7/24/2019 Gobiernos Locales Indigenas Bolivia COLQUE Abril 2010

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Rediseo de gobiernos locales indgenas en Bolivia

Gonzalo ColqueDirector, Fundacin Tierra

www.ftierra.org

En Bolivia actualmente es difcil imaginar nuestra realidad rural sin los gobiernos locales omunicipios que existen desde hace 15 aos. Hasta la Ley de Participacin Popular (LPP) de 1994,las secciones de provincias no haban tenido ningn rol ni poder poltico, a pesar de formar partede la organizacin poltica administrativa del Estado. Esta situacin cambi cuando la LPP convirtilas secciones de provincia en municipios que coparticipan en la administracin y ejecucin de losrecursos del Estado.

Uno de los aportes del municipalismo es haber visibilizado regiones y localidades tradicionalmenteinexistentes para el Estado central y los gobiernos departamentales y de gobiernos localescomunitarios e indgenas que haban pervivido al margen del Estado. La LPP incluy en el diseomunicipal formas de control social desde los Comits de Vigilancia (CV) de las OrganizacionesTerritoriales de Base (OTB) en un intento por reconocer el rol de las comunidades indgenasorganizadas. Aunque no estaba previsto en la LPP, desde sus inicios se crearon distritos

municipales indgenas (DMI) precisamente porque sus impulsores -los pueblos indgenas-aprovecharon la figura jurdica de distritos municipales (DM) que permita su conformacin alldonde existiera unidad geogrfica, sociocultural, productiva y econmica. El primer distritomunicipal indgena fue Isoso en el municipio de Charagua de Santa Cruz.

En muchas regiones, los DMI fueron concebidos como una opcin para armonizar la divisinpoltica administrativa del Estado y la jurisdiccin territorial indgena extra estatal (comunidades,ayllus, centrales agrarias, parcialidades, etc.). Segn Municipio indgena: anlisis del proceso yperspectivas viables, de Mario Galindo, hasta el ao 2008 se habran creado al menos 73 DMI yla mitad de los mismos ya contaran con planes de desarrollo distrital indgena. Diramos quefueron tambin una forma de descentralizacin al interior de los municipios o de creacin desubgobiernos municipales indgenas evidentemente vinculados a formas de gobiernos indgenascomunitarios.

La Asamblea Constituyente (2006-2008) se encontr con la realidad de municipios parcialmentereformados desde la lgica indgena que, en algunos casos, reclaman su renacimiento comomunicipios indgenas y, en otros, a partir de un proceso de reterritorializacin para adecuar lajurisdiccin municipal a territorios indgenas. Esta demanda coincide con un movimiento mayordesde los departamentos por crear en Bolivia formas de gobiernos subnacionales autnomos. Enconsecuencia, la actual Constitucin Poltica del Estado (CPE) reconoce cuatro tipos de gobiernosautnomos: departamental, regional, municipal e indgena (autonoma indgena). Esto significa que,bsicamente, la CPE abre puertas para rediscutir el modelo de descentralizacin y organizacinterritorial y, a nivel local, el rediseo desde abajo de los gobiernos locales, sea como autonomasmunicipales o autonomas indgenas.

Marco Constitucional

La CPE reconoce los actuales gobiernos municipales descentralizados como gobiernos autnomosde hecho aunque tambin seala que debern aprobar su Carta Orgnica o ley bsica paraadoptar la cualidad de Autonoma Municipal o, como dice la Federacin de AsociacionesMunicipales (FAM), autonoma municipal plena entendida como igualdad en la jerarquaconstitucional, potestad legislativa y vigencia de un estatuto propio de gobierno (FAM, 2007). Lasprincipales posibilidades de su reforma estn relacionadas con su mayor capacidad legislativa yreadecuacin de las formas de eleccin, participacin, control social y la incorporacin de losderechos colectivos de los pueblos y naciones indgenas existentes en su territorio. En ese marco,al menos son tres los elementos de debate que plantea la CPE:

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1. Participacin y control social. Quiz el elemento ms visible de la LPP es laplanificacin participativa que principalmente obliga a las autoridades municipales arealizar consultas a las comunidades para la elaboracin de planes operativos o dedesarrollo y fiscalizacin de obras. Pero entre otros, Finot (2003) es crtico con el alcancereal de la planificacin participativa porque estara limitada a expresar demandas ycontrolar el gasto municipal.

2. Sistema de representacin en el rgano legislativo. Bsicamente la CPE obliga a losmunicipios con poblacin indgena a reconocer concejales o representantes indgenas enel concejo municipal. Los pueblos indgenas elegirn sus concejales no slo enrepresentacin de su jurisdiccin sino adems por procedimientos y normas propios. Unacuestin a estudiar sera si los municipios deberan generalizar en toda su jurisdiccin laeleccin de sus concejales por territorios. Tambin parte de este debate ser si, por elprincipio de igualdad jurdica entre todos los ciudadanos, la representacin serproporcional por poblacin.

3. Eleccin del ejecutivo municipal en lista separada. La Constitucin introduce esta figuraen el artculo 287.II. Dentro de la autonoma municipal su eleccin ser por voto universalpero plantea el reto de integrar el territorio municipal por encima de posibles pugnas quepudiesen surgir entre los pueblos indgenas y el resto del territorio municipal.

En resumen, todo indica que los DMI sern parte de la organizacin territorial del municipio. Elmandato constitucional no es muy claro respecto a que si la redaccin de las Cartas Orgnicasdebe ser participativa y con obligatoriedad de estudiar el reconocimiento de todos los derechosreconocidos a favor de los pueblos y comunidades indgenas. No tomar en cuenta este aspectopodra generar conflictos y crear inestabilidad poltica para las nacientes autonomas locales.

Autonomas indgenas

La autonoma indgena est reconocida en la CPE como la respuesta estatal a la demandahistrica de los pueblos y naciones indgenas de autogobierno y libre determinacin. En adelante,la CPE, sin que existan antecedentes, permite a los indgenas disear sus propias institucionesautnomas y de acuerdo con las formas tradicionales de gobierno indgena para administrar losrecursos descentralizados (al igual que los municipios) y proveer bienes y servicios pblicos.

En trminos tericos de diseo institucional responde a estudios como el de John Cameron, en sulibro de 2009 Struggles for Local Democracy in the Andes en el que concluye que parapromover la buena gobernanza, las instituciones estatales descentralizadas deben estar diseadasde acuerdo con las tradiciones locales, sus normas y capacidades. Asimismo Van Cott en suRadical Democracy in the Andes de Cambridge University Press, New York. De 2008, indica quelos diseos de arriba para abajo -una talla para todos- para las instituciones descentralizadas raravez son eficaces en contextos culturalmente diversos como los de la regin andina.

La autonoma indgena tambin responde a preocupaciones de autores como Ticona en suartculo El colonialismo intelectual europeo, sus orgenes y consecuencias: Posibilidades dedescolonializacin en Bolivia, que conciben a los municipios y las divisiones poltico

administrativas del Estado como imposiciones coloniales que merecen polticas de"descolonizacin" desde la administracin pblica. Sin embargo, la evidencia hasta la fecha indicaque el proceso de diseo y gestin de la autonoma indgena, que responda a las prioridades delos pueblos indgenas y a su vez a las del Estado, no ser una tarea fcil.

Tanto la CPE como la Ley 4021 del 14 de abril de 2009, afirman que el requisito importante paraponer en marcha la autonoma indgena son los estatutos autonmicos. Cada entidad territorial seacual sea, debe organizarse y conformar un consejo o asamblea deliberativa para la redaccin delproyecto de estatuto. A diferencia de otras leyes bsicas, el estatuto indgena tiene alcances de

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otra naturaleza y deber abarcar nuevos campos concernientes a los derechos colectivos deautogobierno y libre determinacin de los pueblos indgenas. No es obligacin de los pueblosindgenas dejar a un lado el municipio y adoptar la autonoma indgena. La CPE, artculo 284.II, esexplcita al sealar que en los municipios donde existan naciones o pueblos indgena originariocampesinos, que no se constituyan en autonoma indgena originaria campesina, stos podrnelegir sus representantes ante el Concejo Municipal de forma directa mediante normas yprocedimientos propios y de acuerdo a la Carta Orgnica Municipal.

La CPE admite la posibilidad de consolidar la forma de municipios con una parte territorialindgena, antes distritos municipales indgenas y en adelante territorios indgena originariocampesinos (TIOC). Aunque no es explcito el modelo inverso de gobiernos locales sobre baseindgena es tambin posible. El primer artculo seala que Bolivia se funda en la pluralidad y elpluralismo poltico, econmico, jurdico, cultural y lingstico. El artculo 30.II.17 indica que sereconoce la gestin territorial indgena autnoma sin perjuicio de los derechos legtimamenteadquiridos por terceros. Este sera el caso de Tierras Comunitarias de Origen (TCO), en cuyointerior se encuentran derechos reconocidos a favor de ciudadanos no indgenas pero queeventualmente pasaran a formar parte de la autonoma indgena. Lo mismo es vlido paramunicipios mayoritariamente indgenas que adopten la autonoma indgena.

Primeros pasos

La autonoma municipal an no ha llamado la atencin de ninguno de los municipios, Sobre todoen el mbito rural,. Aunque no existe la Ley Marco de Autonomas que ordena la CPE, donde si seprodujo avances es en la autonoma indgena por la va municipal. Se trata de la conversin de losactuales municipios, camino relativamente ms rpido por existir un territorio delimitado (seccin deprovincia) donde adems funciona un gobierno local (gobierno municipal).

En agosto de 2009 19 municipios solicitaron ante el Ministerio de Autonoma su conversin a laautonoma indgena pero finalmente slo 12 cumplieron con todos los trmites y requisitosestablecidos en la CPE, el Rgimen electoral transitorio y el Decreto Supremo N 231. En elreferndum de conversin 11 municipios aceptaron la propuesta de transitar a la autonomaindgena.

Segn la CPE, la conversin no implica renuncia a las competencias asignadas a la autonomamunicipal ni a las que actualmente ejercen los municipios en calidad de territorios descentralizados.Bsicamente la autonoma indgena aade a las 43 competencias municipales otras 23competencias exclusivas, pero al combinarlas, al menos 10 seran bsicamente iguales.

Existen otros desafos pendientes en esta tarea. Uno de ellos es la definicin de nuevos lmites ounidades territoriales cuando la autonoma indgena se constituya sobre la base de territoriosindgenas (Tierras Comunitarias de Origen, TCO) que no coinciden con los lmites municipales yque en ms del 50% son discontinuos.

Conclusiones preliminares

En Bolivia, la CPE permite que los actores locales puedan disear sus gobiernos locales a la

imagen de los municipios o, caso contrario, autonomas indgenas. En ambos casos esta aperturaresponde al nfasis que la CPE pone en los derechos colectivos de los pueblos indgenas,derechos que pueden traducirse en el ejercicio del autogobierno indgena, eleccin de autoridadespolticas segn normas y procedimientos propios, ejercicio de la justicia indgena y visin dedesarrollo propio.

Las primeras experiencias como de Jess de Machaca advierten que el proceso no ser fcil y queesta apuesta tiene dificultades y riesgos. En todo caso, la autonoma municipal y la indgena estnobligadas a convivir y sern las dos expresiones del gobierno local, emparentadas pero no iguales.Si tuviramos que establecer una agenda comn podemos sealar cinco puntos:

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1. Rediseo de municipios mediante la autonoma indgena. Es central que la agendamunicipal incluya la discusin de la adopcin de la autonoma indgena, especialmentepara aquellas regiones eminentemente indgenas. La autonoma indgena se puedeentender como una opcin de profundizacin de la LPP al incorporar lgicas comunitarias eindgenas y acercar el municipio a un modelo de gobierno local orientado al desarrollo ruraly cultural. Ello est reflejado en las competencias adicionales a la autonoma municipal quenacen de la conversin a la autonoma indgena y que refieren a temas de desarrollo rural yproductivo, gestin de recursos naturales y tierra y reconocimiento y ejercicio de la justiciaindgena en territorios indgena originario campesinos.

2. Rediseo de municipios sin autonoma indgena. La Constitucin establece en elartculo 284 que los territorios indgena originario campesinos (TIOC) que son parte delmunicipio pero que no llegan a convertirse en autonoma indgena, pueden elegir susrepresentantes de forma directa mediante normas y procedimientos propios. Este es untema que deberan prever los municipios que tienen poca probabilidad de convertirse enautonoma indgena pero que contienen comunidades indgenas, ayllus o TCO, todos conuna organizacin viva.

3. Re-territorializacin por iniciativa de los pueblos indgenas. La demanda de

autonomas indgenas por parte de las TCO que abarcan parcialmente el territoriomunicipal, podra inviabilizar su funcionamiento o al menos generar un conflicto local entremunicipalistas e indigenistas. De hecho, el nuevo territorio indgena no puede constituirsesin la aprobacin del municipio del cual se desprende pero tampoco debe inviabilizar sufuncionamiento. Por ejemplo, si el municipio restante se queda con una poblacin inferior ala base demogrfica mnima exigida por Ley, los gobiernos locales se atomizaran. Si lacreacin de un nuevo territorio autnomo no inviabiliza al municipio, ste no debera frenarsu creacin sino prever cmo adoptar una nueva estructura y funcionamiento sin elcomponente indgena que se separa. Son aspectos propios de la elaboracin de la cartaorgnica municipal.

4. Discusin previa del modelo de gobierno local. Ser importante que los gobiernosmunicipales y las organizaciones de base estudien de forma participativa las ventajas de

adoptar una u otra figura autonmica antes de asumir la elaboracin de sus normasbsicas. En realidad ambas figuras de gobierno local son bastantes flexibles en reconocera la otra.

La CPE abre la posibilidad de que los actores locales, la mayora indgena rural, rediseen susinstituciones de gobierno local para avanzar hacia una mayor autonoma, polticas interculturales yterritorios indgena originario campesinos con cualidad gubernativa.

La Paz, BoliviaAbril 2010