Les institucions d’autogovern

a EscòciaCaràcters d’un sistema asimètric

1

El Clip

INSTITUT D’ESTUDIS AUTONÒMICS

Generalitat de Catalunya

© Generalitat de Catalunya. Institut d'Estudis AutonòmicsBda. de St. Miquel, 8 (Palau Centelles)08002 Barcelonatel. 933429800fax 933429801

Edició: juny 1999

Dipòsit legal: B.-32.898-99Impressió: Sprint Copy

Presentació d'El Clip

Amb la publicació d’aquest primer número, i sota el nom d'El Clip – element que suggereix brevetat iimmediatesa–, l’Institut d’Estudis Autonòmics endega la iniciativa de divulgar i donar compte, amb lamajor rapidesa possible, d’aquells esdeveniments que tenen especial repercussió sobre l’autonomia,tant en el nostre àmbit com en altres països.

Es tracta, doncs, de donar una informació immediata sobre processos, activitat legislativa, decisionspolítiques, jurisprudència o el resultat d’activitats investigadores o de debat que poden tenir especialinterès per al desenvolupament autonòmic. Tot i que la major part d’aquestes actuacions quedenreflectides posteriorment en publicacions, l’exposició sintètica o una primera anàlisi del seu contingutpot ser especialment útil per donar-ne coneixement i fer-ne una primera reflexió sobre el seu abast iels seus efectes.

Aquest és l’objectiu de la publicació que s’inicia amb aquest primer número, el qual es dedica al recentprocés de devolució de l’autogovern a Escòcia. El text que el lector té a les mans és un extracte d’untreball més ampli que ha elaborat, per encàrrec de l’IEA, la Dra. Montserrat Cuchillo i Foix, professo-ra de dret administratiu de la Universitat Pompeu Fabra, i que serà publicat properament.

El director de l'IEA

LES INSTITUCIONS D’AUTOGOVERN

A ESCÒCIA: CARÀCTERS D’UN SISTEMA

ASIMÈTRIC

Aquest és un resum de l'estudi de la Dra. Montserrat Cuchillo Les institucions d'autogovern a Escòcia:caràcters d'un sistema asimètric, elaborat per Oriol Jordana (Àrea de Dret Administratiu, Facultat deDret, de la Universitat Pompeu Fabra).

El Clip nº 1

El 7 de desembre de 1998 el Parlament britànic va aprovar la Scotland A c t d e1998, norma que, amb la previsió de l’establiment d’un Parlament i un Executiuescocesos, culmina el procés de “ d e v o l u t i o n ” o d’establiment de les institucions d’au-t o g o v e rn del Regne d’Escòcia.

Els anys 70 es va produir a Gran Bretanya un procés descentralitzador, en el marcdel qual es va aprovar la Scotland Act de 1978 per a la implantació d’institucionspolítiques i administratives d’autogovern. El fracàs del referèndum de 1979, deguta la insuficient participació, va impedir la sanció definitiva de la Llei i l’establimentde les institucions que pre v e i a .

La qüestió del reconeixement del dret a l’autonomia va tornar a plantejar-se a par-tir de l’establiment, el març de 1989, de la Convenció Constitucional Escocesa(Scottish Constitutional Convention), integrada per re p resentants dels part i t sLaborista i Liberal Demòcrata, així com de les principals organitzacions socials,econòmiques, culturals i religioses d’Escòcia. La Convenció va designar una comis-sió independent per a l’elaboració d’un projecte relatiu a l’estructuració de les insti-tucions escoceses i d’articulació de les seves relacions amb les institucions del RegneUnit. El document elaborat per aquesta comissió, presentat el novembre de 1995amb el nom de S c o t l a n d ’s Parliament. Scotland’s Right, constituí la base sobre laqual el Govern laborista de Anthony Blair va procedir a l’elaboració d’un LlibreBlanc o White Paper, el 1997. Paral.lelament, la societat civil britànica va impulsaruna iniciativa de caràcter parcialment similar: la constitució d’un grup d’expert sindependents, al marge dels partits i les organitzacions polítiques, econòmiques isocials, anomenat Constitution Unit, encarregat d’estudiar les re f o rmes que caliai n t roduir en l’ord re constitucional del Regne Unit, entre les quals hi havia aquellesque calia efectuar al Regne d’Escòcia.

El White Paper o Av a n t p rojecte de llei per Escòcia va ser objecte de referèndum jus-tament l’11 de setembre de 1997. La seva aprovació va determinar que el GovernB l a i r, en base al que proposava aquest document, elaborés un projecte de llei(Scotland Bill) que va ser presentat al Parlament de Westminster el 18 de desembred’aquell mateix any. El 7 de desembre de 1998 es va aprovar la Llei per a Escòciao Scotland A c t, la qual haurà d’entrar en vigor el 1r de juliol del 1999 amb la cons-titució del Parlament escocès, un cop celebrades les eleccions el 6 de maig d’en-g u a n y.

La Scotland A c t estableix un Parlament i un Executiu escocesos i introdueix canvisradicals en les institucions escoceses existents, sanciona modificacions en la consti-tució i les funcions d'autoritats i organismes públics determinats, reconeix la possi-bilitat que el Parlament escocès moduli l’impost sobre la renda de les personesfísiques, adequa les circumscripcions electorals al Parlament escocès i adapta lalegislació vigent al compliment d’allò establert per la mateixa Scotland A c t .

EL CLIP Nº 1. Les institucions d’autogovern a Escòcia: caràcters d’un sistema asimètric Pàg. 2

El Legislatiu escocès

La Scotland A c t de 1998 preveu l’establiment d’un parlament unicameral, peròincorpora una fórmula destinada a assegurar una adequada re p resentació terr i t o r i-al. Els seus 129 membres seran escollits per un període de 4 anys, d’acord amb dossistemes diferents: 73 parlamentaris són elegits en base a circumscripcions uniper-sonals i als principis del sistema majoritari vigent a la totalitat del Regne Unit, i els56 parlamentaris restants són elegits en base a circumscripcions pluripersonals i alsprincipis del sistema pro p o rcional establert al Regne Unit per a les eleccions alParlament euro p e u .

La competència legislativa del Parlament escocès queda delimitada d’acord amb elprincipi dispositiu que li permet assumir les matèries que fins el moment exerc i al’Administració específica per a Escòcia (Scottish Office) i altres departaments minis-terials. Entre aquestes matèries cal esmentar les relatives a l'educació pre e s c o l a r, laprimària i la secundària; el govern local, amb definició de l'organització, les com-petències i el finançament de les entitats locals; serveis socials, habitatge, ord e n a c i ót e rritorial i urbanisme; legislació penal i civil, i legislació electoral local; nomena-ment de jutges i magistrats, administració de justícia i legislació processal i peni-tenciària, tribunals civils i penals, sistema penitenciari, presons, presó pre v e n t i v a ,assistència jurídica gratuïta i torn d'ofici; turisme, cultura i esports; medi ambient,patrimoni natural, costes, rius i aigües interiors, lluita contra incendis i inundacions;agricultura, pesca i piscifactories; cultura i patrimoni art í s t i c .

En tot cas queden excloses de l'àmbit competencial del Parlament escocès les com-petències que hagin estat re s e rvades a les institucions britàniques (reserved matters)segons el llistat que s'estableix a la disposició addicional cinquena de la Llei, el qualp reveu, entre altres, les matèries següents: tot allò relatiu a l'estructura constitucionaldel sistema britànic, des de la regulació de la Corona i matèries succesòries fins laUnió dels Regnes d'Escòcia i Anglaterra, passant pel Parlament del Regne Unit i elTribunal Suprem en matèria penal (High Court of Justiciary) i en matèria civil (Courtof Session), com també la regulació dels partits polítics, els afers i les relacions exte-riors, la funció pública, la defensa de l'Estat, les forces armades i el delicte de traï-ció; i alguns aspectes relatius als sectors d'economia i finances (política econòmica,fiscal i monetària, serveis i mercats financers), interior (drogodependència, pro t e c-ció de dades, eleccions, armes de foc, immigració i nacionalitat, seguretat nacional,t e rrorisme), comerç i indústria (propietat intel·lectual, regulació industrial, segure t a ti responsabilitat, protecció dels consumidors, pesos i mesures, règim de la com-petència, correus i telègrafs), energia (electricitat, gas i petroli, carbó, energ i anuclear), transport, Seguretat Social, regulació de determinades professions (arq u i-tectes, professions sanitàries), ocupació, sanitat i medicaments (avort a m e n t ,trasplantaments, embriologia, clonació i genètica, medicaments), mitjans de comu-nicació de masses i cultura (ràdio i televisió, conservació del patrimoni històric), la

EL CLIP Nº 1. Les institucions d’autogovern a Escòcia: caràcters d’un sistema asimètric Pàg. 3

remuneració de jutges i tribunals, igualtat d'oportunitats, control urbanístic, hora ofi-cial, i activitats i investigacions espacials.

Les normes dictades pel Parlament escocès tindran rang de llei i rebran el nom delleis del Parlament escocès (Acts of the Scottish Parliament). Aquestes lleis podrandelegar en els membres de l’Executiu o en altres organismes la facultat de dictar dis-posicions reglamentàries (subordinate legislation), dins del marc de les competèn-cies transferides i dels límits on se'n circumscriu l'exercici. El sistema de pro m u l g a c i ói sanció de les lleis del Parlament escocès serà molt similar al de les lleis delParlament britànic i correspondrà a la Corona, la qual signarà el documentd ' a p rovació (Letters Pattent) i el segellarà amb el Segell d’Escòcia (Scottish Seal).

La competència legislativa del Parlament escocès està restringida, d’una banda, perl’existència d’una sèrie de límits que el legislador escocès no pot desconèixer i, d’al-tra banda, per la creació de mecanismes dirigits a assegurar-ne el re s p e c t e .

Pel que fa als límits de l’exercici de la potestat legislativa per part del Parlamentescocès, la Llei estableix que les lleis del Parlament escocès que els infringeixin se-ran nul·les o invàlides per incompetència; és a dir, per desconeixement o abús delspoders conferits (ultra vires) per la Scotland A c t. Una llei incorrerà en incompetèn-cia, entre altres casos, en els següents supòsits:

a) Quan afecti la legislació d’un país o un territori que no és Escòcia o bé con-f e reixi o suprimeixi funcions que no són exercitables a Escòcia.

b) Quan incideixi en matèries re s e rvades al Parlament britànic, amb inclusiód’aquelles que modifiquin la legislació escocesa penal o civil aplicable amatèries re s e rv a d e s .

c) Quan desconegui les restriccions imposades per la disposició addicionalq u a rta de la Llei relativa a les disposicions mere i x e d o res de protecció espe-cial.

d) Quan sigui incompatible amb els drets i les llibertats de la ConvencióE u ropea de Drets Humans o amb el dret comunitari.

Amb relació als mecanismes establerts per tal de garantir l’adequació de les lleis delParlament escocès al seu àmbit competencial, cal destacar que la Scotland A c t p re-veu la possibilitat que la reina modifiqui de forma unilateral les matèries re s e rv a d e sa les institucions britàniques, ampliant-les o restringint-les. L’alteració en aquest sen-tit podrà re a l i t z a r-se, sense necessitat d’elaborar una nova Scotland A c t, mitjançantla simple promulgació d’una ord re de la Corona canviant el contingut dels seus pre-c e p t e s .

La responsabilitat sobre l’adequació o no de la legislació escocesa al seu àmbitcompetencial recau en les pròpies institucions escoceses i, en darrer terme, al pre-

EL CLIP Nº 1. Les institucions d’autogovern a Escòcia: caràcters d’un sistema asimètric Pàg. 4

sident del seu Parlament i al Ministeri Fiscal escocès. Tanmateix, algunes institucionsbritàniques, en concret el fiscal general i el ministre de Justícia, tenen capacitat perf o rmular una petició al Comitè Judicial del Consell Privat de la Reina (JudicialCommitee of the Privy Council) per tal que es pronunciï sobre la condició intra viresd’una llei, d’un projecte de llei o d’alguna de les seves pre v i s i o n s .

L’Executiu escocès i el personal al seu servei

La Scotland A c t p reveu l’establiment d’un Govern escocès encapçalat per un primerm i n i s t re i integrat, a més, pels ministres. Entre ells s’inclouen el Lord A d v o c a t e ( m i-n i s t re de Justícia), el fiscal general i els anomenats Junior Ministers, encarre g a t sd’assistir als ministres en l’exercici de les seves funcions de forma semblant als se-c retaris i subsecretaris d’Estat previstos pel nostre ordenament jurídic.

Els membres de l’Executiu escocès han de ser necessàriament membres delParlament i són designats per la reina, a proposta del primer ministre i prèviaa p rovació del Parlament. Els ministres poden ser destituïts i separats del seu càrre cpel primer ministre i responen de les decisions, accions i omissions en l’exercici deles seves funcions de manera individual i col·lectiva. La condició de membre del’Executiu escocès és incompatible amb qualsevol altre alt càrrec públic al servei dela Coro n a .

Les persones al servei de l’Administració escocesa tindran la condició de funcionarisde l’Estat i seran designats pels ministres en exercici dels poders de pre rrogativa dela Corona. Les competències relatives a l’organització, la gestió i el règim estatutaride la funció pública continuen atribuïdes al ministre britànic per a la Funció Pública,encara que podrà delegar aquestes funcions en el seu homòleg escocès. Els òrg a n sde re p resentació, negociació col·lectiva i resolució de conflictes de la funció públi-ca són únics per a la totalitat de les persones integrades en la funció pública britàni-c a .

La Scotland A c t p reveu l’establiment, per part del Parlament escocès, d’un meca-nisme de control del funcionament del Govern i l’Administració d’Escòcia consistenten la possibilitat que els ciutadans presentin queixes i reclamacions relatives a lesdecisions i actuacions dels seus membres davant una figura equivalent a la deldefensor del poble (Ombudsman o Commissioner for Maladministration).

Les funcions atribuïdes a l’Executiu escocès en relació amb les seves competències(devolved matters) inclouen l’exercici de dues grans categories de funcions o potes-tats: funcions encomanades per la Llei (statutory functions) i funcions inherents alspoders de pre rrogativa reial i altres funcions exercitables en nom del monarca (p r e -

EL CLIP Nº 1. Les institucions d’autogovern a Escòcia: caràcters d’un sistema asimètric Pàg. 5

rogative functions), entre les quals figuren les relatives a l’organització interna i al per-sonal administratiu.

L’Executiu escocès no pot, com li succeeix al seu homòleg escocès, dictar reglaments quedesenvolupin normes amb rang de llei sense una habilitació parlamentària expressa en talsentit. D’altra banda, i atesa la lògica de l’ordenament britànic, la qual no permet disso-ciar la potestat reglamentària de la potestat legislativa, el sistema de distribució compe-tencial no preveu la possibilitat que l’Executiu escocès assumeixi funcions de desenvolu-pament normatiu, per via reglamentària, de la legislació britànica relativa a matèriesre s e rvades a les institucions del Regne Unit, ni funcions de simple execució de la legis-lació i de la reglamentació britànica, llevat dels supòsits que s’especifiquen més endavant.

Finalment, i també dins la lògica de l’articulació de les competències en l’ord e n a m e n tbritànic, la noció de competència executiva es construeix en base a la consideració quela nul·litat d’una llei del Parlament escocès, per incursió en vici d’incompetència o u l t r av i r es, determina la condició ultra vires de les competències i funcions que la llei escocesaen qüestió hagués pogut conferir a l’Executiu escocès o a algun dels seus membres. I això,tant si la llei està viciada d’incompetència per infracció dels límits imposats per lesmatèries re s e rvades a les institucions britàniques com si està viciada per desconeixementde les limitacions derivades de les previsions de la disposició addicional sisena, re l a t i v e sal desconeixement del dret comunitari i dels drets i les llibertats de la Convenció Euro p e ade Dret Humans, a la qual s’ha adherit el Regne Unit el 1998.

La Scotland A c t atribueix al Govern britànic la possibilitat de restringir l’autonomiaescocesa en relació a matèries pròpies del dret comunitari i als drets reconeguts a laConvenció Europea de Drets Humans, a les obligacions internacionals i a les matèriesre s e rvades a l’Estat britànic. En aquest sentit, la Llei faculta al secretari d’Estat per aEscòcia per dictar ord res a l’Executiu escocès i, fins i tot, per revocar normes re g l a m e n-tàries escoceses, sempre que entengui que existeixen “fonaments raonables” per consi-derar que s’ha produït un incompliment, o que existeix la possibilitat que es produeixi unincompliment de les citades limitacions.

La Llei d’Escòcia preveu, així mateix, mecanismes d’alteració de l’exercici de les com-petències executives del Govern escocès. En aquest sentit, d’una banda, sanciona la pos-sibilitat que, mitjançant ord res de la Corona, siguin transferides a l’Executiu escocès com-petències del Govern britànic relatives a Escòcia o exercitables a Escòcia, i es podenestablir per al seu exercici fórmules de col·laboració entre ambdós executius. D’altra ban-da, sanciona també la possibilitat que mitjançant ord res de la Corona s’alteri l’exerc i c ide les competències de l’executiu escocès o se li imposi el seu exercici en base a fórm u l e sde col·laboració o coordinació amb l’Executiu britànic.

També s’estableix la possibilitat de delegacions de competències dels ministres de la

EL CLIP Nº 1. Les institucions d’autogovern a Escòcia: caràcters d’un sistema asimètric Pàg. 6

C o rona respecte als ministres escocesos i viceversa. En els casos de delegació, laresponsabilitat de l’exercici de les competències delegades continua corresponent al’autoritat delegant, la qual pot establir directrius per al seu exercici. Cal re c o rd a rque no pot delegar-se, però, per aquesta via, la potestat reglamentària.

Finançament de l’autogovern

Pel que es re f e reix al finançament de les institucions escoceses, la Llei d’Escòcia pre-veu el finançament amb càrrec al pressupost estatal i el finançament amb càrrec ala imposició escocesa.

El finançament estatal de les institucions d’autogovern es realitzarà en base al’anomenat Fons Escocès Consolidat (Scottish Consolidated Fund), l’import del quales determinarà periòdicament pel Parlament britànic i serà gestionat per la Oficinade Pagaments de Sa Majestat. Les quantitats que integren aquest fons només podrand e s t i n a r-se a la cobertura de les despeses de l’Administració escocesa i a la cober-tura d’aquelles despeses expressament indicades en una disposició legal oreglamentària, en els termes prèviament especificats i detallats en la documentaciócomptable i financera corre s p o n e n t .

La Llei d’Escòcia autoritza l’endeutament de les institucions escoceses només d’acordamb allò establert a la Scotland A c t o amb allò que pugui establir-se en el futur enuna llei del Parlament britànic. Els ministres escocesos podran sol·licitar al secre t a r id’Estat per a Escòcia el préstec de les quantitats necessàries per a determ i n a d e sfinalitats. El secretari d’Estat en donarà compte al Ministeri d’Hisenda, a l’interv e n-tor general de l’Estat i a l’auditor de l’Estat, el qual dipositarà aquesta informació alParlament. La quantia total del préstec, al marge dels interessos, no podrà excedirels 500 milions de lliures (aproximadament, 115.000 milions de pessetes) i pro-cedirà del Fons Nacional de Préstecs (National Loan Fund)

La fiscalització dels comptes i la gestió econòmica de les institucions escoceses, ambinclusió del sector públic escocès, correspondran a l’auditor general per a Escòcia,el qual serà nomenat per la reina a proposta del Parlament escocès. L’auditor ge-neral per a Escòcia gaudirà d’absoluta independència. Es preveu que la legislacióescocesa estableixi els mecanismes de supervisió i control financer de les institucionsd ’ a u t o g o v e rn.

L’altra font de finançament de les Institucions escoceses prevista a la Llei d’Escòciaconsisteix en el dret del Parlament escocès de modificar per llei l’impost sobre la re n-da dels contribuents escocesos a cada exercici pressupostari. Aquesta modificaciópot ser a l’alça o a la baixa i en una quantia que no excedeixi de tres punts el per-

EL CLIP Nº 1. Les institucions d’autogovern a Escòcia: caràcters d’un sistema asimètric Pàg. 7

centatge bàsic de la deducció sobre la renda o tipus impositiu bàsic establert pelParlament britànic. D’acord amb les xifres de 1997, això suposaria una variació enla despesa, en més o en menys, d’uns 450 milions de lliures (apro x i m a d a m e n t ,110.000 milions de pessetes).

Les anomenades “entitats de dret públic transfro n t e re re s ”

En darrer terme, la Llei d’Escòcia també estableix una sèrie de mecanismes per talde perm e t re l’articulació de l’actuació conjunta de les institucions i de les adminis-tracions britànica i escocesa en relació amb les anomenades entitats de dret públict r a n s f ro n t e re res. En aquest sentit s’estableix que l’exercici de les competències delsm i n i s t res de la Corona haurà de venir precedit de consultes amb els seus homòlegsescocesos en relació amb qüestions com el nomenament i la destitució dels seusd i rectius i alts càrrecs, així com en aquelles decisions que puguin afectar dire c t a-ment els interessos d’Escòcia. Les institucions britàniques conserven competènciespràcticament exclusives en relació amb les entitats esmentades, però el Parlamentescocès tindrà la facultat de decidir per llei, prèvia consulta a l’entitat en qüestió,que la citada entitat abandoni l’exercici de les funcions que li correspondrien enrelació amb Escòcia.

B reus consideracions sobre l’autogovern escocès

De la interpretació i aplicació literal de totes les previsions de la Llei d’Escòcia re-latives a la delimitació de competències de les institucions escoceses i a les possi-bilitats de modificació del seu abast i contingut, així com de les fórmules de super-visió del seu exercici, es podria despre n d re que la Scotland A c t atribueix una posi-ció d’extrema precarietat a les institucions escoceses en el si del sistema jurídic ipolític britànic.

Cal tenir en compte, no obstant, l’important paper que en el sistema jurídic britànichan tingut i tenen les convencions constitucionals. Per tant, es possible aventurar quela posició de les institucions escoceses només serà modificada per l’ús dels podersque la Llei reconeix a les institucions britàniques en situacions absolutament extra-o rd i n à r i e s .

Tot i això, existeix certa preocupació amb relació al grau de litigiositat que podràderivar de les previsions de la Llei d’Escòcia i del paper d’àrbitre i d’autoritat últi-ma en la solució dels conflictes interinstitucionals que se li atorga al Comitè Judicialdel Privy Council; organisme aquest al qual se li atribueixen funcions comparablesa les d’un tribunal constitucional, del tot alienes a la tradició britànica i a la lògicadel seu sistema jurídic.

EL CLIP Nº 1. Les institucions d’autogovern a Escòcia: caràcters d’un sistema asimètric Pàg. 8

Les institucions d’autogovern

a EscòciaCaràcters d’un sistema asimètric