Salud y asistencia social;3. Servicios, infraestructura, ordenamiento territorial, urbanismo y

vivienda;4. Fomento económico, turismo, ambiente y recursos naturales;5. Descentralización, fortalecimiento municipal y participación ciu-

dadana;6. Finanzas;7. Probidad;8. Derechos humanos y paz;9. Familia, mujer y niñez.88

Cabe mencionar que además de la asignación constitucional y los ingre-sos fiscales previstos por la Constitución para las municipalidades, el códi-go prevé la posibilidad del endeudamiento municipal, respetando el prin-cipio de capacidad de pago, así como la posibilidad de emitir, negociar ycolocar títulos valores en el mercado nacional o internacional, para locual deben tener la opinión favorable del organismo Ejecutivo y de laJunta Monetaria.89


87 Ibidem, artículo 35, incisos c), k), l), p), x), y).88 Ibidem, artículo 36.89 Ibidem, artículo 110.

G. Creación de órganos técnicos de soportea los procesos municipales

El Código Municipal prevé la creación de órganos técnicos, cuyo obje-tivo es fortalecer las capacidades de las municipalidades y darle más con-sistencia a sus propuestas hacia afuera del municipio como a su gestión in-terna. Estos órganos son las oficinas técnicas municipales, el sistema deadministración financiera municipal y la unidad de auditoría interna.

Cada concejo municipal tendrá una oficina de planificación, que serála encargada de coordinar y consolidar los diagnósticos, planes, progra-mas y proyectos de desarrollo municipales. Esta oficina producirá la in-formación necesaria para que el concejo municipal elabore las políticaspúblicas municipales.90

Asimismo, cada municipalidad tendrá una unidad de administraciónfinanciera integrada municipal —AFIM—, que será la encargada, entreotras funciones, de:

1. Elaborar, en coordinación con la oficina municipal de planifica-ción, la programación y formulación del presupuesto, la progra-mación de la ejecución del presupuesto y la evaluación de la ges-tión presupuestaria;

2. Asesorar al alcalde y al concejo municipal en materia de adminis-tración financiera;

3. Dirigir y administrar todo el proceso de liquidación y recaudaciónde impuestos, arbitrios, tasas y contribuciones;

4. Administrar la deuda municipal;5. Coordinar con el INFOM y la ANAM los planes de capacitación

correspondientes para la aplicación del código municipal y las le-yes conexas.

Cuando la situación municipal no permita tener una AFIM, el tesoreroejercerá esas funciones.91

Con el fin de velar por la correcta ejecución presupuestaria, las muni-cipalidades contarán con un auditor interno, quien deberá implantar unsistema eficiente y ágil de seguimiento y ejecución presupuestaria.92


90 Ibidem, artículo 95.91 Ibidem, artículos 97 y 98.92 Ibidem, artículo 88.

4. Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural

Esta ley específica fue sujeta de reformas en el año 2002. La anteriorLey de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, de 1987, estableció elsistema de consejos de desarrollo urbano y rural para organizar y coordi-nar la administración pública mediante la formulación de las políticas dedesarrollo urbano y rural, así como la de ordenamiento territorial, y pro-mover la organización y participación de la población en el desarrollo in-tegral del país.93

Los consejos de desarrollo son órganos paritarios, conformados porrepresentantes de gobierno y de organizaciones de la sociedad civil,con el fin de planificar participativamente el desarrollo del país y llevara cabo la fiscalización y auditoría social, potenciando la transparenciaen la gestión de los funcionarios y la corresponsabilidad de la ciudada-nía en la toma de decisiones en los distintos niveles territoriales.

Esta ley establecía la participación municipal en el artículo 2, donderegulaba la integración del sistema de la siguiente manera: a) ConsejoNacional; b) consejos regionales; c) consejos departamentales, y d) con-sejos municipales. El vacío más fuerte que se le atribuía era la ausenciade participación del nivel de la comunidad, en donde existen de facto to-das estas tareas de contribución al desarrollo que se dan por igual en losdemás niveles. La ley lo propuso inicialmente, mediante la integraciónde consejos locales de desarrollo en las comunidades, pero como ya semencionó, éstos fueron declarados inconstitucionales por un fallo de laCorte de Constitucionalidad en 1987.

Así, la discusión de las reformas a esta ley tuvieron un espacio centralpara este tema, por lo que al ser aprobadas, mediante el Decreto 11-2002del Congreso de la República de Guatemala, abren nuevos espacios departicipación ciudadana mediante la inclusión de representantes de lospueblos maya, xinca y garífuna, así como de mujeres en todos los nivelesdel sistema.

Además, se crea el nivel comunitario de participación dentro del siste-ma, para que existan consejos comunitarios de desarrollo y que las co-munidades estén representadas a través de sus alcaldes comunitarios anteel Consejo Municipal de Desarrollo.


93 Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Decreto 57-82, del Congreso de laRepública, Guatemala, 1987, artículo 1o.

La nueva ley se encuentra integrada por cinco capítulos:

Capítulo I. Naturaleza, principios y objetivoCapítulo II. Integración y funcionesCapítulo III. Financiamiento de los consejos de desarrolloCapítulo IV. Disposiciones generalesCapítulo V. Disposiciones finales y transitorias

Dentro del cuerpo de la ley, estas propuestas se encuentran desarrolla-das así:

A. Aspectos generales

Se define al Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural como elmedio principal de participación de la población maya, xinca, garífuna y noindígena para llevar a cabo la planificación democrática del desarrollo.94

Los principios del sistema son:

— Respeto a las culturas de los pueblos;— Armonía en las relaciones interculturales;— Eficacia y eficiencia en todos los niveles de la administración pú-

blica;— Promoción de procesos de democracia participativa en condiciones

de equidad e igualdad de oportunidades;— Conservación del equilibrio ambiental y desarrollo humano, con

base en las cosmovisiones de los pueblos;— Equidad de género.95

El objetivo del sistema es organizar y coordinar la administración pú-blica, mediante la formulación de políticas de desarrollo, planes y pro-gramas presupuestarios y el impulso de la coordinación interinstitucionalpública y privada en todos sus niveles (comunitario, municipal, departa-mental, regional y nacional).96

En concordancia con la cosmovisión maya, la toma de decisiones enel seno de los consejos de desarrollo será por consenso, y sólo a falta deéste serán por mayoría simple.97


94 Ibidem, artículo 1o.95 Ibidem, artículo 2o.96 Ibidem, artículo 3o.97 Ibidem, artículo 20.

B. Participación ciudadana y auditoría social desde el nivelcomunitario hasta el nacional

Cada nivel del sistema tiene la función de llevar a cabo la formula-ción de políticas, planes, programas y proyectos98 y proponer la distri-bución de los recursos de preinversión e inversión pública,99 con baseen las propuestas de priorización de los consejos de desarrollo del nivelinmediato siguiente. En esta misma lógica, informar a dichos niveles so-bre la ejecución presupuestaria de preinversión e inversión pública delaño fiscal anterior.100

Cada nivel tiene también la función de promover y facilitar la organi-zación y participación efectiva de la población y de sus organizacionesen la priorización de necesidades, problemas y soluciones, para su desa-rrollo integral.101

Se introduce, dentro de los niveles del sistema, al nivel comunitario departicipación con sus respectivos consejos comunitarios de desarrollo.102

Los consejos departamentales de desarrollo tendrán la función de apo-yar a las municipalidades del departamento en el funcionamiento de losconsejos municipales y comunitarios de desarrollo y de velar por el cum-plimiento de sus cometidos.103

El consejo de desarrollo en el nivel municipal se integra también porlos integrantes del concejo municipal, pero además, de representantes deotros sectores importantes para el municipio, de la siguiente forma:

a) El alcalde municipal (coordinador);b) Síndicos y concejales que determine la corporación municipal;c) Hasta veinte representantes de los consejos comunitarios de desa-

rrollo, designados por los coordinadores de los consejos comunita-rios de desarrollo;

d) Representantes de entidades públicas con presencia en la localidad;e) Representantes de entidades civiles locales que sean convocadas.104


98 Ibidem, artículos 6o., inciso e), 8o., inciso d), 10 inciso d), 11 inciso e).99 Ibidem, artículos 6o., inciso h); 10, inciso f); 12 inciso h).

100 Ibidem, artículos 6o., inciso i); 8o., inciso h), 10, inciso h), 12 inciso i).101 Ibidem, artículo 6o., inciso d); 8o., inciso b); 10, inciso b), 12 inciso b), 14 inciso b).102 Ibidem, artículos 4o., inciso e), 13-17.103 Ibidem, artículo 10 inciso a).104 Ibidem, artículo 11.

Los consejos comunitarios de desarrollo se integrarán así:105

a) La asamblea comunitaria, integrada por los residentes en una mis-ma comunidad;

b) Un órgano de coordinación, integrado de acuerdo con los principios,valores, normas y procedimientos del lugar, o en forma supletoriade acuerdo con la reglamentación municipal existente.106

En los municipios donde existan más de veinte comunidades se crea-rán consejos comunitarios de segundo nivel, cuya asamblea estará inte-grada por miembros de los consejos comunitarios de desarrollo del mu-nicipio. Ellos nombrarán a sus representantes ante el consejo municipalde desarrollo, de entre los coordinadores de los consejos comunitarios dedesarrollo.107

C. Pueblos indígenas

Las reformas incluyeron reconocimientos específicos en materia depueblos indígenas. Por ejemplo, en el nivel comunitario habrá consejosasesores indígenas, para brindar asesoría al órgano de coordinación delconsejo comunitario de desarrollo y al consejo municipal de desarrollo dedonde exista al menos una comunidad indígena.108 Esto fue con la inten-ción de reconocer a las autoridades tradicionales de las comunidades.109


105 Ibidem, artículo 13.106 El artículo 16, que se aplicará supletoriamente, establece que se integrará por el

alcalde comunitario, quien lo preside, y por hasta un máximo de doce representanteselectos por la asamblea general.

107 Ley de Consejos…, cit., artículo 15.108 Ibidem, artículo 23.109 Según Pedro Ixchiú, la elección de la autoridad indígena en Totonicapán se sigue

caracterizando por el consenso comunal (anteriormente con apego a los dones espiritua-les) determinándose, según la fecha de nacimiento, la capacidad de la persona para ocu-par un puesto de servicio en la comunidad. En la actualidad, tienen acceso a los cargosde autoridad quienes sirven a la comunidad, quienes tienen liderazgo y quienes hacen ca-rrera voluntaria o nombrada (por ascenso en la escala de cargos). Dichos cargos no sonadjudicados por intereses personales o político-partidistas para elevar la posición socialde las personas, pues ésta se gana a partir del servicio que se ha prestado, op. cit., p. 128.En esa misma línea, Castañeda y Guevara afirman que para los mayas el poder no seconcibe como la imposición de decisiones, sino como la capacidad de servir y resolvernecesidades y problemas de la colectividad. La autoridad se desprende de la posición derespeto de una persona, y ese respeto se relaciona más con la capacidad de aconsejar quede mandar. En Castañeda, Amílcar y Guevara, Carlos, Documento de trabajo: poder lo-

Las consultas a los pueblos indígenas en todos los asuntos que les afec-ten se llevarán a cabo mediante sus representantes ante los consejos de de-sarrollo, en tanto se emite la ley que regule dichas consultas.110 Existe unaprevisión de crear una ley específica para las consultas, en concordanciacon el Convenio 169 de la OIT y el Acuerdo de Identidad y Derechos delos Pueblos Indígenas, pero aún se encuentra pendiente de creación. Mien-tras tanto, la ley de Consejos de Desarrollo cubrirá dicha laguna legal.

D. Apoyo técnico, funcionamiento y financiamientode los consejos

Cada consejo regional y departamental contará con una unidad técnicaque les asesore en la elaboración y seguimiento de políticas, planes, pro-gramas y proyectos de desarrollo y preinversión e inversión pública.111

Los consejos de desarrollo podrán crear las comisiones de trabajo queconsideren necesarias, las cuales serán apoyadas por la unidad técnica.112

Los recursos de los fondos sociales se asignarán con base en las políti-cas, planes y programas priorizados desde el sistema de consejos de de-sarrollo urbano y rural.113

5. Convenio 169 de la OIT

En Guatemala rige el principio de preeminencia del derecho interna-cional en materia de derechos humanos sobre el derecho interno. El ar-tículo 46 de la Constitución Política de la República establece que enmateria de derechos humanos, los tratados y convenciones aceptados yratificados por Guatemala tienen preeminencia sobre el derecho interno,lo cual es confirmado en dos leyes más: el artículo 9o. de la Ley del Orga-nismo Judicial114 y el artículo 3o. de la Ley de Amparo, Exhibición Per-sonal y Constitucionalidad.115


cal y pueblos indígenas en Centroamérica. Encuentro Mesoamericano de Líderes sobrePoder Local y Derechos Indígenas, Guatemala, 1998.

110 Ley de Consejos…, cit., artículo 26.111 Ibidem, artículo 25.112 Ibidem, artículo 24.113 Ibidem, artículo 29.114 Ley del Organismo Judicial, Decreto 2-89 del Congreso de la República de Guate-

mala, Guatemala, 1989.115 Ley de Amparo, Exhibición Personal y Constitucionalidad, Decreto 1-86 del Con-

greso de la República de Guatemala, Guatemala, 1986.

Las regulaciones del Convenio 169116 de la Organización Internacio-nal del Trabajo, ratificado por Guatemala, pueden constituirse como fun-damento del reconocimiento de la multiculturalidad, el derecho propiode las comunidades y los usos, normas, costumbres y tradiciones de lospueblos. En este caso específico, dicho convenio sería el cuerpo legal acitar en materia de regulación internacional, dado que contiene una seriede regulaciones aplicables al ámbito municipal, que también son un fun-damento importante de las reformas hechas al marco jurídico nacional:

— El artículo 4o. establece en su inciso 1) que deberán adoptarse lasmedidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas,las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio am-biente de los pueblos interesados;

— El artículo 5o. establece, en su inciso a), que deberán reconocersey protegerse los valores y prácticas sociales, culturales, religiosos yespirituales propios de dichos pueblos, y deberá tomarse debida-mente en consideración la índole de los problemas que se les plan-tean colectiva e individualmente.

— El artículo 6o. establece una serie de obligaciones gubernamenta-les: en su inciso a), la obligación de consulta a los pueblos indíge-nas cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativassusceptibles de afectarles directamente; en su inciso b), la obliga-ción de establecer los medios de participación de los pueblos indíge-nas en la adopción de decisiones en instituciones electivas y orga-nismos administrativos y de otra índole, responsables de políticas yprogramas que les conciernan.

— Cabe mencionar también el artículo 7o., que establece que los pue-blos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propiasprioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo; además, el de-recho de participar en la formulación, aplicación y evaluación delos planes y programas de desarrollo nacional y regional suscepti-bles de afectarles directamente.


116 Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, Gine-bra, Organización Internacional del Trabajo, 1989.

IV. LA TRANSICIÓN A LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA.

RETOS Y DESAFÍOS DEL PROCESO

El cambio de enfoque de la legislación municipal en Guatemala, queimplica un nuevo marco para la descentralización y la participación ciu-dadana, como sistema integral para la planificación del desarrollo, con-firma la institución del municipio como agente de desarrollo y de la co-munidad como actor primario del nuevo sistema. Asimismo, abre canalesde interlocución entre Estado y sociedad civil, entre todos los niveles dela organización administrativa.

Esto permite que la población, especialmente de las comunidades ru-rales y urbanas del interior del país, demande la participación que les co-rresponde en la toma de decisiones, en la elaboración y ejecución de losplanes de desarrollo y políticas públicas, la administración pública y eldesarrollo en general. Esto genera nuevos paradigmas en términos de go-bernabilidad local, lo cual demuestra la insuficiencia del sistema repre-sentativo, que ahora tiene que incorporar a sus estructuras, mecanismosde democracia participativa, donde la población es corresponsable y partí-cipe de las decisiones, y su presencia no se limita a la emisión del voto ca-da cinco años. Esta tendencia que vemos en concreto en el ordenamientoguatemalteco es una variable repetida en la actualidad en muchos otrospaíses, y está derivando en la generación de sistemas de democracia másincluyentes y complementarios.

Para echar a andar el nuevo sistema existen aún algunos retos que másallá de la ley, las buenas prácticas han de resolver, como la búsqueda degeneración de recursos propios de una manera coherente con la situacióneconómica local, evitar la cooptación de líderes locales por parte de lospartidos políticos, aprovechar las formas de organización preexistentes yno duplicar estructuras de participación en el nivel local y romper el blo-queo cultural dando cabida a las formas propias de organización y a lasautoridades tradicionales en estos nuevos procesos.

Además, las leyes aún contienen de una serie de vacíos y deficiencias,dentro de las que figuran como las más relevantes, por un lado, la faltade vinculancia que tienen las propuestas provenientes de las bases comu-nitarias, para ser tomadas como referentes obligados en la planificación,ejecución y fiscalización del desarrollo, y por otro, la falta de asignaciónde recursos para el funcionamiento de los niveles comunitario y munici-pal, que son los básicos del sistema de consejos de desarrollo.


Estos vacíos pueden resolverse de momento con la implementación deprácticas democráticas y la apertura de las autoridades municipales a losnuevos paradigmas de gobernabilidad local, así como con el rol proacti-vo que pueden tener las organizaciones de la sociedad civil para mejorarsus niveles de participación y propuesta, rompiendo las inercias socialesdel autoritarismo hacia la participación democrática.

V. ANEXO

PRINCIPALES INNOVACIONES EN EL NUEVO MARCO JURÍDICO SOBRE

DESCENTRALIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Temas Ley General deDescentralización

Ley de Consejos deDesarrollo Urbano y Rural

CódigoMunicipal

Principios * Autonomía municipal* Eficiencia y eficacia* Solidaridad social* Respeto a multicultura-lidad* Diálogo, negociación yconcertación* Equidad económica, so-cial y desarrollo* Combate exclusión, dis-criminación y pobreza* Equilibrio ambientalParticipación ciudadana

* Respeto a las culturas de lospueblos;* Armonía en relaciones inter-culturales;* Eficacia y eficiencia en ad-ministración pública;* Promoción de procesos de de-mocracia participativa en condi-ciones de equidad e igualdad deoportunidades;* Conservación del equilibrioambiental y desarrollo humano,con base en las cosmovisionesde los pueblos;* Equidad de género

Descen-tralizaciónpolítica

* El Poder Ejecutivo tras-ladará: poder de decisión,competencias, funciones yrecursos a municipalida-des, instituciones delEstado y comunidades

Participa-ciónciudadana

* Comunidad participa enplanificación, ejecución ycontrol de gestiones delgobierno en el proceso.* Comunidad participa enobras, programas y servi-cios en coordinación conmunicipalidad.

* Cada nivel formula políticas,programas y proyectos segúnprioridades del nivel siguiente.* Creación de consejos comu-nitarios de desarrollo y conse-jos comunitarios de 2o. nivel* Consejos comunitarios de de-sarrollo responsables de ejecu-ción de proyectos

* Participaciónen planifica-ción de políti-cas públicasmunicipales* Participaciónen ejecución deobras munici-pales


Pueblosindígenas

* Representación pueblosindígenas* Consejos asesores indí-genas* Consultas a pueblos in-dígenas mediante sus re-presentantes

* Reconocimiento a formas propiasde organización tradicionales* Se reconocen, respetan y pro-mueven alcaldías indígenas* Personalidad jurídica para comu-nidades de pueblos indígenas* Respeto a lugares sagrados o deimportancia histórica o cultural* Juez de asuntos municipales co-nocerá cuando no conozcan autori-dades municipales o el derechoconsuetudinario* Juez de asuntos municipales ob-servará derecho consuetudinario ensu gestión y se hará asesorar cuan-do sea necesario

Avancesen materiade género

* Se reconoce la equidadde género* Se institucionaliza laparticipación de las muje-res desde nivel departa-mental hasta nacional.

* Se reconoce la equidad de género* Se crea una comisión municipalsobre mujer, niñez y familia

Auditoríasocial

* Comu-nidadesorganiza-das haránauditoríasocial deprogramasde descen-tralización

* Información ejecuciónpresupuestaria* CDUR evalúan planes,programas y proyectos dedesarrollo municipal y co-munitario y verifican cum-plimiento.* CDUR reporta sobre eldesempeño de funciona-rios públicos.* Consejos comunitariosde desarrollo responsablesde auditoría social

* Se reconoce derecho y obligacióna:* Ser informado/a* Se crea comisión ciudadana mu-nicipal de auditoría social* Participar en consultas a los veci-nos* Pedir consulta popular municipalen los asuntos de trascendencia.* Cabildo abierto: pide opinión deconsejos comunitarios de desarro-llo* Informar a población sobre desti-no y ejecución de préstamos y so-bre el estado de ingresos y egresos.Concejo municipal: dos sesiones alaño con alcaldes comunitarios.

VI. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria, suscritoen México el 6 de mayo de 1996. http://www.congreso.gob.gt/.


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