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LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO Y LOS CIUDADANOS plimiento de los objetivos establecidos, así como la adecuada utilización de los re- cursos asignados. Resaltemos que el control del cumplimiento de los compromisos específicos asumidos por la entidad pública en un convenio o contrato-programa, correspon- derá además a la Comisión de Seguimiento que se forme, así como al Ministerio de Economía y Hacienda en los supuestos previstos al efecto en la Ley General Presupuestaria. Contra los actos dictados en el ejercicio de sus potestades administrativas por la entidades públicas empresariales caben los recursos previstos en la LRJPAC, al igual que en el caso de los Organismos autónomos, así como en el supuesto de reclamaciones previas a la via judicial, civilo laboral, las cuales serán resueltas por el órgano máximo de la entidad, salvo que en sus estatutos tal competencia se atri- buya al Ministerio u Organismo público al cual esté adscrita. Respecto a las sociedades mercantiles estatales la LOFAGE establece en su Disposición Adicional Duodécima que se regirán íntegramente, cualquiera que sea su forma jurídica, por el ordenamiento jurídico privado, salvo en las materias en que les sea de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de control finan- ciero y contratación. En ningún caso podrán disponer de facultades que impliquen el ejercicio de autoridad pública. VI. RElACIONES ENTRE lAS ADMINISTRACIONES PÚBUCAS A) PRINCIPIOS GENERAlES _ La dimensión de las estructuras administrativas debe reordenarse, atendiendo a la racionalidad y la necesidad de evitar duplicidades en la gestión, fomentando unas relacionesentre las Administraciones públicas fluidas. Todo ello teniendo en cuenta el principio de economía en el gasto público (vid. arto 3.0-2 de nuestra Consti- tución). Por todo ello es perentorio siempre simplificar la planta de la Administra- ción General del Estado y establecer sus competencias y la forma de resolver cual- quier conflicto de atribuciones. Todo ello viene impuesto, además, por la realidad de la existencia del Estado de las Autonomías, en el cual, tras más de diecinueve años de andadura constitu- cional se aprecia que todavía no se ha ajustado la estructura administrativa de la 79

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Derecho administrativo

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Page 1: German Fabra

LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO Y LOS CIUDADANOS

plimiento de los objetivos establecidos, así como la adecuada utilización de los re-cursos asignados.

Resaltemos que el control del cumplimiento de los compromisos específicosasumidos por la entidad pública en un convenio o contrato-programa, correspon-derá además a la Comisión de Seguimiento que se forme, así como al Ministeriode Economía y Hacienda en los supuestos previstos al efecto en la Ley GeneralPresupuestaria.

Contra los actos dictados en el ejercicio de sus potestades administrativas porla entidades públicas empresariales caben los recursos previstos en la LRJPAC, aligual que en el caso de los Organismos autónomos, así como en el supuesto dereclamaciones previas a la via judicial, civilo laboral, las cuales serán resueltas porel órgano máximo de la entidad, salvo que en sus estatutos tal competencia se atri-buya al Ministerio u Organismo público al cual esté adscrita.

Respecto a las sociedades mercantiles estatales la LOFAGE establece en suDisposición Adicional Duodécima que se regirán íntegramente, cualquiera que seasu forma jurídica, por el ordenamiento jurídico privado, salvo en las materias enque les sea de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de control finan-ciero y contratación. En ningún caso podrán disponer de facultades que impliquenel ejercicio de autoridad pública.

VI. RElACIONES ENTRE lAS ADMINISTRACIONES PÚBUCAS

A) PRINCIPIOS GENERAlES _

La dimensión de las estructuras administrativas debe reordenarse, atendiendo ala racionalidad y la necesidad de evitar duplicidades en la gestión, fomentando unasrelacionesentre las Administraciones públicas fluidas. Todo ello teniendo en cuentael principio de economía en el gasto público (vid. arto 3.0-2 de nuestra Consti-tución).Por todo ello es perentorio siempre simplificar la planta de la Administra-ción General del Estado y establecer sus competencias y la forma de resolver cual-quier conflicto de atribuciones.

Todo ello viene impuesto, además, por la realidad de la existencia del Estadode las Autonomías, en el cual, tras más de diecinueve años de andadura constitu-cional se aprecia que todavía no se ha ajustado la estructura administrativa de la

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MANUAL PRÁcncoDE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

Administración periférica del Estado al modelo autonómico de forma completa ysobre todo en sus relaciones y competencias.

Recordemos que la Ley 6/1997, de 14 de abril, introduce el concepto deAdministración única o común de forma que el protagonismo administrativo enlos territorios autonómicos los tengan las propias administraciones autonómicas,que también podrán asumir funciones administrativas correspondientes a materiasde competencia exclusiva del Estado, a partir de las técnicas establecidas en el ar-tículo 150.2 de la Constitución.

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Asimismo deben tenerse en cuenta los objetivos de la Ley de proceso autonó-mico, de 14 de octubre de 1983, cuyo artículo 22 dispone la reestructuración dela Administración General del Estado, para adecuarla a la realidad competencialdel Estado autonómico.

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B) COOPERACiÓN y COORDINACiÓN _

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Estos principios deben regir las relaciones entre todas las Administraciones pú-blicas. Así lo establece el artículo 3, apartado 2.°, inciso h) de la LOFAGE, tenien-do en cuenta el contenido del artículo 103 de nuestra Carta Magna. Efectivamente,la Administración Pública debe servir con objetividad los intereses generales yactuar bajo los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentra-ción y coordinación con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Es más, losórganos administrativos del Estado son creados, regidos y coordinados de acuer-do con la ley.

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Por consiguiente toda cooperación y coordinación debe efectuarse bajo el prin-cipio de la calidad y eficacia administrativa a tenor de su carácter instrumental alservicio de los intereses generales, actualmente tan nombrados y los cuales a tenorde la doctrina del Tribunal Constitucional deben ser definidos y plenamente defen-didos.

El artículo 18 de la LRJPAC establece en cuanto a la coordinación de compe-tencias que los órganos administrativos en el ejercicio de sus competencias pro-pias, ajustarán su actividad en sus relaciones con otros órganos de la misma o deotras administraciones a los principios establecidos en el artículo 4.1 de la propiaLey, y la coordinarán con la que pudiera corresponder legítimamente a éstos,pudiendo recabar para ello la información que precisen. Las normas y actos dic-tados por los órganos de las Administraciones públicas, en el ejercicio de su pro-

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LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO Y LOS CIUDADANOS

pia competencia, deberán ser observadas por el resto de los órganos administrati-vos, aunque no dependen jerárquicamente entre sí o pertenezcan a otraAdministración.

C) CONAlCfOS DE A1RIBUCIONES

Establece la Disposición Adicional Decimocuarta de la Ley que los conflictos deatribuciones, positivos o negativos entre órganos de un mismo Ministerio seránresueltos por el superior jerárquico común en el plazo de diez días, sin que queparecurso alguno.

En los conflictos positivos, el órgano que se considere competente requerirá deinhibición al que conozca del asunto, quien suspenderá el procedimiento por unplazo de diez días. Si dentro de dicho plazo acepta el requerimiento, remitirá elexpediente al órgano requirente. En caso de considerarse competente, remitiráacto seguido las actuaciones al superior jerárquico común.

En los conflictos negativos el órgano que se estime incompetente remitirádirectamente las actuaciones al órgano que considere competente, quien decidiráen el plazo de diez días y, en caso de considerarse, asimismo, incompetente, remi-tirá acto seguido el expediente al superior jerárquico común.

Los interesados en el procedimiento plantearán estos conflictos de acuerdo conlo establecido en el artículo 20 de la LRJPAC, dirigiéndose al órgano que seencuentre conociendo de un asunto, para que decline su competencia y remita lasactuaciones al órgano competente. Asimismo podrán dirigirse al órgano que esti-men competente para que requiera de inhibición al que esté conociendo del asun-to, por lo que se les reconoce una doble vía de actuación.

Debe tenerse en cuenta que los conflictos de atribuciones sólo podrán suscí-tarse entre órganos de una misma Administración no relacionados jerárquicamen-te, y respecto a asuntos sobre los que no haya finalizado el procedimiento admi-nistrativo.

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MANUAL PRÁCTICO DE LA. ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

VII. ACTOS ADMINISTRATIVOS

A) CONCEPTO y ClASES _

El acto administrativo ha sido siempre pieza fundamental para explicar plena-mente la teoría general del Derecho Administrativo. Clásicamente se ha distingui-do por los diversos autores entre aquellos actos de las Administraciones públicasno sometidos al régimen jurídico administrativo, sino que realizados por aquéllascomo cualquier otro sujeto de Derecho, ajustan su producción a la rama del orde-namiento jurídico que regule la actividad de que se trate, y aquellos actos de lasAdministraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo.

La LRJPAC se refiere a los primeros en su Título VIII«De las reclamacionesprevias al ejercicio de las acciones civiles y laborales» y a los segundos en losCapítulos IIal N del Título V, con expresa distinción requisitos, eficacia e invalidez(nulidad y anulabilidad) de los mismos.

El artículo 56 de la citada Ley se alinea con la definición clásica del acto admi-nistrativo que ya aparecía en el artículo 1.o de la Ley Reguladora de la JurisdicciónContencioso Administrativa de 26 de diciembre de 1956 (LJCA). El citado artícu-lo establece que los actos de las Administraciones Públicas sujetos al DerechoAdministrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en la Ley.

Por consiguiente puede establecerse que el acto administrativo es aquel quecon carácter de jurídico procede de las Administraciones Públicas o de órgano dedistinta naturaleza que realice funciones administrativas sometido al Derecho Admi-nistrativo, y por consiguiente inserto en un régimen jurídico administrativo.

En cuanto a las clases de actos administrativos siempre se ha dicho 'que elcarácter nominado de los propios actos hace difícilformular una clasificación de losmismos, que para ser completa no tendría necesariamente que ser sistemática, sinoremitida a la inagotable y cambiante casuística legal. Pero refiriéndonos a un crite-rio clarificatorioque descansa en el procedimiento, por ser el más acorde con la fina-lidad práctica de esta obra, pueden establecerse tres tipos de actos administrativos:

a) Actos de trámite que son simple presupuesto de la decisión en que se concre-ta el acto administrativo, incluyéndose los de: incoación del procedimiento,instrucción del mismo (informes y audiencia), ordenación (comunicacionesy notificaciones).

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LA. ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO Y LOS CIUDADANOS

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Actos de resolución que son aquellos que deciden el procedimiento y queconstituyen la manifestación final de la acción administrativa, pero que nohan de confundirse con las resoluciones propiamente dichas que tienen ca-rácter definitivo. Hay, por lo tanto, actos que agotan la vía administrativa oque causan estado, los actos definitivos se deben al carácter de los mismosen el procedimiento en que han sido dictados, mientras que los actos quecausan estado lo son en función de su impugnabilidad ulterior.Actos de ejecución que son aquellos que se limitan a procurar se lleve aefecto lo acordado o dispuesto por medio de otros actos.

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B) REQffiSITOS ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••

Vienen regulados en los artículos 53 a 55 de la Ley, respecto a producción ycontenido; motivación y forma pero también en otras anteriores como los artícu-los 11 y 12, en relación con la competencia; Los artículos 28 y 29 en cuanto ala abstención y recusación y los artículos 43 y 44 en relación a los actos presun-tos. Pero atendiendo a la sistemática tradicional clásica encontramos tres clases derequisitos:

a) Requisitos subjetivos que hacen referencia al órgano administrativo o suje-to del que dimana el acto administrativo y que deberá:

1. Ser competente, entendiendo por competencia la aptitud de dichoórgano para producir actos administrativos (vid. arto 53.1 de la Ley).

2. El titular del órgano administrativo ha de estar legalmente adscrito almismo, lo que técnicamente se llama «investidura»y no estar inmersoen causas de abstención o de recusación de las previstas en los artícu-los 28 y 29 de la Ley.le el

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Requisitos objetivos que no son otros que los de su contenido, el cual atenor del artículo 53.2 de la Ley, se ajustará a lo dispuesto en el ordena-miento jurídico y será determinado y ordenado a los fines de los actos admi-nistrativos. Así deben hacerse las siguientes precisiones:

1. Si el contenido de los actos administrativos debe ajustarse al ordena-miento jurídico, quedan fuera del cumplimiento de esta exigencia losactos imposibles o ilícitos siendo radicalmente nulos los primeros y lossegundos si fueran constitutivos de infracción penal o dictados comoconsecuencia de esta (vid. arto 62.1, e y d, LRJPAC).

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MANUAL PRÁcncoDE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

2. La indeterminación del contenido del acto no implica «per sé» su invali-dez, a no ser que derive en imposibilidad objetiva.

3. La exigencia de que el acto ha de ser adecuado a sus fines entroncadirectamente con su causa, ya que siempre que una potestad adminis-trativa se ejercite para un fin distinto al fijado por el ordenamiento jurí-dico, se incurrirá en desviación de poder y el acto será anulable.

c) Requisitos formales los cuales hacen referencia al procedimiento, a laforma que ha de adoptar el acto y a la motivación, y que son:

1. Ser dictados o producidos por el órgano competente, ajustándose alprocedimiento establecido, como una exigencia constitucional por mordel artículo 105.c) de nuestra Carta Magna. El procedimiento es elcauce necesario para la producción de los actos administrativos, y lainobservancia de este requisito puede acarrear la nulidad de pleno dere-cho si se prescinde de él totalmente o absolutamente, o la anulabilidadsi da lugar a la indefensión de los interesados (vid. arto 63.1.e y 2).

2. La forma de exteriorización de los actos administrativos viene impues-ta en el articulo 55; por escrito, con firma del titular del órgano, conexpresión de la autoridad de quien procede, en acto único, con indica-ción de su contenido, etc., reproduciéndose casi literalmente los articu-las 41 y 42 de la LPA. Como regla general los actos administrativos seproducirán por escrito a menos que su naturaleza exija o permita otraforma más adecuada de expresión y constancia.

3. El acto administrativo será motivado ya que el ordenamiento jurídicoobliga a la Administración a justificar algunas de sus decisiones, exi-giéndole a que haga públicas las razones fácticas y jurídicas que le sir-ven de fundamento. Por todo ello será obligación fijar en primer térmi-no los hechos de cuya consideración se parte, incluyéndolos en elsupuesto de una norma jurídica y en segundo lugar razonar como talnorma jurídica impone la resolución que se adopta en la parte disposi-tiva del acto (vid. arto 54 LRJPAC).

C) EACACIA y EACIENCIA _

En cuanto al comienzo de la eficacia de los actos administrativos, o sea, desdeque momento producen efectos, el articulo 57.1 de la Ley establece que serádesde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. Así pues,

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LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO Y LOS CIUDADANOS

los efectos jurídicos de los actos administrativos tienen lugar inmediatamente a par-tir de la data en que son dictados y que suele coincidir con el final del procedi-miento administrativo.

No obstante, la eficacia puede demorarse cuando así lo exija el contenidodel acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación posterior(vid.arto 57.2).

Pero lo cierto es que la eficacia como mecanismo de toma de decisiones porparte de la Administración, muestra un cierto y complejo comportamiento en lasolución de problemas, pues existirán alternativas para obtener los objetivos de per-geñar y realizar actos administrativos, a un coste menor y para ello deben tenersecondiciones de racionalidad y pericia por parte de los organismos públicos.

Esto se consigue por medio del «funcionario administrativo» quien debe sersituado dentro de la Administración en una posición estratégica, como el especia-listaoportuno dentro de la jerarquía formal de la autoridad, asegurándose la com-petencia técnica necesaria. En la toma de decisiones debe prevalecer la «autoridadde las ideas»;todo ello inserto en el proceso administrativopara adoptar «buenas reso-luciones eficaces» y por ende producir actos administrativos ajustados a las leyes.

y aquí surge el concepto de eficiencia como virtud y facultad para lograr unefecto determinado, por medio de la «Ingeniería de la eficiencia» como decíaHarrington Emerson, en virtud de la cual existe una relación entre lo que se reali-za y lo que podría realizarse.

El problema de las decisiones administrativas puede ser convertido en un pro-blema de la teoría de la producción, ya que los conceptos y teoremas desarrolladosen la teoría económica tienen amplia aplicación en las citadas decisiones. El crite-rio de la eficiencia coloca a la Administración en el primer lugar de su influenciadeterminante y aquí puede surgir una relación incorrecta entre «medios»y «fines».

Por un lado, en interés de la eficiencia, se pueden emplear «fines»para justifi-car cualquier clase de «medios»adecuados, pero no debe mantenerse el criterio deque «elfin justifica los medios».

Por otro lado, se puede dirigir toda la atención a los «medios», desprecupán-dose de los «fines»con tal de conseguir una «eficiencia implacable», ya que éstapuede serio respecto a una amplia variedad de «fines».

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Pero el criterio de la eficiencia administrativa, que conducirá a la eficacia de susactos, debe regir en cualquier organismo público de un Estado democrático, sope-sándose todos los valores de la comunidad que guardan relación con su actividad,y en estas condiciones se pueden determinar las oportunidades de las accionesadministrativas, teniendo en cuenta que los recursos y factores, en la Administra-ción, son siempre estrictamente limitados.

En cuanto a la retroactividad de la eficacia, como regla general, los actos admi-nistrativos se consideran irretroactivos, pero el artículo 57.3 de la Ley, la admiteestableciendo que excepcionalmente podrá otorgarse eficacia retroactiva a losactos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, y, asimismo, cuando pro-duzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho nece-sarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta nolesione derechos o intereses legítimos de otras personas.

D) NOTIACACIÓN y PuBUCACIÓN _

Se regulan dichos institutos en la Ley en los artículos 58 a 61, para obtener laeficacia de los actos administrativos a efectos de que puedan producir sus efectosnormales ya que es imprescindible que sean conocidos por sus destinatarios, si sequiere que éstos puedan atender a su debido cumplimiento.

Tanto la notificación como la publicación son independientes de los actosadministrativos que constituyen su objeto y, su finalidad exclusiva es ponerlos enconocimiento de persona o personas a que afecten, conllevando esta circunstan-cia como corolario, que los posibles defectos de los actos de conocimiento o comu-nicación no afecten a la validez del acto administrativo de que se trate, sino a sueficacia.

La notificación puede definirse como «comunicación singular a persona o perso-nas determinadas, por medio de técnica formal y solemne, ya que incluye la actua-ción mediante la cual el agente público acredita haber entregado a un destinatariocopia de un acto, cuyo contenido le afecta». Es evidente que este hecho es la últimafase de la elaboración de un acto administrativo teniendo un carácter instrumentalpara que el ciudadano conozca una resolución dictada por la Administración.

El sujeto activo de la notificación será el titular de la unidad administrativa o elpersonal al servicio de la Administración Pública de que proceda el acto que tenga

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LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO y LOS CIUDADANOS

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a SU cargo la resolución o despacho de los asuntos y la responsabilidad de que sepractique la notificación. El sujeto pasivo será el interesado o su representante, talcomo admite el artículo 59.

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Los actos que se notifican, no son sólo las resoluciones, sino cualquier otro actoadministrativo que afecte a los derechos e intereses de los interesados. El conteni-do de la notificación será:

- El texto integro de la resolución o acto que se notifique.- La indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa.- La expresión de los recursos que procedan, órgano ante que se deban pre-

sentar y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedanejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente (vid. arto 88.2,LOFAGE).

s admí-admiteI a loslopra-l nece-sta no

El procedimiento para la práctica de la notificación viene recogido en el ar-tículo 59 de la Ley, pero a efectos de sistemática distinguiremos:

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a) Medios y constancia

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Se notificarán a los interesados o sus representantes las resoluciones adminis-trativas, por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción, asícomo la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado. La acreditación dela notificación efectuada se incorporará al expediente.

b) Plazo y lugar

erso-idua-itarioltimaental

Se establece que en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, lanotificacióndeberá ser cursada en el plazo de diez días a partir de la fecha en queel acto haya sido dictado y se practicará en el lugar que éste haya señalado a talefecto en la solicitud. Cuando ello no fuera posible, en cualquier lugar adecuado atal fin, y por cualquier medio conforme al cual quede constancia de la recepción.

e) Recepción de la notificación

o el2nga

Puede ser recibida la notificación por el propio interesado o por su represen-tante, como regla general, pero además la Ley establece otras dos formas:

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MANUAL PRÁcncoDE LA ADMINISlRACI6N GENERAL DEL ESTADO

- Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de nohallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación, podráhacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el citadodomicilio y haga constar su identidad.

- Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de unaactuación administrativa, se hará constar en el expediente especificándoselas circunstancias del intento de notificación y se tendrá por efectuado eltrámite siguiéndose el procedimiento.

d) Notificación por medio de edictos

Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore ellugar de la notificación o no exista medio de acreditar ésta, o bien intentada lamisma no se hubiera podido practicar, la notificación se efectuará por medio deanuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento de su último domicilio, en elBoletín de la Comunidad Autónoma o de la provincia o en el BOE, según cual seala Administración de la que proceda el acto a comunicar, y el ámbito territorial delórgano que la dictó.

Respecto a la publicación, se la considera, una notificación de los actos admi-nistrativos, pero con la diferencia, en cuanto a la notificación por edictos, de queno se produce la constancia efectiva de que el objeto de la comunicación ha lle-gado o no a conocimiento de sus destinatarios. Se consideran varios tipos de publi-cación:

- Sustitutoria de la notificación cuando el acto tenga por destinatario a unapluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estimeque la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente paragarantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a lanotificación efectuada.

- Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o deconcurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso la convocatoria delprocedimiento deberá indicar el tablón de anuncios o medio de comunica-ción donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validezlas que se lleven a efecto en lugares distintos.

- Complementaria cuando sí lo establezcan las normas reguladoras de cadaprocedimiento.

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LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO Y LOS CIUDADANOS

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- Singular cuando así lo aconsejen razones de interés público apreciadas porel órgano competente.

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El contenido de la publicación viene determinado en el artículo 60.2 de la Ley,cuando establece que será el de los mismos elementos que se exige para la notifi-cación {texto integro de la resolución, indicación si esta es definitiva o no, recursosque se pueden interponer, plazos, etc.}.En los supuestos de publicacionesde actos quecontengan elementos comunes, podrán publicarse de forma conjunta los aspectoscoincidentes, especificándose solamente los aspectos individuales de cada acto.

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Si el órgano competente apreciase que las notificaciones o publicaciones de unacto administrativo lesionan derechos o intereses legítimos, se limitará a publicaren el diario oficial que corresponda una somera indicación del contenido del actoy del lugar donde los interesados podrán comparecer en el plazo que se establez-ca, para conocimiento del contenido íntegro del mencionado acto, quedandoconstancia de tal hecho.

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A tenor de lo establecido en el artículo 58.3 de la Ley, las notificaciones defec-tuosas {entendemos que también las publicaciones} surtirán efecto a partir de lafecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento delcontenido de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga el recur-so procedente. Es evidente que serán defectuosas las notificaciones y publicacio-nes en los cuales no se haya observado estrictamente el régimen juridico propio.

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E) INvAl1DFZ, NuuoAD y ANulABllJDAD, E IRREGUlARIDAD _

El acto administrativo puede adolecer de invalidez, por vicios o circunstanciasque puedan afectarle, por lo que puede estar incurso en una situación patológicacaracterizada porque faltan o están viciados algunos de sus elementos.

El acto administrativo produce todos los efectos normales si es conforme conel ordenamiento juridico, si no es así, y se produce infracción puede resultar queel acto no produzca los mencionados efectos {invalidez}o que produciéndolos, apa-rezcan otros anormales {irregularidad}.

Aparece la invalidez del acto administrativo siempre que este incurre en unainfracción del ordenamiento jurídico, que evita la producción de sus efectos nor-males. Estamos ante la irregularidad, cuando el acto administrativo incurre en una

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MANUAL PRÁcncoDE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

infracción que sin impedir la producción de los efectos normales, genera otros cali-ficables de anormales.

La invalidez de los actos administrativos se presenta según el grado y gravedadcon la cual se haya infringido el ordenamiento juridico, apareciendo los conceptosde Nulidad y Anulabilidad.

La nulidad de pleno derecho, radical, absoluta o plena, está establecida en elartículo 62 de la Ley, cuando detalla que serán nulos los actos de lasAdministraciones Públicas en los casos siguientes:

a) Que lesionen el contenido esencial de los derechos y libertades susceptiblesde amparo constitucional.

b) Que sean dictados por órganos manifiestamente incompetentes por razónde la materia o del territorio.

e) Que tengan un contenido imposible.d) Que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia

de ésta.e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legal-

mente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales parala formación de la voluntad de los órganos colegiados.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por losque se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitosesenciales para su adquisición.

g) Cualquiera otro que se establezca expresamente en una disposición derango legal.

También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas quevulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rangosuperior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan laretroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de dere-chos individuales.

La anulabilidad o nulidad relativa aparece como concepto inserto en el artícu-lo 63 de la Ley que considera como anulables los actos de la Administración queincurren en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación depoder.

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Pero existe también la denominada irregularidad no relevante, que al tratarsede una infracción simple carece del efecto de producir nulidad de pleno derecho,radical, absoluta o plena o anulabilidad o nulidad relativa, que hemos tratado ante-riormente. Nos encontramos, por consiguiente, con que existen infracciones delordenamiento jurídico que no conllevan el vicio invalidatorio del acto administrati-vo afectado. Existen dos supuestos a considerar: el defecto de forma y la actuaciónfuera de plazo (vid. arts. 63.2 y 62.3 LOFAGE).

Recordemos que en Derecho Común, el artículo 6.3 del Código Civildisponeque los actos contrarios a las normas imperativas y prohibitivas son nulos de plenoderecho, salvo que en ellos se establezca un efecto distinto para el caso de con-travención. Así aparece la nulidad radical del acto viciado, a diferencia del DerechoAdministrativo donde prima la anulabilídad cuando el defecto de forma en los actosadministrativos aparezca y el acto carezca de los requisitos formales indispensablespara alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados. Asimismo, larealización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas,sólo implicará la anulabilidad del acto, así cuando lo imponga la naturaleza del tér-mino o plazo.

VIII. LOS CIUDADANOS (DERECHOS Y DEBERES)

Es evidente que la LRJPAC supuso un cambio sustancial en las relaciones entrela Administración y los ciudadanos, quienes se hacen acreedores de un catálogode derechos y por supuesto también deberes.

y esto es así porque no existe ciudadano que se evada de «sufrir»o «qozar»dela condición de ser «administrado», como usuario de servicios públicos, empresa-rio, empleado, propietario, labrador, pensionista, automovilista, artista, profesio-nalliberal, funcionario, etc., desde su nacimiento (inscripción primera en el regis-tro Civil)hasta su óbito (inscripción ya última en el citado Registro), no intervi-niendo directamente en ninguno de los dos actos administrativos.

Así, no pueden soslayarse los contactos con la Administración, ya sea laCentral, Comunitaria o Local, pero es evidente que siempre la Administraciónactúa desde una posición de preeminencia, como consecuencia de la supremacíaque el ordenamiento jurídico concede a lo «público»sobre lo «privado».Pero dichasupremacía, gracias a la Constitución, nuestra Ley de Leyes, no es absoluta por-que puede manifestarse en todos los ámbitos de la vida personal, ya que se prote-

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gen los derechos del individuo al servir con objetividad los intereses generales, consometimiento pleno a la ley y al Derecho (vid. arto 103. CE).

Por consiguiente, y a tenor de lo establecido en el artículo 35 de la LRJPAC,vamos a ir desgranando los derechos administrativos de los ciudadanos, recordan-do, por razones de justicia, la regulación de los derechos y deberes de los vecinoscontenida en el artículo 18 de la ley reguladora de las Bases de Régimen Local de1985 que el Reglamento de Organización de 1986 hizo extensiva las asociacio-nes de vecinos.

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A) DERECHOS ADMINISTRATIVOS DE LOS CIUDADANOS _

1. A obtener información sobre el estado de los procedimientos en cuanto asu tramitación y en los cuales tengan la condición de interesados, así comopoder obtener copias de los documentos contenidos en ellos.

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2. A poder identificar a las personas responsables de la tramitación de los pro-cedimientos. Esta norma se conecta directamente con lo establecido en elartículo 41 (responsabilidad de la tramitación), y con los artículos 42.3 Y44.2 (obligación de resolver y de emitir certificación de actos presuntos sise solicita). A tal efecto recordemos la Resolución de 3 de febrero de 1993(BOE n.v 36, del día 11 de febrero), de la Secretaria de Estado para laAdministración Pública, por la que se definió el sistema de identificación delpersonal al servicio de la Administración General del Estado, con especifi-caciones sobre inclusión de antefirma y pie de firma, contactos telefónicos,distintivo personal, rótulos y tarjetas, entre otros.

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5.

6.3. A poder obtener copias selladas de los documentos que presenten, apor-

tándolas junto con los originales, así como a la devolución de éstos, salvoque deban obrar en el procedimiento.

4. A poder utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su ComunidadAutónoma, de acuerdo con lo previsto en la propia ley y en el resto delordenamiento jurídico.

rNo obstante el artículo 36, lleva a efecto la siguiente distinción:

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LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO Y LOS CIUDADANOS

tellano, pero los interesados que se dirijan a los órganos de la citada Admi-nistración, con sede en el territorio de la Comunidad, podrán utilizar tam-bién la lengua que sea cooficial en ella, y el procedimiento se tramitará enla lengua elegida, salvo que los interesados sean varios y exista discrepan-cia, en cuyo caso prevalecerá el castellano, si bien los documentos o testi-monios que requieran los interesados se expedirán en la lengua elegida porlos mismos.

b) En los procedimientos tramitados por las Administraciones de las Comu-nidades Autónomas y Entidades Locales, el uso de la lengua se ajustará alo previsto en la legislación autonómica correspondiente. En cualquier casodeberán traducirse al castellano los documentos que deban surtir efectosfuera del territorio de la Comunidad Autónoma y los dirigidos a los intere-sados que así lo soliciten expresamente.

c) Los expedientes o las partes de los mismos redactados en una lengua co-oficial distinta del castellano, cuando vayan a surtir efectos fuera del territo-rio de la Comunidad Autónoma, deberán ser traducidos al castellano por laAdministración pública instructora.

Es evidente que todo lo expuesto es lógico en cuanto a su formulación, peroavoca a un doble problema en cuanto a su ejecución práctica; los traductores nece-sarios y los honorarios que devenguen y el cumplimiento de los plazos determina-dos por las leyes.

5. A formular alegaciones ya aportar documentos en cualquier fase del pro-cedimiento anterior al trámite de audiencia, los cuales deberán ser tenidosen cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución.

6. A no tener que presentar documentos no exigidos por las normas aplica-bles al procedimiento de que se trate, o que ya se encuentren en poder dela Administración actuante. De la importancia que el legislador ha concedi-do a este derecho del ciudadano, pero consciente de las dificultades prácti-cas de su efectividad, da fe el contenido de la Disposición Final de la pro-pia Ley cuando se hace constar que: «Se autoriza al Consejo de Ministrosa dictar cuantas disposiciones de aplicación y desarrollo de la presente Leysean necesarias y en particular, para las que se refieren a la efectividadmaterial y temporal del derecho reconocido en el artículo 35. f).»

7. A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o téc-nicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuacioneso solicitudes que se propongan realizar.

93

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MANUAL PRÁCTICO DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

8. Al acceso a los Registros y Archivos de las Administraciones Públicas en lostérminos previstos en la Constitución y en ésta (vid. arto 37) u otras Leyes.

9. A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios,que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento desus obligaciones.

10. A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y del per-sonal a su servicio, cuando así corresponda legalmente.

11. Cualesquiera otros derechos que les reconozcan la Constitución españolay las Leyes, aunque este apartado, el k) del artículo 35, por obvio, parecesuperfluo.

B) DEBERES ADMINISTRATIVOS DE LOS CIUDADANOS _

1. De colaboración

Según el artículo 39, los ciudadanos están obligados a facilitar a la Administra-ción informes, inspecciones y otros actos de investigación sólo en los casos previs-tos por la Ley, advirtiéndose que los interesados en un procedimiento que conoz-can datos que permitan identificar a otros interesados en el mismo que no hayancomparecido tiene el deber de proporcionárselos a la Administración actuante.

Ello no implica un «deber general de delación» sino «una necesidad jurídica decooperación» para que la Administración pueda llamar a sus procedimientos atodos los que puedan ostentar intereses legítimos que defender. Es evidente unareserva de ley absoluta impuesta por el legislador.

2. De comparecencia

A tenor del artículo 40 los ciudadanos están obligados a comparecer ante lasoficinas públicas, cuando así esté previsto en una norma con rango de Ley. En loscasos en que proceda la comparecencia, en la correspondiente citación se haráconstar expresamente el lugar, fecha, hora y objeto de la comparecencia, así comolos efectos. A solicitud del interesado las Administraciones Públicas harán entregade certificación acreditativa de la comparecencia.

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LA. ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO Y LOS CIUDADANOS

IX. PRESENTACIÓN DE DOCUMENTOS Y REGISTROS

A) TÉRMINOS y PlAzos (AMPUACIONES y REDuccIONES)

Recordemos que término es el instante o momento en que debe producirse undeterminado acto, en tanto que plazo es el espacio o período de tiempo, duranteel cual puede llevarse a cabo un acto determinado.

El artículo 47 de la LOFAGE sienta como regla general la obligatoriedad de lostérminos y plazos establecidos, para las autoridades y personal al serviciode las Admi-nistraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos, así comopara los interesados en los mismos.

En el artículo 48 se establece asimismo que para el cómputo de plazos lasreglas son:

1.a Siempre que no se exprese otra cosa, cuando los plazos se señalen pordías, se entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del cómputo losdomingos y los declarados festivos. Cuando los plazos se señalen por díasnaturales, se hará constar esta circunstancia en las correspondientes noti-ficaciones.

2.a Si el plazo se fijaen meses o años, éstos se computarán de fecha a fecha. Sien el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquél en que comien-za el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes.

3.a Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado alprimer día hábil siguiente.

4.a Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquelen que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate o,en su caso, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44.5 a cuyo tenorlos plazos para interponer recurso administrativo y contencioso-adminis-trativo respecto de los actos presuntos se contarán a partir del día siguien-te a la recepción de la certificación, y si ésta no fuere emitida en plazo, apartir del día siguiente al de finalización de dicho plazo.

Los restantes plazos se contarán a partir de día de la notificación opublicación del correspondiente acto salvo que en el se disponga otra cosay, respecto de los plazos para iniciar un procedimiento, a partir del día dela fecha en que la solicitud haya tenido entrada en cualquiera de los regis-tros del órgano administrativo competente.

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MANUAL PRÁcncoDE LA. ADMINISTRACI6N GENERAL DEL ESTADO

5.a Cuando un día fuese hábil en el Municipio o Comunidad Autónoma en queresidiese el interesado, e Inhábil en la sede del órgano administrativo, o ala inversa, se considerará inhábil en todo caso.

6.a La declaración de un día como inhábil a efectos del cómputo de plazos nodetermina por si sola el funcionamiento de los centros de trabajo de lasAdministraciones Públicas, la organización del tiempo de trabajo ni el acce-so de los ciudadanos a los registros. Esto parece en si un extraño precep-to, que semeja decir lo contrario de lo que pretende decir, pues es de supo-ner que la idea del legislador es no identificar el día inhábil a efectos delcómputo de plazos, con día festivo a efectos de trabajo y actividad de lasAdministraciones Públicas.

't» La AGE Y las Administraciones de las Comunidades Autónomas, con suje-ción al calendario laboral oficial, fijarán en su respectivo ámbito el calen-dario de días inhábiles a efectos de cómputo de plazos. En el fijado por lasCCAA se comprenderán los días inhábiles de las Entidades que integran laAdministración Local correspondiente a su ámbito territorial, a las que seráde aplicación. Dicho calendario deberá publicarse antes del comienzo decada año en el diario oficial que corresponda y en otros medios de difusiónque garanticen su conocimiento por los ciudadanos.

En cuanto a las ampliaciones o prórrogas de plazos el artículo 49 establece:

1. La Administración, salvo precepto en contrario, podrá conceder de oficioo a petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos,que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejany con ello no se perjudican derechos de tercero. Se excluyen de amplia-ciones los plazos a que se refiere el artículo 42.2 en relación con los acuer-dos de ampliación de plazos contra los que no cabe recurso alguno.

2. La ampliación de los plazos por el tiempo máximo permitido se aplicará,en todo caso, a los procedimientos tramitados por las misiones diplomáti-cas y oficinas consulares, así como aquéllos que trarnitándose en el exterior,exijan cumplimentar algún trámite en el extranjero en los que intervenganinteresados residentes fuera de España.

En cuanto a la reducción de plazos nos encontramos con el trámite de urgen-cia permitido según el artículo 50, del siguiente modo:

1. Cuando razones de interés público lo aconsejen se podrá acordar, de oficioo a petición del interesado, la aplicación al procedimiento de la tramitación

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LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO Y LOS CIUDADANOS

de urgencia, por la cual se reducirán a la mitad los plazos establecidos parael procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentación de solicitu-des y recursos.

2. No cabrá recurso alguno contra el acuerdo que declare la aplicación de latramitación de urgencia al procedimiento.

8) REGISTROS GENERAL y AUXIUARES

El articulo 38 establece que los órganos administrativos llevarán un registrogeneral en el que se hará el correspondiente asiento de todo escrito o comunica-ción que sea presentado o que se reciba en cualquier unidad administrativa propia.También se anotarán, en el mismo, la salida de los escritos y comunicaciones ofi-ciales dirigidas a otros órganos o particulares.

También se autoriza a crear en las propias unidades administrativas corres-pondientes a la propia organización, otros registros con el fin de facilitar la pre-sentación de escritos y comunicaciones. Estos registros serán auxiliares del regis-tro general, al que notificarán toda anotación que efectúen.

Los asientos se anotarán respetando el orden temporal de recepción o salidade los escritos y comunicaciones e indicarán la fecha de día de la recepción o sali-da, y concluido el trámite de registro, los escritos y comunicaciones serán cursa-dos sin dilación a sus destinatarios y a las unidades administrativas correspondien-tes desde el registro en que hubieran sido recibidas.

C) SOPORTE INFORMÁTICO

Fin muy loable de la LRJPAC era informatizar todos los registros de entrada ysalida de documentos de la Administración. Así, el propio artículo 38.3 estableceque los registros generales, así como los registros de las Administraciones Públicasestablecerán para la recepción de escritos y comunicaciones de los particulares ode órganos administrativos un soporte informático.

El sistema garantizará la constancia en cada asiento que se practique, de unnúmero, epígrafe expresivo de su naturaleza, fecha de entrada, fecha y hora de su

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MANUAL PRÁcnco DE LA ADMINISTRACI6N GENERAL DEL ESTADO

presentación, identificación del interesado, órgano administrativo remitente, siprocede, y persona u órgano administrativo al que se envía y, en su caso, referen-cia al contenido del escrito o comunicación que se registra. Se garantizará asimis-mo la integración informática, en el registro general, de las anotaciones efectuadasen los restantes registros del órgano administrativo.

D) PREsENTACiÓNDE DocUMENTOS: luGAR, DÍA Y HORA Y PAGODE 1RIBUfOS_

Respecto al lugar, y según el artículo 38.4, las solicitudes, escritos y comuni-caciones que los ciudadanos dirijan a los órganos de la administración podránpresentarse en:

a) En los registros de los órganos administrativos a que se dirijan.b) En los registros de cualquier órgano administrativo que pertenezca a la AGE,

Administraciones de las Comunidades Autónomas o Entidades Locales, si eneste último caso se hubiese suscrito el oportuno Convenio.

e) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se esta-blezca (Conducto administrativo).

d) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en elextranjero.

e) En cualquier otro lugar que establezcan las disposiciones vigentes.

Mediante Convenios de colaboración suscritos entre las Administraciones Públi-cas, se establecerán sistemas de intercomunicación y coordinación de registros quegaranticen su compatibilidad informática y la transmisión telemática de asientos.

En cuanto a los días y horas que deben permanecer abiertos los registros, seránestablecidos por cada Administración Pública, garantizándose el derecho de los ciu-dadanos a la presentación de documentos según lo previsto en el artículo 35.h).

Para el pago de tributos que hayan de satisfacerse en el momento de la pre-sentación de solicitudes o escritos a las Administraciones Públicas, el artículo 38.6prevé que puedan hacerse efectivos, además de por otros medios, mediante giropostal o telegráfico, o mediante transferencia dirigida a la oficina pública corres-pondiente.

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LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO Y LOS CIUDADANOS

E) RELACiÓN DE OACINAS _

Las Administraciones Públicas, según el artículo 38.7, deberán hacer pública ymantener actualizada una relación de las oficinas de registro propias o concerta-das, sus sistemas de acceso y comunicación, así como los horarios de funciona-miento.

X. INCORPORACIÓN DE MEDIOS TÉCNICOS

La LRJPAC regula el uso de la informática y la comunicación por medio deordenadores (telemática) desde la doble óptica del archivo y recuperación de lainformación generada en el tratamiento de las relaciones de la Administración conlos ciudadanos, por un lado, y de la utilización de los modernos medios informáti-cos en el desarrollo de la actividad de las Administraciones Públicas en el ejerciciode su actividad, por otro. El primero de dichos aspectos ha sido analizado al tratarde los registros y presentación de documentos. Vamos ahora a detenemos en elsegundo, a tenor de lo establecido en el artículo 45 de la Ley.

El apartado 1del precitado artículo no es más que una loable declaración deintenciones, según la cual las Administraciones Públicas impulsarán el empleo yaplicación de las técnicas o medios electrónicos, informáticos o telemáticos parael desarrollo de su actividad y el ejercicio de sus competencias, con las limitacionesque a la utilización de estos medios establecen la Constitución y las leyes.Recordemos el artículo 18.4 de la CE y la ley orgánica 5/1992, de 29 de octu-bre, de Regulación del Tratamiento Automatizado de los Datos de Carácter Personal.

Asimismo, el legislador, en el apartado 2, establece la posibilidad de que cuan-do sea compatible con los medios técnicos de que dispongan las AdministracionesPúblicas, los ciudadanos podrán relacionarse con ellas para ejercer sus derechos,a través de técnicas y medios electrónicos, informáticos o telemáticos con respetoa las garantías y requisitos previstos en cada procedimiento. En cuanto a las garan-tías los apartados siguientes, 3, 4 y 5 puntualizan:

- Los procedimientos que se tramiten y terminen en soporte informático,garantizarán la identificación y el ejercicio de la competencia por el órganoque la ejerce.

- Los programas y aplicaciones electrónicos, informáticos y telemáticos quevayan a ser utilizados por las Administraciones Públicas para el ejercicio de

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MANUAL PRÁcncoDE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

sus potestades, habrán de ser previamente aprobados por el órgano com-petente, quien deberá difundir públicamente sus características.

- Los documentos emitidos, cualquiera que sea su soporte por medios elec-trónicos, informáticos o telemáticos por las Administraciones Públicas, olos que éstas emitan como copias de los originales almacenados por estosmismos medios, gozarán de la validez y eficacia de documento original,siempre que quede garantizada su autenticidad, integridad y conservacióny, en su caso, la recepción por el interesado, así como el cumplimiento delas garantías y requisitos exigidos por la propia LRJPAC u otras Leyes.

XI. VALOR Y EFICACIA DE LOS DOCUMENTOS Y COPIAS

En este asunto, al igual que en el anterior, concurren caracteres de ambigüe-dad y superfluidad, ya que lo que hace la Ley, a tenor del artículo 46, es ampliarlos poderes certificantes de la Administración a expensas del monopolio notarial.La reglas que han de tenerse en cuenta son las siguientes:

1.a Cada Administración Pública determinará reglamentariamente los órga-nos que tengan atribuidas las competencias de expedición de copiasauténticas de documentos públicos y privados.

2.a Las copias de cualesquiera documentos públicosgozarán de la misma validezy eficacia que éstos, siempre que exista constancia de que sean auténticas.

3.a Las copias de documentos privados tendrán validez y eficacia, exclusiva-mente en el ámbito de la actividad de las Administraciones Publicas, siem-pre que su autenticidad haya sido comprobada.

4.a Tienen la consideración de documento público administrativo los docu-mentos válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones Pú-blicas.

XII. OBUGACIÓN DE RESOLVER Y ACTOS PRESUNTOS:EL SILENCIO ADMINISTRATIVO

A) OBUGACIÓN DE REsoLVER

Como regla general, el artículo 42 de la LRJPAC establece que la Administra-ción está obligada a dictar resolución expresa, pero inmediatamente precisa que el

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LA ADMINISTRACI6N DEL ESTADO Y LOS CIUDADANOS

ámbito de dicha obligación queda circunscrito a cuantas solicitudes se formulen porlos interesados, así como en los procedimientos iniciados de oficio, cuya instruc-ción y resolución afecte a los ciudadanos o a cualquier interesado.

A continuación se hacen constar las excepciones, que no podían faltar, cuan-do se establece que no será aplicable lo anterior, o sea, la obligación en los proce-dimientos en que se produzca la prescripción, la caducidad, la renuncia o el desis-timiento en los términos previstos en la propia Ley, así como los relativos al ejer-cicio de derechos que sólo deba ser objeto de comunicación y a aquellos en los quese haya producido la pérdida sobrevenida del objeto del procedimiento.

Respecto al plazo para resolver, que debe existir por supuesto, la Ley estableceque el máximo respecto a las solicitudes que se formulen por los interesados, seráel que resulte de la tramitación del procedimiento aplicable en cada caso. Cuandola norma de procedimiento no fije plazos, el plazo máximo de la resolución seráde tres meses.

Recordemos la circunstancia de que mientras se escriben estas líneas elGobierno de la Nación ha remitido al Consejo de Estado, a efectos de dictamen,el 17 de octubre de 1997, un anteproyecto de modificación de la LRJPAC, a ins-tancias del Ministerio de Administraciones Públicas y en el mismo se establece quela Administración tendrá un plazo máximo de tres meses para resolver las peti-ciones de los ciudadanos, aunque por vía reglamentaria se podrá ampliar a seismeses en algunos casos y sólo por Ley podrá establecerse un plazo mayor.

Asimismo, el 6 de junio de 1997 se aprobó la remisión a las Cortes el proyectode Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la que apa-rece como novedad la creación de un recurso contra la inactividad de laAdministración.

No obstante, el citado artículo 42 establece que cuando el número de solicitu-des formuladas impidan razonablemente el cumplimiento de los plazos en el pro-cedimiento aplicable o en el plazo máximo de resolución, el órgano competentepara instruir o, en su caso, resolver las solicitudes, podrá proponer la ampliaciónde los plazos que posibilite la adopción de una resolución expresa, al órgano com-petente para resolver o, en su caso, al órgano jerárquicamente superior. Laampliación solicitada no podrá ser superior al plazo inicialmente establecido en latramitación del procedimiento, no siendo recurrible el acuerdo que resuelva sobrela ampliación de plazos.

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B) INCUMPUMIENfO DE lA OBUGACIÓN DE REsOLVER

El propio articulo 42.3 hace constar que los titulares de los órganos adminis-trativos que tengan la competencia para resolver los procedimientos que se trami-ten y el personal al servicio de las Administraciones Públicas que tenga a su cargoel despacho de asuntos, son responsables directos de que la obligación de resolu-ción expresa se haga efectiva en los plazos establecidos. El incumplimiento dedicha obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria o, en sucaso, será causa de remoción del puesto de trabajo.

Por consiguiente, si vence el plazo de resolución y el órgano competente no laha dictado, se producen los efectos juridicos expresados, aunque el citado venci-miento no exime a las Administraciones Públicas de la obligación de resolver, salvoque se haya emitido la certificación a que se refiere el articulo 44, en relación conlos actos identificados como «presuntos» en el articulo 43.

C) Acros PREsUNTOS

En el citado artículo 43 se establece que cuando en los procedimientos iniciadosen virtud de solicitudes formuladas por los interesados no haya recaída resoluciónen plazo, se podrán entender estimadas aquéllas en los siguientes supuestos:

a) Solicitudes de concesión de licencias y autorizaciones de instalación, trasla-do o ampliación de empresas o centros de trabajo.

b) Solicitudes cuya estimación habilitaría al solicitante para el ejercicio de dere-chos preexistentes, salvo que la estimación tuviera como consecuencia quese transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio públi-co o al servicio público, en cuyo caso se entenderán desestimadas.

e) En todos los casos, las solicitudes en cuya normativa de aplicación no seestablezca que quedarán desestimadas, si no recae resolución expresa.

El apartado 3 del citado articulo 43 detalla que, cuando en los procedimientosiniciados en virtud de solicitudes formuladas por los interesados, no haya recaídaresolución en plazo, se podrá entender desestimada la solicitud en los siguientessupuestos:

a) Procedimientos de ejercicio del derecho de petición del articulo 29 de laConstitución.

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LA ADMINISTRACiÓN DEL ESTADO Y LOS CIUDADANOS

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b) Resolución de recursos administrativos. Ello, no obstante, cuando el recur-so se haya interpuesto contra la desestimación presunta de una solicitudpor el transcurso de plazo, se entenderá estimado el recurso si llegado elplazo de resolución de éste el órgano administrativo competente no dicta-se resolución expresa sobre el mismo.

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Cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de pro-ducir actos favorables para los ciudadanos, se entenderán caducados y se proce-derá al archivo de las actuaciones, a solicitud de cualquier interesado o de oficiopor el propio órgano competente para dictar la resolución, en el plazo de treintadías desde el vencimiento del plazo en que debió ser dictada, excepto en los casosen que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesadoen los que se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver el procedimiento .

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Cada Administración, para mejor conocimiento de los ciudadanos, podrápublicar, de acuerdo con el régimen de actos presuntos previstos en la Ley, unarelación de los procedimientos en que la falta de resolución expresa produce efec-tos estimatorios y de aquellos en que los produce desestimatorios. En el antepro-yecto de modificación de la LRJPAC, al que se ha aludido anteriormente, se quie-re establecer que prevalecerá siempre el silencio positivo de la Administración,esto es, cuando no se produzca una respuesta a las solicitudes ciudadanas sesupondrá que es favorable a éstas. Sólo por ley se regulará cuando la no respues-ta de la Administración será considerada negativa.

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Los actos que la LRJPAC califica como administrativos presuntos se puedenhacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier otra persona, natu-ral o jurídica, pública o privada, pero para su eficacia, los interesados o la propiaAdministración deberán acreditarlos mediante certificación.Así lo establece el artícu-lo 44, del cual se deduce que existe un régimen aplicable a la citada certificación:

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a) El plazo para solicitarla se inicia a partir del día siguiente al del vencimien-to de aquel en que debió dictarse la resolución, pudiéndose solicitar, ade-más, de la Administración que se exijan las responsabilidades correspon-dientes.

b) En cuanto al órgano que ha de emitirla y plazo para ello, el competenteserá el que deba resolver de forma expresa el procedimiento y el plazo para

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MANUAL pRÁcncaDE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

emitirla a extenderla será, inexcusablemente el de veinte días desde que lefue solicitada, salvo que en dicho plazo se haya dictado resolución expresa,sin que se pueda delegar esta competencia específica. Si se trata de órga-nos colegiados la certificación se emitirá por sus Secretarios o por las per-sonas que tengan atribuidas sus funciones.

c) La falta de certificación o no emisión, cuando proceda, dentro del plazo ycon los requisitos establecidos, una vez solicitada en debida forma, seráconsiderada como falta muy grave; ahora bien, los actos presuntos seránigualmente eficaces y se podrán acreditar mediante la exhibición de la peti-ción sin que con ello quede desvirtuado el carácter estimatorio o desesti-matorio legalmente establecido para el acto presunto.

d) La certificación que se emita deberá ser comprensiva de la solicitud pre-sentada o del objeto del procedimiento seguido, de la fecha de iniciación,del vencimiento del plazo para dictar resolución y de los efectos generadospor la ausencia de la resolución expresa.

e) Los plazos para interponer recursos administrativos y contenciosos admi-nistrativos respecto de los actos presuntos se contarán a partir del díasiguiente a la recepción de la certificación, y si ésta no fuese emitida enplazo, a partir del día siguiente al de finalización de dicho plazo.

E) lA LRJPAC y EL SILENCIO ADMINISTRATIVO _

Como es sabido, la propia Ley en su Exposición de Motivos hace una más queencomiable alusión a la regulación que contiene sobre el silencio administrativo,nefasta institución que padecemos en este país desde hace largos años.

Según la Ley, se podría decir que se ~ablece el silencio administrativo ~va cambiando la norma tradicional pero esto no es exacto, yaque no se trata dear carácter positivo a la inactividad de la Administración cuando los particulares seriian a e a. carácter positivo Ia i ctivi ad d 1 d· i ci 'n es la garan-

tia ue se establece cuan o no se cumple el verda ero objetivo de la Ley)~es quelos ciudadanos obtengan respuesta expresa de la Administración y, sobre todo, quela o tengan en el plazo establecido. -

El silencio administrativo, ositív o negativ no debe ser el instituto jurídiconorma, sino a aran la ue impida que los erechos de los particulares se vacíende conteni o cuanao su Administración no atiende eficazmente y con la celeridaddebida las funciones para las que se ha organizado y existe. Esta garantía, expo-

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LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO Y LOS CIUDADANOS

nente de una Administración en la que debe primar la eficacia sobre el formalis-mo, sólo ced~'li cuando exista un interés general prevalente{>, cuando realmente,el defe~ho c~ ~onocimiento se postula no exiSfa:--c.--

Pero lo cierto es que a partir de ahora la Administración hablará siempre, aun-que sea certificando que no ha ~~elto, por más que seguirá sin haber pronun-ciamiento sobre el fondo, lo que nos lleva a la conclusión que el silenciQadminis-trativo materialmente persiste,

Parece ser que la LRJPAC~a~e. regul~iofles _vigentes ~n el Qasaci.o,al sacaral silencio del régimen de terminació~cfeI procedimiento administrativo, •..recha-zando la estimación del silencio negativo, como un verdadero acto administrativo•... ~ -al haberlo situado en el TífulOlV (Obligación de resolver, arto 42.) y no en el Vdedicado a los actos administratlvo7Pero se observa la tendencia unificadora deambas modalidades de silencio, corno dos efectos diversos del incumplimiento POI;parte dela Administración aesu' obligación de resolver en plazo al producir el silen-cio (positivo o negativo), actos ad11]jpistrativosauténticos, calificados por la Ley deac~res~tos, y que dichos actos si ponen fin al procedimiento administrativo.

XID. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

A) CONSIDERACIONES GENERAlES

El procedimiento constituye ulli?..9~ los requísítos a elementos formales para laválida existencia de los actos administrativos, entre otros por la imperativa decisióndel articul; 53.1 de la LRJPA'c qu~-circ~ribe la producción de los actos admi-nistrativos que dicten las Administraciones Públícas.bíen de oficio o a instancia delinteresado, a que se ajusten al procedimiento establecido.

La propia Constitución en su.artículo ..149 .1-.-18~stªhb:~~_e que las bases y el~gimen jurídico de las Administraciones Públicas, ,@.rantizaráñ) los administradosun tratamiento común ante ellas. e~p!9f.e2!T1!Lntoadmi~i~r~o común. Por todoello la Ley~·recogeesta concepción .constitucion~ el procedimíento admi-nistrativo común, d,!:;aplicación general a todas las Administraciones Públicas [fijalas garantías minimas delos ciudadanos respecto a la actividad administrativa.

Desde la decimonónica Ley de 19 de octubre de 1889 que rigió el procedimien-- ----to administrativo durante más de medio siglo y que fue sustituida por la Ley de

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MANUAL PRÁcncoDE LA. ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 a su vez superada por la Leyd§JiégUñen Jurídico e las Administraciones Públicas y del Procedimiento Admi-nistrativo Común, de 6 de noviembre de 1992,.ha transcurrido más de un sigloell el cual el Estado ha intentado, a veces con relativo éxito, la modernización dela Administ ación, dinamizando sus relaciones con los ciudadañospo["" mediO delinstrumento adecuado, el procedimiento administrativo formalizad icaz piezafundamental en los avances de una sociedad democrática.

p~rna qmenay defde lacial se

En el procedimiento, en primer lugar, se debe tratar de los interesad s· ensegundo lugar, de su estructura eneral y por último, de los procedimientos espe-ciales así como del procedímiento sancionador.

2. ~

Cprocerés le<judiciaB) Los INTERESADOS _

Su concepto viene establecido con claridad meridiana en la ley, en su artículo 31,que establece que se consideran como tales:

Ente a o'el tí

a) Quienes promuevan el pro imiento como itulares de derechos o intere-sesJegítimos individuales o colectivos.

b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedanres tar afectados por la decisión que en el mismo se a opte.

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e) Aquéllos cu os inter~s l~timos, individuales o colectivos puedan resultarafectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no~haya recaído resolución definitiva.

Repuedaque ninteréi

3. R

Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos ySOCl es, se~titulares de inter legítimos colectivos en los términos que la Leyreconozca. uan o la relación de interesado derivase de alguna relación jurídicatransmisible, el derechohabiente sucederá en tal condición, cualquiera que sea elestado del procedimiento.

Enprofessado,represfestaci

1. Capacidad de obrar

Tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, además e laspersOnas que la ostente con arreglo a las normas civiles los menores de edad para~el e~rcicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté

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LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO Y LOS CIUDADANOS

permitida p"'orel ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la perso-na que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa eJ sUQuestode los

menores incapacitados cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicioy defensa de los derechos e intereses de que se trate. Así se expresa el articulo 30de la Ley que como se aprecia se rerrÍite a las normas civiles con una regla espe-cial sobre el menor de edad.

2. Legitimación

Como ya hemos visto, el articulo 31 ~ta~ce'la legi,llinaciónpara actuar en elprocedimiento y puede apreciarse que la distinción entre llerecho..§,uqLetivo~nte-rés legítimo está tomada del artículo 24 de la Constitución que regula la garantíajudicial'efeétiva, garantía que se reconoce a los titulares de derechos e intereses.

En cuanto al derechq~ubjetivo~onsidera como el poder de exigencia fren-te a otros sujetos de una prestación de.contenido patrimonial, cualquiera que seael título en que tenga su origen.

Respecto.gl Interés se considera como tal el que, bien moral o naturalmente,pueda resultar beneficiado en la estimación de la pretensión ejercitad~ siempreque no se reduzca a un simple interés a la legalidad, lo cual llevaría a confundir elinte;és directo con una a~ción pública. '

3. Representación

En el procedimiento administrativo n~es)p(eceptiv~la asistencia técnica deprofesionales del derecho, pero sí admi§%TRJPÁCJa..reRr~sentación del intere-sado, quien, a tenor de lo establecido en el articulo 31, podrá actuar por medio-derepresentante, entendiéndose con éste las actuaciones administrativas •..salvo maní-festación expresa en contra del interesado. Podrá actuar como representante:

1.a Cualquier persona con capacidad de obrar.

2.a Para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y renun-ciar a derechos en nombre de otra persona, quien acredite la representa-ción por cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna,o mediante declaración en comparecencia personal del interesado. Paralos actos y gestiones de mero trámite se presumirá aquella representación.

107

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MANUAL PRÁcncoDE LA ADMINISTRACiÓN GENERAL DEL ESTADO

3.a La falta o insuficiente acreditación de representación no impedirá que setenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquéllao se subsane el defecto en el plazo de diez días que deberá conceder alefecto el órgano administrativo, o de un plazo superior cuando las cir-cunstancias del caso así lo requieran.

4. Pluralidad de interesados y su identificación

En-escrito formulados por varios interesa o las actuaciones a ue den lu arse efectuarán con el representante o interesa o que expresamente hayan desig-nado, en su defect con el que figure en primer término (vid. arto 33).

En cuanto al emplazamiento se esta qu i urante la instrucción del pro-cedimiento que no haya tenido publicidad de forma legal se advierte la existenciade personas que sean titulares de derechos e intereses legítimos y directos y cuyaidentificación resulte del expediente y que puedan resultar afectados por la resolu-ción que se dicte, se comunicará a dichas personas la tramitación del procedi-miento (vid. arto 34).

5. Abstención y recusación

Dado el deber que tiene todo funcionario de las Administraciones Públicas deque su actuación siempre ha de venir presidida por los principios de objetividad eimparcialidad, previstos en el artículo 103 de nuestra Ley de Leyes, la LRJPACestablece el deber del funcionariado que actúa en un procedimiento de rehusarintervenir en el mismo cuando se halle comprendido en alguna de las causas legal-mente previstas al efecto. La no abstención no implicará necesariamente la inva-lidez de los actos en que hayan intervenido las autoridades y personal al serviciode las citadas Administraciones, pero dará lugar a la existencia de responsabilidad(vid. arto 28).

Respecto a la recusación, se identifica como el derecho que tiene el interesa-do en un procedimiento a obtener la no intervención en el mismo de funcionarioque, estando inmerso en alguna de las causas legales de abstención, incumpla sudeber de abstenerse. Los motivos o causas son las mismas, lógicamente, que en laabstención (vid. arto 29).

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LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO Y LOS CIUDADANOS

3. EsmuCI1JRA GENERAL DEL PROCEDIMIENfO ADMINISTRATIVO _

1. Iniciación

Según la LRJPAC existen dos formas de iniciación de los procedimientos: a) deoficio,y b) a SQlisitucf.d~persona-interesada, Todo ello de~nderá de la clase del pro-cedimiento de que se trate (vid. arto 68).

En cuanto a ~ic~ción de_oficlo~ira siem.ru:.eque exista un acuerdo paraello del órgano competente, ~ue lo podrá dictaItPqrJ;rbpia jniciativ~\..··korordende otro superiotjpor petición razonada de otro iñferio~or denuncia. Podráabrirse un períodójíe «información l2!:evia»,en su caso por el órgano competentey que tendrá como finalidad concretar las causas y las circunstancias que concu-rran, así como la conveniencia de iniciar o no el procedimiento (vid. arto 69).

Respecto a la iniciación por Re.rso~interesada, la solicitud deberá cumplir losreqúi~ que~~ ~~I artícul~e la Ley, que ·~It;so ya admitelos modelos y sistemas normalizados de solicitudes establecidos al efecto por lasAdministraciones Públicas, sobre todo cuando se trata de procedimientos que im-pliquen la resolución numerosa de una serie de ellos.

En el trámite de iniciación un aspecto muy importante es el de «subsanación y-- ~--me.iQra..iela s2!icitu.9»,_reguladá en ef ar1:~ulo71, para lo cual se requerirá al inte-resado para que en el plazo de diez dí~e las faltas o acompañe los docu-mentos preceptivos, ya que de no efectuarlo se le tendrá por desistido en su peti-ción, archivándose sin más trámite, con los efectos previstos en el ~o 42.1sobre la obligación de resolver de la Administración. En cuanto a la mejor~ esta-blece que la Administración podrá recabar del solicitante la «modífícacíón»o mejo-ra voluntarias de los «términos» de la solicitud, levantándose acta de ello que seincorporará al expediente.

2. Ordenación

Es evidente que como ordenación se identificand¡3.sactividades que se prop~-!len gobernar el procedimiento, esto es( preparar, disponer y conservar los datosque, aportados y comprobados en la fase de instrucción, servirán en su día paradictar la resolución con la que normalmente se finalice el procedimiento. A todoellodedica la LRJPAC su Capítulo 11,del Título VI, bajo los principios generales deimpulso, celeridad, cumplimiento de trámites y cuestiones incidentales.

109

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MANUAL PRÁcrICO DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

3. Instrucción

La fase instructora del procedimiento es aquella que está orientada a la deter-minación, conocimiento y comprobación de datos en virtud de los cuales deba die-tarse la resolución. Se consideran, por lo tanto, las pruebas, los informes, las audien-cias y comparecencia de los interesados, sus actuaciones y la información pública.

La instrucción de los procedimientos administrativos descansa en dos impor-tantes bases; su im ión de oficio, propia de la actividad inquisitiva y las alega--ciones de los interesados. A ello se añaden los denominados «sondeos o encues-tas de opíriíón» que denotan la influencia de nuevas técnicas de comunicación através de asociaciones y organizaciones reconocidas por la Ley.

4. Finalización o terminación

Es innegable que el procedimiento administrativo, en un sentido dinámico,aparece ante nosotros como un fenómeno biológico, ya que nace, se desarrolla ymuere. Pero puede observarse que el procedimiento puede finalizar o terminar deforma normal o anormal. espe to a lª-primera el artículo 87 de la LRJPAC prevéla «resolución»y en cuanto la segunda el «desistimiento»o «renuncia» al derechoenqúé se haya fundado la solicitud, cuando tal acción no esté prohibida por elordenamiento jurídico, y por últi~ se habla de la «caducidad».Asimismo la men-cionada norma legal establece que también producirá la terminación del procedi-miento la imposibilidad material de continuación «por causas sobrevenidas».

y finalmente el artículo 88 de la Ley añade una «terminación convencional quese inspiró en la Ley italiana de 7 de agosto de 1990 y que podemos calificar deexcepcional. A su tenor la Administración podrá celebrar pactos, acuerdos, con-eruos o contratos con personas, tanto de derecho público como privado, siempre

que no sean contrarios al ordenamiento jurídico, y cumplan los requisitos que sonestablecidos.

La LOFAGE en su Disposición Adicional decimoquinta «Finde la vía adminis-trativa» hace constar que ponen fin a la vía administrativa, salvo lo que pueda esta-blecer una Ley especial, de acuerdo con lo dispuesto en las letras c) y d) del ar-tículo 109 de la LRJPAC, los actos y resoluciones siguientes:

1. Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.

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LA ADMINISTRACiÓN DEL ESTADO Y LOS CIUDADANOS

2. En particular, en la Administración General del Estado:

Los emanados de los Ministros y Secretarios de Estado en el ejercicio de suscompetencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares.

Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director general o superior,en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal.

3. En los organismos públicos adscritos a la Admínistracíón General del Estado:

Los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados,de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por ley se establezca otracosa.

5. Ejecución

Es la posibilidad de hacer efectiva la obligatoriedad del cumplimiento de loresuelto en el procedimiento administrativo, incluso venciendo la oposición delparticular directamente afectado. El artículo 94 de la Ley establece la ejecutorie-dad de los actos de las Administraciones Públicas, sujetos a Derecho Administra-tivo, considerándolos «inmedíatamente ejecutivos», salvo lo previsto en los artícu-los 111 «Suspensión de la ejecución» y 138 «Resolución", y en aquellos casos enque una disposición establezca lo contrario o se necesite la aprobación o autoriza-ción superior.

Asimismo, los artículos 94,95 y 96, hace constar que se podrá proceder, pre-vio apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos,04~ en lossupuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando laConstitución o la Ley exijan la intervención de los Tribunales. Los medios de la eje-cución, respetando siempre el principio de proporcionalidad, serán: a) Apremiosobre el patrimonio; b) Ejecución subsidiaria; c) Multa coercitiva, y d) Compulsiónsobre las personas.

D) PROCEDIMIENTOS EsPECIAlES ----------------

Evidentemente existen diversos procedimientos especiales según la LRJPAC alos que haremos referencia en la Parte Segunda de esta obra (Formularios), en cuan-to a los relativos a procedimientos administrativos en materia Tributaria (DisposiciónAdicional Quinta); Actos de Seguridad Social y Desempleo (Disposición Adicional

111

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MANUAL PRÁcncoDE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

Sexta); Procedimiento administrativo .sancícnador por infracciones en el ordensocial y para la extensión de actas de liquidación de cuotas de la Seguridad Social(Disposición Adicional Séptima) y Procedimientos disciplinarios (DisposiciónAdicional Octava).

E) PROCEDIMIENTO SANCIONADOR _

Existe la potestad sancionadora como derecho de la Administración en rela-ción con los derechos de los ciudadanos, pero sometida al principio de legalidad o«ratio» democrático, en virtud del cual es el Poder legislativo el que debe fijar loslímites de la actividad sancionadora de las Administraciones Públicas, mientras queel establecimiento de los procedimientos materiales concretos es cuestión que afec-ta a cada Administración Pública en el ejercicio de su competencias.

El Título IX de la LRJPAC trata de la «Potestad sancionadora», bajo los princi-pios de legalidad, irretroactividad, tipicidad, responsabilidad, proporcionalidad yprescripción. Todo ello fundamentado en conseguir una seguridad jurídica funda-mentada en la presunción de inocencia, información, posibilidad de defensa, inter-dicción de la analogía, resolución motivada, etc., para garantizar a los ciudadanosun tratamiento común e igualitario basado en los principios constitucionales.

XN. RECURSOS ADMINISTRATIVOS(REVISIÓN DE OFICIO Y REClAMACIONES PREVIAS)

A) CONSIDERACIONES GENERALES (CONCEPTO Y ClASES)

¿Quién no ha tenido que recurrir alguna vez ante un organismo municipal, auto-nómico o central?

El recurso administrativo es un documento que se integra en el sistema de revi-sión de la Administración Pública y este documento puede aparecer siempre queun órgano administrativo que sea competente haya emitido una resolución oacuerdo.

Cuando el ciudadano interesado recibe la notificación de la resolución o acuer-do administrativo puede optar por una doble actitud: la de conformidad con ladecisión, acuerdo o resolución adoptada por la Administración en sus diversas cla-

112

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LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO Y LOS CIUDADANOS

ses, en cuyo caso mantendrá una inactividad de aquiescencia ante al acto admi-nistrativo, con lo cual éste será ejecutivo y efectivo, o la de disconformidad con loacordado o resuelto, por considerarlo no válido o perjudicial para sus derechos ointereses, y en este supuesto interpondrá una reclamación o recurso para asícomunicar a la Administración sus discrepancias, demandando e instando la anu-lación del acto administrativo, en todo o en parte .

El recurso es una de las formas de revisión de los actos administrativos, carac-terizada porque la iniciación se debe en su totalidad a la actividad del ciudadanomediante la presentación de un documento. La otra forma de revisión es la deno-minada «de oficio», mediante la cual es la Administración la que procede a revisarsus propios actos, bien a solicitud de parte interesada o bien por propia iniciativa.

En cuanto al concepto de recurso, se puede establecer, siguiendo la generali-dad de la doctrina que consiste en un acto de impugnación de los ciudadanos,mediante el cual éstos piden a la Administración la revocación o reforma de unacto administrativo anterior en base a un título jurídico específica, lo cual da lugara un procedimiento de revisión. Por consiguiente, la nota característica fundamen-ta! del recurso administrativo es la impugnación de un acto de tal naturaleza quese estima contrario a derecho.

Respecto a las clases de recursos, pueden distinguirse:

Ordinario.Especiales, en materia tributaria y, en general, económico-administrativa.Extraordinario de revisión.

B) NORMAS PROCEDIMENTALES DE CARÁCTER GENERAL _

La LRJPAC dispone preceptos concretos para la interposición del recurso, sus-pensión de la ejecución, audiencia de los interesados y resolución.

1. Interposición del recurso (Requisitos)

La Ley en su articulo 110 dispone que la interposición del recurso (recordemosque la LPA hablaba del escrito de interposición, pero el legislador del 92 se mues-tra coherente con las nuevas técnicas inforrnáticas, electrónicas ...) deberá expresar:

113

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MANUAL PRÁCTICO DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

a) El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación del medioy, en su caso, el lugar que se señale a efectos de notificaciones.

b) El acto que se recurre y la razón de su impugnación.e) Lugar, fecha e identificación personal del recurrente.d) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.e) Las demás particularidades exigidas en su caso por las disposiciones espe-

cíficas.

Entre los expresados requisitos merece subrayarse el que aparece con la letraa), que goza de especial interés a efectos identificativos del recurrente, ya sea sin-gular o plural.

Deben tenerse en cuenta dos reglas más que están relacionadas con la inter-posición del recurso:

1.a Que el error en la calificación del recurso por parte del recurrente no seráobstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter.

2.a Que la interposición de recurso contencioso-administrativo contra actosque ponen fin a la vía administrativa requerirá comunicación previa alórgano que dictó el acto impugnado. Aquí se instrumenta la supresión delrecurso de «reposición», previo a la vía contencioso-administrativa (recor-demos el articulo 52 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956 [RJCA) que durante 36 añosrigió nuestros recursos «de reposición») y se da carta de naturaleza a la figu-ra de la «comunicación previa», que, según el artículo 57.2 de la LRJPAC,se convierte en un documento a acompañar al escrito de interposición delrecurso contencioso, y su omisión, caso de no subsanarse en el plazo dediez días previsto en el articulo 37.3 de la Ley antecitada, podrá dar lugaral archivo de las actuaciones.

2. Audiencia de los interesados

A tenor de lo establecido en el artículo 112 se distingue entre interesados enel expediente administrativo y otros interesados, del modo siguiente:

1. Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no reco-gidos en el expediente originario, se pondrán de manifiesto a los interesa-

114

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I.A ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO Y LOS CIUDADANOS

dos para que en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, for-mulen las alegaciones y presenten 105 documentos y justificantes que esti-men procedentes.

No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, docu-mentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlosen el trámite de alegaciones no lo haya hecho.

2. Si hubiera otros interesados, se les dará, en todo caso, traslado del recursopara que en el plazo antes citado, aleguen cuanto estimen procedente.

3. El recurso, el informe y las propuestas no tienen el carácter de documen-tos nuevos, a 105 efectos de este artículo. Tampoco lo tendrán los que 105

interesados hayan aportado al expediente antes de recaer la resoluciónimpugnada.

3. Suspensión de la ejecución

Según al artículo 111, las reglas aplicables son las siguientes:

1.a La interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una dis-posición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del actoimpugnado.

2.a No obstante 10 dispuesto en el apartado anterior, el órgano a quien com-peta resolver el recurso, previa ponderación, suficientemente razonada,entre el perjuicio que causaria al interés público o a terceros la suspensióny el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficaciainmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud delrecurrente, la ejecución del acto recurrido, cuando concurra alguna de lassiguientes circunstancias:

a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil repa-ración.

b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidadde pleno derecho previstas.

3.a Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas cautela-res que sean necesarias para asegurar la protección del interés público y laeficacia de la resolución impugnada.

115

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MANUAL PRÁcncoDE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

4.a El acto impugnado se entenderá suspendido en su ejecución si transcurri-dos treinta días desde que la solicitud de suspensión haya tenido entradaen el órgano competente para decidir sobre la misma, éste no ha dictadoresolución expresa, sin necesidad de solicitar la certificación de «actos pre-suntos-que regula el artículo 44 de la propia LRJPAC.

5.a Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administra-tivo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas (v.g. en expro-piación forzosa), la suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en elperiódico oficial en que aquél se insertó.

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A lovía adm

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4. Resolución qal

lLa resolución del recurso, según el artículo 113 de la Ley Jurisdiccional, esti-mará en todo o en parte o desestimarán las pretensiones formuladas en el mismo,o declarará su inadmisión.

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Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre elfondo, se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en que el viciofue cometido.

c) La

d)El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma

como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los intere-sados. En este último caso se les oirá previamente. No obstante, la resolución serácongruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún casopueda gravarse su situación inicial.

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C) RECURSO ADMINISTRATIVO ORDINARIO _ 1.

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El recurso ordinario tiene carácter jerárquico y por su mediación se pretendeque el órgano superior revise y, en su caso, corrija o anule la decisión del órganoinferior y no es otra cosa que el denominado recurso «de alzada» que regulaba laLey sobre Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 (LPA) en su artícu-lo 122 y concordantes.

1. Resoluciones y actos impugnables

El recurso ordinario podrá interponerse contra las resoluciones que no ponganfin a la via administrativa y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de

116

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transcurri-:loentradaha dictadoactospre-

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LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO Y LOS CIUDADANOS

continuar un procedimiento o produzcan indefensión. La oposición a los restantesactos de trámite deberá alegarse por los interesados, para su consideración en laresolución que ponga fin al procedimiento y para la impugnación de tales actos enel recurso administrativo que, en su caso, se interponga contra la misma (vid. ar-tículos 107 y 114 de la LRJPAC).

A los efectos pertinentes el artículo 109 de la Ley precisa que ponen fin a lavia administrativa:

a) Las resoluciones de los recursos ordinarios.b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnación o reclamación a

que se refiere el artículo 107.2. incluidos los de conciliación, mediación yarbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas alas instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y pla-zos que la Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo pro-cedimiento administrativo.

e) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superiorjerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.

d) Las demás resoluciones de órganos administrativos, cuando una disposi-ción legal o reglamentaria así lo establezca.

La Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General delEstado, de 14 de abril de 1997 (LOFAGE),establece, asimismo, en su Disposiciónadicional décimoquinta que ponen fin a la via administrativa, salvo lo que puedaestablecer una Ley especial y la propia LRJPAC, los actos y resoluciones siguientes:

- I1.

I2.

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3.

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Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.En particular, en la Administración General del Estado:

Los emanados de los Ministros y Secretarios de Estado en el ejercicio delas competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares.

Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director general osuperior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en mate-ria de personal.En los Organismos públicos adscritos a la Administración General del Estado:

Los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales ocolegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que porley se establezca otra cosa.

117

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MANUAL PRÁcncoDE LA ADMINISTRACiÓN GENERAL DEL ESTADO

2. Plazo

Según el artículo 114.2, el plazo para la interposición del recurso ordinarioserá de UN MES, a contar, se entiende, desde la notificación o publicación del actoa recurrir, y transcurrido dicho plazo sin haberse interpuesto el recurso, la resolu-ción será firme a todos los efectos, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia delrecurso extraordinario de revisión.

3. Motivos

Es evidente que al tratarse de un recurso ordinario la motivación puede venirdada por cualquier infracción del ordenamiento jurídico. El artículo 115 de la Leyestablece que podrá fundarse el recurso ordinario en cualquiera de los motivos denulidad de pleno derecho o anulabilidad previstos en los articulas 62 y 63 de lapropia Ley, indicándose que los vicios y defectos que hagan anulable el acto nopodrán ser alegados por los causantes de los mismos.

4. Interposición

A tal efecto dicta el articulo 116 las reglas siguientes:

1.a El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que seimpugna o ante el órgano competente para resolverlo.

2.a Si el recurso se hubiera presentado ante el órgano que dictó el acto impug-nado, éste deberá remitirlo al competente en el plazo de diez días, con suinforme y con una copia completa y ordenada del expediente.

3.a El titular del órgano que dictó el acto recurrido será responsable directo delcumplimiento de lo previsto en el párrafo anterior.

5. Resolución

El recurso ha de ser resuelto por el órgano superior jerárquico superior del quedictó la resolución o acto recurrido (vid. arto 114.1).

La propia LRJPAC contiene una regla concreta sobre la resolución «presunta»en al artículo 117, a tenor del cual, transcurridos tres meses desde la interposición

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LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO Y LOS CIUDADANOS

del recurso ordinario sin que recaiga resolución expresa, se podrá entender deses-timado, salvo en el supuesto previsto en al articulo 43.3.b), y quedará expedita lavia procedente.

Así pues, lo general es el silencio negativo, pero cuando se interpone un recur-so ordinario contra la denegación por silencio de una solicitud, si transcurren tresmeses desde la interposición sin que la Administración resuelva, el silencio se hade entender positivo.

D) RECURSO ExTRAORDINARIO DE REvISIÓN (COMPETENCIA) _

Este recurso tiene como antecedentes remotos los de revisión y nulidad pre-vistos en la Ley de 19 de octubre de 1889 y en el Estatuto sobre Propiedad In-dustrial, texto según Real Decreto-Ley de 26 de julio de 1929, refundido de 30 deabril de 1930. Su precedente más próximo es el recurso de la misma naturalezaregulado en la LPA, por más que la jurisprudencia consideraba subsistente el delEstatuto citado en su articulo 16.

Se puede definir como un recurso «excepcional» que se otorga frente a actosadministrativos firmes, cuando quepa racionalmente duda de la validez del acto, envirtud de la existencia de errores de hecho, documentos o sentencias a su vez fir-mes de los Tribunales.

Según la Disposición adicional decimoséptima de la LOFAGE, será com-petente para conocer el recurso extraordinario de revisión el órgano administrati-vo que haya dictado el acto objeto del recurso. La competencia para conocer dichorecurso, regulado en la Ley General Tributaria (LGT)y en el texto articulado de laLey de Procedimiento Económico-administrativo, corresponderá a los órganosque dichas normas establezcan.

1. Resoluciones y actos impugnables

Según el tenor literal de los arts. 108 y 118 de la LRJPAC, este recurso so-lamente puede interponerse contra las resoluciones y actos que agoten la vía ad-ministrativa o contra los que no se haya interpuesto recurso administrativo enplazo.

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MANUAL PRÁCTICO DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

2. Motivos y plazos

Hay, siempre ha sido así, una correlación entre los motivos que permiten lainterposición de este recurso y los pertinentes plazos, regulándose en el artículo 118de la Ley del modo siguiente:

Motivos

1.° Que en los actos administrativos, al dictarlos se hubiera incurrido en errorde hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expe-diente.

2.° Cuando aparezcan o se aporten documentos de valor esencial para la reso-lución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de laresolución recurrida.

3.0 Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimo-nios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior aaquella resolución.

4.° Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación,cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y sehaya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.

Plazos

El recurso extraordinario de revisión se interpondrá cuando se trate del motivo1.0, dentro del plazo de CUATRO AÑOS siguientes a la fecha de notificación dela resolución impugnada. En los demás casos, el plazo será de TRES MESES acontar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicialquedó firme. Lo establecido así, no perjudica el derecho de los interesados a for-mular la solicitud y la instancia a que se refieren los artículos 102 (revisión de actosnulos) y 105.2 (rectificación de errores) de la propia Ley, ni su derecho a que lasmismas se sustancien y resuelvan).

3. Interposición

El articulo 119.1 establece que en la presentación del recurso extraordinariode revisión, serán de aplicación las disposiciones del articulo 116, por lo que a ellasnos remitimos, según el inciso 3.4 anterior, sobre el recurso ordinario, sin perjui-cio de que el articulo 118.1 prevea que el recurso se interpondrá «ante el órganoadministrativo» que dictó la resolución o acto que se recurre.

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LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO Y LOS CIUDADANOS

4. Resolución

Según el artículo 119.2, el órgano al que corresponde conocer del recursoextraordinario de revisión debe pronunciarse no sólo sobre la procedencia delrecurso, sino también, en su caso, sobre el fondo de la cuestión resuelta por el actorecurrido (resolución expresa).

En cuanto a la denominada resolución «presunta», se establece que, transcurri-do el plazo de TRES MESES desde la interposición del recurso extraordinario derevisión sin que recaiga resolución, se entenderá desestimado, quedando expeditala vía jurisdiccional contencioso-administrativa. Aquí claramente se pronuncia ellegislador por el silencio administrativo «negativo».

E) REvISiÓN DE OFICIO (COMPETENCIAS)

Se ha definido la revisión de oficio de la Administración como la acción de vol-ver sobre sus propios actos en vía administrativa, a efectos de su desaparición delmundo del Derecho, pero se ha advertido que estrictamente no puede ser consi-derada como tal, habida cuenta de que tanto el artículo 102 como el 103 de laLRJPAC admiten la posibilidad de que dicha revisión sea solicitada por los intere-sados.

Además de esta revisión, que tiende a verificar, por parte de las propiasAdministraciones Públicas, la conformidad del acto con el ordenamiento jurídico,hay que distinguir la «revocación en sentido estricto» que lo que pretende es com-probar la conveniencia o no de mantener el acto administrativo por razones deinterés público (vid. arto 105.1) y la «rectificación de errores» (vid. arto 105.2) conla finalidad que su propio nombre indica, tanto materiales, de hecho o aritméticos.

En cuanto a las competencias para llevar a efecto la revisiones, la Disposiciónadicional decimosexta de la LOFAGE establece que serán competentes:

a) El Consejo de Ministros, respecto de sus propios actos y de los dictados porlos Ministros.

b) En la Administración General del Estado:Los Ministros, respecto a los actos de los Secretarios de Estado y de los

dictados por órganos directivos de su Departamento y no dependientes deuna Secretaría de Estado.

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MANUAL PRÁcncoDE LA. ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

Los Secretarios de Estado, respecto de los actos dictados por los órga-nos directivos de ellos dependientes.

e) En los Organismos públicos adscritos a la Administración General del Estado:Los órganos a los que estén adscritos los Organismos, respecto a los

actos dictados por el máximo órgano rector de éstos.Los máximos órganos rectores de los Organismos respecto de los actos

dictados por los órganos de ellos dependientes.La revisión de oficio de los actos administrativos en materia tributaria se

ajustará a lo dispuesto en la Ley General Tributaria y disposiciones dictadasen desarrollo y aplicación de la misma.

1. Actos nulos

La revisión de oficio se configura como un verdadero procedimiento de nulidadya que el artículo 102 de la Ley dispone con carácter general que las Administra-ciones Públicas podrán, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicituddel interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano con-sultivo de las Comunidades Autónomas, si lo hubiere, declarar de oficio la nulidadde los actos enumerados en el artículo 62.1, que hayan puesto fin a la vía adminis-trativa o contra los que no se haya interpuesto recurso administrativo en plazo.

El procedimiento se instruirá, a tenor de lo establecido en el artículo 102, deacuerdo con las disposiciones del Título VI de la Ley sobre «Procedimientos Admi-nistrativos» y la resolución que recaiga no es susceptible de recurso administrativoalguno, sin perjuicio de la competencia del orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo.

Se establecen dos reglas al respecto, según los números 3 y 4 del artículo 102:

- Las Administraciones Públicas al declarar la nulidad de un acto podrán esta-blecer en la misma resolución por la que se declara esa nulidad, las indem-nizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circuns-tancias previstas en los artículos 135 y 141.1 de la Ley.

- Transcurrido el plazo para resolver, sin que se hubiera dictado resolución, sepodrá entender que ésta es contraria a la revisión del acto. La eficacia detal resolución presunta se regirá por lo dispuesto en el artículo 44 de la pro-pia Ley.

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LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO Y LOS CIUDADANOS

2. Actos anulables

A tenor del artículo 103 de la LRJPAC, podrán ser anulados por laAdministración, a iniciativa propia o a solicitud del interesado, previo dictamen delConsejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma si lo hubiere,los actos declarativos de derechos cuando concurran las siguientes circunstancias:

a) Que dichos actos infrinjan gravemente normas de rango legal o reglamen-tario.

b) Que el procedimiento de revisión se inicie antes de transcurrir cuatro añosdesde que fueron dictados.

Al igual que en el caso de los actos nulos, el artículo 103.6 contiene su parti-cular regla sobre el silencio negativo ya que establece que transcurrido el plazopara resolver sin que se hubiera dictado resolución, se podrá entender que ésta escontraria a la revisión del acto. La eficacia de tal resolución presunta se regirá porlo dispuesto en el artículo 44 de la Ley.

3. Suspensión de la eficacia del acto

Se reconoce «ex novo» en el artículo 104 de la Ley, que establece que inicia-do el procedimiento de revisión de oficio el órgano competente para resolver,podrá suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios deimposible o difícil reparación. Es, como puede apreciarse, una previsión acertadadel legislador, habida cuenta de que la revisión de oficio pretende anular actosadministrativos afectados de nulidad radical o que infringen gravemente el orde-namiento juridico, lo cual justifica plenamente cualquier decisión de suspensiónque se adopte al respecto.

4. Revocación de actos

Las Administraciones Públicas podrán revocar en cualquier momento susactos, expresos o presuntos, no declarativos de derechos y los de gravamen, siem-pre que tal revocación no sea contraria al ordenamiento jurídico (vid. arto 105).Así, en estos casos, la Administración, independientemente de si el acto es o noválido, decide privarle de efectos por razones diversas, diferentes a su conformi-dad o no con el ordenamiento juridico.

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MANUAL PRÁcrICO DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

5. Rectificación de errores

La Ley jurisdiccional permite que las Administraciones Públicas puedan rectifi-car en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los erroresmateriales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos (vid. arto 105.2).

6. Limites de la revisión

En el artículo 106 de la Ley se establece que las facultades de revisión nopodrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo trans-currido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a labuena fe, al derecho de los particulares o a las leyes. Así se salvaguarda la seguri-dad jurídica frente a la necesidad de mantener la legalidad, habiendo extendido lajurisprudencia su aplicación a todos los supuestos de revocación y anulación, tantoen vía contenciosa como administrativa.

F) REClAMACIONES PREVIAS AL EJERCIOO DE ACOONES CIWES y lABoRAlES _

1. Naturaleza

Estas reclamaciones se consideran un trámite administrativo que es precisocubrir antes de acudir a los Tribunales ordinarios en demanda de pretensiones civi-les y laborales. Constituyen, por consiguiente, un privilegio de las Administracio-nes Públicas, aunque la jurisprudencia considera que hay que interpretarlo restric-tivamente, ya que la reclamación previa es como una técnica sustitutiva del juiciode conciliación, que se exige en los procesos civiles cuando se originan entre sim-ples particulares y de otra parte recuerdan a los recursos administrativos como faseprevia a al proceso contencioso-administrativo.

La LRJPAC en su artículo 120 establece como requisito, la reclamación pre-via para el ejercicio de acciones fundadas en derecho privado o laboral contra cual-quier Administración Pública, salvo los supuestos en que dicho requisito estáexceptuado por una disposición con rango de Ley. Es por tanto la reclamaciónprevia un presupuesto procesal, se aplica a todas las Administraciones Públicas ysolo su obligatoriedad tiene como excepción si así lo dispone norma con rango deLey. Así por ejemplo, recordemos el contenido de la Ley de ProcedimientoLaboral en su texto articulado aprobado por ROL 52/1990, de 27 de abril, que

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LA ADMINISTRACiÓN DEL ESTADO Y LOS CIUDADANOS

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2. Tramitación

Elartículo 120 establece que las tramitaciones se ajustarán a las siguientesnormas:

Las contenidas en los artículos 120 a 126 de la LRJPAC.

Las que en cada caso les sean de aplicación.

Las generales de la propia Ley.

3. Efectos

El artículo 121 establece las siguientes reglas:

- Si planteada una reclamación ante las Administraciones Públicas ésta no hasido resuelta y no ha transcurrido el plazo en que deba entenderse desesti-mada, no podrá deducirse la misma pretensión ante la jurisdicción corres-pondiente.

- Planteada la reclamación previa se interrumpirán los plazos para el ejerciciode las acciones judiciales, que volverán a contar a partir de la fecha en quese haya practicado la notificación expresa de la resolución o, en su caso,desde que se entienda desestimada por el transcurso del plazo.

4. Reclamación previa a la via judicial civil

Se regula por los artículos 122 a 124 de la LRJPAC y debemos distinguir diver-sos aspectos:

Órgano a quien se dirige: Será el competente de la Administración Pública deque se trate:

• En la AGE, se planteará ante el Ministro del Departamento que sea porrazón de la materia objeto de la reclamación competente.

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MANUAL PRÁCTICO DE U\ ADMINISTRACiÓN GENERAL DEL ESTADO

• En la Comunidades Autónomas será competente la Consejería según lamateria.

• En la Administración Local, el Pleno de la Entidad o, en casos de urgencia,su Presidente.

• En la Administración Institucional, será competente el órgano supremo delOrganismo, o en su caso, el Ministro de quien dependa.

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Lugar de presentación: Será cualquiera de los previstos por la Ley.

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Resolución: Será emitida por el órgano competente y se notificará al intere-sado. Si esta notificación no se efectúa en el plazo de TRES MESES, el interesa-do podrá considerar desestimada su reclamación al efecto de formular la corres-pondiente demanda judicial.

5. Reclamación previa a la via judicial laboral

Se regula en los artículos 125 y 126 de la LRJPAC a cuyo tenor se aprecia: De legDe atriDe exclDe irretDe tipiciDe resDe proDe prescDe conc

Órgano a quien se dirige: El Jefe administrativo o Director del establecimien-to u Organismo en que el trabajador preste sus servicios. En las reclamaciones for-muladas por personal civil no funcionario de la Administración Militar, habrá detenerse en cuenta lo establecido en el Real Decreto 2205/1980, de 13 de junio.

Lugar de presentación: En términos análogos a lo visto en las reclamacionesprevias a la vía judicial civil.

Resolución: Transcurrido UN MES sin haber sido notificada resolución alguna,se podrá considerar desestimada la reclamación a los efectos de ejercitar la acciónjudicial laboral.

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LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO Y LOS CIUDADANOS

xv. POTESTAD SANCIONADORA DElAS ADMINISTRACIONES PÚBUCAS

A) NOTAS CARACfERIZADORAS y PRINCIPIOS _

Una de las actividades en que aparece más empeñada la Administración es la desancionar a los ciudadanos, compitiendo, a veces, con los Tribunales. Es fácilmen-te constatable que la mayor parte de las leyes de índole administrativa que se hanproducido y se producen dedican un capitulado, sección o título a tipificar infrac-ciones «administrativas»y a disponer y cuantificar sus correlativas sanciones, comoside supuestos penales se tratase.

La LRJPAC ha venido a erigirse en marco sobre la materia sancionadora esta-bleciendo unos principios que disciplinan no sólo la potestad sancionadora en si,sino también el procedimiento administrativo que ha de regirla, desarrolladoreglamentariamente en sus trámites, por medio del Real Decreto 1398/1993, de4 de agosto, por el que se aprobó el Reglamento del Procedimiento para elEjerciciode la Potestad Sancionadora.

La Ley en su Título IX, Capítulo 1, establece los principios de la potestad san-cionadora, que en forma esquemática son los siguientes:

De legalidad general (art. 127.1).De atribución orgánica de competencia (art. 127.2).De exclusión de la potestad disciplinaria (art. 127.3).De irretroactividad (art.128).De tipicidad (art. 129).De responsabilidad (art. 130).De proporcionalidad (art. 131).De prescripción (art. 132).De concurrencia de sanciones (art. 133).

B) EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

Yael artículo 134 de la Ley establece que el ejercicio de la potestad sancionado-ra requerirá procedimiento legal o reglamentariamente establecido, como una evi-

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MANUAL PRÁcncoDE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

dente garantía. En ningún caso podrá imponerse una sanción sin que se haya tra-mitado el necesario procedimiento, en el cual se separará la fase instructora de lasancionadora encomendándolas a órganos distintos. La propia Ley en sus artícu-los 135 a 136, garantiza los derechos del presunto responsable, la adopción demedidas de carácter provisional, el respeto a la presunción de inocencia y el prin-cipio de «non bis in ídem».

El procedimiento sancionador se ejercerá a tenor de los establecido en el cita-do Reglamento de 4 de agosto de 1993, que en su articulo 1.0 hace constar:

La potestad sancionadora se ejercerá mediante el procedimiento establecidoen este Reglamento, en defecto total o parcial de procedimientos específicos pre-vistos en las correspondientes normas, en los supuestos siguientes:

a) Por la AGE, respecto de aquellas materias en que el Estado tiene compe-tencia exclusiva.

b) Por las Comunidades Autónomas, respecto de aquellas materias en que elEstado tiene competencia normativa plena.

e) Por las Entidades que integran la Administración Local, respecto de aque-llas materias en que el Estado tiene competencia normativa plena.

Asimismo, se aplicará el Reglamento a los procedimientos sancionadores esta-blecidos por ordenanzas locales que tipifiquen infracciones y sanciones, respectode aquellas materias en que el Estado tiene competencia normativa plena, en lono previsto por tales ordenanzas.

Quedan excluidas del presente reglamento los procedimientos del ejercicio dela potestad sancionadora en materia tributaria y los procedimientos para la impo-sición de sanciones por infracciones en el orden social, siendo, no obstante, elReglamento supletorio de las regulaciones de tales procedimientos. Las disposi-ciones del reglamento no son de aplicación ni tienen carácter supletorio respectoal ejercicio por las Administraciones Públicas de su potestad disciplinaria respectoal personal a su servicio y de quienes estén vinculados a ellas por una relación con-tractual.

Asimismo, a tenor de la Disposición Adicional Única del Reglamento, el proce-dimiento disciplinario regulado en el Reglamento penitenciario, aprobado por RealDecreto 1201/1981, de 8 de mayo, queda excluido.

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U\ ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO Y LOS CIUDADANOS

El Reglamento establece la forma de iniciación del procedimiento, con lasactuaciones previas; la colaboración y responsabilidad de la tramitación; las medi-das de carácter provisional; la instrucción, con las actuaciones y alegaciones, laprueba, la propuesta de resolución, la audiencia y la resolución, con sus efectos,así como el resarcimiento e indemnización, y, por último, el procedimiento simpli-ficado si se estiman que existen elementos de juicio suficientes para calificar lainfracción como leve.

XVI. lA RESPONSABIUDAD DElAS ADMINISTRACIONES PÚBUCAS

A) NOTAS CARACfERlZADORAS y REQUISITOS _

Como dice la Exposición de Motivos de la LRJPAC, el Título X de la misma,«Dela responsabilidad de las Administraciones Públicas y de sus autoridades y demáspersonal a su servicio», ha hecho realidad la previsión del artículo 149.1.18.a denuestra Constitución, sobre el establecimiento de un «sistema de responsabilidad detodas las Administraciones Públicas»,pero es evidente que hay que evitar, en lo posi-ble, que la Administración tenga unas relaciones conflictivas con los administrados.

En el Capítulo 1 y en sus artículos 139 a 144 se establecen los principios deresponsabilidad, los requisitos, las indemnizaciones y los procedimientos de res-ponsabilidad patrimonial, el procedimiento abreviado, así como la responsabilidaden Derecho Privado, en su caso.

Como notas caracterizadoras de la responsabilidad administrativa, se establece:

a) Que la misma es aplicable a todos los órganos de las Administraciones Pú-blicas, así como a los órganos institucionales de relevancia constitucional,sujetos al Derecho Administrativo, dando respuesta al pronunciamientoconstitucional de indemnización de todas las lesiones que los particularessufran en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento delos servicios públicos.

b) Que existe el derecho para los ciudadanos de obtener indemnización, salvoen los casos de fuerza mayor, siempre que los daños sean consecuencia defuncionamiento anormal o normal de los citados servicios.

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MANUAL PRÁCTICO DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

En cuanto a requisitos, a tenor de los artículos mencionados, se consideran lossiguientes:

a) Que exista lesión de bienes y derechos de los particulares.b) Que sea imputable a una Administración Pública.c) Que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servi-

cios públicos, salvo casos de fuerza mayor.d) Que el daño o lesión alegada sea efectiva y evaluable económicamente.e) Que pueda ser individualizablecon relación a una persona o grupo de per-

sonas.Debe tenerse en cuenta que para que exista lesión resarcible se requiere que el

detrimento patrimonial para el ciudadano sea antijurídico, no ya porque la con-ducta de su autor sea contraria a derecho (antijuricidadsubjetiva), sino simplementeporque el particular que la sufra, no tenga la obligación de soportarla (antíjuridíci-dad objetiva), v.g. en supuestos de expropiación forzosa.

En cuanto a la responsabilidad concurrente de las Administraciones Públicas elartículo 140 establece que cuando de la gestión dimanante de fórmulas colegiadas deactuación de varias Administraciones se derive responsabilidad en los términos pre-vistos en la Ley, las Administraciones intervinientes responderán de forma colegiada.

B) INDEMMZACIÓN y PROCEDIMIENTO _

La indemnización se producirá sólo respecto a las lesiones provocadas al parti-cular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar, comoantes hemos comentado, y se calculará con arreglo a los criterios de valoración esta-blecidos en la legislación de expropiación forzosa, legislación fiscaly demás normasaplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado.

La cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que lalesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de lo dispuesto, respecto de los inte-reses de demora, por la Ley General Presupuestaria.

La citada indemnización podrá sustituirse por una compensación en especie oser abonada mediante pagos periódicos, cuando resulte más adecuado para lograrla reparación debida y convenga al interés público, siempre que exista acuerdo conel interesado.

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LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO Y LOS CIUDADANOS

En cuanto a los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Adminis-traciones Públicas se iniciarán de oficio o por reclamación de los interesados yserán resueltos por el Ministro respectivo, el Consejo de Ministros, si una Ley asílo dispone, o por los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomaso de la Administración Local, u otras Entidades de Derecho Público con persona-lidad jurídica propia, a que se refiere el artículo 2.2.° de la LRJPAC.

La propia LRJPAC estableció el mandato de pergeñar un Reglamento de losProcedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidadpatrimonial, lo que se llevó a efecto por medio del Real Decreto 429/1993, de26 de marzo (BOE, del 4 de mayo siguiente), en el cual se incluye; un procedi-miento general, un procedimiento abreviado, un procedimiento en caso de res-ponsabilidad concurrente de varias Administraciones Públicas y un procedimientopara exigir la responsabilidad de autoridades y personal.

Sobre el procedimiento «general»debe resaltarse:

Iniciación: Se efectuará de oficio o por reclamación de los interesados.

Plazo: En el término de UN AÑO desde que se haya producido el hecho oacto que motiva la solicitud de indemnización por haberse manifestado el efectolesivo; en el supuesto de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazocomenzará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de lassecuelas.

Instrucción: Los actos de instrucción necesarios para la determinación, cono-cimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse laresolución, se realizarán por el órgano que tramite el procedimiento, de confor-midad con lo establecido en el artículo 142 de la Ley, como ya se ha comentado.

Acuerdo indemnizatorio: En cualquier momento del procedimiento anterioral trámite de audiencia, el órgano competente, a propuesta del instructor, podráacordar con el interesado la terminación convencional del procedimiento median-te acuerdo indemnizatorio.

Práctica de pruebas: En el plazo de treinta días se practicarán cuantas prue-bas hubieran sido declaradas pertinentes. El órgano instructor sólo podrá rechazarlas pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente impro-cedentes o innecesarias, mediante resolución motivada. Cuando sea necesario, el

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MANUAL PRÁcncoDE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

instructor, a petición de los interesados, podrá decidir la apertura de un períodoextraordinarío de prueba.

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Informes: El instructor podrá solicitar cuantos informes estime necesarios y entodo caso al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesiónindemnizable. Dichos informes serán emitidos en el plazo de diez días, salvo queel instructor, atendiendo a sus características, solicite su emisión en un plazo menoro mayor, sin que en este último caso pueda exceder de un mes.

Audiencia: Antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrá el proce-dimiento de manifiesto al interesado, salvo en lo que afecte a las informaciones ydatos a que se refiere el artículo 37.5 de la LRJPAC.

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Si el interesado no cumplimenta este trámite, en procedimiento iniciado de ofi-cio el instructor propondrá que sea dictada resolución declarando el archivo provi-sional de las actuaciones, sin entrar en el fondo del asunto. Tal archivo se converti-rá en definitivo cuando haya transcurrido el plazo de prescripción de la reclamación,salvo que el interesado se persone en el procedimiento dentro de dicho plazo.

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En este trámite se facilitarán copias de los documentos obrantes en el proce-dimiento y se concederá un plazo no inferior a diez días ni superior a quince paraformular alegaciones y presentar los documento y alegaciones que se estimen per-tinentes.

Resolución: En el plazo de veinte días desde la recepción, en su caso, del dic-tamen o, cuando este no sea preceptivo, desde la conclusión del trámite de audien-cia, el órgano competente resolverá o someterá la propuesta de acuerdo para suformalización por el interesado y por el órgano administrativo competente parasuscribirlo.

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Dictamen: Concluido el trámite de audiencia, en el plazo de diez días, el ins-tructor propondrá que se recabe, cuando sea preceptivo a tenor de la LOCE, el dic-tamen de este órgano consultivo o, en su caso, del órgano consultivo de la Comuni-dad Autónoma, remitiendo al órgano competente todo lo actuado, así como unapropuesta de resolución. El dictamen deberá ser emitido en el plazo máximo de dosmeses.

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La resolución se pronunciará, necesariamente, sobre la existencia o no de larelación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión pro-

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LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO Y LOS CIUDADANOS

ducida y, en SU caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía de la indem-nización, explicitando los criterios utilizados para su cálculo, ajustándose en todocaso a lo previsto en el artículo 88 de la Ley, de producirse terminación conven-cional.

Transcurridos tres meses desde que se inició el procedimiento o el plazo queresulte de añadirles un período extraordinario de prueba, sin que haya recaída reso-lución expresa o, en su caso, se haya formalizado el acuerdo, podrá entenderse quela resolución es contraria a la indemnización del particular.

Como consecuencia de lo ya establecido en el artículo 143 de la LRJPAC elReglamento de 26 de marzo de 1993, en su Capítulo IIIregula un procedimientoabreviado, con notorio acortamiento de plazos, cuando a la vista de las actuacio-nes, documentos e informaciones del procedimiento general, el órgano instructorentienda que son inequívocas la relación de causalidad entre la lesión y el funcio-namiento del servicio público. Así se podrá acordar de oficio la suspensión del pro-cedimiento general y la apertura de un procedimiento abreviado que se tramitaráde la siguiente forma:

Iniciación: Sólo podrá llevarse a efecto antes del trámite de audiencia en elprocedimiento general y de acuerdo con los previsto en el citado Real Decreto de26 de marzo de 1993.

Audiencia: Se notificará a los interesados la iniciación del procedimiento abre-viado y se les facilitará una relación de documentos obrantes en el procedimiento,a fin de que puedan obtener copia de los que estimen convenientes, y se les con-cederá un plazo máximo de cinco días para formular alegaciones y presentar docu-mentos y justificaciones que estimen pertinentes. Durante el citado plazo, tanto elórgano instructor como el lesionado podrán acordar proponer la terminación con-vencional del procedimiento, fijando los términos de una propuesta de acuerdoindemnizatorio.

Dictamen: Concluido el trámite de audiencia, en el plazo de cinco días, el ins-tructor propondrá, cuando proceda, que se solicite dictamen preceptivo en los tér-minos previstos en el artículo 12 del Reglamento, y dicho dictamen deberá seremitido también en el plazo de cinco días.

Resolución: Recibido el dictamen, en su caso, o transcurrido el plazo para suemisión, el órgano competente resolverá el procedimiento o someterá la pro-

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MANUAL PRÁcncoDE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

puesta de acuerdo para su formalización por el interesado y por el órgano admi-nistrativo competente para suscribirlo.

Si el dictamen citado discrepa de la propuesta de resolución o de la propuestade terminación convencional, el órgano competente para resolver acordará ellevantamiento de la suspensión del procedimiento general y la remisión de todo loactuado al órgano competente para su instrucción, notificándolo al interesado.Transcurridos treinta días desde la iniciación del procedimiento sin que haya recaí-do resolución, se haya formalizado acuerdo o se haya levantado la suspensión delprocedimiento general podrá entenderse que la resolución es contraria a la indem-nización del particular.

C) REsPONSABIUDAD CONCURRENfE

Ya el artículo 140 de la LRJPAC, como antes se ha citado, estableció la res-ponsabilidad concurrente de las Administraciones Públicas, pero el artículo 18 delReglamento de 26 de marzo de 1993 trata sobre dicha circunstancia y manifies-ta que cuando de la gestión dimanante de fórmulas colegiadas de actuación entrevarias Administraciones Públicas se derive responsabilidad, la Administración com-petente para la iniciación, instrucción y decisión del procedimiento será la fijadaen los Estatutos o Reglas de la organización colegiada. En su defecto, la compe-tencia vendrá atribuida a la Administración pública con mayor participación en lafinanciación del servicio.

Los procedimientos para exigir la responsabilidad en estos supuestos de con-currencia serán los establecidos en los Capítulos 11 y III del Reglamento, si bien enellos preceptivamente deberá consultarse a las Administraciones Públicas implica-das en la fórmula colegiada para que, en el plazo que la Administración Públicacompetente a que se refiere el párrafo anterior determine, aquellas puedan expo-ner cuanto consideren procedente.

La responsabilidad entre las Administraciones Públicas implicadas es solidaria.En el orden interno, la distribución de la responsabilidad entre ellas se regirá porlos criterios que se establezcan en las fórmulas colegiadas.

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LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO Y LOS CIUDADANOS

XVII. lA RESPONSABIUDAD DE AUTORIDADES Y PERSONALAL SERVICIO DE lAS ADMINISTRACIONES PÚBUCAS

A) NOTAS CARACTERIZADORAS y REQUISITOS _

La LRJPAC, en sus artículos 145 y 146, trata la responsabilidad de las autori-dades y personal al servicio de las Administraciones Públicas, debiéndose diferen-ciar una responsabilidad exigida por la propia Administración y otra exigida porlos particulares lesionados.

Como notas caracterizadoras nos encontramos que en el primer caso la Admi-nistración podrá exigir por daños producidos a terceros particulares, y que hubie-sen sido indemnizados, y en el segundo supuesto por daños producidos a la pro-pia Administración.

Los requisitos que concurren para hacer efectiva la exigencia de responsabili-dad patrimonial respecto a las autoridades y personal al servicio de las Administra-ciones son:

a) La existencia de dolo, culpa o negligencia grave.

b) La instrucción previa de procedimiento reglamentariamente establecido.c) La relación del resultado dañoso con su causa de producción.

El propio Real Decreto de 26 de marzo de 1993, que establece el Reglamentoaplicable, diferencia dos supuestos:

ARlÍCULO19.-Responsabilidad por daños y perjuicios causados a los particu-lares por autoridades y personal al servicio de las administraciones, siendo exigi-bles las correspondientes indemnizaciones directamente, de conformidad con elartículo 145 de la LRJPAC.

Satisfecha la indemnización, la Administración correspondiente podrá exigirde sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubie-ran incurrido, por dolo, culpa o negligencia grave, previa la instrucción del proce-dimiento que regula el propio Reglamento.

ARlÍCULO20.-Responsabilidad por daños y perjuicios causados a lasAdministraciones públicas por autoridades y personal a su servicio, que será exigi-

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