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PRETEXTO 2009 | Belo Horizonte | v. 10 | n. 1 | p. 29-48 | jan./mar. | ISSN 1517-672 X (Revista impressa) | ISSN 1984-6983 (Revista online) 29

LYDIA MARIA PINTO BRITO | | | | | FRANCISCO CARLOS BANDEIRA HOLANDA

Lydia Maria Pinto BritoUniversidade Potiguar

Francisco Carlos Bandeira HolandaSecretaria de Educação do Município de Fortaleza

GESTÃO PÚBLICA PARTICIPATIVA NA EDUCAÇÃO

PARTICIPATIVE PUBLIC MANAGEMENT AT EDUCATION

RESUMO

O presente artigo baseia-se numa pesquisa cujo objetivo geral foi avaliar o grau da participação detécnicos, gestores escolares e professores de escolas públicas nos processos de gestão da educação,na Secretaria Regional V, da prefeitura de Fortaleza-CE. A ideia norteadora do estudo foi a seguinte:a gestão da educação na SER V encontra-se em processo de transição de um grau de participaçãoinicial, correspondendo à informação e consulta facultativa, para um grau de maior complexidade,que implica em consulta obrigatória e elaboração de acordo com os parâmetros desenvolvidos porBordenave (1983). A pesquisa buscou resposta para o problema: qual o grau da participação dosprofissionais da educação nos processos de gestão? É uma pesquisa do tipo qualitativa, com otratamento dos dados de forma quantitativa. Os resultados apontam para a confirmação da ideianorteadora, ou seja, para a sinalização da existência de um processo inicial de gestão participativa.

PALAVRAS-CHAVE

Gestão. Gestão Pública. Gestão Pública Participativa. Gestão da Educação. Educação.

ABSTRACT

This article is based on a research which general goal was to value the techinician’s, school manager’sand public school teacher’s participation degree in management processes of education at “SecretariaRegional V” of Fortaleza-CE mayoralty. The study north idea was: the education management in SER Vis in trasition process from an initial participation degree, corresponding to optional information andconsultation, to a more complex degree that implies in obligated consultation and elaboration accordingto the parameter developed by Bordenave (1983). The research looked for an answer to the problem:What’s the educational professional’s participation degree in management processes? It’s a qualitativeresearch with a quantitative data treatement. The results show the confirmation of the north idea, inother words, the sign of the existence of an initial process in participative management.

KEYWORDS

Management. Public Management. Participative Public Management. Education management.Education.

PRETEXTO 2009 | Belo Horizonte | v. 10 | n. 1 | p. 29-48 | jan./mar. | ISSN 1517-672 X (Revista impressa) | ISSN 1984-6983 (Revista online)30


INTRODUÇÃO

As administrações públicas dos diversos paísestêm buscado cada vez mais modelos de gestãoque tenham a participação como princípio deimplementação e execução de suas políticas. Essaexperiência tem sido praticada, principalmente, porgestores municipais, tanto em cidades de paísesdesenvolvidos como em desenvolvimento. NoBrasil, com o processo de reforma do Estado,implementado com a criação do Ministério daAdministração, na gestão Fernando HenriqueCardoso, no ano de 1995, as administraçõespúblicas federal, estaduais e municipais buscaramnovos modelos administrativos, queincorporassem a participação cidadã, comoinstrumento de controle, fiscalização e avaliaçãodo gestor público.Desta forma, gestores municipaisassumem o governo e tentam implementarmodelos mais próximos do cidadão e quegarantam a participação da sociedade civil que, cadavez mais, manifesta o desejo de “participar maisativamente das instâncias decisórias da gestãopública” (LORDÊLO, 2001, p. 178).

Para concretização de projetos de gestãoparticipativa, os gestores promovem reformasadministrativas no âmbito do município, quetrazem no seu bojo um novo desenho estruturaldos órgãos, quando as suas funções ecompetências são redefinidas, medianteinstrumentos legais, possibil itando novassistemáticas de gerir o patrimônio público, comoa administração descentralizada, em que sãocriados órgãos com poderes e atribuições paragerir as demandas da sociedade em locaispróximos do cidadão, mediante a divisão domunicípio em microrregiões administrativas,dotadas de autonomia político-administrativo.

O presente estudo baseia-se numa pesquisacujo objetivo geral foi avaliar o grau da participaçãode técnicos, gestores escolares e professores de

escolas públicas municipais nos processos de gestãoda educação, no âmbito da microrregiãoadministrativa denominada de Secretaria ExecutivaRegional - SER V, pertencente à prefeitura domunicípio de Fortaleza-Ce. Cada SER possuiquatro Distritos, ou seja, Educação, Meio-ambiente, Saúde e Infraestrutura. A ideianorteadora do estudo foi a seguinte: a gestão daeducação na SER V encontra-se em processo detransição de um grau de participação inicial,correspondendo à informação e consultafacultativa, para um grau de maior complexidade,que implica em consulta obrigatória e elaboraçãode acordo com os parâmetros desenvolvidos porBordenave (1983). A pesquisa buscou respostapara o problema: qual o grau da participação dosprofissionais da educação nos processos de gestãoda SER V?

O referido estudo reveste-se de importância,pois compreende um trabalho de investigação donovo modelo de administração da educaçãomunicipal, implantada no município de Fortaleza-Ce, que possui a terceira maior rede de educaçãopública do País, com uma estrutura administrativaque tem, sob sua responsabilidade, a gestão daeducação pública de 252.212 alunos regularmentematriculados, em 324 equipamentos escolaresdistribuídos nos diversos bairros da capital. Apesquisa tem relevância social, uma vez que aeducação municipal tem como finalidade social oatendimento regular dos alunos oriundos dasclasses menos favorecidas. É uma pesquisa do tipoqualitativa, com o tratamento dos dados de formaquantitativa, tendo o estudo de caso comoprocedimento de análise utilizado para suaefetivação.

REFERENCIAL TEÓRICO

Gestão Participativa

Participação é uma palavra que significa: “fazerparte, tomar parte ou ter parte” (BORDENAVE,



1994, p. 22). A participação na sociedade pode serealizar na forma individual ou coletiva, nãoimportando como se organiza essa participação,desde que aconteça como instrumento legítimo edemocrático dos indivíduos ou dos grupos. Otermo participação “compreende todas as formase meios pelos quais os membros de umaorganização, individual ou coletivamente, podeminfluenciar o destino dessa organização e contribuirpara a democratização do poder”(CISNE, 2002,p. 49). Este processo de fazer parte de umainstituição ou organização da sociedade é umacaracterística inerente “à natureza social dohomem, tendo acompanhado sua evolução desdea tribo e o clã, dos tempos primitivos, até asassociações, empresas e partidos políticos de hoje”(BORDENAVE, 1994, p. 17).

Os conceitos de Gestão Participativa vêmsendo discutidos, com mais intensidade, desdemeados da década de 1990. Este tipo de gestãoé considerado como sendo um passo adiante, umaevolução nos modelos de gestão administrativa,tanto na esfera pública como na privada. Pode serdefinido como “a gestão caracterizada pelaparticipação efetiva dos trabalhadores, os quais,além de incentivados em suas iniciativas, têm papelimportante nas decisões de suas tarefas”(DUARTE, 2002, p. 214). Participação é fazer parteda construção, tomar parte das decisões docotidiano e ter parte nos resultados obtidos. Aprática da gestão participativa pode resultar dainiciativa e de pressão dos trabalhadores, comoforma uma conquista, na medida em que amplia aintervenção na questão do poder, da autoridade edo controle sobre o processo produtivo. Dentrodas contradições da realidade, pode, também,resultar de estratégias gerenciais na busca delegitimar decisões de uma minoria, contornar osconflitos e atingir maior desenvolvimento dostrabalhadores, objetivando ganhos de produtividade.

Gestão Pública Participativa

Experiências inovadoras na gestão pública localtêm incorporado a participação popular emdiferentes graus e formatos. Para que se tenhaefetivamente a participação popular incorporadanos governos, especificamente nos governoslocais, são necessárias mudanças radicais na formade governar, impulsionando uma regulação sociale política mais solidária e participativa,reconstruindo e ampliando o espaço público e alegitimidade do mandato político, articulandodemocracia representativa e participativa. Asexperiências de participação mostram que épossível uma nova arquitetura de governodemocrático, com descentralização administrativae decisória, valorização do funcionalismo públicoe elaboração do planejamento de formacompartilhada com os cidadãos. A história brasileirarecente,

nos dá conta de que os governos municipais,tradicionalmente conservadores, apenascomeçam a se transformar sob impacto daparticipação cidadã. Os casos precursoresde Lages e Boa Esperança, na segundametade dos anos 70, sinalizarampossibilidades de melhoria das condições devida de população mais pobre a partir deiniciativas dos governos municipais asinalizaram também um importante papelque pode ser assumido pelas prefeituras: ode estimular o fortalecimento deorganizações populares tais comoassociações de moradores, associações depais de escolas municipais, e outros(FERREIRA, 2002, p. 33).

Experiências de gestão municipal democráticaforam se sucedendo e se disseminando,construindo um variado e rico leque de iniciativano campo das políticas urbanas e das políticas sociaisde atendimento à população, especialmente aos maispobres. Como afirma Oliveira (2002, p. 77):



apesar das dif iculdades de participação em

mecanismos mais amplos de elaboração de políticas

públicas, a participação da população beneficiária é

fundamental para o êxito da ação governamental em

programas de atenção aos mais pobres como a

bolsa-escola, programas de renda mínima, e outros

exemplos de políticas sociais que constituem hoje

uma identidade dos governos democráticos e

populares em nosso País. Essas são experiências que

não só mobilizaram parcelas da sociedade como

conquistaram grande sustentação social.

No Brasil, nesses mais de 20 anos deexperiências de democratização da gestãomunicipal, os governos que se identificam com ocampo popular e democrático, por mais bemintencionados que sejam, mantêm-se distantes daparticipação popular compreendida comosocialização de poder. Mesmo entre os prefeitosque se identificam com as demandas e aspiraçõesdos mais pobres e com o propósito de aprofundara democracia, verifica-se uma resistência emincorporar efetivamente a participação cidadã emseus governos. Algumas iniciativas, por outro lado,conseguem avanços substanciais, e as experiênciasinovadoras de gestão municipal apontam quegoverno e sociedade se aproximam, se ampliamou criam novos espaços públicos, mobilizamesforços para enfrentar problemas sociais, e, muitasvezes, instituem mecanismos de participaçãopopular e de cogestão. Observa-se a sinalizaçãoda criação de novas formas de governar,partilhando as decisões com a comunidade egerenciando os conflitos. Embora esta ainda nãoseja uma realidade de fato, em muitos casos,quando os governos se declaram partilhandodecisões com a comunidade, supõe-se que oenunciado público valoriza a participação cidadãcomo uma aquisição democrática (OLIVEIRA,2002, p. 86). Na área pública, cada vez mais osgovernantes, que são planejadores e executoresde políticas públicas, têm criado instrumentos ecanais de participação da população na gestão das

ações públicas, sob a forma de administraçõesparticipativas, possibilitando que a sociedade civilorganizada participe ativamente da gestão pública,não só como beneficiária dos serviços, mas comoplanejadora (opinando, sugerindo, criticando,priorizando suas necessidades).

A discussão a respeito de participação, comoprática comum na gestão administrativa, temcrescido cada vez mais, a partir do momento emque se reconheceu o seu papel como ferramentade consolidação do processo democrático. Deacordo com Teixeira (2001), a participação podeser percebida a partir de quatro dimensões: 1) Aparticipação no processo de tomada de decisão: aquestão fundamental que se apresenta para a teoriapolítica diz respeito a quem toma as decisões noEstado e de que maneira isso pode acontecer aosujeito que conduz a ação e ao processo decisório;2) A dimensão educativa e integrativa do processode participação: a decisão não é o único ponto aser considerado no processo de participação,sendo vital sua função pedagógica; 3) A participaçãocomo controle público: a participação é uminstrumento de controle do Estado pela Sociedade,ou seja, uma ferramenta que dá à população apossibilidade de definir critérios e parâmetros paraorientar a ação pública; 4) A dimensão expressivo-simbólica da participação: essa dimensão abordaformas de participação que não se voltam para oinstitucional, embora suas ações possam apresentaralgum desdobramento em relação a esta esfera.

O desenvolvimento de um Estado, levandoem conta os aspectos humanos, sociais eeconômicos, exige uma ação local. Os maioresresponsáveis pelo desenvolvimento de umalocalidade são as pessoas que nela vivem. Sem ointeresse, o envolvimento, o compromisso e aadesão da comunidade local, nenhuma política deindução ou promoção do desenvolvimentoalcançará êxito. Para obter esse nível departicipação da comunidade local, é preciso adotarestratégias de planejamento e gestão compartilhada



do processo de desenvolvimento. Tais estratégiaspermitem à comunidade local, através daexperiência prática, adquirir conhecimentosnecessários para ser capaz de identificarpotencialidades, oportunidades, problemas, limitese obstáculos ao seu desenvolvimento, a partir dosquais poderá escolher vocações, estabelecermetas, definir estratégias e prioridades, monitorare avaliar resultados, enfim, a capacitação requeridapara planejar e gerenciar, de forma compartilhada,o processo de desenvolvimento local. Asestratégias de planejamento e gestão participativacontribuem para o crescimento do homem e dasociedade como um todo, ampliando aspossibilidades e facilitando a governabilidade, quesão algumas das condições necessárias para odesenvolvimento sustentável. A tentativa deimplantação da gestão participativa, nos níveisfederal, estadual e municipal, é, hoje, uma realidadeadotada pelos governantes das três esferas dopoder executivo. Os conselhos e os órgãosrepresentativos nas áreas de saúde, economia,social, educação, habitação, meio ambiente, políticaurbana, dentre outras, são instituições einstrumentos legais que têm atribuições ecompetências estatutárias, os quais garantem aparticipação democrática, representando osdiversos segmentos de usuários e prestadores dosserviços públicos à população. É justamente essaforma de participação dos membros da sociedadecivil, nestes órgãos, que irá garantir a fiscalização,controle, acompanhamento e indicação deprioridades e aprovação dos recursos quebeneficiarão suas comunidades. E, o maisimportante, possibilitará a transparência nautilização e gerência do que é considerado“público”. Desta forma, observamos que aparticipação cidadã constitui uma das principaisferramentas de tomada de decisão do poderpúblico, servindo também como combustível paraalavancar a máquina que sustenta o Estado, paraque o mesmo avance rumo ao desenvolvimentoe à consolidação da democracia. É um meio de

socializar a política e envolver o cidadão nadinâmica política, nas ações públicas e nas diversasarticulações estatais existentes.

Apesar do esforço em aplicar as diferentesformas de participação, é preciso reconhecer adificuldade de articular, de forma mais sistemática,os diferentes canais de participação popular. Estarelação se constrói, muitas vezes, de forma intuitiva,pouco organizada, de acordo com as necessidades,sem adotar uma sistemática. A articulação entreos Conselhos e os outros canais de participaçãotambém é, ainda, uma discussão inicial, que precisaser feita efetivamente. Este é um dos limites quese tem de enfrentar para potencializar aparticipação popular como um todo.

A gestão pública participativa, muito falada nosdiversos canais da mídia, para ser implementadade forma eficiente precisa de uma reestruturaçãoem relação aos modelos ainda vistos nos dias dehoje. A descentralização constituiria, de acordocom Motta, apud Silva (2000, p. 2):

o primeiro passo para conceder mais poder a atores

políticos locais, antes submissos e dependentes do

poder central. Além do mais, a descentralização

facilitaria novas formas de participação democrática

por permitir a articulação e agregação de interesses

comunitários antes desconsiderados pelo sistema

político.

Algumas reflexões acerca do papel do Estadoe de suas formas de atuação, bem como daineficiência das políticas públicas centralizadorasconsideradas ultrapassadas, vêm impulsionandoum processo de formulação de novas propostasde reforma administrativa, que busca dar novosformatos à máquina estatal e às suas ações. Nessesentido, faz-se necessário levar em consideraçãoconceitos como: intersetorialidade, descentrali-zação e participação. Essa análise deverá levar emconsideração a interação entre esses conceitos ebuscar experiências concretas e formas de tornar



operacional um modelo de gestão públicaparticipativa, ideal para a estrutura estatal emquestão.

O processo de descentralização foi e vemsendo largamente defendido por aqueles queencaram, como um desafio, a necessidade detornar a máquina estatal cada vez mais acessívelao cidadão comum. Assim, do ponto de vistapolítico, a descentralização, por permitir aincorporação direta da participação popular nasescolhas públicas, através da aproximação dosatores sociais, proporciona um maior controlesobre a burocracia e uma melhor percepção acercada solução para os problemas de uma determinadacomunidade. Do ponto de vista econômico, adescentralização proporciona o aumento daeficiência alocativa, gerada pela maior facilidade dedetecção de demandas, em virtude da maiorproximidade entre governantes e governados.Dessa forma, fica visível que a participação e adescentralização são dois aspectos que estãoprofundamente interligados na gestão pública, pois:“não havendo participação, dificilmente osbenefícios da descentralização serão alcançados”(GREMAUD, 2000). A somatória dos vetores daparticipação e a descentralização podem resultarnum conjunto de reformas administrativas quepodem mudar profundamente as relações deEstado, bem como as relações sociais.

Partindo dessa nova concepção que reúne osconceitos de descentralização e participação,incluindo nessa análise também a intersetorialidade,gera-se um novo paradigma que orienta um novomodelo de gestão pública, na medida em que taisconceitos interagem entre si tanto estruturalmentequanto em relação aos processos organizacionais.Um modelo intersetorial deve significar uma novaforma de planejar, executar e controlar as açõesgovernamentais, ou seja, um novo formatoorganizacional, que torne a estrutura mais próximaà necessidade do cidadão, otimizando os recursosdisponíveis (JUNQUEIRA, 1998). SegundoJunqueira (1998), a estrutura governamental

intersetorial supõe a articulação de planos eserviços, e o acompanhamento de informações,apresentando-se mais permissível quanto àparticipação do cidadão, tanto na etapa deplanejamento quanto na avaliação. Portanto, aintersetorialidade impõe a necessidade de umaorganização mais flexível, que aproveite melhor ede forma mais otimizada os recursos disponíveis,inclusive os intelectuais. A relação entreinterssetorialidade, descentralização e participação,analisando a aplicação desses conceitos voltadospara a gestão pública, é mais do que conceitual, ésinérgica. O processo de democratização passadiretamente pela participação, que depende dadescentralização para que funcione na prática. Damesma forma, a intersetorialidade contribui parapromover uma descentralização mais dinâmica eefetiva. O conjunto desses conceitos aplicados naprática é que pode promover o desenvolvimentoe a inclusão social, passando a atuar comoinstrumentos que operacionalizem a gestão públicaparticipativa, dando um novo formato àadministração pública.

Gestão Pública Participativa naEducação

A participação da população na gestão públicaé um fato real que se observa nos Estados queadotam o regime democrático como princípio degoverno. Ao adotar-se essa forma de governo, estáimplícito que a participação popular estaráassegurada constitucionalmente, comoinstrumento de garantia de uma democracia, quetem a participação da sociedade civil, de formadireta ou indireta, na gestão das políticas públicas.A educação, tida com uma das principais políticassociais públicas sob responsabilidade do Estado,tem sido cada vez mais pensada, planejada eexecutada de forma democrática, contando coma participação dos segmentos que constituem osetor educacional. Essa forma democrática de geriro público da educação tem, na participação, seuelemento essencial para sua efetivação enquanto



política pública. A Constituição Federal, de 1988,dispôs no seu inciso VI, do artigo 206, a “gestãodemocrática do ensino público, na forma da lei`,princípio este que foi confirmado pela Lei deDiretrizes e Bases da Educação Nacional, de nº9394/96, no artigo 3º, inciso VIII - “gestãodemocrática do ensino público, na forma desta Leie da legislação dos sistemas de ensino”.

A gestão democrática do ensino público, paraser efetivada, precisa ser democrática, naconcepção das políticas públicas, pelosgovernantes, e durante todo o processo deimplementação e execução das atividades e ações.A população e os segmentos da sociedadeorganizada devem ter voz e voto nas decisõesdesse processo de construção . Essa é uma dasformas de poder participar e interferir nasprioridades de investimentos públicos destinadosà área de educação. Mas a participação deve existirquando da execução das políticas com um caráterfiscalizador, para que se garanta que os recursospúblicos sejam utilizados para os fins propostos, ese evitem os possíveis desvios. A participação podese dar nos níveis macro e micro. O primeiro ocorreno âmbito dos ministérios, secretarias estaduais emunicipais, enquanto que o segundo abrange ouniverso das escolas, universidades e outrasentidades educacionais.

As escolas e universidades públicas brasileiras,na sua maioria, têm adotado, como sistema deescolha de seus dirigentes, o processo democráticode eleição, com consulta direta aos membros dacomunidade escolar. Aos docentes, a Lei deDiretrizes e Bases da Educação garantiu aparticipação na elaboração da proposta pedagógicada escola. Com a finalidade de assegurar espaçosde participação da comunidade escolar, que écomposta de alunos, servidores, professores,gestores e pais de alunos, foram criados osconselhos escolares ou associações de pais emestres. São importantes instrumentos queasseguram, em seus dispositivos estatutários, o

direito desses atores de participarem da gestãoescolar. Com a criação de conselhos escolares,objetiva-se uma melhoria na qualidade daeducação, na medida que os segmentos escolarespassam a ter representação na gestão escolar efuncionam como um canal de participação de seusmembros nas questões pertinentes aofuncionamento administrativo, financeiro epedagógico da escola.

Com o processo de redemocratização, emconjunto com o processo de reestruturação eincremento da eficiência e da qualidade daeducação pública, mesmo que de forma lenta egradativa, tem-se observado uma mudançasignificativa também na forma de gestão adotadapelas escolas públicas brasileiras. A comunidadeescolar, formada pelos professores, funcionários,alunos, pais e a comunidade que habita em seuentorno, tem mais participação no que diz respeitoàs decisões tomadas, relativas às ações realizadasem prol da melhoria da qualidade do ensino,praticadas pela unidade escolar.

Segundo Luck (2002, p. 13):

O movimento em favor da descentralização e da

democratização da gestão das escolas públicas,

iniciado no princípio da década de 1980, tem

encontrado apoio nas reformas legislativas. Este

movimento concentra-se em três vertentes básicas

da gestão escolar: a) participação da comunidade na

relação dos diretores da escola; b) criação de um

colegiado/conselho escolar que tenha tanto

autoridade deliberativa quanto poder decisório; c)

repasse de recursos financeiros às escolas e

consequentemente aumento de sua autonomia.

Uma forma de entender o conceito de gestãoparticipativa é tomá-la como uma ferramenta quecoordene e concentre o envolvimento daspessoas, que fazem parte de uma mesmaorganização, no seu processo decisório. Narealidade escolar, esse conceito pode ser



plenamente aplicado, envolvendo a comunidadeescolar na resolução dos problemas cotidianos:estabelecendo objetivos, propondo soluções,estabelecendo normas e padrões e,principalmente, garantindo a qualidade do ensinoaplicada em sala de aula.

Luck (2002, p. 17) observa que

dada a tendência burocrática e centralizadora ainda

vigente na cultura organizacional escolar e do sistema

de ensino brasileiro que a reforça, a participação,

em seu sentido dinâmico de inter-apoio e integração,

visando construir uma realidade mais significativa, não

se constitui em uma prática comum nas escolas.

Apesar de a gestão participativa na educaçãoser uma realidade viável e já presente em outrospaíses e em algumas cidades brasileiras, essemodelo de gestão ainda não é uma prática comum,pois o que ainda se observa são as seguintessituações: diretores centralizadores, funcionáriosdescompromissados, professores desmotivados,pais que não se envolvem de forma efetiva nasquestões escolares, alunos com baixo rendimentoescolar, estrutura inadequada das escolas, entreoutros fatores. Tudo isso costuma se apresentarcomo fator negativo para a implementação dagestão participativa, comprometendo qualqueriniciativa nesse sentido.

Os modelos participativos escolares devemsurgir, assim, a partir da necessidade de construçãode ações que promovam a socialização dos seusalunos e ressocialização das famílias. Devem buscar,também, situações em que o professor seja oprotagonista da consolidação do projetopedagógico. As demandas e exigências sobre oprofessor aumentam cotidianamente, o que sugereque sejam construídos espaços coletivos onde oprofessor possa socializar suas inquietações econstruir, com a comunidade escolar, alternativaspedagógicas. Para tanto, a escola deve superar suaestrutura burocrática, de equipamentoespecializado, caminhando para sua transformação

num equipamento comunitário, onde oconhecimento é construído coletivamente.

É importante ressaltar que a políticaeducacional, em qualquer nível de governo, serealiza em determinados espaços geográficos dasociedade civil. O objetivo das políticas é promovero atendimento das demandas por educação dequalidade e universalizada. Não se pode admitiruma educação que seja pensada e concretizadasem a participação dos atores e destinatários, nesteprocesso de formulação e implementação. Apolítica educacional se materializa na oferta deeducação aos cidadãos nas suas diversas formas emodalidades de ensino. É por estas razões que seafirma ser fundamental uma gestão públicaparticipativa na educação, como forma de garantiruma educação pública democrática, com acesso epermanência no sistema formal de ensino. Queessa forma de gestão possa garantir, para asgerações presentes e futuras de nossa sociedade,o direito à educação de qualidade.

METODOLOGIA DA PESQUISA

Considerando a natureza da pesquisa, osmétodos utilizados foram de natureza qualitativa,combinados com instrumento quantitativo. Oestudo de caso, dentro dos tipos de pesquisaqualitativa, é dos mais relevantes. “É uma categoriade pesquisa cujo objeto é uma unidade que seanalisa profundamente” (TRIVINOS, 1990, p.133).A amostra foi definida pelo critério de tipicidadeou intencional e por fatores como: facilidade parase encontrar os entrevistados, o tempo disponívelpara responder aos questionários, o tamanho daamostra, que foram preponderantes pela opçãode uma amostra não probabilística, querepresentou o grupo maior dos sujeitos e foisuficiente para a pesquisa. A opção pela SecretariaExecutiva Regional V, como local para a realizaçãoda pesquisa, deveu-se ao fato de ser uma regionalque, pela suas dimensões geográficas e de seusdados estatísticos, representa a realidade da gestão



TABELA 1Representatividade da Amostra por Unidade Pesquisada

QUADRO 1Graus de Participação

FONTE: Adaptado de Bordenave (1983).

municipal. A Regional V possui a maior populaçãodentre as outras SER´s e também possui a segundamaior rede de escolas e quantidade de alunosmatriculados

A amostra constitui-se de gestores escolares,técnicos e professores da SER V, que agrupa asescolas em doze polos, de acordo com a áreageográfica de cada bairro de sua localização. Pode-

se observar, na Tabela1, que do total de 84 foiselecionada uma amostra de 26 escolas comprofissionais representantes dos segmentosdefinidos: a) das escolas: gestores escolares,professores e técnicos ; b) da Secretaria: os 26técnicos da equipe de gestão escolar e doacompanhamento ao ensino do total de 29profissionais lotados no distrito de educação.

Na análise do grau de participação dosprofissionais de educação, foi utilizada a classificaçãoconstante do quadro elaborado por Bordenave(1994) , onde estão identificados os graus departicipação, que podem ser alcançados em umaorganização qualquer, “do ponto de vista do menorao maior acesso ao controle das decisões pelosmembros” (BORDENAVE, 1994, p. 31).

FONTE: Dados coletados da pesquisa



QUADRO 2Variáveis & Indicadores

Para Bordenave (1983), os graus departicipação, considerando de menor para maiorcomplexidade e controle, são: Informação – osdirigentes informam os membros da organizaçãosobre decisões já tomadas; Consulta Facultativa –a administração pode, se quiser e quando quiser,consultar os subordinados, solicitando críticas,sugestões ou dados para resolver o problema;Consulta Obrigatória – os subordinados sãoconsultados em determinadas situações, emboraa decisão final pertença ao superior; Elaboração/Recomendação – os subordinados elaborampropostas e recomendam medidas que aadministração aceita ou rejeita mediante justificativa;Cogestão – a administração da organização écompartilhada por um colegiado; Delegação – osadministrados têm autonomia em certos camposou jurisdição, de acordo com regras definidaspreviamente e em consenso; Autogestão – o grupodefine seus objetivos, escolhe os meios eestabelece os controles necessários e a liderança

é compartilhada (BORDENAVE,1983, p. 31, 32).Para a presente pesquisa, os graus que foramconsiderados na montagem do questionárioficaram agrupados, conforme a distribuição abaixo:(0) - Não concordo - não existe nenhumaparticipação dos membros; (1) - ConcordoParcialmente - a participação dos membros situa-se no grau de Informação e Consulta Facultativa;(2) - Concordo - a participação dos membroscorresponde a grau de: Consulta Obrigatória,Elaboração / Recomendação e Cogestão; e (3) –Concordo Totalmente - a participação dosmembros está no grau de Delegação/Autogestão.Como dimensões da participação, foramconsideradas as variáveis: gestão - grandesdefinições estratégicas envolvendo o sistema deeducação como um todo; execução – realizaçõesno cotidiano da escola; e usufruto – resultadosobtidos pelos atores do processo de participação.Para cada variável, foram definidos indicadores.

É importante também registrar algunsconceitos correlatos, que ajudam na compreensãoe análise dos dados, como: anomia – ausência denormas, heteronomia – atuação orientada pornormas elaboradas de fora do grupo; e autonomia– faculdade de atuar a partir de normas e regraselaboradas pelo próprio grupo, já que nadescentralização existe uma tendência natural paraa busca de autonomia. O tratamento dos dados

foi feito mediante a utilização do software: Sphinxplus 2.

RESULTADOS OBTIDOS

Resultados Gerais

Os resultados gerais da pesquisademonstram que a participação ainda está emníveis iniciais de acordo com Tabela 2, a seguir.

FONTE: Elaborado pelos autores



TABELA 2

Segmento Profissional & Nível de Participação Geral

TABELA 3Elaboração de Políticas Públicas de Educação

Observa-se que 55,2% dos pesquisadosrespondem que não participam do processo degestão, administração e resultados da SER V. Comrelação ao nível 1 de participação, que correspondea Informação e Consulta Facultativa, 39,6% dospesquisados relatam participação, sendo que osegmento profissional que mais participa éconstituído dos técnicos lotados no Distritoadministrativo da educação, seguido dos gestorese dos professores lotados nas escolas. No nível 2

- Consulta Obrigatória, Elaboração/ Recomen-dação e Cogestão, apenas professores e gestoresparticipam ainda de uma forma bastante incipiente.Não se verificou nenhuma participação no nível 3.

Resultados relacionados à Gestão

A variável Gestão contemplou indicadorescomo elaboração de políticas, participação noplanejamento, monitoramento e tomada dedecisões estratégicas.

Como se pode observar, a participação dosgestores escolares, professores e técnicos naelaboração de políticas públicas de educação, domunicípio de Fortaleza, no âmbito da Regional V,

deixa a desejar, pois 55,2% dos entrevistadosrelatam não participar, e 39,6% registram aparticipação apenas no grau 1, referente àInformação ou Consulta Facultativa.





TABELA 4Participação no Planejamento das Atividades do Distrito de Educação

TABELA 5Participação da comunidade escolar no acompanhamento,

controle e avaliação das ações

TABELA 6Gestão descentralizada da educação & Maior assistência para as escolas

A participação no planejamento das atividadesdo Distrito de Educação também apresenta grausiniciais de participação, sendo que algunsentrevistados (12,7 %) afirmam que já sãoconsultados obrigatoriamente, elaboram textos erecomendações e compartilham da gestão.

A participação da comunidade escolar noprocesso de monitoração das ações, ou seja, noacompanhamento, controle e avaliação, tem comomaior percentual a não participação, o que pode

sinalizar para o fato de que a comunidade escolar,na prática, é apenas um órgão de execução daspolíticas de educação.






TABELA 7Participação dos gestores escolares no processo de tomada de decisão

A maioria dos pesquisados (68,9%) observaque, com o processo de “descentralização” daadministração da educação, as escolas passaram ater maior assistência por parte da prefeitura, o quepode indicar uma contradição no processo, caso aassistência se confunda com dependência, já quea participação levaria a uma crescente autonomia.

Com relação à participação dos gestoresescolares no processo de tomada de decisão,verifica-se que um pouco mais da metade dospesquisados (51,5%) afirma que não participa doprocesso decisório. A outra metade participa emgraus variados, com predominância do grau 1.

No que se refere à participação na dimensãoda variável Gestão, verifica-se que cerca da metadedos respondentes afirma que não existeparticipação das escolas com relação à gestão daeducação na Regional V, do município de Fortaleza,representado no Distrito de Educação, pois osgestores, técnicos e professores não participam daelaboração de políticas, do planejamento, damonitoração e do processo de decisão, embora agrande maioria reconheça que existe, hoje, uma

maior assistência as escolas por parte do órgãogestor. A outra metade responde que existe uminício de participação no grau de Informação eConsulta Facultativa.

Participação relacionada a Execução

A variável Execução avalia os indicadores quepermitiriam às escolas atuar a partir dos preceitosda descentralização, tais como: a autonomia dasescolas para realização de suas atividades, existênciade uma infraestrutura material que permita ofuncionamento de forma independente, osuprimento adequado de recursos humanos paraviabilização do processo de educação, aparticipação dentro das escolas e a interação entreas Escolas e o Órgão Gestor Regional da Educação.




TABELA 9Infraestrutura para execução das ações

TABELA 8Autonomia do Processo de Execução das Atividades da Educação

De acordo com os pesquisados, existe umaautonomia crescente no processo de execução dasatividades da educação: 69,45 % afirmam, emgraus diferentes, que já existe uma certa autonomiapara realização de tarefas previamente definidas enormalizadas de forma escrita ou na prática.

Com relação a existência de uma infraestruturanas escolas para execução das atividades de formaautônoma os pesquisados ficam divididos, depen-dendo da percepção individual das condições ma-teriais de cada escola : 43% não concorda queexista infraestrutura e 56,7% concorda, mesmoque parcialmente (42,5%), com a sua existência.





TABELA 10Suprimento de Recursos Humanos para Realização das Atividades

De acordo com 68.7% dos pesquisados, asescolas estão supridas com os recursos humanosnecessários para a realização das atividades, mas31,3% não concordam que o suprimento estejaadequado às reais necessidades da escola.

TABELA 11Participação e Descentralização na Execução das Ações

Entendendo que o modelo de gestãoparticipativa se reproduz no funcionamentocotidiano da própria escola, verifica-se que cercade 70% dos pesquisados afirmam que existeparticipação e descentralização na execução dastarefas escolares dentro da escola, embora 53%informem que esta participação ainda está,predominantemente, no nível 1.





TABELA 12Interação entre as Escolas e o Órgão Gestor Regional da Educação

TABELA 13Existência de instrumentos para acompanhamento e avaliação

das atividades da educação

Considerando a forma como interage o ÓrgãoGestor Regional da Educação com as escolas,constata-se que, por ocasião da realização dasatividades de execução, existe uma troca deinformação e a existência de consultas recíprocas,na opinião de 61,2% dos pesquisados.

Com relação à variável relacionada à dimensãoExecução, verifica-se que a maioria dospesquisados reconhece que existe uma crescenteautonomia, uma infraestrutura inicial, um corpo derecursos humanos mínimo para realização dasatividades, uma participação interna dentro dasescolas e uma interação em processo de

amadurecimento entre escolas e órgão gestor daRegional.

Participação relacionada a Usufruto

A variável participação está relacionada aoUsufruto dos benefícios da participação pelosenvolvidos no processo, ou seja, ela foca osresultados e, portanto, contempla a existência deinstrumentos de controle, a avaliação do aumentoda aproximação entre a escola e o Distrito deEducação - órgão gestor regional da educação, aparticipação da comunidade, a forma de resoluçãode problemas e a construção de soluções.





TABELA 14A mudança estrutural e funcional na gestão aproximou a escola do órgão

gestor regional da educação

Os pesquisados, em sua maioria, verifica aexistência de instrumentos de acompanhamentoe avaliação das atividades da educação.

Com relação ao fato de que a mudançaestrutural e funcional na gestão teria aproximado aescola do órgão gestor regional da educação,verifica-se que, na avaliação de 65.7% dospesquisados, houve uma aproximação.

TABELA 15Existe participação da comunidade escolar no novo modelo

de gestão descentralizada





TABELA 16A implantação das secretarias regionais favoreceu a solução dos problemas

das unidades escolares

TABELA 17Com a SER V, a gestão da educação pelo distrito se realiza

de forma participativa

O modelo de gestão da educaçãodescentralizada vem proporcionando umaparticipação gradual da comunidade escolar de ummodo geral nos destinos da escola.

De acordo com a maioria dos pesquisados,cerca de 70%, a implantação das secretariasregionais favoreceu a solução dos problemas dasunidades escolares.

64.2% dos pesquisados concordam que, coma criação da SER V, a gestão da educação pelodistrito passou a se realizar de forma participativa.

Com relação ao Usufruto, observa-se quemelhorou a participação dos atores nos resultados

produzidos pela participação, e verifica-se quecerca de 70% dos pesquisados concordam quemelhorou o acompanhamento, a avaliação e aparticipação da comunidade, tendo havido uma





Lydia Maria Pinto BritoUniversidade Potiguar

EndereçoUniversidade Potiguar - Natal/RN

Fone 55 (84) 3215-1234http://www.unp.br/jportal/portal.jsf?pagina=11951

[email protected]@yahoo.com.br

Francisco Carlos Bandeira HolandaSecretaria de Educação do Município de

FortalezaEndereço

Secretaria de Educação do Município deFortaleza

[email protected]

Data de submissão: 05/06/2008Data de aprovação: 01/03/2009Sistema de avaliação double blind review.Universidade FUMEC / FACE. Prof. Dr. Cid Gonçalves Filho| Prof. Dr. Luiz Cláudio Vieira de Oliveira | Prof. Dr. MárioTeixeira Reis Neto

aproximação entre os órgãos, o que favoreceu asolução dos problemas.

CONCLUSÕES

De acordo com a pesquisa realizada paraaferição do grau da participação de técnicos,gestores escolares e professores de escolaspúblicas municipais nos processos de gestão daeducação na prefeitura do município de Fortaleza-Ce, no Distrito de Educação da SER V, verificou-se:

- Com relação à participação na Gestão -metade dos respondentes afirma que não existeparticipação das escolas com relação à gestão daeducação do município de Fortaleza, materializadanos distritos, pois os gestores, técnicos eprofessores não participam da elaboração depolíticas, do planejamento, da monitoração e doprocesso de decisão; e a outra metade respondeque existe um início de participação no grau deInformação e Consulta Facultativa;

----- Com relação à Execução - a maioria dospesquisados reconhece que existe uma crescenteautonomia, uma infraestrutura inicial, um corpo derecursos humanos mínimo para realização dasatividades, uma participação interna dentro dasescolas e uma interação em processo deamadurecimento entre escolas e órgãos gestores; e

----- Com relação ao Usufruto - verifica-se quea maioria dos pesquisados concorda que melhorouo acompanhamento, a avaliação e a participaçãoda comunidade, e que houve uma aproximaçãoentre o Distrito de Educação e as escolas, o quefavoreceu a solução dos problemas.

Finalmente, concluímos que não foicomprovada a ideia norteadora do estudo, de que“a gestão da educação na SER V encontra-se emprocesso de transição de um grau de participaçãoinicial, correspondendo à informação e consultafacultativa, para um grau de maior complexidadeque implica em consulta obrigatória e elaboração”.Pelos dados da pesquisa, a participação ainda está

em processo inicial, quando os dados apontampara uma transição entre não participação parainformação/consulta facultativa. Os resultados maispromissores referem-se à participação no usufruto,seguido de participação na execução. O ponto maiscrítico foi a participação na gestão.



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