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La Paz, abril de 2017

“EVALUACIÓN DEL GASTO PÚBLICO Y

RENDICIÓN DE CUENTAS PEFA DEL

G.A.M.L.P.”

GOBIERNO AUTÓNOMO MUNICIPAL DE LA PAZ SECRETARÍA MUNICIPAL DE FINANZAS

Elaborado por: Strategy Advisors for Government Reform

Informe de evaluación del PEFA correspondiente al Gobierno Autónomo

Municipal de La Paz, Bolivia, abril de 2017

El proceso de control de la calidad seguido para la preparación de este

informe cumple con todos los requisitos del Secretariado del Programa de

Gasto Público y Rendición de Cuentas (PEFA) y por lo tanto recibe la

aprobación de la calidad del proceso, conocido como ‘PEFA CHECK’.

Secretariado PEFA, 9 de mayo de 2017

Evaluación del Gasto Público y Rendición de Cuentas PEFA del GAMLP

i

GOBIERNO AUTÓNOMO MUNICIPAL DE LA PAZ (GAMLP) AÑO FISCAL 1 de enero – 31 de diciembre TASA DE CAMBIO (22 de marzo de 2017) US $ 1 = 6.96 Bolivianos (Bs) Euro 1 = 7.40054 Bolivianos (Bs) PESOS Y MEDIDAS Sistema Métrico Decimal


ii

Acrónimos

ACB Análisis Costo Beneficio ACE Análisis de Costo Efectividad AECID Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo AIT Autoridad de Impugnación Tributaria ALP Asamblea Legislativa Plurinacional ANB Aduana Nacional de Bolivia ASD Análisis de Sostenibilidad de Deuda ATM Administración Tributaria Municipal BID Banco Interamericano de Desarrollo BM Banco Mundial CAE Costo Anual Equivalente Económico CDEF Comisión de Desarrollo Económico Financiero del Concejo Municipal CEMLA Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos CFAP Clasificador de las Funciones de la Administración Pública CGE Contraloría General del Estado CNS Caja Nacional de Salud CPE Constitución Política del Estado CS Comisión de Seguimiento CUM Cuenta Única Municipal DA Direcciones Administrativas DAG Dirección de Administración General DAI Dirección de Auditoría Interna DeMPA-SN Debt Management Performance Assessment – Sub National (Gestión de la

Deuda Subnacional) DESP Dirección de Empresas y Servicios Públicos DFAF Dirección de Financiamiento y Análisis Financiero DGAFT Dirección General de Administración y Finanzas Territoriales DGCP Dirección General de Crédito Público DGEM Dirección de Gobierno Electrónico y Modernización de la Gestión DGF Dirección de Gestión Financiera DGRH Dirección de Gestión de Recursos Humanos DIIM Dirección de Investigación e Información Municipal DLC Dirección de Licitaciones y Contrataciones EEFF Estados Financieros EMAVERDE Empresa Municipal de Áreas Verdes, Parques y Forestación EMAVIAS Empresa Municipal de Asfaltos y Vías ES Equipo de Supervisión FMI Fondo Monetario Internacional FNDR Fondo Nacional de Desarrollo Regional GAMLP Gobierno Autónomo Municipal de La Paz GFP Gestión de las Finanzas Públicas HIPC Heavily Indebted Poor Countries (Países Pobres Altamente Endeudados) HLG High Level Government (Gobierno de Alto Nivel) IDH Impuesto Directo a los Hidrocarburos INE Instituto Nacional de Estadística

http://www.worldbank.org/en/topic/debt/brief/dempa-2015

http://documents.worldbank.org/curated/en/768161474369807939/Subnational-debt-management-performance-assessment-DEMPA-methodology


iii

ISO International Standards Organisation (Organización Internacional de Normalización)

LMAD Ley Marco de Autonomías y Descentralización MAE Máxima Autoridad Ejecutiva MEFP Ministerio de Economía y Finanzas Públicas MOF Manual de Organización y Funciones MPC Ministerio de Producción y Comercio MPD Ministerio de Planificación y Desarrollo NBI Necesidades Básicas Insatisfechas NBSCI Normas Básicas del Sistema de Contabilidad Integrada NBSCP Normas Básicas del Sistema de Crédito Público NBSP Normas Básicas del Sistema de Presupuesto NBST Normas Básicas del Sistema de Tesorería NC Nota Conceptual NICSP Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico PDES Plan de Desarrollo Económico y Social PDP Programa de Deuda Pública PEFA Public Expediture and Financial Accountability (Gasto Público y Rendición

de Cuentas) PEI Plan Estratégico Institucional PIB Producto Interno Bruto PMC Padrón Municipal de Contribuyentes PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo POA Programa Operativo Anual PR Peer Reviewers (Revisores Pares) PRVDT Programa Municipal de Regularización Voluntaria de Deudas Tributarias

Municipales PTDI Plan Territorial de Desarrollo Integral RUAT Registro Único para la Administración Tributaria SAFCO Ley de Administración y Control Gubernamentales SAGA Sistema de Administración y Gestión de Almacenes SAMAPA Servicio Autónomo Municipal de Agua Potable y Alcantarillado SAMAPA-R Servicio Autónomo Municipal de Agua Potable y Alcantarillado-Residual SAXGR Strategy Advisors for Government Reform (Asesores Estratégicos para la

Reforma del Gobierno) SCI Sistema de Contabilidad Integrada SETRAM Servicio de Transporte Municipal SIGADEMU Sistema de Gestión y Administración de la Deuda Municipal SIGEP Sistema de Gestión Pública SIGMA Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa SIM Sistema de Inversión Municipal SIN Servicio de Impuestos Nacionales SIRPM Sistema de Registro de Propiedad Municipal SISIN Sistema de Información sobre Inversiones SISPAM Sistema de Gestión del Patrimonio Municipal SIT Sistema de Información Territorial SMF Secretaría Municipal de Finanzas

https://es.wikipedia.org/wiki/Organizaci%C3%B3n_Internacional_de_Normalizaci%C3%B3n

https://es.wikipedia.org/wiki/Organizaci%C3%B3n_Internacional_de_Normalizaci%C3%B3n


iv

SMPD Secretaría Municipal de Planificación para el Desarrollo SPIE Sistema de Planificación Integral del Estado STCP Sistema de Tesorería y Crédito Público TGN Tesoro General de la Nación TGN-CT Tesoro General de la Nación - Coparticipación Tributaria TGN-IDH Tesoro General de la Nación – Impuesto Directo a los Hidrocarburos UAF Unidades Administrativas Financieras UAI Unidad de Auditoría Interna UFV Unidad de Fomento a la Vivienda UO Unidades Organizacionales USD United States Dollar (Dólares Americanos) VANE Valor Actual Neto Económico VIPFE Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo VTCP Viceministerio de Tesoro y Crédito Público


v

Contenido RESUMEN EJECUTIVO ............................................................................................................................... a 1. INTRODUCCIÓN .......................................................................................................................... 1

1.1. Fundamentación y propósito ...........................................................................................1 1.2. Gestión de la evaluación y control de calidad ..................................................................2 1.3. Metodología de la evaluación ..........................................................................................4

2. INFORMACIÓN DE ANTECEDENTES SOBRE EL GAMLP ................................................................. 5

2.1. Situación económica del Gobierno Autónomo Municipal ...............................................6 2.2. Tendencias fiscales y presupuestarias ..............................................................................8 2.3. Marcos jurídico y reglamentario para la GFP ................................................................ 11 2.4. Mecanismos institucionales para la GFP ....................................................................... 13

3. EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DE LA GFP .................................................................................19

HLG-1 TRANSFERENCIAS DEL GOBIERNO NACIONAL ................................................................ 19 3.1. Confiabilidad del Presupuesto ....................................................................................... 21

ID-1. RESULTADOS DEL GASTO AGREGADO .......................................................................... 21 ID-2. RESULTADOS EN LA COMPOSICIÓN DEL GASTO ........................................................... 23 ID-3. RESULTADOS DE LOS INGRESOS AGREGADOS .............................................................. 25

3.2. Transparencia de las finanzas públicas.......................................................................... 27 ID-4. CLASIFICACIÓN DEL PRESUPUESTO .............................................................................. 27 ID-5. DOCUMENTACIÓN DEL PRESUPUESTO ......................................................................... 29 ID-6 OPERACIONES DEL GOBIERNO CENTRAL NO INCLUIDAS EN INFORMES FINANCIEROS 31 ID-7. TRANSFERENCIAS A LOS GOBIERNOS MUNICIPALES .................................................... 32 ID-8 INFORMACIÓN DE DESEMPEÑO PARA LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS ......................... 32 ID-9. ACCESO PÚBLICO A LA INFORMACIÓN FISCAL ............................................................. 36

3.3. Gestión de activos y pasivos .......................................................................................... 38 ID-10. INFORME DE RIESGOS FISCALES ................................................................................. 38 ID-11. GESTIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA .......................................................................... 40 ID-12. GESTIÓN DE LOS ACTIVOS PÚBLICOS .......................................................................... 45 ID-13. GESTIÓN DE LA DEUDA ............................................................................................... 48

3.4. Estrategia fiscal y presupuestación basadas en políticas .............................................. 51 ID-14. PREVISIONES MACROECONÓMICAS Y FISCALES ......................................................... 51 ID-15. ESTRATEGIA FISCAL ..................................................................................................... 54 ID-16. PERSPECTIVA DE MEDIANO PLAZO PARA LA PRESUPUESTACIÓN DEL GASTO ........... 56 ID-17. PROCESO DE PREPARACIÓN DEL PRESUPUESTO ........................................................ 58 ID-18. ESCRUTINIO LEGISLATIVO DEL PRESUPUESTO ........................................................... 61

3.5. Previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria ................................................ 65 ID-19. ADMINISTRACIÓN DE INGRESOS ................................................................................ 65 ID-20. CONTABILIDAD DE LOS INGRESOS .............................................................................. 70 ID-21. PREVISIBILIDAD DE LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS DURANTE EL EJERCICIO EN CURSO ............................................................................................................................................... 73 ID-22. ATRASOS EN EL PAGO DE GASTOS .............................................................................. 77 ID-23. CONTROLES DE LA NÓMINA ....................................................................................... 78


vi

ID-24. ADQUISICIONES .......................................................................................................... 81 ID-25. CONTROLES INTERNOS DEL GASTO NO SALARIAL ...................................................... 86 ID-26. AUDITORÍA INTERNA ................................................................................................... 88

3.6. Contabilidad y presentación de informes ..................................................................... 92 ID-27. INTEGRIDAD DE LOS DATOS FINANCIEROS ................................................................. 92 ID-28. INFORMES PRESUPUESTARIOS DURANTE EL EJERCICIO EN CURSO ........................... 95 ID-29. INFORMES FINANCIEROS ANUALES ............................................................................ 97

3.7. Escrutinio y Auditoría externos ................................................................................... 100 ID-30. AUDITORÍA EXTERNA ................................................................................................ 100 ID-31. ESCRUTINIO LEGISLATIVO DE LOS INFORMES DE AUDITORÍA .................................. 104

4. CONCLUSIONES DEL ANÁLISIS DE LOS SISTEMAS DE GFP ......................................................... 107

4.1. Evaluación integrada del desempeño de la GFP ......................................................... 107 4.2. Eficacia del marco de control interno ......................................................................... 113 4.3. Fortalezas y debilidades de la GFP .............................................................................. 119

5. PROCESO DE REFORMA DE LA GFP EN EL GOBIERNO ............................................................... 122

5.1. Estrategia para la reforma de la GFP ........................................................................... 122 5.2. Iniciativas de reforma recientes y en curso ................................................................. 122 5.3. Contexto institucional ................................................................................................. 125

ANEXOS ................................................................................................................................................ 126

Índice de Cuadros Cuadro Nº1: Niveles Directivo, Operativo y de Seguimiento para el PEFA del GAMLP ...................................2 Cuadro Nº2: Indicadores Económicos Seleccionados 1/ .................................................................................8 Cuadro Nº3: Datos Fiscales Agregados del GAMLP .........................................................................................9 Cuadro Nº4: Asignaciones Presupuestarias por Sectores .............................................................................10 Cuadro Nº5: Asignaciones Presupuestarias por Categorías de la Clasificación Económica ..........................10 Cuadro Nº6: Sistemas de Administración y Control y Normas Básicas Aprobadas .......................................12 Cuadro Nº7: Estructura Financiera y Porcentajes de Participación en el GAMLP – Gestión 2016 (En Bs.) ...16 Cuadro Nº8: Transferencias del Gobierno Nacional (Bs) al GAMLP ..............................................................19 Cuadro Nº9: Fuente y Destino de las Transferencias al GAMLP (2014 – 2016).............................................20 Cuadro Nº10: Desviación en las Transferencias Destinadas (en Bs) .............................................................20 Cuadro Nº11: Resultados del Gasto Agregado Inicialmente Aprobado y Ejecutado (en Bs) .........................22 Cuadro Nº12: Variación Según Composición del Gasto por Clasificación Administrativa .............................23 Cuadro Nº13: Variación Según Composición del Gasto por Clasificación Económica ...................................24 Cuadro Nº14: Matriz de Resultados de la Composición de Ingresos (Expresado en Bs) ...............................25 Cuadro Nº15: Variación de la Composición de Ingresos ...............................................................................26 Cuadro Nº16: Clasificadores Presupuestarios 2016 ......................................................................................27 Cuadro Nº17: Información Incluida en el Proyecto de Presupuesto 2017 ....................................................30 Cuadro Nº18: Recursos Recibidos por Unidades Prestadoras de Servicios – Educación (en Bs)...................35 Cuadro Nº19: Recursos Recibidos por Unidades Prestadoras de Servicios – Salud (en Bs) ..........................35 Cuadro Nº20: Acceso Público a Información Fiscal – Gestión 2016 ..............................................................37 Cuadro Nº21: Programación de Inversiones de Proyectos Quinquenales por Pilar (Bs) ...............................42 Cuadro Nº22: Presupuesto de Inversión Pública Ejecutado del GAMLP por Clasificación Sectorial (Bs) ......43 Cuadro Nº23: Categorías de Activos no Financieros .....................................................................................46 Cuadro Nº24: Calendario Presupuestario de 2017 (Fechas en 2016) ...........................................................59 Cuadro Nº25: Fecha de Presentación de los Proyectos de POA y Presupuesto al Concejo Municipal .........61 Cuadro Nº26: Procesos de Aprobación del POA y el Presupuesto de las tres últimas gestiones ..................64


vii

Cuadro Nº27: Número de Reformulaciones al Presupuesto (2014 - 2016) ...................................................64 Cuadro Nº28: Ingresos de los Gobiernos Municipales ..................................................................................65 Cuadro Nº29: GAMLP - Monto Total de atrasos de los ingresos tributarios al cierre 2016 (En bolivianos)..69 Cuadro Nº30: Cuentas Recaudadoras del GAMLP - 2016 ..............................................................................70 Cuadro Nº31: Tipos de Modificaciones Presupuestarias y Niveles de Aprobación .......................................75 Cuadro Nº32: Modificaciones Presupuestarias 2016 - GAMLP .....................................................................76 Cuadro Nº33: Deuda Flotante del GAMLP de las Gestiones 2014,2015 y 2016 (en Bs) ................................77 Cuadro Nº34: Plazos para el Registro del Devengado del GAMLP ................................................................78 Cuadro Nº35: Montos por Modalidad de Adquisición (Bs) ...........................................................................83 Cuadro Nº36: Ejemplo de Información Disponible para un Proceso de Contratación ..................................84 Cuadro Nº37: Frecuencia de Reclamaciones .................................................................................................85 Cuadro Nº38: Actividades de Auditoría Interna Programadas en el GAMLP para la Gestión 2016 ..............91 Cuadro Nº39: Conciliación Bancaria al Cierre de Mes del GAMLP ................................................................93 Cuadro Nº40: Presentación de Estados Financieros GAMLP .........................................................................99

Índice de Gráficos Gráfico Nº1: Marco Normativo Nacional de la GFP .......................................................................................11 Gráfico Nº2: Organigrama Resumido del GAMLP .........................................................................................15 Gráfico Nº3: Línea de Tiempo de la Aprobación del Presupuesto del GAMLP ..............................................62

Índice de Anexos

Anexo Nº1: Resumen de los Indicadores de Desempeño .......................................................................... 127 Anexo Nº2: Resumen de las Observaciones del Marco de Control Interno ............................................... 133 Anexo Nº3: Fuentes de Información .......................................................................................................... 136 Anexo Nº4: Perfil del Municipio de La Paz ................................................................................................. 149 Anexo Nº5: Organigrama del GAMLP de la Gestión 2016 .......................................................................... 152


a

RESUMEN EJECUTIVO

La evaluación PEFA de la gestión de las finanzas públicas se lleva a cabo por primera vez en el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz (GAMLP) a solicitud de la Secretaría Municipal de Finanzas y la Dirección de Gestión Financiera. Esta evaluación - que es también la primera que se realiza en el nivel subnacional en Bolivia - cuenta con el auspicio financiero de la Agencia Española de Cooperación al Desarrollo (AECID) y el apoyo técnico del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El ejercicio de aplicación de la metodología PEFA al GAMLP y la preparación del informe correspondiente fue encomendado a la empresa Strategy Advisors for Government Reform (SAXgr Bolivia), misma que designó a un equipo de trabajo conformado por profesionales con experiencia en gestión de las finanzas públicas, metodología PEFA y gestión pública descentralizada. El proceso de preparación de este informe se realiza en el marco de los requerimientos de control de calidad del PEFA CHECK, establecidos por el Secretariado PEFA. La evaluación PEFA del GAMLP tiene por objeto medir el desempeño de los sistemas de gestión de las finanzas públicas municipal, identificando la situación actual de las áreas en las que estos sistemas funcionan adecuadamente y aquellas áreas donde será necesario mejorar estos sistemas de gestión. Este diagnóstico servirá también como línea base sobre las fortalezas y debilidades de la gestión de las finanzas públicas municipal y debería orientar posteriormente el desarrollo de un diálogo interno, así como con los socios de desarrollo del GAMLP, que termine con la elaboración de un Plan de Acción para la mejora de la gestión de las finanzas públicas municipal. La evaluación se desarrolló utilizando la versión 2016 de la metodología PEFA y tuvo como alcance al conjunto de las Unidades Organizacionales que forman parte del GAMLP, incluido el Concejo Municipal, como ente fiscalizador y legislativo. El periodo de análisis utilizado fueron los años fiscales 2014 a 2016. El municipio de La Paz es la sección capital de la Provincia Murillo del departamento de La Paz, el tercer centro urbano de Bolivia por población y la sede de Gobierno. Está situado al pie de la Cordillera Oriental de los Andes y tiene una extensión territorial de 3,022 km2, de la cual el 91,5% es rural y el 8,95% urbana. Sin embargo, su población compuesta por 779.728 habitantes (CNPV 2012) es mayoritariamente urbana (99,53%) y tiene niveles de desarrollo y provisión de servicios públicos relativamente elevados, comparados con el promedio del país. La administración del municipio le corresponde al GAMLP, entidad que tiene un gasto público equivalente al 0.63% del PIB Nacional (2016). El Gobierno Autónomo Municipal está conformado por el Concejo Municipal, como Órgano Legislativo, Deliberativo y Fiscalizador y por el Órgano Ejecutivo. El Concejo Municipal está conformado por cuatro (4) Comisiones: i) Desarrollo Económico Financiero, ii) Desarrollo Humano y Culturas; iii) Gestión Institucional Administrativa, y iv) Planificación y Gestión Territorial, para cumplir con los objetivos institucionales. El Ejecutivo Municipal, tiene como cabeza de la institución al Alcalde Municipal y, en los temas de gestión financiera, a la Secretaria Ejecutiva Municipal, la Secretaria Municipal de Finanzas y la Secretaría Municipal de Planificación para el Desarrollo. En el nivel operativo está conformado por trescientas trece unidades organizacionales y dos empresas públicas municipales. Además, la Administración Tributaria Municipal (ATM), opera de manera desconcentrada y se encarga de la administración de los ingresos municipales.


b

Considerando que, de los 30 indicadores calificados1, 19 indicadores (63%) tienen calificaciones entre A y C+ (fortalezas) y 11 indicadores (37%) tienen calificaciones iguales o menores a C (debilidades), el resultado general de la evaluación PEFA de la gestión de las finanzas públicas en el GAMLP es que el sistema está en camino de alinearse con las buenas prácticas internacionales. Estos resultados también indican que, si bien el desempeño de la GFP del GAMLP se asienta sobre varias fortalezas, en la misma medida, se evidencian debilidades que se requiere atender y subsanar. El indicador HLG-1 (Transferencias del gobierno nacional), específico a las evaluaciones PEFA subnacionales, tiene una calificación de D+ que indica que la gestión de las finanzas públicas (GFP) municipales se ve afectada por la imprevisibilidad de la relación con el financiamiento que debe llegar desde el nivel nacional. Es interesante notar también que la falta de desarrollo de la normativa nacional en algunas áreas de la GFP, afecta la calificación actual en esas áreas. Los pilares con mejores calificaciones son: i) gestión de activos y pasivos, ii) contabilidad y presentación de informes y iii) la previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria. Los pilares con un menor desempeño son: i) confiabilidad de presupuesto, y ii) escrutinio y auditoría externos. El pilar de transparencia de la gestión de las finanzas públicas tiene un desempeño mixto, con áreas muy bien cubiertas, combinando con áreas que con algún esfuerzo (en relación a la metodología) podrían llevar el pilar a una muy buena calificación. De igual manera, el pilar de estrategia fiscal y presupuestación basada en políticas combina indicadores bien calificados con otros que no califican tan bien, en relación a los estándares esperados. El siguiente cuadro presenta los resultados con las calificaciones para los indicadores de forma global y para cada una de las dimensiones que lo componen:

Pilar / Indicador / Dimensión Método de Calificación

Calificación Indicador

Calificación Dimensión

D1 D2 D3 D4

HLG-1 TRANSFERENCIAS DEL GOBIERNO NACIONAL

HLG-1 Transferencias del gobierno nacional M1 D+ D C D

I. CONFIABILIDAD DEL PRESUPUESTO

ID-1. Resultados del gasto agregado Una

Dimensión A A

ID-2. Resultados en la composición del gasto M1 D+ B D A

ID-3. Resultados de los ingresos agregados M2 D D D

II. TRANSPARENCIA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

ID-4. Clasificación del presupuesto Una

Dimensión A A

ID-5. Documentación del presupuesto Una

Dimensión C C

ID-6. Operaciones del gobierno central no incluidas en informes financieros M2 A A A NA

ID-7. Transferencias a los gobiernos subnacionales No Aplica -

ID-8. Información de desempeño para la prestación de servicios M2 C+ C C A D

ID-9. Acceso público a la información fiscal Una

Dimensión D D

III. GESTIÓN DE ACTIVOS Y PASIVOS

ID-10. Informe de riesgos fiscales M2 B B NA B

ID-11. Gestión de la inversión pública M2 B+ A A D A

ID-12. Gestión de los activos públicos M2 B C A B

ID-13. Gestión de la deuda M2 C+ C A D

1 No se evaluó el ID-7 ya que no es aplicable al entorno institucional subnacional boliviano.


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Pilar / Indicador / Dimensión Método de Calificación

Calificación Indicador

Calificación Dimensión

D1 D2 D3 D4

IV. ESTRATEGIA FISCAL Y PRESUPUESTACIÓN BASADAS EN POLÍTICAS

ID-14. Previsiones macroeconómicas y fiscales M2 C D C B

ID-15. Estrategia fiscal M2 C+ B C C

ID-16. Perspectiva de mediano plazo para la presupuestación del gasto M2 D D D D D

ID-17. Proceso de preparación del presupuesto M2 B C C A

ID-18. Escrutinio legislativo del presupuesto M1 B+ B A A B

V. PREVISIBILIDAD Y CONTROL DE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

ID-19. Administración de ingresos M2 C+ A D A D

ID-20. Contabilidad de los ingresos M1 A A A A

ID-21. Previsibilidad de la asignación de recursos durante el ejercicio en curso

M2 C A D D C

ID-22. Atrasos en el pago de gastos M1 B B B

ID-23. Controles de la nómina M1 D+ A A A D

ID-24. Adquisiciones M2 C A D C D

ID-25. Controles internos del gasto no salarial M2 B+ A C A

ID-26. Auditoría interna M1 A A A A A

VI. CONTABILIDAD Y PRESENTACIÓN DE INFORMES

ID-27. Integridad de los datos financieros M2 A B A A A

ID-28. Informes presupuestarios durante el ejercicio en curso M1 A A A A

ID-29. Informes financieros anuales M1 C+ A A C

VII. ESCRUTINIO Y AUDITORÍA EXTERNOS

ID-30. Auditoría externa M1 D+ D D C A

ID-31. Escrutinio legislativo de los informes de auditoría M2 D D D D D

Fuente: Elaboración propia

El buen desempeño del sistema de GFP es una condición necesaria para alcanzar los tres objetivos que éste persigue: i) la disciplina fiscal agregada, ii) la asignación estratégica de recursos, y iii) la provisión eficiente de servicios públicos a la población. Los resultados de la evaluación PEFA del GAMLP sugieren que la GFP municipal tiene los siguientes efectos sobre el logro de estos objetivos: La Disciplina Fiscal Agregada El GAMLP ha observado un buen comportamiento fiscal agregado en el periodo cubierto por la evaluación PEFA. Se han observado niveles de déficit bajos, con ajustes oportunos del gasto público municipal programado, ante la caída de ingresos por transferencias provenientes del gobierno nacional. Este comportamiento ha sido posible en base a la premisa de disciplina fiscal incluida en los presupuestos aprobados en el periodo, misma que refiere a un equilibrio apropiado entre ingresos y egresos, así como a la política de obtención de préstamos solamente para financiar gasto de inversión. Sin embargo, en el proceso de la ejecución presupuestaria, cuando se han presentado caídas de ingresos o retrasos en la recepción de las transferencias del gobierno nacional, este equilibrio no siempre se ha podido mantener, dando lugar a atrasos en los pagos y a la generación de deuda flotante, principalmente por la existencia de gasto público inflexible a la baja (ej. salarios del personal). Mantener la disciplina fiscal proyectada en los presupuestos requeriría de mecanismos de ajuste agiles para la ejecución del gasto público. Los actuales mecanismos de ajuste del gasto público, ante caídas de ingresos, no parecen suficientes, pues solamente se realizan vía la reformulación del presupuesto, que eventualmente demanda la aprobación del legislativo municipal. Ante esta situación, un mayor énfasis en la programación financiera con base a proyecciones de flujo de


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caja de la tesorería, podría establecer cuotas de compromiso de gasto para cada una de las unidades ejecutoras, de forma que el ajuste del gasto sea aún más oportuno. Asimismo, los mecanismos de ajuste deberían acompañarse con una programación física de metas de producción, de manera que los ajustes al gasto público municipal sean aún más racionales, en función a las prioridades de producción de las diferentes unidades del GAMLP y la preservación de los objetivos de prestación de servicios de calidad a la población. Traducidas estas características de la gestión municipal en términos de fortalezas y debilidades, es posible afirmar que la fortaleza del GAMLP se encuentra en que el equipo asociado a la GFP conoce muy bien el trabajo que realiza y es capaz de responder con acciones creativas cuando se generan dificultades de tesorería o se requiere reprogramar presupuestos y gastos en periodos relativamente cortos de tiempo. Es posible que se existan problemas de coordinación entre unidades, pero, en general, las respuestas han sido oportunas y apropiadas. Las debilidades se encuentran del lado de la programación financiera, que requeriría de ajustes para evitar los atrasos de pagos y la acumulación de deuda flotante en la gestión. Asignación Estratégica de Recursos La asignación de recursos ha estado apoyada, en el periodo de análisis, en la existencia de una referencia en los planes de desarrollo de mediano plazo del GAMLP, a saber, el Plan La Paz 2040 y el PEI 2016-2020. A partir de finales de 2016, se ha desarrollado también con el PTDI 2016-2020 (en cumplimiento a la Ley del Sistema de Planificación Integral del Estado), que será el instrumento de referencia más cercano para el mediano plazo, en la elaboración del POA y del Presupuesto anual. Una porción importante de los recursos del GAMLP que provienen de las trasferencias nacionales se asignan y ejecutan de acuerdo con destinos establecidos para cada una de las fuentes de este tipo de financiamiento. De esta manera, la asignación de estos recursos no tiene mayores dificultades ya que se dirige hacia pre-asignaciones definidas. La asignación estratégica de recursos se desarrolla bajo la orientación de la MAE, a la cabeza del equipo de Conducción del GAMLP y se apoya en la Unidad de Presupuesto para operar técnicamente el proceso, junto con las unidades operacionales que gestionan estas asignaciones. Otra parte de los recursos del GAMLP se asignan de acuerdo con procesos participativos descritos en el presente informe. Acá interviene el mecanismo participativo diseñado en las leyes respectivas (de Participación Popular y de Autonomías y Descentralización), que orienta las asignaciones a nivel de los diferentes territorios en los que se divide el municipio. Finalmente, los “grandes proyectos de inversión” del municipio, concentran el grueso de los recursos de inversión definidos en los planes de mediano plazo y reciben asignaciones de acuerdo con la disponibilidad de fuentes externas de financiamiento que viabiliza el gobierno nacional, a través del VIPFE. En el periodo analizado, estos recursos han sido asignados de acuerdo a lo previsto y se están ejecutando de manera regular. El GAMLP está realizando esfuerzos para conectar de manera más directa los recursos a los resultados esperados y se han avanzado en esfuerzos metodológicos que podrían ser puestos en práctica en poco tiempo. Si bien la conexión del gasto municipal a resultados no es el elemento principal de orientación para la asignación de recursos, esta deficiencia no es completamente atribuible al GAMLP ya que este enfoque a resultados no ha sido desarrollado aún a nivel del gobierno nacional (centralización normativa), motivo por el cual no se está promoviendo esta práctica en la administración pública en Bolivia. El desarrollo del PTDI (2016-2020) como nuevo


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instrumento de planificación (formalmente a partir de marzo de 2017), mejorará la vinculación del corto plazo con el mediano plazo, a través de indicadores de producto y resultado, fundamentales para acentuar la orientación del gasto municipal hacia resultados y al seguimiento a la prestación de los servicios. Provisión Eficiente de Servicios Públicos La gestión de las finanzas públicas municipales promueve la disciplina fiscal, al tener un buen control de las operaciones que se realizan en el ciclo presupuestario. Sin embargo, esta disciplina pude ponerse en riesgo, principalmente a partir de las múltiples modificaciones presupuestarias observadas en el año y de la falta de asignación de límites de compromiso del gasto en base a un flujo financiero real. De igual forma, al no estar implementando plenamente el enfoque de gestión por resultados, la asignación estratégica de los recursos no se vincula de manera explícita a sus avances y resultados. De esta manera los ejercicios de la planificación y del presupuesto pueden quedar débilmente vinculados. Lo anterior puede afectar el uso eficiente de los recursos para la prestación de servicios, debido a que no se presupuesta incorporando una medición de resultados del logro de los productos esperados, por lo que el proceso de ejecución del gasto público podría no estar orientado estratégicamente, al permitir la prestación de servicios sin una medición de su desempeño. Por ello, si bien existen elementos importantes que inducen a la disciplina fiscal en la gestión de las finanzas públicas del GAMLP a nivel operativo, estos requieren ser complementados con decisiones en el nivel estratégico. La asignación estratégica de recursos en el presupuesto municipal es un elemento clave de la gestión institucional ya que este presupuesto debe permitir un “rendimiento” suficiente de los recursos del GAMLP, logrando avances con los proyectos emblema o los más importantes del municipio, prestando de manera eficiente y efectiva los servicios que están dentro de sus competencias, generando suficientes recursos para atraer recursos externos y/o de inversión privada que permitan la ejecución de los proyectos de infraestructura pendientes para el desarrollo del municipio. La eficiencia limitada en el desempeño de los recursos del GAMLP se ve también afectada por: • Las limitaciones de la metodología de distribución de las transferencias nacionales, que han

originado que no se pueda cubrir con dichos recursos a los beneficiarios identificados en el

municipio de La Paz, obligando al GAMLP a complementar anualmente esta insuficiente

cantidad de recursos, con la adopción de otras políticas de financiamiento (incluyendo

créditos);

• La inexistencia de un calendario preciso de desembolsos de las transferencias del gobierno

nacional al GAMLP al inicio de cada gestión, que facilite la programación financiera del

municipio y que permita la asignación estratégica de recursos allá donde estos estén

directamente relacionados con resultados clave para la gestión institucional.

Las acciones de reforma de la GFP El GAMLP es consciente de la importancia de la buena gestión de las finanzas públicas como base para una gestión institucional eficaz, eficiente, transparente y sostenible. En esa línea ha identificado ya una serie de acciones que está desarrollando para continuar mejorando el nivel de sus sistemas de gestión de las finanzas públicas. Varias de ellas podrán impactar temprano en


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el desempeño general si tuviera que evaluarse este próximamente con la metodología PEFA. En esta dirección podemos señalar su intención de agrupar estos y otros esfuerzos en el marco de un Plan de Acción para la mejora de la gestión de las finanzas públicas municipales que sería desarrollado en su integridad apoyado en el diagnostico PEFA que ahora se presenta. El desarrollo de dicho Plan de Acción se presenta como una necesidad, pero también como una oportunidad de desarrollarlo con la participación de todas las instancias involucradas, para estructurar un plan de reforma coherente, comprehensivo y ordenado que permita su apropiación al interior del GAMLP, con la orientación estratégica de sus autoridades. Finalmente, el equipo de evaluación ha identificado, juntamente con la contraparte en el GAMLP, que es posible realizar mejoras inmediatas a los indicadores del PEFA, mediante la adopción de medidas administrativas que no demandan gran esfuerzo. Por ejemplo, la aprobación, publicación y presentación al Concejo Municipal de la información relacionada al Presupuesto (ejecución presupuestaria, escenarios fiscales, proyecciones de mediano plazo, costos y situación de los proyectos, estrategia de deuda, etc.). Un segundo grupo de mejoras está relacionado a la formalización del proceso presupuestario que realiza el GAMLP, previo a la comunicación oficial de los techos presupuestarios por parte del GAMLP. Un tercer grupo se relaciona con la introducción de buenas prácticas en la realización anual de auditorías externas a los Estados Financieros, su presentación oportuna al Concejo Municipal, la realización de sesiones públicas para analizar los hallazgos de las auditorías, así como la emisión y seguimiento de recomendaciones al Ejecutivo Municipal.


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1. INTRODUCCIÓN

1.1. Fundamentación y propósito El Gobierno Autónomo Municipal de La Paz (GAMLP) se ha beneficiado de más de diez años de continuidad en su gestión, lo que le ha permitido consolidar equipos técnicos con capacidad para liderar los cambios que requiere el municipio con el propósito de mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Durante estos años ha generado una visión estratégica plasmada inicialmente en el Plan de Desarrollo Municipal de La Paz “JAYMA”, y posteriormente en el Plan Integral “La Paz 2040: La Paz que Queremos” vigente desde 2016. Ambos planes han sido ampliamente aceptados por la población y han servido para orientar las acciones y la asignación de recursos en estos últimos años. El vigente Plan Integral “La Paz 2040: La Paz que Queremos”, en su “Eje Estratégico de Desarrollo: La Paz Autónoma, Participativa y Corresponsable”, plantea como uno de sus objetivos “… consolidar una institucionalidad municipal efectiva para el desarrollo del Municipio de La Paz”2, estableciendo como uno de sus objetivos específicos, relacionado con la administración de las finanzas, el de “encaminar la gestión municipal hacia la auto sustentabilidad económica, para garantizar el efectivo cumplimiento de los fines de la institucionalidad municipal”3. En este contexto y en el marco de los Convenios de Gestión para el Fortalecimiento Institucional del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, que se vienen ejecutado con la participación de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), el GAMLP ha identificado la importancia de evaluar la situación en la que se encuentra su sistema de gestión financiera, con la finalidad de generar información de base para la medición y el seguimiento del progreso en el desempeño de la gestión de las finanzas públicas (GFP) y contar así con una plataforma común para el diálogo y mejora continua de la gestión pública. Con este fin, la Dirección de Gestión Financiera del GAMLP ha recomendado4 la aplicación de la metodología del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas (PEFA), reconocida y validada internacionalmente. La evaluación PEFA del GAMLP tiene el objetivo de medir el desempeño de los sistemas de gestión de las finanzas públicas municipal, identificando la situación actual de las áreas en las que estos sistemas funcionan adecuadamente y aquellas áreas donde sea necesario mejorar estos sistemas de gestión. La evaluación cubrirá el periodo 2014-2016 y permitirá contar con un diagnóstico actualizado de la GFP municipal y relacionar la situación actual a las mejores prácticas internacionales. Este diagnóstico servirá también como línea base sobre las fortalezas y debilidades de la gestión de las finanzas públicas municipal y debería servir posteriormente para desarrollar un diálogo interno, así como con los socios de desarrollo del GAMLP, que desemboque en la elaboración de un Plan de Acción para la mejora de la gestión de las finanzas públicas municipal. La evaluación PEFA se desarrolla por primera vez en el GAMLP. Se trata también de la primera evaluación PEFA que se realiza en el nivel subnacional en Bolivia.

2 Gobierno Autónomo Municipal de La Paz. “Plan Integral La Paz 2040: La Paz que Queremos”; Eje Estratégico de

Desarrollo: La Paz Autónoma, Participativa y Corresponsable; Pg. 23. 3 Ibíd. Pg. 29.

4 Según consta en el Informe SMF/DGF/Nº 106/2016 de fecha 28 de noviembre de 2016.


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1.2. Gestión de la evaluación y control de calidad La evaluación PEFA se realiza a solicitud del GAMLP, por intermedio de la Secretaría Municipal de Finanzas y la Dirección de Gestión Financiera y la financian la AECID y el GAMLP. Asimismo, se ha concretado el apoyo del Secretariado PEFA para asegurar que el desarrollo técnico del trabajo respete estrictamente el proceso previsto en el marco PEFA CHECK5.

Como antecedente, es necesario indicar que en fecha 24 de junio 2016, con la colaboración del Banco Mundial, se llevó a cabo el Taller de Capacitación en la Metodología “Gasto Público y Rendición de Cuentas PEFA”, evento que contó con la participación de los niveles Directivo, Ejecutivo y Operativo del GAMLP. De alguna manera, este evento se constituyó en el lanzamiento de la evaluación PEFA en el GAMLP.

La evaluación fue encargada a la empresa Strategy Advisors for Government Reform (SAXgr Bolivia), misma que designó a un equipo de trabajo conformado por seis (6) profesionales con experiencia en gestión de las finanzas públicas, metodología PEFA y gestión pública descentralizada.

Durante el desarrollo de la Evaluación PEFA se aplicó un proceso de gestión, supervisión y seguimiento a su implementación, donde se contó con la participación de los siguientes actores:

El Gobierno Autónomo Municipal de La Paz (Ejecutivo y Legislativo);

La Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID);

El Banco Mundial (BM); y

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

La evaluación PEFA del GAMLP, involucró roles para los niveles directivo y operativo, nominando a los funcionarios municipales que conformaron el Equipo de Supervisión (ES), contraparte del equipo evaluador en las diferentes áreas que cubre este ejercicio. Á nivel externo se conformó la Comisión de Seguimiento (CS) que ejerció la responsabilidad de “Revisor Par” de los productos elaborados. El cuadro a continuación detalla los participantes en cada nivel y por institución.

Cuadro Nº1: Niveles Directivo, Operativo y de Seguimiento para el PEFA del GAMLP

Nivel Nombre de la Organización Detalle de los Actores Involucrados

DIR

ECTI

VO

GAMLP Alcalde Municipal Luis Antonio Revilla Herrero

Secretaria Municipal de Finanzas Mabel Vargas Romano

OP

ERA

TIV

O

GAMLP

Despacho Secretaria Municipal de Finanzas José Rubín de Celis Mejía

Dirección de Gestión Financiera Claudia Apaza Angola

Rubén Viscarra Siñani

Dirección de Financiamiento y Análisis Financiero Javier Rivera Vía

Freddy Barrios Chávez

5 El PEFA CHECK requiere el cumplimiento de los siguientes seis criterios: 1. La nota conceptual (NC) y el Informe de

Evaluación (Borrador y Final), sigue un proceso de revisión adecuado por los revisores pares; 2. El borrador de NC se envía para revisión antes de comenzar el trabajo de campo; 3. La versión final de la NC es compartida con todos los revisores pares; 4. El Informe Borrador del PEFA es enviado a los revisores pares para comentarios; 5. EL Borrador Revisado del PEFA y una matriz independiente con comentarios de revisores y las respuestas del equipo de evaluación son enviados a los revisores pares. El Secretariado PEFA lleva a cabo una revisión de seguimiento que evalúa si sus comentarios han sido abordados; 6. Los acuerdos para la gestión de la Evaluación y el Control de Calidad deben estar descritos en el Informe PEFA, incluyendo una referencia explícita a la revisión de seguimiento del Secretariado PEFA.


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Nivel Nombre de la Organización Detalle de los Actores Involucrados

SEG

UIM

IEN

TO GAMLP Dirección de Gestión Financiera Claudia Apaza Angola

Secretariado PEFA Especialista Senior en GFP Helena Grandao Ramos

AECID Oficial de Programas África Sanchís

BID Asociada Senior de Gestión Financiera Diana M. De León

BM Especialista en Gestión Financiera Lucas Carrer Fuente: Nota Conceptual de la Evaluación PEFA del GAMLP.

Las funciones asignadas para cada uno de los niveles, fueron claramente establecidas en la Nota Conceptual, con la finalidad de que todas las entidades y personas participantes, tengan claridad sobre sus roles y funciones específicas. En el caso particular del GAMLP, la participación del Equipo de Supervisión (ES) estuvo orientada a facilitar, organizar y comprometer a las unidades operativas del GAMLP, para que puedan facilitar el trabajo del equipo evaluador en el acceso de manera oportuna y suficiente a la información requerida.

En relación a la Comisión de Seguimiento (CS) sus miembros asumieron la función de Revisores Pares (Peer Reviewers, en inglés), aportando con comentarios y sugerencias a los documentos técnicos de la evaluación. Asimismo, participó en las reuniones de coordinación, revisión y presentación de los productos de la evaluación convocadas por autoridades del GAMLP.

A partir de esta asignación de roles, la gestión del control de calidad de la evaluación tuvo varios responsables y momentos. En una primera instancia, el equipo evaluador ajustó la Nota Conceptual - inicialmente preparada por el GAMLP - y la presentó a consideración del ES, y por su intermedio a la CS y al Secretariado PEFA. Todas estas entidades remitieron sus comentarios y recomendaciones de mejoras, los mismos que fueron introducidos en la versión final de la Nota Conceptual que fue aprobada formalmente por la CS en fecha 3 de febrero de 2017.

A partir de esta aprobación, se organizó y desarrolló el proceso de recolección de información documental y la realización de las entrevistas, el mismo que estuvo acompañado por el ES. Este proceso concluyó con la elaboración del Informe PEFA Preliminar que fue presentado al ES, a la CS y al Secretariado PEFA en fecha 5 de abril de 2017, con el propósito de recoger comentarios y recomendaciones. Estos aportes, recibidos en fecha 25 de abril de 2017, fueron incorporados en el presente Informe Final que se entrega de manera formal para finalizar la evaluación y para su publicación por parte del GAMLP.

Recuadro Nº1: Mecanismos para la gestión de la evaluación y el control de calidad

Organización de la gestión de la evaluación PEFA • Equipo de supervisión: Claudia Apaza Angola, José Rubín de Celis y Javier Rivera Vía (GAMLP) • Responsable de la evaluación: Mabel Vargas Romano – Secretaria Municipal de Finanzas del GAMLP • Líder y miembros del equipo de evaluación:

Líder del equipo: Juan Carlos Aguilar Perales Experto 1: Waldo Gutiérrez Iriarte Experto 2: Iván Vidaurre Cladera Experto 3: Bruno Giussani Salinas Backstopping de SAXgr: Nelson Machicao Beltrán y Leonardo Zegarra Tapia

Revisión de la Nota Conceptual y/o los términos de referencia • Fecha del borrador revisado de la Nota Conceptual y/o los términos de referencia: 18 de enero de 2017 • Revisores invitados: Comisión de Seguimiento, integrada por Claudia L. Apaza Angola (GAMLP), Helena

Grandao Ramos (Secretariado PEFA), África Sanchis (AECID), Diana M. De León (BID) y Lucas Carrer (BM) • Revisores que aportaron comentarios: Comisión de Seguimiento en pleno • Fecha de la versión final de la Nota Conceptual y/o los términos de referencia: 3 de febrero de 2017


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Revisión y Presentación del Informe de Evaluación • Fecha de entrega del Borrador de Informe Preliminar: 22 de marzo de 2017 • Fecha de presentación del Informe Preliminar: 5 de abril de 2017. • Fecha de recepción final de comentarios al Informe Preliminar: 25 de abril de 2017 • Revisores invitados: Comisión de Seguimiento, integrada por Claudia L. Apaza Angola (GAMLP), África Sanchis

(AECID), Diana M. De León (BID) y Lucas Carrer (Banco Mundial) y el Secretariado PEFA. • Presentación del informe Final: 28 de abril de 2017

1.3. Metodología de la evaluación

La metodología utilizada en la Evaluación PEFA, se fundamenta en el Marco de Referencia para la Evaluación de la Gestión de las Finanzas Públicas (PEFA) de febrero de 2016 y en la Guía Suplementaria para las Evaluaciones Subnacionales del PEFA de octubre de 2016, ambos documentos elaborados y publicados por el Secretariado PEFA. Durante el trabajo se ha utilizado también la Guía Práctica para las Evaluaciones PEFA de agosto de 20166. La evaluación PEFA involucró la administración y gestión de todas las unidades organizacionales del GAMLP7, que de acuerdo a la estructura organizacional se compone de los siguientes niveles:

• Nivel Legislativo: Está representado por el Concejo Municipal, integrado por concejales electos que cuentan con facultades deliberativas, fiscalizadoras y legislativas en el ámbito de sus competencias.

• Nivel Ejecutivo: A la cabeza del Alcalde Municipal y, en los temas de gestión financiera, con la Secretaria Ejecutiva Municipal, la Secretaria Municipal de Finanzas y la Secretaría Municipal de Planificación para el Desarrollo, que permitieron la conducción y supervisión del equipo de trabajo designado.

• Nivel Operativo: Conformado por las Unidades Organizacionales que facilitaron la operativización del PEFA, sintetizando, analizando y elaborando la información necesaria. Participaron de manera directa: Dirección de Auditoria Interna, Dirección General de Asuntos Jurídicos, Dirección de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción, Dirección Municipal de Gobernabilidad, Dirección de Gestión de Recursos Humanos, Dirección de Administración General, Dirección de Licitaciones y Contrataciones, Agencia Municipal de Cooperación, Dirección de Gestión Financiera, Dirección de Financiamiento y Análisis Financiero, Dirección de Empresas, Entidades y Servicios Públicos, Dirección de Gestión por Resultados, Dirección de Planificación Estratégica, Dirección de Gobernabilidad y Dirección de Supervisión de Obras.

• Nivel Desconcentrado: Conformado por las unidades organizacionales que tienen independencia administrativa, aunque no presupuestaria, como la Administración Tributaria Municipal, que se encarga de la administración de los ingresos municipales.

El periodo crítico de la Evaluación comprendió las gestiones 2014, 2015 y 2016, con fecha de corte al 31 de diciembre de 2016.

6 PEFA 2016 Handbook Volume II: PEFA Assessment Fieldguide.

7 Las empresas públicas municipales (EMAVIAS y EMAVERDE) fueron consideradas solamente para el tratamiento de

la dimensión 10.1 (Seguimiento a las empresas y corporaciones públicas) del indicador 10 (Informe de riesgos fiscales).


5

Durante la Evaluación, se realizó una detallada revisión de la información documental proporcionada por el GAMLP y otra identificada, fundamentalmente normativa a nivel nacional y municipal. Adicionalmente, se desarrollaron entrevistas con los funcionarios de todas las áreas antes mencionadas, pero en particular con el personal de la Secretaría Municipal de Finanzas y de la Secretaría Municipal de Planificación para el Desarrollo. Se debe destacar también, las entrevistas realizadas con representantes del Organismo de Participación y Control Social del municipio de La Paz, el ámbito formal de relacionamiento del Ejecutivo Municipal con representantes de los diferentes territorios que conforman el municipio (Sociedad Civil). En el ámbito nacional se desarrollaron entrevistas con personal técnico del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (VM Presupuesto), Ministerio de Planificación del Desarrollo (VIPFE), así como la Contraloría General del Estado8. Finalmente, el equipo se entrevistó con representantes de la Cámara Nacional de Industria y Comercio. La lista completa de personas entrevistadas y las instituciones a las que corresponden se encuentra en el Anexo 3 del presente informe. En lo relacionado a los indicadores establecidos en la Metodología PEFA, durante el desarrollo de la Evaluación, se estableció que no aplicaban (NA) los siguientes indicadores y/o dimensiones:

• ID – 6 “Operaciones del gobierno municipal no incluidas en informes financieros” en su tercera dimensión (6.3).

• ID – 7 “Transferencias a los gobiernos sub-nacionales” en sus dos dimensiones. • ID – 10 “Informe de riesgos fiscales” en la segunda dimensión (10.2).

2. INFORMACIÓN DE ANTECEDENTES SOBRE EL GAMLP

El Estado Plurinacional de Bolivia cuenta con un territorio de 1.098.581 Km2 divididos en 9 departamentos y 339 municipios de carácter urbano y rural. La población actual del país está estimada en cerca de 11 millones de habitantes. La década de 2005 a 2014 se caracterizó por un crecimiento promedio anual del PIB de 4,9%. Una parte importante de este comportamiento positivo de la economía estuvo influido por los altos precios de las materias primas que el país produce y exporta, los mismos que conocieron niveles históricos sin precedentes, así como por un periodo también inusitadamente prolongado. En este contexto, se observó también un crecimiento inusitado de los ingresos públicos, que se multiplicaron por 3.3 veces en el periodo, pasando de 23.411 millones de Bs a 77.826 millones de Bs. Este contexto favorable para la economía se tradujo también en una mayor disponibilidad de ingresos para los gobiernos subnacionales mediante las transferencias establecidas por diversas leyes nacionales. Sin embargo, desde 2013, coincidiendo con la baja de los precios de las materias primas a nivel internacional, se ha perdido este impulso, lo que ha significado un crecimiento menor del PIB, una disminución del nivel de reservas y una situación fiscal que, por primera vez en una década, observó un déficit que se ha mantenido desde entonces. Esto significa que el contexto económico en el que se realiza la presente evaluación PEFA es de relativa limitación en los recursos para el nivel nacional y subnacional.

8 En Anexos se muestra el detalle de información revisada, así como el listado de personas entrevistadas.


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2.1. Situación económica del Gobierno Autónomo Municipal

El Municipio de La Paz es la sección capital de la Provincia Murillo del Departamento de La Paz, situado al pie de la Cordillera Oriental y es el tercer centro urbano del país en términos de población. Tiene una extensión de 3.022 Km2, de los cuales el 91,5% es rural y el 8,95% urbano. Fue fundado en 1548, por la necesidad de contar con un centro de servicios entre las ciudades de Cuzco (Perú) y Potosí (Bolivia), sirviendo además como contacto comercial entre varias poblaciones. Así, su ubicación geográfica estratégica determinó su vocación desde un inicio, alrededor del comercio, la mano de obra (manufacturera) y como centro de gestión para la administración política. La Guerra Federal del año 1899 le otorgó el nuevo rol de sede de los órganos Ejecutivo y Legislativo, trasladados desde la ciudad de Sucre, lo cual permitió su desarrollo urbano de forma continua9. De acuerdo al Censo Nacional de Población y Vivienda (CNPV 2012), la población del Municipio de La Paz es de 779.728 habitantes, de los cuales el 99,53% corresponden al área urbana y apenas el 0,47% al área rural. La población total proyectada al 2020 alcanzaría a 816.044 habitantes, lo cual demuestra un nivel de crecimiento lento, explicado por el nuevo carácter de municipio expulsor de población10. Se ha establecido que el Municipio de La Paz ha estado perdiendo de manera continua población en edad de trabajar, debido principalmente a la inestabilidad que genera ser la sede del gobierno nacional, acosado por permanentes conflictos sociales y políticos que impiden generar un ambiente favorable para el desarrollo de inversiones y la generación de empleo sostenible. Los datos de incidencia de pobreza para el 2014 muestran que 2 de cada 6 personas están en condiciones de pobreza (33,3%), y 1 de cada 6 están en situación de pobreza extrema (16,7%). Sin embargo, en los macro distritos rurales la pobreza es aún mayor, alcanzando hasta el 64,6%. En general, la provisión de servicios básicos en el Municipio de La Paz muestra indicadores satisfactorios. El porcentaje de población en situación de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) al 201211, alcanza al 14,3%, comparado con el índice nacional del 44,9%. Respecto a la cobertura de los servicios básicos, para el 2012, se tienen los siguientes indicadores: agua con el 95,4%, alcantarillado con el 91,0% y energía eléctrica con el 98,9%. A nivel macro distrital, el área rural es el que muestra menor cobertura de los servicios básicos12. En relación al crecimiento, según datos del Instituto Nacional de Estadísticas (INE)13, del total generado por la economía boliviana, el Producto Interno Bruto (PIB) del Departamento de La Paz fue de 34.6 millones de Bs para el 2010, que representa el 25,13% del total nacional. El Producto Interno Bruto Per Cápita alcanzó a 1.743 dólares estadounidenses, inferior al promedio nacional de 1.870 dólares. Según el “Informe de Desarrollo Humano 2015”, elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Bolivia, los cuatro municipios metropolitanos más grandes del

9 Diagnóstico institucional. Plan 2040 GAMLP.

10 La Tasa anual de migración neta reciente (x1000) es de -12.01.

11 Últimos datos oficiales disponibles.

12 Info-SPIE. Ministerio de Planificación del Desarrollo.

13 Actualidad Estadística Departamental, INE.


7

país son responsables del 48% del Producto Interno Bruto (PIB) nacional (Santa Cruz de la Sierra aporta con el 22%, La Paz con el 13%, El Alto con 7% y Cochabamba con el 6%)14. Cada región tiene sus particularidades y vocaciones productivas. “La composición del PIB de la ciudad de La Paz muestra que el sector que contribuye más es el de servicios de la administración pública (casi 30%), seguido de servicios de propiedad de la vivienda (13%), servicios financieros (12%) y manufactura (12%). Esta estructura económica confirma el alto peso que tienen el gobierno nacional y los servicios conexos como impulsores de la actividad económica en la ciudad”15. En el último decenio, debido al incremento de ingresos nacionales, originado principalmente por el alza de precios internacionales de las materias primas exportadas, los ingresos urbanos crecieron significativamente, pero se mantuvo el mercado de trabajo informal urbano predominantemente (58%), lo que significaría que “los cambios en ingresos se produjeron sin saltos cualitativos del aparato productivo”.16 De manera general, la fuerte tendencia hacia la concentración de actividades comerciales, de servicios (gobierno, financieros e informales) y de transformación (urbanismo), conlleva a la tercerización de la economía y una debilidad de los sectores productivos, lo que genera un bajo crecimiento y la falta de oportunidades de empleo e ingresos para una población que, en la última década, ha mejorado sus niveles de educación. Este aspecto, entre otros, explica también la característica de un municipio expulsor, sobre todo de la población más joven. Los principales desafíos están plasmados en el Plan 2040 del GAMLP17:

a) Identificar mecanismos de adaptación y resiliencia para prever los posibles efectos del: Cambio climático; Crecimiento poblacional; Crecimiento urbano acelerado y desequilibrado; Tendiente escasez de agua; y Seguridad alimentaria.

b) Lograr un desarrollo integral y sustentable. c) Dar continuidad al proceso de transformación del municipio, con proyectos de gran

impacto. d) Generar las condiciones para el reposicionamiento del municipio en su contexto

regional, departamental y nacional. La implementación del Plan 2040 está sujeta a los recursos disponibles, que dependen del esfuerzo propio de recaudaciones tributarias (51%) y de las transferencias del nivel nacional (49%) por coparticipación de tributos nacionales (actividad económica y explotación de recursos naturales). En el último año, como efecto de la caída en el precio internacional de materias primas, los ingresos del país se vieron afectados y con ello, las transferencias de recursos a los municipios. El hecho que el GAMLP percibiera un 16% menos de recursos de transferencias, ilustra esta situación.

14

Informe de Desarrollo Humano 2015. PNUD, Bolivia. 15

Ibídem. 16

Ibídem. 17

Secretaría Municipal de Planificación para el Desarrollo, GAMLP. 2016.


8

Los principales indicadores económicos se presentan en el cuadro siguiente:

Cuadro Nº2: Indicadores Económicos Seleccionados 1/ Indicadores 2013 2014 2015

PIB Departamental (A precios de mercado – Millones de $US) 7.598,2 8.255,0 n.d.

PIB per cápita (unidades monetarias $US) 2.749 2.967 n.d.

Crecimiento real del PIB Departamental (%) 5,62% 5,44% n.d.

Tasa de ocupación en el municipio n.d. 57.0% n.d

Tasa de desempleo en el municipio n.d. 3.2% n.d

Inversión total (Millones de $US) 262,4 257,4 252,6

Inversión per cápita ($US) 292 284 276

Stock de deuda (Millones de $US) 127,8 128.3 127.5

Stock de deuda/Ingresos totales (t-1) (En %)18

57.8 51,54 52,88 Fuente: Dossier Estadístico 2015. Secretaría Municipal de Planificación para el Desarrollo. GAMLP. 1/ No se dispone de información para todo el periodo.

2.2. Tendencias fiscales y presupuestarias

2.2.1. Desempeño fiscal

En los últimos años, el GAMLP ha venido reduciendo el déficit fiscal, producto de un manejo prudente de sus finanzas públicas, acomodando su gasto a los niveles de recaudación.

Los ingresos del GAMLP han sido afectados sobre todo por la fuerte reducción de las transferencias del nivel nacional del Estado, como resultado de la caída de los precios internacionales de materias primas. Acá se destaca el gas natural, cuya reducción de precio afectó al Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) que es participable a los municipios. Ante esta situación, durante el 2015 el GAMLP tuvo que recurrir a implementar políticas de recaudación de los impuestos bajo su competencia, mediante programas de regularización impositiva, que le permitió amortiguar la caída de los ingresos y mantener un incremento en relación al 2014.

Para el 2016 la tendencia a la baja de las transferencias nacionales continuó con mayor énfasis, llevando a revertir la composición de los ingresos, cobrando mayor importancia los ingresos propios (los ingresos por transferencias representaban el 60% para el 2014, bajando al 49% para el 2016)19. Sin embargo, debido a que las políticas recaudatorias son temporales, se produjo también una reducción de los ingresos propios y, por ende, de los ingresos totales. Ante este panorama de contracción económica, los gastos tuvieron que ajustarse, sobre todo el gasto de inversión en infraestructura, protegiendo el gasto social que es definido por ley como parte de las competencias municipales20.

18

A nivel subnacional se utiliza el indicador Stock de deuda/Ingresos totales para evaluar la sostenibilidad de la deuda. 19

Entre el 2014 y el 2016, el GAMLP dejó de percibir un monto total de 287,2 millones de Bs por concepto de IDH. 20

Respecto al IDH se tienen las siguientes obligaciones definidas por ley: 30% para la Renta Dignidad y 10% para Seguridad Ciudadana, 10% de los recursos asignados a Seguridad Ciudadana para Servicios Legales Integrales Municipales para mujeres en situación de violencia y 0,2% de los recursos de coparticipación del IDH para el Fondo de Fomento a la Educación Cívico Patriótico.


9

Para financiar el déficit, se recurrió al endeudamiento externo y de igual forma se hizo uso de saldos de caja y bancos acumulados de gestiones anteriores. Los indicadores de deuda muestran un margen importante para acceder a nuevo financiamiento durante los siguientes años, de ahí que se viene apostando a nuevas emisiones de bonos y el acceso a créditos directos, sobre todo para financiar las inversiones de infraestructura21.

Cuadro Nº3: Datos Fiscales Agregados del GAMLP (Porcentaje del PIB Nacional)

Concepto 2014 2015 2016

INGRESOS TOTALES 0.69% 0.74% 0.63%

Ingresos Propios 0.27% 0.34% 0.32%

Donaciones 0.00% 0.01% 0.00%

Transferencias 0.41% 0.39% 0.31%

GASTOS TOTALES 0.78% 0.80% 0.67%

Gastos sin Intereses 0.77% 0.79% 0.66%

Intereses 0.01% 0.01% 0.00%

DÉFICIT ACUMULADO (Incluyendo donaciones) -0.09% -0.06% -0.04%

Déficit primario -0.08% -0.05% -0.04%

Financiamiento neto -0.07% -0.05% -0.06%

Externo 0.03% 0.03% 0.01%

Local -0.10% -0.08% -0.07%

DEUDA PÚBLICA

Indicador de Sostenibilidad (Valor Presente/Ingreso Cte. Recurrente t-1)

105.50% 102.07% 80.61%

Indicador de Liquidez (Servicio/Ingreso Cte. Recurrente t-1) 6.53% 7.59% 6.61% Fuente: Secretaría Municipal de Finanzas. GAMLP.

2.2.2. Asignación de recursos

La asignación de recursos se realiza por programas y por unidades administrativas. Ambas clasificaciones están relacionadas a una sectorialización del GAMLP, reflejando al mismo tiempo las prioridades de gestión. Conforme a las competencias municipales, se observa una importante participación del sector de desarrollo humano, que comprende los sectores de educación, salud, desarrollo social y deportes, incorporando fundamentalmente gastos de infraestructura y equipamiento, aunque también se llega a contratar parcialmente personal para la prestación de servicios. El gasto se fue incrementando anualmente hasta alcanzar al 20% del total del presupuesto para el 201622. Sigue en orden de importancia el sector de infraestructura, considerando las obras urbanas, así como obras en determinados sectores: educación, salud, transporte, etc. Debido a la reducción de ingresos, este sector ha sido el más afectado, por lo que su participación bajó del 14% en 2014 al 11% en 2016. El sector transporte incrementa su participación del 7% en 2014 al 11% en 2016, debido a la implementación del Servicio de Transporte Municipal (SETRAM)23.

21

De conformidad a las Normas Básicas del Sistema de Crédito Público, los límites para endeudamiento son: i) Indicador de Sostenibilidad, 200% del valor presente de la deuda pública en relación a los ingresos corrientes recurrentes de la gestión anterior y; ii) Indicador de Solvencia, 20% del servicio de la deuda pública en relación a los ingresos corrientes recurrentes de la gestión anterior. 22

En el año 2015 no se incorporaron los gastos de los hospitales, motivo por el cual el presupuesto de desarrollo humano tuvo una reducción significativa. 23

Para el 2014 y 2016 se incluye la compra de unidades de transporte (Buses Pumakatari).


10

Otro sector importante para el GAMLP es el de gestión integral de riesgos, debido a la naturaleza de la ciudad de La Paz, con innumerables cuencas y ríos, así como con cerros y montañas, lo que implica un gasto recurrente para la prevención y atención de riesgos naturales. Este gasto bajó del 9% en 2014 al 4% en 2016, sobre todo porque se han concluido inversiones importantes que van mitigando los riesgos. Luego se encuentran otros sectores con menores participaciones, a saber: promoción económica, gestión ambiental, cultura y seguridad ciudadana. Completa la información la administración y el servicio de la deuda pública, que no responden propiamente a una clasificación sectorial, pero que tienen una participación importante en las asignaciones, para el 2016 del 41% y 5%, respectivamente.

Cuadro Nº4: Asignaciones Presupuestarias por Sectores (Porcentaje del Gasto Total)

Sector 2014 2015 2016

Gestión integral de riesgos 8.8% 8.8% 3.8%

Seguridad ciudadana 1.5% 2.1% 1.3%

Desarrollo humano 13.8% 3.6% 20.3%

Cultura 1.8% 2.4% 1.7%

Promoción económica 3.4% 2.4% 2.5%

Infraestructura 14.4% 19.3% 10.8%

Gestión ambiental 0.0% 0.0% 2.3%

Transporte 6.6% 0.1% 11.3%

Administración 45.3% 54.6% 40.6%

Deuda pública 4.4% 6.7% 5.5%

Total 100.0% 100.0% 100.0% Fuente: Secretaría Municipal de Finanzas. GAMLP.

En relación a la clasificación económica del gasto, el peso relativo del gasto corriente crece del 61,5% en 2014 al 66,9% en 2016. Esta situación se expresa como resultado de las competencias de gasto establecidas por ley (nacional) y que están relacionadas al gasto social, así como del gasto de la administración del GAMLP. Es importante destacar que la participación del gasto en sueldos y salarios no es la más alta, aunque ha ido creciendo como producto de las políticas nacionales para incrementar el salario mínimo nacional24 y los incrementos salariales anuales, que son aplicables a todas las entidades públicas y también en el sector privado25. Por su parte, el gasto de capital disminuyó del 38,5% en 2014 al 33,1% en 2016, como consecuencia de la reducción en los ingresos, afectando a la formación bruta de capital fijo.

Cuadro Nº5: Asignaciones Presupuestarias por Categorías de la Clasificación Económica (Porcentaje del gasto total)

Concepto 2014 2015 2016

GASTO CORRIENTE 61.5% 67.4% 66.9%

Sueldos y salarios 25.0% 28.3% 29.7%

Bienes y servicios 31.8% 34.0% 34.2%

Intereses 1.2% 1.2% 1.1%

Transferencias 3.4% 2.5% 1.6%

Otros 0.2% 1.3% 0.3%

GASTOS DE CAPITAL 38.5% 32.6% 33.1% Fuente: Secretaría Municipal de Finanzas. GAMLP.

24

El salario mínimo nacional al momento de la asunción del Gobierno del Presidente Evo Morales (2006) alcanzaba a Bs440. El mismo fue incrementándose progresivamente hasta alcanzar la cifra de Bs1.805 en 2016. 25

De acuerdo a información del MEFP, el salario en la administración pública creció en la pasada década en 227%.


11

2.3. Marcos jurídico y reglamentario para la GFP

El marco jurídico y reglamentario para la GFP en el GAMLP está basado en la Constitución Política del Estado (CPE) aprobada por Referéndum Constituyente de 2009. Establece que “Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país”26. Bolivia se organiza territorialmente en departamentos, provincias, municipios y territorios indígena originario campesinos27, cada uno con capacidad autonómica, que implica la elección directa de sus autoridades, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos de gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción, competencias y atribuciones.

En el nivel municipal, la CPE establece que el gobierno autónomo está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal y un órgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o Alcalde municipal.

A partir de lo establecido en la CPE, es importante diferenciar el marco jurídico en al menos cuatro ámbitos: i) Municipal; ii) Administración y Control Gubernamentales; iii) Tributario y; iv) Transparencia y Control Social.

Gráfico Nº1: Marco Normativo Nacional de la GFP

Fuente: Elaboración propia.

En el ámbito municipal, la Ley Nº031 Marco de Autonomías y Descentralización de 19 de julio de 2010, regula el régimen de autonomías de todos los niveles del Estado, estableciendo las bases de la organización territorial, los espacios de planificación territorial y el régimen competencial. También está vigente la Ley N° 482 de Gobiernos Autónomos Municipales de 9 de enero de 2014, que tiene el objeto de regular la estructura organizativa y funcionamiento de los Gobiernos Autónomos Municipales, normando su constitución (Concejo y Ejecutivo Municipal),

26

Artículo Nº 1 de la Constitución Política del Estado. 27

La CPE también posibilita la conformación de regiones, que forman parte de la organización territorial, pero en términos y condiciones especiales que sean determinadas por ley.

Ley Nº 031 Marco de

Autonomías y Descentralización

Constitución Política del Estado

Ley Nº 482 de Gobiernos

Autónomos Municipales

Ley Nº 1178 de Administración y

Control Gubernamentales

Ley Nº 2042 de Administración Presupuestaria

Ley Nº 004 de Lucha Contra la Corrupción,

Enriquecimiento Ilícito e Investigación

de Fortunas

Ley Nº 341 de Participación y Control Social

Ley Nº 843 de Reforma Tributaria

Transparencia y Control Social

Planificación, Administración y

Control Gubernamental

Municipal Tributario

Ley Nº 2492 Código Tributario Boliviano

Ley Nº 154 de Clasificación y Definición

de Impuestos de Gobiernos Autónomos

Ley Nº 777 del Sistema de

Planificación Integral del Estado


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la gestión de los valores financieros y la deuda municipal, así como la participación y control social dentro del ámbito municipal. En el ámbito de planificación, administración y control gubernamentales, se cuenta con la Ley N° 777 del Sistema de Planificación Integra del Estado (SPIE) de 21 de enero de 2016, que orienta el proceso de planificación del desarrollo integral del Estado. La Ley N° 1178 de Administración y Control Gubernamental (SAFCO) de 20 de julio de 1990, regula los sistemas de administración y control de los recursos del Estado y su relación con los sistemas nacionales de Planificación e Inversión Pública, para lo cual establece ocho sistemas de administración y control que deben ser aplicados por todas las entidades del Sector Público. Cada sistema se encuentra reglamentado por una Norma Básica aprobada por el órgano rector respectivo, conforme a; siguiente detalle:

Cuadro Nº6: Sistemas de Administración y Control y Normas Básicas Aprobadas28

Sistemas de Administración y Control Normas Básicas Aprobadas

Para programar y organizar las actividades

Programación de Operaciones: Traduce los objetivos y planes estratégicos de cada entidad en resultados concretos a alcanzar en el corto y mediano plazo

Normas Básicas del Sistema de Programación de Operaciones, aprobadas por Resolución Suprema No. 225557 del 1 de diciembre de 2005.

Organización Administrativa: Regula el proceso de estructuración organizacional de las entidades públicas

Normas Básicas del Sistema de Organización Administrativa, aprobadas por Resolución Suprema No. 217055 de 20 de mayo de 1997.

Presupuesto: Prevé, en función de las prioridades de la política gubernamental, los montos y fuentes de los recursos financieros para cada gestión anual y su asignación a los requerimientos monetarios del POA y el SOA

Normas Básicas de Presupuesto, aprobadas por Resolución Suprema No. 225558 del 1 de diciembre de 2005.

Para ejecutar las actividades programadas

Administración de Personal: Determina los puestos de trabajo efectivamente necesarios, los requisitos y mecanismos para proveerlos, implanta regímenes de evaluación y retribución del trabajo, desarrollará capacidades y aptitudes de los servidores y establece procedimientos para el retiro de los mismos

Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal, aprobadas por Decreto Supremo No. 26115 de 16 de marzo de 2001.

Administración de Bienes y Servicios: Establece la forma de contratación, manejo y disposición de bienes y servicios

Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, aprobadas por Decreto Supremo No. 181 de 28 de junio de 2009.

Tesorería y Crédito Público: Maneja los ingresos, el financiamiento o crédito público y programará los compromisos, obligaciones y pagos para ejecutar el presupuesto de gastos

Normas Básicas de Tesorería, aprobadas por Resolución Suprema No. 218056 de 30 de julio de 1997.

Contabilidad Integrada: Incorpora las transacciones presupuestarias, financieras y patrimoniales en un sistema común, oportuno y confiable, por destino y fuente de los datos expresados en términos monetarios

Normas Básicas del Sistema de Contabilidad Integrada, aprobadas por Resolución Suprema No. 222957 de 4 de marzo de 2005 y Resolución Suprema No. 227121 de 31 de enero de 2007.

Para controlar la gestión del Sector Público

Control Gubernamental, integrado por el Control Interno y el Control Externo Posterior: Busca mejorar la eficiencia en la captación y uso de los recursos públicos y en las operaciones del Estado; la confiabilidad de la información que se genere sobre los mismos; los procedimientos para que toda autoridad y ejecutivo rinda cuenta oportuna de los resultados de su gestión; y la capacidad administrativa para impedir o identificar y comprobar el manejo inadecuado de los recursos del Estado

Reglamento para el Ejercicio de las Atribuciones de la Contraloría General de la República, aprobado por Decreto Supremo No. 23215 de 22 de junio de 1992. Reglamento por la Responsabilidad por la Función Pública, aprobado por Decreto Supremo No. 23318-A de 3 de noviembre de 1992.


28

Adicionalmente, las Normas Básicas del Sistema Nacional de Inversión Pública, aprobadas por Resolución Suprema No. 216768 del 18 de junio de 1996, regulan la relación de las entidades públicas con los recursos para inversiones.


13

Esta normativa establece la obligatoriedad de que cada entidad del sector público elabore, en el marco de las normas básicas dictadas por los órganos rectores, sus propios reglamentos específicos de administración y control interno. En el caso del GAMLP, actualmente cuenta con sus reglamentos específicos para cada uno de los sistemas, con excepción del de Administración de Bienes y Servicios, ya que este reglamento se encuentra en proceso de adecuación29 a las nuevas disposiciones de la Ley N° 482 de Gobiernos Autónomos Municipales, que establece una separación administrativa de Órganos, para el Concejo y Ejecutivo Municipales, así como para las entidades descentralizadas. En este mismo ámbito, se encuentra la Ley N° 2042 de Administración Presupuestaria de 21 de diciembre de 1999, que establece las normas generales a las que debe regirse el proceso de administración presupuestaria para cada ejercicio fiscal, para todas las entidades públicas. En el ámbito tributario, la Ley N° 843 de 20 de mayo de 1986, transforma la estructura de la Administración Tributaria, estableciendo criterios impositivos técnicos y modernizando sus instrumentos operacionales. Esta reforma fiscal redujo los más de cien impuestos existentes a sólo seis impuestos permanentes. Asimismo, la Ley N° 2492 de 2 de agosto de 2003, aprueba el Código Tributario que establece los principios, instituciones, procedimientos y las normas fundamentales que regulan el régimen jurídico del sistema tributario boliviano, aplicables a todos los tributos30 de carácter nacional, departamental y municipal. Esta norma clasifica los tributos en: impuestos (nacionales y municipales), tasas, contribuciones especiales y patentes (exclusivas del nivel municipal). Complementariamente, se cuenta con la Ley N° 154 de Clasificación y Definición de Impuestos y Regulación para la Creación y/o Modificación de Impuestos de Dominio de los Gobiernos Autónomos de 14 de julio de 2011, misma que tiene por objeto clasificar y definir los impuestos de dominio tributario nacional, departamental y municipal, en aplicación del Artículo 323, parágrafo III de la Constitución Política del Estado. En el ámbito de transparencia y control social, se cuenta con la Ley N° 004 de Lucha contra la Corrupción, Enriquecimiento Ilícito e Investigación de Fortunas “Marcelo Quiroga Santa Cruz” de 31 de marzo de 2010, que establece los mecanismos y procedimientos destinados a prevenir, procesar y sancionar actos de corrupción cometidos por servidores públicos en el ejercicio de sus funciones en todas las instituciones del Estado31. Finalmente, la Ley N° 341 de Participación y Control Social de 5 de febrero de 201332, establece el marco general de la participación y control social en los diferentes niveles del Estado, definiendo los fines, principios, atribuciones, derechos, obligaciones y formas para su ejercicio.

2.4. Mecanismos institucionales para la GFP El Gobierno Autónomo Municipal está conformado por el Concejo Municipal, como Órgano Legislativo, Deliberativo y Fiscalizador y por el Órgano Ejecutivo.

29

Mientras concluye el proceso de adecuación, para cada gestión se aprueba una Resolución Ejecutiva que establece los procesos y procedimientos para la adquisición de bienes y servicios. 30

Según el Art. Nº 9 del Código Tributario “son tributos las obligaciones en dinero que el Estado, en ejercicio de su poder de imperio, impone con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines”. 31

Ley Municipal Autonómica N°0165 de 16 de febrero de 2016 (de Acceso y Difusión de la Información Pública Municipal). 32

Estas leyes se complementan con las leyes aprobadas en el nivel municipal para estos temas. Entre ellas se destaca la Ley Municipal Autonómica N° 025 (de Participación y Control Social) de 8 de octubre de 2012.


14

La Misión del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, se presenta de la siguiente manera: “Somos una entidad pública municipal autónoma progresista y generadora de valor público, cuya misión es mejorar la calidad de vida de los habitantes del Municipio de La Paz, generando y ejecutando políticas de desarrollo integral en corresponsabilidad con su comunidad, administrando su territorio y prestando servicios con transparencia, equidad, calidad y calidez; con servidores públicos municipales motivados, comprometidos y con solvencia técnica”. La Visión del GAMLP, se traduce en: “El Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, es una entidad vanguardista, moderna y competitiva, referente a nivel Nacional e Internacional en la prestación de servicios públicos, que mejoran la calidad de vida y promueve el desarrollo integral de sus habitantes y su entorno; reconociendo, respetando y gestionando su diversidad e interculturalidad; con talento humano solidario, motivado, comprometido y competente, que forma parte de una institucionalidad fortalecida, con práctica democrática y participativa, y que ejerce plenamente su autonomía”. Los valores institucionales, son: i) Compromiso, ii) Responsabilidad, iii) Respeto, iv) Paciencia, v) Amabilidad, vi) Transparencia, vii) Honestidad, viii) Confianza, ix) Solidaridad, y x) Equidad. Para efectos de la evaluación PEFA, la estructura del GAMLP está compuesta por una única entidad presupuestaria central (dividida internamente en Concejo Municipal y Órgano Ejecutivo Municipal) y dos empresas públicas municipales (EMAVIAS y EMAVERDE)33. Para cumplir con los objetivos institucionales, el Concejo Municipal está conformado por cuatro (4) Comisiones: i) Desarrollo Económico Financiero, ii) Desarrollo Humano y Culturas; iii) Gestión Institucional Administrativa, y iv) Planificación y Gestión Territorial. Sus principales atribuciones establecidas en la Ley N° 482 de Gobiernos Autónomos Municipales y que están relacionadas con la gestión de las finanzas públicas municipal son las siguientes:

Aprobar el Programa Operativo Anual, Presupuesto Municipal y los reformulados, presentados por la máxima autoridad ejecutiva (Alcaldesa o Alcalde Municipal).

Aprobar el Plan de Desarrollo Municipal (ahora denominado Plan Territorial de Desarrollo Integral - PTDI) a propuesta del Órgano Ejecutivo Municipal.

Fiscalizar a la Alcaldesa o Alcalde, Secretarias o Secretarios y otras autoridades del Órgano Ejecutivo Municipal, sus instituciones y Empresas Públicas.

Aprobar, modificar o suprimir mediante Ley Municipal, las Tasas y Patentes a la actividad económica y contribuciones especiales de carácter municipal.

Aprobar, modificar o suprimir mediante Ley Municipal, los impuestos de dominio exclusivo del Gobierno Autónomo Municipal.

Aprobar mediante Ley Municipal, la emisión y/o compra de títulos valores, cumpliendo la normativa vigente.

Aprobar la constitución de empréstitos, que comprometan las rentas del Gobierno Autónomo Municipal, de conformidad a la normativa vigente.

Fiscalizar la implementación de los Planes Municipales, en concordancia con el Sistema de Planificación Integral del Estado - SPIE y la aplicación de sus instrumentos.

33

El GAMLP tiene también participación accionaria en la empresa SAMAPA-Residual. Sin embargo, la empresa está en liquidación hace ya varios años y se debe determinar el grado de participación accionaria entre el GAMLP, municipios vecinos y el gobierno nacional. Mientras tanto no se asigna presupuesto.


15

La estructura organizativa del Órgano Ejecutivo Municipal se presenta en el siguiente organigrama resumido (el organigrama vigente detallado se presenta en el Anexo 5).

Gráfico Nº2: Organigrama Resumido del GAMLP

Fuente: Elaboración propia en base a Organigrama Oficial del GAMLP de la Gestión 2016.

El Órgano Ejecutivo Municipal está compuesto por 313 Unidades Organizacionales34, tal como se muestra en el siguiente cuadro:

Cuadro Nº7: Resumen de la Estructura Organizacional del Órgano Ejecutivo Municipal – Gestión 2016

Descripción Unidades

Despacho del Alcalde Municipal 1

Secretaría Ejecutiva Municipal 1

Secretarías Municipales 13

Subalcaldías Tipo A 5

Subalcaldías Tipo B 4

Direcciones Generales 2

Direcciones 63

Agencias 2

Unidades 170

Unidades Administrativas Financieras (UAF) 26

Programas 11

Unidades Desconcentradas 15

TOTAL: 313 Fuente: Dirección de Gobierno Electrónico y Modernización de la Gestión – GAMLP.

34

Esta cifra no incluye las empresas públicas municipales.


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La estructura financiera del GAMLP central se presenta el siguiente cuadro:

Cuadro Nº8: Estructura Financiera del Gobierno Municipal Central: Gasto real (en Bs)

2016 Gobierno Municipal de La Paz Central

Entidad Presupuestaria Entidades

extrapresupuestarias Fondos de Seguridad

Social Total Agregado

Ingresos 800.493.506,86 - - 800.493.506,86

Gastos 1.855.554.592,08 - - 1.855.554.592,08

Transferencias netas 757.961.375,80 - - 757.961.375,80

Pasivos 1.143.639.447,96 - - 1.143.639.447,96

Activos financieros (*) 93.489.022,44 - - 93.489.022,44

Activos no financieros (*) 10.338.576.796,79 - - 10.338.576.796,79

Fuente: SIGMA Municipal (Presupuesto y Estados Financieros) Notas: Los Ingresos se refieren a ingresos propios de acuerdo al monto devengado Los Gastos se refieren al Total de Gasto incluido Deuda Las Transferencias netas son las recibidas del nivel central, menos las que otorga el GAMLP Los Pasivos y Activos son cuentas del Balance Los recursos propios y las transferencias no serán igual al total de ingresos, ya que no se están tomando en cuenta las donaciones (*) Se registra las inversiones financieras (Activos Financieros) y Activo Fijo (Activo no Financiero) de acuerdo al Balance 2016, pero no representa el total del Activo, ya que no se está tomando en cuenta Activo corriente y las Cuentas por Cobrar

En términos presupuestarios la estructura organizacional del GAMLP tiene la siguiente composición para el último ejercicio fiscal finalizado (gestión 2016):

Cuadro Nº7: Estructura Financiera y Porcentajes de Participación en el GAMLP – Gestión 2016 (En Bs.)

Dirección Administrativa Presupuesto

Inicial (1) Ejecución

Presupuestaria (2) % de

Participación (1) % de

Participación (2)

1 Concejo Municipal 35,684,882.00 33,588,726.08 1.95 1.81

2 Coordinación y Administración del Ejecutivo Municipal 128,557,133.00 119,929,567.16 7.01 6.46

3 Servicios y Gastos Institucionales 17,150,848.00 15,094,063.49 0.94 0.81

4 Secretaría Municipal de Educación y Cultura Ciudadana 101,301,535.00 84,636,761.46 5.53 4.56

5 Secretaría Municipal de Desarrollo Social 39,981,914.00 41,530,895.75 2.18 2.24

6 Secretaría Municipal de Salud Integral y Deporte 198,325,657.00 202,396,394.81 10.82 10.91

7 Secretaría Municipal de Infraestructura Pública 189,052,893.00 188,836,284.55 10.31 10.18

8 Secretaría Municipal de Control y Calidad de Obra 12,526,887.00 11,547,550.42 0.68 0.62

9 Secretaría Municipal de Planificación para el Desarrollo 37,254,943.00 36,061,150.76 2.03 1.94

10 Secretaría Municipal de Finanzas 11,411,074.00 10,469,503.20 0.62 0.56

11 Crédito Público 104,054,651.00 101,274,552.46 5.68 5.46

12 Tesoro Municipal 314,159,867.00 340,609,919.59 17.14 18.36

13 Secretaría Municipal de Desarrollo Económico 21,094,198.00 20,790,706.52 1.15 1.12

14 Secretaría Municipal de Culturas 30,599,181.00 31,180,888.27 1.67 1.68

15 Secretaría Municipal de Gestión de Riesgos 76,070,840.00 71,139,618.76 4.15 3.83

16 Secretaría Municipal de Seguridad Ciudadana 26,787,320.00 24,838,844.07 1.46 1.34

17 Secretaría Municipal de Movilidad 17,608,348.00 14,426,330.90 0.96 0.78

18 Secretaría Municipal de Gestión Ambiental 44,918,359.00 41,955,158.17 2.45 2.26

19 Unidades Desconcentradas de Servicios Municipales 231,564,403.00 300,853,744.85 12.63 16.21

20 Subalcaldías 194,905,829.00 164,393,930.81 10.63 8.86

Total General: 1,833,010,762.00 1,855,554,592.08 100.00 100.00 Fuente: Elaboración propia con datos del SIGMA, 2017.

Para la elaboración del cuadro anterior se han realizado las siguientes agrupaciones: i) el Despacho del Alcalde con las Secretaría Ejecutiva Municipal, en lo que se ha denominado Coordinación y Administración del Ejecutivo Municipal, ii) los programas o centros sectoriales


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con sus respectivas secretarías municipales sectoriales, iii) las nueve Subalcaldías35 y iv) las quince unidades desconcentradas que prestan diferentes servicios municipales36. Además, los datos del presupuesto inicial y la ejecución presupuestaria fueron extraídos del SIGMA Municipal para la gestión 2016. Con referencia a los porcentajes de participación presupuestaria de todas las unidades organizacionales, destacan el Tesoro Municipal, las Unidades Desconcentradas, la Secretaría Municipal de Salud Integral y Deporte, y la Secretaría Municipal de Infraestructura Pública, como las unidades organizacionales con una participación porcentual por encima del 10% respecto a la ejecución presupuestaria total para la gestión 2016. En términos de cobertura territorial, el GAMLP atiende los 23 Distritos del municipio (21 urbanos y 2 rurales), agrupados en nueve Macro distritos, a través de nueve Subalcaldías: I. Cotahuma, II. Maximiliano Paredes, III. Periférica, IV. San Antonio, V. Sur, VI. Mallasa, VII. Centro, VIII. Hampaturi y IX. Zongo. El 95% de los 3.020 km2 de la superficie del municipio corresponde al área rural y el resto del territorio al área urbana.37 En el marco del Manual de Organización y Funciones (MOF) para el Órgano Ejecutivo Municipal de la Gestión 2016, la unidad organizacional responsable de la GFP es la Secretaría Municipal de Finanzas (SMF), la cual tiene entre sus funciones la gestión de los sistemas financieros, deuda pública y recaudación tributaria, para una adecuada administración de los recursos financieros del GAMLP, a través de la definición e implementación de políticas financieras y tributarias, así como la generación de normativa específica, ambas dirigidas a la sostenibilidad y disciplina fiscal, asegurando transparencia, eficacia y eficiencia, en la gestión financiera municipal. La SMF se ha organizado en dos Direcciones para el cumplimiento de estas atribuciones:

La Dirección de Gestión Financiera (DGF), responsable de administrar los Sistemas Financieros de Presupuesto, Tesorería y Contabilidad, a través de la emisión de normativa específica para la correcta asignación de recursos públicos municipales y la generación de la información financiera que muestre los resultados de la gestión presupuestaria, económica y situación patrimonial del GAMLP, para la toma oportuna de decisiones. A su interior se encuentran tres Unidades: Presupuesto, Tesorería y Contabilidad; y

La Dirección de Financiamiento y Análisis Financiero (DFAF), responsable de administrar el Sistema de Crédito Público a través de la planificación y administración de la deuda pública municipal, evaluando alternativas de financiamiento para los proyectos estratégicos de inversión del GAMLP, velando por mantener los niveles de sostenibilidad de la deuda pública municipal, así como por el uso eficiente y oportuno de los recursos de financiamiento. Además de realizar estudios y análisis de carácter económico, financiero y fiscal. A su interior se encuentran dos Unidades: Crédito Público y Análisis Económico y Financiero.

35

Las Subalcaldías ejercen las funciones ejecutivas delegadas por el Alcalde Municipal en su jurisdicción territorial y cumplen las siguientes funciones principales: detectar y evaluar las necesidades de la comunidad con las autoridades e instituciones de los Distritos; asegurar la eficiente y eficaz prestación de los servicios públicos municipales; coordinar y participar en la formulación del POA y Presupuesto de su jurisdicción territorial, en consulta con las Organizaciones Territoriales de Base y en el marco del proceso de planificación participativa municipal; administrar los recursos asignados a su jurisdicción territorial y rendir cuentas a través del sistema de administración central municipal. Todas las Subalcaldías son unidades presupuestarias. 36

Ver cuadro con el detalle de la agrupación realizada en Anexos 37

Datos obtenidos de la Ordenanza Municipal N°192/2012.


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En el Despacho del Alcalde Municipal se encuentra la Unidad de Auditoría Interna (UAI), que se relaciona con todas las unidades organizacionales del GAMLP, ejerciendo el control gubernamental interno posterior, en el marco del Artículo 15 de la Ley N°1178. Es también el nexo institucional con la Contraloría General del Estado (CGE) y otras instituciones relacionadas. Además de implementar directa o indirectamente las auditorías administrativas y financieras, la UAI también es responsable de realizar auditorías técnicas, informáticas y medioambientales. La Secretaría Ejecutiva Municipal (SEM) está constituida por cuatro Direcciones que directa o indirectamente contribuyen y/o apoyan en la GFP. Sus principales funciones son las siguientes:

Dirección de Gobierno Electrónico y Modernización de la Gestión (DGEM), responsable de implementar políticas integrales para el desarrollo, administración, mantenimiento y explotación de plataformas, infraestructura y herramientas tecnológicas dentro del GAMLP, orientadas a garantizar la modernización de los servicios municipales y la simplificación de los trámites en el marco de la mejora continua, promoviendo la desburocratización, reducción de la discrecionalidad funcionaria, para brindar servicios con calidad y eficacia, sustentados en principios de transparencia e inclusión, consolidando el modelo de gestión organizativa del GAMLP, además de coordinar la formulación y el seguimiento a la ejecución del Plan Estratégico Institucional (PEI);

Dirección de Gestión de Recursos Humanos (DGRH), responsable de formular, administrar y ejecutar políticas, planes y programas en materia de gestión de recursos humanos, promoviendo la carrera administrativa municipal, mediante la implantación y aplicación del Sistema de Administración de Personal, su Reglamento Específico, el Reglamento de la Carrera Administrativa Municipal y el Reglamento Interno de Personal, a fin de contar con recursos humanos idóneos, probos y con un desempeño profesional eficiente en servicio a la colectividad, revalorizando los saberes tradicionales y el conocimiento académico en igualdad de condiciones, con el fin de reestructurar el conocimiento de la Gestión Pública;

Dirección de Administración General (DAG), responsable de la implantación del Sistema de Administración de Bienes y Servicios y su Reglamento Específico en el GAMLP en los Subsistemas de Manejo y Disposición de Bienes; para el adecuado manejo, disposición y baja de bienes, registrando la propiedad municipal de bienes muebles, además de administrar los gastos institucionales; y

Dirección de Licitaciones y Contrataciones (DLC), responsable de diseñar las herramientas técnicas e instrumentos normativos para implantar el Subsistema de Contratación de Bienes, Obras, Servicios Generales y de Consultoría, para su aplicación por todos los participantes en los procesos de contratación del GAMLP, así como brindar asistencia técnica, administrativa, legal y ejecutar los procesos de contrataciones asignados de acuerdo a la normativa vigente.

Por último, en el Despacho del Alcalde Municipal, Secretarías, Subalcaldías y Unidades Desconcentradas, existen 26 Unidades Administrativas Financieras (UAF) como unidades de enlace, responsables de procesar y ejecutar la gestión administrativa y financiera de su área organizacional, referida a los Sistemas de Programación de Operaciones, de Presupuesto, Administración de Bienes y Servicios, Tesorería y Contabilidad Integrada, en aplicación de la normativa específica vigente del GAMLP. Por tanto, la GFP liderada por la Secretaría Municipal de Finanzas es también coadyuvada por estas 26 Unidades Administrativas Financieras que por su número se encuentran prácticamente en la mayoría de las Áreas Organizacionales, aspecto que asegura una gestión pública efectiva, eficiente y principalmente transparente desde el punto de vista de la estructura organizacional (Ver Anexo Nº5) y los mecanismos institucionales previstos al interior del GAMLP.


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3. EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DE LA GFP


Este indicador evalúa si los recursos que transfiere el gobierno nacional al GAMLP se ejecutan de acuerdo a lo programado para el año fiscal, tanto en montos, como en la oportunidad de los desembolsos. La dimensión HLG-1.1 mide el resultado para las transferencias globales recibidas del gobierno nacional. La dimensión HLG-1.2 la relación entre la programación y la ejecución de las transferencias condicionadas. La dimensión HLG-1.3 establece la oportunidad con la que se desembolsan las transferencias. El indicador se analiza en relación a los últimos tres años fiscales finalizados, 2014, 2015 y 2016.

HLG-1.1 Resultado de las transferencias recibidas del gobierno nacional Las transferencias globales que realiza el gobierno nacional a los gobiernos autónomos municipales, entre ellos el GAMLP, comprenden dos conceptos:

i) El Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), originado en la renta de hidrocarburos y establecido mediante la Ley de Hidrocarburos Nº3058. Su forma de distribución es entre departamentos productores y no productores de hidrocarburos. De los recursos asignados a cada departamento, el 20% les corresponde a los municipios de la jurisdicción y se distribuyen entre ellos según población.

ii) La Coparticipación Tributaria (CT), originada en los impuestos internos y las recaudaciones aduaneras, fue establecida inicialmente en la Ley de Participación Popular Nº1551, ratificada en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización Nº31. El 20% de estos recursos de CT se distribuye entre los municipios del país por población.

Cada año el MEFP estima los montos totales a recaudar por concepto de IDH y de CT para su incorporación en el Presupuesto General del Estado. Dicha estimación incluye el detalle de los montos de transferencia destinados a cada uno de los municipios, en función a la participación antes mencionada. La estimación de transferencias del gobierno nacional al GAMLP en el PGE y las efectivamente recibidas (ejecución) en las gestiones 2014, 2015 y 2016 (aprobadas, ejecutadas38 y porcentaje de ejecución anual) se presentan a continuación:

Cuadro Nº8: Transferencias del Gobierno Nacional (Bs) al GAMLP

Año Transferencias Programadas

Transferencias Recibidas*

(%) de Ejecución

2014 1.147.225.262 931.868.215 81,2%

2015 1.235.986.465 891.619.635 72,1%

2016 794.540.391 726.727.897 91,5%

Fuente: Dirección de Gestión Financiera, GAMLP

Estos datos permiten apreciar que, en dos de los últimos tres años del periodo analizado, las transferencias efectivamente recibidas han sido menores al 85% de la estimación original. La causa principal para las desviaciones de las transferencias recibidas desde el gobierno nacional respecto a lo presupuestado se sitúa en la reducción del precio internacional del petróleo, que afecta los ingresos nacionales por la venta del gas natural. Adicionalmente, se ha observado que los supuestos iniciales utilizados por el gobierno nacional para realizar sus previsiones de ingresos por este concepto, no han sido siempre acertados.

38

La ejecución presupuestaria de ingresos se denomina percibido.


20

HLG-1.2 Ejecución de las transferencias en forma de rentas destinadas El GAMLP debe destinar una parte de las transferencias totales recibidas del gobierno nacional (IDH y CT) para cubrir determinadas obligaciones, establecidas en normativas nacionales, conforme al siguiente detalle:

Cuadro Nº9: Fuente y Destino de las Transferencias al GAMLP (2014 – 2016)

Fuente Concepto Normativa Fórmula de cálculo

IDH

Transferencias Renta Dignidad Ley 3791 y el D.S 29400 30%

Seguridad Ciudadana Ley 264 10% coparticipación y nivelación del IDH, previa deducción 30% Renta Dignidad

Violencia Contra la Mujer D.S 2145 10% del IDH de Seguridad Ciudadana

Fomento a la Educación Cívico Patriótico

D.S 859 0,20%

CT

Seguro Universal Materno Infantil

Ley 2426 10% de la Coparticipación Tributaria

Seguro de Salud para el Adulto Mayor

Ley 3323 Coparticipación Tributaria, IDH y Recursos Propios. No cuenta con porcentaje definido y se calcula en función a los beneficiarios.

Prestaciones de Servicios de Salud Integral.

Ley 475 15,50% de la Coparticipación Tributaria

Desarrollo al Deporte Ley 2770 3% de la Coparticipación Tributaria

Sistema Asociativo Municipal Ley 540 0,04% deducido después de descontar (%) de Ley de la Coparticipación Tributaria

Organismo de Participación y Control Social

Ley Municipal, Decretos Municipales 5 y 19

0,25% de la Coparticipación Tributaria

Fuente: Dirección de Gestión Financiera. GAMLP

En el siguiente cuadro, se puede apreciar la diferencia entre la estimación presupuestaria original y las transferencias reales en el periodo observado para este tipo de recursos. En dos de los tres años del periodo 2014 – 2016, las transferencias por este concepto presentan porcentajes inferiores al 10%, parámetro de comparación de esta dimensión39. La variación porcentual más significativa respecto de la estimación presupuestaria se presenta en 2014. Esto se debe a la falta de estimaciones precisas por parte del gobierno nacional para definir asignaciones iniciales a los gobiernos autónomos municipales. Las variaciones en las transferencias obligan al GAMLP a encarar con cierta frecuencia procesos formales para realizar modificaciones presupuestarias. En 2015 y 2016, la diferencia entre el presupuesto aprobado y la ejecución fue menor, debido a que el MEFP revisó sus estimaciones del precio del barril del petróleo, proponiendo inicialmente montos más reales.

Cuadro Nº10: Desviación en las Transferencias Destinadas (en Bs)

Año Aprobadas Ejecutadas Desviación Desviación (%)

2014 122,116,576 164,263,653 42,147,077 134.5%

2015 172,420,124 171,211,839 -1,208,285 99.3%

2016 146,655,178 138,951,229 -7,703,949 94.7% Fuente: Dirección de Gestión Financiera. GAMLP

La diferencia entre la programación y ejecución de este tipo de transferencias se cubren generalmente reasignando los recursos de proyectos que no alcanzaron niveles esperados de ejecución.

39

Cálculo realizado de acuerdo con la misma metodología que la utilizada para el ID-2.


21

HLG-1.3. Oportunidad de las transferencias del gobierno nacional El volumen de las transferencias y su oportunidad están sujetas al comportamiento de las recaudaciones y de las variables que las originan (precio internacional del barril del petróleo, volumen de venta de gas natural y el comportamiento de la economía en general). No existe un calendario anual para las transferencias del gobierno nacional, por lo que estos recursos no se distribuyen de manera uniforme y/o previsible a lo largo del año. La oportunidad de las transferencias está relacionada con la temporalidad de la liquidación (cuando se reciben los recursos). En el caso de la coparticipación tributaria, la liquidación es diaria y automática según formulas previstas en la reglamentación de la Ley. En el caso del IDH la liquidación es mensual y sujeta a conciliaciones que realiza el sector hidrocarburos con el MEFP, lo que origina demoras en su liquidación. A esto se suma, que las estimaciones sistemáticamente bajas por concepto de ingresos del IDH aprobadas para los gobiernos subnacionales se ajustan en el último trimestre para reflejar los ingresos reales por concepto de IDH. Por ello, una parte importante de las transferencias del IDH al GAMLP (y al resto de beneficiarios de estos ingresos) tienden a concentrarse en el último trimestre del año, limitando la posibilidad de la ejecución. No se ha podido identificar a nivel del MEFP una política orientada a evitar la volatilidad de las transferencias provenientes de la renta petrolera. Por otro lado, tampoco se ha podido evidenciar por parte del GAMLP, una política de cobertura del riesgo asociado a la disminución o volatilidad de las transferencias, ni se conocen propuestas para un mecanismo que limite estos efectos. La ausencia de programación financiera (ver ID-21), que señalaría los momentos en que se requiere mayor liquidez, podría explicar en parte esta falta de sentido de urgencia por proponer soluciones efectivas a esta situación.

Calificación del Indicador ID-HLG-1. Indicador Sub Nacional PEFA Indicador Calificación Explicación

HLG-1 Indicador Sub Nacional PEFA - Transferencias de un nivel superior de gobierno

D+ Método de calificación M1

HLG1.1 Resultado de las transferencias recibidas del gobierno nacional

D Las transferencias recibidas en dos de los últimos tres años no superan el 85% de la estimación presupuestaria original.

HLG1.2 Resultado de las transferencias condicionadas

C Las transferencias condicionadas están en el margen del 10% para dos de los últimos tres años analizados

HLG1.3. Oportunidad de las transferencias del gobierno nacional

D

Las transferencias recibidas no se distribuyen de manera uniforme a lo largo del año y se ha observado más bien, una importante concentración de desembolsos en el último trimestre del año para el periodo de análisis.

3.1. Confiabilidad del Presupuesto

ID-1. RESULTADOS DEL GASTO AGREGADO

El indicador evalúa en qué medida el gasto presupuestario ejecutado se ajusta al monto inicialmente programado y aprobado, y cómo se define y se reporta en la documentación del


22

presupuesto del GAMLP y en otros informes fiscales. El indicador se evalúa en relación a los tres últimos periodos fiscales finalizados (2014, 2015 y 2016). Para evaluar este indicador se utiliza la información oficial de la SMF del GAMLP, en particular, los reportes específicos solicitados al Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa Municipal (SIGMA)40. Si bien la metodología PEFA requiere que esta información provenga de los informes de liquidación presupuestaria o de los estados financieros presentados al final del año, dado que estos informes se elaboran con información proveniente del SIGMA Municipal, se ha utilizado la fuente original de información. Esto también por la estabilidad y confiabilidad que representa esta información para la gestión de las finanzas públicas a nivel nacional y subnacional. El SIGMA es el instrumento oficial y fuente de información de todo el sector público boliviano, donde se registra el presupuesto aprobado y su ejecución, además de ser el instrumento donde se generan los Estados Financieros anuales. De esta forma, toda la información de la gestión de las finanzas públicas del GAMLP tiene como base el SIGMA Municipal41. Dimensión 1.1 Gasto agregado El gasto agregado comprende los gastos presupuestados y aquellos incurridos como resultado de hechos excepcionales, tales como la gestión de riesgos y desastres naturales. Los gastos en concepto de tales eventos se pueden afrontar con las partidas de contingencias o a través del gasto de cada Secretaría o Programa sectorial. Los gastos con financiamiento externo, a través de préstamos o donaciones, también están incluidos en el presupuesto, junto con las partidas de los intereses, crédito público, tesoro municipal, y servicios o gastos institucionales. Según la metodología de cálculo PEFA, para medir las desviaciones del gasto se compara el presupuesto originalmente aprobado con el monto efectivamente ejecutado (devengado) en las tres últimas gestiones fiscales finalizadas. El Cuadro Nº13 resume los resultados para el indicador ID-1 donde se consolida los resultados del gasto agregado presupuestado (original), la ejecución presupuestaria (devengado) y la desviación total. Los detalles de la información utilizada para los cálculos se presentan en Anexos.

Cuadro Nº11: Resultados del Gasto Agregado Inicialmente Aprobado y Ejecutado (en Bs)

Gestión Presupuesto

Inicial Ejecución Presupuestaria Variación general (%)

2014 1.920.726.117 2.033.536.435 105.9%

2015 2.106.460.103 2.019.685.158 95.9%

2016 1.833.010.762 1.855.554.592 101.2%

Fuente: Elaboración propia en base a la metodología PEFA y datos del SIGMA Municipal.

En las gestiones 2015 y 2016 el gasto agregado ejecutado se situó dentro del rango de más o menos 5% en relación al presupuesto aprobado. En cambio, en la gestión 2014, el rango de variación estuvo por encima del 5% del presupuesto aprobado. Por tanto, la calificación del indicador sería la siguiente:

40

Fue desarrollado en diferentes versiones por el proyecto ILACO II por instrucción del Ministerio de Hacienda y fue instaurado formalmente mediante Decreto Supremo N° 25875, de 18 de agosto de 2000. Desde entonces ha sido implantado en el resto de las entidades del sector público por mandato del Art. 2, inciso b) del mismo Decreto. 41

El SIGMA Municipal es un sistema integrado de gestión y registro automático de operaciones de los sistemas establecidos en la Ley N°1178 de Administración y Control Gubernamental (SAFCO), aprobada el 20 de julio de 1990.


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Calificación del Indicador ID-1. Resultados del Gasto Agregado

Indicador / Dimensión Calificación Explicación

ID-1. Acceso Público a la Información Fiscal

A Una Dimensión

1.1. Gasto Agregado A El total de gasto agregado ejecutado del GAMLP se encuentra entre el 95% y el 105% de lo presupuestado en dos de los últimos tres años analizados.

ID-2. RESULTADOS EN LA COMPOSICIÓN DEL GASTO El presente indicador evalúa en qué medida las reasignaciones entre las principales categorías presupuestarias durante la ejecución del presupuesto han contribuido a la varianza en la composición del gasto. El indicador se evalúa en relación a los tres últimos períodos fiscales finalizados: 2014, 2015 y 2016. Se utiliza la información obtenida del SIGMA Municipal, información oficial que registra todas las transacciones del presupuesto, y donde se generan de forma automática los estados financieros. Dimensión 2.1. Resultados en la composición del gasto por la clasificación funcional Esta dimensión mide la variación entre el presupuesto original aprobado y la composición efectiva del gasto al cierre del ejercicio, por clasificación organizacional (administrativa), programática o por finalidad y funciones, durante los últimos tres ejercicios, sin incluir las partidas para contingencias ni los intereses de la deuda. Para evaluar esta dimensión se utilizó la información presupuestaria por la clasificación administrativa, considerando que la misma está organizada según las funciones realizadas por el GAMLP y también se relaciona con los programas presupuestarios, los mismos que están vinculados a las funciones. Las principales desagregaciones del gasto se clasifican en las siguientes áreas administrativas: concejo municipal, órgano ejecutivo, gastos institucionales (actividades centrales), educación y cultura, desarrollo social, salud, infraestructura, desarrollo económico, cultura, gestión de riesgos, seguridad, movilidad, gestión ambiental, servicios municipales desconcentrados y Subalcaldías. El Cuadro Nº15 resume los resultados para la dimensión 2.1. Los detalles de la información utilizada para los cálculos se presentan en Anexos.

Cuadro Nº12: Variación Según Composición del Gasto por Clasificación Administrativa

Año Variación de la composición

2014 9.5%

2015 28.8%

2016 9.8%


La varianza en la composición del gasto por clasificación administrativa fue inferior al 10% en los años 2014 y 2016. En tanto que dicha varianza subió a cerca del 29% en el año 2015. Las variaciones se presentan en todas las categorías de gasto, pero con mayor medida en las correspondientes a unidades organizacionales que ejecutan proyectos de inversión, tal el caso


24

de infraestructura pública y gestión integral de riesgos; así como en aquellas que tienen que ver con la prestación de servicios sociales establecidas por ley, como ser desarrollo humano (Renta Dignidad y Prestaciones de Seguro de Salud Integral) y seguridad ciudadana (aporte al nivel nacional). Dimensión 2.2. Resultados en la composición del gasto por la clasificación económica Esta dimensión mide la variación entre el presupuesto original aprobado y la composición efectiva del gasto al cierre del ejercicio, por la clasificación económica. Las principales desagregaciones del gasto según la clasificación económica son: sueldos y salarios, bienes y servicios, gastos de capital fijo, intereses, subvenciones, donaciones, beneficios sociales y otros gastos (pago de impuestos, regalías, tasas, etc.). Los resultados para la dimensión 2.2 se presentan en el Cuadro Nº16. Los detalles de la información utilizada para los cálculos se presentan en Anexos.

Cuadro Nº13: Variación Según Composición del Gasto por Clasificación Económica


2014 16.4%

2015 20.7%

2016 12.8%


La varianza en la composición del gasto por clasificación económica fue superior al mínimo recomendado en las mejores prácticas internacionales (15%) para los años 2014 y 2015. Solamente en el año 2016 la varianza se ajusta los requerimientos de desempeño. Las variaciones se presentan en todas las categorías de gasto, pero con mayor medida en los correspondientes a beneficios sociales, intereses y activos fijos. Los montos de los beneficios sociales no son significativos, por lo que se debe destacar la varianza en aquellos gastos correspondientes a los proyectos de formación bruta de capital fijo y su gasto financiero (intereses) por el financiamiento obtenido para su realización. Dimensión 2.3. Gasto con cargo a reservas para contingencias Esta dimensión mide el monto promedio del gasto efectivamente imputado a las partidas para contingencias en los últimos tres ejercicios. Conforme al Clasificador por Objeto de Gasto, se utiliza la partida presupuestaria 95100 Contingencias Judiciales, para presupuestar gastos que se originan en obligaciones legales y debidamente ejecutoriadas. La normativa nacional no establece ningún porcentaje del gasto que deba asignarse a esta partida, debiendo cada entidad asignar los montos en función a su comportamiento histórico y sus procesos legales en curso. En el caso del GAMLP las contingencias se producen principalmente por demandas laborales (beneficios sociales), previamente sustanciadas ante la autoridad judicial competente. Los valores presupuestados y ejecutados por contingencias para cada año fiscal se encuentran en Anexos. La proporción promedio del monto ejecutado en gastos de contingencia, en relación al presupuesto total aprobado es de 0,4%, lo que representa un porcentaje inferior al 3% que se reporta en las buenas prácticas internacionales. Esta situación demuestra que no existe un gasto


25

de contingencias significativo y que la mayoría de este se encuentra presupuestado en sus conceptos de gastos respectivos.

Calificación del Indicador ID-2. Resultados en la Composición del Gasto


ID-2. Resultados en la composición del gasto

D+ Método de Calificación M1

2.1. Resultados en la composición del gasto por la clasificación funcional

B La varianza en la composición del gasto por clasificación administrativa fue inferior al 10% en dos de los tres últimos ejercicios (2014 y 2016).

2.2. Resultados en la composición del gasto por la clasificación económica

D El desempeño es inferior al requerido para obtener la calificación C. Solamente el año 2016 la varianza es menor al 15%.

2.3. Gasto con cargo a reservas para contingencias

A El gasto efectivo imputado a la partida para contingencias fue, en promedio, inferior al 3% del presupuesto original.

ID-3. RESULTADOS DE LOS INGRESOS AGREGADOS El indicador evalúa la desviación en los ingresos entre el presupuesto original aprobado y el monto efectivamente ejecutado, así como la composición de dicha variación por tipo de ingresos, considerando información de los últimos tres ejercicios fiscales finalizados, años 2014, 2015 y 2016. Dimensión 3.1. Ingresos efectivos agregados Para efectos de la evaluación se utiliza la planilla de cálculo de la metodología PEFA, que incluye el presupuesto de recursos considerando la clasificación en tres grandes grupos: impuestos, donaciones y otros ingresos propios del GAMLP. No se consideran las transferencias del nivel nacional ni la obtención de préstamos, al no representar un esfuerzo propio de recaudación. La información es obtenida del SIGMA Municipal, que contiene el registro oficial del presupuesto en todos sus momentos contables. El cálculo de la desviación de ingresos por años, se presenta en el siguiente cuadro. El detalle del mismo se presenta en Anexos.

Cuadro Nº14: Matriz de Resultados de la Composición de Ingresos (Expresado en Bs)

Año Presupuesto

Inicial Ejecución Presupuestaria Desviación de Ingresos

2014 567.489.743,0 617.240.248,1 108.8%

2015 623.549.506,0 775.754.595,4 124.4%

2016 979.207.701,0 778.320.959,7 79.5%


Las desviaciones para dos de los tres años (2015 y 2016) son mayores a lo que establecen las buenas prácticas internacionales42, por consiguiente, no se cumple con el desempeño mínimo exigido por la metodología PEFA.

42

Para llegar al mínimo requerido, la variación en por lo menos dos de los tres años debe situarse entre 92% y 116%.


26

Dimensión 3.2. Resultados en la composición de los ingresos Conforme a la metodología PEFA, las desagregaciones de los principales tipos de ingresos son:

Recuadro Nº2: Principales Tipos de Ingresos del GAMLP

I. Ingresos por impuestos 1. Impuesto a la Propiedad de Bienes Inmuebles 2. Impuesto a la Propiedad de Vehículos Automotores 3. Impuesto Municipal a la Transferencia de Inmuebles 4. Impuesto Municipal a la Transferencia de Vehículos Automotores

II. Donaciones 1. Donaciones internas (corrientes y de capital) 2. Donaciones del exterior de gobiernos extranjeros y organizaciones 3. internacionales (corrientes y de capital)

III. Otros Ingresos 1. Ingresos de propiedad (recursos propios de capital) 2. Ingresos por ventas de bienes y servicios de la administración pública 3. Regalías 4. Tasas, derechos y otros ingresos

IV. Intereses y otras rentas de la propiedad

El cálculo de la variación de la composición por años, se presenta en el siguiente cuadro. El detalle del mismo se presenta en Anexos.

Cuadro Nº15: Variación de la Composición de Ingresos


2014 17.3%

2015 16.2%

2016 10.1% Fuente: SIGMA Municipal. GAMLP

Las diferencias entre los diferentes conceptos de ingresos son elevadas. Para el año 2014 las mayores diferencias se presentan en los impuestos debido al programa de regularización impositiva y en las donaciones, por mayores contribuciones de organismos internacionales. En el año 2015 se vuelve a repetir las mayores variaciones por recaudaciones mayores en los impuestos y donaciones, por la continuidad del programa de regularización impositiva. En el año 2016 continúan las mayores contribuciones de organismos internacionales, pero disminuyen las recaudaciones por impuestos, al haber concluido el programa de regularización impositiva.

Las variaciones para dos de los tres años evaluados (2014 y 2015) son superiores a lo que exige la buena práctica internacional43.

Calificación del Indicador ID-3. Resultados de los Ingresos Agregados


ID-3. Resultados de los ingresos agregados

D Método de Calificación M2

3.1. Ingresos efectivos agregados D El desempeño de los años 2015 y 2016 es inferior al requerido para obtener la calificación C (la desviación debe estar al menos entre 92% y 116%).

3.2. Resultados en la composición de los ingresos

D La varianza es superior al máximo permitido (15%) en dos de los tres años de evaluación (2014 y 2015).

43

Para llegar al mínimo requerido, la varianza en la composición de los ingresos no debe ser mayor al 15% en dos de los últimos tres años evaluados.


27

3.2. Transparencia de las finanzas públicas

ID-4. CLASIFICACIÓN DEL PRESUPUESTO

El indicador evalúa las diferentes clasificaciones presupuestarias utilizadas por el GAMLP en los procesos de formulación, ejecución y registro contable del presupuesto, en relación a los estándares internacionales, para el último ejercicio fiscal finalizado (2016). Dimensión 4.1. Clasificación del presupuesto De conformidad a las Normas Básicas del Sistema de Presupuesto44, Reglamento de la Ley N° 1178 de Administración y Control Gubernamental, los Clasificadores Presupuestarios son de uso obligatorio en todas las entidades del sector público, incluyendo los niveles subnacionales, y son aprobados y actualizados anualmente, mediante norma expresa, por el Órgano Rector del Sistema de Presupuesto, a saber, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP). Para el proceso presupuestario de la gestión fiscal 2016, los Clasificadores Presupuestarios organizan los ingresos y gastos públicos conforme el siguiente detalle45:

Cuadro Nº16: Clasificadores Presupuestarios 2016

Tipo Clasificador Características

1. General 1.1 Clasificador

Institucional

Clasificación administrativa de entidades presupuestables en los tres niveles: nacional, departamental y municipal.

2. Ingresos 2.1 Clasificador de

Recursos por Rubros

Clasificación a 5 niveles, desagregando los rubros: ingresos de operación; venta de bienes y servicios de las administraciones públicas; ingresos por impuestos; regalías; tasas, derechos y otros ingresos; intereses y otras rentas de la propiedad; contribuciones a la seguridad social; donaciones (corrientes y de capital); transferencias (corrientes y de capital); recursos propios de capital; venta de acciones y participaciones de capital; recuperación de préstamos; venta de títulos y valores; disminución y cobro de activos financieros: obtención de préstamos (internos y externos) y de fondos en fideicomisos; emisión de títulos de deuda; incremento de otros pasivos y aportes de capital.

3. Gastos

3.1 Clasificador por Objeto del Gasto

Clasificación a 5 niveles, desagregando los gastos: servicios personales; servicios no personales; materiales y suministros; activos reales; activos financieros; servicio de la deuda pública y disminución de otros pasivos; transferencias; impuestos, regalías y tasas; otros gastos.

3.2 Clasificador de Gastos por Finalidad y Función

Clasificación a 3 niveles desagregando: servicios públicos generales; defensa; orden público y seguridad; asuntos económicos; protección del medio ambiente; vivienda y servicios comunitarios; salud; actividades recreativas, cultura y religión; educación; igualdad de género, equidad y protección social.

3.3 Clasificador de Fuentes de Financiamiento

Clasificación a 2 niveles desagregando: Tesoro General de la Nación (TGN); TGN otros ingresos; recursos específicos (propios de entidades subnacionales, autónomas y descentralizadas); crédito (externo e interno); donación (externa e interna).

3.4 Clasificador de Organismos Financiadores

Clasificación a 3 niveles desagregando: organismos financiadores internos (gobierno; organismos de recursos específicos); organismos financiadores externos (multilaterales; bilaterales; gobiernos extranjeros; otros organismos financiadores externos).

3.5 Clasificador de Sectores Económicos

Clasificación a 3 niveles desagregando: agropecuario; minero; industria; hidrocarburos; energía; transportes; comunicaciones; salud; educación, saneamiento básico; urbanismo y vivienda; recursos hídricos; comercio y finanzas; administración general; orden público y seguridad ciudadana; defensa nacional; deuda pública; multisectorial; medio ambiente; turismo; cultura; justicia; deportes.

3.6 Clasificador Geográfico

Clasificación a 3 niveles desagregando: departamento, provincia y municipio.

Fuente: Clasificadores presupuestarios 2016. MEFP.

44

Aprobadas con Resolución Suprema N°225558 del 1 de diciembre de 2005. 45

Resolución Ministerial N°544 del MEFP del 20 de julio de 2015.


28

Para el Clasificador por Finalidad y Función se adopta el Clasificador de las Funciones de la Administración Pública (CFAP)46, considerando tres niveles: finalidad, función y sub-función. Respecto a la Clasificación Económica, si bien la misma no figura en la lista de los clasificadores presupuestarios, esta es obtenida de forma automática en el Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa (SIGMA Municipal)47, mediante un flujo financiero que refleja la vinculación de su estructura con los Clasificadores de Recursos por Rubros (ingresos corrientes, de capital y fuentes de financiamiento) y por Objeto del Gasto (gastos corrientes, de capital y aplicaciones financieras). Estos clasificadores son compatibles con el Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas (MEFP-FMI), publicado en el 1986 por el Fondo Monetario Internacional (FMI)48. Por otra parte, el MEFP emite anualmente las Directrices de Formulación Presupuestaria, donde se establecen los lineamientos para la formulación y gestión de los presupuestos de las entidades del sector público. Para la gestión 2016 se emitieron las Directrices de Formulación Presupuestaria y de Planificación, de forma conjunta entre los Ministerios de Economía y Finanzas Públicas, y de Planificación del Desarrollo49. En dichas Directrices se estableció que la formulación del presupuesto de gastos se realizaría mediante la metodología del Presupuesto por Programas. Los programas presupuestarios contienen proyectos y actividades; Direcciones Administrativas y Unidades Ejecutoras. El gasto dentro de los programas se clasifica en: partidas de gasto, fuentes de financiamiento, organismos financiadores, finalidad y función, entidades de transferencia y sector económico. Los programas presupuestarios deben estar vinculados al Sistema de Planificación Integral del Estado (SPIE) mediante los diferentes planes de largo, mediano y corto plazo, que definen la matriz escalable de planificación que contiene: pilares, metas, resultados y acciones (programas y proyectos de inversión pública). Para el caso de los gobiernos municipales, se establece una estructura programática de aplicación obligatoria, la misma que contiene programas para: el Ejecutivo Municipal, el Concejo Municipal, la Administración Central, los programas específicos por Secretarías Municipales y las partidas no asignables a programas (activos financieros, transferencias y deuda pública). Adicionalmente, los programas presupuestarios están vinculados a: las clasificaciones por Finalidad Función, y por Sectores Económicos; y a los pilares y metas del Plan de Desarrollo Económico y Social (PDES). De acuerdo al Clasificador Institucional vigente para gestión 2016, el GAMLP está identificado con el código de entidad presupuestaria 1201. La división interna responde a su estructura organizacional y sus programas presupuestarios. Así, el GAMLP se rige por la normativa nacional que emite el Órgano Rector del Sistema de Presupuesto, utilizando los clasificadores descritos.

46

La Clasificación CFAP describe los objetivos generales del gobierno, así como los medios por los cuales se alcanzan estos objetivos. Fue desarrollada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y publicada por la División de Estadística de las Naciones Unidas. 47

Sistema de información vigente para el GAMLP hasta la gestión 2016. Para la gestión 2017 el SIGMA está siendo reemplazado por el Sistema de Gestión Pública (SIGEP). 48

El FMI ya publicó en MEFP-FMI 2014, sin embargo, Bolivia se encuentra en transición para pasar del MEFP-FMI 1986 al MEFP-FMI 2001. 49

Resolución Bi-Ministerial N°06 del 20 de julio de 2015.


29

La ejecución presupuestaria y su contabilización se realizan conforme al presupuesto aprobado50. Por consiguiente, mantienen los clasificadores presupuestarios y su vinculación con el Plan Único de Cuentas Contable (estructurado en activo, pasivo, patrimonio, recursos, gastos, cuentas de cierre y de orden), cuyas equivalencias se encuentran incorporadas en el SIGMA Municipal para su aplicación automática, mediante matrices de conversión de la ejecución presupuestaria de rubros de recursos y partidas de gasto, en asientos contables de partida doble.

Calificación Indicador ID-4. Clasificación del Presupuesto


ID-4. Clasificación del presupuesto A Una Dimensión

4.1. Clasificación del presupuesto A

La formulación, ejecución y presentación de informes del presupuesto se organiza con base a las clasificaciones: institucional (administrativa), económica, funcional y por programas. Estas son compatibles con clasificaciones internacionales.

ID-5. DOCUMENTACIÓN DEL PRESUPUESTO

Este indicador evalúa la integridad de la información proporcionada en la documentación del proyecto de presupuesto anual que se presenta al Poder Legislativo, medida según una lista específica de elementos básicos y adicionales. La evaluación se realiza en relación al último proyecto de presupuesto presentado ante el Concejo Municipal (2017). Dimensión 5.1 Documentación del Presupuesto El GAMLP presenta anualmente al Concejo Municipal el Programa Operativo Anual (POA) y Presupuesto junto con los siguientes documentos: i) Tomo I. Programa de Operaciones Anual 2016, ii) Tomo II. Reportes Red de Objetivos y Programación de Operaciones, iii) Tomo III. Presupuesto 2016, iv) Tomo IV. Indicadores de Desempeño Institucional, v) Tomo V. Plan de Inversiones IDH, vi) Tomo VI. Plan Anual de Desarrollo Municipal. Entre estos documentos deberían encontrarse los elementos básicos y adicionales identificados en la metodología. Para ser considerado en la calificación del indicador, cada elemento debe cumplir con la totalidad de la especificación propuesta.

Los elementos básicos, así como los adicionales identificados por la metodología como parte de las buenas prácticas internacionales se presentan en el cuadro siguiente:

50

Debido a la migración de sistemas del SIGMA al SIGEP, en la actualidad no es posible obtener la información del presupuesto ejecutado por Finalidad y Función. De igual forma, existen problemas en el SIGMA que hacen que la información del presupuesto modificado no sea ajustada en los reportes, por lo que la información por Finalidad y Función y por Sectores Económicos, no es coherente. Sin embargo, este es un problema solamente de reportes, considerando que toda la información está registrada en el sistema. La información del clasificador por finalidad y función se incorpora y vincula a cada programa presupuestario al momento de la formulación del presupuesto. Por ello, esta información (por finalidad y función) fue verificada con los reportes del presupuesto aprobado para confirmar su consistencia.


30

Cuadro Nº17: Información Incluida en el Proyecto de Presupuesto 2017

Elementos Incluye (Si/No)

Evidencia

Elementos básicos:

1. Previsión del déficit o superávit fiscal, o resultado operativo acumulado SI Flujo Financiero del Presupuesto

presentado como parte del Tomo III

2. Liquidación presupuestaria del ejercicio anterior, presentada con el mismo formato que el proyecto de presupuesto presentado

SI Tomo I del Presupuesto incluye el

Informe con la liquidación presupuestaria del ejercicio anterior

3. Presupuesto del ejercicio corriente, presentado con el mismo formato que el proyecto de presupuesto. Este puede ser el presupuesto revisado o presupuestario estimado para el final del periodo

NO

4. Datos presupuestarios agregados correspondientes a los ingresos y a los gastos conforme a los principales rubros de las clasificaciones utilizadas, incluidos los datos del ejercicio corriente y del ejercicio anterior, además de un desglose detallado de las estimaciones de ingresos y gastos

SI Datos presentados en el Tomo III del

POA y Presupuesto

Elementos Adicionales:

5. Financiamiento del déficit, con una descripción de su composición prevista

SI Flujo Financiero del Presupuesto

presentado como parte del Tomo III

6. Supuestos macroeconómicos, con, por lo menos, estimaciones del crecimiento del PIB, de la inflación, de las tasas de interés y del tipo de cambio

SI Presentación del POA y Presupuesto

http://gmlp.lapaz.bo/index

7. Saldo de la deuda pública, incluidos detalles por lo menos para el comienzo del ejercicio corriente, presentados de conformidad con las normas EFP (GFS) u otra norma comparable

SI Presentación del POA y Presupuesto

http://gmlp.lapaz.bo/index

8. Activos financieros, incluidos detalles por lo menos para el comienzo del ejercicio corriente, presentados de conformidad con las normas de EFP u otra norma comparable

NO

9. Información resumida sobre los riesgos fiscales existentes, que incluya los pasivos contingentes, como las garantías sobre deudas, y las obligaciones contingentes incorporadas en instrumentos estructurados de financiamiento, tales como los contratos de las alianzas público-privadas, etc.

NO

10. Explicación de las consecuencias presupuestarias de la introducción de nuevas iniciativas de política pública o proyectos de inversión pública importantes, así como estimaciones del impacto presupuestario de todas las principales modificaciones propuestas a la política de ingresos y principales programas de gasto

NO

11. Documentación sobre las previsiones fiscales a mediano plazo NO

12. Cuantificación de los gastos tributarios NO

Fuente: Elaboración propia en base a la metodología PEFA y datos del GAMLP, 2017.

La información recabada en la Secretaría Municipal de Finanzas y verificada en la Comisión de Desarrollo Económico Financiero del Concejo Municipal establece que se presentan 3 de los 4 elementos considerados básicos por la metodología PEFA, así como 3 de los 8 elementos considerados adicionales.

Calificación del Indicador ID-5. Documentación del Presupuesto


ID-5. Documentación del Presupuesto

C Una Dimensión

5.1 Documentación del Presupuesto

C La documentación sobre el presupuesto cubre 6 elementos, incluyendo al menos 3 elementos básicos.

http://gmlp.lapaz.bo/index.php?option=com_phocadownload&view=category&id=4:gobierno-autonomo&Itemid=649

http://gmlp.lapaz.bo/index.php?option=com_phocadownload&view=category&id=4:gobierno-autonomo&Itemid=649


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ID-6 OPERACIONES DEL GOBIERNO CENTRAL NO INCLUIDAS EN INFORMES FINANCIEROS

Los informes financieros de final de periodo puestos a disposición del GAMLP deberían cubrir todas las actividades presupuestarias y extrapresupuestarias del gobierno municipal para poder tener un cuadro completo de los ingresos y los gastos en cada categoría. El indicador analiza si los gastos e ingresos de las entidades extrapresupuestarias y los gastos e ingresos relacionados con actividades extrapresupuestarias de entidades presupuestarias son insignificantes, o si dichos ingresos y gastos se incluyen en los informes financieros ex post que produce el GAMLP. La evaluación se realiza en relación al último ejercicio fiscal finalizado (2016).

El GAMLP no cuenta con entidades extrapresupuestarias, debido a que todas sus unidades se encuentran comprendidas dentro de su presupuesto51. Tampoco cuenta con fideicomisos.

Dimensión 6.1 Gasto no incluidos en informes financieros Esta dimensión evalúa la magnitud de los gastos en que han incurrido entidades presupuestarias y extrapresupuestarias que no se declaran en los informes financieros del GAMLP.

El presupuesto que presenta el Ejecutivo Municipal al Concejo Municipal (POA y Presupuesto) cubre todas las instancias del GAMLP, incluyendo el nivel Legislativo (Concejo Municipal), nivel Ejecutivo (Despacho del Alcalde), nivel Operativo (Unidades Organizacionales) y nivel Desconcentrado (Administración Tributaria Municipal). Por la información recibida, el Presupuesto del GAMLP registra todos los gastos de la institución. La normativa nacional52 y subnacional vigente hace que todos los ingresos se registren en el presupuesto53.

Los dos principales controles son los siguientes: i) todas las actividades del GAMLP deben registrarse a través del SIGMA Municipal, y ii) cualquier recurso recaudado por las unidades del GAMLP debe ser transferido automáticamente a la Cuenta Única Municipal (CUM) al final del día o para montos menores a Bs2.000 en un plazo de 5 días hábiles54 y; para ser utilizado, necesita ser registrado en el SIGMA Municipal. Asimismo, todos los gastos en proyectos y actividades del GAMLP financiados con cargo a recursos externos se registran en el SIGMA Municipal y se declaran en los respectivos informes financieros anuales.

Dimensión 6.2 Ingresos no incluidos en informes financieros Esta dimensión evalúa la magnitud de los ingresos recibidos por entidades presupuestarias y extrapresupuestarias (incluidos los fondos de la seguridad social) que no se declaran en los informes financieros del gobierno.

La normativa nacional citada más arriba para gastos, se refiere también a los ingresos y dispone que todo ingreso recaudado o percibido (tributarios y no tributarios) por entidades del GAMLP deba ser registrado inmediatamente en el SIGMA Municipal y transferido automáticamente a la Cuenta Única Municipal. Los ingresos provenientes de donantes o acreedores externos para el financiamiento de proyectos también deben ser registrados, siguiendo los procedimientos

51

El equipo evaluador ha revisado el presupuesto y los informes financieros y ha evidenciado que todas las unidades del GAMLP se encuentran registradas efectivamente en el presupuesto. 52

La Ley N° 1178 (SAFCO), su reglamento (NBSP) y la Ley N° 2042 de Administración Presupuestaria. 53

Ver indicador ID-20, Contabilidad de los ingresos. Dimensión 20.2 Transferencia de los ingresos recaudados. 54

De acuerdo con el Reglamento Específico de Tesorería del GAMLP.


32

establecidos en la normativa nacional y subnacional para recursos externos de crédito y/o donación para proyectos de inversión pública55. Entre estos requisitos se exige la apertura de una cuenta bancaria en el Banco Central de Bolivia, en la cual se depositan los recursos externos, en moneda de origen y, para su uso, se transfiere a la CUM del GAMLP en moneda nacional, previo cumplimiento de todos los requisitos definidos.

El registro presupuestario de ingresos para proyectos y programas con financiamiento externo exige el cumplimiento de una serie de requisitos administrativos gestionados por el Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo (VIPFE) que normalmente se completan en el transcurso del ejercicio fiscal, para su incorporación en el presupuesto. Sin embargo, para aquellos proyectos con financiamiento externo que no logran incluirse en el presupuesto, se requiere una modificación presupuestaria aprobada por el Concejo Municipal. Asimismo, de acuerdo al Decreto Supremo (DS) N°29881 de 7 de enero de 2009 y el DS N°2296 de 8 de marzo de 2015, corresponde al VIPFE validar y aprobar el registro de las modificaciones presupuestarias relativas a proyectos de inversión pública en el marco de sus competencias.

Dimensión 6.3 Informes financieros de las entidades extrapresupuestarias El indicador evalúa la medida en que entidades extrapresupuestarias presentan al GAMLP informes financieros ex post. La información deberá incluir detalles de los ingresos y gastos efectivos, activos y pasivos, y garantías y obligaciones a largo plazo.

Conforme se describió anteriormente, el GAMLP no cuenta con entidades extrapresupuestarias por lo que la evaluación de esta dimensión no es aplicable.

Calificación del Indicador ID-6. Operaciones del GAMLP no Incluidas en Informes Financieros


ID-6. Operaciones del gobierno municipal no incluidas en informes financieros

A Método de Calificación M2

6.1 Gastos no incluidos en informes financieros

A La cobertura del presupuesto y de la información sobre ejecución es amplia, no existiendo gastos extrapresupuestarios.

6.2 Ingresos no incluidos en informes financieros

A Todos los ingresos del GAMLP se incluyen en el presupuesto y los informes financieros.

6.3. Informes financieros de las entidades extrapresupuestarias

NA No es aplicable porque no se cuenta con entidades extrapresupuestarias, ni con fideicomisos

ID-7. TRANSFERENCIAS A LOS GOBIERNOS MUNICIPALES

Este indicador y sus dimensiones no fueron utilizados en la presente Evaluación PEFA, debido a que el municipio es el último nivel de gobierno, por consiguiente, no realiza transferencias a niveles sub nacionales.

ID-8 INFORMACIÓN DE DESEMPEÑO PARA LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS

El presente indicador examina la información sobre el desempeño en la prestación de servicios que se incluye en el proyecto de presupuesto del Poder Ejecutivo o en su documentación de

55

El D.S N°29894 de febrero de 2009 dispone que el VIPFE (MPD) sea la institución que registre y haga el seguimiento de todos los recursos externos captados.


33

apoyo y en los informes de ejecución presupuestaria que se presentan al final del ejercicio. Determina, también si se llevan a cabo auditorías o evaluaciones del desempeño. Además, evalúa la medida en que se recopila y registra la información sobre los recursos recibidos por las unidades responsables de la prestación de servicios. La dimensión 8.1 se analiza con relación al ejercicio siguiente (2017). La dimensión 8.2 es evaluada en base a los productos y resultados del último ejercicio fiscal finalizado (2016). Las dimensiones 8.3 y 8.4 se referirán a los tres últimos ejercicios fiscales finalizados.

Los servicios públicos56 que presta el GAMLP son los siguientes: i) Desayuno escolar, ii) Terminal de Buses, iii) Centro Municipal de Faeneo, iv) Establecimientos de salud, v) Cementerio General, vi) Servicios higiénicos municipales, viii) Campos deportivos, ix) Servicio de transporte masivo, x) Valle de la Luna, xi) Casa de la Mascota, xii) Laboratorios municipales, y xiii) Certificados y duplicados del Registro Catastral.

El GAMLP no cuenta con un marco reglamentario propio para la Gestión por Resultados (GpR) que le permita medir el desempeño en la prestación de servicios municipales. Asimismo, tampoco existe un marco de referencia en el nivel nacional, ya que a pesar de la oportunidad que ofrece la Ley 1178, este no ha desarrollado ni reglamentado. Sin embargo, el GAMLP cuenta con instrumentos de planificación desarrollados con el objeto de medir el desempeño de la gestión institucional57, a través de diferentes tipos de indicadores.

Dimensión 8.1 Programación del desempeño para la prestación de servicios Esta dimensión evalúa la medida en que los principales indicadores de desempeño para los productos y resultados previstos, de los programas o servicios que se financian con recursos del presupuesto, se incluyen en el proyecto de presupuesto del Poder Ejecutivo o en la documentación de apoyo, a nivel de las funciones, de los programas o de las entidades.

El GAMLP cuenta con el Plan Integral La Paz 2040 (Plan 2040) como su plan estratégico de largo plazo. A partir del mismo se han elaborado el Plan Estratégico Institucional (PEI) 2014-2018 que se constituye en el instrumento de planificación del mediano plazo. Finalmente, el Programa Operativo Anual (POA) que se elabora anualmente soporta la programación del Presupuesto anual. El Plan 2040 cuenta con indicadores para medir el desempeño de su gestión institucional. El PEI58, aprobado con el Decreto Municipal 20/201459, cuenta también con indicadores de desempeño compatibles con el marco de los Subsistemas de Planificación60 y de Seguimiento y

56

Algunos de estos servicios (5) forman parte de la estructura orgánica de GAMLP en calidad unidades desconcentradas prestadoras de servicios públicos (ej. Hospitales, Zoológico, Terminal de Buses). En otros casos, forman parte de alguna Secretaría Municipal (ej. Desayuno Escolar en la Secretaria Municipal de Educación y Cultura Ciudadana). Finalmente, otros servicios han sido tercerizados (ej. Mingitorios) y el control está a cargo de la Dirección de Empresas y Servicios. 57

Indicadores de Desempeño de la Gestión Institucional, POA Anual (2014 al 2016). SMPD del GAMLP 58

Instrumento estratégico cuya vigencia comprende cinco años. 59

Aprobado en agosto de 2014. 60

Está constituido por el conjunto de planes de largo, mediano y corto plazo de todos los niveles del Estado y se implementa a través de lineamientos, procedimientos, metodologías e instrumentos técnicos de planificación.


34

Evaluación Integral de Planes61, establecidos en la Ley 777 del Sistema de Planificación Integral del Estado62, en línea con los indicadores del Plan 2040. Sin embargo, los planes de mediano y largo plazo del GAMLP no cuentan con indicadores para la medición del desempeño en la prestación de servicios públicos municipales. Por lo tanto, el Presupuesto 2017 tampoco cuenta con este tipo de indicadores a nivel de productos y resultados.

El POA del 2017 contiene información sobre las actividades a desarrollar en el marco de la Planificación del GAMLP y que se traducen financieramente en el Presupuesto anual.

Dimensión 8.2 Resultados de desempeño para la prestación de servicios La dimensión examina la medida en que los resultados del desempeño para los productos y resultados figuran, ya sea en el proyecto de presupuesto del Poder Ejecutivo, o en un informe anual u otro documento público, en un formato y un nivel (programa o unidad administrativa) comparables a los planes establecidos previamente en el presupuesto anual o de mediano plazo.

La documentación de apoyo del presupuesto 2016 del GAMLP no incluye indicadores de resultados y productos para medir el desempeño de la prestación de los servicios públicos municipales. El GAMLP no ha publicado en 2016 informes de presupuesto aprobado y ejecución presupuestaria que se refieran al progreso en la prestación de servicios públicos, a través de indicadores de desempeño. Sólo se cuenta con registros presupuestarios financieros por parte de las unidades operativas.

Sin embargo, dado que el presupuesto se formula y ejecuta por actividades, para cada unidad organizacional, estas deben elaborar su Programación Operativa Anual definiendo metas para las acciones a realizar, efectuando el cálculo financiero necesario para su incorporación en el presupuesto. Por ello, los informes de gestión y publicaciones a través de medios escritos, incluyen información sobre las actividades realizadas y sobre productos de todas las unidades de prestación de servicios en el GAMLP y los montos ejecutados.

Dimensión 8.3 Recursos recibidos por las unidades responsables de la prestación de servicios La presente dimensión examina la medida en que existe información disponible sobre el nivel de recursos efectivamente recibidos por las unidades responsables de la prestación de servicios públicos de al menos dos secretarías importantes (Salud y Educación) y sobre la procedencia de dichos recursos.

El GAMLP publica informes anuales de ejecución presupuestaria. El registro de la información sobre ejecución presupuestaria de los servicios de educación y salud del GAMLP es bastante desagregado y se puede identificar sus fuentes de financiamiento. El cuadro a continuación muestra el porcentaje de ejecución anual para el servicio de educación.

61

Es el conjunto de lineamientos, metodologías, procedimientos e instrumentos técnicos orientados a sistematizar, analizar y evaluar el cumplimiento de las metas, resultados y acciones de los planes de largo, mediano y corto plazo. 62

Es el conjunto organizado y articulado de normas, subsistemas, procesos, metodologías, mecanismos y procedimientos para la planificación integral de largo, mediano y corto plazo del Estado con la participación de todos los niveles gubernativos del Estado.


35

Cuadro Nº18: Recursos Recibidos por Unidades Prestadoras de Servicios – Educación (en Bs)

Años Presupuesto

aprobado Ejecución

presupuestaria (%)

2014 86.357.011 89.947.761 104%

2015 81.394.993 90.202.301 111%

2016 106.569.637 93.157.462 87% Fuente: Secretaria Municipal de Finanzas. GAMLP

Los servicios públicos de educación están compuestos por los siguientes conceptos de actividades y proyectos: alimentación escolar complementaria, fortalecimiento del programa de alimentación complementaria, dotación de materiales, mejoramiento, mantenimiento y refacción de escuelas, equipamiento de centros de educación, construcción de infraestructura educativa, equipamiento de unidades educativas y reposición y adquisición de mobiliario. En el caso de los proyectos, los conceptos anteriores se aplican a cada unidad educativa que reciba una intervención. Por su parte, se observa que la ejecución presupuestaria del total de los servicios de salud tuvo una sobre ejecución en los tres años observados. El presupuesto incluye también los ingresos propios generados por las unidades prestadoras de los servicios de salud.

Cuadro Nº19: Recursos Recibidos por Unidades Prestadoras de Servicios – Salud (en Bs)

Años Presupuesto

aprobado Ejecución

presupuestaria (%)

2014 161.665.554 191.175.294 118%

2015 204.567.596 238.863.881 117%

2016 225.497.650 232.878.091 103% Fuente: Secretaria Municipal de Finanzas. GAMLP

Los servicios públicos de salud están compuestos por los siguientes conceptos de actividades y proyectos: prestaciones de servicio de salud integral, equipamiento médico, mejoramiento de los sistemas sanitarios, ampliación y mejoramiento de los centros de salud, equipamiento médico hospitalario, mantenimiento de la infraestructura en salud, mejora de la red municipal de establecimientos en salud, fortalecimiento del servicio municipal de ambulancias, ampliación del acceso de la población periurbana, construcción y equipamiento de hospitales, construcción y equipamiento de centros de salud, mejoramiento de la calidad y gestión en los establecimientos de salud del municipio. Dimensión 8.4 Evaluación del desempeño para la prestación de servicios. Este indicador requiere se examine de manera sistemática, a través de evaluaciones del desempeño de los servicios, toda o una parte considerable de la prestación de servicios, y estas comprendan las distintas funciones. Se requiere que las evaluaciones sean realizadas por instancias independientes de la unidad prestadora del servicio, no subordinadas a la que presta el servicio. El GAMLP no ha realizado evaluaciones independientes a las unidades de prestación de servicios durante los tres ejercicios fiscales finalizados del periodo analizado (2014 – 2016). Sin embargo, se realizan evaluaciones independientes a los programas importantes (Parque Urbano Central, Barrios y Comunidades de Verdad y Drenaje Pluvial) que permiten establecer el desempeño de los mismos.


36

Solamente en 2015 el GAMLP realizó un monitoreo a los indicadores del PEI utilizando el Cuadro de Mando Integral, aunque este ejercicio presenta dos limitaciones. La primera, que no tiene precedencia en 2014, ni continuidad en 2016. Por lo tanto, la medición sólo expresa el rendimiento del 2015. La segunda y más importante, sólo toma en cuenta el indicador del desempeño de la prestación de servicios públicos de ““Complementación de la construcción y equipamiento de la red municipal en salud”.

Calificación del Indicador ID-8. Información de Desempeño para la Prestación de Servicios Indicador / Dimensión Calificación Explicación

ID-8. Información de desempeño para la prestación de servicios

C+ Método de Calificación M2

8.1 Programación del desempeño para la prestación de servicios

C

No se cuenta con indicadores de desempeño para los productos y resultados previstos de los programas o servicios financiados con recursos del presupuesto 2017. Las actividades a realizar se presentan en el POA y traducen en el Presupuesto 2017.

8.2 Resultados de desempeño para la prestación de servicios

C Los informes de gestión incluyen información sobre las actividades y sobre productos de todas las unidades prestadores de servicios.

8.3 Recursos recibidos por las unidades responsables de la prestación de servicios.

A

Educación y Salud, así como la Secretaría de Planificación, recopilaron y registraron información sobre los recursos financieros recibidos por Escuelas y Hospitales bajo su dependencia.

8.4 Evaluación del desempeño para la prestación de servicios.

D

El GAMLP realiza evaluación del desempeño de sus programas más importantes. Sin embargo, no realiza evaluaciones sobre el desempeño de la prestación de los servicios públicos.

ID-9. ACCESO PÚBLICO A LA INFORMACIÓN FISCAL El indicador valora la integridad de la información fiscal de acceso público, tomando como parámetros los elementos de información que se considera fundamental que sean puestos a disposición del público. La evaluación se realiza con relación al último ejercicio fiscal finalizado (2016). La metodología PEFA entiende que la transparencia fiscal depende fundamentalmente de que la información referente a los presupuestos fiscales, ejecución y desempeño del sector público sea de fácil acceso a la población en general. Así, el acceso público se define como la disponibilidad inmediata, sin restricciones, dentro de un plazo razonable, sin necesidad de registro y en forma gratuita, a menos que exista una normativa o justificación expresa emitida por alguna Unidad Organizacional del GAMLP que limite expresamente el acceso público a esa información en particular. El GAMLP cuenta con una importante producción de información y documentos a través de las diferentes secretarías sectoriales y otras Unidades Organizacionales. La instancia que recopila y consolida esta producción documental es la Dirección de Investigación e Información Municipal (DIIM), dependiente de la Secretaría Municipal de Planificación para el Desarrollo (SMPD). La DIIM publica periódicamente un catálogo referido a las principales producciones del GAMLP, el último cubre el periodo 2009 – 2016. Adicionalmente, cuenta con un Dossier Financiero producido por la SMF, el Anuario Estadístico producido por la SMPD, las Estadísticas de Bolsillo


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2016, el Atlas Sociodemográfico, el Compendio de Estadísticas Ambientales 2000 - 2011, el Sistema de Indicadores Diarios de Gestión y otros documentos sectoriales que consolidan estudios específicos, información y estadísticas, a las cuales es posible acceder en versión física, digital o por referencia bibliográfica. Los documentos y/o información producida, tanto en medio digital como impreso, tienen el rigor técnico necesario y un lenguaje accesible. Los datos contenidos en los diferentes cuadros son de fácil interpretación para profesionales del área, como también para personas que tienen familiaridad con temas de gestión de las finanzas públicas. De momento, la información producida se presenta solamente en español. Dimensión 9.1. Acceso Público a la Información Fiscal El indicador valora el acceso público a la información fiscal, tomando como parámetros de evaluación nueve elementos específicos que se consideran fundamentales que sean puestos a disposición del público, en dos grupos: elementos básicos y elementos adicionales:

Cuadro Nº20: Acceso Público a Información Fiscal – Gestión 2016

N° Información / Reporte Existe Acceso

Público (Sí/No) Medio de Difusión

Elementos básicos:

1.

Documentación del proyecto de presupuesto anual del GAMLP. Se pone a disposición del público el conjunto completo de documentos del proyecto de presupuesto del GAMLP en el plazo de una semana a partir de su presentación ante el Concejo Municipal.

SI Documentación

POA (Presupuesto) www.lapaz.bo

2. Presupuesto aprobado. La ley municipal del presupuesto anual aprobada por el Concejo Municipal es publicada dentro del plazo de dos semanas a partir de su aprobación.

SI Documentación

POA (Presupuesto) www.lapaz.bo

3. Informes de ejecución presupuestaria del ejercicio en curso. Los informes se ponen a disposición del público de forma regular en el plazo de un mes a partir de su emisión.

NO

4. Reporte anual sobre ejecución presupuestaria. El informe se pone a disposición del público en el plazo de seis meses a partir del cierre del ejercicio fiscal correspondiente.

SI Memoria de

Gestión 2016 y Anuario

Estadístico 2016

Medio Magnético (CD) y Publicación en HTML5 por la

página de la Alcaldía

5.

Informe financiero anual auditado, que incorpora o está acompañado del informe de auditoría externa. Los informes se ponen a disposición del público dentro de los 12 meses a partir del cierre del ejercicio fiscal correspondiente.

NO EL GAMLP publica cada año sus

EEFF, aunque estos no incorporan el informe de auditoría externa

Elementos adicionales63

:

6.

Declaración previa al presupuesto. Los rangos o techos generales del proyecto de presupuesto relativos a gastos, ingresos previstos y deuda, se ponen a disposición del público por lo menos cuatro meses antes del inicio del proceso de preparación del presupuesto fiscal correspondiente.

NO

7. Información sobre servicios provistos a la comunidad por el GAMLP de toda fuente de financiamiento.

SI www.lapaz.bo

8.

Resumen del proyecto de presupuesto. Se pone a disposición del público un resumen simple y claro del proyecto de presupuesto del GAMLP aprobado, accesible para personas que no son expertas en presupuestos, dentro de un plazo de dos semanas a partir de la

SI

Conferencias de prensa de la MAE ante diferentes medios de

comunicación, entre el 8 y 11 de septiembre de 2016, incluye la

63

La metodología PEFA aplicada a los gobiernos Subnacionales prevé la sustitución de elementos de esta tabla de requisitos, en casos donde los requisitos 5, 7 y/o 9 no se puedan aplicar. En la presente evaluación se han sustituido los elementos adicionales 7. (Otros informes de Auditoría externa) que la CGN no hace públicos, y 9. (Previsiones Macroeconómicas) que no son responsabilidad del GAMLP y son provistos por el gobierno nacional. Por ese motivo, el indicador 14.1 no se evalúa en esta ocasión.


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N° Información / Reporte Existe Acceso

Público (Sí/No) Medio de Difusión

presentación del proyecto de presupuesto del Ejecutivo Municipal al Concejo Municipal, o dentro un mes a partir de la aprobación del presupuesto, respectivamente.

difusión del resumen del presupuesto.

9. Información sobre tarifas, tasas e impuestos que son parte de los recursos del GAMLP

NO

Fuente: Elaboración propia en base a la metodología PEFA y datos del GAMLP, 2017.

Por tanto, considerando los requisitos mínimos para la calificación del presente indicador la calificación sería la siguiente:

Calificación del Indicador ID-9. Acceso Público a la Información Fiscal


ID-9. Acceso Público a la Información Fiscal

D Una Dimensión

9.1. Acceso público a la información fiscal

D El GAMLP pone a disposición del público cuatro (3) de los elementos básicos y dos (2) de los elementos adicionales requeridos para este indicador.

3.3. Gestión de activos y pasivos

ID-10. INFORME DE RIESGOS FISCALES

El indicador analiza la medida en que se reportan los riesgos fiscales que afectan al GAMLP. Los riesgos fiscales pueden derivarse de situaciones macroeconómicas adversas, la posición financiera de las empresas municipales, los pasivos contingentes de programas y las actividades propias del GAMLP, incluidas las entidades extrapresupuestarias. El análisis se realiza en relación al último ejercicio fiscal finalizado (2016). Dimensión 10.1 Seguimiento a las empresas y corporaciones públicas Esta dimensión evalúa la medida en que la información sobre el desempeño financiero y los riesgos fiscales conexos de las empresas y corporaciones públicas del gobierno municipal se encuentra disponible en los estados financieros anuales auditados. También evalúa la medida en que el GAMLP publica anualmente un informe consolidado sobre el desempeño financiero de las empresas públicas. Actualmente el GAMLP cuenta con dos empresas municipales, EMAVIAS (desde 2006) y EMAVERDE (desde 2003) creadas como entidades sin fines de lucro. Hasta el año 2010 estas empresas todavía percibían transferencias de capital y transferencias corrientes. Desde 2011 operan con sus propios recursos, tienen un código presupuestario propio y se financian a través de contratos que realizan con unidades organizacionales del GAMLP para prestar sus servicios y ofrecer sus productos, los mismos que también se ofrecen a privados. La condición para que estas empresas municipales puedan obtener estos contratos sin competencia con otras empresas públicas y/o privadas, es que los precios que ofrezcan sean iguales o menores a los precios de mercado64. El GAMLP se apoya para ello en la normativa que establece que las

64

DS N°0181 del 28 de junio de 2009 que aprueba las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NBSABS) en su Art. 72 inciso II. c).


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entidades públicas podrán efectuar la contratación directa de bienes y servicios provistos por Empresas Públicas, Empresas Públicas Nacionales Estratégicas o Empresas con participación estatal mayoritaria, siempre y cuando cumplan ciertas condiciones, entre ellas la antes señalada. La Dirección de Empresas y Servicios Públicos (DESP) del GAMLP es la encargada de realizar el seguimiento a las actividades de las empresas municipales y al cumplimiento de los acuerdos de desempeño previstos en los POAs y Presupuestos de las mismas. Los Directorios de estas empresas municipales están controlados por funcionarios municipales de diferentes unidades (Empresas, Planificación, Finanzas, Infraestructura Pública y otros) y la presidencia de las mismas recae en el Director de la DESP. En cumplimiento de la normativa nacional65, las empresas municipales tienen la obligación de presentar sus Estados Financieros hasta el 28 de febrero del año siguiente al de cierre. Estos deben presentarse a través del Alcalde Municipal al MEFP, acompañadas de un informe de Auditoría Interna (entre otros adjuntos), a la Dirección General de Contabilidad Fiscal de la Contraloría General del Estado. Asimismo, las empresas municipales contratan auditoras externas para revisar anualmente sus estados financieros. En el caso de EMAVERDE, los informes de Auditoría Externa a los Estados Financieros (EEFF) de 2014 fueron entregados el 30 de abril de 2015, los de la gestión 2015 se entregaron el 29 de abril de 2016, y los de la gestión 2016 se entregaron el 27 de abril de 2017. En el caso de EMAVIAS, los informes de auditoría externa a los EEFF de 2014 se entregaron el 20 de abril de 2015, los de 2015 el 29 de abril de 2016, y los de 2016 el 28 de abril de 2017. Esto significa que los Estados Financieros Auditados de ambas empresas municipales se entregan en un plazo de hasta cuatro meses luego de finalizado el año fiscal correspondiente. Adicionalmente, las empresas municipales presentan mensualmente al GAMLP informes de ejecución financiera y, a través suyo, al MEFP. Finalmente, el GAMLP, a través de sus representantes (directores) en las empresas, solicita la presentación de informes puntuales sobre el avance físico y financiero de las obras que emprenden, así como sobre el cumplimiento de los plazos administrativos previstos. Sin embargo, a pesar de contar con todas las facilidades e información para hacer un seguimiento más detallado del desempeño consolidado de las empresas municipales, el GAMLP no está produciendo este tipo de informes agregados de manera anual. Dimensión 10.2. Seguimiento a los gobiernos subnacionales La evaluación de la presente dimensión no aplica al GAMLP, puesto que legalmente no existen otros niveles de gobierno por debajo de los gobiernos municipales. Dimensión 10.3. Pasivos contingentes y otros riesgos fiscales Esta dimensión analiza el seguimiento y la preparación de informes sobre los pasivos contingentes explícitos del gobierno municipal, derivados de sus propios programas y proyectos, incluidos los que son atribuibles a las entidades extrapresupuestarias.

65

Artículo 22 de la Ley N°062 del Presupuesto General del Estado (2011) del 28 de noviembre de 2010 y refrendada anualmente por las posteriores leyes de presupuesto (incluyendo la última Ley N°856 de 28 de noviembre de 2016).


40

Los pasivos contingentes a los que se refiere la metodología comprenden las garantías generales para distintos tipos de préstamos (por ejemplo, préstamos hipotecarios, préstamos estudiantiles, préstamos agrícolas y préstamos para pequeñas empresas). También incluyen planes de seguro, como seguros para depósitos bancarios, seguros para los fondos de jubilación privados, y seguros para cosechas agrícolas. De acuerdo a la normativa nacional y sus correspondientes reglamentos a nivel subnacional, el GAMLP no puede otorgar garantías. El GAMLP tampoco tiene, ni participa de planes de seguro como los descritos más arriba. Los pasivos contingentes reconocidos por el GAMLP se refieren principalmente a pensiones, litigios laborales y/o juicios penales. La Unidad de Contabilidad y en coordinación con la Dirección General de Asunto Jurídicos del GAMLP, hace una vez al año el seguimiento e informes internos sobre los posibles pasivos contingentes y eventualmente, decide sobre la inclusión de recursos en el presupuesto anual, en el rubro gastos de contingencia (principalmente para contingencias de los litigios y procesos judiciales en curso). De acuerdo con la metodología PEFA, los pasivos contingentes significativos se definen como aquellos cuyo costo potencial es superior al 0,5% del total del gasto presupuestario del GAMLP, y para los cuales se requerirá una asignación adicional. Las unidades organizacionales del GAMLP no cuantifican otros pasivos contingentes significativos en sus informes financieros.

Calificación del Indicador ID-10. Informe de Riesgos Fiscales


ID-10. Informe de riesgos fiscales B Método de Calificación M2

10.1 Seguimiento a las empresas y corporaciones públicas

B

Los estados financieros anuales auditados de las empresas municipales se presentan dentro de los seis meses a partir del cierre del ejercicio fiscal. El GAMLP presenta estos a la CGE y al MEFP. Los informes se hacen públicos a través del Concejo Municipal. Sin embargo, el GAMLP no elabora informes consolidados sobre el desempeño financiero de las empresas municipales.

10.2 Seguimiento a los gobiernos subnacionales

NA No existen otros niveles de gobierno debajo de los gobiernos municipales en Bolivia.

10.3 Pasivos contingentes y otros riesgos fiscales

B Las entidades y organismos del gobierno nacional cuantifican la mayor parte de los pasivos contingentes significativos en sus informes financieros.

ID-11. GESTIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA El indicador analiza si el GAMLP tiene como práctica el análisis económico, selección técnica y seguimiento de proyectos de inversión pública. Además, valora si se realizan proyecciones de mediano plazo de los costos de capital y recurrentes. La evaluación se realiza con información de todos los grandes proyectos de inversión incluidos en el Presupuesto para el último ejercicio fiscal finalizado (2016). Dimensión 11.1 Análisis económico de los proyectos de inversión La presente dimensión evalúa la medida en que se utilizan métodos sólidos de evaluación inicial basados en análisis económicos para realizar estudios de factibilidad o de prefactibilidad para


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grandes proyectos de inversión, y si se publican los resultados de dichos análisis. Para que el análisis sea objetivo, debe ser examinado por una entidad distinta de aquella que formula el proyecto. Para que sea significativo, el análisis económico en el que se basen las decisiones debe estar suficientemente actualizado El análisis económico de los proyectos de inversión del GAMLP se basa en tres elementos: i) Ley Marco de Autonomías y Descentralización Andrés Ibáñez66 (competencias municipales), ii) Reglamento Específico del Sistema Nacional de Inversión Pública67, (define el ciclo de vida, fases, modalidades y procesos de los proyectos de inversión), y iii) Decreto Supremo N° 29894 (otorga al MPD facultades de órgano rector de los Sistemas de Planificación Integral Estatal y del Sistema Estatal de Inversión y Financiamiento para el Desarrollo, en cuyo marco se aprobó el Reglamento Básico de Preinversión)68. Los proyectos de inversión del 2016 provienen del Plan de Inversiones La Paz 2040 y han sido inscritos en el POA y Presupuesto69. Todos los proyectos de inversión pública son elaborados por las distintas secretarías municipales que se convierten en las promotoras de la inversión. La Secretaría Municipal de Planificación para el Desarrollo, es la única instancia facultada para examinar los resultados del análisis económico de los proyectos presentados por las secretarías. Los proyectos de inversión pública cuentan con estudios de preinversión70 actualizados, incluyendo los grandes proyectos. Se ha verificado que estos estudios realizan la evaluación económica a través del análisis costo beneficio (ACB) o análisis costo eficiencia (ACE), según la tipología social o de infraestructura a desarrollar. Los resultados del análisis económico se registran en el Sistema de Información sobre Inversiones (SISIN) y son el respaldo para su incorporación en el presupuesto. Estos resultados se publican en informes o anuncios del GAMLP. Los elementos señalados anteriormente, han generado una práctica institucional de análisis económico sobre la cual se realizan los estudios. Dimensión 11.2 Selección de los proyectos de inversión Esta dimensión evalúa la medida en que en el proceso de selección de los proyectos para inversión se establecen prioridades sobre la base de criterios definidos. La evaluación requiere que los gobiernos realicen un examen central de las evaluaciones iniciales de los grandes proyectos de inversión, antes de incluirlos en el presupuesto a presentar al Legislativo. También exige que el gobierno municipal publique y se ajuste a criterios uniformes para la selección de proyectos.

66

Ley N° 31 de 19 de julio de 2010, establece las competencias de los tres niveles del sector público en los que se encuentran los Gobiernos Autónomos Municipales. 67

Aprobado mediante Ordenanza Municipal N°130 del GMLP, en el marco de la Resolución Suprema N°216768 de las Normas Básicas del Sistema Nacional de Inversión Pública (18/06/1996). Es importante aclarar que ese reglamento específico no puede ser actualizado por el momento, debido al diseño de nuevo Subsistema de Inversión Pública y Financiamiento Externo para el Desarrollo Integral, derivado de la Ley No 777 del Sistema de Planificación del Estado. 68

Resolución Ministerial N°115. 69

Las Directrices de Formulación Presupuestaria 2017 establecen que las entidades del sector público deben registrar los proyectos de inversión pública en el SISIN administrado por VIPFE. 70

Se ha observado que los recursos asignados a preinversión son relativamente bajos en relación a los proyectos que se pretende desarrollar.


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El Plan de Inversiones La Paz 204071 cuenta con criterios y procedimientos de priorización y selección para proyectos multigestión72. Estos criterios están detallados de manera rigurosa en su parte conceptual. Uno de ellos consiste en priorizar las inversiones de mediano plazo, con el objetivo de generar el mayor impacto73 de los recursos. Asimismo, en el Plan existen lineamientos financieros plurianuales que coadyuvan en la priorización de la cartera de proyectos para un periodo de cinco años. Estos criterios y procedimientos están publicados junto con el Plan 204074. El proceso de selección de proyectos de inversión es examinado por la Secretaría Municipal de Planificación para el Desarrollo del GAMLP, área encargada de priorizar los proyectos de inversión previa a su incorporación al Presupuesto. La SMP debe asegurar el cumplimiento de la normativa nacional y subnacional de inversión pública.

En la gestión 2016, se ha formulado Plan Territorial de Desarrollo Integral 2016-2020, (PTDI) del Municipio de La Paz75, que tiene como principal fuente los proyectos del Plan de Inversiones La Paz 2040. Dicho Plan establece el relacionamiento con el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz y recoge el componente territorial con el Viceministerio de Autonomías y Descentralización. En el siguiente cuadro, se puede apreciar la programación de inversiones con base a los pilares76 del PTDI 2016 – 2020, vale decir la agregación de proyectos identificados en el Plan 2040 y actualizado anualmente. Nuevamente, la selección de estos proyectos agregados en pilares, ha sido realizada en base a la identificación realizada para el Plan 2040.

Cuadro Nº21: Programación de Inversiones de Proyectos Quinquenales por Pilar (Bs) Pilares Gestión 2016 Gestión 2017 Gestión 2018 Gestión 2019 Gestión 2020

Erradicación de la extrema pobreza 66.238.848 50.242.700 50.836.558 51.140.923 51.650.333

Universalización de los servicios básicos 352.340.284 258.691.102 233.684.265 269.443.524 286.994.349

Salud, Educación y Deporte para la formación 315.836.399 276.769.421 270.458.839 274.048.385 283.643.827

Soberanía productiva con diversificación desarrollo integral

15.711.324 14.081.361 12.713.585 13.111.131 13.160.169

Soberanía alimentaria a través de la construcción

46.378.525 46.513.946 46.273.189 50.983.164 49.705.350

Soberanía ambiental con desarrollo integral 321.790.309 352.416.613 386.081.971 383.946.912 390.324.949

Soberanía y transparencia en la gestión pública

748.546.149 809.567.028 802.435.838 795.031.012 795.435.281

Disfrute y felicidad de nuestras fiestas, de nuestra música

22.240.562 19.025.412 19.879.351 20.195.367 25.248.349

Total 1.889.082.400 1.827.307.583 1.822.363.596 1.857.900.418 1.896.162.607

Fuente: PTDI 2016 – 2020.

71

Aprobado con Ley Municipal Autonómica N°68, abarca el periodo 2013 – 2040, por tanto, los años 2014, 2015 y 2016. 72

Las Resoluciones Administrativas N°18/2012 de la Oficialía Mayor de Planificación para el Desarrollo y N°4/2012 de la Dirección Especial de Finanzas aprueban los instructivos para proyectos de inversión plurianuales/multigestión, garantizando la priorización y selección de proyectos de continuidad de alto impacto, con base en el plan anterior. 73

En este tipo de intervenciones se encuentran: i) Puentes Trillizos, ii) Parque Urbano Central y iii) Barrios de Verdad entre los más importantes. 74

Algunos de los criterios más importantes son: i) acciones ambientales coordinadas y consensuadas con la población, ii) prever, reducir y controlar de manera permanente los factores del riesgo de desastre y sus efectos, iii) consolidar una red de infraestructura y equipamiento de cobertura total, segura, inclusiva, jerarquizada y diferenciada, con tecnologías eco eficientes y acordes a las características físico territorial del municipio. 75

Cumplimiento a la Ley N°777 del Sistema de la Planificación Integral del Estado (SPIE) y el Plan de Desarrollo Económico Social del Desarrollo Integral para Vivir Bien 2016-2020 (PDES). 76

Plan de Desarrollo Económico y Social del Desarrollo Integral 2016–2020 “Para Vivir Bien” y la “Agenda Patriótica 2025”.


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Dimensión 11.3 Determinación de costos de los proyectos de inversión La dimensión evalúa si en la documentación presupuestaria se incluyen proyecciones a mediano plazo de los costos totales de los proyectos de inversión, y si el proceso presupuestario de los gastos de capital y los gastos recurrentes está plenamente integrado. Los costos totales de los proyectos del GAMLP se dividen en inversión77 y en operación78, los que se encuentran anualizados dentro los estudios de manera desglosada en planillas de cálculo unitario y agregado. Asimismo, están registrados en el Sistema de Información Municipal (SIM79). Los datos de costos de inversión son cargados al Sistema de Información sobre Inversiones (SISIN)80, para cumplir con la normativa nacional de inversión81 y sirven de base para la elaboración del presupuesto de inversión pública del GAMLP. En el siguiente cuadro, se puede apreciar el Presupuesto de Inversión Pública ejecutado del GAMLP con la clasificación sectorial82. Este cuadro es el resultado de la agregación de los costos de inversión de los proyectos en las gestiones 2014, 2015 y 2016. Las cifras en dicho cuadro, han sido obtenidas utilizando el SISIN del GAMLP, que se constituye en un registro sintético y automatizado de todos los proyectos de la entidad y sus costos de inversión asociados. Este sirve a su vez para realizar proyecciones presupuestarias de mediano plazo. Los costos recurrentes que generan los proyectos son registrados, de acuerdo con la normativa, en el gasto corriente, de manera integrada en el POA y Presupuesto.

Cuadro Nº22: Presupuesto de Inversión Pública Ejecutado del GAMLP por Clasificación Sectorial (Bs) Sectores 2014 2015 2016

Productivos 5.614.811 1.606.455 5.768.930

Agropecuario 1.429.653 722.868 1.582.822

Industria 4.185.158 278.990 4.186.108

Turismo 604.597

Infraestructura 345.776.848 165.810.034 167.772.590

Energía 255.000

Transportes 243.876.445 114.814.024 152.865.461

Recursos hídricos 101.645.403 48.723.003 14.830.611

Comunicaciones 2.273.007 76.518

77

Los costos de inversión de los proyectos se inscriben en el POA - Presupuesto del GAMLP. Estos costos constituyen inversión pública. 78

Los costos de operación son gastos recurrentes y también se cuantifican en los estudios de preinversión. Luego la parte que le corresponde financiar al GAMLP son inscritos en el Presupuesto municipal, dependiendo de las competencias municipales. 79

El SIM es un sistema propio al GAMLP desarrollado para registrar transacciones desde la fase de planificación hasta la ejecución, pasando por la adjudicación de contratos. El SIM es un sistema independiente que funciona en paralelo al SIGMA/SIGEP, al SISIN y a otros sistemas de información del GAMLP. El SIM no está integrado a otros sistemas. La información financiera que se registra en el SISIN proviene del SIGMA. 80

El SISIN se constituye en el registro de los proyectos de inversión pública nacional; fue aprobado con Resolución Ministerial N°612 del 27 de junio de 1997. Actualmente se cuenta con el SISIN web, que facilita que las entidades del sector público como el GAMLP registren la ejecución de la inversión pública mensual (hasta el 10 de cada mes). 81

Normas Básicas del Sistema Nacional de Inversión Pública aprobado con Resolución Suprema N°216768 (18 de junio de 1996), Reglamento Básico de Operaciones del Sistema de Información Sobre Inversiones (SISIN) aprobado con Resolución Ministerial N°612 (27 de junio de 1997), Reglamento Básico de Preinversión aprobado con Resolución Ministerial N°115 de 12 de mayo de 2015 y Reglamento Específico del Sistema Nacional de Inversión Pública del GMLP, aprobado con Ordenanza Municipal GAMLP N°30 (18 de marzo de 2002). 82

Clasificación utilizada por el Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo (VIPFE).


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Sectores 2014 2015 2016

Sociales 451.319.356 409.072.792 303.892.074

Salud y seguridad social 86.423.932 73.270.479 44.004.396

Educación y cultura 46.150.581 32.193.156 27.604.838

Saneamiento básico 28.405.804 10.366.454 6.512.705

Urbanismo y vivienda 290.339.039 285.376.567 219.431.705

Deportes 7.866.136 6.338.430

Multisectorial 189.168.742 89.099.852 67.251.839

Comercio y finanzas 5.363.546

Administración general 16.195.937 3.873.454

Orden público y seguridad ciudadana 34.343.506 18.893.753 5.226.282

Defensa nacional 82.167.672 55.635.842 45.105.783

Multisectorial 32.441.652 2.815.244 14.016.758

Recursos naturales y medio ambiente 24.019.975 2.518.013 2.903.016

Total 991.879.757 665.589.133 544.685.433 Fuente: SISIN.

A pesar de contar con toda esta información a disposición, el GAMLP no incluye la información sobre las proyecciones de los costos de los proyectos de inversión de las tres siguientes gestiones en los documentos de sustento del POA y Presupuesto.

Dimensión 11.4 Seguimiento de los proyectos de inversión La dimensión evalúa la medida en que se dispone de sistemas prudentes de seguimiento y presentación de informes de los proyectos, para garantizar la optimización de los recursos y la integridad fiduciaria.

El seguimiento al avance administrativo, físico y financiero de todos los proyectos de inversión pública es monitoreado durante la fase de implementación por las unidades ejecutoras que registran el mismo en el sistema SIM. Esta información agregada mensualmente se registra en el SISIN web que provee el gobierno nacional a través de VIPFE. Esta institución es la encargada por parte del gobierno nacional de centralizar la información sobre seguimiento y de asegurar el cumplimiento de los procedimientos y reglas estándar de la ejecución de los proyectos. La información se publica anualmente con el presupuesto.

El GAMLP realiza este seguimiento con reportes del SIM de manera periódica83. La SMF es la encargada de hacer el monitoreo de todo este proceso, alertar sobre eventuales desviaciones de los cronogramas y metas para recomendar medidas de ajuste. El detalle del avance físico y financiero de los proyectos, es coordinado de manera conjunta entre las diferentes Unidades Operativas, la Dirección de Gestión por Resultados y la Dirección de Gestión Financiera.

Los reportes del seguimiento cuentan con procedimientos estándar para todos los proyectos de inversión pública, incluyendo los más grandes y se realiza en cumplimiento al Artículo 11 de la Ley N°2042 “Administración Presupuestaria”. El GAMLP emite un dictamen mensual84 que se envía al VIPFE hasta el décimo día de cada mes posterior al de ejecución, consistente con el avance de los proyectos. Este envío se realiza: i) con carta formal del Ejecutivo Municipal, antes del plazo establecido, y ii) se registra la información del avance físico financiero “on line” en el SISIN web.

83

No sólo se realiza a los grandes proyectos, sino la práctica es generalizada, más allá del monto de la inversión. 84

Se adjunta en los anexos un dictamen mensual emitido por el GAMLP.


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Calificación del Indicador ID-11. Gestión de la Inversión Pública


ID-11. Gestión de la inversión pública B+ Método de Calificación M2

11.1 Análisis económico de los proyectos de inversión

A

El GAMLP realiza el análisis económico a todos los proyectos de inversión pública. La SMPD es la instancia que examina los resultados de los análisis conforme Reglamento Básico de Preinversión y Reglamento Específico de Inversión Pública.

11.2 Selección de los proyectos de inversión

A

El GAMLP realiza la priorización de los proyectos de inversión pública de acuerdo con lineamientos establecidos y publicados, en el marco del Plan 2040 y de los lineamientos del PTDI 2016-2020. La SMPD Desarrollo es la instancia encargada de seleccionar los proyectos.

11.3 Determinación de costos de los proyectos de inversión

D

A pesar de contar con toda la información sobre proyecciones de la totalidad de los costos de capital de los grandes proyectos de inversión, así como los costos de capital correspondientes al ejercicio presupuestario siguiente, esta no se incluye junto con la documentación presupuestaria

11.4 Seguimiento de los proyectos de inversión

A

El GAMLP monitorea el avance administrativo, físico y financiero de los proyectos de inversión durante la fase de implementación, con un alto nivel de cumplimiento de los procedimientos y reglas estándar establecidas para la ejecución de los proyectos. La información sobre la ejecución de los grandes proyectos de inversión se publica anualmente en el Presupuesto.

ID-12. GESTIÓN DE LOS ACTIVOS PÚBLICOS El presente indicador evalúa la gestión y el seguimiento de los activos del sector público municipal y la transparencia de su eventual enajenación. La dimensión 12.1 se refiere al gobierno municipal. La dimensión 12.2 se refiere al Gobierno municipal presupuestario. La dimensión 12.3 se refiere al gobierno municipal, en el caso de los activos financieros, y gobierno municipal presupuestario, en el caso de los activos no financieros. En todos los casos se evaluará el indicador para el último ejercicio fiscal finalizado. Dimensión 12.1 Seguimiento de los activos financieros Esta dimensión evalúa la naturaleza del seguimiento de los activos financieros, que es esencial para detectar y gestionar con eficacia los principales riesgos financieros a que está expuesta la gestión fiscal general. El rendimiento del capital invertido debería adoptar la forma de dividendos, intereses y apreciación/pérdida de capital. Todos los activos financieros del GAMLP están registrados en sus Estados Financieros (ID-27)85. Los principales activos financieros del GAMLP son las acciones con las que cuenta en las siguientes instituciones: Registro Único para la Administración Tributaria (RUAT), Empresa Municipal de Asfalto y Vías (EMAVIAS) y Empresa Municipal de Áreas Verdes Parques y

85

El análisis de las cuentas por cobrar se realiza en el ID-27. El manejo de caja se desarrolla de manera más detallada en el ID-20.


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Forestación (EMAVERDE)86. De acuerdo con el GAMLP, estos activos financieros no están generando actualmente ingresos por dividendos u otros. Si bien existe el registro de todos los activos financieros del GAMLP, estos no se están valorando a su valor de mercado de acuerdo con las normas internacionales. Los valores actualmente registrados en los Estados Financieros son los de libros. La Ley 482 de Gobiernos Autónomo Municipales87 en su Capítulo VI (Valores financieros y deuda municipal), Art. 37 (Inversión en valores financieros) indica que: “Los Gobiernos Autónomos Municipales podrán invertir en Títulos Valores, de acuerdo a las políticas de prudencia y rentabilidad establecidas por el órgano rector del Sistema de Tesorería y Crédito Público, sin afectar el cumplimiento de sus obligaciones y la ejecución de la inversión pública, bajo su exclusiva responsabilidad”. A pesar de la vigencia de esta normativa nacional, esta carece de reglamentación para su implementación por el GAMLP. Dimensión 12.2 Seguimiento de los activos no financieros La dimensión 12.2 evalúa las características del seguimiento de los activos no financieros del gobierno municipal presupuestario. La Dirección de Administración General (DAG)88 encargada de esta tarea está compuesta por cuatro unidades: i) bienes muebles, ii) bienes inmuebles, iii) servicios generales, y iv) administrativa financiera. La DAG está a cargo del seguimiento de los activos no financieros, identificando los activos, llevando el registro de activos y manteniendo actualizado el registro de los activos mediante los sistemas de información existentes. Esto permite un manejo sistemático de los activos no financieros, además de coadyuvar en la planificación de inversiones públicas y el mantenimiento oportuno de los activos no financieros que se encuentran a cargo del GAMLP. Los activos no financieros están identificados y actualizados mediante los sistemas de información. El detalle de las categorías de los activos no financieros del GAMLP que se pudo verificar, así como la consignación de su registro y comentarios se presenta en el siguiente cuadro.

Cuadro Nº23: Categorías de Activos no Financieros

Categorías Subcategorías Consignadas en

los registros Comentarios

Activos fijos

Edificios y plantas SI La identificación de estos activos se encuentra en el SISPAM y en los estados financieros de cada gestión fiscal.

Maquinaria y equipo SI La identificación de estos activos se encuentra en el SIT V2 y en los estados financieros de cada gestión fiscal.

Otros activos fijos SI La identificación de estos activos se encuentra en el SISPAM y en los estados financieros de cada gestión fiscal.

86

El GAMLP cuenta también con acciones en el Servicio Autónomo Municipal de Agua Potable y Alcantarillado-Residual (SAMAPA-R). Sin embargo, la participación accionaria en la misma está en proceso de discusión con el nivel nacional y otros municipios del área. 87

Promulgada el 9 de enero de 2014 88

Dependiente de la Secretaría Ejecutiva Municipal.


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Categorías Subcategorías Consignadas en

los registros Comentarios

Existencias

SI La identificación de estos activos se encuentra en el SAGA y en los estados financieros de cada gestión fiscal.

Objetos de valor

SI

Estos activos no financieros no están identificados por ningún sistema, el módulo se encuentra en desarrollo. Se encuentran identificados en un registro.

Activos no producidos

Tierra SI La identificación de estos activos se encuentra registrado en el SIT V2 y en los estados financieros de cada gestión fiscal

Recursos minerales y energéticos

NO Estos activos son de propiedad del Estado Plurinacional de Bolivia

Otros activos de origen natural

NO Estos activos son de propiedad del Estado Plurinacional de Bolivia

Activos intangibles no producidos

SI Estos activos no financieros no están identificados por ningún sistema, el módulo se encuentra en desarrollo. Están identificados en un registro.

Fuente: Dirección de Administración General. GAMLP

La DAG realiza el seguimiento de los activos no financieros mediante el Sistema de Gestión del Patrimonio Municipal (SISPAM) para los bienes muebles (uso y consumo); el Sistema de Administración y Gestión de Almacenes (SAGA) para los bienes de consumo; el Sistema de Registro de Propiedad Municipal (SIRPM), que cuenta con una base de datos de toda la propiedad municipal y está enlazado al Sistema de Información Territorial Versión 2 (SIT V2)89, con una base de datos alfa numérica y geo referenciada para los bienes inmuebles. A través de estos sistemas se tiene identificada la ubicación de los activos no financieros, con registros actualizados. La geo referencia también ayuda con la planificación de las unidades organizacionales, que tienen saldos de activos para asignarlos. Por otra parte, en el ámbito territorial, cuenta con datos actualizados por macro distritos y distritos. Los sistemas tienen procedimientos y mecanismos informáticos de seguridad que evitan su uso discrecional, tienen administradores de usuario con “claves” y manuales de utilización90. Cualquier cambio de los activos no financieros en el sistema, sólo puede realizarse mediante la DAG en el marco de sus procedimientos. El SIT-V2 maneja mayores niveles de seguridad que los otros sistemas, debido a la amplitud del sistema e información del territorio con inmuebles y catastro, reflejando a su vez la valoración de activos de terceros con información diaria. Los informes de los activos no financieros figuran en los Estados Financieros del GAMLP de cada gestión fiscal y son publicados en medios de circulación nacional. Dimensión 12.3 Transparencias en la enajenación de activos Esta dimensión evalúa si los procedimientos utilizados para la transferencia y la enajenación de activos están establecidos en la legislación, reglamentación o procedimientos aprobados. También analiza los procedimientos y reglas para las transferencias y enajenaciones.

89

El SIT V2 también tiene información del catastro municipal para informar sobre la situación de los bienes inmuebles de propiedad del GAMLP, es administrado por la Secretaría Municipal de Planificación para el Desarrollo. 90

Los sistemas están a cargo de la Dirección de Gobierno Electrónico y Modernización de la Gestión Municipal (DGEM). Como administradora, es la única instancia encargada del control de usuarios y contraseñas. Los aplicativos (sistemas la información) se encuentran en el servidor principal.


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Los procedimientos utilizados para la transferencia y enajenación de activos están reglamentados en la Resolución Ejecutiva 284/201491 (RS 284) sobre “Lineamientos de manejo y disposición de bienes”. Esta deriva del Título III Subsistema de Disposición de Bienes del Decreto Supremo 181 (“Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios”). Las transferencias de activos no financieros a terceros se realizan a través de una disposición temporal, en el marco de la normativa vigente. Esto posibilita el traspaso en comodato o en la modalidad de disposición temporal, lo cual implica que el GAMLP mantiene el derecho propietario. En el caso de las empresas públicas municipales (EMAVIAS, EMAVERDE), las transferencias se consolidan en los Estados Financieros del GAMLP al cierre de gestión, lo que implica que los activos no financieros siguen siendo de propiedad de la institución. Los informes financieros contemplan reportes con el detalle de las enajenaciones y transferencias con información completa del costo original, valor de la enajenación, fecha de la compra y de la enajenación. A través de los estados financieros (EEFF) anuales se informa al Concejo Municipal sobre los activos no financieros, información que se publica en medios de circulación nacional al cierre de gestión.

Calificación del Indicador ID-12. Gestión de los Activos Públicos


ID-12. Gestión de los activos públicos B Método de Calificación M2

12.1 Seguimiento de los activos financieros

C El GAMLP lleva un registro de su cartera en las principales categorías de activos financieros.

12.2 Seguimiento de los activos no financieros

A El GAMLP lleva un registro de sus activos fijos, incluida la información sobre su uso y antigüedad, que se publica anualmente en sus EEFF.

12.3 Transparencia en la enajenación de activos

B

Los procedimientos y reglas para la transferencia o enajenación de activos no financieros están establecidos. La información sobre transferencias o enajenaciones realizadas en el transcurso del año se incluye en los EEFF anuales y reportan información del costo original, valor de la enajenación, fecha de la compra y fecha de la enajenación.

ID-13. GESTIÓN DE LA DEUDA El presente indicador evalúa la gestión de la deuda (interna y externa) y las garantías. Procura determinar si existen prácticas de gestión, registros y controles satisfactorios para asegurar que los mecanismos sean eficaces y eficientes. La dimensión 13.1 se evalúa en el momento de la evaluación. La dimensión 13.2 se refiere al último ejercicio fiscal finalizado. La dimensión 13.3 se evalúa con referencia a los últimos tres ejercicios fiscales finalizados. Dimensión 13.1. Registro y preparación de informes sobre la deuda y las garantías La presente dimensión evalúa la integridad y la universalidad de los registros, así como la presentación de informes sobre deuda interna y externa. El GAMLP no está facultado para emitir garantías que puedan generar pasivos contingentes, por lo tanto, no se analiza este tema en el resto de esta gestión.

91

Aprobada el 29 de mayo de 2014.


49

La Dirección de Financiamiento y Análisis Financiero (DFAF) del GAMLP tiene a su cargo los registros y la presentación de informes sobre deuda interna y externa (intermediada por el gobierno nacional). Para el registro y la gestión de su deuda el GAMLP cuenta con el Sistema de Gestión y Administración de la Deuda Municipal (SIGADEMU). El sistema está apoyado en un manual de procedimiento que detalla el rol y los permisos que tiene cada uno de los usuarios, estableciendo las funciones de todos los involucrados en el manejo de la deuda. La DFAF cuenta con manuales de procedimientos para el registro y la validación de los datos de la deuda. Estos manuales se revisan y actualizan en forma anual. Los contratos y convenios de préstamo son archivados y resguardados de acuerdo a lo establecido por el Archivo Central del GAMLP en el manual respectivo. El Manual de Archivo de Convenios de Financiamiento que tiene la DFAF responde al establecido por el Archivo Central del GAMLP y la actualización de éste es definida por esta Unidad. En relación a la periodicidad de la conciliación de cuentas y actualización de la Deuda Externa, estas son semestrales con el Banco Central de Bolivia. La conciliación y confirmación de pagos de la Deuda Interna se realiza con carácter mensual. La deuda con la Caja Nacional de Salud (CNS) se concilia anualmente y la deuda con el Fondo Nacional de Desarrollo Nacional (FNDR) se concilia semestralmente. La DFAF elabora mensualmente un informe estadístico de la deuda, denominado Boletín Mensual de Deuda. Este contiene los saldos de la deuda, tipo de acreedor, por tipo de tasa, por instrumento, entre otros. Este informe contiene toda la información sobre la deuda contratada por parte del GAMLP. Sin embargo, el informe no tiene los plazos residuales de la deuda ni incluye indicadores de riesgo. Adicionalmente, la Secretaría Municipal de Finanzas elabora y presenta en forma cuatrimestral al Concejo Municipal, el Informe de Ejecución Presupuestaria, que incluye un detalle de la situación de la deuda municipal y de la estructura (desembolsos, servicio y saldos) de la misma. Incluye también los indicadores de deuda definidos por la normativa e incluye la ejecución presupuestaria y contable de la deuda. Sin embargo, el informe no está disponible al público por ahora ni se lo puede ver en la página web del municipio. El GAMLP mantiene un sistema suficiente para supervisar y presentar informes periódicos acerca de las principales características de la cartera de la deuda, garantizando la integridad y gestión eficaz de los datos, la presupuestación precisa del servicio de la deuda, y la realización de pagos puntuales de su servicio. Sin embargo, los informes que elabora y pública no son suficientemente completos ni están a disposición del público.

Dimensión 13.2. Aprobación de la deuda y las garantías La dimensión evalúa los mecanismos para la aprobación y el control de la contratación de préstamos por parte del gobierno municipal. El GAMLP opera en el marco de un estricto marco jurídico establecido por el gobierno nacional que asigna atribuciones para contratar y emitir deuda y establece límites y condiciones de endeudamiento. La Constitución Política del Estado faculta a la Asamblea Legislativa Plurinacional (ALP) a aprobar la contratación de créditos externos, cuando se demuestre la


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capacidad de generar ingresos para cubrir el capital y los intereses, y se justifiquen técnicamente las condiciones más ventajosas en las tasas, los plazos, los montos y otras circunstancias92. Asimismo, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización93 establece las condiciones para la contratación de endeudamiento público interno o externo, así como la obligatoriedad de demostrar la capacidad de generar ingresos para cubrir el capital y los intereses, en el marco de las políticas y niveles de endeudamiento. Para ello, el GAMLP debe registrar con la Dirección General de Crédito Público (DGCP) del MEFP el inicio de sus operaciones de crédito público. La contratación de deuda externa debe ser autorizada por ley de la ALP. La contratación de deuda interna debe ser autorizada por la DGCP que verificará el cumplimiento de los límites de endeudamiento, de acuerdo a la normativa en vigencia. La Ley de Gobiernos Autónomos Municipales94 determina la atribución del Concejo Municipal para aprobar créditos que comprometan las rentas del gobierno municipal, de conformidad a la normativa vigente y aprobar mediante ley municipal la emisión de títulos valores. La misma Ley establece que el GAMLP sólo podrá contraer deuda cumpliendo con todas las normas de endeudamiento aprobadas por el gobierno nacional, así como las emitidas por el órgano rector del Sistema de Tesorería y Crédito Público (STCP). El MEFP es el órgano rector del STCP y como tal regula el endeudamiento subnacional en función a las Normas Básicas del Sistema de Crédito Público (NBSCP) y otras disposiciones técnicas y administrativas que emite para acceder a fuentes de financiamiento internas y externas. El Viceministerio de Tesoro y Crédito Público (VTCP) del MEFP a través de la Dirección General de Administración y Finanzas Territoriales (DGFAT) es la instancia encargada de velar por el cumplimiento normativo de la deuda subnacional, efectuar su seguimiento y control, además de generar los informes financieros, fiscales y estadísticos. En el caso de la deuda externa, el Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo (VIPFE) del MPD, es responsable de la gestión del financiamiento externo reembolsable y no reembolsable. Finalmente, las NBSCP establecen que la gestión de la deuda pública se realice contando con una Estrategia de Endeudamiento, considerando para ello: 1) la evaluación de necesidades de financiamiento, 2) la capacidad financiera de la entidad y 3) los límites de endeudamiento del nivel nacional, para elaborar una propuesta de política crediticia, sobre cuya base se deberá elaborar la estrategia de endeudamiento, en consistencia con el Plan de Desarrollo Municipal, la Programación Fiscal y la Política de Financiamiento del Déficit Fiscal y la capacidad financiera y flujo de caja del Gobierno Autónomo Municipal. El GAMLP cumple estrictamente con la legislación y los procedimientos vigentes en materia de deuda de entidades subnacionales. Asimismo, está muy por debajo de los límites establecidos para los ratios de deuda subnacional (20% para el indicador de Servicio y 200% para el indicador de Valor Presente)95.

92

CPE (2009) en el Artículo 322. Parágrafo I. 93

Ley Andrés Ibáñez (2010) en el Art. 108. 94

Ley N° 482 (2014) en el Art. 16, numerales 23 y 20. 95

Los ratios para el indicador del servicio de la deuda y del valor presente, correspondientes al 2016 son: 6,61% y 80,61%, respectivamente.


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Dimensión 13.3. Estrategia de gestión de la deuda La dimensión analiza si el gobierno municipal ha elaborado y cuenta con una estrategia de gestión de la deuda, con el objetivo de largo plazo de contraer deuda con el mínimo riesgo y el menor costo posibles. Si bien el GAMLP cuenta con una política de captación de recursos internos y externos que incluye la gestión de su endeudamiento, en los tres últimos ejercicios fiscales finalizados no dispuso de una estrategia explícita para la gestión de deuda de mediano plazo (tres a cinco años) que incluya, además, los riesgos de mercado que está gestionando (tasas de interés, tipos de cambio y el refinanciamiento/renovación) y el contexto futuro para la gestión de la deuda en términos de proyecciones fiscales y de endeudamiento. Sin embargo, desde 2014 la DFAF96 ha venido elaborando para uso interno, ejercicios de Análisis de Sostenibilidad de Deuda (ASD), a requerimiento de la Secretaría Municipal de Finanzas, actualizando los mismos de manera semestral. En julio de 2016 ha publicado por primera vez este análisis, en el marco de la difusión realizada a los esfuerzos de gestión del financiamiento que realiza el GAMLP.

Calificación del Indicador ID-13. Gestión de la Deuda

Calificación global Calificación Explicación

ID-13. Gestión de la deuda C+ Método de Calificación M2

13.1 Registro y preparación de informes sobre la deuda y las garantías

C

Los registros de la deuda interna se actualizan mensualmente, mientras que la deuda externa se concilia semestralmente. Otra deuda se concilia semestral o anualmente. Los informes sobre deuda son incompletos y no están a disposición del público.

13.2 Aprobación de la deuda (y las garantías)

A

La legislación nacional y subnacional es amplia y estricta en lo que se refiere a la autorización para contratar préstamos, emitir deuda nueva. La rectoría de la gestión de deuda pública está bien definida y en operación, y ha mostrado su competencia para monitorear la gestión de la deuda subnacional. Todas las políticas y procedimientos en cuanto a endeudamiento están escritos y brindan orientación a los actores nacionales y subnacionales para la gestión de su deuda.

13.3. Estrategia de gestión de la deuda

D

En los tres últimos ejercicios fiscales finalizados, el GAMLP no contó con una estrategia explícita para la gestión de deuda de mediano plazo. Por ello, el desempeño es inferior al requerido para obtener la calificación C.

3.4. Estrategia fiscal y presupuestación basadas en políticas

ID-14. PREVISIONES MACROECONÓMICAS Y FISCALES El presente indicador mide la capacidad del gobierno municipal para formular previsiones macroeconómicas y fiscales sólidas, cruciales para elaborar una estrategia fiscal sostenible y dar mayor previsibilidad a las asignaciones presupuestarias. También evalúa la capacidad del

96

Con el apoyo del Programa de Deuda Pública (PDP) del Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos (CEMLA), y utilizando la metodología desarrollada en la herramienta para la evaluación del desempeño de la Gestión de la Deuda Subnacional (DeMPA-SN).


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gobierno municipal para estimar el impacto fiscal de los posibles cambios en las condiciones económicas. La evaluación de este indicador se realiza en relación a los últimos tres ejercicios fiscales finalizados. Dimensión 14.1. Previsiones macroeconómicas La dimensión evalúa la medida en que se preparan previsiones macroeconómicas completas a mediano plazo y los supuestos básicos pertinentes, con el objeto de suministrar información para los procesos de planificación fiscal y presupuestaria, y si estos se presentan al Concejo Municipal como parte del proceso presupuestario anual. El GAMLP, a través de la Dirección de Financiamiento y Análisis Financiero (dependiente de la SMF) prepara, desde el año 2014, previsiones macroeconómicas de mediano plazo, incluyendo los supuestos básicos pertinentes a la elaboración del presupuesto anual (evolución del PIB, inflación, tipo de cambio). Este trabajo lo realizan apoyados en un modelo macroeconómico desarrollado en la DFAF, que le permite proyectar la evolución de las principales variables macroeconómicas en diferentes escenarios, para fines, principalmente, de preparar el Presupuesto de Deuda. Este se incorpora al Presupuesto del GAMLP, junto con el Análisis de Sostenibilidad de Deuda que lo sustenta. En el pasado (hasta 2012) esta información podía obtenerse del Banco Central de Bolivia o del MEFP, pero ha dejado de publicarse y desde entonces el gobierno nacional se limita a proporcionar estimaciones de PIB, inflación y tipo de cambio contable, junto con el instructivo de elaboración del presupuesto anual. Más allá de que el GAMLP esté en capacidad de producir estimaciones de mediano plazo para estas y otras variables, el Presupuesto del GAMLP debe tomar los datos proporcionados por el gobierno nacional para guardar consistencia los supuestos del Presupuesto nacional. Las proyecciones preparadas por el GAMLP (que además se revisan al menos semestralmente) no están siendo utilizadas en todo su potencial y en particular, no están sirviendo para orientar el proceso presupuestario (excepto el presupuesto de deuda). Asimismo, estas proyecciones no han sido examinadas por una entidad distinta a la que las produce97, como requieren las buenas prácticas internacionales. Dimensión 14.2. Previsiones fiscales Esta dimensión evalúa si el gobierno municipal ha preparado, para el ejercicio presupuestario y los dos ejercicios siguientes, previsiones fiscales que se basen en proyecciones macroeconómicas actualizadas y reflejen el entorno normativo de gastos e ingresos aprobados. Las diferentes Unidades Organizacionales (UO), así como la Administración Tributaria Municipal (ATM) del GAMLP, preparan estimaciones de los ingresos a percibir, las mismas que luego son revisadas y depuradas por la DFAF. Las UO que generan ingresos han requerido de asistencia técnica de la DFAF para mejorar su capacidad de estimar estos ingresos, proceso que se encuentra en marcha. La ATM tiene capacidad de estimar sus ingresos (por tipo de ingreso) en el mediano plazo (el año presupuestario y dos más), identificando los supuestos básicos que utiliza para ello, tal como se analiza más adelante en el ID-20.1. Las estimaciones de gastos (corriente y de capital) para el año presupuestario son realizadas por cada UO, aunque estas no realizan proyecciones para años posteriores. Estas proyecciones para

97

Salvo la asistencia técnica recibida regularmente del CEMLA, sea para producirlas o para revisarlas.


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dos o más años posteriores son tarea de la DFAF. Las estimaciones de gasto han sido también utilizadas para desarrollar el Plan 2040, en coordinación con la SMPD del GAMLP. La revisión de las estimaciones de gastos de las UO para la preparación de los presupuestos anuales, en el periodo de análisis, ha sido realizada por la Dirección de Gestión Financiera (DGF) de la SMF y ha tomado en cuenta, principalmente, comportamientos históricos. Pese a que las estimaciones de ingresos, gastos y saldos fiscales se preparan oportunamente, estas no se incluyen en los documentos que acompañan al presupuesto. En el proceso presupuestario y documentos presentados junto al POA y Presupuesto no se incluyen explicaciones sobre las proyecciones de ingresos y gastos presentadas en años anteriores, ni de la ejecución observada en cada uno de los años. Dimensión 14.3. Análisis de sensibilidad macrofiscal Esta dimensión evalúa la capacidad del gobierno municipal para elaborar y publicar escenarios fiscales alternativos basados en cambios imprevistos plausibles en las condiciones macroeconómicas u otros factores de riesgo externo con impacto potencial en los ingresos, los gastos y la deuda. El GAMLP, a través de la DFAF, ha preparado escenarios fiscales alternativos durante el periodo de análisis, para fines de uso interno, y principalmente, para apoyar la elaboración de los Análisis de Sostenibilidad de la Deuda que desarrolla desde 2014. Estos escenarios distintos son exámenes de sensibilidad al comportamiento de una u otra variable, por ejemplo, variaciones de precios de los hidrocarburos que afecten un conjunto de variables en la economía, incluyendo las estimaciones de transferencias del gobierno nacional al GAMLP. Estos escenarios se han hecho públicos por primera vez en julio de 2016, como parte del documento denominado “La gestión del financiamiento del GAMLP”.

Calificación del Indicador ID-14. Previsiones Macroeconómicas y Fiscales


ID-14. Previsiones macroeconómicas y fiscales

C Método de Calificación M2

14.1. Previsiones macroeconómicas

D

El desempeño es inferior al requerido para obtener la calificación C, ya que, a pesar de estarse preparando las previsiones de mediano plazo, estas no se utilizan en el proceso presupuestario (salvo para el presupuesto de deuda).

14.2. Previsiones fiscales C

El gobierno prepara previsiones de ingresos, gastos y el saldo presupuestario para el ejercicio presupuestario en preparación y los dos ejercicios siguientes, aunque no publica estas previsiones.

14.3. Análisis de sensibilidad macrofiscal

B

El gobierno prepara, para uso interno, diversos escenarios de previsiones fiscales basados en supuestos macroeconómicos alternativos. Los documentos presupuestarios incluyen un examen de la sensibilidad de las previsiones.


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ID-15. ESTRATEGIA FISCAL

El presente indicador analiza la capacidad del gobierno municipal de elaborar y poner en marcha una estrategia fiscal clara. También mide la capacidad de determinar y evaluar el impacto fiscal de las propuestas de política de ingresos y gastos que contribuyen al logro de los objetivos fiscales del gobierno municipal. La evaluación de la dimensión 15.1 se realiza en relación a los últimos tres ejercicios fiscales finalizados, mientras que la evaluación de las dimensiones 15.2 y 15.3 se realiza en base al último ejercicio fiscal finalizado (2016).

Dimensión 15.1. Impacto fiscal de las propuestas de política pública Esta dimensión evalúa la capacidad del gobierno municipal para estimar el impacto fiscal de las propuestas de política de ingresos y gastos formuladas durante la preparación del presupuesto. El impacto de las propuestas de políticas de ingreso y de gasto debería ser documentado por la Secretaría Municipal de Finanzas del GAMLP.

Durante el proceso presupuestario las diferentes Unidades Organizacionales (UO) del GAMLP preparan sus propuestas de políticas de ingresos (cuando son generadoras de ingresos) y de gastos. Esta información es remitida a la Secretaría Municipal de Finanzas y a través suyo a la Dirección de Gestión Financiera que revisa esta información para validación con el Equipo de Conducción98 y la Máxima Autoridad Ejecutiva, fundamentalmente de gastos, en función a comportamientos históricos, techos y espacios presupuestarios, de esta manera se define su inclusión o no en el proyecto de Presupuesto.

Por su parte, la DFAF ha desarrollado metodologías de estimación de ingresos y gastos para el ejercicio fiscal de al menos dos años posteriores y brinda asistencia técnica (absuelve consultas y capacita) a las UO que lo requieran. De acuerdo con la DFAF, la calidad de las estimaciones recibidas de las UOs es variada, con tendencia a mejorar en el tiempo.

Es importante notar que este trabajo de estimación de impacto de ingresos y gastos realizado por la DFAF tiene por ahora el fin último de preparar y actualizar regularmente los escenarios de ingresos y gastos a utilizar en el desarrollo de los ASD. Si la DFAF no estima regularmente las consecuencias fiscales de las políticas propuestas, podrían generarse escenarios de reducción de los ingresos o de aumento de los gastos, déficits no deseados y eventuales incrementos de la deuda municipal. Si bien esta información es conocida por la Secretaría Municipal de Finanzas, no se ha podido evidenciar en la evaluación que estas estimaciones estén siendo o hayan sido utilizadas para apoyar el proceso presupuestario.

Por su parte, la Administración Tributaria Municipal (ATM) tiene un rol central a la hora de estimar el impacto de la política de ingresos. Cualquier propuesta orientada a la generación de ingresos (modificación de las tasas, alcance de impuestos, nuevos impuestos, etc.) es primero analizada por la ATM que cuenta con los medios para realizar estimaciones detalladas de corto y mediano plazo de su impacto (ver ID-20).

La Secretaria Municipal de Finanzas del GAMLP, a través de la DFAF y otras unidades, ha evidenciado tener la capacidad para estimar las consecuencias fiscales de medidas propuestas o decisiones de política nacional que afecten a recursos o competencias del nivel subnacional. Sin

98

El Equipo de Conducción está conformado por el Secretario Ejecutivo, la Secretaria Municipal de Planificación para el Desarrollo, la Secretaria Municipal de Finanzas y la Dirección de Gestión de Recursos Humanos.


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embargo, estas estimaciones son por ahora para uso interno del GAMLP y no se publican ni son remitidas al Concejo Municipal para conocimiento y análisis.

El GAMLP elabora regularmente informes cuatrimestrales (3 cada año) donde se incorpora, al menos parcialmente, esta información y el resultado de las estimaciones de impacto. Los ASD publicados como parte de estos informes, ponen en perspectiva esta información.

Dimensión 15.2. Adopción de la estrategia fiscal Esta dimensión evalúa la medida en que el gobierno prepara una estrategia fiscal que fija objetivos fiscales para, al menos, el ejercicio presupuestario en preparación y dos ejercicios siguientes.

Una estrategia fiscal debería incluir objetivos, metas o parámetros normativos numéricos (como el nivel del equilibrio fiscal), los ingresos o los gastos agregados del gobierno municipal, y los cambios en el volumen de activos y pasivos financieros. La DFAF tiene la capacidad para preparar escenarios fiscales diversos99 (con proyecciones a cinco años) como parte de dicha estrategia. Ha reunido gran parte de la información necesaria para elaborar una estrategia fiscal completa, como parte de los requisitos para elaborar el ASD que prepara regularmente, pero no la ha hecho pública y se ha limitado a circularla en la SMF para uso interno. En 2016 el GAMLP no ha incluido esta estrategia como parte de la documentación presupuestaria que anualmente presenta al Concejo Municipal. La SMF promovió, en el marco de las discusiones del Pacto Fiscal u otro foro, este instrumento. Finalmente, tampoco se tiene evidencia que esté promoviendo la utilización de reglas fiscales en la legislación propia o del nivel subnacional. Dimensión 15.3. Presentación de informes sobre los resultados fiscales Esta dimensión evalúa la medida en que el gobierno da a conocer, como parte de la documentación del presupuesto anual presentada al Concejo Municipal, una evaluación de los logros en relación con las metas y los objetivos fiscales enunciados.

Si bien el GAMLP prepara informes para uso interno con el análisis de s de análisis de los progresos realizados en relación con su estrategia fiscal, informes que abarcan el último ejercicio fiscal finalizado, no se ha encontrado evidencia que el GAMLP haya presentado fuera del ámbito del Ejecutivo Municipal, evaluaciones de los logros o dificultades observadas en relación a las metas previstas, o de los objetivos fiscales enunciados para 2016. Por lo tanto, tampoco se ha encontrado evidencia que se hayan aportado explicaciones sobre las eventuales desviaciones respecto de los objetivos y metas fiscales fijadas.

Calificación del Indicador ID-15. Estrategia Fiscal


ID-15 Estrategia fiscal C+ Método de Calificación M2

15.1. Impacto fiscal de las propuestas de política pública

B

El gobierno municipal prepara estimaciones del impacto fiscal de todos los cambios propuestos en la política de ingresos y gastos relativas al ejercicio presupuestario en preparación y a los dos ejercicios siguientes.

15.2. Adopción de la estrategia fiscal

C El gobierno municipal ha preparado, para uso interno, una estrategia fiscal que incluye objetivos cualitativos para la política fiscal.

15.3. Presentación de informes sobre los resultados fiscales

C El gobierno municipal prepara un informe interno sobre los progresos realizados en relación con su estrategia fiscal, informe que abarca el último ejercicio fiscal finalizado.

99

Ver documento “La gestión de financiamiento del GAMLP”, Secretaria de Finanzas (julio 2016)


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ID-16. PERSPECTIVA DE MEDIANO PLAZO PARA LA PRESUPUESTACIÓN DEL GASTO El presente indicador examina en qué medida el presupuesto de gastos se formula con una visión de mediano plazo y dentro de límites de gasto explícitamente establecidos para el mediano plazo. Analiza también la medida en que los presupuestos anuales se derivan de las estimaciones a mediano plazo y el grado de articulación entre las estimaciones presupuestarias de mediano plazo y los planes estratégicos. La evaluación de las dimensiones 16.1, 16.2 y 16.3 se realiza en base al último presupuesto presentado al Concejo Municipal (2017). El análisis de la dimensión 16.4 se refiere al “último presupuesto de mediano plazo” aprobado por el Concejo Municipal (PTDI). Dimensión 16.1. Estimaciones de gasto de mediano plazo Esta dimensión evalúa la medida en que se preparan y actualizan estimaciones del presupuesto de mediano plazo, como parte del proceso presupuestario anual. Los instrumentos de mediano plazo con los que cuenta el GAMLP son el Plan Integral La Paz 2040 (elaborado y aprobado en 2014100 como marco de referencia de las acciones del municipio en el periodo), el PEI (2014 -2018) y el PTDI 2016-2020 (elaborado en 2016, como respuesta a nuevos requerimientos del MPD y aprobado recientemente101 para su entrada en vigor inmediata). Estos instrumentos son los que, en principio, deberían incidir en la preparación del POA y Presupuesto anual, contribuyendo así al fortalecimiento de la disciplina fiscal y la mejora de la previsibilidad de las asignaciones presupuestarias. La revisión de estos documentos de mediano plazo permite apreciar que existe coherencia entre ellos, y tanto el PEI como el PTDI están alineados a los ejes y sub ejes del Plan Integral La Paz 2040. La Secretaría Municipal de Planificación para el Desarrollo del GAMLP es la encargada de hacer el seguimiento y reportar sobre la ejecución del Plan 2040. Los resultados de este seguimiento se presentan en el Informe Cuatrimestral de final de gestión (el tercero del año). Este seguimiento reporta avances de los Ejes y Sub Ejes del Plan, en porcentajes respecto a lo programado/presupuestado. Estos reportes refieren a avances físicos-financieros-administrativos de estos Ejes. Asimismo, en el año 2015 se ha realizado el monitoreo de los indicadores de desempeño del PEI (2014 -2018). Sin embargo, no se ha dado continuidad al seguimiento de dichos indicadores. A pesar que los tres planes arriba mencionados tienen una concepción plurianual, estos no han logrado aún incidir en el comportamiento del presupuesto anual. La razón principal es que los techos presupuestarios (por fuente de financiamiento) y las directrices de formulación presupuestaria, que cuentan con sus propios requerimientos, son elaborados por el MEFP. De esta manera, no existe complementariedad entre la planificación (mediano plazo) y el proceso presupuestario dentro del GAMLP, ya que los resultados de la implementación de los planes, no forman parte de las variables que se incorporan a la hora de realizar nuevas estimaciones presupuestarias102.

100

Con Ley Municipal Autonómica N° 068 promulgada el 4 de abril del 2014. 101

Con Ley Municipal Autonómica N° 229 de 10 de marzo de 2017. 102

Este problema tiene una de sus raíces en el hecho que, en el nivel nacional, no existe un diálogo fluido entre el MEFP y el MPD, lo que impide que se puedan desarrollar instrumentos que faciliten esa relación de corto plazo-mediano plazo, y que estos puedan ser transmitidos al nivel subnacional, incluyendo el GAMLP.


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Dimensión 16.2. Límites de gasto de mediano plazo Evalúa si los límites máximos de gasto que se aplican a las estimaciones elaboradas por las Unidades Organizacionales para que el gasto que exceda el ejercicio presupuestario en preparación, es congruente con los objetivos del gobierno en materia de política fiscal y presupuestaria. Estos límites de gasto deberían comunicarse a las UO antes de la distribución de la primera circular presupuestaria al inicio del ciclo de preparación del presupuesto anual. Los límites de gasto para el ejercicio presupuestario son fijados al inicio del proceso mediante circular por el MEFP. Estos límites se comunican al GAMLP por fuente de recursos (IDH, Coparticipación, HIPC, etc.). La Unidad de Presupuesto del GAMLP apropia dichos límites a las diferentes UOs a partir de los comportamientos históricos de los gastos de las diferentes UOs. Los límites de gasto establecidos por el MEFP impiden que el gasto exceda a las disponibilidades en el ejercicio presupuestario. Sin embargo, esto se realiza con una perspectiva del presupuesto anual y no de mediano plazo. Dimensión 16.3. Articulación de los planes estratégicos y los presupuestos de mediano plazo La presente dimensión mide el grado en que las propuestas de política de gasto aprobadas guardan relación con los planes estratégicos o las estrategias sectoriales costeadas de las UOs. El Plan 2040 se constituye en el plan estratégico del GAMLP en el que se apoyan el PEI (2014 -2018) y el PTDI 2016-2020, instrumentos de planificación de mediano plazo. Esta base y su actualización regular serían suficientes, en principio, para incorporar la información necesaria para la construcción y actualización del POA y Presupuesto anuales. Asimismo, los planes estratégicos podrían identificar los recursos necesarios para alcanzar los objetivos de mediano a largo plazo y los productos y resultados planificados. El ejercicio de preparación del PTDI, que retoma el marco de planificación del SPIE, ha motivado la reflexión y algunas acciones que permitirán a futuro fortalecer la articulación actual entre la planificación de mediano plazo y el proceso de presupuestación anual. Esta mejor articulación será cuanto más necesaria, en la medida en que el MPD ha introducido desde 2016 en las directrices de formulación presupuestaria el requerimiento de la presentación de presupuestos plurianuales indicativos. Por otra parte, el GAMLP no ha introducido aún la presupuestación basada en el desempeño. Esto se puede evidenciar en los reportes presupuestarios que no tienen asociado el desempeño con indicadores de producto o resultados. Se trata por ahora de expresiones financieras tradicionales. Si bien se hacen esfuerzos en los instrumentos de mediano plazo por reflejar resultados y productos, y UO asociadas a recursos, el presupuesto anual no incorpora ningún indicador, solo la relación entre el presupuesto programado con el ejecutado. Dimensión 16.4. Consistencia de los presupuestos con las estimaciones del ejercicio anterior La dimensión 16.4 evalúa la medida en que las estimaciones del gasto que figuran en el último presupuesto de mediano plazo son la base para la definición del presupuesto de mediano plazo actual. Esto ocurrirá si todas las variaciones en el gasto entre los años correspondientes de cada presupuesto de mediano plazo se pueden explicar cabalmente y cuantificar. Las estimaciones del gasto que figuran en el último presupuesto de mediano plazo (al periodo) no son la base para la definición del presupuesto de mediano plazo actual.


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El presupuesto del GAMLP depende en buena medida (alrededor del 50%) de las transferencias del gobierno nacional, razón por la cual sus instrumentos de mediano plazo no tienen una base de cálculo previsible o bajo su pleno control.

Calificación del Indicador ID-16. Perspectiva de mediano plazo para la presupuestación del gasto


ID-16 Perspectiva de mediano plazo para la presupuestación del gasto


16.1 Estimaciones de gasto de mediano plazo D

No existe complementariedad entre la planificación de mediano plazo y el proceso presupuestario anual dentro del GAMLP.

16.2 Límites de gasto de mediano plazo

D Los límites de gasto se realizan con una perspectiva del presupuesto anual y no de mediano plazo.

16.3 Articulación de los planes estratégicos y los presupuestos de mediano plazo

D El GAMLP no ha introducido aún la presupuestación basada en el desempeño.

16.4 Consistencia de los presupuestos con las estimaciones del ejercicio anterior

D El desempeño es inferior al requerido para obtener la calificación C. El GAMLP no revisa la consistencia de las estimaciones y ejecuciones del ejercicio anterior

ID-17. PROCESO DE PREPARACIÓN DEL PRESUPUESTO El presente indicador mide la eficacia de la participación de los actores relevantes, incluidas las autoridades políticas, en el proceso de preparación del Presupuesto, y establece si esa participación es ordenada y oportuna. La evaluación para las dimensiones 17.1 y 17.2 se realiza en relación al último proyecto de Presupuesto presentado al Poder Concejo Municipal (2017), mientras que la dimensión 17.3 se evalúa en base a los últimos tres ejercicios fiscales finalizados (2014, 2015 y 2016). Dimensión 17.1. Calendario presupuestario Esta dimensión evalúa la existencia de un calendario presupuestario fijo y el grado de cumplimiento existente. La formulación del Presupuesto del GAMLP se encuentra directamente relacionada con la formulación del Programa de Operaciones Anual (POA) del GAMLP, siendo tres los principales instrumentos que regulan este proceso: i) el Reglamento Específico del Sistema de Programación de Operaciones (RE-SPO)103 del GAMLP, y II) las Directrices de Formulación Presupuestaria104. Estas últimas son aprobadas mediante Resolución Biministerial por los Ministerios de Economía y Finanzas Públicas y de Planificación del Desarrollo en cada gestión105. El RE-SPO establece que la elaboración del POA debe realizarse a los 10 días hábiles después de

103

El Art. 40 del Reglamento Específico de Programación de Operaciones del GAMLP establece que “La Dirección Especial de Planificación para el Desarrollo (ahora Secretaría Municipal de Planificación para el Desarrollo) y la Dirección Especial de Finanzas (ahora Secretaría Municipal de Finanzas), coordinarán el enlace entre el POA y el Presupuesto del GMLP…”. 104

El Parágrafo I del Artículo 17 de las Directrices de Formulación Presupuestaria establece que “con la finalidad de cumplir con los objetivos y metas de gestión, las entidades públicas deben articular el POA con el Presupuesto, aperturando programas específicos para la asignación de recursos”. 105

Las Directrices de Formulación Presupuestaria, fueron aprobadas mediante Resolución Biministerial N° 07 de 24 de junio de 2016.


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formuladas las directrices por el MEFP, pudiendo elaborarse con anterioridad, según lo disponga el Alcalde Municipal. El GAMLP tiene como práctica usual iniciar el proceso de la presupuestación en el mes de marzo o abril de la gestión anterior al presupuesto, con la realización de talleres zonales de priorización de demanda. Sin embargo, hasta ahora este proceso no ha sido formalizado con una instructiva emitida por la MAE de la institución. Para la elaboración del Presupuesto 2017, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, mediante nota de fecha 7 de agosto de 2016, comunicó al GAMLP la obligatoriedad que el Anteproyecto de Presupuesto 2017 sea registrado en el Módulo de Formulación Presupuestaria del Sistema de Gestión Pública (SIGEP) y presentado a los Ministerios de Economía y Finanzas Públicas y de Planificación del Desarrollo hasta el 4 de septiembre de 2016 (originalmente un plazo de 4 semanas). Posteriormente el MEFP amplió este plazo hasta el 16 de septiembre (casi 6 semanas). El calendario presupuestario formal completo para la preparación del POA y Presupuesto de 2017 del GAMLP fue el siguiente:

Cuadro Nº24: Calendario Presupuestario de 2017 (Fechas en 2016)

Origen Instrumento Objetivo Fecha de emisión

Plazo otorgado

Tiempo

GAMLP Instructivo SMF/DGF/No.018/2016

Formulación de Presupuesto 2017: Recursos

28 de julio 8 de agosto 11 días

MEFP Nota del MEFP MEFP/VPCF/DGPGP/UET/No.2186/16

Instructivo para la Formulación de Presupuesto 2017

5 de agosto 9 de

septiembre 35 días

GAMLP Instructivo SMF/DGF/No.019/2016

Formulación de Presupuesto 2017: Deuda Flotante, Proyectos de Continuidad y Proyectos Multi gestión

8 de agosto 15 de agosto 7 días

GAMLP Orden de Despacho 651/2016 Instructivo para la Formulación del POA y Presupuesto 2017

11 de agosto

22 de agosto 11 días

MEFP Comunicado MEFP/VPCF/DGPG No 08/2016

Ampliación del plazo para la presentación del POA y Presupuesto 2017

9 de septiembre

16 de septiembre

45 días

Fuente: Elaboración propia en base a documentación proporcionada por el GAMLP

Si se tomara como inicio formal del presupuesto el 5 de agosto (Instructivo para la Formulación del Presupuesto del MEFP), se habría otorgado un plazo de 35 días inicialmente, ampliado a 45 días (6 y media semanas) para todo el proceso. Sin embargo, la metodología PEFA subnacional es más precisa y solicita evaluar la dimensión en relación al plazo que las unidades organizacionales han recibido para elaborar su propuesta de presupuesto. En ese caso debemos tomar el instructivo 019/2016 del GAMLP que otorga a estas un plazo formal de solo 7 días. Las unidades organizacionales cumplieron ese plazo en todos los casos y pudieron hacerlo también porque, en la práctica, habían iniciado su proceso de elaboración del presupuesto con mucha anterioridad. El proceso de formulación del POA y Presupuesto concluyó en fecha 7 de septiembre de 2016, cuando fue oficialmente remitido al Concejo Municipal para su aprobación respectiva.


60

Dimensión 17.2. Orientaciones para la preparación del presupuesto La presente dimensión evalúa la claridad y la integridad de las orientaciones de “arriba hacia abajo” entregadas a las entidades presupuestarias para la preparación y presentación del presupuesto. Examina las circulares presupuestarias (o su equivalente) para determinar si se proporcionan orientaciones claras acerca del proceso presupuestario, en especial si se fijan límites máximos de gasto u otros límites a las asignaciones para los ministerios u otras entidades presupuestarias o categorías funcionales. Uno de los principales instrumentos para la formulación del POA y Presupuesto son las Directrices de Formulación Presupuestaria y el RE-SPO. Las Directrices establecen los lineamientos generales para la formulación del presupuesto plurianual y para la elaboración del POA y presupuesto anual de las entidades públicas. Adicionalmente, el Alcalde Municipal emite un instructivo anual (Orden de Despacho) en el cual se establecen los plazos y procedimientos para la elaboración del presupuesto. El instructivo se encuentra disponible en la intranet del GAMLP, con la finalidad de que sean de fácil acceso a los funcionarios municipales. No se establece ningún tipo de interacción de las unidades organizacionales del GAMLP con dependencias del Gobierno Nacional, ya que toda comunicación relacionada con la formulación del presupuesto debe ser oficial y a través del Alcalde Municipal en su calidad de máxima autoridad ejecutiva. La definición de los techos presupuestarios para cada unidad organizacional del GAMLP, la realiza la SMPD con la SMF, en función a los objetivos de corto y mediano plazo. Esta es comunicada a cada dependencia del GAMLP por medio de las SMPD y SMF (17 de agosto de 2016) y con posterioridad a la emisión de la Orden de Despacho, con la finalidad de que programen sus actividades considerando esa asignación presupuestaría. No se evidencia la participación de otras instancias municipales antes de que sean presentadas al Alcalde Municipal. Las Unidades Operacionales del GAMLP reciben varios instructivos para la formulación del Presupuesto, que abarcan la totalidad de los gastos presupuestarios para todo el ejercicio en preparación. Los techos presupuestarios por Unidades Organizacionales se remiten en comunicaciones separadas para permitir finalizar la formulación por unidades, que luego remiten su presupuesto para revisión del Equipo de Conducción del GAMLP. La SMF revisa y consolida los presupuestos que remite cada unidad organizacional y con esos insumos prepara el proyecto de presupuesto para ser presentado para aprobación al Alcalde Municipal, quien en una última instancia la remita al Consejo Municipal. Dimensión 17.3. Presentación del presupuesto al Poder Legislativo Durante las tres últimas gestiones el Proyecto de POA y Presupuesto han sido presentados de manera oportuna al Concejo Municipal (Legislativo Municipal)106, en todos los casos con al menos cuatro meses de anticipación al inicio de ejercicio fiscal correspondiente.

106

La guía suplementaria del PEFA para gobiernos subnacionales señala explícitamente que la evaluación se realiza en relación a los plazos de presentación del Presupuesto al Legislativo Subnacional.


61

Cuadro Nº25: Fecha de Presentación de los Proyectos de POA y Presupuesto al Concejo Municipal

Gestión Fecha de Recepción de la Nota del Alcalde

Municipal Remitiendo el POA y Ppto. Fecha Límite para Presentación del POA y

Presupuesto al Ministerio de Economía

2014 27/08/2013 06/09/2013

2015 25/08/2014 05/09/2014

2016 27/08/2015 04/09/2015 Fuente: Elaboración propia.

Las calificaciones del Indicador 17 se resumen a continuación:

Calificación del Indicador ID-17. Proceso de Preparación del Presupuesto


ID-17. Proceso de Preparación del Presupuesto

B Método de Calificación M2

17.1. Calendario presupuestario C

Existe un calendario presupuestario anual claro que, en general, se cumple y se respeta. Sin embargo, el tiempo otorgado a las unidades organizacionales para la emisión del Instructivo municipal hasta la presentación del POA y Presupuesto es corto.

17.2. Orientaciones para la preparación del presupuesto

C

Las Unidades Operacionales del GAMLP reciben varios instructivos para la formulación del Presupuesto, que abarcan la totalidad de los gastos presupuestarios para todo el ejercicio en preparación. Los techos presupuestarios por UO se remiten en comunicaciones separadas para permitir finalizar la formulación por unidades, que luego remiten su presupuesto para revisión del Equipo de Conducción del GAMLP.

17.3. Presentación del presupuesto al Poder Legislativo

A

El Alcalde Municipal presenta el proyecto de presupuesto anual al Concejo Municipal con más de dos meses de anticipación del inicio del ejercicio fiscal correspondiente en cada uno de los tres últimos ejercicios.

ID-18. ESCRUTINIO LEGISLATIVO DEL PRESUPUESTO

Este indicador evalúa la naturaleza y el alcance del escrutinio legislativo del Presupuesto Anual. Considera la medida en que el Concejo Municipal lo examina, debate y aprueba, en especial, la medida en que los procedimientos están bien establecidos y se respetan. El indicador también evalúa la existencia de normas sobre enmiendas al Presupuesto en el curso del ejercicio, sin aprobación previa del Concejo Municipal. La evaluación de las dimensiones 18.1, 18.2 y 18.4 se realiza en relación al último ejercicio fiscal finalizado. En cambio, para evaluar la dimensión 18.3 se toman en cuenta los últimos tres ejercicios fiscales finalizados. Dimensión 18.1. Alcance del escrutinio presupuestario El escrutinio del Concejo Municipal al presupuesto del GAMLP correspondiente a la gestión 2016 siguió el siguiente proceso formal:


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Gráfico Nº3: Línea de Tiempo de la Aprobación del Presupuesto del GAMLP (Gestión 2016)


En fecha 27 de agosto de 2015, el Alcalde Municipal remitió el Proyecto de POA y Presupuesto al Concejo Municipal, solicitando la aprobación correspondiente. En el tomo específico del Presupuesto se desarrolla un análisis del contexto económico nacional y local vigente, se realiza una descripción del presupuesto general, su estructura, las clasificaciones presupuestarias, el marco legal que lo regula, sus objetivos, así como la política presupuestaria municipal. El documento presenta también la relación de la política presupuestaria con el marco estratégico de mediano y largo plazo (La Paz 2040). Finalmente, presenta la programación de recursos por rubros, fuente y organismo financiador, así como el presupuesto de gastos por objeto, por programas y por dirección administrativa y unidad ejecutora. El Presupuesto presenta también la deuda pública municipal vigente y su evolución estimada para el año presupuestario en cuestión.

Una vez recibida esta información por el Concejo Municipal, se desarrolla un proceso de escrutinio activo, para lo cual se remite el POA y Presupuesto a todos los Concejales para su revisión y particularmente a la Comisión de Desarrollo Económico Financiero que, de acuerdo al Reglamento Interno del Concejo Municipal, es la instancia responsable de realizar el análisis de la documentación presentada y de elaborar el informe correspondiente para su remisión al Pleno del Concejo Municipal107. El informe de la Comisión contiene una descripción del marco normativo, analiza la estructura organizacional, el marco estratégico (planificación de mediano y largo plazo) en el que se desarrollarán el POA y Presupuesto Municipal, la situación y el entorno, los objetivos y el ámbito operativo de la gestión, la programación de operaciones y el presupuesto (incluye un análisis de la política fiscal mediante el desagregado del presupuesto de recursos y de gastos) y propone el proyecto de Ley Municipal para la aprobación del POA y Presupuesto de la gestión. En el informe no se observa un análisis de las previsiones fiscales de mediano plazo, limitándose el mismo a la gestión correspondiente. El informe de la Comisión de Desarrollo Económico Financiero fue analizado y debatido por el Pleno del Concejo Municipal en sesión pública, habiéndose aprobado por mayoría de votos la Ley Municipal correspondiente. El proceso culminó con la promulgación de la Ley a cargo del Alcalde Municipal.

Todo el proceso formal de aprobación del POA y Presupuesto Municipal para la gestión 2016 por parte del Concejo Municipal, desde el momento de su remisión por el Ejecutivo Municipal hasta la promulgación de la ley respectiva, se desarrolló en ocho (8) días calendario. Sin embargo, por la información recibida de la Presidencia y asesores de la Comisión de Desarrollo Económico Financiero del Concejo Municipal, se entiende que se desarrolla un proceso de coordinación informal previo con 30 días de anticipación, con la finalidad que los Concejales y asesores

107

El informe es remitido a cada Concejal Municipal y subido, con 24 horas de anticipación, al sistema informático del Concejo Municipal, para que pueda ser revisado por los Concejales o sus asesores miembros de las distintas Comisiones.


63

encargados del análisis y revisión del proyecto de POA y Presupuesto, cuenten con la información necesaria de manera anticipada. Dimensión 18.2. Procedimientos legislativos de escrutinio presupuestario De acuerdo al artículo 114, parágrafo IX, numeral 1, inciso c) de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización108, el presupuesto institucional, elaborado por el Ejecutivo Municipal debe ser aprobado por el Concejo Municipal y contar además con el pronunciamiento de la instancia de participación y control social correspondiente. Esta atribución es ratificada por el Art. 16, numeral 14 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales109 que establece como competencia del Concejo Municipal la de “aprobar, dentro de los quince (15) días hábiles de su presentación110, el Programa Operativo Anual, Presupuesto Municipal y los reformulados presentados por el Alcalde, en base al Plan de Desarrollo Municipal. A partir de esta norma, el procedimiento legislativo está regulado por la Ley Municipal de Ordenamiento Jurídico y Administrativo Municipal111, donde se establecen los plazos y procedimientos para los trámites administrativos, incluidos los desarrollados por el Concejo Municipal. Para el caso del análisis de cualquier trámite a ser tratado por el Pleno del Concejo Municipal, se establece que el mismo sea remitido a todos los Concejales y, para el caso específico del escrutinio legislativo, el mismo debe ser remitido a la Comisión de Desarrollo Económico Financiero112 para que realice el análisis y elabore el informe respectivo, recomendando su aprobación o rechazo, dentro un plazo máximo de 15 días. Este procedimiento y los plazos respectivos fueron cumplidos en la gestión 2016 de acuerdo con la evidencia presentada por la Comisión respectiva del envío de dicho informe al Pleno del Concejo. Las sesiones de la Comisión de Desarrollo Económico Financiero son públicas y a estas se puede invitar a funcionarios del GAMLP para que expliquen o aclaren diferentes aspectos del Presupuesto presentado. Este es además el espacio donde se genera un intercambio de información y negociación entre el Ejecutivo y el Legislativo sobre temas de objetivos estratégicos y su traducción presupuestaria. Una vez recibido el informe de la Comisión, el Concejo aprobó en sesión plenaria el POA y Presupuesto para 2016. Las sesiones del Concejo Municipal también son públicas y se transmiten por diferentes medios. El Concejo Municipal cuenta con procedimientos para realizar el examen del proyecto de presupuesto que se respetan y están estandarizados para cada gestión anual, con anterioridad al inicio de las sesiones correspondientes. Adicionalmente, uno de los requisitos establecidos por la normativa nacional para la aprobación del POA y Presupuesto, es el pronunciamiento de la instancia de Participación y Control Social correspondiente, requisito imprescindible para el tratamiento del tema en el Concejo Municipal. Para la aprobación del POA y Presupuesto 2016, el presidente del Organismo de Participación y Control Social del Municipio de La Paz remitió al Presidente del Concejo Municipal el Pronunciamiento Público favorable y de conformidad con el POA y Presupuesto en fecha 28 de agosto de 2015.

108

Ley Nacional N°031 de 19 de julio de 2010. 109

Ley Nacional N°482 de fecha 9 de enero de 2014. 110

En caso que el Concejo Municipal no se manifieste dentro del plazo establecido, estos se darán por aprobados. 111

Ley Municipal N°007 de fecha 3 de noviembre de 2011, modificada posteriormente mediante Leyes Municipales N°13 de 3 de enero de 2012, N°14 de 7 de marzo de 2012 y N°222 de 10 de febrero de 2017. 112

La comisión está conformada por dos Concejales (Presidente y Secretario) y cuentan con un equipo multidisciplinario de asesores (economista, abogado y arquitecto).


64

Dimensión 18.3. Oportunidad en la aprobación del presupuesto En el marco de sus atribuciones legales, los Ministerios de Economía y Finanzas Públicas y de Planificación del Desarrollo, emiten anualmente una Resolución Bi-ministerial que aprueba las Directrices de Formulación Presupuestaria, que son de uso y aplicación obligatoria para las entidades del sector público. Adicionalmente, el MEFP, mediante comunicación formal, notifica a las entidades del sector público (incluido el GAMLP) la fecha en la que el anteproyecto de POA y Presupuesto, deben ser registrados en el Módulo de Formulación Presupuestaria del Sistema de Gestión Pública (SIGEP) y remitidos al MEFP y MPD, por lo que cada año, el presupuesto es aprobado al menos con tres meses de anticipación antes del inicio de cada gestión.

Cuadro Nº26: Procesos de Aprobación del POA y el Presupuesto de las tres últimas gestiones

Gestión

Fecha de Recepción de la

Nota del Alcalde

Municipal remitiendo el POA y Ppto.

Informe de la Comisión de Desarrollo Económico Financiero del Concejo

Municipal

Norma Aprobatoria (o de rechazo) del POA y Presupuesto

Fecha Límite para

Presentación del POA y

Presupuesto al MEFP

Nº Fecha Tipo Nº Fecha de

Aprobación del CM

Fecha de Promulgación

del EM

2014 27/08/2013 CDEF Nº52/2013/RFL-ICL

03/09/2013

Ley Municipal

42 09/09/2013 10/09/2013 06/09/2013

2015 25/08/2014 CDEF Nº57/2014/MHM/LFQF

01/09/2014

Ley Municipal

97 03/09/2014 12/09/2014 05/09/2014

2016 27/08/2015 CDEF Nº012/2015/ICL/MVV/JDA

31/08/2016

Ley Municipal

150 03/09/2015 04/09/2015 04/09/2015


Dimensión 18.4. Reglas para las modificaciones presupuestarias por el Poder Ejecutivo Las modificaciones presupuestarias realizadas por el Poder Ejecutivo siguen el mismo procedimiento y tienen las mismas condiciones que la aprobación del Presupuesto por parte del Concejo Municipal, las que han sido cumplidas en la gestión 2016. Sin embargo, ni la normativa nacional113, ni los reglamentos propios del GAMLP, fijan límites estrictos respecto al número, alcance y la naturaleza de estas enmiendas. Las enmiendas al Presupuesto son una práctica recurrente en el GAMLP, más allá que estén debidamente justificadas. El cuadro a continuación presenta el número de enmiendas realizadas y el tiempo que estas tomaron en las tres últimas gestiones:

Cuadro Nº27: Número de Reformulaciones al Presupuesto (2014 - 2016)

Gestión Nº Reformulaciones Días Promedio del Trámite

Gestión 2014 5 25

Gestión 2015 6 19

Gestión 2016 6 9 Fuente: Elaboración propia.

En la mayoría de los casos, las reformulaciones presupuestarias están justificadas por disposiciones emanadas desde el nivel nacional (incrementos salariales, aprobación de doble aguinaldo, incremento en las transferencias del nivel nacional, etc.). En otros casos, estas responden a la necesidad de registrar recursos de donación o crédito. En las tres gestiones se identifican solo dos reformulaciones relacionadas con ajustes internos del Municipio para la reprogramación de Proyectos y Programas y el ajuste al Plan de Personal del GAMLP y para el ajuste de la apropiación de grupos y partidas de gasto observadas por el VIPFE (MPD).

113

Ley 2042 de Administración Presupuestaria y DS 29881 de Modificaciones Presupuestarias (ver ID-21)


65

Calificación del Indicador ID-18. Escrutinio Legislativo del Presupuesto


ID-18. Escrutinio Legislativo del Presupuesto

B+ Método de Calificación M1

18.1. Alcance del escrutinio presupuestario

B

El examen del proyecto de presupuesto por parte del Concejo Municipal (CM) comprende las políticas fiscales del y los agregados fiscales para el ejercicio siguiente, así como los detalles de gastos e ingresos. Sin embargo, no incluye el análisis de las previsiones fiscales de mediano plazo.

18.2. Procedimientos legislativos de escrutinio presupuestario

A

Los procedimientos del CM para realizar el examen del proyecto de Presupuesto están establecidos y han sido aprobados con anterioridad. Estos incluyen disposiciones de organización interna, como la participación del Pleno del CM, así como de la Comisión de Desarrollo Económico Financiero que cuenta con un equipo multidisciplinario de asesores que dan la asistencia técnica necesaria en el proceso. Los procedimientos se respetan regularmente. Los procedimientos de aprobación incorporan un pronunciamiento previo del Órgano de Participación y Control Social del Municipio.

18.3. Oportunidad en la aprobación del presupuesto

A

El CM ha aprobado el Presupuesto anual, al menos con tres meses de anticipación al inicio del ejercicio fiscal correspondiente, en cada uno de los tres últimos ejercicios fiscales.

18.4. Reglas para las modificaciones presupuestarias por el Poder Ejecutivo

B

Existen reglas claras para la introducción por parte del Ejecutivo Municipal de modificaciones presupuestarias en el curso del ejercicio y se respetan en la mayor parte de los casos. Sin embargo, estas reglas no fijan límites estrictos respecto del alcance y la naturaleza de las enmiendas.

3.5. Previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria

ID-19. ADMINISTRACIÓN DE INGRESOS El indicador evalúa el desempeño de las entidades que administran la generación de ingresos en el GAMLP, analizando los procedimientos utilizados para recaudar y supervisar los ingresos bajo su administración a nivel nacional. Las dimensiones 19.1 y 19.2 se analizan con información obtenida en el momento de la evaluación y las dimensiones 19.3 y 19.4 con información del último ejercicio finalizado. La Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD)114 define los siguientes recursos de los gobiernos autónomos municipales:

Cuadro Nº28: Ingresos de los Gobiernos Municipales

Tipo Recursos municipales

Recursos específicos

Los impuestos creados conforme a la legislación básica de regulación y de clasificación de impuestos

Las tasas y patentes a la actividad económica, así como contribuciones especiales

Los ingresos provenientes de la venta de bienes, servicios y la enajenación de activos

114

Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”. Ley N° 031 del 19 de julio de 2010.


66

Tipo Recursos municipales

Créditos y donaciones

Los legados, donaciones y otros ingresos similares

Los créditos y empréstitos internos y externos contraídos de acuerdo a la legislación del nivel nacional del Estado

Transferencias del nivel nacional del Estado

Las transferencias por coparticipación tributaria de las recaudaciones en efectivo de impuestos nacionales

Las transferencias por participaciones en la recaudación en efectivo del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH)

Ingresos provenientes de transferencias por delegación o transferencia de competencias

Explotación de recursos naturales

Participación en la regalía minera departamental, de acuerdo a normativa vigente, para municipios productores

Fuente: Ley Marco de Autonomías y Descentralización

En aplicación a la LMAD, que establece la capacidad legislativa municipal para crear normativa tributaria y aplicarla, y el Código Tributario115, que establece que todas las atribuciones tributarias deben ser asumidas por una única autoridad tributaria, el GAMLP creó a partir del 2012, la Administración Tributaria Municipal (ATM)116, como unidad desconcentrada con funciones delegadas por el Alcalde Municipal. La Administración Tributaria Municipal está a cargo de una parte de los recursos específicos, conformados por los tributos: impuestos municipales regulados por ley (Impuesto a la Propiedad de Inmuebles y Vehículos Automotores, así como sus respectivas Transferencias), las tasas y patentes a la actividad económica y las contribuciones especiales. En conjunto estos recursos representan entre el 85% al 90% de la recaudación de los ingresos corrientes especiales del GAMLP. Los otros recursos específicos (venta de bienes y servicios) los recauda directamente cada unidad responsable de la prestación del servicio, como, por ejemplo, los hospitales de segundo nivel y el sistema de transporte municipal. Dimensión 19.1. Derechos y obligaciones sobre la generación de ingresos La base de datos de los contribuyentes de tributos del GAMLP es administrada por el Registro Único para la Administración Tributaria Municipal (RUAT)117. Los gobiernos municipales delegan al RUAT la administración de sus registros de tributos y de los sistemas de liquidación y cobro de los impuestos, tasas y patentes municipales, previo cumplimiento de las disposiciones legales vigentes en materia de concesión y contratación de servicios. El RUAT ofrece una plataforma tecnológica de gestión tributaria denominada RUAT NET, la cual permite ampliar su red de cobertura brindando mayor seguridad y transparencia en el cobro de tributos a través del sistema financiero nacional. La ATM define la política de recaudación y utiliza la información y servicios que le brinda el RUAT. A través del RUAT los contribuyentes están informados sobre sus derechos y obligaciones, los procesos y procedimientos administrativos para la liquidación y pago de tributos, consultas de

115

Ley N° 2492 del 2 de agosto de 2003 y su texto ordenado y actualizado a diciembre de 2005. 116

Antes Dirección de Recaudaciones dependiente de la Secretaría de Finanzas. 117

Creado mediante Decreto Supremo N°24604 del 6 de mayo de 1997. El RUAT es una entidad pública descentralizada bajo tuición del MEFP y con participación accionaria de los gobiernos municipales y la Policía Nacional mediante los Organismos Operativos de Tránsito. El derecho de las entidades mencionadas a participar en la toma de decisiones para el funcionamiento del RUAT, se ejerce según las cuotas de participación que cada entidad tenga.


67

deuda, fechas de vencimientos, pizarra de cálculo de tributos, etc. Adicionalmente el GAMLP, a través de la ATM y bajo sus propios sistemas de comunicación, realiza campañas informativas respecto al inicio de la programación del pago de impuestos, programas excepcionales de regularización de impuestos u otras políticas tributarias emprendidas. Los procesos internos de la ATM en relación a los trámites tributarios municipales en ventanillas de atención al contribuyente, han sido evaluados bajo la norma de Gestión de Calidad ISO 9001118. Respecto a los reclamos de los contribuyentes: de procedimiento, fondo y otro tipo de apelaciones, existe un proceso definido en el Código Tributario, donde la ATM es la primera instancia de impugnación y, cuando no es resuelta favorablemente para el contribuyente, el mismo puede continuar un recurso administrativo ante la Autoridad de Impugnación Tributaria (AIT)119. Una vez agotada la vía administrativa podrá acudirse a la vía judicial mediante un proceso contencioso administrativo. Así, rige la normativa nacional para el nivel subnacional, con instancias independientes a la ATM. El GAMLP brinda a los contribuyentes información actualizada y exhaustiva de sus derechos y obligaciones tributarias. Dimensión 19.2. Gestión de riesgos para la generación de ingresos La dimensión evalúa la medida en que los organismos de generación de ingresos utilizan métodos exhaustivos, estructurados y sistemáticos para evaluar los riesgos de incumplimiento de las obligaciones y establecer un orden de prioridad entre estos. La ATM realiza diferentes estudios para determinar el comportamiento de los ingresos, al momento de la formulación del presupuesto de ingresos, así como también cuando se analizan políticas de ingresos para generar una mayor recaudación. En los estudios se identifica el potencial de ingresos a recaudar con base en la información del RUAT y las características de los contribuyentes, así como con el análisis del mercado para las nuevas incorporaciones de contribuyentes de inmuebles y vehículos (nueva propiedad). El seguimiento se realiza con base en el análisis de las proyecciones. El sistema del RUAT contiene el registro de cada contribuyente con su base imponible establecida de forma automática y determina anualmente el incumplimiento de la misma. Todo el proceso de registro, liquidación y pago de impuestos esta automatizado y controlado por el RUAT. Adicionalmente la ATM realiza análisis sobre los contribuyentes, clasificándolos en pequeños, medianos y grandes contribuyentes. Algunas medidas adoptadas para mitigar el riesgo incluyeron los dobles o múltiples empadronamientos y el reemplacamiento de vehículos. El cumplimiento de las obligaciones se basa en la concientización de la población bajo diferentes campañas comunicacionales, así como la fiscalización realizada por la ATM.

118

Certificado de cumplimiento de la norma de Gestión de Calidad NB/ISO 9001:2008 y ISO 9001:2008 aplicable a “Orientación y atención de Trámites Tributarios Municipales en ventanillas de atención de Inmuebles, vehículos, Tasas y Patentes”. Validez del 21/12/2015 al 01709/2018. 119

La AIT es un órgano autárquico de derecho público, con autonomía de gestión administrativa, funcional, técnica y financiera, con jurisdicción y competencia en todo el territorio nacional, bajo dependencia del MEFP. La AIT tiene como objeto conocer y resolver los Recursos de Alzada y Jerárquicos que se interpongan por controversias entre el Contribuyente y la Administración Tributaria contra los actos definitivos del Servicio de Impuestos Nacionales (SIN), Aduana Nacional de Bolivia (ANB) y Gobiernos Autónomos Municipales.


68

Sin embargo, estos esfuerzos no se realizan en el marco de enfoque integral y estructurado para la evaluación de los riesgos de incumplimiento de las obligaciones y establecer prioridades en las acciones de prevención. Por ello, se considera que el desempeño actual es inferior al estándar mínimo requerido en la evaluación PEFA. Dimensión 19.3. Auditoría e investigación para la generación de ingresos Esta dimensión evalúa el uso de auditorías y de investigaciones sobre fraude gestionados y reportados conforme a un plan documentado destinado a mejorar el cumplimiento120. Los procesos de generación de ingresos están automatizados y en una base administrada de forma independiente (RUAT), con los controles adecuados. El RUAT como entidad independiente tiene su propia Unidad de Auditoría Interna y realiza las auditorías de los sistemas de gestión, más no a la base de datos de contribuyentes. La ATM realiza investigaciones y procesos de fiscalización sobre evasión y fraude de acuerdo con un plan que prepara anualmente. Este plan se cumple para todos los procesos de fiscalización iniciados en la gestión121. Para iniciar los procesos de fiscalización de la gestión, la ATM realiza una fase de Control Preventivo, previa a la fiscalización, donde determina el universo de contribuyentes que serán fiscalizados cada año. Esta fase incluye: i) el cruce de información de datos técnicos del Padrón Municipal de Contribuyentes (PMC) con el Catastro; ii) verificación de datos, a través de analistas tributarios, utilizando sistemas informáticos como el Google Earth, SIT V2, RUAT y Street Review; iii) notificación a contribuyentes para la presentación de Certificados Catastrales o verificación predial; y; iv) en caso de no existir respuesta o ser esta insuficiente, se inicia el proceso de fiscalización. La ATM cuenta con dos métodos de fiscalización, para el caso de los contribuyentes de inmuebles y vehículos automotores:

a) Procesos de fiscalización de oficio. Se presentan dos casos: i) por no pago, se selecciona un listado de registros de todos aquellos que no cancelaron dentro de los plazos previstos por ley; se efectúa una depuración considerando registros en otra jurisdicción, en áreas rurales, afectados por desastres naturales y con planes de pagos; el listado depurado se clasifica por montos y se selecciona el rango mayor a 501 UFV´s122 si acumula deuda de más de una gestión, para su respectiva fiscalización y; ii) por pago incorrecto de datos técnicos, se realiza una referencia de cruce de datos para identificar pagos incorrectos, utilizando datos de Catastro o declaraciones de los contribuyentes.

b) Método de fiscalización abreviado. El procedimiento de selección es similar, utilizándose un rango hasta 2.500 UFV´s. Los contribuyentes son notificados mediante publicaciones de prensa, con una liquidación y un plazo definido por ley; en caso de no presentarse, se da por iniciado el proceso de fiscalización con el Proveído de Inicio de Ejecución Tributaria.

120

La metodología se refiere a auditorías e investigaciones y, por ello, el equipo de evaluación ha considerado que el término auditorías, en el sentido amplio, vale decir la acción de investigación o inspección, se aplica a las tareas de fiscalización que realiza la ATM. 121

La revisión del informe de gestión de la ATM ha permitido confirmar que los procesos de fiscalización previstos en el POA 2016 se han cumplido. 122

UFV´s = Unidades de Fomento a la Vivienda. Valor de cambio del peso boliviano indexado al índice de precios.


69

Dimensión 19.4. Seguimiento de los atrasos en la generación de ingresos Como se señaló antes, los ingresos tributarios provenientes de los impuestos a la propiedad de bienes inmuebles y vehículos automotores, incluyendo el impuesto a la transferencia de los mismos, representan entre el 85% al 90% de la recaudación de los ingresos corrientes especiales del GAMLP. Estos impuestos son administrados en el RUAT. Los ingresos no tributarios que provienen de la venta de bienes y servicios son administrados por las unidades prestadoras de servicios: hospitales, zoológico, mingitorios, etc.; estos ingresos no generan atrasos porque son efectivizados previa a la venta de un bien y/o la prestación de un servicio. El RUAT contiene una base de datos de los ingresos tributarios por contribuyente, estableciendo una especie de cuenta corriente individual, donde se determina el monto del impuesto anual a ser cancelado. Al cierre de cada gestión, se establece si existe algún saldo por pagar. En caso afirmativo, este monto constituye el retraso que se va acumulando por gestiones e incrementando por las multas e intereses ante el incumplimiento. Al cierre del ejercicio fiscal 2016, se presenta la siguiente información sobre el volumen de ingresos atrasados para los ingresos tributarios:

Cuadro Nº29: GAMLP - Monto Total de atrasos de los ingresos tributarios al cierre 2016 (En bolivianos)

Impuestos Atraso

Acumulado al Cierre 2016

Atraso Correspondiente al

2016

Ingresos Efectivamente Recaudados en

2016

Atraso Acumulado / Ingresos 2016

Atraso 2016 / Ingresos

2016

Inmuebles 2,771,626,189 90,151,637 232,733,379.3 1.191% 39%

Vehículos 488,026,766 137,459,999 178,834,818.0 273% 77%

TOTAL 3,259,652,955 227,611,636 411,568,197.3 792% 55%

Fuente: Autoridad Tributaria Municipal. GAMLP.

El porcentaje del volumen de atrasos de ingresos tributarios acumulados al cierre del 2016 con relación a los ingresos efectivamente recaudados en el 2016 (792%), excede el desempeño mínimo requerido por las buenas prácticas internacionales. Se debe considerar que la base de datos podría tener algunos casos que no fueron depurados, lo que conlleva a esta cifra alta (ej. la propiedad perteneciente a entidades públicas que están excluidas del pago de impuestos municipales, inmuebles en áreas limítrofes de la ciudad que aún no fueron esclarecidas, multas y otros cargos). Para evitar mayores atrasos, la ATM realiza el seguimiento de los mismos y toma acciones para agilizar el cobro de las deudas, mediante procesos de cobro en la vía administrativa y que, en su caso, pueden llegar a instancias judiciales. Por otra parte, también se realizan acciones masivas para acelerar los pagos, como por ejemplo el Programa Especial de Regularización de Edificaciones, que ha generado un ingreso adicional del 2% anual durante cada uno de los últimos tres años y, la Ley de Regularización Voluntaria de Deudas Tributarias (PRVDT) del 2015. Para evitar mayores atrasos en los pagos, a partir de la gestión 2012, se han adoptado políticas de pago que constan de incentivos a través del descuento escalonado del impuesto: 15% si se


70

paga en el primer trimestre del año, 10% en el segundo y 5% en el tercero; los pagos en el cuarto trimestre se realizan sin descuentos y pasado el año, ya se calcula la mora123.

Calificación del indicador ID-19. Administración de Ingresos


ID-19. Administración de ingresos C+ Método de Calificación M2

19.1. Derechos y obligaciones sobre la generación de ingresos

A

Se utilizan las páginas web del RUAT y campañas publicitarias para informar a los contribuyentes sobre derechos y obligaciones. Existe un procedimiento definido sobre las reclamaciones de los contribuyentes que abarca instancias internas de la ATM, así como externas a través de la AIT y el Órgano Judicial.

19.2. Gestión de riesgos para la generación de ingresos

D No se realizan estudios estructurados y sistemáticos con el fin de evaluar los riesgos de incumplimiento de obligaciones y para establecer un orden de prioridad entre ellos.

19.3. Auditoría e investigación para la generación de ingresos

A La ATM realiza investigaciones y fiscalización sobre fraude y evasión a partir de un plan que se cumple en la gestión

19.4. Seguimiento de los atrasos en la generación de ingresos

D

Los porcentajes de atrasos de ingresos superan ampliamente los estándares establecidos por las buenas prácticas internacionales, por lo que el desempeño es inferior al mínimo requerido para obtener la calificación C.

ID-20. CONTABILIDAD DE LOS INGRESOS

Este indicador evalúa los procedimientos de registro, consolidación, conciliación y reporte de los ingresos tributarios y no tributarios recaudados por el GAMLP, con información en el momento de la evaluación. Dimensión 20.1. Información sobre recaudación de ingresos El GAMLP dispone actualmente de 23 cuentas recaudadoras distribuidas de la siguiente manera:

Cuadro Nº30: Cuentas Recaudadoras del GAMLP - 2016

Grupo Nombre de la cuenta

1. Recaudación de la Administración Tributaria Municipal (ATM)

Tesoro (tasas y patentes)

Impuestos a la Propiedad

2. Recaudaciones de Unidades del GAMLP

Hospital LA PAZ

PSSI – Hospital LA PAZ

PSSI – Hospital LA MERCED

PSSI – Hospital LOS PINOS

3. Transferencias del nivel nacional

Participación Popular

Salud

Servicio Integral

IDH Subsidio

IDH Coparticipación Tributaria

HIPC Educación

HIPC Salud

HIPC Infraestructura

4. Donaciones Donaciones

5. Créditos Créditos

123

Ley Municipal Autonómica N°002 de Incentivo en el Pago de Tributos Municipales del 19 de julio de 2012.


71

Grupo Nombre de la cuenta

6. Otros Ingresos

Cuenta proveedores

Reversión C-32

Tesoro de La Paz

Reversión Haberes

Regularización (créditos y débitos)

Otros Ingresos Adicionales

Aseo Fuente: Secretaría Municipal de Finanzas. GAMLP.

El primer grupo de cuentas es controlado por la ATM, donde se llega a recaudar entre el 85% y el 90% del total de ingresos corrientes propios del GAMLP. El segundo grupo es controlado por cada una de las unidades recaudadoras, con el saldo de la recaudación de ingresos corrientes propios por la venta de bienes y servicios. Los siguientes grupos (3 al 6) son controlados directamente por la Tesorería del GAMLP. Cada responsable de las cuentas recaudadoras tiene su propio registro de sus recaudaciones, pero también la Tesorería centraliza la información de todas las cuentas recaudadoras en forma diaria, a través del SIGMA Municipal, y emite reportes mensuales sobre el comportamiento individual de las mismas, así como de la CUM en forma agregada. Es importante destacar que el SIGMA Municipal puede emitir reportes diarios de la información, pero para fines de seguimiento y presentación a las autoridades del GAMLP, los informes se los emite solamente con corte mensual. Dimensión 20.2. Transferencia de los ingresos recaudados Conforme al funcionamiento de la Cuenta Única Municipal (CUM), todos los ingresos de cada una de las cuentas recaudadoras son transferidas a la CUM, en sus respectivas Libretas, que sirven de reflejo para cada cuenta recaudadora. Los procedimientos varían conforme al grupo de cuenta: Recaudación a través del sistema financiero. Todos los bancos que forman parte de la red de

recaudación del RUAT reciben los recursos de los contribuyentes y transfieren los recursos diariamente a la CUM en el Banco Unión124 (ingresos tributarios y actividades económicas, tasas y patentes). Este banco actúa como agente financiero del GAMLP y, a través de la red bancaria, realiza las conciliaciones con cada banco recaudador. Al final del día, los recursos son abonados en la cuenta CUM. También forman parte de este procedimiento las recaudaciones directas de las unidades del GAMLP que realizan la venta inmediata de bienes y servicios municipales: Sistema de Transporte Municipal (SITRAM), Hospitales de segundo nivel, Cementerio, Zoológico, Parques, Mingitorios y Terminal de Buses. Éstos recaudan en efectivo a través de cajeros y tienen un plazo de hasta 24 horas para hacer el depósito en su respectiva cuenta recaudadora125. Una vez que los ingresos son depositados, se sigue el procedimiento anterior, para que al final del día sean transferidos a la CUM, con su respectivo reflejo en la Libreta correspondiente.

Recaudación directa en la CUM. Las transferencias del nivel nacional del Estado, las donaciones, créditos y otros ingresos son depositados directamente en la CUM, con su reflejo en la respectiva Libreta.

124

Entidad financiera de primer piso con mayoría estatal. 125

Según Reglamento Específico del Sistema de Tesorería del GAMLP. Para montos menores a Bs2.000 el plazo se extiende hasta 5 días hábiles desde su recaudación.


72

Con el cambio del SIGMA Municipal al SIGEP, los depósitos efectuados en las cuentas recaudadoras se reflejan en línea en la CUM, por lo que se ha mejorado el tiempo de transferencia de los ingresos recaudados. Dimensión 20.3. Conciliación de cuentas sobre ingresos La conciliación se realiza en tres instancias:

1. Cada unidad responsable de recaudación realiza una conciliación diaria de los montos recaudados, llevando su propio registro. En el caso de la ATM, la conciliación se realiza con los registros del RUAT, que contiene información individualizada para cada declaración de pago, el monto a pagar, el monto efectivamente pagado y si existe o no atraso de pago.

2. Con base en la información sobre los montos transferidos por la ATM y por cada unidad recaudadora, la Tesorería, a través del SIGMA Municipal, realiza la conciliación bancaria diaria de los saldos de la CUM y de los saldos de las Libretas que componen la CUM, para obtener la disponibilidad diaria.

3. La Unidad de Contabilidad efectúa el registro presupuestario detallado de cada concepto de ingreso (comprobante de Registro de Ejecución de Recursos C-21), con base en la conciliación que realiza cada unidad recaudadora y al registro general de las transferencias efectuadas por la Tesorería126. En esta instancia se vuelve a conciliar los saldos de ingresos detallados por rubro, para lo cual recibe copias de las conciliaciones y los saldos de las cuentas recaudadoras de cada unidad responsable.

Adicionalmente, cada mes la Tesorería concilia las transferencias recibidas del gobierno nacional con los reportes que emite el MEFP respecto a los montos totales transferidos a cada entidad que coparticipa de los impuestos nacionales. Finalmente, la ATM concilia información de ingresos con el RUAT mediante un reporte diario que obtiene de su base de datos, donde se incluyen: i) el concepto de la recaudación, ii) las agrupaciones en ítem y sub ítem que posteriormente sirven para identificar los rubros de recursos del clasificador presupuestario, iii) la descripción del ingreso, iv) el número de casos, y v) los montos brutos, comisiones bancarias, comisiones RUAT y montos netos. Esta información es también remitida a la Unidad de Contabilidad para el registro presupuestario correspondiente.

Calificación del Indicador ID-20. Contabilidad de los Ingresos


ID-20. Contabilidad de los ingresos A Método de Calificación M1

20.1. Información sobre recaudación de ingresos

A

La información de ingresos se centraliza en el SIGMA Municipal en forma diaria y se generan reportes mensuales a cargo de la Tesorería.

20.2. Transferencia de los ingresos recaudados

A Los saldos de las cuentas recaudadoras son trasferidas al final de cada día a la Cuenta Única Municipal.

20.3. Conciliación de cuentas sobre ingresos

A

La conciliación de cuentas de ingresos se realiza en forma diaria, mensual y al cierre del ejercicio fiscal, existiendo procedimientos para determinar las inconsistencias.

126

Inicialmente la Tesorería, de forma automática en el SIGMA, realiza el registro presupuestario del ingreso mediante un comprobante C-21 sin imputación por el monto total ingresado, en función al extracto bancario (utiliza el concepto Otros ingresos por Clasificar). Posteriormente, la Unidad de Contabilidad realiza el cambio de imputación, asignando al rubro de recaudación específico. En esta regularización incluye no solamente la recaudación neta, sino también las deducciones de comisiones bancarias y las comisiones del RUAT como administrador.


73

ID-21. PREVISIBILIDAD DE LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS DURANTE EL EJERCICIO EN CURSO

El indicador evalúa la medida en que la Tesorería del GAMLP puede prever los compromisos y las necesidades de efectivo, para comprometer gasto y efectuar pagos, además de proporcionar información confiable sobre la disponibilidad de fondos a las unidades ejecutoras del gasto para la prestación de servicios. El periodo a evaluar comprende dos momentos: i) en el momento de la evaluación (Dimensión 21.1) y ii) último ejercicio fiscal finalizado (Dimensiones 21.2, 21.3 y 21.4). Dimensión 21.1. Consolidación de los saldos de caja Conforme establecen las Normas Básicas del Sistema de Tesorería (NBST)127 el concepto de Cuenta Única del Tesoro (CUT) está basado fundamentalmente en el mantenimiento de una sola cuenta bancaria en el BCB, operada exclusivamente por el TGN. A nivel subnacional, se replica el mismo concepto de la CUT, correspondiendo a los gobiernos municipales la operatoria individual de una Cuenta Única Municipal (CUM), a cargo de la Tesorería de los municipios. Para el caso del GAMLP, esta cuenta se encuentra en el Banco Unión y tienen las mismas características que la CUT a nivel nacional. Es decir, se trata de una cuenta que aglutina la totalidad de los recursos fiscales del GAMLP y diferencia las fuentes de financiamiento a través de libretas al interior de la CUM, para que, de esta forma, se vincule el presupuesto por fuentes de financiamiento y su ejecución por libretas. A la CUM ingresan todos los recursos recaudados por el GAMLP: i) recursos específicos (impuestos municipales, tasas, patentes, venta de bienes y servicios), ii) los provenientes de transferencias del nivel nacional (coparticipación tributaria, IDH y otros), iii) créditos (externos e internos) o donaciones en efectivo, manteniendo internamente la correspondiente titularidad de dichas fuentes. A su vez, mediante esta cuenta, se realizarán todos los pagos de las obligaciones del GAMLP, con cargo a los fondos según la fuente de financiamiento consignada en el presupuesto. El GAMLP dispone de Cuentas Recaudadoras, que son las cuentas corrientes bancarias habilitadas exclusivamente para la recepción de fondos. Contra estas cuentas no se podrá girar ningún pago y, al final del día, transfieren la totalidad de los fondos a la CUM. Por lo tanto, sus saldos diarios siempre serán iguales a cero. Al interior de la CUM se cuenta con Libretas, que son cuentas nominativas que no tienen movimiento real en los bancos. Son creadas en el SIGMA Municipal para reflejar individualmente las disponibilidades financieras de la Tesorería, según las fuentes de financiamiento, así como las Unidades Recaudadoras que generan recursos específicos para su propio uso, tal el caso de los hospitales de segundo nivel y el sistema de transporte. El monto total de la CUM esta desagregado en los saldos de las Libretas.

En la CUM se registran como créditos los depósitos recibidos en las Cuentas Recaudadoras y, como débitos, los pagos emitidos contra la CUM. Así, se determina la situación financiera de la propia Tesorería por fuente de financiamiento y la de cada una de las Unidades Recaudadoras.

127

Resolución Suprema N°218056 del 30 de julio de 1997.


74

Este mecanismo de la CUM permite contar con una clara distinción de los recursos por fuente y su ejecución se realiza conforme la formulación del presupuesto. La consolidación bancaria se realiza diariamente, de forma automática en el SIGMA Municipal, presentando la disponibilidad de recursos para determinar los gastos que se realizarán con cargo a la misma.

Dimensión 21.2. Previsiones y seguimiento sobre la disponibilidad de efectivo Las NBST establecen que debe existir una Programación de Flujo Financiero y Ejecución Presupuestaria relacionadas a la elaboración de pronósticos de ingresos y egresos, con el objetivo de prever la disponibilidad de liquidez para el cumplimiento oportuno de las obligaciones de gasto.

En el caso del GAMLP, no se realiza esta función por parte de la Tesorería, al no contarse con una calendarización del gasto, ni proyecciones por parte de las unidades ejecutoras. De igual forma, tampoco se cuenta con una programación de los ingresos, aun cuando en este caso se cuente con determinadas políticas que establecen incentivos para el pago de impuestos anuales a la propiedad de bienes inmuebles y vehículos128.

La Tesorería solamente dispone de un estado de disponibilidad de fondos diario, como resultado de la conciliación bancaria, a partir del cual establece los pagos diarios que se podrán realizar.

Como parte de las reformas que se vienen implementado en el GAMLP, se está trabajando con apoyo el Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos (CEMLA), para el desarrollo de metodologías de proyección de ingresos y gastos, que permitan contar con una programación financiera que compatibilice el flujo real de recursos, con las necesidades de gasto de las unidades ejecutoras.

Dimensión 21.3. Información sobre límites máximos de compromiso Las NBST establecen que el resultado de la programación financiera es la determinación de cuotas de compromiso, que actúan como un techo o nivel máximo para comprometer un gasto.

Formalmente, el GAMLP no realiza una programación financiera sistemática, por lo que tampoco asigna cuotas de compromiso a sus unidades ejecutoras. Por lo tanto, no existe una planificación de los gastos, ocasionando que se genere una acumulación de pagos en el último mes del año, cuando las unidades ejecutoras envían las solicitudes de pago antes del cierre del ejercicio.

Para subsanar estas dificultades, el GAMLP ha venido implementado desde mediados del 2016 un sistema de control de los gastos efectuados por las unidades ejecutoras y su remisión para el pago correspondiente a la Tesorería129. Se trata de un sistema administrativo de control de trámites que identifica en una primera etapa la presentación de documentación para el pago solicitado, para luego reflejar las fechas de presentación de los comprobantes C-31 para el pago correspondiente.

128

En los últimos años se ha venido incentivando el pago de impuestos mediante descuentos del 15%, 10% y 5% para pagos realizados en el primer, segundo y tercer trimestre, respectivamente. 129

Instructivo SMF N°03/2016 del 28 de junio de 2016 para la emisión de “Información Financiera” (SMF).


75

Dimensión 21.4. Importancia de los ajustes presupuestarios en el curso del ejercicio Los ajustes al presupuesto aprobado están normados por el MEFP, a través del Reglamento de Modificaciones Presupuestarias130, siendo de cumplimiento obligatorio para todas las entidades públicas. Cada entidad pública debe contar con su reglamento interno donde se define los procesos y procedimientos, así como las instancias legales de aprobación de las modificaciones presupuestarias.

Existen tres tipos de modificaciones presupuestarias posibles: a. Presupuesto adicional. Comprende la incorporación de recursos y gastos, que incrementan

el monto total del Presupuesto General del Estado. b. Traspasos presupuestarios interinstitucionales. Son transferencias de recursos entre

entidades públicas, que comprenden: Transferencias otorgadas por una entidad pública a otra. Préstamos efectuados por las instituciones financieras públicas expresamente creadas

para esta finalidad a otras entidades públicas, incluyendo la colocación de fondos en fideicomiso.

Pago de deudas de una entidad pública a otra. c. Traspasos presupuestarios intrainstitucionales. Constituyen reasignaciones de recursos al

interior de cada entidad pública, que no incrementan ni disminuyen el monto total de su presupuesto.

Cuadro Nº31: Tipos de Modificaciones Presupuestarias y Niveles de Aprobación

Niveles de Aprobación

Presupuesto Adicional Traspaso Inter Institucional

Traspaso Intra Institucional

Ley de la República

Incremento de recursos y gastos, excepto recursos externos y regalías

Incremento Servicios Personales, excepto incremento salarial

Traspaso gasto de inversión a otros gastos

Traspasos de gastos de inversión en caminos a otros gastos (Gobernaciones)

Resolución MEFP

Recursos y gastos adicionales financiados por recursos de crédito externo y donación

Recursos adicionales por concepto de regalías

Traspasos del TGN a otras entidades

Modificaciones en los montos transferidos a los gobiernos municipales

Traspasos de la partida “Incremento de Caja y Bancos” a otras partidas de gasto

Traspasos dentro del grupo “Servicios Personales”

Modificaciones en el presupuesto de la deuda pública

Resolución VIPFE

Recursos y gastos adicionales por recursos de crédito externo, donación y regalías destinados a proyectos

Traspasos entre proyectos de inversión,

siempre que no incrementen el grupo de servicios personales

Resolución Entidades Ejecutoras

Transferencias a otras entidades. Incluye préstamos, fideicomisos y pago de deuda

Traspasos entre partidas de gasto dentro de un programa

Traspasos a proyectos de inversión, entre proyectos de inversión y al interior de proyectos de inversión

Traspasos por cambio de fuente de financiamiento que no comprometa TGN ni recursos externos

Modificaciones al presupuesto de ingresos corrientes

Fuente: Elaboración propia con base a Decreto Supremo N° 29881 de Modificaciones Presupuestarias.

130

Aprobado mediante Decreto Supremo N°29881 del 7 de enero de 2009.


76

El GAMLP cuenta con su propio Reglamento Específico del Sistema de Presupuesto131, así como instructivos específicos para las modificaciones de POA y Presupuesto y para la inscripción de gastos con financiamiento de fuente externa. Estos facultan al Concejo Municipal (Legislativo) a aprobar las modificaciones presupuestarias al presupuesto aprobado, así como las que implican traspasos de recursos entre programas. Por su parte, corresponde al Órgano Ejecutivo aprobar las modificaciones presupuestarias entre partidas dentro de una categoría programática. Durante el 2016 se han realizado las siguientes modificaciones:

Cuadro Nº32: Modificaciones Presupuestarias 2016 - GAMLP

Tipo Cantidad Monto % / Presupuesto

Aprobado

Presupuesto adicional132

8 59,035,953.34 3,2%

Traspaso intra-institucional 471 695,368,043.00 37,9%

Fuente: Secretaría Municipal de Finanzas. Presupuesto 2016. GAMLP.

Se ha observado un alto número de ajustes en los traspasos intra-institucionales (471 solicitudes en conjunto) que representaron traspasar recursos por un monto equivalente al 38% del presupuesto aprobado. Estos fueron realizados por vía administrativa, con escasas consecuencias para los resultados en cuanto a la composición del gasto a mayores niveles de agregación en las clasificaciones presupuestarias (administrativa, funcional y económico). Por su parte, los presupuestos adicionales que modificaron la composición real a los niveles de clasificación agregados (que requirieron la aprobación del Concejo Municipal), se realizaron en 8 oportunidades, representando un monto equivalente al 3% del presupuesto aprobado. Todos los ajustes fueron justificados por la dinámica de la gestión y respondieron a mecanismos previamente establecidos.

Calificación del Indicador ID-21. Previsibilidad de la Asignación de Recursos durante el ejercicio en curso Indicador / Dimensión Calificación Explicación



21.1. Consolidación de los saldos de caja

A Los saldos de las cuentas bancarias se consolidan diariamente en la CUM de forma automática a través del SIGMA Municipal.

21.2. Previsiones y seguimiento sobre la disponibilidad de efectivo

D No existe la práctica de realizar proyecciones de ingresos y egresos, para establecer la disponibilidad del efectivo.

21.3. Información sobre límites máximos de compromiso

D Ante la ausencia de una programación financiera, no se asignan cuotas de compromiso a las unidades ejecutoras.

21.4. Importancia de los ajustes presupuestarios en el curso del ejercicio

C Se realizan ajustes regulares en el curso del ejercicio.

131

Aprobado por Ordenanza Municipal GMLP N°567/2004 del 24 de diciembre de 2004. 132

De acuerdo a información del Concejo Municipal, el número de trámites aprobados para la gestión 2016 es de 6, cifra que difiere con la información de la Secretaría Municipal de Finanzas (ID-18.4).


77

ID-22. ATRASOS EN EL PAGO DE GASTOS El indicador evalúa el grado en que existen atrasos en el pago de gastos y la forma en que se está tratando de resolver y controlar cualquier problema sistémico. La Dimensión 22.1 se evalúa considerando los últimos tres ejercicios fiscales finalizados. La Dimensión 22.2 se evalúa con información obtenida en el momento de la evaluación. Dimensión 22.1. Volumen de los atrasos en el pago de gastos Los atrasos en el pago de gastos se denominan Deuda Flotante, y están constituidos por los gastos devengados no pagados que pasan de una gestión a otra; debido a la ausencia del registro de contratos, el SIGMA Municipal no considera la fecha legal o contractual establecida para determinar el momento en que un pago esta vencido. Ante la ausencia de este tipo de información, se utilizó la fecha del devengado como el momento que surge la obligación de pago, vale decir cuando se aprueba el C-31. Por consiguiente, a partir de dicha fecha todo pago se considera vencido, existiendo plazos administrativos para su pago (de hasta 6 días desde la fecha del devengado). El GAMLP tiene un control de todo el proceso de gastos, en sus diferentes momentos de registros: presupuesto aprobado, modificaciones aprobadas, presupuesto vigente, preventivo, compromiso, devengado, pagado, saldo por pagar y saldo por devengar. Este registro se lleva a cabo en el SIGMA Municipal y al final de cada gestión se emite un reporte con el monto total de la deuda flotante (saldo por pagar).

Cuadro Nº33: Deuda Flotante del GAMLP de las Gestiones 2014,2015 y 2016 (en Bs)

Gestión Deuda Flotante Incremento Gasto Devengado Participación

DF/GD

2014 108,714,883.23 2,033,636,434.77 5.3%

2015 103,484,234.21 -4.8% 2,019,685,158.48 5.1%

2016 221,068,586.31 113.6% 1,855,554,592.08 11.9% Fuente: Secretaría Municipal de Finanzas. GAMLP.

En los años 2014 y 2015, la deuda flotante ha tenido un comportamiento casi similar, situándose en alrededor del 5% con relación al gasto total devengado. Sin embargo, en el último año (2016), la deuda flotante incrementó su importancia hasta representar el 12% del gasto devengado, lo que representa un incremento de casi 114% respecto a la gestión anterior. Las razones para un alto nivel de deuda flotante se sitúan en problemas en el flujo de caja, así como en la acumulación de pagos en los últimos meses del año, ante la ausencia de una programación de compromisos para que las UOs programen la ejecución de sus presupuestos. Dimensión 22.2. Seguimiento a los atrasos en el pago de gastos La Tesorería hace un seguimiento a los atrasos en el pago de gastos, emitiendo reportes de deuda flotante al cierre de cada mes, considerando el volumen y la composición de los atrasos. Respecto a la antigüedad, como se explicó anteriormente, no existe un registro de la fecha legal o contractual de la obligación, por lo que solamente se considera la fecha del devengado. A partir de este seguimiento, la Secretaría Municipal de Finanzas del GAMLP emite un instructivo interno133 que contempla dos medidas para reducir los atrasos: La primera, las unidades ejecutoras deben emitir, a través de sus Direcciones Administrativas,

los comprobantes de pago C-31 “Registro de Ejecución del Gasto”, conforme lo siguiente:

133

Instructivo SMF N°03/2016 del 28 de junio de 2016 referido a la emisión de “Información Financiera”.


78

Cuadro Nº34: Plazos para el Registro del Devengado del GAMLP

Proceso Plazo

Devengado por adquisición de bienes de uso y bienes de consumo

Hasta 6 días hábiles, computables a partir de la recepción de los bienes

Devengado por pagos a consultores, pasantes, servicios de limpieza, publicidad, alquileres y otros servicios no personales

Hasta 7 días hábiles, computables a partir de recibo de los Informes de Conformidad y/o el documento equivalente

Devengado para pagar por obras y supervisión de obras

Hasta 10 días hábiles, computables a partir de la emisión de los Informes de Conformidad, Actas de Recepción Definitiva y/o Planillas de Avance

Fuente: Secretaría Municipal de Finanzas. GAMLP.

La segunda, la Unidad de Tesorería, en forma diaria, y de acuerdo a los saldos monetarios de

las fuentes respectivas, efectuará la priorización de pago considerando la antigüedad de los documentos devengados C-31. El plazo máximo para pagar es de 6 días hábiles a partir de la recepción física de los trámites.

Esta última situación se presenta con cierta regularidad, aunque depende de la disponibilidad de recursos y de la existencia de otros pagos prioritarios. A partir de la implementación del sistema de control, se tienen cifras de los trámites con proceso de pago retrasado, llegando a representar de junio a diciembre de 2016, un porcentaje del 27.69% en relación a la cantidad total de trámites presentados.

Calificación del indicador ID-22. Atrasos en el Pago de Gastos

Indicador Calificación Explicación

ID-22. Atrasos en el pago de gastos B Método de Calificación M1

22.1. Volumen de los atrasos en el pago de gastos

B La deuda flotante en los años 2014 y 2015 se encuentra en alrededor del 5%. Solamente el 2016 subió al 12% en relación al gasto total devengado.

22.2. Seguimiento a los atrasos en el pago de gastos

B

La información de la deuda flotante es generada y se reporta al cierre de cada mes, de forma automática, considerando el volumen y su composición; no existe información sobre la antigüedad considerando la fecha legal o contractual.

ID-23. CONTROLES DE LA NÓMINA

El presente indicador se refiere a la nómina de los empleados públicos municipales, su forma de administración, modificaciones y coherencia en el registro de personal. Analiza la planilla salarial para determinar la presencia de pagos discrecionales que no forman parte del sistema. Asimismo, examina la integración de la información de la nómina y los registros de personal con el presupuesto, así como la gestión de cambios en la nómina, sus controles internos y si se han realizado auditorías a la nómina en los tres últimos ejercicios fiscales: 2014, 2015 y 2016. Dimensión 23.1 Integración de la información de la nómina y los registros de personal Esta dimensión evalúa el grado de integración entre los datos del personal, la nómina y el presupuesto. El GAMLP cuenta con un Sistema de Administración de Personal (SAP) que opera bajo el Reglamento Específico del Sistema de Administración de Personal (RESAP) con cinco


79

subsistemas134. El SAP fue aprobado con Ordenanza Municipal 421/2008 con el objetivo de determinar los requerimientos básicos para la gestión de recursos humanos en el GAMLP. El SAP tiene una base de datos de personal documentada por funcionario135 para cuantificar la nómina total por categoría y puestos de trabajo, con la información de la planilla mensual de pago. El nivel de integridad de la nómina está respaldado por la seguridad brindada por el SIGMA/SIGEP, toda vez que este sistema ha sido diseñado para evitar, entre otros temas, la doble contabilización del pago de salarios. El registro de personal está integrado con la escala salarial y, a su vez, con la nómina del personal. Los pagos de la planilla se realizan con abono en cuenta al beneficiario final. Esto implica una cuenta bancaria136 con nombre, apellido, carnet de identidad y número de ítem. El procedimiento de pago SIGMA/SIGEP establece una vinculación directa entre la nómina y el presupuesto vía sistema, de forma mensual. No existen interfaces manuales, elemento que aumenta la confiabilidad del proceso, eliminando la posibilidad de pago a personas que no se encuentren en la planilla. Así, se elimina cualquier intermediación entre un pagador del GAMLP con funcionarios públicos. Una vez que se ha efectuado el pago mensual de la planilla, el SIGMA Municipal aumenta el importe de la ejecución del presupuesto de manera automática. No existe ningún otro proceso alternativo al marco normativo señalado anteriormente. Todas las especificaciones y desarrollo del SAP, son una exigencia que deben cumplir todas las entidades del sector público en Bolivia. Los controles para garantizar la contratación y promoción en el marco del sistema están establecidos. Estos requieren que la Dirección General de Recursos Humanos (DGRH) haya aprobado primero y acordado el espacio presupuestario luego, para operar dichas modificaciones a la nómina y planilla de pagos mensuales. Dimensión 23.2 Gestión de cambios a la nómina Esta dimensión evalúa la puntualidad en la introducción de cambios en los datos del personal y de la nómina. El GAMLP ha elaborado su Reglamento Interno de Personal, aprobado con Decretos Municipales 11/2014 y 35/2014 cuyo objeto es normar el manejo y administración de los recursos humanos en la entidad137. Allá se establecen también los procedimientos para introducir cambios en los pagos de la nómina, los que tienen plazos definidos y normalmente se reflejan en la planilla del siguiente mes. Todos los estamentos del personal del GAMLP se encuentran registrados en la nómina, según siete categorías de servidores públicos municipales, con sus niveles salariales respectivos y con una escala salarial aprobada por el MEFP.

La introducción de los datos del personal y la nómina se realiza mediante el subsistema de registro que se encarga de controlar, mantener, actualizar y optimizar la información, sobre las acciones relacionadas con los cambios en el personal y el procesamiento de planillas en forma

134

Los subsistemas son: i) Dotación de personal, ii) Evaluación del desempeño, iii) Movilidad de personal, iv) Capacitación productiva, y v) Registro. El RESAP establece las modalidades de reclutamiento de personal, así como la evaluación del desempeño de los funcionarios públicos municipales que incluye las formas de promoción y ascenso de personal. 135

En cada caso se identifica el proceso de contratación. 136

Los funcionarios públicos municipales tienen una cuenta individual en el Banco de Crédito. 137

Donde se establecen derechos, deberes, prohibiciones, incompatibilidades, obligaciones, responsabilidades, régimen laboral y disciplinario del personal.


80

retroactiva. Este proceso comienza con el registro en la base de datos del personal que genera información en tres etapas: i) “files” del personal, ii) inventario del personal, y iii) gestión de bajas, promociones y cambios de unidades funcionales. La base de datos actualiza la información constantemente, manteniendo de esta forma los registros al día. Las etapas operan bajo la responsabilidad de la Unidad de Administración de Personal (UAP) dependiente de la Dirección de Gestión de Recursos Humanos (DGRH)138, sin que medie otra instancia. La base de datos de personal se encuentra restringida a la DGRH y tiene sistemas de seguridad que garantizan su confiabilidad. No obstante, es posible que existan atrasos en los procesos de actualización y registro, que no se deben al funcionamiento del sistema, sino al proceso administrativo natural que puede, de alguna manera, ocasionar atrasos en las instancias a cargo de la actualización.

Todos los cambios que se producen en la nómina por altas, bajas, promociones, multas y otros al personal, se gestionan dentro del mes, entre un pago y otro de la nómina. Los cambios que quedan por fuera del mes son poco significativos y a estos se realizan pagos retroactivos de acuerdo a los procedimientos presupuestarios establecidos. La verificación de los cambios con sus correspondientes planillas retroactivas adopta procedimientos establecidos bajo el mismo reglamento, evitando la existencia de procesos discrecionales. La normativa nacional establece la aprobación de una escala salarial junto con el Presupuesto, la que eventualmente se actualiza a partir de disposiciones nacionales de incrementos salariales o crecimientos vegetativos en las instituciones. Estas deben estar respaldadas por una reasignación del presupuesto o por nuevos recursos. Este marco normativo hace que la posibilidad de incrementos de la nómina de personal municipal (y nacional) sin aprobación del legislativo municipal y el Congreso Nacional sea nula.

Dimensión 23.3 Controles internos a la nómina La dimensión evalúa los controles que se aplican para modificar los datos del personal y de la nómina. Los controles para modificar los datos del personal y nómina están restringidos a las siguientes unidades:

i) la Unidad de Desarrollo del Personal, dependiente de la DGRH139 para el proceso de promoción;

ii) la DGRH y Asesoría Técnica, para el proceso de rotación y/o cambios que se inician bajo la responsabilidad de los jefes inmediatos superiores de cada unidad organizacional; y

iii) Los procesos de modificación comienzan bajo la responsabilidad de los jefes inmediatos superiores, el análisis corresponde a Asesoría Técnica y la generación del memorando140 está a cargo de la Secretaría Ejecutiva Municipal y la DGRH.

El control al personal del GAMLP se realiza en las siguientes etapas: i) desde el ingreso hasta el retiro, ii) cambio de puesto, en función a la evaluación de desempeño, iii) adecuación a las especificaciones del nuevo puesto de trabajo, iv) capacitación (cumplimiento de cursos según la normativa). Adicionalmente, la normativa de control establece que cualquier modificación a la planilla de personal deberá contar con una certificación previa de disponibilidad presupuestaria.

138

Todos los procedimientos sobre los cambios y modificaciones se encuentran en el Reglamento Interno de Personal. 139

Si la promoción es horizontal, la aprobación es realizada por la Secretaria Ejecutiva Municipal. 140

En el caso de retiro de personal el análisis está a cargo de las Asesorías Técnica y Legal y la resolución del memorando por la DGRH y Asesoría Técnica.


81

Las verificaciones de todos los cambios se cumplen adecuadamente en función al RESAP, llevando el registro permanente de toda la trayectoria del personal contando con el respaldo de la información en el Sistema de Administración de Personal del GAMLP.

El registro en el RESAP está limitado a funcionarios de la DGRH, los mismos que tienen perfiles autorizados para su ingreso al sistema. Los perfiles autorizados tienen diferentes grados jerárquicos y están todos individualizados para garantizar su identificación por el sistema. Este registra además la fecha y hora de cualquier ingreso y transacción141.

Dimensión 23.4 Auditoría a la nómina Esta dimensión evalúa el nivel de integridad de la nómina. El GAMLP no ha realizado auditorías específicas a la nómina de personal en periodo de evaluación142. Dentro las auditorías financieras internas y externas realizadas al GAMLP también se realizan revisiones a la planilla de empleados, toda vez que la misma tiene vinculación directa con el presupuesto. Sin embargo, la metodología PEFA subnacional establece que las auditorías a la nómina deben ser específicas.

Calificación del Indicador ID-23: Control de la nómina

Indicador Calificación Explicación

ID-23. Controles de la nómina D+ Se utiliza M1

23.1 Integración de la información de la nómina y los registros de personal.

A

Existe integración automática entre la base de datos del personal con la nómina y la planilla de pago sujeta a una escala salarial que se ejecuta mensualmente en el marco del presupuesto.

23.2 Gestión de cambios a la nómina A

La gestión de modificaciones y cambios en los registros del personal se realiza en el marco del RESAP, utilizando la base de datos del personal y la nómina, siendo la DGRH la única entidad responsable de su gestión. Se realizan pocos ajustes retroactivos. Los cambios a la escala salarial están normados para anular la posibilidad de incrementos en la nómina sin aprobación del legislativo.

23.3 Controles internos a la nómina. A

La introducción de cambios en la nómina está restringida a personal autorizado y se genera un registro de los cambios en el RESAP que puede facilitar cualquier auditoría posterior a la nómina.

23.4 Auditorías a la nómina. D No se realizan auditorías específicas a la nómina en el GAMLP. El desempeño es inferior al requerido para la calificación C

ID-24. ADQUISICIONES El presente indicador analiza la transparencia de los mecanismos de la gestión de compras y contrataciones públicas, a través de procedimientos abiertos y competitivos. Se ha examinado el seguimiento a los resultados de las contrataciones y el acceso a los procesos de reclamos

141

Estas serían las pistas requeridas para cualquier auditoría posterior a la nomina 142

La DGRH informó durante el relevamiento de la información del PEFA, que la Contraloría General del Estado viene realizando una auditoría de personal, que estaría disponible en junio del presente año.


82

interpuestos por terceros. La evaluación se realiza con la información para el último ejercicio fiscal finalizado, 2016. Dimensión 24.1 Seguimiento de las adquisiciones El GAMLP cuenta con un compilado normativo con base a las Normas Básicas de Contratación de Bienes y Servicios143 que posibilitan los procesos de contratación144. De manera interna y en el marco de las competencias y atribuciones del nivel municipal, se ha elaborado un documento de protocolo de contrataciones para cada gestión145 que aprueba el documento de licitaciones y contrataciones del 2016. Sobre este protocolo se realizaron todos procesos de contratación.

Todas las adquisiciones del GAMLP se encuentran registradas en el SIM que tiene una aplicación de contrataciones y adjudicaciones (SIM Contrataciones) que genera informes sobre los procesos de adquisición. El registro de contratos se realiza de manera correlativa y son registrados en la Contraloría General del Estado cada dos meses. El SIM Contrataciones permite la generación de los siguientes reportes: i) Adquisiciones realizadas en el último año, ii) Valor de las adquisiciones de forma agregada y iii) Lista de los adjudicatarios de los contratos por modalidad de adquisición de bienes o servicios o tipo de contratación. Los procesos de adjudicación se encuentran estandarizados de acuerdo a instructivos municipales.

Por otra parte, en el Sistema de Contrataciones Estatales (SICOES)146, se publican todos los procesos del sector público, figurando el detalle de todas las modalidades de contratación del GAMLP, pudiéndose verificar de forma precisa y completa que esta información coincide con el SIM Contrataciones, garantizando la optimización de los recursos públicos. Finalmente, los informes de auditoría no han identificado observaciones a ningún proceso de contratación. Dimensión 24.2 Modalidades de las adquisiciones El método de adquisiciones utilizado por el GAMLP es competitivo, se encuentra en el marco de las NB-SABS147, establece las siguientes contrataciones: i) Excepción, ii) Desastres y/o Emergencias, iii) Directas, iv) Menores y v) Licitación pública nacional, vi) Licitación pública internacional, vii) Normativa del organismo financiador, viii) Apoyo Nacional a la Producción y el Empleo (ANPE)148 y ix) Concurso de propuestas.

En el siguiente cuadro, se analiza el valor total de los contratos adjudicados por modalidad.

143

Decreto Supremo Nº181 144

Existen Decretos Supremos que han modificado y complementado las Normas Básicas son los siguientes: Nº843, Nº956, Nº1497 y Nº1783. Por otra parte, están las Resoluciones Ministeriales: Nº55 y Nº274. La Resolución Administrativa Nº231. 145

Con base al cual se elabora una Resolución Ejecutiva (RE), debido a que el MEFP tiene observaciones al Reglamento Específico de contrataciones presentado por el GAMLP. De manera que sin esta RE no se puede realizar ningún proceso de adjudicación de bienes y servicios. 146

El SICOES cuenta con una página web en el que se publican los procesos de contratación y se encuentra en elaboración el manual del usuario. 147

Establece: “El GAMLP (entidad pública), deberá publicar obligatoriamente en el SICOES todas las contrataciones mayores a Bs20.000.- (VEINTE MIL 00/100 BOLIVIANOS) independientemente del origen de los recursos, la normativa y la modalidad de contratación, bajo la cual se efectúe el proceso de contratación. Las contrataciones señaladas en los incisos i) y ii) del Artículo N°65147 y en el inciso i) del parágrafo I del Artículo Nº72147 de las NB-SABS no requieren ser registradas en el SICOES. 148

Dos modalidades por cuantía del monto: i) Bs 50 mil a Bs 200 mil) y (Bs 200 mil a 1 millón).


83

Cuadro Nº35: Montos por Modalidad de Adquisición (Bs)

Modalidad de adquisición 2015 (%) 2016 (%) Proceso

Menor (> a 50 mil) 89.902.628 18,29% 81.380.645 16,13% No competitivo

A.N.P.E. (50mil a 200mil) 94.236.755 19,17% 98.365.303 19,50% Competitivo

A.N.P.E. (200mil a 1millon) 50.921.333 10,36% 46.159.010 9,15% Competitivo

Licitación pública (Nacional) 26.523.269 5,40% 60.967.404 12,09% Competitivo

Licitación pública (Internacional) 45.464.116 9,25% 1.155 0,00% Competitivo

Normativa de financiador 28.460.690 5,79% 9.158.736 1,82% Competitivo

Contratación directa 126.342.675 25,71% 179.180.823 35,52% No competitivo

Excepción 200.000 0,04% 331.000 0,07% No competitivo

Emergencia 29.458.393 5,99% 28.850.740 5,72% No competitivo

Concurso de propuestas 0 0,00% 19.800 0,00% Competitivo

Total 491.509.860 100,00% 504.414.615 100,00%

Fuente: Dirección de Licitaciones y Contrataciones. GAMPL

La modalidad de adquisición con la participación relativa más significativa por monto en 2016 es contratación directa con 179,18 Millones de Bs (35,5%), en segundo lugar, ANPE con 98,36 Millones de Bs (50 mil a 200 mil) (19,50%) y en tercer lugar contrataciones menores con 81,38 Millones de Bs (16,1%). Al respecto, las contrataciones competitivas representan aproximadamente el 43% en 2016, disminuyendo su participación relativa respecto del 2015, año en el que representaban el 50%. Las contrataciones que no requieren concurso (no competitivas) alcanzan al 57%, nivel inferior al mínimo requerido en el marco PEFA149.

Dimensión 24.3 Acceso público a la información sobre las adquisiciones El SICOES es un portal donde todas las entidades de los tres niveles del Estado, publican sus requerimientos de contratación, entre las que se encuentra el GAMLP, que, a su vez, ha desarrollado un portal de acceso público en el que se encuentra información de contrataciones y adjudicaciones en el SIM-Contrataciones. Al portal, tienen acceso irrestricto los interesados. La prueba de la transparencia de las diferentes convocatorias (bienes y servicios), se cumple con la publicación de los sitios web oficiales como parámetros de las prácticas competitivas en adquisiciones.

La siguiente figura ha sido extractada directamente del portal del GAMLP de la pestaña Contrataciones y adjudicaciones, se observan columnas en las cuales figura información del proceso donde destacan; el objeto de la contratación, la instancia responsable, monto referencial, inicio del proceso, fecha y hora de recepción de propuestas, estado del proceso, documento base de contratación (para descargar) y el informe de la comisión de calificación.

149

La calificación de “C” para contrataciones en el Marco de Referencia para la Evaluación de la Gestión de las Finanzas Públicas (PEFA).


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Cuadro Nº36: Ejemplo de Información Disponible para un Proceso de Contratación

Fuente: SIM

La precisión de la información sobre los procesos de contratación se muestra como una de las bondades del sistema porque permite a los interesados realizar un seguimiento adecuado, en especial con la opción de poder ver los informes publicados sobre adquisiciones. El GAMLP también tiene una Feria de compras donde todos los proveedores se reúnen con igualdad de oportunidades para ofrecer los requerimientos de la entidad. Sin embargo, el SICOES y el SIM Contrataciones no publican la siguiente información que hace parte de los procesos de contratación: i) plan anual de contrataciones del GAMLP, ii) datos con los resultados de las reclamaciones de las adquisiciones, y iii) estadísticas anuales de adquisiciones. Dimensión 24.4 Gestión de las reclamaciones en materia de adquisiciones La dimensión evalúa la existencia y la eficacia de un mecanismo independiente para la resolución de reclamaciones administrativas. El mecanismo de resolución de reclamaciones administrativas (impugnaciones) en el GAMLP es el Alcalde Municipal (AM) en su calidad de Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE). Todos los recursos de impugnación son presentados a la MAE cumpliendo las formalidades para la presentación de los reclamos y sujetos a las reglas sobre notificaciones y comunicaciones. En el caso del GAMLP, mediante Resolución Ejecutiva150, la MAE designa a funcionarios del GAMLP como responsables del Proceso de Contratación (RPC) y además delega en estos funcionarios la responsabilidad de llevar los procesos de contratación superiores a Bs1.000.000, lo que lo exime de participar en cualquier proceso de adquisiciones. De esta manera, la MAE se constituye en la autoridad competente para conocer y resolver los Recursos Administrativos de Impugnación, tal como lo estable las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios 151.

150

Resolución Ejecutiva 260/2015 de 29 de junio de 2015. 151

Artículo 92, del D.S. 181 Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios establece que la autoridad competente para conocer y resolver los Recursos Administrativos de Impugnación es la MAE de la entidad convocante. Cuando por la estructura de la entidad, la MAE asuma las funciones de responsable del Proceso de Contratación de Licitación Pública (RPC) o Responsable del Proceso de Apoyo Nacional a Producción y Empleo (RPA), los recursos Administrativos de Impugnación interpuestos serán resueltos por la MAE de la entidad que ejerce tuición sobre ésta; en el caso de Municipalidades, los Recursos Administrativos de Impugnación interpuestos serán resueltos por el Concejo Municipal. En el Caso del GAMLP la MAE no participa como RCC ni RPA, por tanto, en cumplimiento de la normativa vigente cumple esa función.

Cod

Carpeta

Objeto del contratación

CAF Monto

ref. Convocatoria

Inicio de Proceso

CUCE Fecha-Hora Presentación de Propuestas

Estado DBC Informe

56476 BBN-29/2017

ADQUISICION DE MOBILIARIO PARA SALAS DE INTERNACION PARA EL HOSPITAL COTAHUMA 2017

SECRETARÍA MUNICIPAL DE SALUD INTEGRAL Y DEPORTES

499900.00

Primera convocatoria

08/02/2017 17-1201-00-730602-1-1

viernes, 10 de marzo de 2017 - 09:30 Hrs.

RECIBIENDO PROPUESTAS

Fuente:

SIM


85

No obstante, la metodología PEFA, evalúa la existencia de un mecanismo u organismo independiente y externo a la institución contratante, para la resolución de las reclamaciones administrativas. Si bien, los actores interesados pueden acceder de manera transparente la MAE, ésta no cumple el requisito de ser organismo externo a la entidad, sino una persona ligada al GAMLP. La frecuencia de las resoluciones se puede apreciar en el cuadro presentado más abajo. Los reclamos funcionan sin necesidad de ser formalmente una impugnación152, operan a simple denuncia o reclamo, aspecto que denota mayor oportunidad y seguridad a los reclamantes. El proceso de descargo de la resolución comienza con el informe del funcionario municipal a cargo del tema a la comisión, la cual elabora un informe sobre las disidencias presentadas en el proceso153. No se analiza si las impugnaciones o reclamaciones son o no competentes, el proceso pasa a la Dirección de Asuntos Jurídicos (DAJ), donde la decisión previa presentada por la comisión podría modificarse. Finalmente, toda la documentación concerniente y elaborada por la DAJ pasa al AM, última instancia de reclamación del GAMLP. Un aspecto importante de hacer notar es que en el periodo 2014 – 2016 no se han tenido casos de impugnación más allá del nivel del AM. En el siguiente cuadro, se presenta la frecuencia de las reclamaciones presentadas en procesos. Las modalidades que presentaron esta observación fueron; i) ANPE y ii) Licitación pública nacional. Si se toma en cuenta que en 2016 fueron 1.065 contrataciones de los métodos más competitivos, el número de reclamos alcanza al 0,001%, aspecto que denota un trabajo adecuado en los procesos de contratación.

Cuadro Nº37: Frecuencia de Reclamaciones

Modalidad de adquisición 2015 2016

A.N.P.E. 0 5

Licitación pública 2 2

Total 2 7

Fuente: Dirección de Licitaciones y Contrataciones GAMLP

La capacidad de resolución de las reclamaciones fue del 100% en 2015 y del 85,71% en 2016. Sólo un caso se encuentra actualmente pendiente.

Finalmente, es necesario aclarar que esta debilidad observada respecto a la no independencia del proceso de reclamaciones en el GAMLP, no puede atribuirse a la institución, sino que es una debilidad de la Norma Nacional de Contratación de Bienes y Servicios.

152

Este elemento va más allá de los artículos 93 y 94, elemento que intensifica la importancia de las reclamaciones. 153

Artículo 91.- (PLAZOS). Los plazos determinados en el presente Capítulo, se entenderán por plazos máximos y comenzarán a computarse a partir del día hábil siguiente a aquél en que tenga lugar la notificación con el acto impugnable o providencias dictadas; su vencimiento será efectivo en la última hora administrativa del último día hábil del plazo determinado.


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Calificación del Indicador ID-24. Adquisiciones


ID-24. Adquisiciones C Se utiliza M2

24.1 Seguimiento de las adquisiciones

A El GAMLP cuenta con un sistema de seguimiento detallado de los procesos de adquisición enlazado al SICOES

24.2 Modalidades de las adquisiciones

D Los porcentajes de participación de mecanismos competitivos, se encuentran por debajo de los límites adecuados de calificación.

24.3 Acceso público a la información sobre las adquisiciones

C

La gestión de adquisiciones no consigna toda la información completa en el SIM Contrataciones y SICOES. No se hacen públicos elementos 3 de los 6 elementos considerados clave, incluyendo: el plan anual de adquisiciones, datos con resultados de las reclamaciones y estadísticas anuales sobre adquisiciones.

24.4 Gestión de las reclamaciones en materia de adquisiciones

D El sistema de tramitación de las reclamaciones en materia de adquisiciones no se ajusta al criterio de contar con un mecanismo u organismo independiente y externo.

ID-25. CONTROLES INTERNOS DEL GASTO NO SALARIAL El indicador mide la eficacia de los controles internos de los gastos no salariales en general, con información disponible en el momento de la evaluación.

Dimensión 25.1. Separación de funciones La gestión pública está compuesta por diferentes sistemas que hacen a la programación, ejecución y control de los recursos públicos. Sus procesos y procedimientos están orientados hacia una diferenciación de funciones para asegurar la integridad de las operaciones. El SIGMA Municipal fue desarrollado bajo esta lógica, incorporando controles internos de forma automática, siguiendo en paralelo a los procesos administrativos. El SIGMA Municipal tiene una base documental, es decir que cada documento registrado en el SIGMA Municipal atraviesa por tres tipos de usuarios: el que elabora, el que revisa y el que aprueba.

Cada sistema tiene un órgano rector, encargado de definir la normativa correspondiente, y las entidades ejecutoras, encargadas de operar los sistemas. En el GAMLP se replica esta figura, donde la Secretaría Municipal de Finanzas es el rector de los sistemas de gestión financiera y el resto de Secretarías son las ejecutoras del presupuesto.

El proceso de ejecución se inicia con la certificación de la existencia de saldo presupuestario y se constituye en la “Certificación Presupuestaria”, documento que debe ser emitido por el Responsable de Compras y aprobado por la Autoridad de la unidad ejecutora solicitante. El proceso de compra se realiza, dependiendo de los montos, por instancias responsables de su adquisición. Una vez firmado el contrato, orden de compra, orden de servicio o documento equivalente, los Responsables Administrativos Financieros de cada Dirección Administrativa, deben proceder al registro del compromiso. Los responsables de la unidad de bienes, almacenes o supervisores de obras, según corresponda, son los encargados de la recepción de bienes o servicios, información con la cual los Responsables Administrativos Financieros registran el devengado. La Autorización de Pago es realizada por las Direcciones Administrativas y las Unidades Ejecutoras, registrando los formularios correspondientes con la documentación de respaldo.


87

La Unidad de Tesorería dependiente de la Secretaría Municipal de Finanzas es responsable de operativizar los pagos de forma centralizada para todas las Direcciones Administrativas, emitiendo los cheques correspondientes y previa verificación que los documentos de respaldo reflejen los datos correctos y den cumplimiento a los requisitos y formalidades definidas en los reglamentos. De esta forma, todo el proceso administrativo está dividido en diferentes oficinas, cada una de las cuales tiene un rol específico, el mismo que se refleja en el SIGMA Municipal, con niveles de autorizaciones de usuarios controlados por el sistema (perfiles). Dimensión 25.2. Eficacia de los controles para los compromisos de gasto De conformidad a la Ley N° 2042 de Administración Presupuestaria154, las asignaciones presupuestarias de gasto aprobadas, constituyen límites máximos de gasto, por lo que las entidades públicas no podrán comprometer, ni ejecutar gasto alguno, con cargo a recursos no declarados en sus presupuestos aprobados. De esta forma, el presupuesto aprobado y sus respectivas modificaciones (presupuesto vigente) es el límite legal para gastar. Adicionalmente, debido a restricciones financieras que se pueden presentar durante la ejecución del presupuesto, se establece la asignación de límites máximos para comprometer el gasto. Estos límites constituyen las cuotas de compromiso, cuyo objetivo es compatibilizar las necesidades de gasto con el flujo real de recursos. Bajo este esquema de cuotas de compromiso, las entidades no podrían comprometer, ni devengar, gastos más allá de la cuota de compromiso. En el caso del GAMLP, se cumple el límite máximo de gasto establecido en el presupuesto aprobado y sus respectivas modificaciones. Dicho control se establece de forma automática en el SIGMA Municipal, el mismo que no permite ningún registro de gasto desde su inicio (preventivo y compromiso), si el mismo no está comprendido dentro de los saldos del presupuesto vigente. Sin embargo, como se ha explicado en el ID-21 (dimensiones 21.2 y 21.3) el GAMLP no establece cuotas de compromiso, debido a la ausencia de una programación financiera. Esto hace que las unidades ejecutoras pueden comprometer y devengar gasto hasta el límite máximo de su presupuesto, sin considerar las restricciones que puedan existir en el flujo real de recursos. Por este motivo, se generan retrasos en el pago de obligaciones, al no siempre ser compatibles los gastos con la disponibilidad de recursos. Dimensión 25.3. Cumplimiento de las normas y los procedimientos de pago El procedimiento de pago está normado en el Reglamento Específico del Sistema de Tesorería, así como en instructivos específicos de pagos. Todo pago se realiza a través del SIGMA Municipal, que se encuentra diseñado para imprimir los cheques de forma automática a partir del procesamiento previo de todo el ciclo de gasto: compromiso y devengado.

La Unidad de Tesorería dependiente de la Secretaría Municipal de Finanzas es la responsable del pago, a partir de la recepción del documento C-31 “Registro de Ejecución de Gastos”. Diariamente procede a la priorización de pagos sobre la base de los Ordenadores de Pago C-31 recibidos físicamente, según la antigüedad de los documentos, con excepción de los servicios

154

Ley N°2042 del 21 de diciembre de 1999.


88

personales, beneficios sociales, impuestos, servicios básicos y otros establecidos como prioritarios, según las obligaciones legales.

Con toda la información en orden y las revisiones efectuadas en distintos niveles, el SIGMA Municipal imprime los cheques con los datos contenidos en el documento C-31. Existe un módulo de administración de cheques donde se vincula el número del trámite C-31 con el número de cheque, de tal forma que no se puede generar ningún cheque si es que no está vinculado al proceso de gasto. Los cheques son intransferibles y se giran siempre a nombre de personas naturales o jurídicas. La firma de cheques la realizan los funcionarios autorizados de la cuenta bancaria pagadora y a su vez registrados en la entidad bancaria donde se encuentra habilitada la CUM (Banco Unión).

El cajero de la Unidad de Tesorería es quien hace la entrega de los cheques y procede a su anulación cuando corresponde (vencimiento de plazo). La información de los cheques cobrados es registrada por el banco pagador y se expresa en la conciliación del día siguiente.

Las excepciones a este proceso se producen mediante los débitos directos a las cuentas del GAMLP, originadas en procesos judiciales o instrucciones administrativas del MEFP, autorizadas por autoridad competente y debidamente justificadas. Estos débitos se regularizan una vez que se verifica el movimiento de la cuenta bancaria, con el registro simultáneo del gasto en los momentos de compromiso, devengado y pagado, este último sin emisión de cheque.

Calificación del Indicador ID-25. Controles Internos del Gasto no Salarial


ID-25. Controles internos del gasto no salarial


25.1. Separación de funciones A Las responsabilidades están claramente diferenciadas y el control es automático en el SIGMA Municipal

25.2. Eficacia de los controles para los compromisos de gasto

C

Solamente se dispone de controles en relación al presupuesto aprobado y vigente, pero no así en relación a la disponibilidad real de recursos (cuotas de compromiso)

25.3. Cumplimiento de las normas y los procedimientos de pago

A Todo pago está registrado en el SIGMA y la emisión de cheques vinculada a cada pago. Los débitos directos se regularizan con la conciliación bancaria

ID-26. AUDITORÍA INTERNA El indicador evalúa los estándares y procedimientos aplicados en la auditoría interna, considerando la información en tres momentos: i) en la evaluación (Dimensiones 26.1 y 26.2); ii) último ejercicio fiscal finalizado (Dimensión 26.3) y iii) los informes de auditoría utilizados para la evaluación deberían haber sido emitidos en los tres últimos ejercicios fiscales finalizados (Dimensión 26.4). Dimensión 26.1. Cobertura de la auditoría interna De conformidad a la Ley N°1178, la Contraloría General del Estado (CGE) es el órgano rector del Sistema de Control Gubernamental, el mismo que se aplica al funcionamiento de todos los sistemas de administración de los recursos públicos en Bolivia y está integrado por el Sistema de Control Interno previo y posterior, y el Sistema de Control Externo posterior.


89

Las Normas de Auditoría Gubernamental comprenden los siguientes instrumentos normativos155:

Normas Generales de Auditoría Gubernamental, Código NE/CE-011 Normas de Auditoría Financiera, Código NE/CE-012 Normas de Auditoría Operacional, Código NE/CE-013 Normas de Auditoría Ambiental, Código NE/CE-014 Normas de Auditoría Especial, Código NE/CE-015 Normas de Auditorías de Proyectos de Inversión Pública, Código NE/CE-016 Normas de Auditoría de Tecnologías de Información y la Comunicación, Código NE/CE-

017 Normas para el Ejercicio de la Auditoría Interna, Código NE/CE-018

Estas normas son de aplicación obligatoria en toda entidad pública. Según las Normas para el Ejercicio de la Auditoría Interna, todas las entidades públicas están obligadas a contar con una Unidad de Auditoría Interna (UAI), la misma que deberá ser estructurada de acuerdo al tamaño de la entidad, volumen de operaciones, etc. El GAMLP cuenta una Dirección de Auditoría Interna (DAI) que tiene una dependencia directa de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), que es el Alcalde Municipal, y con un nivel de coordinación con la CGE, realizando las siguientes actividades en forma separada, combinada o integral: (i) evaluar el grado de cumplimiento y eficacia de los sistemas de administración y de los instrumentos de control interno incorporados a ellos; (ii) determinar la confiabilidad de los registros y estados financieros; y (iii) analizar los resultados y la eficiencia de las operaciones. La cobertura de la DAI alcanza a todas las unidades del GAMLP, incluyendo las unidades desconcentradas que son parte del presupuesto, es decir, que cubre el 100% de los ingresos y egresos del GAMLP. Operativamente se cubre a todas las unidades a través de los informes de los Estados Financieros, la evaluación de los instrumentos de control interno y las evaluaciones especiales, según el Programa Operativo Anual de la DAI. Dimensión 26.2. Naturaleza de las auditorías realizadas y las normas aplicadas Conforme a las Normas de Auditoría Gubernamental, la función de auditoría interna comprende las siguientes actividades:

a) La evaluación del funcionamiento y la eficacia del proceso de Control Interno, de las actividades y operaciones que desarrolla la entidad.

b) La evaluación de la eficacia de los sistemas de administración y de las actividades de control incorporados a ellos, así como el grado de cumplimiento de las normas que regulan estos sistemas.

c) La evaluación de la eficacia, eficiencia, economía y/o efectividad de las operaciones, actividades, unidades organizacionales o programas respecto a indicadores estándares apropiados para la entidad.

d) La verificación del cumplimiento del ordenamiento jurídico administrativo y otras normas legales aplicables y obligaciones contractuales de la entidad relacionadas con el objeto del examen, informando, si corresponde, sobre los indicios de responsabilidad por la función pública.

155

Aprobadas por Resolución N° CGE/094/2012 del 7 de agosto de 2012 (Última actualización).


90

e) El análisis de los resultados de gestión, en función a las políticas definidas por el MPD en la planificación y la inversión pública.

f) Otras auditorías establecidas en las Normas de Auditoría Gubernamental. g) El seguimiento a la implantación de las recomendaciones emitidas por la UAI, por las firmas

privadas de auditoría y profesionales independientes, para determinar el cumplimiento de las mismas; e identificar las causas que motivaron la falta de implantación.

h) La evaluación de la información financiera para determinar:

La confiabilidad de los registros y estados financieros de acuerdo con las Normas Básicas del Sistema de Contabilidad Integrada; y

Si el control interno relacionado con la presentación de la información financiera, ha sido diseñado e implantado para lograr los objetivos de la entidad.

La DAI del GAMLP prepara una planificación estratégica trienal (la última comprendió las gestiones 2014 al 2016) y con base en la misma elabora su Programa Operativo Anual (POA), considerando los recursos humanos, materiales y financieros disponibles. Para elaborar el POA se considera: a) El proceso de gestión de riesgos, establecidos por la Máxima Autoridad Ejecutiva para las

diferentes actividades, áreas o procesos, orientado sus esfuerzos a aquellos procesos o áreas críticas, donde se realiza el relevamiento de información general.

b) Auditorías definidas por disposiciones legales, caso de las Auditorías de Confiabilidad a los Estados Financieros y la Auditoria Operacional sobre el cumplimiento del POA ejecutado con recursos del IDH.

c) Auditorías no programadas que emerjan de denuncias, solicitudes y sugerencias de auditoría efectuadas por la Máxima Autoridad Ejecutiva y la Contraloría General del Estado (CGE).

El POA es remitido a la Contraloría General del Estado para su evaluación, hasta el 30 de septiembre de cada año, previo conocimiento y coordinación con la Máxima Autoridad Ejecutiva del GAMLP. La CGE asegura que las auditorías internas se ajusten a las Normas de Auditoría Gubernamental mediante la revisión del POA de la DAI, así como la revisión por muestra de los informes de auditoría interna realizados. Dimensión 26.3. Ejecución de auditorías internas y presentación de informes Conforme a la Norma de Auditoría Gubernamental específica, la ejecución de auditorías internas programadas se realiza con base en tres procesos: planificación, supervisión y acumulación de evidencias. En la planificación se elabora los términos de referencia, que incluye entre otros aspectos: objetivo, responsabilidades, informes a emitir, alcance y restricciones, normas, principios y disposiciones legales a ser aplicadas, actividades y fechas, antecedentes de la unidad a ser auditada, sistema de información contable financiero, identificación de riesgos, auditorías previas realizadas, enfoque y nivel de confianza. La supervisión asegura que se apliquen las Normas de Auditoría específica para cada tipo de auditoría. Asimismo, existe un proceso interno para asegurar la calidad dentro de la función de auditoría interna, a través de los diferentes niveles organizacionales de la DAI: auditores, supervisores de área, supervisión general y dirección. El control de calidad final lo efectúa la CGE.


91

En los casos que corresponda, previa a la ejecución se realiza el relevamiento de información específica, para determinar si las diferentes actividades, áreas o procesos son auditables o no. La DAI es responsable de remitir los Informes de Auditoría al Alcalde Municipal, y a través de este, al Concejo Municipal y a la CGE. Para la gestión 2016 se programaron las siguientes auditorias:

Cuadro Nº38: Actividades de Auditoría Interna Programadas en el GAMLP para la Gestión 2016

Tipo Cantidad Descripción

Confiabilidad 1 Auditoría de Confiabilidad de los Registros y Estados Financieros del GAMLP y sus entes controlados al 31 de diciembre de 2015

Auditoria Operativa 2

Auditoría Operacional sobre el Cumplimiento del POA del GAMLP, ejecutado con Recursos del IDH correspondiente a la gestión 2015 Auditoría Operativa a la Administración de los Recursos Humanos del Hospital de II Nivel “Los Pinos”, de la gestión 2015

Auditoría SAYCO 1 Evaluación de los Sistemas de Programación de Operaciones y de Presupuesto, de la gestión 2015

Auditoria Especial 1 Auditoría Especial sobre el Cumplimiento Oportuno del Procedimiento de la Declaración Jurada de Bienes y Rentas vigente en el GAMLP, gestión 2015

Evaluación Técnica 1 Evaluación técnica a la Construcción del Mercado Mallasa ejecutado por la Subalcaldía de Mallasa. Informe Complementario

Auditoría Ambiental 1 Auditoría Ambiental sobre los sistemas de gestión ambiental implementados por la Dirección de Gestión Ambiental del GAMLP

Seguimiento a recomendaciones de control interno

8 Trabajos de seguimiento al cumplimiento de recomendaciones de informes de auditoría de control interno

Auditorías no programadas - Serán ejecutadas en atención a las Órdenes de Despacho e Instrucciones Ejecutivas, destinando aproximadamente el 25% del tiempo total efectivo

Fuente: Programación de Operaciones Anual 2016. Dirección de Auditoría Interna GAMLP.

Según el Informe anual de actividades de auditoría interna del GAMLP, gestión 2016, del total de 15 auditorías programas se cumplieron el 100% y de las 14 auditorías no programas se cumplió el 93% (13), y se encuentra en proceso una que fue devuelta por la CGE. Dimensión 26.4. Respuesta a los informes de auditoría interna Como resultado de las actividades de auditoría interna se emite un informe de control interno por cada auditoría, donde se establecen recomendaciones para corregir desviaciones detectadas, aplicar disposiciones legales y normativas y/o mejorar la gestión ejecutiva, administrativa u operativa de la entidad. El Alcalde Municipal debe emitir opinión escrita sobre el contenido del informe en un plazo máximo de 10 días hábiles. De igual forma, a través de sus unidades auditadas está obligado a llenar el Formato N°1 “Informe sobre aceptación de recomendaciones” en el cual se acepta las recomendaciones de auditoría o se justifica en caso de no aceptación y, el Formato N°2 “Cronograma de implementación de recomendaciones incumplidas y parcialmente cumplidas”, que es llenado y presentado a los 10 días hábiles de aceptadas las recomendaciones (Formato N°1). La DAI revisa los formatos y puede aceptar o no lo establecido por las unidades, según las justificaciones, obligando en algunos casos a aceptar las recomendaciones y establecer un


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cronograma de implementación dentro de la gestión, salvo casos excepcionales que demandan mayor tiempo156. La DAI hace el seguimiento específico a la implantación de recomendaciones, elaborando informes que son remitidos al Alcalde Municipal y un resumen ejecutivo a la CGE. Además, se remite la CGE los informes de cumplimiento del POA, en forma semestral y anual.

Todas las unidades auditadas responden a la totalidad de las recomendaciones de la auditoría interna, y se sujetan al cronograma de implementación.

Actualmente se viene desarrollando un sistema informático para registrar las recomendaciones de auditoría interna, así como el seguimiento de cada una de ellas, lo que facilitará el control de los hallazgos de auditoría interna.

Calificación del Indicador ID-26. Auditoría Interna


ID-26. Auditoría interna A Método de Calificación M1

26.1. Cobertura de la auditoría interna

A Las actividades de la Dirección de Auditoría Interna cubren el 100% de los ingresos y egresos del GAMLP.

26.2. Naturaleza de las auditorías realizadas y las normas aplicadas

A Las actividades de auditoría interna se programan conforme al análisis de riesgos, disposiciones legales y otras definidas por el Alcalde Municipal y la CGE.

26.3. Ejecución de auditorías internas y presentación de informes

A Se cuenta con una programación de auditorías anuales y las mismas se cumplieron en un 100%

26.4. Respuesta a los informes de auditoría interna

A

Todas las unidades auditadas aceptan las recomendaciones en un plazo máximo de 10 días hábiles, y se realiza un cronograma de implementación según la naturaleza de las recomendaciones.

3.6. Contabilidad y presentación de informes

ID-27. INTEGRIDAD DE LOS DATOS FINANCIEROS

El indicador establece la medida en que las cuentas bancarias de Tesorería, las cuentas de orden y las cuentas de anticipos se concilian periódicamente y el modo en que los procedimientos existentes respaldan la integridad de los datos financieros. Las dimensiones 27.1, 27.2 y 27.3 se refieren al momento de la evaluación y abarcan el ejercicio fiscal precedente. La dimensión 27.4 se refiere al momento de la evaluación. Dimensión 27.1. Conciliación de cuentas bancarias La Tesorería es responsable de la conciliación de la CUM (ingresos y egresos), a través del SIGMA Municipal. Esta conciliación se efectúa diariamente y de forma automática, cotejando los extractos bancarios proporcionados por el Banco Unión (donde está registrada la cuenta CUM) y los movimientos de ingresos y egresos realizados a través del SIGMA Municipal, por cada una de

156

La normativa no establece un tiempo límite para la implementación de las recomendaciones, dependiendo de la naturaleza de cada recomendación y las actividades para su concreción.


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las Libretas que componen la CUM (libro banco). De igual forma, se realizan las conciliaciones al cierre de mes y al cierre de gestión. En la CUM se depositan todos los ingresos recaudados diariamente por las unidades que venden bienes o prestan servicios, como es el caso de la ATM, hospitales, mingitorios, Zoológico, SITRAM, etc. Cada unidad recaudadora, cuenta con su propia libreta en la CUM, donde se efectúa la conciliación automática por las transferencias efectuadas a la Tesorería.

Cuadro Nº39: Conciliación Bancaria al Cierre de Mes del GAMLP

Fuente: SIGMA Municipal - GAMLP.

El SIGMA Municipal está diseñado para realizar dicha conciliación automática y cuando existen inconsistencias, corresponde a la Tesorería realizar los ajustes correspondientes. Adicionalmente a la CUM, las unidades ejecutoras disponen de cuentas para los Fondos Rotativos y las Cajas Chicas, así como la Tesorería para la cuenta del Habilitado. Estas cuentas son conciliadas por cada responsable, debiendo remitir hasta el 5 de cada mes a la Tesorería, sus respectivas conciliaciones respaldadas con los extractos bancarios y el libro banco (generado por el SIGMA Municipal)157. Estas cuentas se concilian mensualmente debido a sus bajos movimientos. Para las conciliaciones mensuales, el Banco Central de Bolivia (BCB) remite los extractos bancarios de todas las cuentas del GAMLP. La Tesorería efectúa la revisión y en caso de existir diferencias, se remite una nota hasta el 10 de cada mes; el BCB analiza y comunica si se subsanan las diferencias. Dimensión 27.2. Cuentas de orden Las Cuentas de Orden son registros contables que no tienen incidencia económica directa, son registros de control y tienen su contra cuenta, por lo que no se generan diferencias. Los registros se realizan para: garantías (boletas de garantía y pólizas de seguros), valores fiscales (terminal de buses, parqueos, mingitorios y servicios higiénicos), construcciones y supervisión de bienes de dominio público, y otras cuentas deudoras (inventarios y fondos de reserva).

157

Según Circular U.E.G.F: N°009/2006 de 12 de junio de 2006.


94

Las Cuentas de Orden se registran cuando se produce el hecho y se efectúa la revisión y conciliación en forma mensual, tarea que está a cargo de la Unidad de Contabilidad, en base a los instructivos específicos de cada tipo de cuenta de orden. Estos son remitidos por las entidades ejecutoras donde se origina dichas cuentas. La compensación de las Cuentas de Orden se realiza al cierre del ejercicio o antes, dependiendo de la Cuenta de Orden, salvo en aquellos casos en que naturaleza de la transacción justifica mantenerla más allá del cierre contable de la gestión. Dimensión 27.3. Cuentas de anticipos Existen dos modalidades de anticipos:

a. Para el caso de contratos, las entidades públicas están facultadas a otorgar un anticipo hasta del 20% del monto total del contrato, para cubrir los gastos iniciales. El anticipo es otorgado previa solicitud del proveedor o contratista y aceptación del contratante. De acuerdo a la disposición legal vigente, en el caso de obras, se iniciarán los pagos del contrato y la deducción del anticipo, con el primer certificado de avance de obra; en el caso de estudios a diseño final y supervisión técnica, la deducción del anticipo se realizará con el pago parcial o total del monto del contrato158. En estos casos se genera el comprobante C-31 apropiando la cuenta contable Anticipos a corto plazo. La deducción se realiza según el tipo de contrato, conforme a lo establecido anteriormente, efectuando el cambio de imputación presupuestaria con apropiación a la partida de gasto correspondiente que origina el bien o servicio.

b. Para el caso de fondos en avance, como ser pasajes y viáticos, se otorga el anticipo con el comprobante C-31 con cargo a la cuenta contable “Fondos en Avance”. Posteriormente de recibido el descargo documentario, se procede al cambio de imputación presupuestaria del C-31 en las partidas de gasto correspondientes. Sin embargo, en la mayoría de los casos, no llega a otorgarse el anticipo y se registra directamente el gasto con el comprobante C-31 para la devolución de los gastos efectuados por los funcionarios públicos.

Cada Dirección Administrativa del GAMLP es responsable de realizar la conciliación de los anticipos, situación que se realiza en cada transacción de pago y descuento del anticipo otorgado inicialmente. Posteriormente, la documentación es enviada a la Unidad de Contabilidad, para la conciliación respectiva dentro del mes posterior al fin del periodo. De esta manera, se verifica que los saldos expuestos mensualmente sean los correctos. Dimensión 27.4. Procedimientos para asegurar la integridad de los datos financieros El SIGMA Municipal está diseñado bajo estrictas normas de seguridad, otorgando un control a los usuarios del sistema según niveles de responsabilidad. Toda transacción es registrada con día y hora, y se almacena el historial. El SIGMA Municipal tiene una lógica de gestión documental, es decir que los documentos que se elaboran no se reemplazan, sino que se van almacenando uno tras otro, de tal forma que se puede acceder a todo el historial de modificaciones. Las entidades públicas no tienen acceso a modificar los datos, sino es a través de sus respectivos usuarios y con los documentos diseñados en el SIGMA Municipal (creación y modificación), por lo que no es posible modificar en forma directa ningún dato.

158

Decreto Supremo N° 1783 del 30 de octubre de 2013. Modificación del Decreto Supremo N° 0181, de 28 de junio de 2009, Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios.


95

La Unidad de Contabilidad es la unidad responsable de verificar la integridad de los datos, revisando la consistencia de los mismos al cierre de cada mes.

Calificación del Indicador ID-27. Integridad de los Datos Financieros


ID-27. Integridad de los datos financieros


27.1. Conciliación de cuentas bancarias

B

Las conciliaciones de las cuentas bancarias activas se realizan diariamente de forma agregada en el SIGMA Municipal y otras cuentas menores se concilian mensualmente de forma detallada

27.2. Cuentas de orden A La conciliación de las cuentas de orden se realiza mensualmente y se determinan sus saldos al cierre del ejercicio

27.3. Cuentas de anticipos A

La conciliación de las cuentas de anticipos se realiza en cada pago por las Direcciones Administrativas y dentro del mes posterior al fin del periodo por la Unidad de Contabilidad

27.4. Procedimientos para asegurar la integridad de los datos financieros

A

Los accesos a los registros SIGMA Municipal están restringidos según las claves de usuarios. El SIGMA guarda un historial de los cambios. La Unidad de Contabilidad es responsable de verificar la integridad de los datos financieros al cierre de cada mes

ID-28. INFORMES PRESUPUESTARIOS DURANTE EL EJERCICIO EN CURSO El indicador evalúa la integridad, precisión y puntualidad de la información sobre la ejecución presupuestaria. La evaluación de todas las dimensiones de este indicador se referirá al último ejercicio fiscal finalizado. Dimensión 28.1. Cobertura y comparabilidad de los informes del ejercicio en curso Para el 2016 el presupuesto aprobado del GAMLP contiene 47 Direcciones Administrativas y 60 Programas, que cubren el 100% de las áreas organizacionales del GAMLP (nivel central y desconcentrado). No se realizan transferencias a las empresas municipales. La ejecución del presupuesto del GAMLP se realiza considerando la misma estructura presupuestaria aprobada, así como los clasificadores vinculados a nivel de Direcciones Administrativas y de Programas. La información sobre la ejecución del presupuesto es comparable en todos los momentos del gasto bajo una estructura base que contiene la siguiente información en el encabezado para todas las áreas organizacionales de la GAMLP: presupuesto inicial, modificaciones, presupuesto vigente, preventivo, compromiso, devengado, saldo devengado, pagado y saldo por pagar. Este encabezado es utilizado para obtener reportes por diferentes clasificaciones: Direcciones Administrativas, Programas, Finalidad y Función, Sectores Económicos, etc. El registro del presupuesto aprobado y su ejecución se realiza en el SIGMA Municipal, lo que permite la uniformidad del registro y procesamiento de la información, así como de los reportes.


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Dimensión 28.2. Oportunidad de los informes presupuestarios del ejercicio en curso La presentación de informes presupuestarios a instancias de seguimiento y control nacional está regulada por la Ley N°2042 de Administración Presupuestaria159 y las leyes anuales de aprobación del Presupuesto General del Estado. En dichas leyes se establece la obligatoriedad de las entidades públicas de presentar hasta el día 10 de cada mes, a la Dirección General de Contaduría, dependiente del MEFP, la información del presupuesto ejecutado, a nivel de rubro de ingresos y de objeto de gasto. Similar información se remite a la Dirección General de Análisis y Políticas Fiscales, dependiente del MEFP, para fines del seguimiento del programa fiscal. A partir de los requerimientos nacionales, los reportes sobre la ejecución del presupuesto del GAMLP se realizan mensualmente, cuatrimestralmente y al cierre de gestión, bajo una misma estructura, lo que permite su comparación entre periodos. Los reportes mensuales son impresiones del SIGMA Municipal, en tanto que en los reportes cuatrimestrales y el de cierre de gestión, se añade un informe de análisis sobre el comportamiento de las cifras del presupuesto ejecutado con relación al presupuesto aprobado, aunque no se realiza dicho análisis en relación a la planificación estratégica. Internamente los reportes mensuales del SIGMA Municipal, así como los informes cuatrimestrales de análisis son enviados al Ejecutivo Municipal, al Concejo Municipal y al Órgano de Participación y Control Social, conforme establece la Ley N°482 de Gobiernos Autónomos Municipales160. Dimensión 28.3. Exactitud de los informes presupuestarios del ejercicio en curso La información del presupuesto proviene de los registros del SIGMA Municipal, donde los niveles de control aseguran la calidad de la información. Los registros en el SIGMA Municipal son documentales, acumulando cada registro según la etapa del gasto: compromiso, devengado y pagado. Cualquier ajuste posterior a los registros, se realiza con otro documento de modificaciones, el mismo que también se va acumulando, lo que permite mostrar toda la información relacionada a un mismo trámite. Los reportes del SIGMA Municipal tienen un formato definido y parametrizado, de tal forma que solamente se precisa seleccionar el periodo del reporte y la clasificación presupuestaria requerida.

Calificación del Indicador ID-28. Informes Presupuestarios durante el Ejercicio en Curso


ID-28. Informes presupuestarios durante el ejercicio en curso


28.1. Cobertura y comparabilidad de los informes del ejercicio en curso

A Las diferentes clasificaciones del presupuesto se utilizan en la formulación y la ejecución, lo que permite su comparación.

28.2. Oportunidad de los informes presupuestarios del ejercicio en curso

A Los informes presupuestarios se preparan y presentan mensualmente, cuatrimestralmente y anualmente.

28.3. Exactitud de los informes presupuestarios del ejercicio en curso

A La información obtenida del SIGMA Municipal es precisa y confiable.

159

Ley N°2042 del 21 de diciembre de 1999. 160

Ley N°482 de 9 de enero de 2014.


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ID-29. INFORMES FINANCIEROS ANUALES El presente indicador establece la medida en que los informes financieros anuales son completos, puntuales y coherentes con los principios y las normas de contabilidad generalmente aceptados. La evaluación de la dimensión 29.1 se referirá al último ejercicio fiscal finalizado. La dimensión 29.2 se referirá al último informe financiero anual presentado para auditoría. Finalmente, la dimensión 29.3 será evaluada en base a los informes financieros de los últimos tres ejercicios fiscales. Dimensión 29.1. Integridad de los informes financieros anuales El Sistema de Contabilidad Integrada (SCI) está normado a partir de la Ley N°1178 y las correspondientes Normas Básicas del Sistema de Contabilidad Integrada (NBSCI)161. Las NBSCI constituyen el instrumento técnico que establece los principios y las normas contables que proporcionan al SCI una base conceptual única y uniforme en el momento del registro y emisión de la información financiera del sector público. El procesamiento y registro de las transacciones presupuestarias, financieras y patrimoniales se realiza en forma automática en el SIGMA Municipal, considerando la información de las transacciones realizadas y el uso de instrumentos comunes a todo el SCI, a saber:

a) Clasificadores presupuestarios: institucional, programático, por fuentes de financiamiento, por organismos financiadores, por objeto del gasto, por rubros de recursos, por entidad de transferencia (unidad administrativa) y destino (unidad ejecutora), de sectores económicos, de finalidad y funciones, geográficos, y otros.

b) Manual de Contabilidad para el Sector Público, que incluye: i) el Plan de Cuentas, que comprende las cuentas de activos, pasivos y patrimonio, recursos, gastos, y cuentas de cierre y de orden; y ii) la dinámica de las cuentas, que explica el objetivo de cada cuenta y las razones por las cuales se debita, acredita y conforma el saldo.

c) Tablas: de beneficiarios, medios de percepción y pago, catálogo de bienes y servicios, movimientos bancarios, estructura programática, código de retenciones, y documentos de respaldo.

d) Matrices de conversión: permiten la conversión de ejecución presupuestaria de rubros de recursos y partidas de gasto, en asientos de partida doble.

Los momentos contables utilizados para el registro de los ingresos y gastos son: Momento de registro de los Recursos: estimación, devengado y percibido. Momento de registro de los Gastos: apropiación o asignación, compromiso, devengado y

pagado. El proceso del SCI se inicia con el registro del presupuesto aprobado para el ejercicio fiscal y el asiento contable de apertura. La ejecución se registra mediante asientos de partida doble, a través de matrices de conversión, se producen en forma simultánea a la ejecución presupuestaria en momentos del devengado y percibido para los recursos y del devengado y pagado para los gastos, en forma cronológica en el libro diario, mayores y mayores auxiliares. También se relacionan las cuentas contables de imputación con el detalle de la información capturada, a través de los comprobantes de ejecución de recursos y gastos, tales como objetos del gasto, rubros de los recursos, fuentes de financiamiento, organismos financiadores,

161

Resolución Suprema N°22957 y Resolución Suprema N°227121, que modifica el Artículo 40 de las NBSCI.


98

categorías programáticas, etc., así como otros registros únicamente patrimoniales con los que se obtiene información agregada en las cuentas de la contabilidad. Anualmente se preparan y emiten los siguientes Estados Financieros básicos (a nivel de subcuenta): Balance General. Estado de Recursos y Gastos Corrientes. Estado de Flujo de Efectivo (método directo). Estado de Cambios en el Patrimonio Neto. Estados de Ejecución del Presupuesto de Recursos (Resumen por Rubros a nivel

institucional). Estados de Ejecución del Presupuesto de Gastos (Resumen por Partidas a nivel

institucional). Cuenta Ahorro Inversión Financiamiento. Estados de Cuenta o Información Complementaria.

Los Estados Financieros se generan a partir de la ejecución del presupuesto y los registros patrimoniales, por consiguiente, son comparables con el presupuesto aprobado y contienen información completa sobre los ingresos, los gastos, los activos físicos y financieros, los pasivos, las garantías y las obligaciones a largo plazo. De igual forma, se incluye el Estado de Flujo de Efectivo, que muestra la información conciliada de los fondos. La información de los Estados Financieros se procesa en forma de flujos financieros, a excepción del Balance General que requiere de valores acumulados. Los flujos financieros se refieren a la medición de las transacciones y otras operaciones correspondientes a un período o ejercicio fiscal y se presentan en un reporte comparativo con la gestión anterior en los casos que corresponda. Las entidades del sector público con personería jurídica propia, autonomía de gestión y presupuesto propio muestran a través de los Estados Financieros y estados de cuenta o información complementaria, su situación presupuestaria, financiera y patrimonial. Adicionalmente, en el caso de las empresas públicas municipales (EMAVIAS y EMAVERDE), estas presentan sus estados financieros de forma separada, tanto al GAMLP como a la Contraloría General del Estado y la Dirección General de Contaduría dependiente del MEFP, al constituirse en entidades presupuestarias independientes. Sin embargo, al tener el GAMLP una participación mayoritaria en dichas empresas, también consolida sus Estados Financieros. Esta consolidación se realiza actualmente en forma manual, vale decir que los Estados Financieros consolidados no son obtenidos a través del SIGMA Municipal. Las reformas que se vienen implementando se basan en el uso del SIGEP en sustitución del SIGMA Municipal, lo que permitiría la consolidación y agregación de los Estados Financieros bajo una homologación de los Planes de Cuentas en el sector público. Dimensión 29.2. Presentación de los informes para auditoría externa Conforme establecen las NBSCI, dentro de los tres meses de concluido el ejercicio fiscal cada institución del sector público, debe presentar obligatoriamente a la entidad que ejerce tuición sobre ella, a la Dirección General de Contaduría dependiente del MEFP y a la Contraloría General


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del Estado, los Estados Financieros básicos y estados de cuenta o información complementaria de la gestión anterior, acompañando el informe de confiabilidad del Auditor Interno.162 Estos Estados Financieros, una vez remitidos, serán considerados como definitivos, y los mismos no pueden ser modificados, independientemente que tengan o no dictamen de auditoría interna o externa. Cabe aclarar que esta dimensión evalúa la disponibilidad o presentación de los EEFF para auditoría externa, independientemente de que se lleve adelante o no la auditoría interna. El MEFP emite anualmente un instructivo para los cierres presupuestarios, contable y de tesorería, así como para la presentación de los Estados Financieros. En base a dicho instructivo, el GAMLP emite su instructivo interno163, el mismo que establece los procedimientos para el cierre de gestión, y la elaboración y presentación de estados financieros. Una vez elaborados los Estados Financieros, la Dirección de Auditoría Interna (DAI) emite los siguientes informes:

a) Informe sobre la Confiabilidad de los Registros y Estados Financieros del GAMLP. b) Informe sobre la Confiabilidad de los Registros y Estados Financieros Consolidados con sus

Entes Controlados164. c) Informe de cumplimiento de objetivos y metas del Programa Operativo Anual (POA)

ejecutado con recursos provenientes del IDH. El Ejecutivo Municipal aprueba los Estados Financieros del GAMLP y los consolidados, emitiendo un Decreto Municipal. Todo este conjunto de información es remitido a la CGE y al Concejo Municipal. Los Estados Financieros correspondientes al último ejercicio fiscal finalizado (2016) fueron presentados conforme al siguiente detalle:

Cuadro Nº40: Presentación de Estados Financieros GAMLP

Gestión Aprobación Fecha de remisión a CGR

y CM

2016 Decreto Municipal N° 002/2017 del 24/02/17 01/03/17

Fuente: Secretaría Municipal de Finanzas - GAMLP.

Dimensión 29.3. Normas contables Las Normas Básicas del Sistema de Contabilidad Integrada fueron elaboradas considerando los Principios del Sistema de Contabilidad Integrada y las Normas de Contabilidad del Consejo Técnico Nacional de Auditoría y Contabilidad del Colegio de Auditores de Bolivia. De esta forma, el SCI incorpora en los procesos de valuación, registro y exposición de los hechos económicos y financieros, la normativa nacional. Esta aplicación se da desde el momento de la emisión de las NBSCI por parte del nivel nacional y se verificó que no existieron cambios en las últimas tres gestiones (2014, 2015 y 2016).

162

En los últimos años este plazo fue modificado hasta el 28 de febrero del año siguiente al cierre de gestión (Art. 22 de la Ley N°062 del Presupuesto General del Estado - Gestión 2011, y ratificada por la Disposición Final Tercera, inc. d) de la Ley N°856 del Presupuesto General del Estado - Gestión 2017 de 28 de noviembre de 2016). 163

Para la gestión 2016 el instructivo se aprobó con Resolución Ejecutiva N°453 del 16 de noviembre de 2016. 164

Las NBSCI establecen que se deben presentar estados financieros consolidados cuando se posea más del 50% del patrimonio de las empresas.


100

En relación a las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (NICSP), no existe un estudio de armonización de las NBSCI, realizado por el nivel nacional, considerándose las NICSP solamente de forma referencial para asegurar el registro universal de activos, pasivos, patrimonio y resultados en las operaciones del sector público no financiero, exceptuando a las empresas públicas.

De esta forma, si bien las NBSCI tienen como referencia a las NICSP, las mismas no se encuentran armonizadas, por lo que no se puede precisar cuáles de las 32 normas que componen las NICSP están siendo tomadas en cuenta en la normativa nacional, sobre todo, considerando si tienen base contable de devengado o efectivo. Por este motivo, se considera que las NBSCI son coherentes con el marco jurídico nacional, pero no han sido armonizadas con las normas internacionales. Este es el motivo por el cual, no se puede precisar si se han tomado en cuenta, o no, la mayoría de las NICSP.

Las NBSCI son publicadas en la página web del MEFP, así como de la CGE, además de diferentes fuentes relacionadas al ejercicio profesional de la contabilidad y la auditoría (Colegio de Auditores de Bolivia, Colegio de Contadores Públicos de Bolivia, etc.).

Calificación del Indicador ID-29. Informes Financieros Anuales


ID-29. Informes financieros anuales C+ Método de Calificación M1

29.1. Integridad de los informes financieros anuales

A Los estados financieros del GAMLP se preparan anualmente y contienen todos los requisitos establecidos por el Sistema de Contabilidad Integrada.

29.2. Presentación de los informes para auditoría externa

A

En cumplimiento de lo establecido por ley, los estados financieros sobre el gobierno municipal se presentan para auditoría externa dentro de los tres meses posteriores al cierre del ejercicio.

29.3. Normas contables C

Las normas básicas de contabilidad se aplican a todos los informes financieros, son consistentes con el marco jurídico del país y garantizan la coherencia de los informes en el tiempo. Las NBSCI se divulgan. No existe una armonización de las NBSCI con las NICCSP.

3.7. Escrutinio y Auditoría externos

ID-30. AUDITORÍA EXTERNA Este indicador examina las características de la auditoría externa. Las primeras tres dimensiones (30.1, 30.2, y 30.3) se centran en la auditoría de los informes financieros anuales del gobierno municipal y se miden en relación a los últimos tres ejercicios fiscales finalizados. La dimensión 30.4 se analiza en el momento de la evaluación y se concentra en la independencia de la función de auditoría externa. Dimensión 30.1. Cobertura y normas de auditoría externa Evalúa los aspectos fundamentales de la auditoría externa en cuanto a su alcance y cobertura, y al cumplimiento con las normas de auditoría.


101

La Ley de Administración y Control Gubernamentales (SAFCO)165 establece que el control gubernamental debe ser aplicado sobre el funcionamiento de los sistemas de administración de los recursos públicos. El control gubernamental está integrado por:

El Sistema de Control Interno, comprendido por los instrumentos de control previo y posterior; y, la auditoría interna (desarrolladas en el Indicador ID-26).

El Sistema de Control Externo Posterior, aplicado por medio de la auditoría externa de las operaciones ya ejecutadas.

De acuerdo al Art. 16 de la Ley SAFCO la auditoría externa debe ser independiente e imparcial, y puede ser realizada en cualquier momento para examinar las operaciones o actividades ya realizadas por las entidades públicas. La finalidad puede ser: i) calificar la eficacia de los sistemas de administración y control interno, ii) opinar sobre la confiabilidad de los registros contables y operativos, iii) dictaminar sobre la razonabilidad de los estados financieros, y iv) evaluar los resultados de eficiencia y economía de las operaciones. Las auditorías externas pueden ser realizadas por la Contraloría General del Estado (CGE) o por firmas de profesionales de auditoría externa o consultoría especializada independiente166 y deben ser remitidas a la CGE a su conclusión. Las normas de auditoría gubernamental aplicables167, tanto para auditorías internas, como externas, están detalladas en el ID-26, mismas que constituyen un conjunto de normas y aclaraciones que aseguran la uniformidad y calidad de la auditoría gubernamental en Bolivia. Estas son de aplicación obligatoria en la práctica de la auditoría realizada en toda entidad pública. De igual manera, todas las entidades públicas, incluidos los Gobiernos Autónomos Municipales tienen la obligación de presentar sus Estados Financieros al MEFP hasta el 28 de febrero del año posterior168 al ejercicio, previa aprobación, mediante Decreto Municipal. Los Estados Financieros deben estar acompañados de un dictamen de la Dirección de Auditoría Interna. Adicionalmente y en casos específicos, la Contraloría General del Estado, de oficio o a denuncia de parte, puede desarrollar Auditorias Especiales, con objetivos y alcance específicos, con el propósito de expresar una opinión independiente sobre el cumplimiento del ordenamiento jurídico administrativo y otras normas legales aplicables, obligaciones contractuales y, si corresponde, establecer indicios de responsabilidad por la función pública. Estas auditorías también pueden ser contratadas a empresas legalmente establecidas, garantizando principios de independencia y objetividad y se sujetan a lo establecido en el “Reglamento para la Contratación de Servicios de Auditoría en Apoyo al Control Externo Posterior”, aprobado mediante Resolución CGR/101/2008 de 9 de mayo de 2008 de la Contraloría General de la República, actual Contraloría General Estado.

165

Ley N°1178 de 20 de Julio de 1990. 166

De acuerdo al artículo 5 del Reglamento aprobado por el DS N°23215, los profesionales independientes y las firmas de auditoría externa, deben inscribirse en el registro que está a cargo de la Contraloría General del Estado. 167

Estas Normas incorporan en su contenido los principales criterios de la normatividad emitida al respecto, por: i) el Consejo Técnico Nacional de Auditoría y Contabilidad del Colegio de Auditores de Bolivia; ii) la Federación Internacional de Contadores (IFAC); iii) el Instituto Americano de Contadores Públicos (AICPA); iv) la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI); el Instituto de Auditores Internos (IAI); y la Oficina de la Contraloría General de los Estados Unidos (GAO). 168

Este plazo está definido por el Art. 22 de la Ley N° 062 del Presupuesto General del Estado - Gestión 2011 de 28 de noviembre de 2010, y ratificada por la Disposición Final Tercera, inc. d) de la Ley N° 856 del Presupuesto General del Estado - Gestión 2017 de 28 de noviembre de 2016.


102

De la documentación revisada en el GAMLP, se evidencia que las auditorías externas se realizan principalmente a programas o proyectos ejecutados a través de Convenios de Financiamiento, cuyo objeto y alcance se sujeta de manera específica a las unidades organizacionales y a las operaciones propias de cada proyecto o programa169. Los estados financieros consolidados anuales del GAMLP se presentan a la CGE y al MEFP en el plazo previsto y acompañados de los informes requeridos por ley, los que son elaborados por la unidad de Auditoría Interna del GAMLP. Esta documentación es enviada a la CGE, pero esta institución no ha auditado los EEFF en periodo de análisis. La única auditoría externa por entidades privadas se ha realizado en el periodo de análisis para la gestión 2014.

A partir de esta información se puede concluir que no se realizan Auditorías Externas a la mayoría de los informes financieros de ingresos y gastos que realiza el GAMLP. Dimensión 30.2. Presentación de los informes de auditoría al Poder Legislativo Evalúa la puntualidad de la presentación de los informes de auditoría sobre la ejecución del presupuesto al Poder Legislativo, o a quienes tienen a su cargo la dirección de la entidad auditada, como un elemento esencial para garantizar la oportuna rendición de cuentas del Poder Ejecutivo al Legislativo y al público en general. La Ley de Gobiernos Autonomos Municipales170 (2014) establece que el Alcalde Municipal deberá aprobar mediante Decreto Municipal los estados financieros correspondientes a la gestión municipal y remitirlos al Concejo Municipal171 en un plazo no mayor de 72 horas. Sin embargo, la misma ley no se refiere a que estos estados financieros deban ser auditados. La ley financial define anualmente la obligatoriead de presentar los estados financieros del GAMLP al MEFP y a la CGE, junto con informes de auditoría interna, en un plazo de hasta 2 meses despues de finalizado el ejercicio presupuestario. Sin embargo, pese a que el GAMLP ha cumplido estrictamente con dicho plazo, la CGE no ha estimado la realización de la auditoría externa a los mismos. La normativa vigente tampoco hace mención a la obligatoriedad de enviar al legislativo municipal los informes de auditoría sobre la ejecución del presupuesto u otros. Sin embargo, la práctica de gestión ha sido enviar los informes de auditoría externa que se realizan en el GAMLP a conocimiento del Concejo Municipal y para apoyar sus labores de fiscalización. Finalmente, el Reglamento Interno del Concejo Municipal172 vigente, asigna todavía como atribución del Concejo Municipal “considerar los informes y dictámenes emitidos por la CGE, ejecutando sus disposiciones conforme con lo establecido por Ley”173.

169

De la información revisada, solamente se observa una Auditoría Externa a los Estados Financieros del GAMLP, solicitada por el Alcalde interino del periodo de transición para la elección de nuevas autoridades municipales (2015). 170

Art. 26 N°19 de la Ley N°482 promulgado el 9 de enero de 2014. Esta Ley abroga la Ley N°2028 28 de octubre de 1999, Ley de Municipalidades que regia todas las disposiciones relacionadas con la presentacion de estados financieros y presentacion de auditorias y que han sido parte de la práctica de la gestión pública subnacional hasta ahora. 171

Sin embargo,esta disposición no solicita de manera explicita que el Consejo Municipal se pronunicie sobre los Estados Financieros recibidos. La ley deja a criterio del Concejo si esta función se realizará como parte de sus tareas regulares de fiscalizacion. 172

Art. 5, numeral 26. 173

Este inciso es concordante con lo que establecía la Ley de Municipalidades N° 2028 de 28 de octubre de 1999, que fue abrogada por Ley N°482 de Gobiernos Autónomos Municipales de 9 de enero de 2014.


103

Dimensión 30.3. Seguimiento a las recomendaciones de la auditoría externa Evalúa la medida en que el Ejecutivo o la entidad auditada llevan a cabo el seguimiento eficaz y oportuno de las recomendaciones u observaciones de la auditoría externa. De acuerdo a la información analizada por el equipo evaluador para las auditorías externas a proyectos financiados con recursos externos, se observa que en la mayoría de los casos (con excepción de las cuatro Auditorías de la Secretaria Municipal de Salud Integral y Deportes), existen informes con dictamen favorable. Las unidades o proyectos a cargo que han recibido recomendaciones en dichas auditorías han enviado notas a la SMF comunicando las acciones que proponen realizar para subsanar dichas observaciones. La Unidad de Auditoría Interna es la encargada de realizar el seguimiento sistemático a estas recomendaciones por parte del GAMLP. Dimensión 30.4. Independencia de la entidad fiscalizadora superior Evalúa la independencia de las EFS del Ejecutivo Municipal. La independencia es esencial para que el sistema de rendición de cuentas sea eficaz y confiable, y debe estar estipulada en la Constitución o en un marco jurídico similar. En Bolivia la Contraloría General del Estado es la “institución técnica que ejerce la función de control de la administración de las entidades públicas y de aquéllas en las que el Estado tenga participación o interés económico. La Contraloría está facultada para determinar indicios de responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal; tiene autonomía funcional, financiera, administrativa y organizativa”174. La CGE tiene todo el acceso que requiera a información para el desarrollo de sus funciones. El Contralor General del Estado es designado por dos tercios de votos de los presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional, previa convocatoria y concurso público, lo que garantiza su independencia respecto de cualquier instancia subnacional.

Calificación del Indicador ID-30. Auditoría Externa Indicador / Dimensión Calificación Explicación

ID-30. Auditoría Externa D+ Método de Calificación M1

30.1. Cobertura y normas de auditoría externa

D

Si bien en los procesos se utilizan normas nacionales de auditoría de manera obligatoria, los informes financieros de las unidades organizacionales de la mayoría de los gastos e ingresos totales no han sido auditados de manera externa. Las auditorías externas se han concentrado en programas o proyectos ejecutados a través de Convenios de Financiamiento.

30.2. Presentación de los informes de auditoría al Poder Legislativo

D No se ha encontrado evidencia de presentación de informes de auditoría externa sobre los estados financieros del GAMLP al Concejo Municipal.

30.3. Seguimiento a las recomendaciones de la auditoría externa

C

Se ha verificado que las entidades auditadas dan respuesta a las recomendaciones de la auditoría externa. La Unidad de Auditoria Interna del GAMLP es la encargada de realizar el seguimiento al cumplimiento de estas recomendaciones

30.4. Independencia de la entidad fiscalizadora superior

A La Contraloría General de Estado tiene total independencia del GAMLP, ya que es elegida por la Asamblea Legislativa Plurinacional de Bolivia.

174

Artículo 123 de la Constitución Política del Estado.


104

ID-31. ESCRUTINIO LEGISLATIVO DE LOS INFORMES DE AUDITORÍA175 Este indicador se centra en el escrutinio legislativo de los informes financieros auditados del ejecutivo municipal, incluidas las unidades institucionales, en la medida en que: a) por ley deban presentar informes de auditoría al Poder Legislativo, o b) la unidad matriz o superior deba contestar preguntas y tomar medidas en su nombre. Como plantea la metodología PEFA, si el legislativo municipal no exige una auditoría externa de los informes financieros anuales que el Órgano Ejecutivo presenta (ver ID-29), no está cumpliendo su rol de garantizar la rendición de cuentas por parte del Poder Ejecutivo. Esto redunda en una calificación de “D” en todas las dimensiones del presente indicador. Dimensión 31.1. Oportunidad del escrutinio de los informes de auditoría Como se mencionó en el ID-30, el GAMLP realiza auditorías externas a programas o proyectos ejecutados a través de Convenios de Financiamiento, no siendo una práctica usual la realización de auditorías externas a los informes financieros anuales (con excepción de la gestión 2014). Al respecto el Art. 47 (Atribuciones de la Comisión de Gestión Institucional y Administrativa) inciso m) del Texto Aprobado del Reglamento Interno del Concejo Municipal de La Paz, indica como atribución la de "Analizar los Informes de Auditoría que remitan tanto la Unidad de Auditoría Interna como la Contraloría General del Estado, y elevar al Pleno del Concejo Municipal los criterios y recomendaciones que correspondan"176. La mencionada norma no hace referencia a auditorías externas. Sin embargo, la Comisión menciona que se da el mismo tratamiento a los informes de auditoría interna y externa, siendo variable el tiempo de atención a los informes por parte de la Comisión. Siempre de acuerdo con la Comisión, el tiempo de análisis de estos informes va de 15 a 102 días calendario. Adicionalmente el informe aclara que “los informes financieros anuales auditados no tienen una reglamentación específica sobre el plazo para su tratamiento en el Concejo Municipal”. En la práctica, los informes de auditoría no se analizan en el Concejo Municipal, salvo que estos se refieran a situaciones de gravedad y notoriedad que obliguen a un pronunciamiento al respecto. Esto no ha ocurrido en el GAMLP en el periodo de análisis. Por lo mencionado y considerando que la dimensión requiere que el legislativo municipal termine de examinar los informes de auditoría sobre los informes financieros anuales (se entiende de cada gestión), el equipo evaluador considera que el desempeño de esta dimensión es inferior al requerido para obtener la calificación C. Dimensión 31.2. Audiencias acerca de las conclusiones de las auditorías De acuerdo al informe de la Comisión Institucional y Administrativa del Concejo Municipal que “los principales hallazgos de los informes de auditoría para su tratamiento se desarrollan en Sesiones de Comisión, que abarca a todos los informes, en cumplimiento del inciso m. del

175

El tratamiento de este indicador se basa, en parte, en las respuestas escritas recibidas a un cuestionario enviado a la Comisión Institucional y Administrativa del Concejo Municipal (Informe Int. – C.G.I.A. Nº055/2017/LSHD/LCP de 27 de abril de 2017). 176

Es importante mencionar que el referido artículo, en lo relacionado con los informes y dictámenes emitidos por la Contraloría General, era concordante con lo establecido en el inc. 27, del Art. 12 de la Ley de Municipalidades Nº2028 de 28 de octubre de 1999, norma que ha sido abrogada por La Ley Nº492 de Gobiernos Municipales de 9 de enero de 2014, donde esta atribución del Concejo Municipal ha sido suprimida.


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artículo 47 (Atribuciones de la Comisión de Gestión Institucional y Administrativa) del Reglamento Interno del Concejo Municipal de La Paz”. Si bien estos espacios son en teoría abiertos al público, en la práctica las sesiones se desarrollan en comisión y sin la presencia al menos de los funcionarios responsables de las entidades auditadas. Dimensión 31.3. Recomendaciones del Poder Legislativo sobre la auditoría Esta dimensión evalúa la medida en que el Poder Legislativo formula recomendaciones y realiza el seguimiento de su aplicación. El informe de la Comisión recibido por el equipo de evaluación menciona que “existe un sistema de seguimiento sistemático del Concejo Municipal de La Paz a los instrumentos de fiscalización que emite (Minutas de Comunicación, Peticiones de Informe, Requerimientos de atención, y Solicitudes de información). Que este sistema se utiliza para dar seguimiento a las consideraciones y recomendaciones a los informes de auditoría analizados y que cada trámite se realiza a través del SITR@M, sistema que permite monitorear el tiempo de permanencia y ubicación (Unidad Organizacional)”. También se menciona que existe un seguimiento continuo de largo plazo a este tipo de Informes de Auditoría y a los instrumentos de fiscalización que emplea el Concejo Municipal de La Paz hasta su archivo definitivo. Para efectos de la calificación de esta dimensión, el seguimiento se define como “sistemático” cuando existe un sistema para realizar el seguimiento de las recomendaciones y este se utiliza para registrar las recomendaciones y las medidas que se han adoptado o se ha omitido adoptar para aplicarlas, y cuando para cada recomendación, el Ejecutivo Municipal y el Concejo Municipal reciben en audiencias posteriores información respecto de la aplicación u omisión de aplicar esas recomendaciones. Dado que el equipo de evaluación no ha encontrado evidencia de minutas de comunicación, notas o peticiones de informes del Concejo haciendo seguimiento a recomendaciones de informes de auditoría, considera que el seguimiento que realizaría el Concejo Municipal no puede ser calificado de “sistemático” y que el desempeño de esta dimensión es inferior al requerido para obtener la calificación C. Dimensión 31.4. Transparencia del escrutinio legislativo de los informes de auditoría Esta dimensión evalúa la transparencia de la función de examen en lo que respecta al acceso público.

Tanto las sesiones del Concejo Municipal como de las Comisiones tienen carácter público, como instancias de deliberación y fiscalización. Adicionalmente, el SITR@M, donde puede verse el estado de todo trámite o proceso en el GAMLP es de acceso público, para su consulta por cualquier ciudadano y permite acceder a la información generada por el municipio libremente177. Sin embargo, dado que el escrutinio del Legislativo municipal a los estados financieros del GAMLP no requiere no se realiza una auditoría externa a los mismos, la calificación del indicador será inferior a C

177

El acceso público se realiza a través de la web del GAMLP (www.lapaz.bo) y a la web del Concejo Municipal del GAMLP (www.concejomunicipal.bo/concejo), que permite transparentar la gestión pública municipal.


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Calificación del Indicador ID-31. Escrutinio Legislativo de los Informes de Auditoría


ID-31. Escrutinio Legislativo de los Informes de Auditoría


31.1. Oportunidad del escrutinio de los informes de auditoría

D

La dimensión requiere que el legislativo municipal termine de examinar los informes de auditoría a los informes financieros anuales (se entiende de cada gestión), algo que no ha ocurrido en el periodo de evaluación.

31.2. Audiencias acerca de las conclusiones de las auditorías

D

El análisis de los resultados de las auditorías no se realiza con presencia de público en general, ni con los funcionarios responsables de las entidades auditadas.

31.3. Recomendaciones del Poder Legislativo sobre la auditoría

D

El seguimiento que realizaría el Concejo Municipal a los informes de auditoría no puede ser calificado de “sistemático”, por lo que el desempeño de esta dimensión es inferior al requerido para obtener la calificación C.

31.4. Transparencia del escrutinio legislativo de los informes de auditoría

D

Si bien las sesiones de la Comisión o del Concejo Municipal son públicas, estas no tratan sobre los estados financieros auditados por una entidad externa al GAMLP, por lo que el desempeño de esta dimensión es inferior al requerido para obtener la calificación C.


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4. CONCLUSIONES DEL ANÁLISIS DE LOS SISTEMAS DE GFP

4.1. Evaluación integrada del desempeño de la GFP

En esta sección se evalúa las fortalezas y debilidades de la gestión de las finanzas públicas en los tres resultados fiscales y presupuestarios principales: disciplina fiscal global, asignación estratégica de recursos y eficiente prestación de servicios.

a. Confiabilidad del presupuesto El presupuesto original aprobado y los montos efectivamente ejecutados reflejan en general una buena capacidad de ejecución de los recursos disponibles en el GAMLP, ya que, en el periodo analizado, esta se ha ubicado entre el 94% y 104% de los montos presupuestados. Este aspecto debe ser resaltado (ID-1), si consideramos que es un tema que se señala generalmente como una debilidad en el nivel subnacional (la baja capacidad de ejecución de recursos178). La comparación entre lo inicialmente aprobado y lo ejecutado (devengado) no muestra más que una parte de la situación ya que en el transcurso del año se realizan un número importante de modificaciones presupuestarias, que originan variaciones en la ejecución de ingresos y gastos. Esta situación recurrente genera a su vez una alta varianza en la composición del gasto municipal, como se ha podido evidenciar a través del análisis de los gastos, en las diferentes formas de clasificación presupuestaria utilizadas por el GAMLP (ID-2). Asimismo, se ha evidenciado una alta varianza entre los ingresos presupuestados y los efectivamente percibidos por el GAMLP en el periodo, incluyendo la composición de los mismos (ID-3). Lo anterior está mostrando que el GAMLP debe realizar aún mejoras para llegar al nivel de las buenas prácticas internacionales en presupuestación y en el desarrollo de proyecciones de ingresos y gastos iniciales, conforme requiere la metodología PEFA. Esto permitirá que, la composición del gasto aprobado, que representa la asignación de recursos a prioridades relativas dentro del GAMLP, se respeta mejor en la fase de ejecución. Es importante resaltar que la alta dependencia de los ingresos municipales de las transferencias del nivel nacional del Estado (representan cerca del 50% de los ingresos del GAMLP), cuya estimación no está bajo el control del nivel subnacional, influye en la determinación de los recursos disponibles para la presupuestación y, por lo tanto, en la programación del gasto. Si bien este tipo de ingresos no forma parte del análisis inicial, este afecta al conjunto del gasto público, ya que el gasto financiado con los recursos específicos se ajusta en función de dichas variaciones. Sin embargo, se ha podido observar también una alta varianza en los ingresos propios del GAMLP, así como en su composición (ID-3). La varianza en los ingresos propios se explica en parte por las limitaciones encontradas en la aplicación de políticas de ingresos propuestas, que finalmente no logran concretarse por falta de aprobación oportuna de la normativa correspondiente que permita su vigencia o de

178

Según datos de ejecución presupuestaria del MEFP para el año 2015 nivel de ejecución del presupuesto nacional se ubicó en (64.8%)%. Sin embargo, hay que resaltar que el nivel de ejecución promedio de las 10 ciudades capital del país se ubicó en el mismo rango que el promedio observado para la ciudad de La Paz.


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discrepancias con el nivel nacional respecto a la capacidad del GAMLP de establecer nuevas tasas o impuestos. Por otra parte, el presupuesto inicial y sus consecuentes modificaciones responden a las necesidades operativas de las unidades organizacionales y demandas ciudadanas, más que a una práctica de gestión orientada a resultados. De esta manera, las variaciones en los ingresos y gastos del GAMLP afectan a su disciplina fiscal, al tener que recurrir a otras fuentes de financiamiento, como por ejemplo el endeudamiento o la reasignación entre diferentes funciones, para cubrir los gastos inicialmente programados. Modificaciones frecuentes en gastos o fuente de financiamiento reducen la seguridad de estar frente a una asignación estratégica de recursos, lo que, a término, puede afectar la eficiente prestación de servicios públicos.

b. Transparencia de las finanzas públicas El proceso presupuestario está apoyado en una normativa suficiente (nacional y subnacional) y en instrumentos, como los diferentes clasificadores presupuestarios y el SIGMA Municipal, que permiten registrar, clasificar y generar la información de todas las transacciones financieras del municipio en la ejecución de su presupuesto (ID-4). Este es un factor importante a destacar (potencialidad) ya que juega un rol central en la gestión presupuestaria eficiente y transparente. Asimismo, el hecho que no se generen riesgos fiscales mayores por la inexistencia de gastos extrapresupuestarios refuerza la mencionada potencialidad (ID-6). La capacidad con que cuente el GAMLP para organizar y procesar la información que genera sobre el conjunto de sus operaciones, en el marco del proceso presupuestario, es también otro factor importante para una gestión eficiente y transparente. El hecho de no estar generando suficiente información para apoyar, con documentación, el proceso de aprobación del presupuesto (ID-5), da la pauta que, si bien existe capacidad en la institución para generar y procesar esta información, está no es requerida desde el nivel ejecutivo para apoyar el proceso presupuestario. Por lo tanto, no se la está preparando a nivel de las unidades correspondientes y tampoco se la está socializando (ID-9). La información presupuestaria debería ser, de acuerdo con las mejores prácticas internacionales, información pública. Actualmente, en el nivel municipal esta información se registra en el SIGMA Municipal y se presenta en los estados financieros. El acceso a dicha información es limitado para usuarios del SIGMA Municipal, para los funcionarios públicos, o para quienes tienen algún trámite de pago con el GAMLP (contratistas y/o acreedores). El público en general tiene más dificultades para acceder a esta información de manera regular y en modo amigable (ID-9). La debilidad de la información del presupuesto es su difícil lectura por el ciudadano común, además de no ser muy significativa si no está vinculada a los bienes y servicios provistos por el GAMLP. Por otra parte, si bien existe información sobre la cantidad de recursos que efectivamente están recibiendo las unidades prestadoras de servicios municipales, no se genera suficiente información, ni análisis, sobre el desempeño en las prestaciones de los servicios municipales (calidad, oportunidad, etc.). De igual manera, no se ha podido evidenciar que se hayan construido y se estén utilizando suficientes indicadores de desempeño de los servicios que


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presta el GAMLP. Esto confirma que el enfoque no está suficientemente orientado a la obtención de resultados y se atiende más a la provisión del insumo o la ejecución del gasto (ID-8). Toda esta información procesada y organizada podría apoyar mejor los procesos de toma de decisiones en materia presupuestaria, esta vez basadas en información suficiente y oportuna. Los estándares internacionales de transparencia de las finanzas públicas son altos, pero ofrecen muchas ventajas cuando se avanza en esa dirección. El GAMLP está trabajando en varios frentes en dicha dirección. Sin embargo, todavía no ha dado el paso de publicar sus resultados, sus progresos y sus dificultades, y de compartir sus experiencias con la ciudadanía, lo que limita en parte el valor de sus esfuerzos.

c. Gestión de activos y pasivos El seguimiento que se realiza a las empresas públicas municipales durante el proceso presupuestario (a través de sus directores e informes solicitados), así como al final de la gestión (a través la revisión y seguimiento a los estados financieros auditados), es relativamente eficaz. La información generada está cumpliendo con los requisitos de alcance y oportunidad, lo que permite una adecuada supervisión de esta fuente de riesgo fiscal (ID-10). Sin embargo, no se están produciendo esfuerzos de preparación de informes consolidados sobre el conjunto de las empresas municipales, que seguramente aportarían a una gestión más eficaz de estos riesgos. El GAMLP ha realizado esfuerzos institucionales importantes para mejorar sus sistemas de gestión de inversión pública, en la vía de optimizar estos recursos. La capacidad del sistema municipal de inversiones (SIM) para identificar, preparar y evaluar sus inversiones es relativamente alta y opera dentro de los estándares establecidos para el efecto por la normativa nacional y subnacional. La selección de proyectos se está realizando de acuerdo a criterios técnicos y en base a instrumentos desarrollados para el efecto, con atención en los aspectos específicos del entorno municipal (ID-11). La capacidad de gestión de los activos no financieros en el GAMLP alcanza estándares relativamente adecuados. La institución se ha dotado de instrumentos suficientes de registro y seguimiento de sus activos no financieros que le permiten limitar los riesgos fiscales asociados a su gestión. De igual manera, la eventual enajenación de este tipo de activos opera en un marco de reglas precisas y transparentes de carácter nacional y subnacional para ese proceso y su cumplimiento es estricto (ID-12). Como se explica en la sección correspondiente del Capítulo 3 del presente informe, el GAMLP no tiene otros activos financieros que los relacionados con acciones en las dos empresas municipales existentes y en el RUAT. Estos no están generando ingresos adicionales al GAMLP. Finalmente, la gestión de la deuda es un área donde claramente el GAMLP ha hecho progresos muy importantes y se ha dotado de instrumentos y capacidad suficiente para alcanzar los estándares internacionales en el tema. EL GAMLP está produciendo, desde 2014, información de deuda pública confiable, así como estrategias de financiamiento basadas en los Análisis de Sostenibilidad de Deuda. La producción y actualización constante de este tipo de análisis ha obligado al GAMLP a generar información y realizar análisis prospectivo de calidad de la misma, que se puede convertir en el tiempo en valiosa para otras áreas de la institución. Sin embargo, la


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falta de difusión de estos trabajos al interior del GAMLP, así como al público interesado, penaliza la apreciación que se hace de esta gestión (ID-13). Por lo expresado, podemos concluir que el GAMLP está en camino de generar las condiciones adecuadas para la gestión eficiente de sus activos y pasivos, mediando la continuidad de las acciones de reforma que está implementando, garantizando así que los riesgos derivados estén identificados y que se supervisen adecuadamente.

d. Estrategia fiscal y presupuestación basadas en políticas El GAMLP ha realizado importantes esfuerzos por construir escenarios fiscales y a partir de los mismos delinear estrategias para mejorar la gestión de las finanzas públicas municipales. Empujado por el objetivo de mejorar la gestión de la deuda pública municipal, pero también forzados por la falta de información de las principales variables macroeconómicas desde el nivel nacional (MEFP y BCB) indispensables para la construcción de estrategias y escenarios macroeconómicos, el GAMLP ha desarrollado una importante capacidad para realizar proyecciones macroeconómicas y escenarios fiscales, que son utilizados principalmente en los análisis de sostenibilidad de deuda (y fiscal) que realiza. Estos contienen información muy valiosa, incluyendo proyecciones de mediano plazo que podrían servir a orientar mejor el proceso presupuestario y los análisis asociados a este (ID-14). Los escenarios fiscales que derivan de estos esfuerzos tienen actualmente poca utilización en el proceso presupuestario como se ha podido evidenciar (ID-15). En general, el interesante trabajo que se realiza en esta área de análisis fiscal y de financiamiento no está siendo plenamente explotado por el GAMLP. Por otra parte, el Plan 2040, el PEI 2014-2018 y, más recientemente el PTDI, establece la visión de mediano plazo para el desarrollo del municipio, con objetivos definidos, traducidos en ejes de desarrollo, como forma de organización de la información. Sin embargo, no se ha podido evidenciar una vinculación clara con el proceso presupuestario, por lo que no se puede inferir que el presupuesto anual responda a dichos planes de mediano plazo. No existen informes que evidencien la asignación de recursos en función del logro de resultados del Plan (ID-16). El proceso presupuestario es relativamente ordenado ya que sigue los procedimientos definidos en la normativa nacional y subnacional asociados a instructivos precisos para su desarrollo. Si bien el calendario diseñado desde el nivel nacional es bastante ajustado y demanda un esfuerzo importante de todos los niveles en el GAMLP para cumplir con sus plazos, estos se han cumplido siempre durante el periodo evaluado. Las unidades operativas reciben información preliminar para comenzar a elaborar sus presupuestos, aunque esta no incluye los techos presupuestarios sino hasta la fase final de su elaboración. En esa fase preliminar se trabaja principalmente en base a comportamientos históricos y/o proyectos de arrastre. Una vez que el proceso avanza y el MEFP da inicio formal al mismo con su circular presupuestaria, se acelera el proceso al interior del GAMLP y se definen los techos por fuente para comunicarlas a las unidades operativas (ID-17). Si bien el escrutinio por parte del Concejo Municipal y sus comisiones específicas se desarrolla en el marco de procesos establecidos, ordenados y públicos (ID-18), no se han encontrado evidencias que este proceso aporte con observaciones de tipo estratégico a la orientación de los presupuestos anuales, ni de su relación o contribución a los objetivos de mediano plazo previstos en los diferentes planes.


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En otras palabras, se realiza de manera eficiente todo aquello que tiene que ver con lo operativo y de carácter anual, pero cuando se debe trabajar temas más de mediano plazo, vincular objetivos de mediano plazo con la programación presupuestaria de corto plazo, o desarrollar y utilizar indicadores de desempeño de los servicios municipales, los resultados son menos claros.

e. Previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria La ejecución ordenada y previsible del presupuesto requiere que se ponga especial atención a que los ingresos estén en el nivel de las estimaciones del presupuesto, sin generar atrasos significativos en su recaudación y que estos ingresos se registren de manera ordenada en un sistema que pueda verificar su efectividad de manera periódica y automática. Asimismo, la ejecución presupuestaría eficiente requiere que las transacciones puedan ser controladas en cada etapa del gasto (compromiso, devengado, y pago) y que, a la vez, los sistemas de control interno y auditoría establecidos en la entidad funcionen de manera efectiva. La gestión de los ingresos propios del GAMLP está descentralizada en la Administración Tributaria Municipal (ATM). Esta realiza esfuerzos importantes para informar a los contribuyentes sobre derechos y obligaciones tributarias y existen procedimientos definidos para reclamaciones de los contribuyentes que abarcan instancias internas y externas al GAMLP. Sin embargo, no se realizan estudios estructurados y sistemáticos de evaluación de riesgos de incumplimiento de obligaciones, ni se realizan auditorías de evasión y fraude. Los porcentajes de atrasos de ingresos tributarios superan ampliamente los estándares internacionales (ID-19). La contabilidad de los ingresos, obligaciones y pasivos tributarios de los contribuyentes se realiza y reporta de manera transparente, enmarcados en una legislación exhaustiva que limita la discrecionalidad. Existe un registro adecuado de ingresos que se centraliza diariamente en el SIGMA Municipal. Los saldos de las cuentas recaudadoras son trasferidos al final de cada día a la Cuenta Única Municipal y se concilian las cuentas de ingresos en forma diaria, mensual y al cierre del ejercicio fiscal (ID-20). La disponibilidad de fondos para la ejecución del presupuesto se ve favorecida por la existencia de la Cuenta Única Municipal y por la consolidación y conciliación diarias de saldos de caja. Sin embargo, no se preparan previsiones de flujo de caja mensuales, ni se establecen topes para comprometer gastos (ID-21). Esta insuficiente planificación en la gestión de las disponibilidades puede generar atrasos de pagos y deuda flotante al final del periodo (ID-22) pero también podría estar influyendo en la disponibilidad de financiamiento para las acciones más prioritarias. La administración y control del gasto salarial (nomina) está relativamente bien asegurada ya que existen bases de datos vinculadas a los pagos, altas, bajas, promociones y otros eventos que se actualizan regularmente para la generación de planillas de pago actualizadas. Sin embargo, la falta de auditorías periódicas a la nómina municipal afecta el desempeño de esta área (ID-23). Los procesos de adquisiciones implementados en el GAMLP se desarrollan con relativa transparencia y en el marco de la normativa nacional y subnacional vigente para las compras y contrataciones públicas. Todos los procesos de adquisición están debidamente registrados en el SIM y en el SICOES, que permite la generación de reportes de los procesos en sus diferentes etapas. Los informes de auditoría en el periodo no han identificado observaciones a ningún


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proceso de contratación. Sin embargo, se debe destacar que la aplicación de mecanismos competitivos de contratación (que deberían ser la norma y no la excepción), se encuentran por debajo de los estándares internacionales (43% del total en 2016). Se debe resaltar también que, si bien el mecanismo de reclamaciones existente cumple con lo previsto en las NBABS, este no cumple con las buenas prácticas internacionales que requieren de absoluta independencia de la instancia de reclamación en este proceso (ID-24). Las responsabilidades para el control del gasto no salarial están claramente diferenciadas y el control es automático en el SIGMA Municipal. Sin embargo, el GAMLP solo dispone de controles en relación al presupuesto aprobado y vigente, no así en relación a la disponibilidad real de recursos (cuotas de compromiso). La ejecución del presupuesto se controla con los límites legales al presupuesto aprobado y no en base a la recaudación real de recursos (ID-25). Si bien esta situación ayuda a garantizar que se ejecuten los gastos conforme a lo programado, no contribuye a una buena práctica fiscal, debido a que, ante una variación de los ingresos, se genera deuda flotante y la posible postergación de gasto prioritario en una fase de falta de liquidez. La función de auditoria interna en el GAMLP está adecuadamente cubierta ya que cumple con los requisitos de independencia respecto de las áreas operativas y coordina con la CGE la realización de sus actividades para evaluar el grado de cumplimiento y eficacia de los sistemas de administración y de los instrumentos de control interno, determinar la confiabilidad de los registros y estados financieros y analizar los resultados y la eficiencia de las operaciones del GAMLP. Esta función de vigilancia de los riesgos sistémicos en la institución contribuye al desarrollo y la mejora permanente de los sistemas de gestión y por ende a la economía, eficacia y eficiencia de la institución (ID-26). En síntesis, la previsibilidad del presupuesto municipal está limitada por las debilidades identificadas en la planificación de procesos de recaudación más eficaces que disminuyen la recaudación efectiva de ingresos propios y limitan su capacidad de ejecución presupuestaria. Asimismo, a pesar de las ventajas que brindan un sistema de registro y conciliación efectivos (SIGMA Municipal) y la Cuenta Única Municipal para la Tesorería, la ausencia de programación financiera formal hace que los controles de la ejecución presupuestaria se realicen desde nivel de presupuesto aprobado y no desde las disponibilidades de recursos en caja, generando acumulación de potencial deuda flotante. Esto plantea un cuadro donde se percibe el cumplimiento de los sistemas nacionales en los procesos operativos. Sin embargo, no se optimiza el trabajo en aquellos temas que dependen principalmente del GAMLP y que son cruciales para su gestión estratégica.

f. Contabilidad y presentación de informes

El registro y presentación de información financiera del presupuesto, así como de los hechos patrimoniales que tienen incidencia económica, se realiza de forma oportuna e integral, lo que permite mostrar información confiable sobre la situación de las finanzas públicas (ID-27). El registro de todas las operaciones financieras en el SIGMA Municipal, y a partir de 2017 en el SIGEP, permite que todos los procedimientos administrativos estén en sintonía con los registros presupuestarios y contables, lo cual evita desfases de la información, salvo casos excepcionales, pero que son regularizados en su registro bajo reglamentos y tiempos previamente definidos.


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De esta forma, contando con la información actualizada, se toman decisiones que ayudan a los procesos de gestión fiscal, como, por ejemplo, las modificaciones del presupuesto para redireccionar el gasto público hacia aquellas áreas que necesitan un refuerzo o la implementación de nuevos proyectos que surgen para atender necesidades de los ciudadanos (ID-28). Aún queda la tarea de armonizar la normativa contable con las NICSP, para reflejar de mejor forma los hechos financieros y económicos en los informes financieros anuales, acorde a buenas prácticas internacionales (ID-29). Sin embargo, tal como está estructurada la gestión de finanzas públicas en Bolivia, esta tarea corresponde al nivel nacional, para su posterior aplicación en los gobiernos municipales. De igual forma, será importante pasar de la fase de emisión de reportes, a la de mayor análisis de las cifras, lo cual requerirá fortalecer las capacidades de los equipos técnicos del GAMLP, con el propósito de sacar el mayor provecho de la información fiscal existente para el diseño de políticas que conlleven a una mejor prestación de servicios al ciudadano. Actualmente, existe mucha información, de alta confiabilidad y con oportunidad para apoyar la toma de decisiones, sin embargo, no se está explotando esta información hacia afuera del GAMLP, socializándola e involucrando a los ciudadanos en su utilización, aprovechamiento y reflexión sobre la gestión municipal.

g. Escrutinio y auditoría externos El ejercicio del escrutinio y la auditoría externos eficaces por el Concejo Municipal deberían propiciar la rendición de cuentas por parte del Ejecutivo Municipal de sus políticas fiscales, políticas de gasto y su ejecución en el corto y mediano plazo. Sin embargo, de acuerdo a la metodología PEFA, este proceso parte de una debilidad fundamental que se refiere a que el legislativo municipal no exige una auditoría externa de los informes financieros anuales que el Ejecutivo presenta (ver ID-29). Por ello, no está cumpliendo su rol de garantizar la rendición de cuentas por parte del Ejecutivo. Esto debilita la etapa del cierre del ciclo presupuestario que debería concluir con una amplia discusión y reflexión política sobre los resultados de las acciones desarrolladas por el GAMLP con los recursos que ha dispuesto en cada ejercicio fiscal. Las auditorías externas de los estados financieros y cuentas de ingresos y gastos cumplen ese rol que no se está atendiendo suficientemente. Estas se concentran en los programas o proyectos ejecutados a través de convenios de financiamiento externo (ID-30). Por otra parte, no existe un sistema de seguimiento de las recomendaciones de las auditorías externas que se pueda calificar de sistemático, en la medida en que el sistema existente en el Concejo Municipal no registra las recomendaciones, ni las medidas adoptadas para su solución (ID-31).

4.2. Eficacia del marco de control interno El ordenamiento legal boliviano pertinente, aplicable a todas las instituciones públicas, incluyendo el nivel subnacional, establece que el Control Gubernamental se aplica al funcionamiento de todos los sistemas de administración de los recursos públicos. La Contraloría


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General del Estado (CGE) es el órgano rector del Sistema de Control Gubernamental en Bolivia, que está integrado por: i) el Sistema de Control Interno previo y posterior; y ii) el Sistema de Control Externo posterior. El Control Interno comprende a los instrumentos de control previo y posterior, incorporados en el plan de organización y en los reglamentos y manuales de procedimientos de cada entidad, así como a la auditoria interna. Las operaciones del GAMLP están, por lo tanto, sujetas a los mecanismos de control interno establecidos por la normativa nacional, así como a las reglamentaciones específicas del GAMLP. Cada proceso y procedimiento está debidamente regulado, lo mismo que los responsables de su realización. De acuerdo con el marco PEFA, un sistema eficaz de control interno desempeña un rol fundamental en todos los pilares pues “permite abordar los riesgos y ofrece una garantía razonable de que las operaciones cumplan los cuatro objetivos de control: i) la ejecución de las operaciones de manera ordenada, ética, económica, eficiente y eficaz; ii) el cumplimiento de las obligaciones de rendición de cuentas; iii) el cumplimiento de las leyes y los reglamentos aplicables, y iv) la protección de los recursos frente a las pérdidas, las malversaciones y los daños”179. El alcance del control se inicia en las acciones de direccionamiento estratégico en la institución, pasando por la ejecución de las operaciones, el monitoreo de las mismas y las acciones de comunicación hacia adentro y afuera de la institución. Los mecanismos y las actividades de control interno se presentan según los cinco componentes del control interno especificados en las normas internacionales:

a. Entorno de control La metodología PEFA sugiere analizar el ambiente de control considerando inicialmente la estructura organizacional del GAMLP. Esta estructura es relativamente compleja por la diversidad de competencias que le corresponden al GAMLP y ha estado en constante evolución en los últimos años, como se puede observar en el Anexo 5 (Organigrama 2016 del GAMLP). En el periodo de evaluación (2014-2016), se han realizado varias modificaciones en dicha estructura, donde destaca la diversidad de áreas y temas que incorpora. La estructura del GAMLP ha venido evolucionando para adaptarse, entre otras causas, a las competencias establecidas en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización180, así como a las necesidades inherentes a los servicios que presta a la ciudadanía. Así, se han establecido algunas Secretarías que responden a las necesidades de sectores (Educación y Salud, por ejemplo), así como a competencias que debían fortalecerse en el GAMLP (Supervisión de obras públicas). En otros casos, las nuevas atribuciones municipales derivadas de la mencionada Ley, como por ejemplo la de Movilidad Urbana o Lucha contra la Violencia Familiar. En general, la estructura organizacional se ajusta en función a los cambios en la normativa, pero también en función a la visión estratégica del municipio. Otra de las razones para la evolución de la estructura organizacional del GAMLP se encuentra en tendencia a una mayor desconcentración del municipio hacia los macro-distritos y las Subalcaldías en la ciudad. Esta mayor atención estratégica al desarrollo territorial, con acciones

179

Marco de Referencia para la Evaluación de la Gestión de las Finanzas Públicas, Secretariado PEFA, febrero de 2016. 180

Ley N°031 (“Andrés Ibáñez”) de 19 de julio de 2010.


115

relacionadas a territorios específicos, es parte de lo planteado en la visión institucional recogida en el Plan La Paz 2040. El PEI 2014 – 2018 describe la orientación estratégica del GAMLP181, siendo el instrumento que vincula la programación operativa anual (POA) con el mediano plazo. Hay que notar que este instrumento ha tenido una sola evaluación y monitoreo de sus indicadores en 2015, a pesar de estar ya tres años de ejecución. Esta limitación para medir los resultados no permite establecer de manera objetiva, dónde se encuentra hoy el GAMLP en términos de su desarrollo organizacional y respecto a su orientación estratégica. En relación a los equipos de trabajo del GAMLP, la estabilidad institucional en los últimos 10 años ha permitido consolidar equipos orientados a lograr el cumplimiento de la visión y misión institucionales, consolidando el sentido de pertenencia y compromiso hacia las actividades que se desarrollan en el GAMLP. Este compromiso se traduce por ejemplo en el desarrollo de actividades adicionales a las que formalmente tiene el personal técnico cuando existen situaciones de desastres naturales, control de actividades sociales organizadas por el GAMLP, el control de tránsito en situaciones en las que sean requeridos y otras. Si bien esto muestra un alto grado de compromiso con la gestión, podría también llegar a saturar a los funcionarios y eventualmente generar descontento, ya que generalmente se realizan fuera de horarios de oficina o durante los fines de semana. Sin embargo, se debe destacar que la MAE y otras autoridades han logrado imprimir mística de trabajo y un compromiso loable hacia su ciudad en los funcionaros municipales. Otras autoridades del nivel operativo (Secretarios Municipales y sus Directores) dan permanentes muestras de compromiso institucional, involucrándose en los equipos de coordinación y conducción del municipio, más allá de sus funciones y trabajando durante extensas jornadas. El GAMLP tiene a su vez un programa de capacitación cuyo enfoque principal es la implementación y el cumplimiento de la Ley N°1178 (SAFCO) en la institución, así como la capacitación de los gestores municipales en calidad de servicios y atención. La Escuela de Gestores Municipales se orienta a los especialistas en el GAMLP y trasciende a otros municipios, con los que se realizan convenios y programas de buenas prácticas que resaltan las potencialidades de cada municipio. El GAMLP cuenta con un Sistema de Administración de Personal (SAP) que opera bajo el Reglamento Específico del Sistema de Administración de Personal (RESAP), estableciendo las modalidades de reclutamiento de personal, así como la evaluación de su desempeño, garantizando que los funcionarios municipales tengan un crecimiento laboral apropiado, mediante promociones o ascensos por mérito. En el RESAP se establecen derechos, deberes, prohibiciones, incompatibilidades, obligaciones, responsabilidades, régimen laboral y disciplinario del personal. El GAMLP dispone también de un Código de Ética para sus funcionarios, aprobado por Ordenanza Municipal 001/2001 - HCM 205/2000 en fecha 16 de enero de 2001. Por otra parte, no existe un sistema interno específico de rendición de cuentas para los empleados del municipio que tengan a cargo las responsabilidades de control interno. Finalmente, el GAMLP no cuenta con una disposición específica sobre tolerancia a la corrupción o materialidad, cuando se refiera a acciones de sus funcionarios.

181

La orientación fundamental proviene del Plan del Inversiones La Paz 2040.


116

En relación a las remuneraciones en el GAMLP, estas son competitivas a nivel de ejecutivos (Alcalde Municipal, Sub Alcaldes, Secretarios, Directores, Asesores Legales, Jefes de Unidad) y se encuentran al nivel de los funcionarios públicos del nivel nacional. A nivel del personal no ejecutivo (profesionales, técnicos, asistentes y administrativos) estos se encuentran por debajo de la escala de los funcionarios del nivel nacional y por lo tanto son muy poco competitivos, generando un riesgo de rotación e inestabilidad laboral.

b. Evaluación del riesgo En vista que el GAMLP es una institución que trabaja fundamentalmente con la ciudadanía, lo que hace que sus funcionarios estén expuestos a contactos directos con el público, se han realizado esfuerzos importantes para implementar controles internos para evitar fraudes y posibles actos de corrupción. El GAMLP ha identificado los principales riesgos a las áreas prestadoras de servicios, así como para la Unidad de Tesorería, encargada de procesar los pagos a proveedores y contratistas. Una de las medidas de mitigación de riesgos para la Tesorería ha sido el pago directo a beneficiarios mediante transferencias bancarias. Sin embargo, queda la posibilidad de emitir cheques, los cuales están conectados en el sistema a cada comprobante de pago, evitando el giro de cheques por fuera del SIGMA. La utilización de sistemas de información automatizados que incorporan controles y niveles de usuario es el instrumento principal de mitigación de estos riesgos. Asimismo, las auditorías internas han establecido estas áreas y el funcionamiento de los sistemas de información en las mismas, como prioritarias en su programa anual de trabajo. Por su parte, el Secretario Ejecutivo del GAMLP ha conformado un equipo de profesionales que hace seguimiento a estas auditorías y actualmente se está diseñando un sistema interno para hacer el seguimiento en línea a sus recomendaciones. Otro de los riesgos institucionales importantes es el de la falta de disponibilidad de recursos producto de bajas recaudaciones o el no cumplimiento en cantidad y oportunidad de las transferencias provenientes del nivel nacional. En el caso de los ingresos propios el riesgo del no pago de impuestos por parte de los contribuyentes está cubierto con las medidas de agilización de cobros (incentivos) y las tareas de fiscalización cruzando información sobre los contribuyentes a fin de realizar estos cobros. Sin embargo, en el caso de los ingresos provenientes del IDH, el GAMLP no ha podido evidenciar la existencia de una política de cobertura del riesgo ante las eventuales disminuciones del precio internacional del barril de petróleo. Este riesgo financiero no está cubierto y cuando disminuye el monto de las transferencias, el GAMLP debe disminuir la ejecución de los proyectos de inversión pública, aspecto que puede afectar de manera significativa a los resultados de su gestión.

El equipo de evaluación ha podido apreciar que existen otros riesgos que deberían ser considerados de manera explícita, los que incluyen:

- La falta de planificación en el flujo de efectivo.

- La lentitud en desarrollar los proyectos a diseño final para obtener financiamiento.

- La alta dependencia del MEFP para la obtención de financiamiento caso por caso, con una

dosis creciente de subjetividad.

- La lenta implantación del SIGEP que está en etapa de prueba y error, el riesgo que existe

por su falta de interrelación con otros sistemas existentes, con la consecuente

desactualización de la información en los demás sistemas.


117

- Los efectos de la falta de continuidad de los equipos técnicos y de personal especializado

producto de eventuales cambios políticos en la gestión de la institución.

- El grado de sensibilidad de los equipos técnicos a cambios en los niveles de remuneración.

c. Actividades de control

Todos los procesos y procedimientos del GAMLP están normados y estandarizados y cuentan con sus propios manuales. Esto se debe a la obligatoriedad de la Ley N°1178 que exige normativa y reglamentación específica para el funcionamiento de cada sistema. La producción de bienes y servicios públicos se realiza mediante procesos y procedimientos que están reglamentados en el Manual de Procesos y Procedimientos. Allá se establecen, para cada operación, los insumos requeridos, las actividades de procesamiento, los productos esperados, los responsables y, en algunos casos, los tiempos que debe tomar obtenerlos. Asimismo, el Manual de Organización y Funciones cubre todas las áreas del GAMLP. Estos manuales se complementan con reglamentaciones específicas. Estos manuales se revisan periódicamente y en función a la emergencia de nuevas normas nacionales. En el caso de la norma de contrataciones, cuyo reglamento específico está en proceso de compatibilización con el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, la aprobación de la Resolución Ejecutiva, se realiza anualmente. Por otra parte, el SIGMA Municipal (SIGEP a futuro) acompaña los procesos administrativos, mediante procesos y procedimientos incorporados en el sistema, de forma tal que la gestión se ve reflejada completamente en esta herramienta. El SIGMA Municipal incorpora controles a través de la otorgación de claves de acceso para usuarios, según un perfil definido por las funciones que compete realizar a cada funcionario. Adicionalmente el SIGMA Municipal registra toda transacción, con fecha y hora, evitando la perdida de registro y acumulando toda esa información en el sistema. La herramienta informática del SIGMA Municipal permite acompañar los procedimientos administrativos mediante el registro de información sobre la ejecución presupuestaria, hasta la obtención de estados financieros que presentan de forma sistematizada el resultado de la gestión de las finanzas públicas. En lo que respecta el control de la planilla del personal del GAMLP, el mecanismo de control cruzado está incorporado también en el SIGMA/SIGEP, toda vez que el sistema ha sido diseñado para evitar, entre otros temas, dobles entradas o pagos de salarios u otras prestaciones. El registro de personal está integrado con la escala salarial y, a su vez, con la nómina del personal. La Dirección de Gestión de Recursos Humanos cuenta con un sistema informático propio (“Sistema de Información en Gestión de Recursos Humanos”) que se alimenta de información del SIGMA/SIGEP y se articula con el SIM (Sistema de Inversión Municipal) a través de las fichas perfil. Finalmente, en lo que respecta a indicadores de gestión del GAMLP, estos se encuentran en el PEI 2014 – 2018, en particular, los que se han denominado “de avance” y “de resultados”, aunque el seguimiento de los resultados no se realiza de forma continua. Los años 2014 y 2015 se practicaron una evaluación parcial y el monitoreo al PEI. No se ha podido apreciar que el GAMLP esté favoreciendo el enfoque de resultados, y el foco principal continúa en la perspectiva física-financiera. Se han identificado algunos indicadores de procesos o actividades, pero dotarse de un conjunto de indicadores de producto y resultados parece aún una tarea


118

pendiente, vinculada a la identificación de la cadena de valor que origina la producción de bienes y servicios en el GAMLP.

d. Información y comunicación El GAMLP apoya su gestión en los siguientes sistemas de información:

- El SIGMA Municipal/SIGEP es el principal sistema de información y gestión con el que

cuenta el GAMLP ya que en él se realizan y reflejan todas las transacciones de la institución,

hacia adentro y fuera de ella (pagos).

- El Sistema de Información Municipal (SIM), es una base de datos con información para: i)

Planificación, ii) Presupuesto de los proyectos, iii) Seguimiento y monitoreo de los

proyectos de inversión pública y iv) Contrataciones y adjudicaciones (SIM-Contrataciones).

- El Sistema de Información sobre Inversiones web (SISIN-web), es una base de datos de

proyectos de inversión pública para la elaboración del presupuesto del GAMLP.

- El Sistema de Gestión del Patrimonio Municipal (SISPAM), sirve para la gestión y

planificación de los bienes muebles (uso y consumo).

- El Sistema de Administración y Gestión de Almacenes (SAGA), base de datos que coadyuva

en la gestión de los bienes de consumo.

- El Sistema de Registro de Propiedad Municipal (SIRPM), cuenta con una base de datos de

toda la propiedad municipal y está enlazado al Sistema de Información Territorial Versión 2

(SIT V2), con una base de datos alfa numérica y geo referenciada para los bienes inmuebles.

- El Sistema de Gestión de Recursos Humanos (SIGRH) registra y opera los pagos de la planilla

con abono en cuenta al beneficiario final. El procedimiento de pago establece una

vinculación directa entre la nómina y el presupuesto de forma mensual.

Todos estos sistemas sirven para hacer más eficiente la comunicación interna en el GAMLP y asegurar la consistencia de los datos con los que se apoya la toma de decisiones, la gestión institucional y la rendición de cuentas. En lo que respecta a la comunicación del GAMLP hacia la ciudadanía, esta se organiza a través del concepto de ciudad inteligente, política municipal que pretende generar información suficiente y en formato amigable en plataformas, a través de mapas en donde se refleja la ejecución de proyectos. La Dirección de Gobierno Electrónico y Modernización de la Gestión Municipal (DIGEM) está a cargo del desarrollo y la gestión de este concepto. Asimismo, se han desarrollado canales de comunicación expeditos a través de los cuales los vecinos pueden denunciar hechos o problemas que se presenten en los servicios y requieran atención urgente o para hacer conocer sus reclamos o demandas de atención puntuales.

e. Seguimiento Algunos de los sistemas de información cumplen también funciones de seguimiento, generando productos que son utilizados en la gestión del GAMLP. Ejemplos de los sistemas de seguimiento existentes, son:

- i) Inversión Pública Municipal (SIM), consolidando y agregando la información de los

proyectos de inversión pública de la institución para la elaboración del presupuesto “on

line” y permitiendo el seguimiento físico-financiero dentro los plazos previstos.


119

- ii) Personal, sistematizando la información a nivel individual y agregado, reportando altas,

bajas, promociones, ascensos, atrasos y capacitación. Su principal propósito es contar con

una planilla vigente enlazada al presupuesto para los pagos mensuales.

- iii) Contrataciones, permitiendo generar información sobre el proceso de contratación en

sus diferentes etapas. Cuenta con una plataforma virtual a la cual se puede acceder, sin

ninguna restricción, para conocer información de los procesos de contratación, tales como

modalidad, monto, plazos de presentación y requisitos de los interesados.

- iv) Gestión de activos no financieros, sistematizando la información para la planificación de

dichos recursos, así como para el conocimiento de las áreas donde se hallan distribuidas.

También registra la información de las propiedades municipales.

El equipo de evaluación no ha podido identificar evaluaciones externas (independientes) al sistema de control interno en el GAMLP, si estas existen. Asimismo, no se ha podido establecer con la Contraloría General del Estado si es que cuenta con evaluaciones del funcionamiento de la Auditoría Interna en el GAMLP.

4.3. Fortalezas y debilidades de la GFP Esta sección analiza la medida en que el desempeño la GFP del GAMLP promueve o afecta el logro general de los tres resultados principales en materia fiscal y presupuestaria, es decir, la disciplina fiscal agregada, la asignación estratégica de los recursos y el uso eficiente de los recursos para la prestación de servicios.

a. La disciplina fiscal agregada El GAMLP ha observado un buen comportamiento fiscal agregado en el periodo cubierto por la evaluación PEFA. Se han observado niveles de déficit bajos, con ajustes del gasto público municipal programado ante la caída de ingresos por transferencias provenientes del gobierno nacional. Este comportamiento ha sido posible en base a la premisa de disciplina fiscal incluida en los presupuestos aprobados en el periodo, misma que refiere a un equilibrio apropiado entre ingresos y egresos, así como la política de obtención de préstamos solamente para financiar gasto de inversión. Sin embargo, en el proceso de la ejecución presupuestaria, cuando se han presentado caídas de ingresos o retrasos en la recepción de las transferencias del gobierno nacional, este equilibrio no siempre se ha podido mantener, dando lugar a atrasos en los pagos y a la generación de deuda flotante, principalmente por la existencia de gasto público inflexible a la baja, por ejemplo, los salarios del personal del GAMLP. Mantener la disciplina fiscal proyectada en los presupuestos requeriría de mecanismos de ajuste agiles para la ejecución del gasto público. Los actuales mecanismos de ajuste del gasto público, ante caídas de ingresos, no parecen suficientes, pues solamente se realizan vía la reformulación del presupuesto, que eventualmente requerirá de la aprobación por el legislativo municipal. Ante esta situación, se requeriría un mayor énfasis en la programación financiera, para que, con base a proyecciones de flujo de caja de la tesorería más realistas, se puedan establecer cuotas de compromiso de gasto para cada una de las unidades ejecutoras, de forma que el ajuste del gasto sea más oportuno, evitando la generación de deuda flotante. Asimismo, los mecanismos de ajuste deberían acompañarse con una programación física de metas de producción, de


120

manera que los ajustes al gasto público municipal sean más racionales, en función a las prioridades de producción de las diferentes unidades del GAMLP y la preservación de los objetivos de prestación de servicios de calidad a la población.

Traducidas estas características de la gestión municipal en términos de fortalezas y debilidades, es posible afirmar que la fortaleza de del GAMLP se encuentra en que el equipo asociado a la GFP conoce muy bien el trabajo que realiza y es capaz de responder con acciones creativas cuando se generan dificultades de tesorería o se requiere reprogramar presupuestos y gastos en periodos relativamente cortos de tiempo. Es posible que se hayan observado problemas de coordinación entre unidades, pero, en general, las respuestas han sido oportunas y apropiadas. Las debilidades se encuentran del lado de la programación financiera, que requeriría de ajustes para evitar los atrasos de pagos y acumulación de deuda flotante en la gestión.

b. La asignación estratégica de recursos

La asignación de recursos ha estado apoyada, en el periodo de análisis, en la existencia de una referencia clara a los planes de desarrollo de mediano plazo del GAMLP, a saber, el Plan La Paz 2040 y el PEI 2016-2020. A partir de finales de 2016, se ha desarrollado también con el PTDI 2016-2020 (por requerimiento del nivel nacional), que a futuro será en instrumento de referencia más cercano para el mediano plazo para la elaboración del POA y del Presupuesto anual. Por su parte, un conjunto de leyes nacionales y sus reglamentos definen también el destino y la asignación de una parte de los recursos del GAMLP.

Una porción importante de los recursos del GAMLP que provienen de las trasferencias nacionales se asignan y ejecutan de acuerdo con destinos establecidos para cada una de las fuentes de este tipo de financiamiento (ver las disposiciones legales en ID-19). De esta manera, la asignación de estos recursos no tiene mayores dificultades ya que van hacia pre-asignaciones definidas. La asignación estratégica de recursos se desarrolla bajo la orientación de la MAE, a la cabeza del equipo de Conducción y se apoya en la Unidad de Presupuesto para operar técnicamente el proceso junto con las unidades operacionales que gestionan estas asignaciones. Otra parte de los recursos del GAMLP se asignan de acuerdo con procesos participativos descritos en detalle en los capítulos 2 y 3 del presente informe. Acá interviene el mecanismo participativo diseñado en las leyes respectivas (de Participación Popular y de Autonomías y Descentralización), los que se ocupan de las asignaciones a nivel de los diferentes territorios en los que se divide el municipio. Finalmente, los “grandes proyectos de inversión” del municipio, concentran el grueso de los recursos de inversión que están definidos en los planes de mediano plazo antes mencionados y reciben asignaciones de acuerdo con la disponibilidad de fuentes externas de financiamiento que viabiliza el gobierno nacional a través del VIPFE. En el periodo analizado, estos recursos han sido asignados de acuerdo a lo previsto y se están ejecutando de manera regular.

El GAMLP está realizando esfuerzos para conectar de manera más directa los recursos a los resultados esperados y se ha avanzado en esfuerzos metodológicos que podrían ponerse en práctica en poco tiempo. Sin embargo, como se ha podido evidenciar en esta evaluación, no existe actualmente esta conexión univoca y los resultados no están siendo los elementos que orientan la asignación de recursos. Esta deficiencia no es completamente atribuible al GAMLP ya que este enfoque no ha sido desarrollado aún a nivel del gobierno nacional (centralización normativa), motivo por el cual no se está promoviendo esta práctica en la administración pública en Bolivia.


121

c. El uso eficiente de los recursos para la prestación de servicios La gestión de las finanzas públicas municipales promueve parcialmente una disciplina fiscal, al tener un buen control de las operaciones que se realizan en el ciclo presupuestario. Sin embargo, esta disciplina se pone en riesgo, principalmente a través de las múltiples modificaciones presupuestarias observadas en el año y de la falta de asignación de límites de compromiso del gasto a partir de un flujo financiero real. De igual forma, al no estar implementando plenamente el enfoque de gestión por resultados, la asignación estratégica de los recursos no se realiza necesariamente en base a la planificación, o por lo menos, no se la vincula de manera explícita a sus avances y resultados. De esta manera, ambos ejercicios, el de la planificación y el del presupuesto, quedan parcialmente desvinculados. Lo anterior afecta el uso eficiente de los recursos para la prestación de servicios, debido a que no se presupuesta con base a programas presupuestarios que incorporen una medición de resultados y el logro de los productos esperados, por lo que el proceso de ejecución del gasto público podría no estar bien orientado, al permitir la prestación de servicios sin una medición de su desempeño. Por ello, si bien existen elementos importantes que inducen a la disciplina fiscal en la gestión de las finanzas públicas del GAMLP a nivel operativo, estos requieren ser complementados con decisiones en el nivel estratégico. La asignación estratégica de recursos en el presupuesto municipal es un elemento clave de la gestión institucional ya que este presupuesto debe permitir un “rendimiento” suficiente de los recursos del GAMLP, logrando avances con los proyectos emblema o los más importantes del municipio, prestando de manera eficiente y efectiva los servicios que las diferentes leyes nacionales han establecido dentro de sus competencias y generando suficientes recursos para atraer recursos externos y de inversión privada que permitan la ejecución de los proyectos de infraestructura pendientes para el desarrollo del municipio. La eficiencia limitada en el desempeño de los recursos del GAMLP se ve también afectada por:

- Las limitaciones de la metodología de distribución de las transferencias nacionales, que han originado que no se pueda cubrir con dichos recursos a los beneficiarios identificados en el municipio de La Paz, obligando al GAMLP a complementar anualmente esta insuficiente cantidad de recursos, con la adopción de otras políticas de financiamiento (incluyendo créditos) no siempre oportunas.

- La inexistencia de un calendario preciso de desembolsos de las transferencias que pueda acordarse entre gobierno nacional y GAMLP al inicio de cada gestión, que facilite la programación financiera del municipio y que permita la asignación estratégica de recursos allá donde estos estén directamente relacionados con resultados clave para la gestión institucional.


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5. PROCESO DE REFORMA DE LA GFP EN EL GOBIERNO

5.1. Estrategia para la reforma de la GFP Existen una serie de iniciativas de reforma en marcha relacionadas con la gestión financiera pública en el GAMLP. Sin embargo, no se ha podido evidenciar durante el presente proceso de evaluación que estas iniciativas deriven de una estrategia definida y explicita en la que cada uno de estos temas (y sus reformas en curso) contribuya a una visión sobre cómo encarar la gestión financiera municipal en el futuro. Sin duda, todas ellas son importantes y serán una contribución a mejorar la manera como se encaran las tareas de gestión en el municipio. Seguramente estas mismas reformas y otras que podrán identificarse a la luz del presente diagnóstico, tendrían un mejor impacto si fueran parte de una estrategia explicita, que refleje esa visión de cómo encarar la gestión financiera municipal a futuro, el rol de esta gestión en el conjunto de la gestión institucional en el municipio, las áreas de prioridad para la reforma, las acciones centrales para esta reforma, las actividades a desarrollar para implementarlas y el marco dispuesto para permear estas reformas al interior del municipio, con un plan de formación y difusión apropiado para su implementación.

5.2. Iniciativas de reforma recientes y en curso La GFP en Bolivia se basa en la centralización normativa y la descentralización operativa. Es decir, que corresponde los órganos rectores del nivel nacional, de las finanzas públicas, y de la planificación e inversión, definir el marco normativo, procesos e instrumentos que serán utilizados por todas las entidades públicas, incluyendo los niveles subnacionales. Sin embargo, en el marco de lo que establecen las normas existentes, en particular la Ley 1178 (SAFCO) y los sistemas que esta regula, las entidades subnacionales tienen espacio para desarrollar mejoras y desarrollo específicos de sus propios marcos para la gestión financiera pública. Algunas de las reformas más importantes en marcha, con base en las directivas del nivel nacional, son las siguientes:

a. Implementación del SIGEP A partir del año 2016, el gobierno nacional ha decidido sustituir el SIGMA por otro instrumento de información sobre las finanzas públicas, el SIGEP. Este último mantiene las características conceptuales del SIGMA, pero incluye innovaciones tecnológicas que deberían permitir una mejora en el registro, control y difusión de información de las transacciones financieras. La implementación del SIGEP se inició con la formulación del presupuesto 2017, y su utilización en la ejecución se empieza a realizar a partir del mes de marzo del presente año. Se prevé un proceso de transición entre uno y otro sistema que durará al menos el 2017. Será necesario establecer la inter operatividad entre el SIGEP y el SIM, en la parte que corresponde a los sistemas financieros, para que no exista una doble carga de datos en ambos sistemas, sino que uno alimente al otro, lo que ahorraría tiempo y recursos operativos al GAMLP para el desarrollo de actividades más estratégicas.


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b. Articulación de la planificación y el presupuesto Con la aprobación de la Ley del Sistema de Planificación Integral del Estado (SPIE), los gobiernos municipales deben presentar sus Planes Territoriales de Desarrollo Integral para Vivir Bien (PTDI), debidamente compatibilizados y en concordancia con el Plan de Desarrollo Económico y Social en el marco del Desarrollo Integral para Vivir Bien (PDES). Además, deberán considerar su articulación con los Planes Sectoriales de Desarrollo Integral para Vivir Bien (PSDI). A partir de estas disposiciones, el Presupuesto de los gobiernos municipales deberá ser elaborado en relación al cumplimiento de las metas establecidas en sus planes, lo que debería favorecer una asignación de recursos en función de objetivos de desarrollo territorial. El proceso de articulación plan-presupuesto se llegará a evidenciar en los Planes Anuales Operativos (POA), que vincularán los programas presupuestarios con la estructura escalable de la planificación, asociando los recursos asignados para las metas establecidas.

c. Gestión de la inversión pública Una de las reformas en curso más importantes en el ámbito de la inversión pública municipal se refiere a las mejoras en la preinversión. Estas incluyen: i) Ficha perfil para proyectos municipales182, elemento con el cual se simplificará el ciclo de proyectos menores, con un enfoque adecuado al ámbito municipal; ii) Programa de Inversión Pública183, para evitar aplicar los conceptos de ACB y ACE a un conjunto de iniciativas integrales que requieren otro tratamiento; iii) Reglamento Específico de Inversión Pública sujeto a las nuevas disposiciones gubernamentales y escenarios. Es importante el seguimiento a estas reformas, puesto que el proceso de validar el perfil y reglamentos ante el VIPFE podría tomar demasiado tiempo. La no adecuación y falta de interpretación del Reglamento Básico de Preinversión puede llegar a complicar la identificación, diseño y ejecución de proyectos estratégicos para el municipio.

d. Programación financiera El GAMLP está impulsando la programación financiera mediante metodologías de proyección del flujo de caja de Tesorería, que considera los ingresos y gastos. A partir de dicha programación, se podrá contar con información más precisa sobre el financiamiento y su compatibilización con las necesidades de gasto de las unidades ejecutoras. La programación financiera es un instrumento importante para la Tesorería, a partir del cual se podrá definir cuotas periódicas de compromiso, evitando de esta forma comprometer gasto más allá de las posibilidades reales de financiamiento.

e. Información de desempeño para la prestación de servicios El GAMLP está realizando esfuerzos para implementar el enfoque de gestión por resultados. En la presente gestión se realizará el monitoreo y evaluación de los indicadores de desempeño de

182

Los proyectos municipales que utilizan la ficha son; aceras, cordones, infraestructura del Programa Barrios y Comunidades de Verdad, torrenteras, parques y pequeños proyectos de infraestructura. 183

Artículo 17 del Reglamento Básico de Preinversión.


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2016 del PEI (2016 – 2020). Estas actividades son determinantes para implementar la gestión por resultados. Estas evaluaciones son importantes para avanzar con dicho objetivo.

f. Gestión de los activos públicos El GAMLP se encuentra desarrollando el módulo para el seguimiento de los activos no financieros de valor, para poder identificarlos y mantener sus registros de inventario actualizados en un sistema de información, de tal manera que se aumenten las seguridades de los activos. Este aspecto permitirá al GAMLP dejar el método actual basado en un registro no sistematizado.

g. Controles de nómina La Contraloría General del Estado, está realizando una auditoría de personal, sistemas y procedimientos al GAMLP en 2017, experiencia que debería ser apropiada por la institución y replicada en las siguientes gestiones. Este elemento es una de los factores más importantes de mejores prácticas de la GFP.

h. Adquisiciones Tienen una propuesta de Reglamento Específico de Contratación de Bienes y Servicios con comentarios del MEFP, que están siendo analizados para cumplir con los comentarios y volver a enviar. También se han identificado nuevos requerimientos y aplicaciones para desarrollar en el SIM Contrataciones, como el manejo de información anual con estadísticas sobre los diferentes procesos de contratación para aumentar la transparencia del sistema. En el caso del Reglamento señalado anteriormente, la debilidad de no contar con este documento, implica que cada año el GAMLP debe elaborar una Resolución Ejecutiva que le permita realizar los procesos de contratación.

i. Pacto Fiscal El GAMLP se encuentra participando de las iniciativas del “Pacto Fiscal” en el departamento de La Paz. Este mecanismo puede constituirse en la plataforma para plantear al Gobierno Nacional temas tales como: i) acuerdos inter gubernativos con cronograma de desembolsos de las transferencias para mejorar la oportunidad y previsibilidad de los desembolsos y brindar un mejor servicio a la población beneficiaria y ii) metodología de distribución y base de cálculo de las rentas destinadas en coordinación con el MEFP, en función a los beneficiarios que corresponde atender al GAMLP.

j. Estrategia de deuda El GAMLP ha avanzado de manera notable en el desarrollo de sus capacidades para desarrollar su estrategia de deuda y el manejo de las proyecciones fiscales. La firma de un convenio de asistencia técnica con el programa de deuda del CEMLA (ejecutor del programa DeMPA en la región) ha sido uno de los pilares de este desarrollo. A partir del mismo, se están aplicando metodologías de buenas prácticas en gestión estratégica de deuda, luego de haberse identificado las posibles debilidades. Producto de esto se establece un programa de capacitación y de asesoramiento para cumplir con lo previsto en el programa. Los productos principales de


125

este programa incluyen la elaboración regular del ASD, el manual de proyecciones fiscales y la formalización de estos documentos.

k. Indicadores por programas, para realizar seguimiento a la gestión Se trata de desarrollar un sistema para hacer el seguimiento a las cuotas de las unidades operacionales para la formulación de sus ingresos, la revisión de la catalogación de tasas, las tarifas, los flujos y procedimientos de cómo ingresa el dinero, hasta su registro. Algunas unidades no tenían un marco normativo para el cobro de los servicios, lo que se ha comenzado a normar y tampoco tenían claro el costo del servicio o la subvención requerida del GAMLP. Se trabajó servicio por servicio para identificar los costos del servicio que se ofrece y su proyección a mediano plazo (2020), para poder actualizarla. Algunos servicios pasaron a ser auto financiados y otros se mantienen como deficitarios, pero al menos se conoce el monto de la subvención del GAMLP.

5.3. Contexto institucional El emprendimiento de una futura reforma en la gestión de las finanzas públicas demandará un esfuerzo significativo del GAMLP. Sin embargo, se cuenta con algunos elementos que posibilitan encarar dicha reforma: La última década del GAMLP se ha caracterizado por una recuperación y afianzamiento de la gobernabilidad e institucionalidad, así como de lograr la sostenibilidad de sus finanzas públicas, después de haber transitado por varios periodos de inestabilidad. La anterior situación ha permitido encarar importantes reformas que han sentado las bases para que actualmente se cuente con marcos normativos, procesos e instrumentos que han marcado la base de un modelo de gestión pública que sustenta la parte operativa. Adicionalmente, la gobernabilidad lograda ha permitido contar y mantener equipos técnicos, que actualmente continúan en funciones, lo cual constituye una gran fortaleza del GAMLP. De esta forma, el GAMLP tiene la infraestructura institucional, que, con algunos ajustes, está lista para encarar la reforma. Los cambios fundamentales están orientados a dotar de una visión estratégica de gestión pública, bajo un enfoque de resultados y centrado en el ciudadano, de tal forma que todo el ciclo de planificación se articule con la gestión. Esta articulación pasa por la fijación de indicadores y metas de desempeño (resultados y productos) que deben bajar desde el Plan 2040 y articularse al presupuesto plurianual y anual. La capacitación de los funcionarios en esta nueva visión también será importante. El nuevo enfoque de gestión por resultados está previsto en la Ley N°1178, pero no fue reglamentado por el nivel nacional. De esta forma, el GAMLP tiene el reto de fortalecer este enfoque, como un aspecto de vital importancia para los habitantes del municipio, más que para el cumplimiento de requisitos del nivel nacional. Una vez más, el GAMLP se puede constituir en un factor de innovación y ejemplo para el resto sector público en este tema.


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ANEXOS


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Anexo Nº1: Resumen de los Indicadores de Desempeño

Pilar / Indicador / Dimensión Calificación Descripción de los Requisitos Cumplidos


D+ Método de calificación M1

HLG-1.1. Resultado de las transferencias recibidas del Gobierno Nacional

D Las transferencias recibidas en dos de los últimos tres años no superan el 85% de la estimación presupuestaria original.

HLG-1.2. Ejecución de rentas destinadas asignadas

C Las transferencias condicionadas están en el margen del 10% para dos de los últimos tres años analizados

HLG-1.3. Oportunidad de las transferencias del Gobierno Nacional

D Las transferencias recibidas no se distribuyen de manera uniforme a lo largo del año y se ha observado más bien, una importante concentración de desembolsos en el último trimestre del año para el periodo de análisis.

I. CONFIABILIDAD DEL PRESUPUESTO

ID-1. Resultados del gasto agregado A Una Dimensión

1.1 Gasto agregado A El total de gasto agregado ejecutado del GAMLP se encuentra entre el 95% y el 105% de lo presupuestado en dos de los últimos tres años analizados.

ID-2. Resultados en la composición del gasto D+ Método de Calificación M1

2.1 Resultados en la composición del gasto por la clasificación funcional

B La varianza en la composición del gasto por clasificación administrativa fue inferior al 10% en dos de los tres últimos ejercicios (2014 y 2016).

2.2 Resultados en la composición del gasto por la clasificación económica

D El desempeño es inferior al requerido para obtener la calificación C. Solamente el año 2016 la varianza es menor al 15%.

2.3 Gasto con cargo a reservas para contingencias

A El gasto efectivo imputado a la partida para contingencias fue, en promedio, inferior al 3% del presupuesto original.

ID-3. Resultados de los ingresos agregados D Método de Calificación M2

3.1 Ingresos efectivos agregados D El desempeño de los años 2015 y 2016 es inferior al requerido para obtener la calificación C (la desviación debe estar al menos entre 92% y 116%).

3.2 Resultados en la composición de los ingresos

D La varianza es superior al máximo permitido (15%) en dos de los tres años de evaluación (2014 y 2015).

II. TRANSPARENCIA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

ID-4. Clasificación del presupuesto A Una Dimensión

4.1 Clasificación del presupuesto A

La formulación, ejecución y presentación de informes del presupuesto se organiza con base a las clasificaciones: institucional (administrativa), económica, funcional y por programas. Estas son compatibles con clasificaciones internacionales.

ID-5. Documentación del presupuesto C Una Dimensión

5.1 Documentación del presupuesto C La documentación sobre el presupuesto cubre 6 elementos, incluyendo al menos 3 elementos básicos.

ID-6. Operaciones del gobierno central no incluidas en informes financieros


6.1 Gasto no incluido en informes financieros

A La cobertura del presupuesto y de la información sobre ejecución es amplia, no existiendo gastos extrapresupuestarios.

6.2 Ingresos no incluidos en informes financieros

A Todos los ingresos del GAMLP se incluyen en el presupuesto y los informes financieros.

6.3 Informes financieros de las entidades extrapresupuestarias

NA No es aplicable porque no se cuenta con entidades extrapresupuestarias.

ID-7. Transferencias a los gobiernos subnacionales

- No Aplica

7.1 Sistema de asignación de transferencias

- No Aplica

7.2 Puntualidad de la información sobre las transferencias

- No Aplica


C+ Método de Calificación M2

8.1 Programación del desempeño para la prestación de servicios

C

No se cuenta con indicadores de desempeño para los productos y resultados previstos de los programas o servicios financiados con recursos del presupuesto 2017. Las actividades a realizar se presentan en el POA y traducen en el Presupuesto 2017.

8.2 Resultados de desempeño para la prestación de servicios

C Los informes de gestión incluyen información sobre las actividades y sobre algunos productos de todas las unidades prestadores de servicios


128


8.3 Recursos recibidos por las unidades responsables de la prestación de servicios

A Educación y Salud, así como la Secretaría de Planificación, recopilaron y registraron información sobre los recursos financieros recibidos por Escuelas y Hospitales bajo su dependencia.

8.4 Evaluación del desempeño para la prestación de servicios.

D El GAMLP realiza evaluación del desempeño de sus programas más importantes. Sin embargo, no realiza evaluaciones sobre el desempeño de la prestación de los servicios públicos.

ID-9. Acceso público a la información fiscal D Una Dimensión

9.1 Acceso público a la información fiscal D El GAMLP pone a disposición del público tres (3) de los elementos básicos y dos (2) de los elementos adicionales requeridos para este indicador.

III. GESTIÓN DE ACTIVOS Y PASIVOS

ID-10. Informe de riesgos fiscales B Método de Calificación M2

10.1 Seguimiento a las empresas o corporaciones públicas

B

Los estados financieros anuales auditados de las empresas municipales se presentan dentro de los seis meses a partir del cierre del ejercicio fiscal. El GAMLP presenta estos a la CGE y al MEFP. Los informes se hacen públicos a través del Concejo Municipal. Sin embargo, el GAMLP no elabora informes consolidados sobre el desempeño financiero de las empresas municipales.

10.2 Seguimiento a los gobiernos subnacionales

NA No existen otros niveles de gobierno debajo de los gobiernos municipales en Bolivia.

10.3 Pasivos contingentes y otros riesgos fiscales

B Las entidades y organismos del gobierno nacional cuantifican la mayor parte de los pasivos contingentes significativos en sus informes financieros.

ID-11. Gestión de la inversión pública B+ Método de Calificación M2

11.1 Análisis económico de los proyectos de inversión

A

El GAMLP realiza el análisis económico a todos los proyectos de inversión pública. La SMPD es la instancia que examina los resultados de los análisis conforme Reglamento Básico de Preinversión y Reglamento Específico de Inversión Pública.

11.2 Selección de los proyectos de inversión

A

El GAMLP realiza la priorización de los proyectos de inversión pública de acuerdo con lineamientos establecidos y publicados, en el marco del Plan 2040 y de los lineamientos del PTDI 2016-2020. La SMPD Desarrollo es la instancia encargada de seleccionar los proyectos.

11.3 Determinación de costos de los proyectos de inversión

D

A pesar de contar con toda la información sobre proyecciones de la totalidad de los costos de capital de los grandes proyectos de inversión, así como los costos de capital correspondientes al ejercicio presupuestario siguiente, esta no se incluye junto con la documentación presupuestaria

11.4 Seguimiento de los proyectos de inversión

A

El GAMLP monitorea el avance administrativo, físico y financiero de los proyectos de inversión durante la fase de implementación, con un alto nivel de cumplimiento de los procedimientos y reglas estándar establecidas para la ejecución de los proyectos. La información sobre la ejecución de los grandes proyectos de inversión se publica anualmente en el Presupuesto.

ID-12. Gestión de los activos públicos B Método de Calificación M2

12.1 Seguimiento de los activos financieros C El GAMLP lleva un registro de su cartera en las principales categorías de activos financieros.

12.2 Seguimiento de los activos no financieros

A El GAMLP lleva un registro de sus activos fijos, incluida la información sobre su uso y antigüedad, que se publica anualmente en sus estados financieros.

12.3 Transparencia en la enajenación de activos

B

Los procedimientos y reglas para la transferencia o enajenación de activos no financieros están establecidos. La información sobre transferencias o enajenaciones realizadas en el transcurso del año se incluye en los estados financieros anuales y reportan información del costo original, valor de la enajenación, fecha de la compra y fecha de la enajenación.

ID-13. Gestión de la deuda C+ Método de Calificación M2

13.1 Registro y preparación de informes sobre deuda y garantías

C

Los registros de la deuda interna se actualizan mensualmente, mientras que la deuda externa se concilia semestralmente. Otra deuda se concilia semestral o anualmente. Los informes sobre deuda son incompletos y no están a disposición del público.

13.2 Aprobación de deuda y garantías A

La legislación nacional y subnacional es amplia y estricta en lo que se refiere a la autorización para contratar préstamos, emitir deuda nueva. La rectoría de la gestión de deuda pública está bien definida y en operación, y ha mostrado su competencia para monitorear la gestión de la deuda subnacional. Todas las políticas y procedimientos en cuanto a endeudamiento están escritos y brindan orientación a los actores nacionales y subnacionales para la gestión de su deuda.


129


13.3 Estrategia de gestión de deuda D En los tres últimos ejercicios fiscales finalizados, el GAMLP no contó con una estrategia explícita para la gestión de deuda de mediano plazo. Por ello, el desempeño es inferior al requerido para obtener la calificación C.

IV. ESTRATEGIA FISCAL Y PRESUPUESTACIÓN BASADAS EN POLÍTICAS

ID-14. Previsiones macroeconómicas y fiscales


14.1 Previsiones macroeconómicas D El desempeño es inferior al requerido para obtener la calificación C, ya que, a pesar de estarse preparando las previsiones de mediano plazo, estas no se utilizan en el proceso presupuestario (salvo para el presupuesto de deuda).

14.2 Previsiones fiscales C El gobierno prepara previsiones de ingresos, gastos y el saldo presupuestario para el ejercicio presupuestario en preparación y los dos ejercicios siguientes, aunque no publica estas previsiones.

14.3 Análisis de sensibilidad macrofiscal B

El gobierno prepara, para uso interno, diversos escenarios de previsiones fiscales basados en supuestos macroeconómicos alternativos. Los documentos presupuestarios incluyen un examen de la sensibilidad de las previsiones.

ID-15. Estrategia fiscal C+ Método de Calificación M2

15.1 Impacto fiscal de las propuestas de política pública

B El gobierno municipal prepara estimaciones del impacto fiscal de todos los cambios propuestos en la política de ingresos y gastos relativas al ejercicio presupuestario en preparación y a los dos ejercicios siguientes.

15.2 Adopción de la estrategia fiscal C El gobierno municipal ha preparado, para uso interno, una estrategia fiscal que incluye objetivos cualitativos para la política fiscal.

15.3 Presentación de informes sobre los resultados fiscales

C El gobierno municipal prepara un informe interno sobre los progresos realizados en relación con su estrategia fiscal, informe que abarca el último ejercicio fiscal finalizado.

ID-16. Perspectiva de mediano plazo para la presupuestación del gasto


16.1 Estimaciones de gasto de mediano plazo

D No existe complementariedad entre la planificación de mediano plazo y el proceso presupuestario anual dentro del GAMLP.

16.2 Límites de gasto de mediano plazo D Los límites de gasto se realizan con una perspectiva del presupuesto anual y no de mediano plazo.

16.3 Articulación de los planes estratégicos y los presupuestos de mediano plazo

D El GAMLP no ha introducido aún la presupuestación basada en el desempeño.

16.4 Consistencia de los presupuestos con las estimaciones del ejercicio anterior

D El desempeño es inferior al requerido para obtener la calificación C. El GAMLP no revisa la consistencia de las estimaciones y ejecuciones del ejercicio anterior

ID-17. Proceso de preparación del presupuesto

B Método de Calificación M2

17.1 Calendario presupuestario C Existe un calendario presupuestario anual claro que, en general, se cumple y se respeta. Sin embargo, el tiempo otorgado a las UOs para la emisión del Instructivo municipal hasta la presentación del POA y Presupuesto es corto.

17.2 Orientaciones para la preparación del presupuesto

C

Las UOs del GAMLP reciben varios instructivos para la formulación del Presupuesto, que abarcan la totalidad de los gastos presupuestarios para todo el ejercicio en preparación. Los techos presupuestarios por Unidades Organizacionales se remiten en comunicaciones separadas para permitir finalizar la formulación por unidades, que luego remiten su presupuesto para revisión del Equipo de Conducción del GAMLP.

17.3 Presentación del presupuesto al Poder Legislativo

A El Alcalde Municipal presenta el proyecto de presupuesto anual al Concejo Municipal con más de dos meses de anticipación del inicio del ejercicio fiscal correspondiente en cada uno de los tres últimos ejercicios.

ID-18. Escrutinio legislativo del presupuesto B+ Método de Calificación M1

18.1 Alcance del escrutinio presupuestario B

El examen del proyecto de presupuesto por parte del Concejo Municipal comprende las políticas fiscales del y los agregados fiscales para el ejercicio siguiente, así como los detalles de gastos e ingresos. Sin embargo, no incluye el análisis de las previsiones fiscales de mediano plazo.

18.2 Procedimientos legislativos para el escrutinio presupuestario

A

Los procedimientos del Concejo Municipal para realizar el examen del proyecto de Presupuesto están establecidos y han sido aprobados con anterioridad. Estos incluyen disposiciones de organización interna, como la participación del Pleno del Concejo Municipal, así como de la Comisión de


130


Desarrollo Económico Financiero que cuenta con un equipo multidisciplinario de asesores que dan la asistencia técnica necesaria en el proceso. Los procedimientos se respetan regularmente ya que el Concejo Municipal ha certificado los mismos con una ISO 9001. Los procedimientos de aprobación incorporan un pronunciamiento previo del Órgano de Participación y Control Social del Municipio.

18.3 Oportunidad en la aprobación del presupuesto

A El Concejo Municipal ha aprobado el Presupuesto anual, al menos con tres (3) meses de anticipación al inicio del ejercicio fiscal correspondiente, en cada uno de los tres últimos ejercicios fiscales.

18.4 Reglas para las modificaciones presupuestarias por parte del Poder Ejecutivo

B

Existen reglas claras para la introducción por parte del Ejecutivo Municipal de modificaciones presupuestarias en el curso del ejercicio y se respetan en la mayor parte de los casos. Sin embargo, estas reglas no fijan límites estrictos respecto del alcance y la naturaleza de las enmiendas.

V. PREVISIBILIDAD Y CONTROL DE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

ID-19. Administración de ingresos C+ Método de Calificación M2

19.1 Derechos y obligaciones sobre la generación de ingresos

A

Se utilizan las páginas web del RUAT y campañas publicitarias para informar a los contribuyentes sobre derechos y obligaciones. Existe un procedimiento definido sobre las reclamaciones de los contribuyentes que abarca instancias internas de la ATM, así como externas a través de la AIT y el Órgano Judicial.

19.2 Gestión de riesgos para la generación de ingresos

D No se realizan estudios estructurados y sistemáticos con el fin de evaluar los riesgos de incumplimiento de obligaciones y para establecer un orden de prioridad entre ellos.

19.3 Auditoría e investigación para la generación de ingresos

A La ATM realiza investigaciones y fiscalización sobre fraude y evasión a partir de un plan que se cumple en la gestión

19.4 Seguimiento de los atrasos en la generación de ingresos

D Los porcentajes de atrasos de ingresos superan ampliamente los estándares establecidos por las buenas prácticas internacionales, por lo que el desempeño es inferior al mínimo requerido para obtener la calificación C.

ID-20. Contabilidad de los ingresos A Método de Calificación M1

20.1 Información sobre recaudación de ingresos

A La información de ingresos se centraliza en el SIGMA Municipal en forma diaria y se generan reportes mensuales a cargo de la Tesorería.

20.2 Transferencia de los ingresos recaudados

A Los saldos de las cuentas recaudadoras son trasferidas al final de cada día a la Cuenta Única Municipal.

20.3 Conciliación de cuentas sobre ingresos

A La conciliación de cuentas de ingresos se realiza en forma diaria, mensual y al cierre del ejercicio fiscal, existiendo procedimientos para determinar las inconsistencias.



21.1 Consolidación de los saldos de caja A Los saldos de las cuentas bancarias se consolidan diariamente en la CUM de forma automática a través del SIGMA Municipal.

21.2 Previsiones y seguimiento sobre la disponibilidad de efectivo

D No existe la práctica de realizar proyecciones de ingresos y egresos, para establecer la disponibilidad del efectivo.

21.3 Información sobre límites máximos para compromisos

D Ante la ausencia de una programación financiera, no se asignan cuotas de compromiso a las unidades ejecutoras.

21.4 Importancia de los ajustes presupuestarios en el curso del ejercicio

C Se realizan ajustes regulares en el curso del ejercicio.

ID-22. Atrasos en el pago de gastos B Método de Calificación M1

22.1 Volumen de los atrasos en el pago de gastos

B La deuda flotante en los años 2014 y 2015 se encuentra en alrededor del 5% (por debajo del 6%). Solamente el 2016 subió al 12% en relación al gasto total devengado.

22.2 Seguimiento a los atrasos en el pago de gastos

B

La información de la deuda flotante es generada y se reporta al cierre de cada mes, de forma automática, considerando el volumen y su composición; no existe información sobre la antigüedad considerando la fecha legal o contractual.

ID-23. Controles de la nómina D+ Se utiliza M1

23.1 Integración de la información de la nómina y los registros de personal

A Existe integración automática entre la base de datos del personal con la nómina y la planilla de pago sujeta a una escala salarial que se ejecuta mensualmente en el marco del presupuesto.

23.2 Gestión de cambios a la nómina A La gestión de modificaciones y cambios en los registros del personal se realiza en el marco del RESAP, utilizando la base de datos del personal y la nómina, siendo la DGRH la única entidad responsable de su gestión. Se realizan pocos


131


ajustes retroactivos. Los cambios a la escala salarial están normados para anular la posibilidad de incrementos en la nómina sin aprobación del legislativo.

23.3 Controles internos a la nómina A La introducción de cambios en la nómina está restringida a personal autorizado y se genera un registro de los cambios en el RESAP que puede facilitar cualquier auditoría posterior a la nómina.

23.4 Auditoría a la nómina D No se realizan auditorías específicas a la nómina en el GAMLP. El desempeño es inferior al requerido para la calificación C

ID-24. Adquisiciones C Se utiliza M2

24.1 Seguimiento de las adquisiciones A El GAMLP cuenta con un sistema de seguimiento detallado de los procesos de adquisición enlazado al SICOES

24.2 Modalidades de las adquisiciones D Los porcentajes de participación de mecanismos competitivos, se encuentran por debajo de los límites adecuados de calificación.

24.3 Acceso público a la información sobre las adquisiciones

C

La gestión de adquisiciones no consigna toda la información completa en el SIM Contrataciones y SICOES. No se hacen públicos elementos 3 de los 6 elementos considerados clave, incluyendo: el plan anual de adquisiciones, datos con resultados de las reclamaciones y estadísticas anuales sobre adquisiciones.

24.4 Gestión de las reclamaciones en materia de adquisiciones

D El sistema de tramitación de las reclamaciones en materia de adquisiciones no se ajusta al criterio de contar con un mecanismo u organismo independiente y externo.

ID-25. Controles internos del gasto no salarial


25.1 Separación de funciones A Las responsabilidades están claramente diferenciadas y el control es automático en el SIGMA Municipal

25.2 Eficacia de los controles para los compromisos de gasto

C Solamente se dispone de controles en relación al presupuesto aprobado y vigente, pero no así en relación a la disponibilidad real de recursos (cuotas de compromiso)

25.3 Cumplimiento de las normas y los procedimientos de pago

A Todo pago está registrado en el SIGMA y la emisión de cheques vinculada a cada pago. Los débitos directos se regularizan con la conciliación bancaria

ID-26. Auditoría interna A Método de Calificación M1

26.1 Cobertura de la auditoría interna A Las actividades de la Dirección de Auditoría Interna cubren el 100% de los ingresos y egresos del GAMLP.

26.2 Naturaleza de las auditorías realizadas y las normas aplicadas

A Las actividades de auditoría interna se programan conforme al análisis de riesgos, disposiciones legales y otras definidas por el Alcalde Municipal y la CGE.

26.3 Ejecución de auditorías internas y presentación de informes

A Se cuenta con una programación de auditorías anuales y las mismas se cumplieron en un 100%

26.4 Respuesta a los informes de auditoría interna

A Todas las unidades auditadas aceptan las recomendaciones en un plazo máximo de 10 días hábiles, y se realiza un cronograma de implementación según la naturaleza de las recomendaciones.

VI. CONTABILIDAD Y PRESENTACIÓN DE INFORMES

ID-27. Integridad de los datos financieros A Método de Calificación M2

27.1 Conciliación de cuentas bancarias B Las conciliaciones de las cuentas bancarias activas se realizan diariamente de forma agregada en el SIGMA Municipal y otras cuentas menores se concilian mensualmente de forma detallada

27.2 Cuentas de orden A La conciliación de las cuentas de orden se realiza mensualmente y se determinan sus saldos al cierre del ejercicio

27.3 Cuentas de anticipos A La conciliación de las cuentas de anticipos se realiza en cada pago por las Direcciones Administrativas y dentro del mes posterior al fin del periodo por la Unidad de Contabilidad

27.4 Procedimientos para asegurar la integridad de los datos financieros

A

Los accesos a los registros SIGMA Municipal están restringidos según las claves de usuarios. El SIGMA guarda un historial de los cambios. La Unidad de Contabilidad es responsable de verificar la integridad de los datos financieros al cierre de cada mes



28.1 Cobertura y comparabilidad de los informes presupuestarios del ejercicio en curso

A Las diferentes clasificaciones del presupuesto se utilizan en la formulación y la ejecución, lo que permite su comparación.


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28.2 Oportunidad de los informes presupuestarios del ejercicio en curso

A Los informes presupuestarios se preparan y presentan mensualmente, cuatrimestralmente y anualmente.

28.3 Exactitud de los informes presupuestarios del ejercicio en curso

A La información obtenida del SIGMA Municipal es precisa y confiable.

ID-29. Informes Financieros anuales C+ Método de Calificación M1

29.1 Integridad de los informes financieros anuales

A Los estados financieros del GAMLP se preparan anualmente y contienen todos los requisitos establecidos por el Sistema de Contabilidad Integrada.

29.2 Presentación de los informes para auditoría externa

A En cumplimiento de lo establecido por ley, los estados financieros sobre el gobierno municipal se presentan para auditoría externa dentro de los tres meses posteriores al cierre del ejercicio.

29.3 Normas contables C

Las normas básicas de contabilidad se aplican a todos los informes financieros, son consistentes con el marco jurídico del país y garantizan la coherencia de los informes en el tiempo. Las NBSCI se divulgan. No existe una armonización de las NBSCI con las NICCSP.

VII. ESCRUTINIO Y AUDITORÍA EXTERNOS

ID-30. Auditoría externa D+ Método de Calificación M1

30.1 Cobertura y normas de auditoría externa

D

Si bien en los procesos se utilizan normas nacionales de auditoría de manera obligatoria, los informes financieros de las unidades organizacionales de la mayoría de los gastos e ingresos totales no han sido auditados de manera externa. Las auditorías externas se han concentrado en programas o proyectos ejecutados a través de Convenios de Financiamiento.

30.2 Presentación de los informes de auditoría al Poder Legislativo

D No se ha encontrado evidencia de presentación de informes de auditoría externa sobre los estados financieros del GAMLP al Concejo Municipal.

30.3 Seguimiento a las recomendaciones de la auditoría externa

C

Se ha verificado que las entidades auditadas dan respuesta a las recomendaciones de la auditoría externa. La Unidad de Auditoria Interna del GAMLP es la encargada de realizar el seguimiento al cumplimiento de estas recomendaciones

30.4 Independencia de la entidad fiscalizadora superior

A La Contraloría General de Estado tiene total independencia del GAMLP, ya que es elegida por la Asamblea Legislativa Plurinacional de Bolivia.

ID-31. Escrutinio legislativo de los informes de auditoría


31.1 Oportunidad del escrutinio de los informes de auditoría

D La dimensión requiere que el legislativo municipal termine de examinar los informes de auditoría a los informes financieros anuales (se entiende de cada gestión), algo que no ha ocurrido en el periodo de evaluación.

31.2 Audiencias acerca de las conclusiones de las auditorías

D El análisis de los resultados de las auditorías no se realiza con presencia de público en general, ni con los funcionarios responsables de las entidades auditadas.

31.3 Recomendaciones del Poder Legislativo sobre la auditoría

D El seguimiento que realizaría el Concejo Municipal a los informes de auditoría no puede ser calificado de “sistemático”, por lo que el desempeño de esta dimensión es inferior al requerido para obtener la calificación C.

31.4 Transparencia del escrutinio legislativo de los informes de auditoría

D

Si bien las sesiones de la Comisión o del Concejo Municipal son públicas, estas no tratan sobre los estados financieros auditados por una entidad externa al GAMLP, por lo que el desempeño de esta dimensión es inferior al requerido para obtener la calificación C.


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Anexo Nº2: Resumen de las Observaciones del Marco de Control Interno

Componentes y Elementos de Control Interno Resumen de las Observaciones

1. Entorno de control

1.1 La integridad personal y profesional y los valores éticos de la dirección y el resto del personal, incluida una constante actitud de apoyo al control interno en toda la organización

Existe un firme propósito de implementar controles internos a los procesos de la gestión pública, para evitar cualquier tipo de acto que vaya en contra de los principios y valores éticos.

1.2. Compromiso con la competencia

La estabilidad institucional en los últimos 10 años ha permitido consolidar equipos orientados a lograr el cumplimiento de la visión y misión institucionales, consolidando el sentido de pertenencia y compromiso hacia las actividades que se desarrollan en el GAMLP.

1.3. El “tono de los superiores” (es decir la filosofía y el estilo de gestión de la dirección)

La MAE y otras autoridades han logrado imprimir mística de trabajo y un compromiso loable hacia su ciudad en los funcionaros municipales.

1.4. Estructura organizacional

El GAMLP cuenta con una estructura organizacional clasificada en: nivel central, desconcentrado y descentralizado. La estructura permite que existan niveles de elaboración de políticas, así como las que operan la gestión pública, existiendo un control de arriba hacia abajo, al interior del ejecutivo municipal. Adicionalmente, el Concejo Municipal realiza el control al Ejecutivo Municipal. La estructura organizacional se ajusta en función a los cambios en la normativa, pero también en función a la visión estratégica del municipio, así como a la tendencia a una mayor desconcentración del municipio hacia los macro-distritos y distritos.

1.5. Políticas y prácticas de recursos humanos

El GAMLP cuenta con un Sistema de Administración de Personal (SAP) que opera bajo el Reglamento Específico del Sistema de Administración de Personal (RESAP), estableciendo las modalidades de reclutamiento de personal, así como la evaluación de su desempeño, garantizando que los funcionarios municipales tengan un crecimiento laboral apropiado, mediante promociones o ascensos por mérito. En el RESAP se establecen derechos, deberes, prohibiciones, incompatibilidades, obligaciones, responsabilidades, régimen laboral y disciplinario del personal. El GAMLP tiene a su vez un programa de capacitación cuyo enfoque principal es la implementación y el cumplimiento de la Ley N°1178 (SAFCO) en la institución, así como la capacitación de los gestores municipales en calidad de servicios y atención. En relación a las remuneraciones en el GAMLP, estas son competitivas a nivel de ejecutivos (Alcalde, Sub Alcaldes, Secretarios, Directores, Asesores Legales, Jefes de Unidad) y se encuentran al nivel de los funcionarios públicos del nivel central. A nivel del personal no ejecutivo (profesionales, técnicos, asistentes y administrativos) estos se encuentran por debajo de la escala de los funcionarios del nivel central y por lo tanto son muy poco competitivos, generando un riesgo de rotación e inestabilidad laboral.

2. Evaluación del riesgo

2.1 Identificación del riesgo

Se han realizado esfuerzos importantes para implementar controles internos, para evitar fraudes y posibles actos de corrupción. El GAMLP ha identificado como los principales riesgos a las áreas prestadoras de servicios, así como al área de la Tesorería, encargada de procesar los pagos a proveedores y a contratistas. Otro de los riesgos institucionales importantes es el de la falta de disponibilidad de recursos producto de bajas recaudaciones o el no cumplimiento en cantidad y oportunidad de las transferencias provenientes del nivel nacional. Otro de los riesgos institucionales importantes es el de la falta de disponibilidad de recursos producto de bajas recaudaciones o el no cumplimiento en cantidad y oportunidad de las transferencias provenientes del nivel nacional.


134


2.2 Valoración del riesgo (importancia y probabilidad) No se ha podido verificar la realización de valoraciones estructuradas del riesgo.

2.3 Evaluación del riesgo No se ha podido comprobar la realización de evaluaciones sistemáticas de riesgo

2.4 Evaluación de la tolerancia al riesgo No se ha podido comprobar la existencia de evaluaciones de tolerancia al riesgo.

2.5 Respuestas al riesgo (transferencia, tolerancia, tratamiento o eliminación)

La utilización de sistemas de información automatizados que incorporen controles y niveles de usuario es el instrumento principal de mitigación de estos riesgos. Asimismo, las auditorías internas han establecido estas áreas y el funcionamiento de los sistemas de información en las mismas como prioritarias en su programa anual de trabajo. Por su parte, el Secretario Ejecutivo del GAMLP tiene un equipo de profesionales que hace seguimiento a estas auditorías y actualmente se está diseñando un sistema interno para hacer el seguimiento en línea a sus recomendaciones.

3. Actividades de control

3.1 Procedimientos de autorización y aprobación

Todos los procesos y procedimientos del GAMLP están normados y estandarizados y cuentan con sus propios manuales. Esto se debe a la obligatoriedad de la Ley N°1178 que exige normativa y reglamentación específica para el funcionamiento de cada sistema. La producción de bienes y servicios públicos se realiza mediante procesos y procedimientos que están reglamentados en el Manual de Procesos y Procedimientos. También existe un Manual de Funciones que establece los niveles de jerarquía.

3.2 División de funciones (autorización, procesamiento, registro, revisión)

El SIGMA Municipal recoge los procedimientos administrativos del GAMLP y define para cada trámite y su registro, los niveles de elaboración, autorización y aprobación.

3.3 Controles sobre el acceso a los recursos y los registros Los controles están dados por la clave de usuario del SIGMA Municipal, que está limitado en función a los perfiles previamente definidos.

3.4 Verificaciones

Contemplado dentro de los procedimientos de registro del SIGMA Municipal. El usuario que elabora es quien verifica y luego pasa al siguiente nivel. Una vez que pasa al siguiente nivel, no puede modificar lo elaborado.

3.5 Conciliaciones

La conciliación de cuentas es automática en el SIGMA Municipal, mediante el uso de tablas de códigos que uniformizan la información externa. Sólo para aquellos casos no identificados, se utiliza la conciliación manual, para su posterior registro en el SIGMA Municipal

3.6 Revisiones del desempeño en materia de operaciones No se ha podido apreciar que el GAMLP esté favoreciendo el enfoque a resultados, y el foco principal continúa en la perspectiva física-financiera.

3.7 Revisiones de las operaciones, los procesos y las actividades

Se han identificado algunos indicadores de procesos o actividades, pero dotarse de un conjunto de indicadores de gestión parece aún una tarea pendiente vinculada a la identificación de la cadena de valor que origina la producción de bienes y servicios en el GAMLP.

3.8 Supervisión (asignaciones, revisiones y aprobaciones, orientación y capacitación)

La supervisión se realiza a procesos y actividades.

4. Información y comunicación

Los sistemas informáticos de gestión pública sirven para hacer más eficiente la comunicación interna en el GAMLP y asegurar la consistencia de los datos con los que se apoya la toma de decisiones, la gestión institucional y la rendición de cuentas. En lo que respecta a la comunicación del GAMLP hacia la ciudadanía, esta se organiza a través del concepto de ciudad inteligente, política municipal que pretende generar información suficiente y en formato amigable en plataformas, a través de mapas en donde se refleja la ejecución de proyectos. Asimismo, se han desarrollado canales de


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comunicación expeditos a través de los cuales los vecinos pueden denunciar hechos o problemas que se presenten en los servicios y requieran atención urgente o para hacer conocer sus reclamos o demandas de atención puntuales.

5. Seguimiento

5.1 Seguimiento continúo Los sistemas de información cumplen también funciones de seguimiento, generando productos que son utilizados en la gestión del GAMLP.

5.2 Evaluaciones

No se ha podido comprobar a realización de evaluaciones externas (independientes) al sistema de control interno en el GAMLP. Asimismo, no se ha podido establecer con la Contraloría General del Estado si es que cuenta con evaluaciones del funcionamiento de la Auditoría Interna en el GAMLP.

5.3 Respuestas de la dirección No se ha podido comprobar el uso de información del desempeño para toma de decisiones a nivel de la dirección.


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Anexo Nº3: Fuentes de Información Anexo 3.a. Encuestas y Estudios Analíticos conexos

Indicadores de Desempeño de la GFP (Gestión Financiera Pública) ID-1, ID-2.1 e ID-2.3

Tabla 1 - Años fiscales para la evaluación Año 1 = 2014

Año 2 = 2015

Año 3 = 2016

Tabla 2: 2014

Datos por año = 2014

Clasificación Administrativa Agregada Presupuesto Ejecutado Presupuesto

Ajustado Desviación

Desviación Absoluta

Desviación Porcentual

CONCEJO MUNICIPAL 31.470.257,00 27.992.915,56 33.676.748,20 -5.683.832,64 5.683.832,64 16,9%

COORDINACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DEL EJECUTIVO MUNICIPAL 137.651.460,00 142.554.444,46 147.302.691,46 -4.748.247,00 4.748.247,00 3,2%

DIRECCIÓN ESPECIAL DE FINANZAS 10.381.381,00 10.511.851,89 11.109.256,40 -597.404,51 597.404,51 5,4%

DIRECCIÓN ESPECIAL DE GESTIÓN INTEGRAL DE RIESGO 179.933.104,00 179.215.245,58 192.548.851,30 -13.333.605,72 13.333.605,72 6,9%

DIRECCIÓN ESPECIAL DE SEGURIDAD CUIDADANA 32.271.147,00 31.073.096,55 34.533.791,43 -3.460.694,88 3.460.694,88 10,0%

OFICIALÍA MAYOR DE INFRAESTRUCTURA PÚBLICA 283.935.654,00 293.317.582,56 303.843.388,48 -10.525.805,92 10.525.805,92 3,5%

OFICIALÍA MAYOR DE IPLANIFICACIÓN PARA EL DESARROLLO 39.253.712,00 41.029.574,20 42.005.928,80 -976.354,60 976.354,60 2,3%

OFICIALÍA MAYOR DE DESARROLLO HUMANO 186.146.655,00 221.081.505,67 199.198.056,37 21.883.449,30 21.883.449,30 11,0%

OFICIALÍA MAYOR DE CULTURAS 30.960.760,00 36.052.235,67 33.131.528,56 2.920.707,11 2.920.707,11 8,8%

OFICIALÍA MAYOR DE PROMOCIÓN ECONÓMICA 38.117.398,00 43.481.405,43 40.789.943,80 2.691.461,63 2.691.461,63 6,6%

TESORO MUNICIPAL 327.539.435,00 418.415.041,42 350.504.385,03 67.910.656,39 67.910.656,39 19,4%

SERVICIOS Y GASTOS MUNICIPALES 18.463.257,00 16.097.128,75 19.757.781,35 -3.660.652,60 3.660.652,60 18,5%

CRÉDITO PÚBLICO 67.716.904,00 67.201.363,19 72.464.776,01 -5.263.412,82 5.263.412,82 7,3%

SUBALCALDÍAS 170.201.010,00 169.853.499,61 182.134.405,71 -12.280.906,10 12.280.906,10 6,7%

UNIDADES DESCONCENTRADAS DE SERVICIOS MUNICIPALES 325.398.814,00 313.338.319,85 348.213.677,51 -34.875.357,66 34.875.357,66 10,0%

Gastos asignados 1.879.440.948,00 2.011.215.210,39 2.011.215.210,39 0,00 190.812.548,88

Intereses 36.902.490,00 22.031.052,09

Contingencias 4.382.679,00 290.172,29

Gastos totales 1.920.726.117,00 2.033.536.434,77

Variación general (ID-1)

94,1%

Variación de la composición (ID-2)

9,5%

Porción de contingencia del presupuesto 0,0%


137

Tabla 3: 2015 Datos por año = 2015





CONCEJO MUNICIPAL 34.557.925,00 33.857.914,39 32.811.861,89 1.046.052,50 1.046.052,50 3,2%

COORDINACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DEL EJECUTIVO MUNICIPAL 144.909.050,00 147.228.114,51 137.587.419,84 9.640.694,67 9.640.694,67 7,0%

SECRETARÍA MUNICIPAL DE FINANZAS 11.079.921,00 11.903.080,89 10.520.100,31 1.382.980,58 1.382.980,58 13,1%

SECRETARÍA MUNICIPAL DE GESTIÓN INTEGRAL DE RIESGOS 114.011.755,00 133.289.289,32 108.251.232,08 25.038.057,24 25.038.057,24 23,1%

SECRETARÍA MUNICIPAL DE SEGURIDAD CUIDADANA 21.241.974,00 32.293.318,87 20.168.708,54 12.124.610,33 12.124.610,33 60,1%

SECRETARÍA MUNICIPAL DE INFRAESTRUCTURA PÚBLICA 253.445.711,00 299.556.864,70 240.640.190,84 58.916.673,86 58.916.673,86 24,5%

SECRETARÍA MUNICIPAL DE PLANIFICACIÓN PARA EL DESARROLLO 43.727.532,00 54.642.581,23 41.518.168,15 13.124.413,08 13.124.413,08 31,6%

SECRETARÍA MUNICIPAL DE DESARROLLO HUMANO 133.573.921,00 281.636.456,92 126.825.006,09 154.811.450,83 154.811.450,83 122,1%

SECRETARÍA MUNICIPAL DE CULTURAS 35.030.633,00 36.470.838,93 33.260.685,99 3.210.152,94 3.210.152,94 9,7%

SECRETARÍA MUNICIPAL DE PROMOCIÓN ECONÓMICA 38.934.250,00 30.532.819,86 36.967.070,04 -6.434.250,18 6.434.250,18 17,4%

TESORO MUNICIPAL 405.978.234,00 378.590.905,85 385.465.902,42 -6.874.996,57 6.874.996,57 1,8%

SERVICIOS Y GASTOS INSTITUCIONALES 18.818.257,00 19.802.257,85 17.867.451,53 1.934.806,32 1.934.806,32 10,8%

CRÉDITO PÚBLICO 79.598.415,00 78.564.681,16 75.576.649,93 2.988.031,23 2.988.031,23 4,0%

SUBALCALDÍAS 191.091.215,00 167.109.000,96 181.436.198,95 -14.327.197,99 14.327.197,99 7,9%

UNIDADES DESCONCENTRADAS DE SERVICIOS MUNICIPALES 494.384.644,00 244.346.119,71 469.405.517,30 -225.059.397,59 225.059.397,59 47,9%

SECRETARIA MUNICIPAL DE MOVILIDAD, TRANSPORTE Y VIALIDAD 61.322.709,00 26.702.255,40 58.224.336,64 -31.522.081,24 31.522.081,24 54,1%


Intereses 23.753.957,00 21.674.353,56

Contingencias 1.000.000,00 21.484.304,37

Gastos totales 2.106.460.103,00 2.019.685.158,48


95,9%


28,8%


Tabla 4: 2016






CONCEJO MUNICIPAL 35.684.882,00 33.588.726,08 36.178.207,66 -2.589.481,58 2.589.481,58 7,2%

COORDINACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DEL EJECUTIVO MUNICIPAL 128.557.133,00 119.929.567,16 130.334.371,12 -10.404.803,96 10.404.803,96 8,0%

SERVICIOS Y GASTOS INSTITUCIONALES 17.150.848,00 15.094.063,49 17.387.949,90 -2.293.886,41 2.293.886,41 13,2%

SECRETARÍA MUNICIPAL DE EDUCACIÓN Y CULTURA CIUDADANA 101.259.535,00 84.636.761,46 102.659.397,47 -18.022.636,01 18.022.636,01 17,6%

SECRETARÍA MUNICIPAL DE DESARROLLO SOCIAL 39.981.914,00 41.530.895,75 40.534.643,98 996.251,77 996.251,77 2,5%

SECRETARÍA MUNICIPAL DE SALUD INTEGRAL Y DEPORTE 198.325.657,00 202.396.394,81 201.067.410,09 1.328.984,72 1.328.984,72 0,7%

SECRETARÍA MUNICIPAL DE INFRAESTRUCTURA PÚBLICA 189.052.893,00 188.836.284,55 191.666.454,77 -2.830.170,22 2.830.170,22 1,5%

SECRETARÍA MUNICIPAL DE CONTROL Y CALIDAD DE OBRA 12.526.887,00 11.547.550,42 12.700.064,95 -1.152.514,53 1.152.514,53 9,1%

SECRETARÍA MUNICIPAL DE PLANIFICACIÓN PARA EL DESARROLLO 37.254.943,00 36.061.150,76 37.769.973,97 -1.708.823,21 1.708.823,21 4,5%

SECRETARÍA MUNICIPAL DE FINANZAS 11.411.074,00 10.469.503,20 11.568.826,40 -1.099.323,20 1.099.323,20 9,5%

CRÉDITO PÚBLICO 82.103.365,00 82.370.830,46 83.238.402,99 -867.572,53 867.572,53 1,0%

TESORO MUNICIPAL 313.459.867,00 339.303.259,91 317.793.293,01 21.509.966,90 21.509.966,90 6,8%

SECRETARÍA MUNICIPAL DE DESARROLLO ECONÓMICO 21.094.198,00 20.790.706,52 21.385.814,75 -595.108,23 595.108,23 2,8%

SECRETARÍA MUNICIPAL DE CULTURAS 30.599.181,00 31.180.888,27 31.022.199,39 158.688,88 158.688,88 0,5%

SECRETARÍA MUNICIPAL DE GESTIÓN DE RIESGOS 76.070.840,00 71.139.618,76 77.122.481,35 -5.982.862,59 5.982.862,59 7,8%

SECRETARÍA MUNICIPAL DE SEGURIDAD CUIDADANA 26.787.320,00 24.838.844,07 27.157.641,31 -2.318.797,24 2.318.797,24 8,5%

SECRETARÍA MUNICIPAL DE MOVILIDAD 17.608.348,00 14.426.330,90 17.851.774,61 -3.425.443,71 3.425.443,71 19,2%

SECRETARÍA MUNICIPAL DE GESTIÓN AMBIENTAL 44.918.359,00 41.955.158,17 45.539.332,87 -3.584.174,70 3.584.174,70 7,9%

UNIDADES DESCONCENTRADAS DE SERVICIOS MUNICIPALES 231.564.403,00 300.853.744,85 234.765.665,15 66.088.079,70 66.088.079,70 28,2%

SUBALCALDÍAS 194.905.829,00 164.393.930,81 197.600.304,68 -33.206.373,87 33.206.373,87 16,8%


Intereses 21.951.286,00 18.903.722,00

Contingencias 742.000,00 1.306.659,68

Gastos totales 1.833.010.762,00 1.855.554.592,08


98,8%


9,8%



138

Tabla 5: Matriz de resultados

Año

Para ID-1 Para ID-2.1 Para ID-2.3

Desviación total de gasto Var. de la composición Proporción de Contingencias

2014 94,1% 9,5%

0,4% 2015 95,9% 28,8%

2016 98,8% 9,8%

Cálculo de los Gastos por Variación de Clasificación Económica ID-2.2


Año 2 = 2015

Año 3 = 2016

Tabla 2: 2014


Clasificación Económica Presupuesto Ejecutado Presupuesto




Sueldos y salarios 432.393.083,00 443.603.758,52 457.788.895,9 -14.185.137,4 14.185.137,4 3,1%

Uso de bienes y servicios 403.027.931,00 565.351.326,51 426.699.035,7 138.652.290,8 138.652.290,8 32,5%

Consumo de capital fijo 767.852.100,00 683.997.830,83 812.950.481,6 -128.952.650,8 128.952.650,8 15,9%

Interés 36.902.490,00 22.031.052,09 39.069.889,9 -17.038.837,8 17.038.837,8 43,6%

Subvenciones 270.400.580,00 313.910.509,46 286.282.061,0 27.628.448,4 27.628.448,4 9,7%

Donaciones 1.377.000,00 1.283.000,00 1.457.875,6 -174.875,6 174.875,6 12,0%

Beneficios sociales 170.000,00 425.365,65 179.984,6 245.381,0 245.381,0 136,3%

Otros gastos 8.602.933,00 2.933.591,71 9.108.210,5 -6.174.618,7 6.174.618,7 67,8%

Gastos totales 1.920.726.117,0 2.033.536.434,77 2.033.536.434,8 0,0 333.052.240,6

variación general

94,5%

variación de la composición

16,4%

Tabla 3: 2015









Interés 23.753.957,00 21.674.353,56 25.149.102,0 -3.474.748,4 3.474.748,4 13,8%

Subvenciones 330.815.121,00 251.110.927,37 350.244.939,0 -99.134.011,7 99.134.011,7 28,3%

Donaciones 1.523.000,00 1.111.000,00 1.612.450,6 -501.450,6 501.450,6 31,1%

Beneficios sociales 816.581,00 1.554.153,90 864.541,4 689.612,5 689.612,5 79,8%

Otros gastos 2.206.765,00 24.102.255,23 2.336.375,3 21.765.879,9 21.765.879,9 931,6%

Gastos totales 2.106.460.103,0 2.019.685.158,48 2.230.179.165,0 -210.494.006,5 461.365.079,1

variación general

104,3%

variación de la composición

20,7%


139

Tabla 4: 2016








Interés 21.951.286,00 18.903.722,23 23.240.554,4 -4.336.832,2 4.336.832,2 18,7%

Subvenciones 246.468.627,00 219.623.601,42 260.944.508,7 -41.320.907,3 41.320.907,3 15,8%

Donaciones 3.016.000,00 1.161.400,00 3.193.139,2 -2.031.739,2 2.031.739,2 63,6%

Beneficios sociales 35.450,00 619.973,19 37.532,1 582.441,1 582.441,1 1551,8%

Otros gastos 4.953.668,00 4.176.092,66 5.244.612,6 -1.068.519,9 1.068.519,9 20,4%

Gastos totales 1.833.010.762,0 1.855.554.592,08 1.940.669.279,6 -85.114.687,6 248.695.002,7

variación general

98,8%

variación de la composición 12,8%


Año Desviación total de gasto Var. de la composición

2014 94,5% 16,4%

2015 104,3% 20,7%

2016 98,8% 12,8%

Calculo para el Resultado de la Composición de Ingresos (ID-3)


Año 2 = 2015

Año 3 = 2016

Tabla 2: 2014






Ingresos por Impuestos

Impuesto a la Propiedad de Bienes Inmuebles 220.810.093,0 196.533.713,8 240.168.000,0 -43.634.286,2 43.634.286,2 18,2%

Impuesto a la Propiedad de Vehículos Automotores 79.805.997,0 116.555.962,0 86.802.403,0 29.753.559,0 29.753.559,0 34,3%

Impuesto Municipal a la Transferencia de Inmuebles 63.616.732,0 77.961.487,4 69.193.862,8 8.767.624,6 8.767.624,6 12,7%

Impuesto Municipal a la Transferencia de Vehículos Automotores 17.676.977,0 16.883.155,2 19.226.676,4 -2.343.521,2 2.343.521,2 12,2%

Donaciones

Donaciones internas (corrientes y de capital) 714.000,0 3.313.049,8 776.594,7 2.536.455,1 2.536.455,1 326,6%

Donaciones del exterior de gobiernos extranjeros y organizaciones internacionales (corrientes y de capital)

3.914.764,0 7.420.433,7 4.257.962,2 3.162.471,5 3.162.471,5 74,3%

Otros Ingresos

Ingresos de propiedad (recursos propios de capital) 0,0 0,0 0,0 0,0

Ingresos por ventas de bienes y servicios de la administración pública 56.762.577,0 70.785.382,5 61.738.820,0 9.046.562,5 9.046.562,5 14,7%

Regalías 0,0 194.198,7 0,0 194.198,7 194.198,7 0,0

Tasas, derechos y otros ingresos 124.106.432,0 127.484.405,4 134.986.554,1 -7.502.148,7 7.502.148,7 5,6%

Intereses y otras rentas de la propiedad 82.171,0 108.459,6 89.374,7 19.084,8 19.084,8 21,4%

Ingresos Totales 567.489.743,0 617.240.248,1 617.240.248,1 0,0 106.959.912,1

Varianza total

108,8%

Composición de la varianza 17,3%


140

Tabla 3: 2015 Datos por año = 2015






Impuesto a la Propiedad de Bienes Inmuebles 225.266.024,0 264.193.050,6 280.252.252,0 -16.059.201,4 16.059.201,4 5,7%


Impuesto Municipal a la Transferencia de Inmuebles 72.948.652,0 80.011.013,7 90.755.026,6 -10.744.012,9 10.744.012,9 11,8%

Impuesto Municipal a la Transferencia de Vehículos Automotores 18.283.361,0 18.999.102,0 22.746.231,3 -3.747.129,3 3.747.129,3 16,5%

Donaciones

Donaciones internas (corrientes y de capital) 300.000,0 7.089.153,4 373.228,4 6.715.925,0 6.715.925,0 1799,4%


4.954.034,0 5.549.926,8 6.163.287,1 -613.360,3 613.360,3 10,0%

Otros Ingresos

Ingresos de propiedad (recursos propios de capital) 0,0 0,0 0,0 0,0

Ingresos por ventas de bienes y servicios de la administración pública 92.419.483,0 93.247.573,1 114.978.583,0 -21.731.009,9 21.731.009,9 18,9%

Regalías 2.000,0 175.079,5 2.488,2 172.591,4 172.591,4 6936,4%


Intereses y otras rentas de la propiedad 98.585,0 91.409,5 122.649,1 -31.239,6 31.239,6 25,5%


Varianza total

124,4%


Tabla 4: 2016







Impuesto a la Propiedad de Bienes Inmuebles 292.481.677,0 232.733.379,3 232.478.379,5 254.999,8 254.999,8 0,1%


Impuesto Municipal a la Transferencia de Inmuebles 114.117.534,0 108.545.282,5 90.706.056,0 17.839.226,5 17.839.226,5 19,7%

Impuesto Municipal a la Transferencia de Vehículos Automotores 25.852.446,0 20.720.114,4 20.548.756,5 171.357,9 171.357,9 0,8%

Otros impuestos 0,0 0,0 0,0 0,0

Donaciones

Donaciones internas (corrientes y de capital) 0,0 1.030.208,2 0,0 1.030.208,2 1.030.208,2 0,0


501.095,0 4.627.754,3 398.294,2 4.229.460,1 4.229.460,1 1061,9%

Otros Ingresos

Ingresos de propiedad (recursos propios de capital) 5.000.000,0 91.500,0 3.974.238,4 -3.882.738,4 3.882.738,4 97,7%

Ingresos por ventas de bienes y servicios de la administración pública 124.412.525,0 99.513.558,7 98.889.005,6 624.553,1 624.553,1 0,6%

Regalías 277.392,0 95.098,5 220.484,4 -125.385,9 125.385,9 56,9%


Intereses y otras rentas de la propiedad 150.626,0 9.054,6 119.724,7 -110.670,2 110.670,2 92,4%

Otros ingresos 0,0 0,0 0,0 0,0


Varianza total

79,5%



Año Desviación total de gasto Var. de la composición

2014 108,8% 17,3%

2015 124,4% 16,2%

2016 79,5% 10,1%


141

Agregación de Unidades Administrativas (2014 – 2016)

2014 2014 - AGREGADO 2015 2015 - AGREGADO 2016 2016 - AGREGADO

CONCEJO MUNICIPAL CONCEJO MUNICIPAL CONCEJO MUNICIPAL CONCEJO MUNICIPAL CONCEJO MUNICIPAL CONCEJO MUNICIPAL

ADMINSTRACIÓN GENERAL DEL EJECUTIVO COORDINACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DEL EJECUTIVO MUNICIPAL

ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL EJECUTIVO COORDINACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DEL EJECUTIVO MUNICIPAL

DESPACHO ALCALDE MUNICIPAL COORDINACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DEL EJECUTIVO MUNICIPAL COORDINACIÓN GENERAL DEL EJECUTIVO SECRETARÍA EJECUTIVA MUNICIPAL SECRETARÍA EJECUTIVA MUNICIPAL

DIRECCIÓN ESPECIAL DE FINANZAS DIRECCIÓN ESPECIAL DE FINANZAS SECRETARÍA MUNICIPAL DE FINANZAS SECRETARÍA MUNICIPAL DE FINANZAS SECRETARÍA MUNICIPAL DE FINANZAS SECRETARÍA MUNICIPAL DE FINANZAS DIRECCIÓN ESPECIAL DE GESTIÓN INTEGRAL DE RIESGO DIRECCIÓN ESPECIAL DE GESTIÓN INTEGRAL

DE RIESGO

SECRETARÍA MUNICIPAL DE GESTIÓN INTEGRAL DE RIESG SECRETARÍA MUNICIPAL DE GESTIÓN

INTEGRAL DE RIESGO

SECRETARÍA MUNICIPAL DE GESTIÓN INTEGRAL DE RIESG SECRETARÍA MUNICIPAL DE GESTIÓN

INTEGRAL DE RIESGO PROGRAMA DE DRENAJE PLUVIAL PROGRAMA DE DRENAJE PLUVIAL PROGRAMA DE DRENAJE PLUVIAL DIRECCIÓN ESPECIAL DE SEGURIDAD CIUDADANA

DIRECCIÓN ESPECIAL DE SEGURIDAD CIUDADANA

SECRETARÍA MUNICIPAL DE SEGURIDAD CIUDADANA




OFICIALÍA MAYOR DE INFRAESTRUCTURA PÚBLICA

OFICIALÍA MAYOR DE INFRAESTRUCTURA PÚBLICA

SECRETARÍA MUNICIPAL DE INFRAESTRUCTURA PÚBLICA




PARQUE URBANO CENTRAL PARQUE URBANO CENTRAL PROGRAMA CENTRALIDADES URBANAS

BARRIOS Y COMUNIDADES DE VERDAD BARRIOS Y COMUNIDADES DE VERDAD PROGRAMA BARRIOS Y COMUNIDADES DE VERDAD

SECRETARÍA MUNICIPAL DE CONTROL Y CALIDAD DE OBRAS

SECRETARÍA MUNICIPAL DE CONTROL Y CALIDAD DE OBRAS

OFICIALÍA MAYOR DE PLANIFICACIÓN PARA EL DESARROLLO

OFICIALÍA MAYOR DE PLANIFICACIÓN PARA EL DESARROLLO

SECRETARÍA MUNICIPAL DE PLANIFICACIÓN PARA EL DES

SECRETARÍA MUNICIPAL DE PLANIFICACIÓN PARA EL DESARROLLO

SECRETARÍA MUNICIPAL DE PLANIFICACIÓN PARA EL DES

SECRETARÍA MUNICIPAL DE PLANIFICACIÓN PARA EL DESARROLLO

OFICIALÍA MAYOR DE DESARROLLO HUMANO OFICIALÍA MAYOR DE DESARROLLO HUMANO

SECRETARÍA MUNICIPAL DE DESARROLLO HUMANO SECRETARÍA MUNICIPAL DE DESARROLLO

HUMANO

SECRETARÍA MUNICIPAL DE DESARROLLO SOCIAL SECRETARÍA MUNICIPAL DE DESARROLLO

SOCIAL CENTROS INFANTILES MUNICIPALES CENTROS INFANTILES MUNICIPALES CENTROS INFANTILES MUNICIPALES

SECRETARÍA MUNICIPAL DE EDUCACIÓN Y CULTURA CIUD

SECRETARÍA MUNICIPAL DE EDUCACIÓN Y CULTURA CIUDADANA

SECRETARÍA MUNICIPAL DE SALUD INTEGRAL Y DEPORTE

SECRETARÍA MUNICIPAL DE SALUD INTEGRAL Y DEPORTE

OFICIALÍA MAYOR DE CULTURAS OFICIALÍA MAYOR DE CULTURAS SECRETARÍA MUNICIPAL DE CULTURAS SECRETARÍA MUNICIPAL DE CULTURAS SECRETARÍA MUNICIPAL DE CULTURAS SECRETARÍA MUNICIPAL DE CULTURAS OFICIALÍA MAYOR DE PROMOCIÓN ECONÓMICA

OFICIALÍA MAYOR DE PROMOCIÓN ECONÓMICA

SECRETARÍA MUNICIPAL DE PROMOCIÓN ECONÓMICA

SECRETARÍA MUNICIPAL DE PROMOCIÓN ECONÓMICA

SECRETARÍA MUNICIPAL DE DESARROLLO ECONÓMICO

SECRETARÍA MUNICIPAL DE DESARROLLO ECONÓMICO

SECRETARÍA MUNICIPAL DE MOVILIDAD SECRETARÍA MUNICIPAL DE MOVILIDAD

SECRETARÍA MUNICIPAL DE GESTIÓN AMBIENTAL

SECRETARÍA MUNICIPAL DE GESTIÓN AMBIENTAL

SUBALCALDÍA I COTAHUMA

SUBALCALDÍAS


SUBALCALDÍAS


SUBALCALDÍAS

SUBALCALDIA II MAXIMILIANO PAREDES SUBALCALDÍA II MAXIMILIANO PAREDES SUBALCALDÍA II MAXIMILIANO PAREDES

SUBALCALDIA III PERIFÉRICA SUBALCALDÍA III PERIFÉRICA SUBALCALDÍA III PERIFÉRICA

SUBALCALDÍA IV SAN ANTONIO SUBALCALDÍA IV SAN ANTONIO SUBALCALDÍA IV SAN ANTONIO

SUBALCALDÍA V SUR SUBALCALDÍA V SUR SUBALCALDÍA V SUR

SUBALCALDÍA VI MALLASA SUBALCALDÍA VI MALLASA SUBALCALDÍA VI MALLASA

SUBALCALDIA VII CENTRO SUBALCALDÍA VII CENTRO SUBALCALDÍA VII CENTRO

SUBALCALDIA VIII HAMPATURI SUBALCALDÍA VIII HAMPATURI SUBALCALDÍA VIII HAMPATURI

SUBALCALDÍA IX ZONGO SUBALCALDÍA IX ZONGO SUBALCALDÍA IX ZONGO

CENTRO DE CAPACITACIÓN MUNICIPAL UNIDADES DESCONCENTRADAS DE SERVICIOS MUNICIPALES

CENTRO DE CAPACITACIÓN MUNICIPAL UNIDADES DESCONCENTRADAS DE SERVICIOS MUNICIPALES

ESCUELA DE GESTORES MUNICIPALES UNIDADES DESCONCENTRADAS DE SERVICIOS MUNICIPALES CEMENTERIO GENERAL CEMENTERIO GENERAL CEMENTERIO GENERAL


142

2014 2014 - AGREGADO 2015 2015 - AGREGADO 2016 2016 - AGREGADO

ZOOLÓGICO MUNICIPAL ZOOLÓGICO MUNICIPAL VESTY PAKOS ZOOLÓGICO MUNICIPAL VESTY PAKOS

TERMINAL DE BUSES TERMINAL DE BUSES TERMINAL DE BUSES

LABORATORIO MUNICIPAL LABORATORIO MUNICIPAL

MATADERO MUNICIPAL CENTRO MUNICIPAL DE FAENO CENTRO MUNICIPAL DE FAENO

SERVICIOS DE TRANSPORTE MUNICIPAL SERVICIO DE TRANSPORTE MUNICIPAL

PROGRAMA DE TRANSPORTE MASIVO PROGRAMA DE TRANSPORTE MASIVO SISTEMA DE REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN MUNICIPAL

SISTEMA DE REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN MUNICIPAL

SISTEMA DE REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN MUNICIPAL

AUTORIDAD TRIBUTARIA MUNICIPAL AUTORIDAD TRIBUTARIA MUNICIPAL DIRECCIÓN ESPECIAL DE MOVILIDAD, TRANSPORTE Y VIA

DIRECCIÓN GENERAL DEL SISTEMA INTEGRADO DE TRAN

UNIDAD DE ADMINISTRACIÓN Y COORDINACIÓN RED MCP

AUTORIDAD DE FISCALIZACIÓN PREDIAL

HOSPITAL LA PAZ HOSPITAL LA PAZ

HOSPITAL LA MERCED HOSPITAL LA MERCED

HOSPITAL LOS PINOS HOSPITAL LOS PINOS

RED DE SALUD 1 COTAHUMA HOSPITAL MUNICIPAL COTAHUMA

RED DE SALUD 2 MAXIMILIANO PAREDES HOSPITAL MUNICIPAL LA PORTADA

RED DE SALUD 3 PERIFERICA - CENTRO

RED DE SALUD 4 SAN ANTONIO

RED DE SALUD 5 SUR

TESORO MUNICIPAL TESORO MUNICIPAL TESORO MUNICIPAL TESORO MUNICIPAL TESORO MUNICIPAL TESORO MUNICIPAL

SERVICIOS Y GASTOS INSTITUCIONALES SERVICIOS Y GASTOS INSTITUCIONALES SERVICIOS Y GASTOS INSTITUCIONALES SERVICIOS Y GASTOS INSTITUCIONALES SERVICIOS Y GASTOS INSTITUCIONALES SERVICIOS Y GASTOS INSTITUCIONALES

CRÉDITO PÚBLICO CRÉDITO PÚBLICO CRÉDITO PÚBLICO CRÉDITO PÚBLICO CRÉDITO PÚBLICO CRÉDITO PÚBLICO


143

Anexo 3.b. Lista de Personas Entrevistadas

Nº Nombre Cargo Institución

1 Pedro Susz Presidente Concejo Municipal Concejo Municipal

2 Beatriz Álvarez Concejala Municipal - Presidenta de la Comisión de Desarrollo Económico Financiero

Concejo Municipal

3 Betty Condori Layme Asesor Administrativa Financiera de Presidencia Concejo Municipal

4 Rafael Fernando Loayza Director Administrativo Financiero Concejo Municipal

5 Juan Zabala Abudy Coordinador de la Presidencia de la Comisión de Desarrollo Económico Financiero

Concejo Municipal

6 Marisol Peña Montaño Responsable Administrador Financiero de la Presidencia de la Comisión de Desarrollo Económico Financiero

Concejo Municipal

7 Lucia Flores Ramírez Asesora Legal de la Presidencia de la Comisión de Desarrollo Económico Financiero

Concejo Municipal

8 Roger Quiroga Asesor Estratégico de Despacho Despacho del Alcalde

9 Mabel Vargas Romano Secretaria Municipal de Finanzas Secretaría Municipal de Finanzas

10 Claudia Apaza Directora de Gestión Financiera Secretaría Municipal de Finanzas

11 Javier Rivera Via Director de Financiamiento y Análisis Financiero Secretaría Municipal de Finanzas

12 Alberto Peñaloza C. Jefe de Unidad de Presupuesto Secretaría Municipal de Finanzas

13 José Rubín de Celis Asesor Despacho Secretaria Municipal de Finanzas Secretaría Municipal de Finanzas

14 Sergio Adrián Aguirre Velasco Asesor Técnico - Dirección de Gestión Financiera Secretaría Municipal de Finanzas

15 Boris Santibáñez Analista de la Unidad de Presupuesto Secretaría Municipal de Finanzas

16 Gorki Díaz Analista de la Unidad de Presupuesto Secretaría Municipal de Finanzas

17 Gonzalo Castro Analista de la Unidad de Presupuesto Secretaría Municipal de Finanzas

18 Yolanda Rossy Torrez Analista de la Unidad de Presupuesto Secretaría Municipal de Finanzas

19 Miguel A. Cuaquira Analista de la Unidad de Presupuesto Secretaría Municipal de Finanzas

20 Leonard Mejillones Choque Habilitado General de la Unidad de Tesorería Secretaría Municipal de Finanzas

21 Juan Tapia Paredes Técnico Tesorería de la Unidad de Tesorería Secretaría Municipal de Finanzas

22 Marco Antonio Leaño Ramírez

Técnico Tesorería de la Unidad de Tesorería Secretaría Municipal de Finanzas

23 Nelly P. Mamani Mamani Supervisor de la Unidad de Contabilidad Secretaría Municipal de Finanzas

24 Gladis Andrade Supervisor de la Unidad de Contabilidad Secretaría Municipal de Finanzas

25 Juan Carlos Sempertegui Miranda

Jefe Unidad de Tesorería Secretaría Municipal de Finanzas

26 Rubén Viscarra Coordinador Dirección de Gestión Financiera Secretaría Municipal de Finanzas

27 Patricia Castillo Directora Licitaciones y Contrataciones Secretaría Ejecutiva Municipal

28 Heidy Burgoa Jefe de Unidad de Gestión Documental y Seguimiento

Secretaría Ejecutiva Municipal

29 Gabriela Urquizo Directora de Administración General Secretaría Ejecutiva Municipal

30 Adriana Benavides Jefe de Unidad de Licitaciones y Contratos Secretaría Ejecutiva Municipal

31 Mauricio Salinas Olmos Responsable de Sistemas de Unidad de Licitaciones y Contratos


32 Freddy Barrios Chávez Jefe de Unidad de Análisis Económico y Financiero Secretaría Municipal de Finanzas

33 María Eugenia Soria Sánchez Jefe Unidad de Contabilidad Secretaría Municipal de Finanzas

34 Litzi Vedia Analista de RRHH Secretaría Ejecutiva Municipal

35 Fabián Fernando Vidaurre Piza

Jefe de Unidad de Bienes Municipales Secretaría Ejecutiva Municipal


144

Nº Nombre Cargo Institución

36 Javier Balboa Ramírez Responsable Área Almacenes Secretaría Ejecutiva Municipal

37 Marcelo Arroyo Jiménez Secretario Municipal de Planificación para el Desarrollo

Secretaría Municipal de Planificación para el Desarrollo

38 Raúl H. López Rivera Director de Gestión por Resultados del GAMLP Secretaría Municipal de Planificación del Desarrollo

39 Ronald Rodríguez Lora Jefe de Unidad de Planificación Integral Secretaría Municipal de Planificación del Desarrollo

40 Willy Carrillo Jefe de Unidad de Programación Operativa Anual Secretaría Municipal de Planificación del Desarrollo

41 Kristy M. Rivera vera Asesora de la Secretaria Municipal de Planificación del Desarrollo

Secretaría Municipal de Planificación del Desarrollo

42 Edgar Pacheco Director de Información e Investigación Municipal Secretaría Municipal de Planificación del Desarrollo

43 Vladimir Cuty Técnico de la Dirección de Información e Investigación Municipal

Secretaría Municipal de Planificación del Desarrollo

44 Lucio Cacasacas Presidente Organismo de Participación y Control Social

Despacho Alcalde Municipal

45 Ronald Cortez Castillo Director de Administración Tributaria Municipal Administración Tributaria Municipal

46 Luis Ángel Choque Responsable de Gestión de Sistemas Administración Tributaria Municipal

47 Lucila Sánchez Directora Auditoría Interna Despacho Alcalde Municipal

48 David Portillo Jefe de Unidad Ética y Prevención Despacho Alcalde Municipal

49 Martha T. Mamani Técnico Despacho Alcalde Municipal

50 José Antonio Ochoa Director de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción

Despacho Alcalde Municipal

51 Erika Calderón Jefe de Unidad de Seguimiento a Empresas y Entidades Municipales

Dirección de Empresas y Servicios Públicos

52 Martín Fabri Director de Empresas y Servicios Públicos Dirección de Empresas, Entidades y Servicios Públicos

53 Elizabeth Pérez Directora Gestión de Recursos Humanos Secretaría Ejecutiva Municipal

54 Rosario Villanueva Técnico Dirección de Gobernabilidad Despacho Alcalde Municipal

55 Claudia Villalba Técnico Dirección de Gobernabilidad Despacho Alcalde Municipal

56 Jhonny Paye Técnico Dirección de Gobernabilidad Despacho Alcalde Municipal

57 Ingrid Mariana Paredes Jefe de Unidad de Desarrollo Organizacional y Mejora Continua


58 Najray Eyd Curcuy Analista Unidad de Desarrollo Organizacional y Mejora Continua


59 Juan Pablo Montaño C. Analista Unidad de Desarrollo Organizacional y Mejora Continua


60 Jimena Luisa Trujillo B. Analista Unidad de Desarrollo Organizacional y Mejora Continua


61 Fernando Vásquez Román Director de Auditoría Interna Contraloría General del Estado

62 Yarminia Escobar Directora General de Programación y Preinversión Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo

63 Gustavo Jáuregui Gerente de Marketing y Relaciones Institucionales Cámara Nacional de Comercio

64 José Luis Evia Asesor General Cámara Nacional de Comercio


145

Anexo 3.c. Fuentes de Información

Pilar / Indicador Fuente

VIII. HLG-1 Transferencias del Gobierno Nacional

HLG-1.1. Resultado de las transferencias recibidas del Gobierno Nacional

Ley N° 3791 (28/11/2007) y el Decreto Supremo N° 29400 (29/12/2007).

Ley N° 264 (31/julio/2012). Decreto Supremo N° 2145 (14/10/2014).

Decreto Supremo N° 859 (29/4/2011).

Ley N° 2426 (21/11/2002).

Ley de Prestaciones de Servicios de Salud Integral (30/12/2013).

Ley N° 2770 (8/10/2004).

Ley N° 540 (25/7/2014).

Ley Municipal (25/10/2012), Decretos Municipales N° 5 y 19.

HLG-1.2. Ejecución de rentas destinadas asignadas

Ley N° 3791 (28/11/2007) y el Decreto Supremo N° 29400 (29/12/2007).

Ley N° 264 (31/julio/2012). Decreto Supremo N° 2145 (14/10/2014).

Decreto Supremo N° 859 (29/4/2011).

Ley N° 2426 (21/11/2002).

Ley de Prestaciones de Servicios de Salud Integral (30/12/2013).

Ley N° 2770 (8/10/2004).

Ley N° 540 (25/7/2014).

Ley Municipal (25/10/2012), Decretos Municipales N° 5 y 19.

HLG-1.3. Oportunidad de las transferencias del Gobierno Nacional

Dirección de Gestión Financiera del GAMLP.

I. Confiabilidad del presupuesto

ID-1. Resultados del gasto agregado

Clasificador Presupuestario (Gestiones 2014, 2015 y 2016), Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP).

Directrices Presupuestarias (Gestiones 2014, 2015 y 2016), Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP).

Gasto por Dirección Administrativa (Gestiones 2014, 2015 y 2016), reporte específico emitido por el SIGMA Municipal.

ID-2. Resultados en la composición del gasto

Clasificador Presupuestario (Gestiones 2014, 2015 y 2016), Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP).

Directrices Presupuestarias (Gestiones 2014, 2015 y 2016), Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP).

Flujo Financiero – Presupuesto Vigente (Gestiones 2014, 2015 y 2016), reporte específico emitido por el SIGMA Municipal.

Flujo Financiero – Devengado (Gestiones 2014, 2015 y 2016), reporte específico emitido por el SIGMA Municipal.

ID-3. Resultados de los ingresos agregados Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa SIGMA Municipal –

GAMLP. Reportes del presupuesto 2014, 2015 y 2016.

II. Transparencia de las finanzas públicas

ID-4. Clasificación del presupuesto

Normas Básicas del Sistema de Presupuesto. Resolución Suprema N° 225558 del 1 de diciembre de 2005.

Clasificadores Presupuestarios 2015. Resolución Ministerial N° 544 del MEFP del 20 de julio de 2015.

Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa SIGMA Municipal – GAMLP.

Clasificador de las Funciones de la Administración Pública (CFAP). Desarrollada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y publicada por la División de Estadística de las Naciones Unidas.

Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas (MEFP-FMI), 1986. Fondo Monetario Internacional (FMI).

Directrices de Formulación Presupuestaria y de Planificación. Ministerios de Economía y Finanzas Públicas, y de Planificación del Desarrollo. Resolución Bi-Ministerial N° 06 del 20 de julio de 2015.

ID-5. Documentación del presupuesto Dirección de Gestión Financiera del GAMLP.

POA y Presupuesto 2017 del GAMLP.

ID-6. Operaciones del gobierno central no incluidas en informes financieros

Dirección de Gestión Financiera del GAMLP.

Presupuesto Municipal 2016.


146


Ley N° 1178 de Administración y Control Gubernamentales (SAFCO) de 20 de julio de 1990.

Reglamento (NBSNP).

Ley N° 2042 de Administración Presupuestaria.

DS N° 29881 de 7 enero de 2009 - Reglamento a Modificaciones Presupuestarias.

D.S N° 29894 de febrero de 2009.


Plan Estratégico Institucional (2014 – 2018).

Ley 777 del Sistema de Planificación Integral del Estado.

Decreto Municipal N° 20/2014.

Presupuesto 2017 del GAMLP.

Monitoreo y evaluación de los indicadores de resultados del 2015.

ID-9. Acceso público a la información fiscal

Dirección de Gestión Financiera (DGF).

Dirección de Investigación e Información Municipal (DIIM).

Dossier Financiero 2015.

Página Web: www.lapaz.bo

Intranet del GAMLP: El Mercurio.

III. Gestión de activos y pasivos

ID-10. Informe de riesgos fiscales

DS N° 0181 del 28 de junio de 2009.

Ley N° 062 del Presupuesto General del Estado (2011) del 28 de noviembre de 2010.

Ley N° 856 de 28 de noviembre de 2016.

ID-11. Gestión de la inversión pública

Ley Marco de Autonomías y Descentralización Andrés Ibáñez.

Reglamento Específico del Sistema Nacional de Inversión Pública.

Decreto Supremo N° 29894.

Plan de Inversiones La Paz 2040.

Reglamento Básico de Preinversión (Resolución Ministerial 115).

Ordenanza Municipal GMLP N°130.

Resolución Suprema N°216768 de las Normas Básicas del Sistema Nacional de Inversión Pública.

Plan Territorial de Desarrollo Integral 2016-2020, (PTDI).

ID-12. Gestión de los activos públicos

Ley N° 482 de Gobiernos Autónomo Municipales.

Sistema de Gestión del Patrimonio Municipal (SISPAM).

Sistema de Administración y Gestión de Almacenes (SAGA).

Sistema de Registro de Propiedad Municipal (SIRPM).

Sistema de Información Territorial Versión 2 (SIT V2).

Resolución Ejecutiva N° 284/2014184 (RS 284) “Lineamientos de manejo y disposición de bienes.

ID-13. Gestión de la deuda

Constitución Política del Estado Plurinacional.

Ley Marco de Autonomías y Descentralización N° 031 de 19 de julio de 2010.

Manual de Procedimiento del SIGADEMU.

Ley de Gobiernos Municipales N° 482 de 9 de enero de 2014.

IV. Estrategia fiscal y presupuestación basadas en políticas

ID-14. Previsiones macroeconómicas y fiscales Dirección de Financiamiento y Análisis Financiero.

Administración Tributaria Municipal.

ID-15. Estrategia fiscal

Dirección de Gestión Financiera.

Ley Municipal N° 11 de 31 de mayo de 2012 de Gestión y Administración Presupuestaria y Finanzas Públicas.

Reglamento Específico del Sistema de Programación de Operaciones del GAMLP.

Directrices de Formulación Presupuestaria para la Gestión 2017 aprobadas por Resolución Biministerial N° 07 de 24 de junio de 2016.

ID-16. Perspectiva de mediano plazo para la presupuestación del gasto





Plan de Inversiones La Paz 2040.

Plan Estratégico Institucional del GAMLP.

184

Aprobada el 29 de mayo de 2014.


147


ID-17. Proceso de preparación del presupuesto





ID-18. Escrutinio legislativo del presupuesto

Presidencia del Concejo Municipal del GAMLP.

Comisión de Desarrollo Económico Financiero del Concejo Municipal del GAMLP.

Órgano de Participación y Control Social del Municipio de La Paz.

Ley Marco de Autonomías y Descentralización 031 de 19 de julio de 2010.

Ley de Gobiernos Municipales N° 482 de 9 de enero de 2014.

Ley Municipal de Ordenamiento Jurídico y Administrativo Municipal N° 007 de 3 de noviembre de 2011, modificada mediante Leyes N° 13, 14 y 222 de 3 de enero de 2012, 7 de marzo de 2012 y 10 de febrero de 2017, respectivamente.

Ley Municipal N° 42 de 10 de septiembre de 2013.



Informe de la Comisión de Desarrollo Económico Financiero del Concejo Municipal NºCDEF Nº52/2013/RFL-ICL de 3 de septiembre de 2013.

Informe de la Comisión de Desarrollo Económico Financiero del Concejo Municipal NºCDEF Nº57/2014/MHM/LFQF de 1 de septiembre de 2014.

Informe de la Comisión de Desarrollo Económico Financiero del Concejo Municipal NºCDEF Nº012/2015/ICL/MVV/JDA de 31 de agosto de 2016.

V. Previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria

ID-19. Administración de ingresos

Reportes del RUAT 2014,2015 y 2016.

Formulario Único Municipal. Registros 2014, 2015 y 2016.

Informes de la ATM.

Tesoro Municipal. Reportes de conciliación bancaria 2014, 2015 y 2016.

Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”. Ley N° 031 del 19 de julio de 2010

Código Tributario boliviano. Ley N° 2492 del 2 de agosto de 2003 y su texto ordenado y actualizado a diciembre de 2005.

ID-20. Contabilidad de los ingresos

Tesoro Municipal. Registros de cuentas bancarias y libro banco del SIGMA Municipal.

Reglamento Específico del Sistema de Tesorería del GAMLP.

SIGMA Municipal. Reportes de Conciliación bancaria de la CUM.


Normas Básicas del Sistema de Tesorería (NBST). Resolución Suprema N° 218056 del 30 de julio de 1997.

Reglamento de Modificaciones Presupuestarias. Aprobado mediante Decreto Supremo N° 29881 del 7 de enero de 2009.

Instructivo SMF N° 03/3016 del 28 de junio de 2016 para la emisión de “Información Financiera” (Secretaría Municipal de Finanzas) GAMLP.

Reglamento Específico del Sistema de Presupuesto. Aprobado por Ordenanza Municipal GMLP N° 567/2004 del 24 de diciembre de 2004.

ID-22. Atrasos en el pago de gastos

Instructivo SMF N° 03/2016 del 28 de junio de 2016 referido a la emisión de “Información Financiera”. GAMLP.

SIGMA Municipal. Reportes de deuda flotante.

Unidad de Tesorería. Reportes de trámites con retraso de pago.

Unidad de Tesorería. Documento de análisis de flujo de efectivo.

ID-23. Controles de la nómina

Sistema de Administración de Personal (SAP).

Reglamento Específico del Sistema de Administración de Personal (RESAP).

Reglamento Interno de Personal, Decretos Municipales N° 11/2014 y N° 35/2014.

ID-24. Adquisiciones

Normas Básicas de Contratación de Bienes y Servicios Decreto Supremo 181.

Resolución Ejecutiva N° 270.

Sistema de Contrataciones Estatales (SICOES).

Sistema de Información Municipal – Contrataciones.

ID-25. Controles internos del gasto no salarial Ley N° 2042 de Administración Presupuestaria, del 21 de diciembre de 1999.

ID-26. Auditoría interna Normas de Auditoría Gubernamental. Aprobadas por Resolución N° CGE/094/2012

del 7 de agosto de 2012 (Última actualización).

Programación de Operaciones Anual 2016. Dirección de Auditoría Interna GAMLP.


148


VI. Contabilidad y presentación de informes

ID-27. Integridad de los datos financieros

SIGMA Municipal. Reportes de Conciliación bancaria de la CUM.

Decreto Supremo N° 1783 del 30 de octubre de 2013. Modificación del Decreto Supremo N° 0181, de 28 de junio de 2009, Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios.


Ley N° 2042 de Administración Presupuestaria, del 21 de diciembre de 1999.

SIGMA Municipal. Presupuesto aprobado GAMLP.

Ley N° 482 de Gobiernos Autónomos Municipales, de 9 de enero de 2014.

ID-29. Informes Financieros anuales

Normas Básicas del Sistema de Contabilidad Integrada (NBSCI). Resolución Suprema N° 22957 y Resolución Suprema N° 227121, que modifica el Artículo 40 de las NBSCI.

Instructivo para los cierres presupuestarios, contable y de tesorería, así como para la presentación de los estados financieros. Resolución ejecutiva N° 453 del 16 de noviembre de 2016.

Estados Financieros del GAMLP 2014, 2015 y 2016.

Decretos Municipales de aprobación de los Estados Financieros.

Informe sobre la Confiabilidad de los Registros y Estados Financieros del GAMLP.

Informe sobre la Confiabilidad de los Registros y Estados Financieros Consolidados con sus Entes Controlados.

Informe de cumplimiento de objetivos y metas del Programa Operativo Anual (POA) ejecutado con recursos provenientes del IDH.

VII. Escrutinio y auditoría externos

ID-30. Auditoría externa


Ley N° 1178 de 20 de Julio de 1990.

Ley N° 856 del Presupuesto General del Estado - Gestión 2017 de 28 de noviembre de 2016.

Decreto Supremo N° 23215 de 22 de julio 1992.

Resolución N° CGR/101/2008 de 9 de mayo de 2008.

ID-31. Escrutinio legislativo de los informes de auditoría N/D


149

Anexo Nº4: Perfil del Municipio de La Paz

Aspectos Generales Nuestra Señora de La Paz (nombre oficial) es la capital del Departamento de La Paz, sede de gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia. Su nombre conmemora la restauración de la paz, después de la guerra civil que siguió a la insurrección de Gonzalo Pizarro contra Blasco Núñez Vela, Primer Virrey del Perú. Fue fundada en 1548, por la necesidad de contar con un centro de servicios entre las ciudades del Cuzco (Perú) y Potosí (Bolivia), sirviendo además como contacto comercial entre varias poblaciones. Así, su ubicación geográfica estratégica determinó su vocación desde un inicio, alrededor del comercio, la mano de obra (manufacturera) y como centro de gestión para la administración política. La Guerra Federal del año 1899 le otorgó el nuevo rol de sede de los órganos Ejecutivo y Legislativo, trasladados desde la ciudad de Sucre, lo cual permitió su desarrollo urbano de forma continua. El Municipio de La Paz es la sección capital de la Provincia Murillo del Departamento de La Paz, situado al pie de la Cordillera Oriental y es el tercer centro urbano del país en términos de población. Tiene una extensión de 3.022 Km2, de los cuales el 91,5% es rural y el 8,95% urbano. El municipio de La Paz se encuentra a 3.625 m.s.n.m. y su ubicación geográfica mundial es 16 grados 29 minutos latitud sur respecto a la línea del Ecuador y 68 grados 08 minutos longitud oeste respecto al Meridiano de Greenwich. La ciudad de La Paz, tiene diversos pisos ecológicos y se ubica a lo largo de una cuenca excavada del altiplano. Es la sección capital de la Provincia Murillo del Departamento de La Paz, la cual limita al Norte con los municipios de Guanay y Teoponte, al Noreste con el municipio de Caranavi, al Este con los municipios de Coroico y Yanacachi, al Sureste con el municipio de Palca, al Sur con los municipios de Mecapaca y Achocalla, en tanto que al Suroeste limita con el municipio de El Alto y al Oeste con el municipio de Pucarani. Población y Demografía De acuerdo al Censo Nacional de Población y Vivienda (CNPV 2012), la población del Municipio de La Paz es de 779.728 habitantes, de los cuales el 99,53% corresponden al área urbana y el 0,47% al área rural. La población total proyectada al 2020 alcanzaría a 816.044 habitantes, lo cual demuestra un nivel de crecimiento lento, explicado por el nuevo carácter de municipio expulsor de población. Se ha establecido que el Municipio de La Paz ha estado perdiendo de manera continua población en edad de trabajar, debido principalmente a la inestabilidad que genera ser la sede del gobierno boliviano, acosado por permanentes conflictos sociales y políticos que impiden generar un ambiente favorable para el desarrollo de inversiones y la generación de empleo sostenible.

Ubicación del Municipio de La Paz


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Organización del Territorio El Municipio de La Paz está organizado en 9 Macro distritos Urbanos y 2 Rurales, distribuidos en 23 Distritos, de acuerdo al siguiente detalle:

Macrodistritos Urbanos y Rurales

Macrodistritos Urbanos Nºde Distritos Macrodistritos Rurales Nºde Distritos

Macrodistrito Cotahuma 4 Macrodistrito Hampaturi 1

Macrodistrito Max Paredes 4 Macrodistrito Zongo 1

Macrodistrito Periférica 3

Macrodistrito San Antonio 4

Macrodistrito Calacoto 1

Macrodistrito Ovejuyo 1

Macrodistrito Obrajes 1

Macrodistrito Mallasa 1

Macrodistrito Centro 2

Total Urbano 21 Total Urbano 2 Fuente: Secretaría Municipal de Planificación para el Desarrollo – GAMLP.

Pobreza Los datos de pobreza por el método de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) muestran que el 19,7% de su población tiene algún nivel de pobreza. La incidencia de pobreza para el 2014 muestra que 2 de cada 6 personas están en condiciones de pobreza (33,8%), y 1 de cada 6 están en situación de pobreza extrema (14,8%). Sin embargo, en los macro distritos rurales la pobreza es aún mayor, alcanzando hasta el 64,4%.

Pobreza por Necesidades Básicas Insatisfechas

MACRODISTRITO Y DISTRITO

Pobreza por Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) Pobreza por Ingreso

No Pobres Pobres Incidencia de Pobreza

Incidencia de Pobreza

Extrema

Brecha de Pobreza NBS

En Umbral

Moderados Indigentes Marginales

MUNICIPIO DE LA PAZ 51,72% 28,60% 18,79% 0,88% 0,01% 33,76% 14,84% 13,65%

Macrodistrito Cotahuma 51,86% 29,60% 18,31% 0,23% 0,00% 29,41% 11,61% 11,22%

Distrito 3 85,42% 13,69% 0,89% 0,00% 0,00% 21,42% 13,45% 13,16%

Distrito 4 40,35% 38,36% 21,04% 0,24% 0,00% 29,88% 9,15% 8,60%

Distrito 5 31,95% 35,46% 32,03% 0,55% 0,00% 35,62% 15,00% 13,94%

Distrito 6 60,90% 25,22% 13,88% 0,00% 0,00% 28,68% 8,67% 9,37%

Macrodistrito Max Paredes 48,98% 28,77% 21,47% 0,79% 0,00% 36,98% 19,29% 16,36%

Distrito 7 28,62% 40,35% 29,26% 1,77% 0,00% 32,25% 16,97% 13,77%

Distrito 8 88,86% 8,33% 2,82% 0,00% 0,00% 46,63% 24,82% 20,30%

Distrito 9 37,76% 31,69% 29,84% 0,72% 0,00% 35,46% 17,66% 16,17%

Distrito 10 56,86% 27,65% 15,49% 0,00% 0,00% 36,28% 19,47% 16,66%

Macrodistrito Periférica 50,14% 29,35% 19,93% 0,58% 0,00% 42,05% 20,28% 18,14%

Distrito 11 58,86% 31,08% 9,28% 0,78% 0,00% 41,62% 19,90% 17,93%

Distrito 12 31,22% 27,31% 40,88% 0,60% 0,00% 41,23% 19,14% 18,43%

Distrito 13 54,48% 28,46% 16,85% 0,20% 0,00% 43,65% 22,08% 18,20%

Macrodistrito San Antonio 50,21% 30,31% 18,04% 1,44% 0,00% 33,08% 8,59% 10,37%

Distrito 14 56,62% 29,07% 13,45% 0,86% 0,00% 27,26% 8,65% 8,38%

Distrito 15 56,85% 31,31% 11,84% 0,00% 0,00% 28,66% 12,12% 10,56%

Distrito 16 37,33% 33,57% 28,96% 0,14% 0,00% 39,68% 7,01% 11,34%

Distrito 17 48,28% 27,78% 19,50% 4,44% 0,00% 37,41% 6,27% 11,19%

Macrodistrito Sur 53,73% 26,75% 18,33% 1,20% 0,00% 28,24% 11,53% 10,58%

Distrito 18 60,23% 22,37% 15,72% 1,68% 0,00% 22,46% 8,43% 7,45%


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MACRODISTRITO Y DISTRITO

Pobreza por Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) Pobreza por Ingreso

No Pobres Pobres Incidencia de Pobreza

Incidencia de Pobreza

Extrema

Brecha de Pobreza NBS

En Umbral

Moderados Indigentes Marginales

Distrito 19 52,64% 25,55% 20,30% 1,52% 0,00% 34,19% 17,65% 14,99%

Distrito 21 50,23% 31,01% 18,22% 0,54% 0,00% 26,38% 7,62% 8,39%

Macrodistrito Mallasa 37,97% 28,48% 29,87% 3,68% 0,00% 27,08% 4,12% 8,08%

Distrito 20 37,97% 28,48% 29,87% 3,68% 0,00% 27,08% 4,12% 8,08%

Macrodistrito Centro 65,59% 24,51% 9,90% 0,00% 0,00% 25,28% 14,44% 12,18%

Distrito 1 65,58% 21,99% 12,43% 0,00% 0,00% 30,48% 17,01% 14,42%

Distrito 2 65,59% 26,66% 7,75% 0,00% 0,00% 20,82% 12,25% 10,26%

Macrodistrito Hampaturi 3,56% 20,45% 47,33% 27,13% 1,53% 42,67% 21,11% 19,58%

Distrito 22 3,56% 20,45% 47,33% 27,13% 1,53% 42,67% 21,11% 19,58%

Macrodistrito Zongo 12,47% 18,06% 33,03% 33,44% 2,99% 64,59% 46,69% 39,04%

Distrito 23 12,47% 18,06% 33,03% 33,44% 2,99% 64,59% 46,69% 39,04%

Fuente: Secretaría Municipal de Planificación para el Desarrollo – GAMLP.

Empleo En lo referido al empleo, la principal actividad económica de la población en general, está relacionada con ventas y reparaciones (29,9%), seguida por servicios inmobiliarios, empresariales y de alquiler (11,5%).

Ocupación Principal por Sexo, Según Actividad Económica del Municipio de La Paz

Actividad Económica 2014

Hombres Mujeres Total

Agricultura, ganadería y caza 1,28% 1,34% 1,31%

Silvicultura y pesca 0,05% 0,04% 0,04%

Explotación de minas y canteras 0,94% 0,70% 0,83%

Industria manufacturera 8,39% 6,51% 7,50%

Producción y distribución de electricidad, gas y agua 0,57% 0,11% 0,35%

Construcción 12,41% 1,55% 7,29%

Venta y reparaciones 21,80% 38,91% 29,87%

Hoteles y restaurantes 3,18% 6,82% 4,89%

Transporte, almacenamiento, comunicaciones 13,36% 2,57% 8,27%

Intermediación financiera 2,32% 2,60% 2,45%

Servicios inmobiliarios, empresariales y de alquiler 12,94% 9,92% 11,52%

Administración pública, defensa y seguridad social 10,09% 5,74% 8,04%

Educación 5,44% 8,18% 6,73%

Servicios sociales y de salud 3,01% 6,12% 4,48%

Servicios comunitarios y personales 3,00% 3,85% 3,40%

Hogares privados 0,63% 4,53% 2,47%

Organismos extraterritoriales 0,59% 0,51% 0,55%

Fuente: Instituto Nacional de Estadística - Secretaría Municipal de Planificación para el Desarrollo, Encuesta Municipal SISMA 2014

Servicios Básicos En general, la provisión de servicios básicos en el Municipio de La Paz muestra indicadores satisfactorios. El porcentaje de población en situación de NBI al 2012, alcanza al 14,3%, comparado con el índice nacional del 44,9%. Respecto a la cobertura de los servicios básicos, para el 2012, se tienen los siguientes indicadores: agua con el 95,4%, alcantarillado con el 91,0% y energía eléctrica con el 98,9%. A nivel macro distrital, el área rural es el que muestra menor cobertura de los servicios básicos.


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Anexo Nº5: Organigrama del GAMLP de la Gestión 2016

(Adjunto en archivo digital en PDF)

gobierno autÓnomo municipal de la paz ... - … paz-ap17-pfmpr-sn-public... · cge contraloría...

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