gestión local - el salvador

8/8/2019 Gestin local - El Salvador

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Luisa Arvalo Herrera


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Coordinacin general: Dr. Rodolfo Caldern UmaaInvestigador, FLACSO-CR

Investigadora: Luisa Arvalo HerreraUnidad ejecutora: FLACSO-CR

Asesora tcnica: Fundacin DEMUCAApoyo nanciero: Agencia Espaola de CooperacinInternacional para el Desarrollo

Diseo portada: Jorge Chvezcruz

Prohibida la reproduccin total o parcial sin autorizacin.Todos los derechos reservados.

Las opiniones expresadas en este documento no han sido sometidas a revisin editorial y son de entera responsabilidaddel autor, por lo que pueden no coincidir con las de la organizacin.

363.3A683g Arvalo Herrera, Luisa

Gestin municipal de la seguridad ciudadana enCentroamrica y Repblica Dominicana: informe deinvestigacin, captulo El Salvador / Luisa ArvaloHerrera; Rodolfo Caldern Umaa, coord. 1. ed. San Jos, C.R.: FLACSO, 2010.

93 p.; 21 x 16 cm.

ISBN 978-9977-68-202-0

1. Seguridad ciudadana Amrica Central. 2. Seguridadciudadana El Salvador. 3. Administracinmunicipal El Salvador. I.

Caldern Umaa, Rodolfo, coord.II. ttulo.


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Gestin Municipal de la Seguridad Ciudadana en Centroamrica y Repblica Dominicana, captuloEl Salvador

TABLA DE CONTENIDOS

Presentacin .......................................................................................................Introduccin .....................................................................................................

I. Estado del delito y la violencia en el pas .............................................1.1. La situacin objetiva .............................................................................1.2. La percepcin de inseguridad ................................................................II. Polticas de seguridad en la historia reciente de El Salvador ...............

III. El papel de los gobiernos locales en materia de seguridad ciudadana ..IV. Antiguo Cuscatln y Santa Tecla: los municipios estudiados ..............4.1. El caso de Antiguo Cuscatln ...............................................................4.2. El caso de Santa Tecla ..........................................................................V. Reexiones nales ................................................................................VI. Referencias bibliogrcas ....................................................................VII. Siglas y acrnimos ...............................................................................VIII. Anexos ..................................................................................................

Anexo 1: El caso del municipio de Ahuachapn .........................................Anexo 2: Anexo metodolgico.....................................................................

TABLAS Y GRFICOS

Cuadro 1. Municipios segn pas. Junio 2009Grco 1. El Salvador: Tasas de homicidios

por 100 000 habitantes. 2000 - 2008 ............................................Tabla 1. El Salvador: Veinte municipios ms violentos. 2008 ...................

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Grco 2. El Salvador: Principales delitos contrala vida e integridad. 1999 - 2008 .....................................................

Tabla 2. El Salvador: Denuncias por delitos de ecaciasegn PNC. 1999 - septiembre 2009 ..............................................

Grco 3. El Salvador: Evolucin de los problemas de pas comparadacon la victimizacin, segn encuesta IUDOP. 2001 - 2008 ............

Tabla 3. El Salvador: Evolucin de los problemas de pas comparadacon la victimizacin segn encuesta IUDOP. 2001 - 2008 .............Grco 4. El Salvador: Evolucin de los problemas de pas comparada

con la victimizacin segn encuestas LPG. 2005 - nov 2009 .........Tabla 4. El Salvador: Poblacin de Antiguo Cuscatln. 2008 .......................Tabla 5. Dimensiones del ndice de Desarrollo Humano

en El Salvador y Antiguo Cuscatln. 2009 .....................................Tabla 6. El Salvador y Antiguo Cuscatln:

Dimensiones del ndice de Pobreza Humana. 2005 ........................Tabla 7. Antiguo Cuscatln:Indicadores socioeconmicos del municipio. 2009 .........................

Tabla 8. El Salvador y Antiguo Cuscatln: Cantidad y tasade los hechos conocidos por la Polica. 2005-2008 ........................

Tabla 9. Antiguo Cuscatln:Opinin ciudadana del desempeo de la edil. 2009 ........................

Tabla 10. Santa Tecla: Poblacin segn rango de edades. 2008 .....................

Tabla 11. El Salvador y Santa Tecla:Dimensiones del ndice de Desarrollo Humano. 2009 ...................Tabla 12. Santa Tecla:

Dimensiones del ndice de Pobreza Humana. 2005 ........................

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Tabla 13. Santa Tecla: Indicadores socioeconmicos del municipio. 2009 ...Tabla 14. El Salvador y Santa Tecla:

Cantidad y tasa de los hechos conocidos por la polica.2005-2008 .......................................................................................

Tabla 15. Santa Tecla:Destino econmico por unidad presupuestaria. 2008 y 2009 .........

Tabla 16. Santa Tecla:Opinin ciudadana del desempeo del edil. Mayo de 2008 ...........Cuadro 2. Santa Tecla: Cuadro de actividades

ejecutadas por instancia de la AMST. 2009 - 2010 ........................Tabla 1A. Ahuachapn: Poblacin del municipio. 2008 .................................Tabla 2A. El Salvador y Ahuachapn:

Dimensiones del ndice de Desarrollo Humano. 2009 ...................Tabla 3A. Ahuachapn:

Indicadores socioeconmicos del municipio. 2009 ........................

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PRESENTACIN

A pesar de las inconsistencias exhibidas por los registros ociales sobre el delitoen Amrica Latina, estos muestran una clara tendencia en el aumento de aque-llas modalidades relacionadas con el patrimonio (robos y asaltos) y el trcode drogas (venta y lavado de dinero, por ejemplo).1 Pese a la complejidad quesubyace a esta situacin, una serie de elementos se han conjugado para dar pasoa un abordaje unidimensional y empobrecido de la misma; abordaje que otorga

a la represin, de forma casi exclusiva, la tarea de resolver el problema.Una y otra vez, sin embargo, este tipo de respuestas que depositan sus esperan-zas de controlar y disminuir el delito a travs del sistema penal, han evidenciadolos riesgos y consecuencias que ello entraa para el ejercicio de las libertades ygarantas individuales, pero tambin y, sobre todo, su imposibilidad para dar unarespuesta efectiva. Esto se debe a que el delito, contrario a lo establecido por lainvestigacin cientca, es visto como un fenmeno individual, desconectado

de la estructura socioeconmica de la cual emerge. Por ello, al ignorar las din-micas estructurales que le subyacen, no puede ms que atacar la manifestacindel problema y por tanto, ofrecer respuestas condenadas al fracaso (Caldern,2008).

Por fortuna y, como contrapunto de lo indicado, en los ltimos aos se regis-tran dos hechos importantes. Primero, el surgimiento de un enfoque alternativopara el diseo de polticas pblicas en este campo; enfoque que a diferencia del

discurso hegemnico ve en el delito (como en otras formas de violencia social),un problema relacionado con el desarrollo y los derechos humanos. De ah quesostenga que para abordar efectiva y democrticamente el tema, se requiere di-sear y ejecutar polticas pblicas que, sin abandonar lo represivo, acenten lo

1. Dos aclaraciones al respecto. Primero, esta armacin se basa en los datos existentes, por lo que quedan fuera del anlisis una gran can-tidad de delitos, que por diversas razones no se captan en los registros ociales. Segundo, los homicidios tienen un lugar de privilegioen las estadsticas de la regin, de ah que es importante destacar que una proporcin signicativa de estos se relaciona con la ejecucinde los delitos ya indicados.

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preventivo, al tiempo que estimulen la participacin ciudadana. Esta propuestaha sido desarrollada por el Programa de las Naciones Unidas bajo su esquemade seguridad ciudadana (PNUD: 2005).

Segundo, la emergencia de nuevos actores en el tratamiento del problema; espe-ccamente aquellos que lo abordan desde el mbito preventivo y participativo.2En este sentido, destaca la intervencin que en aos recientes exhiben algunosgobiernos municipales en este campo, ya que los mismos, en ejercicio de susfunciones y competencias, adquieren un rol destacado en la prevencin del deli-to por varias razones: (1) porque al estimular el desarrollo local, generan opor-

tunidades econmicas, sociales y culturales efectivas que ayudaran a evitar laemergencia de ciertas manifestaciones criminales (prevencin social del delito).(2) Porque puede contribuir a evitar la comisin de ciertos delitos (prevencinsituacional), al mejorar la dimensin espacial del territorio, por ejemplo, recu-perando lotes baldos, iluminando las vas pblicas o controlando el expendio delicores, entre otros. Y (3) porque est en capacidad de incentivar la participacincomunitaria en un modelo que promueve, ya no solo la colaboracin con loscuerpos policiales (lneas de denuncia, comits barriales de vigilancias, etc.),

sino ms bien la inclusin poltica, lo que fortalece los mecanismos de transpa-rencia y rendicin de cuentas.3

En virtud de lo anterior y, en el marco del proyecto sobre gobernabilidad de-mocrtica y convivencia pacca, nanciado por la Agencia Espaola de Co-operacin Internacional para el Desarrollo y ejecutado por FLACSO-SecretaraGeneral, desde FLACSO-Costa Rica, se plante la necesidad de analizar lasiniciativas que en el mbito de la prevencin del delito y otras formas de violen-

cia social estn ejecutando los gobiernos municipales en Centroamrica y Rep-blica Dominicana. Esto, para disear, a partir del conocimiento de experienciasconcretas, lineamientos que ayuden a la formulacin, ejecucin y evaluacin

2. No hay que olvidar, en este sentido, la presencia de otros actores como las empresas privadas de seguridad, que actan en sintona conlas visiones punitivas que actualmente dominan el tratamiento del tema y que por ende, no contribuyen a reducir el problema sino quelo agravan.3. Es claro que al realizar estas funciones, el municipio promueve el ejercicio de la ciudadana al tiempo que mejora su credibilidad(legitimidad) ante los habitantes.

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4. El carcter incipiente del fenmeno advierte lo desacertado que resultara evaluar las iniciativas existentes en este campo desde elpunto de vista de su impacto.

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de polticas pblicas, democrticas y sostenibles, en este campo.4 Fue as comosurgi el proyecto sobre gestin municipal de la seguridad ciudadana en Cen-troamrica y Repblica Dominicana, el cual cont con la asesora tcnica de laFundacin para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucio-nal de Centroamrica y el Caribe (FUNDEMUCA).

El proyecto tom como marco de referencia el esquema de seguridad ciudadana

elaborado por el PNUD (2005), ya que a pesar de sus limitaciones, el mismo cons-

tituye una valiosa herramienta para el diseo de polticas pblicas, pues al delimi-

tar con claridad su objeto de estudio: las vulnerabilidades que atentan contra un n-

cleo esencial de derechos fundamentales (la vida, la integridad -fsica, emocional ysexual- y otros propios del fuero personal como la inviolabilidad del domicilio, la

libertad de movimiento y el disfrute del patrimonio), prioriza acciones y focaliza

recursos. Pero sin abandonar la visin de largo plazo, ya que la seguridad ciudada-

na -entendida como un componente de la seguridad humana- est inevitablemente

vinculada al desarrollo, lo que remite a una perspectiva de largo aliento.

Es justamente lo anterior lo que realza su importancia poltica e ideolgica, ya que

saca el tema del mbito autoritario y represivo en el que lo ubican los discursosdominantes (polticas de ley y orden), para instalarlo en el plano de los derechos

y el desarrollo humano, con lo que abre el espacio para la intervencin de nuevos

actores desde la prevencin y la participacin.

En trminos metodolgicos, el proyecto se basa en el anlisis de experiencias concre-

tas; es decir, de gobiernos municipales con acciones tendientes a prevenir el delito o

cualquier otra forma de violencia social; esto sin importar el grado de formulacin de

tales iniciativas. Los pases donde se realiz el estudio son: Costa Rica, Guatemala,Panam, Nicaragua, El Salvador, Repblica Dominicana y Honduras (las experiencias

seleccionadas se muestran en la tabla nmero uno). Al respecto, vale indicar que en

Honduras no se pudo evaluar ninguna experiencia concreta, debido a los acontecimien-

tos del 28 de junio de 2009, por lo que se aprovech la ocasin para reexionar sobre

el riesgo de la vuelta de los discursos de seguridad nacional en la regin.


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Este proyecto estuvo abierto al escrutinio y la crtica constante. La propuestaoriginal, formulada por la coordinacin, se valid con el concurso de diversosactores. Luego fue discutida, ampliada y modicada por el equipo de investiga-dores en un taller que tuvo lugar en Costa Rica, el mes de junio de 2009. Loscasos seleccionados son el resultado de un proceso de consulta, anlisis y dis-

cusin, que adems de los investigadores responsables, cont tambin con losaportes de expertos ajenos al proyecto y de las federaciones o asociaciones demunicipios que se lograron consultar.

Los informes de investigacin siguieron una serie de etapas para garantizar laconabilidad de los datos, as como la validez y el rigor de los resultados. Losresultados preliminares del trabajo de campo fueron sometidos a discusin porlas y los investigadores en cada uno de los pases, de forma tal que se inten-

t recuperar la visin de los actores involucrados en el proceso (autoridadesy funcionarios municipales, as como lderes comunales). (2) Luego hubo unapresentacin de los informes para ser discutidos y analizados en un marco msamplio. En este caso, el informe (o una sntesis) fue entregado con tiempo a lasautoridades municipales y los comentaristas designados (acadmicos y expertosdel tema municipal). Las observaciones y comentarios generados en este espa-cio se incorporaron al informe que hoy se presenta al lector.

Cuadro 1Municipios segn pas. Junio 2009

Pas MunicipioCosta Rica Garabito Cartago CentroNicaragua Len JinotepeGuatemala Santa Catarina Pinula San Juan SacatepquezEl Salvador Antiguo Cuscatln Santa Tecla*Panam San Miguelito ColnRepblica Dominicana Distrito Nacional Villa Bison

*Se analiz un tercer caso: Ahuachapn.


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Se espera que este trabajo -en conjunto con el realizado en los dems pases, ascomo el informe nal del proyecto- contribuya al entendimiento del problema, perosobre todo, a orientar el diseo, formulacin, ejecucin y evaluacin de polticaspblicas en el campo de la prevencin de la violencia social y la promocin de laconvivencia pacca desde los gobiernos locales. Para concluir y, con el objetivo dedimensionar los resultados obtenidos en cada pas, se considera oportuno listar loselementos comunes que se encuentran en los casos estudiados.

Los gobiernos locales estudiados, efectivamente desarrollan accio-nes que contribuyen a prevenir el delito y otras formas de violencia

social; sin embargo, en muy pocos casos estas acciones se realizansistemticamente y con esa intencin, lo que reduce su potencial,debido a que el bajo grado de estructuracin que reportan, dicultaevaluar el impacto y formular medidas correctivas.

En la mayora de los casos, la prevencin se reduce a prevencinsituacional del delito con un marcado nfasis en lo punitivo, tal ycomo lo evidencia el inters por crear o fortalecer policas munici-pales. Esto, entraa el riesgo de empobrecer las funciones que puede

realizar el municipio en la prevencin social y situacional del delito(esta ltima enfocada en mejorar los espacios pblicos), pero tam-bin de otras formas de violencia.

Con respecto a las acciones explcitamente formuladas para prevenirel delito, la tendencia es a que estas no hayan emergido del propiomunicipio o de la comunidad, sino ms bien, de proyectos impulsa-dos por el gobierno central o algn organismo internacional, lo quepone en entredicho su sostenibilidad.

El liderazgo poltico parece ser un elemento decisivo para introducirel tema de la prevencin de la violencia en el mbito municipal, peroeso no es suciente para institucionalizarlo; para ello, se requiere lageneracin de capacidades municipales, lo que implica, entre otrascosas, constituir equipos tcnicos multidisciplinarios. Esto se ve cla-ramente en El Salvador.

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Los casos de San Juan Sacatepquez en Guatemala y Villa Biso-n en Repblica Dominicana son muy buenos ejemplos de lo quepuede hacer el municipio para identicar y abordar problemas deconictividad social y prevenir la violencia social, ms que el delitopropiamente dicho.

Prcticamente en ninguna de las experiencias analizadas la comu-nidad reporta una participacin sustantiva, bien sea en identicar laproblemtica, contribuir a su solucin o, demandar medidas efecti-vas por parte del gobierno local; esto a pesar de que existen meca-nismos e instancias para tal efecto, como por ejemplo, los comits,

las comisiones y los consejos municipales de seguridad (Costa Rica,Guatemala y Nicaragua). El estudio de las experiencias concretas evidenci la necesidad de

revisar el marco analtico utilizado, pues hay que determinar si esms oportuno un enfoque de violencia social que uno de seguridadciudadana. La ventaja: sacar del mbito penal situaciones propiasde una falta de oportunidades reales (dinmicas excluyentes) y ubi-carlas claramente en el plano de la desigualdad, a travs de la idea

de ciudadana social; entendida esta como prcticas especcas quemoldean el ujo de recursos hacia los grupos y los individuos, msque como derechos vistos desde una perspectiva jurdica.

Dr. Rodolfo Caldern Umaa,Investigador, FLACSO-Costa Rica,

Coordinador regional.

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INTRODUCCIN

La Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales actualmente desarrolla, pormedio de su Secretara General, un proyecto sobre gobernabilidad democrticay convivencia pacca, con el propsito de analizar la relacin entre estas dosesferas y, adems, las posibilidades de su consolidacin y ampliacin por me-dio de polticas pblicas que impacten de manera positiva las condiciones detres sectores sociales especialmente vulnerables en la regin: jvenes, mujeresy pueblos indgenas.

El proyecto abarca diecisiete pases Latinoamericanos y las variables utilizadaspara ponderar las relaciones entre gobernabilidad y convivencia democrticason: seguridad ciudadana, diseo y recuperacin de espacios pblicos; partici-pacin y polticas pblicas; nuevos patrones de comportamiento de grupos fami-liares; institucionalidad (dilogo/coordinacin) y gobiernos locales, regionales ynacionales y; cooperacin internacional, subregional y regional.

Uno de los ejes fundamentales del estudio es la gestin municipal de la segu-

ridad ciudadana en Centroamrica y el Caribe, que, bajo los auspicios de laAgencia Espaola de Cooperacin Internacional y con la asesora tcnica de laFundacin DEMUCA, es coordinado por el Dr. Rodolfo Caldern, investigadorde la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, sede Costa Rica. Los pa-ses incluidos en el estudio son: Panam, Costa Rica, Nicaragua, Honduras, ElSalvador, Guatemala y Repblica Dominicana.

En este estudio, se entiende que la gestin municipal de la seguridad ciudada-

na son todas aquellas acciones y estrategias orientadas a prevenir y disminuirel riesgo de hechos de violencia y delincuencia, y que pueden ser mucho msefectivas que las intervenciones policiales o legales, pues no se centran, nica yexclusivamente, en el delito. Este tipo de intervenciones pueden ser impulsadas,adems de los gobiernos locales, por una gran variedad de actores ajenos a lasestructuras del sistema penal, como lo son las organizaciones de la sociedad ci-vil, las asociaciones comunitarias, de vecinos, grupos juveniles o iglesias.

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Los gobiernos locales tienen enormes facultades para producir seguridad ciudada-

na, como ya se ha venido discutiendo internacionalmente desde 1987.5 En primer

lugar, porque son los primeros representantes de la ciudadana en un territorio y

luego, porque tienen injerencia directa en el ordenamiento territorial y con el uso

del espacio pblico; controlan el expendio de bebidas alcohlicas, la portacin de

armas de fuego, la instalacin de juegos de azar y, adems pueden realizar accio-

nes dirigidas a la promocin del deporte, la cultura y la organizacin y creacin

de estructuras de participacin ciudadana en los asuntos pblicos.

Es pues, el objetivo general del proyecto, analizar experiencias concretas de

gobiernos locales que han desarrollado acciones sistemticas vinculadas a laseguridad ciudadana, con el n de extraer lecciones que permitan fortalecerlascapacidades municipales que se requieren para el diseo, formulacin y ejecu-cin de una poltica pblica de seguridad ciudadana en el mbito municipal.

De cada uno de los pases participantes en el estudio se han seleccionado dosexperiencias municipales en proyectos, ya sean orientados a favorecer el usodel espacio pblico o a impactar sobre los procesos sociales y culturales que, se

supone, predisponen a un individuo para realizar hechos violentos o delitos.

Este documento presenta el estudio efectuado en El Salvador, en el cual se re-coge la experiencia de los municipios seleccionados: Antiguo Cuscatln y SantaTecla. Los criterios para la seleccin de estos municipios fueron los siguientes:en primer lugar, son de los que tienen ms tiempo de haber introducido el temade la seguridad ciudadana en su agenda de trabajo en el pas; en segundo lugar,son municipios socioeconmicamente comparables pues su ndice de Desarrollo

Humano (IDH) es de los ms altos del pas y en tercer lugar, han estado en losltimos mandatos bajo el control de visiones ideolgicas distintas, lo cual losvuelve acadmicamente interesantes para determinar si la posicin ideolgicaincide o no en la forma de gestionar la seguridad ciudadana desde lo local. Para

5. En la Conferencia de Barcelona de 1987, se reconoci el papel y la capacidad de los gobiernos locales para impulsar intervencionesexitosas que puedan prevenir y disminuir la violencia mejorando as la seguridad ciudadana, al armar que () las autoridades localesson las ms capaces de conducir un enfoque integral que aborde las medidas alternativas a la prisin, una poltica comunitaria, la pro-

mocin de la educacin cvica y la investigacin y la poltica de difusin ().

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enriquecer el estudio se opt por recopilar informacin sobre un tercer munici-pio, Ahuachapn, que permite un mayor anlisis de los retos que se enfrentan,desde el municipio, para instituir el tema de la seguridad ciudadana como unade sus reas de trabajo permanente y por lo mismo, permite extraer leccionesen este campo. La intencin de incluir este tercer municipio surgi a partir dela discusin generada en el taller de validacin efectuado con participacin derepresentantes de los dos municipios escogidos y de esta manera, obtener unavisin ms amplia de la capacidad de un municipio de asumir una poltica deconvivencia pacca para prevenir la violencia, ms all del delito y de las di-ferencias polticas e ideolgicas, lo cual, desde nuestra perspectiva, refuerza la

importancia de comparar los municipios de Santa Tecla y Antiguo Cuscatln.Para efectos de documentar las experiencias, se efectu como primer paso unarevisin bibliogrca y documental sobre los municipios y sus experiencias enla seguridad ciudadana. En esta fase se efectu, adems, un anlisis jurdicosobre la seguridad ciudadana en el pas, se recopil y analiz la informacinproveniente de registros administrativos y otros insumos y datos publicados pormedio de los medios de comunicacin. En aquellos casos donde no se localiz

informacin documental se utiliz como fuente, lo proporcionado por los acto-res en entrevistas. Casi simultneamente, se fueron gestionando y efectuandoentrevistas con funcionarios y particulares; asimismo, se hicieron grupos focalescon habitantes de los municipios para complementar los datos obtenidos.

Con estos insumos preliminares se elabor un documento que fue sometido avalidacin en cada una de las comunas seleccionadas, en un taller en el que par-ticiparon empleados municipales y habitantes de la localidad. En dichos talleres,

se les present la informacin recabada a personas habitantes del municipio y arepresentantes del gobierno municipal, quienes ampliaron o corrigieron la infor-macin que se les present. Desafortunadamente, en el caso de Ahuachapn nose hizo taller de validacin, pues la decisin de incluirlo surgi meses despusde iniciado el estudio, que originalmente estaba contemplado solo para los mu-nicipios de Antiguo Cuscatln y Santa Tecla.

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Como en todo estudio de campo, tambin existieron dicultades vinculadas a lalocalizacin de la informacin o a la ausencia de registros conables, a la faltatiempo o de inters de algunas personas para atender una entrevista o asistir a lasactividades planicadas y otras similares; sin embargo, se realizaron todos losesfuerzos necesarios para superar estas falencias.

En el taller de divulgacin se present un esbozo preliminar del informe, paradiscutirlo con representantes de los municipios escogidos, de organismos y co-operantes internacionales, miembros de la Polica Nacional Civil, acadmicos,representantes de DEMUCA, y pblico en general. Los aportes brindados porlos asistentes al evento fueron incluidos en este informe nal, especialmente losbrindados por el licenciado Edgardo Amaya y la licenciada Ileana Segovia.

Este documento se encuentra estructurado en una introduccin y seis captu-los, con sus anexos y un apartado con las siglas y acrnimos. El captulo unodesarrolla, de forma breve, el estado del delito y la violencia en El Salvador,su situacin objetiva y la percepcin ciudadana. En el captulo dos se realizauna caracterizacin de las polticas predominantes en el campo de la seguridad

ciudadana en el pas, como marco de referencia para comprender el papel de losgobiernos locales y la participacin ciudadana en la seguridad. El captulo tresdesarrolla el tema del papel de los gobiernos locales en el tema de seguridadciudadana durante los ltimos aos.

En el captulo cuatro se presenta la caracterizacin de los municipios analizadosy la individualizacin de los proyectos de seguridad ciudadana implementados.Finalmente, el captulo seis desarrolla las reexiones nales de la gestin de la

seguridad ciudadana realizada por los municipios analizados.

Se anexa la informacin recabada del municipio de Ahuachapn, experienciaaltamente interesante en materia de seguridad ciudadana. Se agradece la dis-ponibilidad de los funcionarios de este municipio para brindar la informacinrequerida, especialmente a la persona encargada del Observatorio Municipal,quien nos hizo llegar, en un periodo muy breve, los datos necesarios para estedocumento. Tambin se agrega un anexo metodolgico en el que se presentan

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los pasos seguidos para construir este informe.

Cabe expresar el agradecimiento a las autoridades y personas de Antiguo Cus-catln como de Santa Tecla que nos apoyaron en este empeo y amablementenos concedieron entrevistas y entregaron informacin documental, particular-mente a los licenciados Guadalupe Caballero y Mauricio Cevallos, de Santa Te-cla, y al profesor Rafael Antonio Gallardo, de Antiguo Cuscatln, as como a laslicenciadas Lorena Hernndez y Carolina Idueta, quienes efectuaron la mayorparte del trabajo de campo de este estudio.I. Estado del delito y la violencia en el pas

1.1. La situacin objetiva

La historia de El Salvador, aunada a la herencia de la guerra civil nalizada en1992, ha dejado un legado de violencia como forma preferencial para resolverlos conictos. Actualmente, el pas se considera como uno de los ms violentosde Amrica Latina despus de Honduras,6 con una tasa de homicidios intencio-

nales de 52 muertes por cada 100 000 habitantes,7

de los cuales, de acuerdo condatos del Instituto de Medicina Legal Dr. Roberto Masferrer, dependencia dela Corte Suprema de Justicia, alrededor del 80% se comete con armas de fuego.Obviamente, se reconoce que los comportamientos violentos no son nicamentelas expresiones que conducen a la muerte, pues pueden variar desde la simplepalabra agresiva hasta el homicidio (Orpinas, 1999), pero es este ltimo el hechoque ejerce un mayor impacto en la vida humana y del que se cuenta con los me-

jores registros, adems de que es mundialmente reconocido como una medicin

del fenmeno de la violencia (OMS, 2003).

6. El recienteInforme de Desarrollo Humano para Amrica Central2009-2010, del PNUD, ubica al pas como el segundo ms violentode Centroamrica, al efectuar un anlisis de los homicidios intencionales ajustados al censo del 2007. De acuerdo con este informe, apartir de 2007 ha existido una mejora importante; no obstante, la violencia sigue afectando muy duramente al pas.7. Para la Organizacin Mundial de la Salud (OMS, 2003), una proporcin normal de criminalidad est en el rango de cero a cincoasesinatos cada 100.000 habitantes pero cuando se exceden los 10 por ese mismo porcentaje de poblacin, la situacin se vuelve epi-dmica.

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En el periodo de los aos noventa, las investigaciones sobre violencia y delin-cuencia efectuadas en el pas estimaron que los homicidios intencionales, entre1994 y 1995, alcanzaron la tasa de 130 homicidios por cada 100 000 habitantes,cifra equiparable a los de la guerra civil (Cruz y Gonzlez, 1997, citados porAmaya Cbar, 2009). En los aos siguientes disminuyeron sin dejar de ser unagrave situacin y entre 1999 y el 2008 se cometieron un promedio de 2.800 ho-micidios anuales.

Las cifras de homicidios presentadas en varios estudios son coincidentes en se-alar que entre el ao 2002 y el 2006 la tasa de homicidios aument 25 puntos

porcentuales, encontrando el momento ms lgido el ao 2006, a partir de di-cho ao se ha producido un ligero descenso en dicha tasa (vase el grco 1)(PNUD, 2009). Este incremento de la violencia homicida se ha adjudicado a laaplicacin insistente de polticas de mano dura, que privilegiaron la represinpolicial sobre una prevencin integral del delito.

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Grco 1El Salvador: Tasas de homicidios

por 100 000 habitantes. 2000 - 2008

Fuente: Elaboracin propia, a partir del Informe de Desarrollo Humanopara Amrica Central 2009-2010.


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De acuerdo con los datos ofciales, el principal instrumento que se ha utilizado para

la comisin de los homicidios ha sido el arma de fuego: en El Salvador circula un

total de 218 9928 armas de fuego registradas legalmente y segn el PNUD circu-

lan alrededor de medio milln, de las cuales el 60% son ilegales (PNUD, 2007 y

2009). Solo en 2007 se registraron 6 174, segn datos de la Direccin de Logstica

del Ministerio de Defensa Nacional (MDN) y la Polica Nacional Civil.

La violencia homicida se ha concentrado geogrcamente en 20 de los 262mu-nicipios del pas. Particularmente, se encuentra ubicado en el mbito urbano, enlas ciudades de mayor concentracin poblacional y, especcamente, en reas

con mayores ndices de marginalidad y exclusin social. Se aduce que en variosde estos municipios existen bandas asociadas a la narcoactividad.

8. Datos proporcionados por la Divisin de Armas y Explosivos de la PNC, correspondientes hasta junio de 2008.

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Tabla 1El Salvador: Veinte municipios ms violentos. 2008

Municipio Cifra de homicidios Tasa por 100 000 hQuezaltepeque 81 154San Sebastin Salitrillo 27 145

Sonsonate 104 145Coln 136 140Sonzacate 35 136Acajutla 59 113La Libertad 37 103Armenia 35 100Cojutepeque 49 97San Juan Opico 66 89Apopa 115 88San Martn 62 85

Chalchuapa 62 84Santa Ana 200 81Zacatecoluca 52 79San Salvador 244 77Nahuizalco 37 75Ciudad Arce 44 73Ilopango 75 72Fuente: Informe de Desarrollo Humano para Amrica Central, 2009-2010.


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De manera consistente con los estudios internacionales (Organizacin Mundialde la Salud, 2003), las vctimas de los homicidios han sido, en su mayora, delmismo grupo demogrco: varones jvenes entre los 15 y 30 aos. El informe

Mapa de la violencia: Los jvenes de Amrica Latina, efectuado el ao pasadopor la Red de Informacin Tecnolgica Latinoamericana (RITLA), detalla que,en ese momento, El Salvador estaba a la cabeza en el nmero de homicidiosregistrados en jvenes entre 15 y 24 aos, con un 61,15% del total de personasasesinadas, y el segundo lugar a escala mundial, 92 homicidios por cada 100000 habitantes en este sector poblacional. Julio Jacobo Waiselsz (2009), autordel informe antes citado, expresa que un hombre joven en El Salvador tiene diez

veces ms riesgo de ser vctima que una mujer y 30 veces ms probabilidades deser asesinado que un joven europeo y casi 70 veces ms que un joven de Greciao Hungra.9

Aunque los adolescentes y jvenes contribuyen a la violencia en el pas, no sonlos principales responsables, los datos ociales indican que la violencia juvenilsalvadorea se observa como secundaria respecto de la violencia y criminalidadde adultos. Sin embargo, sealan diversas fuentes, prevalece, desde el 2001, una

tendencia ascendente de menores de edad involucrados en actividades antiso-ciales. En el 2003 superaron el 10% del total de homicidios del pas (Ocina deJusticia Juvenil, 2007; FESPAD, 2005 y 2007).

De acuerdo con los datos ociales de la Corte Suprema de Justicia,10 el prome-dio de hechos delincuenciales atribuido a los menores ronda alrededor del 5 6% del total de hechos delictivos denunciados en el pas. La mayora de jvenesdetenidos ha sido por la comisin de delitos patrimoniales y un 7% por delitos

contra la vida (homicidio simple y agravado). Para la Corte Suprema de Justicia,esta tendencia al aumento de los homicidios cometidos por personas menores deedad es preocupante y debe ser una de las principales razones para impulsar po-lticas, programas, proyectos y acciones de carcter preventivo, con el propsitode impedir que esa tendencia se consolide o crezca.

9.ht tp: / /www.contrapunto.com.sv/ index.php?opt ion=com_content&view=art icle&id=293: las-armas-no-son-de-juguete&catid=57:categoria-violencia&Itemid=6210. Reunin sostenida con el Jefe de la Ocina de Justicia Juvenil de la Corte Suprema de Justicia, Licenciado Jaime Martnez, el sbado30 de agosto de 2008.

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Otra clase de muertes que ha cobrado relevancia en el pas han sido las ocasio-nadas por los accidentes de trnsito. La Organizacin Mundial de la Salud hadenominado a estas muertes violentas como la epidemia escondida, pues no sele ha prestado la debida atencin por los tomadores de decisin en los pases delmundo. En El Salvador, este tipo de muertes se ha incrementado notablemente apartir del ao 1995, lo cual es coincidente con el desarrollo de la infraestructuravial. De acuerdo con los datos aportados por la Polica Nacional Civil, la tasa demuertes en accidentes de trnsito por cada 100 000 habitantes ha venido oscilan-do alrededor de 23,7 a 23,9 desde el ao 2003, al sealar el factor humano comoel principal protagonista de los accidentes y no el estado de las carreteras (PNC,

2005). Segn los estudios efectuados, la accidentalidad vial est vinculada a lasconductas de riesgo, el consumo de alcohol y drogas, tanto por parte de los con-ductores como de los peatones (PNC, 2005 y OPS, 2004).

Adems de las cifras de homicidios, otra expresin de la violencia salvadore-a es la adjudicada a las pandillas conocidas como maras, cuyo nombre surgede marabuntas, hormigas del Amazonas que devoran todo a su paso. Diversosestudios efectuados sobre la problemtica de las pandillas coinciden en sealar

que antes de la rma de los Acuerdos de Paz ya exista un buen nmero de estosgrupos, pero que fue hasta nalizada la guerra que se complejizan con los ujosde migracin y de deportacin provenientes de los Estados Unidos, quienes ha-ban desarrollado el modelo cultural pandilleril de los barrios de Los ngeles yencontraron terreno frtil en El Salvador (Cruz, 2005, citado en FESPAD, 2007).Los integrantes de las pandillas son, en su mayora jvenes,11 del sexo mascu-lino, con un nivel educativo medio de entre 8,4 a 10,21 aos de estudio formal,casi el 75% de ellos no tiene empleo y solamente 1 de cada 10 tiene empleo

estable (FESPAD, 2007).

Los jvenes pandilleros proviene, en su mayora, de familias desintegradas odisfuncionales, casi una tercera parte de los varones tienen hijos y aproxima-damente un 50% de las jvenes pandilleras ha estado embarazada. En su buenamayora, el 90% proviene de pandillas o barras estudiantiles y se incorporan a

11. La edad promedio de estos jvenes se ha considerado que es de 18,7 aos, pero hay pandilleros con ms de 30 aos de edad, por loque se inere que el fenmeno de las pandillas afecta a la juventud en sentido amplio (FESPAD, 2007).

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la pandilla cuando abandonan sus estudios (FESPAD, 2007). Las caractersticasasociadas a las pandillas son la transculturacin, la conformacin en subgruposdenominados clicas, el uso recurrente de la violencia, no solo como defensa,sino, tambin, como manera de autoarmacin; las actividades delictivas; lacreacin de sistemas culturales propios que tienden a expresarse mucho en la or-namentacin corporal, en el uso de cdigos de comunicacin basados en sealescon las manos y en el elevado nivel de identidad, solidaridad y de compromisoentre los miembros de las pandillas (FESPAD, 2007).

Se presume que las pandillas estn asociadas al trco de drogas, de armas y de

personas, as como las extorsiones y el sicariato, pero estas no parecen ser laspautas dominantes, pues otros estudios indican que las personas que las integranno parecen tener las habilidades organizativas y de relaciones sociales que ca-racteriza el crimen organizado (FESPAD, 2007). De igual forma, estudios efec-tuados en el campo policial indican que entre el 30 y el 40% de los delitos soncometidos por pandilleros. Lo que s se puede armar es que los pandilleros sonvctimas de violencia de parte de diferentes actores, incluyendo ellos mismos(FESPAD, 2007).

En el grco 2 se puede apreciar, adems de los homicidios, la evolucin deotras expresiones de la violencia como son los delitos de lesiones y violacin. Esobservable que su punto ms lgido fue el ao 2005, con excepcin del homici-dio que se elev signicativamente en el 2006. No se incluyen en el grco losdelitos relativos al 2009, pues no es posible establecer una comparacin, debidoa que las cifras se tienen hasta el mes de noviembre. Es difcil explicar la varia-cin de los delitos contra la vida y la integridad surgidos en el ao 2005, algunos

analistas aseguran que se debi a la aplicacin sostenida de los planes mano duradurante varios aos y a la escasa actividad preventiva efectuada en el periodo,otros lo atribuyen a la mejora sustancial en las estadsticas policiales.

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La evolucin de los principales delitos de ecacia 12 registrados por la PolicaNacional Civil en el periodo 1999 hasta el 24 de septiembre del 2009, como seobserva en la tabla 3, presenta una tendencia a decrecer entre el ao 1999 hastael 2002, para incrementarse nuevamente hasta el ao 2005 y luego disminuirnuevamente. No se pueden comparar con los resultados del ao 2009, por lasrazones sealadas anteriormente.

12. Se denominan los delitos de ecacia por ser los ms relevantes en cuanto a su ocurrencia y peligrosidad.

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Grco 2

El Salvador: Principales delitos contrala vida e integridad. 1999 2008.

Fuente: Elaboracin propia, con base en datos de la Polica Nacional Civil.


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Un buen nmero de mujeres, nios y nias, de diferentes edades y condicio-nes socioeconmicas, rutinariamente sufren agresiones fsicas, psicolgicas ysexuales en mbitos familiares y escolares; sin embargo, se mantiene un su-bregistro en los datos ociales, pues generalmente se ingresan en el sistema desalud bajo otro tipo de registros. En el caso de la violencia hacia las mujeres,una encuesta nacional de salud familiar FESAL-2008,14 efectuada por Asocia-cin Demogrca Salvadorea (ASD, 2008), indica que el 47% de las mujeresconsultadas, entre los 15 y 49 aos de edad, han sido vctimas de la violenciaejercida por su pareja.

La violencia verbal fue el tipo ms frecuente (44%), seguido por la violenciafsica (24%) y la sexual (12%). Durante el ltimo ao, un 20% relat que expe-riment alguna forma de violencia. La violencia verbal tambin fue el tipo ms

13. Los datos de homicidio de 1999 a 2004 no coinciden con los de otras fuentes ociales (FGR, IML), pues antes del 2005, los registrosde la Polica Nacional Civil, la Fiscala General de la Repblica y el Instituto de Medicina legal discrepaban notablemente. Los datosde homicidios de 2005 a 2007 son homologados entre las instituciones, gracias a un acuerdo de trabajo entre las tres instituciones paraobtener un dato unicado en este rubro.14. http://www.fesal.org.sv/2008/informe/resumido/09-ViolenciaMujer.htm

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Tabla 2

El Salvador: Denuncias por delitos de ecaciasegn PNC. 1999 - septiembre 200913

Delitos 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Hurto 14 761 16 565 14 085 11 316 10 250 10 667 14 916 12 282 9 643 9 830 5 511

Robo 9 722 10 599 7 724 5 327 4 129 5 248 9 097 7 172 6 675 6 278 3 305

Lesiones 4 375 5 583 5 707 4 542 4 509 4 478 7 006 4 885 3 879 3 807 2 191

Homicidio 2 270 2 341 2 210 2 018 2 172 2 767 3 779 3 927 3 497 3 179 2 495

Extorsin 535 508 315 374 283 313 599 2 525 2 497 2 729 2 301

Hurto de vehculos 3 483 4 564 3 464 3 069 2 689 3 121 3 383 2 489 1 998 2 031 1 215

Robo de vehculos 1 861 1 701 1 602 1 869 1 528 1 368 2 165 1 574 1 421 1 179 672

Violacin 640 778 791 842 838 934 1,77 1 118 725 599 382

Secuestro 101 114 49 26 8 9 8 17 15 10 5

TOTAL 39 747 44 753 37 948 31 385 28 409 30 909 44 728 37 995 32 357 31 650 20 086

Fuente: Elaboracin propia, con base en datos de la Polica Nacional Civil.


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frecuente durante el ltimo ao (19%), seguido de un 7% con violencia fsicay de un 3% con violencia sexual de un esposo o compaero de vida actual oanterior. Asimismo, esta encuesta revel que una de cada 10 mujeres reportviolacin sexual, con o sin penetracin, y ms de la mitad seal haberla sufridopor primera vez antes de cumplir 20 aos.

Sobre la violencia ejercida en contra de los nios, las nias y adolescentes, losdatos ociales son ms escasos, pues parece estar socialmente aceptado el usode la violencia fsica como la forma preferencial para educar y disciplinar almenor (Orpinas, 1999). En una reciente polmica, entre los meses de enero y

febrero del presente ao, surgida alrededor de la promulgacin de laLey de

proteccin integral a la niez y la adolescencia, varios funcionarios y funciona-rias salvadoreas mantuvieron la postura de permitir el uso de la violencia fsicacomo forma de correccin de los nios, las nias y adolescentes. Hecho que sevuelve el principal punto de partida del proceso de socializacin, de entendery relacionarse con el mundo, que bajo el condicionamiento social y personalcoadyuva a la perpetuacin de la violencia (Miranda, J. 2000).

Los costos econmicos y sociales generados por la violencia y delincuencia,estimados con cifras del ao 2006, se han calculado en cerca de 2.010 millonesde dlares; es decir, casi 11% del producto interno bruto (PIB) (CNSP, 2008).De acuerdo con los datos publicados en un estudio del Consejo Nacional de Se-guridad Pblica (2008), el Estado salvadoreo ha incrementado la inversin delgasto pblico en el rubro de seguridad y justicia, pasando de 13,2 del PIB quedestin en el ao 2007 al 15,4 del PIB en el ao 2008.

1.2. La percepcin de inseguridad

Los sondeos de opinin pblica efectuados por el Instituto Universitario de Opi-nin Pblica IUDOP de la Universidad Centroamericana Jos Simen Ca-as, dejan ver que entre los principales problemas que dominan la opinin delpas, se encuentran los relativos a la delincuencia y la economa. Mientras en1992 la delincuencia apareca en un lejano segundo lugar respecto de los proble-mas econmicos, para los aos siguientes, esta brecha disminuy para superar

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las preocupaciones econmicas en 1996. A partir de ese ao, la preocupacinpor la inseguridad se ha ido disputando el primer lugar con la preocupacineconmica. Si bien es cierto esta percepcin de inseguridad reeja la realidad depas, no hay que olvidar la inuencia ejercida por los medios de comunicacincomo agentes de difusin del miedo al delito, la explotacin del morbo y de lascampaas de mano dura en las noticias sobre crimen y violencia15 (Cruz, 2003:23, citado en Amaya, 2009 y Carranza, 2007).

15. Este excesivo uso de la explotacin del morbo por los hechos de violencia, llev a que diversas empresas de comunicacin imple-mentaran una campaa de autorregulacin por la cual redujeron la exposicin de imgenes que ilustraran directamente la violencia opublicitaran a sus autores, as como tambin, la depuracin del lenguaje noticioso.

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Grco 3El Salvador: Evolucin de los problemas de pas comparadacon la victimizacin, segn encuesta IUDOP. 2001 2008.

Fuente: Tomado de Amaya (2009). Estado de la Reforma Policial en El Salvador.

Los registros del Instituto de Opinin Pblica (IUDOP), relativos a la medicin

de la victimizacin, permiten vericar que durante los cinco aos posteriores ala rma de la paz, se registraron los mayores niveles de victimizacin criminalen el pas. Es posible apreciar que, en general, hubo una tendencia a la reduccinde la victimizacin entre 1994 y 2004 y un alza a partir del ao 2005, que seredujo nuevamente en el ao de 2008.


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Los datos de victimizacin presentados por el Instituto Universitario de OpininPblica IUDOP de la Universidad Centroamericana Jos Simen Caas, seasemejan con otros difundidos por un rotativo nacional.16

16. La Prensa Grca, martes 1. de diciembre de 2009, pp. 6, 8, 10 y 12.

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Tabla 3

El Salvador: Evolucin de los problemas de pas comparadacon la victimizacin segn encuesta IUDOP. 20012008.

Ao ndice de victimizacin (%)1994 34,3

1995 39,5

1996 29,5

1997 31,1

1998 22,2

1999 23,4

2000 17,3

2001 16,1

2002 19,7

2003 16

2004 13,7

2005 14

2006 18,2

2007 19,42008 15

2009 13,6Fuente: Elaboracin propia, a partir de los datos de las encuestas de victimizacindel Instituto Universitario de Opinin Pblica de la Universidad CentroamericanaJos Simen Caas de varios aos.


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En este sentido, las diferencias entre las encuestas nos pueden llevar a coincidircon la armacin de Caldeira (2000, citado en Huhn y otros, 2006) los datosestadsticos tienen que interpretarse como reejos de discursos de violencia ycomo reejos de los procesos sociales originados en el marco de estos discursos,pero no como una realidad objetiva.

II. Polticas de seguridad en la historia reciente de El Salvador

En El Salvador, durante la mayor parte del siglo XX, la seguridad estuvo a cargode la Fuerza Armada, sin establecer una frontera entre la seguridad pblica y ladefensa nacional, puesto que la seguridad se conceba como un n en s misma.Los llamados cuerpos de seguridad pblica (CUSEP) estaban conformados porla Guardia Nacional, la Polica Nacional y la Polica de Hacienda, y eran los en-cargados de la seguridad interna del pas; todos ellos, con dependencia orgnicadel Ministerio encargado de la defensa nacional.

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Grco 4El Salvador: Evolucin de los problemas de pas comparada

con la victimizacin segn encuestas LPG. 2005 nov-09.

Fuente: Elaboracin propia, a partir de los datos presentados enLa Prensa Grca del da martes 1 de Diciembre de 2009, pginas 6, 8, 10 y 12.


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Los CUSEP eran ms que nada instrumentos de control y de represin polticacon algunas funciones de seguridad, pues en el pas se implement, como enmuchos pases latinoamericanos, la Doctrina de la Seguridad Nacional, cuyoobjetivo era la proteccin del Estado de la amenaza comunista o levantamientosinternos de protesta contra el statu quo, por lo que se permiti el abuso y lasgraves violaciones de los derechos humanos de miles de personas.

Ya para la dcada de los sesenta del siglo XX, los CUSEP formaron parte de unsistema de seguridad interna militarizado, que posteriormente se convirti enlo que Gino Costa (1999) denominaEl sistema de seguridad contrainsurgente,

cuya esencial caracterstica era la represin de la poblacin civil, considerandocualquier conicto social como manifestacin de una agresin provocada porlos enemigos internos para instaurar un rgimen comunista. Seala Alvarenga(1996) que una medida estatal muy importante de control de la poblacin fue elreclutamiento de civiles para realizar labores de vigilancia e informacin, la cualconstitua una importante red de apoyo de las fuerzas de seguridad en el nivelnacional. Estas agrupaciones civiles armadas eran mecanismos de cooptaciny colaboracin que realizaban tareas de persecucin y represin poltica con

apoyo y anuencia gubernamental.17

La Comisin de la Verdad (1993) recibi e investig ms de 22 000 denunciasde violaciones a los derechos humanos ocurridas entre enero de 1980 y juliode 1991, de las cuales el 60% fueron atribuidas a la Fuerza Armada, el 25% alos Cuerpos de Seguridad, el 10% a los escuadrones de la muerte y el 5% a lasfuerzas insurgentes.

En ese esquema de contrainsurgencia, los gobiernos locales no tenan mayorprotagonismo. En todo caso, por medio de las policas municipales se aplicabala Ley de Polica para detener prostitutas, ebrios escandalosos, pordioseros ypersonas acusadas de vagancia (Arvalo, 2008).

17. Es importante destacar este hecho histrico de la vida de los habitantes de El Salvador y que hasta la fecha condiciona su participacinen la seguridad.

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Con la rma de los Acuerdos de Paz, en el pas se inici el proceso de democra-tizacin y de reelaboracin conceptual de la seguridad, dejando de concebirlacomo funcin del Estado para protegerse a s mismo, a una seguridad entendidacomo bien pblico, por ser proveda por el Estado para garantizar a las personascondiciones mnimas de seguridad o certidumbre, frente a las amenazas quecontinuamente enfrentan los pases y las personas en su integridad fsica y desus bienes. Este nuevo concepto de seguridad se plasm con la suscripcin delAcuerdo de Chapultepec del 16 de enero de 1992, el cual contena disposicionesrelativas a las reformas constitucionales e institucionales para permitir la sepa-racin de las funciones de seguridad con las de defensa, quedando establecidas

en el artculo 159 de la Constitucin de la Repblica.La reforma constitucional pretendi generar un modelo de seguridad interna pormedio de la creacin de una nueva escuela de formacin policial, la AcademiaNacional de Seguridad Pblica, dirigida por autoridades civiles y una PolicaNacional Civil, tambin dirigida por civiles, como una institucin profesional,apoltica y sometida al poder civil y cuya obligacin era controlar la delincuenciay mantener o restablecer el orden pblico con estricto respeto a los derechos

humanos. Los actores de los Acuerdos de Paz hicieron nfasis en la existenciade estructuras de control de la nueva polica, como mecanismos que fortalecie-ran el esquema democrtico de la recin creada institucionalidad policial.

Con el inicio de este proceso de refundacin del Estado y de pacicacin, semanifest un aumento de la delincuencia comn, que coloc a El Salvador en-tre los pases ms violentos de Amrica Latina. Esta situacin la explic Cruz(1997) como un efecto propio de la posguerra y como un vaco temporal de au-

toridad, generado por la salida de los CUSEP y la inexperiencia de la nueva Po-lica. Este incremento delincuencial haba sido advertido profticamente antesde la rma de la paz en el Informe de la misin tcnica de las Naciones Unidaspara la creacin de la Polica Nacional Civil de El Salvador, el cual indicaba quese deberan implementar medidas oportunas, entre las que guraban el desarmede la poblacin, para evitar lo que regularmente ha sucedido en sociedades deposconicto blico (Rods, 1991).

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Sin embargo, desde sus inicios, el nuevo cuerpo policial fue acusado de ine-ciente para controlar la delincuencia y por medio de un discurso dominante,reproducido en los medios de comunicacin, se fue abriendo el espacio parasabotear y distorsionar el nuevo modelo de seguridad, menoscabando as losresultados concretos contemplados en los acuerdos de paz (Amaya, 2009).

En poco tiempo, el nuevo cuerpo policial comenz a presentar manifestacionesde abusos y arbitrariedades en contra de la poblacin, lo cual, aunado a la parti-cipacin de elementos del Ejrcito en labores policiales por medio de patrullajescombinados con la polica en carreteras y zonas rurales comprendidas en el plan

de Grupos de Tarea Conjunta (GTC), hizo que diversos organismos internacio-nales y nacionales expresaran su preocupacin por las desviaciones al modelooriginal policial. Naciones Unidas como vericador del cumplimiento de losAcuerdos de Paz, en 1996, recomend la constitucin de un Consejo Nacionalde Seguridad Pblica (CNSP) para asesorar al Presidente de la Repblica. Esteconsejo, en tres aos de su mandato, efectu una gran cantidad de estudios einvestigaciones pertinentes en materia de la seguridad pblica; sin embargo, nofueron atendidas sus recomendaciones por los tomadores de decisiones (FES-

PAD, 1999 y 2002).

Para 1999 la inseguridad pblica cobr una preeminencia considerable, de ma-nera tal, que la oferta del candidato y despus electo presidente Francisco Flores,contena uno de los cuatro programas referidos al tema denominadoLa Alianza

por la Seguridad. Esta alianza tena cuatro componentes: Seguridad Pblica, Se-guridad Jurdica, Seguridad y Defensa Nacional y Seguridad Civil. En el com-ponente de Seguridad Pblica, propona tres objetivos estratgicos: disminuir

los ndices delincuenciales; fomentar la participacin ciudadana y promover elbienestar policial.

Esta poltica de seguridad pretendi subsanar las debilidades institucionales se-aladas por los organismos internacionales y nacionales, y se present acompa-ada de una planicacin estratgica, que haba sido sometida a consulta conotras instancias gubernamentales y agencias de cooperacin. El documento re-sult ser una copia retocada de una estrategia de seguridad pblica presentada

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por el Consejo Nacional de Seguridad Pblica (CNSP) en 1997, entidad que,paradjicamente, fue excluida de ese proceso, y a la cual posteriormente se leasignara como ejecutor de proyectos de prevencin social, eliminndole el per-l de ente consultivo presidencial en materia de polticas de seguridad pblica.

En este perodo, aunque la poltica de seguridad pblica explcita era muy am-biciosa, en la prctica obtuvo muy pobres resultados, adems de conservar latendencia reactiva, dispersa, carente de planicacin y predominantemente re-presiva. Para el ao 2000, no solo adopt de manera acrtica los mtodos poli-ciales estadounidenses de accin contra la delincuencia comn y las pandillas,

sino que en el plano internacional tambin respondi a los intereses de seguridadhemisfrica impuestos por Estados Unidos en materia de combate al narcotr-co, y desde el 11 de septiembre de 2001, en materia de la llamada guerra contrael terrorismo (Fundacin de Estudios para la Aplicacin del Derecho, 1999 y2002).

Como corolario, antes del cambio de gobierno, se lanz el llamado Plan ManoDura contra las Pandillas, consistente en operativos combinados de la Polica

y del Ejrcito, dedicados a la bsqueda y captura de personas pertenecientes oque parecieren pertenecer a las pandillas, y se promulg laLey antimaras. Estasmedidas se convirtieron en la mayor oferta de la campaa electoral de Anto-nio Saca, candidato del partido gobernante para las elecciones presidenciales de2004.

Con la llegada de Antonio Saca a la presidencia, en junio 2004, se mantena unaexpectativa sobre la forma en que abordara la problemtica de la criminalidad

y la violencia. El entrante Ministro de Gobernacin convoc a unas mesas dediscusin sobre la problemtica de las pandillas, cuya conformacin contabacon una pluralidad de actores gubernamentales y no gubernamentales. Uno delos primeros y principales acuerdos de estas mesas fue el rechazo absoluto a lacreacin de una nueva ley antimaras o cualquier ley especial para la persecucinpenal de estos grupos.

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En la dinmica del foro, se crearon tres mesas: una dedicada a temas de reformalegal en materia penal y procesal penal; otra dedicada a la legislacin penal ju-venil y una tercera, dedicada a generar una propuesta de trabajo en los mbitosde la prevencin, tratamiento y reinsercin social; tema que, por su importancia,tuvo una participacin amplia, por lo que fue necesario dividir la mesa en tres grupos.

Los resultados de las dos primeras mesas fueron enviados a la Asamblea Legis-lativa, que los aprob casi de inmediato. Sin embargo, los resultados de la mesasobre prevencin, tratamiento y reinsercin no tuvieron la misma suerte. Segnvoceros ociales, esas propuestas han servido de insumo para la planicacin

de diversas estrategias que se incorporaran a las iniciativas gubernamentalesde prevencin y reinsercin, denominado plan Mano Amiga. Las acciones yresultados concretos de dicho plan no se han conocido o han sido opacados porel predominio del Sper Mano Dura.

Para el ao 2006, producto de la fuerte presin meditica y la presin ejercidapor la Embajada de Estados Unidos, el presidente Saca nuevamente convoc aun grupo de personalidades de la vida poltica e institucional del pas, creando la

Comisin Nacional para la Seguridad Ciudadana y la Paz Social. Esta comisinpretenda buscarle salida a la situacin de violencia y delincuencia que aquejabaal pas y estableci entre sus principales lneas de accin la prevencin de laviolencia y el fortalecimiento de la convivencia pacca, exigiendo una mayor ymejor coordinacin entre las instituciones del Estado y de la sociedad civil.

Pese a los esfuerzos antes mencionados, se continu aplicando medidas de cortemanodurista y abundando en modicaciones a la legislacin para incrementar

las penas, crear nuevas guras delictivas, ampliacin de las facultades policiales,todas orientadas a propiciar una mayor aplicacin de la violencia institucionalen un esquema simplista en donde la violencia es tanto un problema como unasolucin. Esta visin limitada y simplicada del problema, quiz puede expli-carse a partir de que en el proceso de redenicin conceptual de la seguridad enlos aos noventa, no se incluy, como elemento estratgico, la educacin parael cambio de mentalidad a los lderes polticos, las instituciones y a la poblacincivil (White, 2003).

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En sntesis, la forma equivocada de cmo se ha venido gestionando en los lti-mos aos la poltica de seguridad en el pas, expresadas en las iniciativas manodura y sper mano dura, han dado un efecto inverso al esperado, la violenciay la delincuencia se ha mantenido y aumentado, pues se han sustentado en elimpulso de acciones policiales casi exclusivamente de tipo reactivo y represivo,dejando de lado la prevencin y la participacin de la sociedad (Amaya, 2005).

III. El papel de los gobiernos locales en materia de seguridad ciudadana

El monopolio de las polticas de seguridad ciudadana ha estado en manos del

Ejecutivo, pues al Presidente de la Repblica se le otorgan las atribuciones yobligaciones de Procurar la armona social y conservar la paz y tranquilidad in-teriores y la seguridad de la persona humana como miembro de la sociedad.18Esta atribucin del Ejecutivo se ha venido impulsando por medio del titular dela cartera de Estado a la cual se encuentra adscrita la Polica Nacional Civil, lacual debe ser organizada y conducida para el resguardo de la paz, la tranquili-dad, el orden y la seguridad pblica, tanto en el mbito urbano como en el rural,con estricto apego al respeto de los derechos humanos y bajo la direccin de

autoridades civiles.19

Desafortunadamente, como se indic en el captulo anterior, la caractersticaprincipal de la gestin gubernamental en materia de seguridad ciudadana ha es-tado marcada por una fuerte apuesta represiva y centralizada, dejando de maneramarginal y residual la prevencin y sin involucrar a los gobiernos municipales,que son la unidad poltica administrativa primaria, encargada de la rectora ygerencia del bien comn local con potestades legales y constitucionales para

trabajar la prevencin.20

De acuerdo con la Constitucin salvadorea,21 los gobiernos municipales sonautnomos en lo econmico, tcnico y administrativo, y pueden gestionar libre-mente en las materias de su competencia; estn obligados a colaborar con otras

18. Art. 168, ordinal 3., Constitucin de la Repblica de 1983, reformada en 1992.19. Art. 168, ordinal 17., Constitucin de la Repblica de 1983, reformada en 1992.20. Arts. 1, 2 y 3 del Cdigo Municipal.21. Artculos 203 y 204, Constitucin de la Repblica de 1983, reformada en 1992.

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instituciones pblicas en los planes de desarrollo nacional y regional y, se rigenpor un Cdigo Municipal. Para Murillo (2009), en un estudio sobre los perlesde las competencias municipales en Centroamrica y Repblica Dominicanarealizado para DEMUCA, la Constitucin salvadorea en materia de compe-tencias municipales () no tiene una frmula contundente. En los artculos202, 204 y 207 alude a un gobierno local, que implica dirigir y administrar losintereses locales, y la realizacin de obras y de servicios locales. Estas alusiones,a nuestro juicio, son, sin embargo, sucientes para justicar una competenciageneral con rango constitucional.

El Cdigo Municipal enfatiza que el municipio tiene poder, autoridad y autono-ma sucientes para: a) realizar acciones, programas y polticas que garanticenla participacin ciudadana responsable, con conciencia cvica y democrtica,en la solucin de los problemas locales, en el fortalecimiento de la conciencia

cvica y democrtica de la poblacin (); b) regular la convivencia armnicamediante el decreto de ordenanzas y reglamentos locales; c) elaborar y ejecutarplanes de desarrollo locales que articulen diversas polticas (sociales, culturales,educativas, econmicas); (d) promover la educacin, la cultura, el deporte, la

recreacin, las ciencias y el arte, que bien efectuadas aportan a la convivenciaarmnica y otras facultades ms que permiten organizar a la poblacin en fun-cin de progresar hacia una mayor cohesin social.

Pese a lo anterior, en el pas ha existido una falta de consenso respecto de si el

tema de seguridad compete a las alcaldas o es una cuestin especfca del Go-

bierno Central, de la Polica Nacional Civil o del Sistema de Justicia Penal. En

1999, cuando al Consejo Nacional de Seguridad Pblica (CNSP) se le asign la

funcin de ejecutar proyectos de prevencin social, paralelamente se impulsla creacin de la Direccin General de Seguridad Ciudadana, dependencia de lacartera de Estado encargada de la Seguridad,22a la cual tambin se le otorgaronfunciones de propiciar la organizacin y participacin ciudadana para la prevencin.

22. Esta cartera de Estado ha tenido diferentes nombres, en un inicio se cre el Viceministerio de Seguridad como parte del Ministerio delInterior; en 1995 se transform a un Ministerio de Seguridad. Para 1999 se fusion con el Ministerio de Justicia, creando el Ministerio deSeguridad y Justicia. Al siguiente ao se hace una nueva fusin con el Ministerio del Interior y se le denomina Ministerio de Gobernacin.Para nuevamente en el ao 2004 separarlos en el Ministerio de Seguridad Pblica y Justicia. Actualmente, se le ha cambiado el nombrea Ministerio de Justicia y Seguridad Pblica.

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Desde el ao 2000 hasta la fecha, el CNSP vino desarrollando estrategias deprevencin de manera ms sistemtica, destacando las siguientes: a) programade prevencin social de la violencia y la delincuencia, el cual tiene varias reas,como la organizacin comunitaria, capacitando a directivos de comunidades ycomits de deportes; b) rehabilitacin y reinsercin de miembros de pandillas,iniciativa que comenz a mediados del 2004 y que contempla un programa deeliminacin de tatuajes, un programa de trabajo con lderes de pandillas en loscentros penales y el proyecto de la granja-escuela para jvenes en riesgo; c)la gestin y ejecucin de proyectos complementarios de prevencin en coor-dinacin con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

tales como municipios libres de armas o el impulsado por la Unin Europea pormedio de Pro-Jvenes, dirigido a jvenes entre los 10 y 25 aos; adems pro-mueve la coordinacin interinstitucional para la prevencin.

Por su cuenta, la Polica Nacional Civil cre las Unidades de Prevencin en cadauna de las Delegaciones policiales y por medio de la Divisin de Servicios Juve-niles y Familia, impuls una iniciativa de gestin local de la seguridad ciudada-na denominada Comits interinstitucionales y sectoriales de prevencin de la

violencia y delincuencia. Esta iniciativa era beneciaria de la asistencia tcnicade la agregadura policial de la Embajada de Francia en El Salvador.

Estas iniciativas del Ejecutivo, que sumadas a otras impulsadas por ONG yorganismos internacionales, generaron dispersin y duplicidad de esfuerzos yprcticamente no incidieron sobre el fenmeno de la violencia y la delincuen-cia, por el alto grado de improvisacin y la falta de coordinacin entre ellas.Otra debilidad que presentaron algunas de las iniciativas gubernamentales es

que, pese al gran bagaje de conocimiento acumulado en materia de prevencin,este fue virtualmente ignorado, y generaron rivalidad y conictos al excluir delas iniciativas a personas que no tuviesen liacin poltica con el partido en elEjecutivo.

En este contexto y ante la crisis de violencia y criminalidad, algunos gobier-nos municipales, entre ellos el de Santa Tecla, se plantearon el imperativo ticode contribuir a reducir la inseguridad, por medio de acciones y programas que

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favorecieran una convivencia armnica dentro de cada localidad (FESPAD yFundacin Friedrich Ebert, 2005). Otras ms abordaron la problemtica de la se-guridad ciudadana por el impacto que la delincuencia tiene sobre los negocios.

Vale sealar que una de las primeras iniciativas enunciadas, pero sin un progra-ma especco, se efectu en 1997 en San Salvador, cuando una coalicin deizquierda, conformada por varios partidos polticos y el FMLN, gan la Alcal-da capitalina y dise un plan de gobierno para lograr la participacin de lasfuerzas vivas locales en el proceso de transformacin la ciudad y convertirlaen () una ciudad segura, democrticamente prspera, saludable y agradable

(Arvalo, 2006).Este esfuerzo municipal tuvo frutos limitados por el boicot generado por el Go-bierno Central, partiendo de un razonamiento meramente poltico, sin medir lasconsecuencias que produciran en la espiral de la violencia y delincuencia. Lacapital del pas es considerada por los analistas polticos como la joya de la co-rona que garantiza al partido poltico y al Alcalde, acceder fcilmente a la Presi-dencia en un futuro prximo, y desde esta lgica, el Ejecutivo no poda permitir-

se apoyar una iniciativa del principal partido opositor al partido gobernante.

Pese a los obstculos, el proyecto impulsado por la Alcalda Municipal de SanSalvador logr iniciar un proceso de construccin de ciudadana mediante laapertura de espacios y mecanismos de participacin ciudadana como los cabil-dos abiertos, las mesas de participacin ciudadana y el impulso de programasculturales, laborales, de salud y deportivos dirigidos a distintos grupos y secto-res sociales.

Al igual que San Salvador, otras Alcaldas comenzaron a promulgar ordenanzasde participacin ciudadana y crearon estructuras, con personal propio, encarga-das de impulsar programas que fueran ms all de la tradicional oferta municipalde limpieza, ornato, iluminacin y mercados, tales como aquellos que promo-vieran la organizacin ciudadana, la cultura, la salud comunitaria, el deporte, laatencin a la niez y adolescencia, el liderazgo juvenil y el empoderamiento dela mujer. De esta manera, se abri un espacio y oportunidad para que los gobier-

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nos locales iniciaran un proceso de intervencin municipal en el campo de laprevencin, aunque sin la claridad de estar haciendo prevencin, sino, ms bien,buscando satisfacer necesidades demandadas por la poblacin.

En estas fechas fue forjndose el surgimiento dos posiciones distinguibles sobrela participacin de las municipalidades en la seguridad. La abanderada hasta hacepoco por el Ejecutivo, entonces en manos del partido ARENA, que considera quela seguridad ciudadana es una competencia exclusiva del rgano Ejecutivo parahacer efectivo el control y prevencin del delito con la participacin ciudadana,entendiendo esta como ciudadanos colaborando con la Polica y los Tribunales

para enjuiciar a los delincuentes, desestimando todas aquellas iniciativas que notienen relacin directa con la criminalidad. La otra, inicialmente promovida porciertas organizaciones de la sociedad civil y entidades internacionales, bastantems amplia, que aboga por intervenciones promovidas por una gran variedad deactores y estrategias, muchos de ellos ajenos a las estructuras del sistema penale incluso ajenos de las instituciones gubernamentales. A diferencia de la anteriorposicin, se asume que los gobiernos locales cuentan con importantes facultadespara contribuir, de manera signicativa, en la mejora de la seguridad ciudadana,

convivencia y calidad de vida de los habitantes de su territorio.

En medio de este debate, ya en el 2005, el gobierno municipal de Santa Tecla(Fundacin Friedrich Ebert, 2007), apoyado por la Fundacin Friedrich Eberten El Salvador, impulsa una alternativa para incidir en la problemtica de laviolencia partiendo desde un discurso de cohesin social local, incluyendo entresus actividades normales un proyecto claramente vinculado con la seguridadciudadana.

Un ao despus, en noviembre del ao 2006, el FMLN lanz una propuesta depoltica pblica denominada ciudades seguras cuyos ejes principales se orien-taban a que los gobiernos municipales: a) condujeran las tareas de prevencin deldelito, coordinando esfuerzos con el sistema de justicia, el sistema de seguridadpblica y otras instituciones pblicas y privadas; b) implementaran mecanismosparticipativos y autogestionados de resolucin democrtica y pacca de conic-tos en barrios con altos ndices de violencia, y c) procuraran la reconstruccin de

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los lazos de ciudadana, creando una articulacin entre polticas de seguridad yotras polticas pblicas, principalmente con las polticas sociales. Propuesta quefue retomada por varias de las Alcalda en manos de ese partido poltico.

Por su cuenta, el Ejecutivo promovi en las Alcaldas gobernadas por el mismopartido, la creacin de convenios entre los gobiernos locales y la Polica Nacio-nal Civil para efectuar patrullajes conjuntos con los Cuerpos de Agentes Mu-nicipales; restndole impulso a la creacin de los Comits interinstitucionalesy sectoriales de prevencin de la violencia y delincuencia que la Divisin deServicios Juveniles y Familia de la PNC y la agregadura policial de la Embaja-

da de Francia en El Salvador, estaban desarrollando.En el mes de junio del ao 2008, los 14 gobiernos municipales integrantes delrea Metropolitana de San Salvador (AMSS)23 impulsaron un proyecto, auspi-ciado por la Agencia Espaola de Cooperacin para el Desarrollo (AECID), conel propsito de fortalecer a las instituciones para la Cohesin Social y SeguridadCiudadana. Entre los resultados de este proyecto se encuentran la adopcinde una poltica metropolitana de seguridad ciudadana para la prevencin de la

violencia y cohesin social, la instalacin de un observatorio municipal sobre laviolencia para el rea metropolitana de San Salvador y el fortalecimiento de losgobiernos municipales a nivel poltico, tcnico y administrativo, para garantizaruna mejor gestin urbana.

En julio de 2009, el nuevo gobierno, liderado por el partido Frente FarabundoMart para la Liberacin Nacional, FMLN, ha anunciado y divulgado una pol-tica integral donde uno de sus ejes principales es la prevencin de la violencia.

Esta ltima iniciativa consiste en brindar apoyo para la creacin Concejos Muni-cipales para la prevencin de la violencia. Este anuncio gubernamental reavivel debate poltico y meditico sobre la seguridad ciudadana, entre la visin tra-dicional que considera que la gestin de las polticas de seguridad es patrimoniodel rgano Ejecutivo y la otra visin que reconoce el papel y la capacidad de los

23. San Salvador Mejicanos, Apopa, Ayutuxtepeque, Delgado, Soyapango, San Martn, San Marcos, Cuscatancingo, Ilopango, Nejapa yTonacatepeque.

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gobiernos locales para impulsar intervenciones exitosas para prevenir y dismi-nuir la violencia mejorando as la seguridad ciudadana.

La Alcaldesa de Antiguo Cuscatln y presidenta de la Corporacin de Munici-palidades de El Salvador COMURES fue una de las principales exponentesde la primera visin, armando que la seguridad ciudadana es una obligacindel gobierno central24 y por lo mismo, rechaz inicialmente la creacin de losConcejos Municipales para la prevencin de la violencia, pese a que, como pre-sidenta de COMURES, en el ao 2007 haba rmado un convenio con la PolicaNacional Civil, con el objeto de favorecer y fortalecer la coordinacin interins-

titucional en el nivel local, as como la enunciacin de las bases para la creacinde acuerdos bilaterales entre las municipalidades y la PNC, a n de contribuira la reduccin de los ndices de violencia y delincuencia, con la participacinde las comunidades para trabajar en forma conjunta con polticas y programassobre seguridad ciudadana y promoviendo la integracin, bienestar, desarrollosocial, cultural y econmico de la poblacin.25

Otras alcaldas, tambin han efectuado acciones en el campo de la seguridad

ciudadana, unas que han quedado solamente en una declaracin de intenciones,como fue la promulgacin de la poltica municipal de Mejicanos de conviven-cia y seguridad ciudadana. Otras como San Martn e Ilopango, han efectuadoproyectos concretos como los avalados por el PNUD dentro del programa deMunicipios libres de armas, con el propsito de disminuir el grave riesgo queimplica la portacin y tenencia de armas de fuego.

Otros como el municipio de Coln, Departamento de La Libertad, impuls la

creacin de una mesa de seguridad, por iniciativa de la PNC a la que luego seincorpor la municipalidad. A partir de 2008, esta iniciativa fue apoyada por elproyecto Fortalecimiento de las capacidades nacionales y locales para la gestinde la convivencia y la seguridad ciudadana que impulsaba el Consejo Nacionalde Seguridad Pblica y PNUD. En el municipio de El Triunfo, Usulutn, al igual

24. La Prensa Grca, 26/07/2009, p. 6.25. Art. 1 del Convenio de coordinacin interinstitucional entre la Polica Nacional Civil de El Salvador y la Corporacin de Municipalesde la Repblica de El Salvador sobre Seguridad ciudadana, suscrito el 17 de enero del 2007.

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que en Coln, fue la ciudadana la que impuls la coordinacin local para la se-guridad ciudadana, a la que incorporaron a la municipalidad, que no participabaoriginalmente del esfuerzo. Tambin estn otras iniciativas como las impulsadasen La Unin por la PNC y bajo el auspicio de la Cooperacin Japonesa, dondese est efectuando el proyecto piloto de Polica Comunitaria. Otro ejemplo detrabajo en el municipio es el desarrollado por la Alcalda de Ahuachapn, cuyagestin ha surgido directamente desde la misma municipalidad.

Es as como la gestin municipal de la seguridad ciudadana est cobrando fuerzaen el pas como alternativa para prevenir la violencia y sus graves consecuencias

en la vida de las personas. La experiencia de los dos municipios seleccionadosy que es relatada en este estudio, permite dilucidar algunos de los pasos que sedeben seguir al impulsar una poltica de convivencia como estrategia de pre-vencin de la violencia, desde lo local, la cual, independientemente de la visinpoltica e ideolgica, conduce a adoptar acciones participativas e incluyentes, ypor ende, democrticas. Armacin que se ve reforzada con la inclusin de losdatos presentados por un tercer municipio, que en un corto periodo ha desarro-llado acciones preventivas sumamente importantes, como se puede observar en

los anexos.

IV. Antiguo Cuscatln y Santa Tecla: los municipios estudiados

Los municipios de Santa Tecla y de Antiguo Cuscatln son dos de los 22 muni-cipios que componen el departamento de La Libertad, El Salvador. Ambos sonparte de la regin conocida como rea Metropolitana de San Salvador (AMSS),cuyo centro es la ciudad capital.26

Segn el VI Censo de poblacin, realizado por la Direccin General de Esta-dsticas y Censos del Ministerio de Economa en el ao 2007, el departamentode La Libertad tiene 1 652,88 kilmetros cuadrados de extensin territorial ycuenta con una poblacin de 660 652 personas (48% hombres/52% mujeres),

26. El rea metropolitana de San Salvador posee una poblacin de 1 566 629, constituyendo un porcentaje del 23% del total de la pobla-cin de El Salvador, consistente en, 5 744 113.

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colocndose como el segundo departamento ms poblado de El Salvador. El70,1% de la poblacin reside en el rea urbana, porcentaje superior al promedionacional de 62,7%.27

Entre las principales actividades econmicas desarrolladas en estos municipiosse encuentran la industria (40 536); el comercio al por menor (35 872); la agri-cultura, ganadera y caza (29 018); la construccin (17 221); el servicio doms-tico (15 395) y, otras actividades empresariales (15 373) (PNUD, 2005a).

El municipio de Santa Tecla es la cabecera del Departamento de La Libertad.

Antiguo Cuscatln, colinda con el municipio de Santa Tecla.4.1. El caso de Antiguo Cuscatln

Caractersticas socio-demogrcas

Antiguo Cuscatln es un municipio con una extensin territorial de 19,41 kil-metros cuadrados y con una poblacin de 33,698 habitantes, de los cuales 15

276 (45,33%) son hombres y 15 422 (54,67%) son mujeres (Direccin Generalde Estadsticas y Censo, 2008). La densidad poblacional asciende a 1 736 habi-tantes por kilmetro cuadrado. De acuerdo con el ltimo Censo efectuado porDireccin General de Estadsticas y Censos del Ministerio de Economa en elao 2007, la poblacin de Antiguo Cuscatln se ha cuadriplicado en los ltimosdiez aos y aunque tiene una densidad poblacional alta, en las zonas residencia-les conformadas por viviendas de gran extensin, habitan menos personas porvivienda; en cambio, en las comunidades en vas de desarrollo, las viviendas son

ms pequeas y las habitan ms personas.

Antiguo Cuscatln (2000) para su gestin administrativo-territorial se divideen cuatro distritos: La Ceiba de Guadalupe, el Plan de la Laguna, Merliot y LaReforma; este ltimo se encuentra en vas de urbanizacin y est situado en lanca El Espino. Existen aproximadamente, 105 colonias, 8 comunidades en vas

27. El 48% de la poblacin total de El Salvador habita en los departamentos de San Salvador (27,3%), La Libertad (11,5%) y Santa Ana(9,1%).

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de desarrollo y 1 casero. Adems, se ubican tres zonas industriales: Merliot,Santa Elena y El Plan de la Laguna.

La poblacin de este municipio es mayoritariamente joven, como se observa enla siguiente tabla.

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Segn las fuentes consultadas, Antiguo Cuscatln es el municipio con mayor n-dice de Desarrollo Humano, 0.878, ocupando la posicin nmero uno en el pas;ndice que es el resultado de una esperanza de vida de 74.3 aos, con una tasa

de matriculacin combinada de 86,8% y un producto interno bruto de US$20131,1 (Tabla 5).

Tabla 4El Salvador: Poblacin de Antiguo Cuscatln. 2008

Rangos de edadesPoblacin

Absoluto Relativo

0 - 3 aos 1 675 4,97

4 - 6 aos 1 398 4,14

7 - 17 aos 6 139 18,22

18 - 59 aos 20 480 60,78

60 y + aos 4 006 11,89

TOTALES 33 698 100

Fuente: Elaboracin propia, a partir de los datos de la Direccin General de Estadstica y Censo.


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El Informe 262 del PNUD (2005) estableci para Antiguo Cuscatln un ndicede pobreza humana (IPH) de 6,0, siendo el menor a escala nacional en aquellaocasin, dato que puede estar desfasado en la actualidad (vase tabla 7).En esemismo informe, el PNUD determin que el porcentaje total de poblacin deAntiguo Cuscatln por debajo de la lnea nacional de pobreza es de 12,5 %, en

extrema pobreza de 4,8% y en pobreza relativa el 7,7%. El porcentaje de hoga-res en pobreza extrema es de 4,2% con una brecha de pobreza del 4,1%.

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Tabla 5

Dimensiones del ndice de Desarrollo Humanoen El Salvador y Antiguo Cuscatln. 2009

Dimensiones El Salvador Antiguo Cuscatln

Posicin IDH 106 1

IDH 0,747 0,878

Esperanza de vida 71,3 74,3

Tasa de matriculacin combinada 74 86,8

Tasa de alfabetismo adulto 82 95,7PIB per cpita PPP 5 804 20 131,1

ndice esperanza de vida 0,771 0,821

ndice educacin 0,794 0,927

ndice PIB 0,678 0,885Fuente: Elaboracin propia, a partir de los datos del Informe del Desarrollo Humano paraAmrica Central 2009-2010 (PNUD, 2009) y del Almanaque 262- Estado del DesarrolloHumano en los Municipios de El Salvador (PNUD y FundaUngo, 2009).

8/8/2019 Gestin

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