Derecho comparado sobre las declaraciones patrimoniales

Guillermo vila1 Investigador del rea de Transparencia y rendicin de cuentas en Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin.

Hay varias disposiciones normativas internacionales que sirven como referencia para el combate a la corrupcin y, especficamente, para justificar la necesidad de divulgar informacin que podra clasificarse como confidencial. En lo que sigue incluimos las convenciones internacionales que el Estado mexicano firm sobre esta materia, as como ejemplos de instrumentos jurdicos de otros pases.

Organizacin de las Naciones UnidasLa Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin (CNUCC) se cre en 2003, bajo la consideracin entre otras de que el enriquecimiento personal ilcito puede ser particularmente nocivo para las instituciones democrticas, las economas nacionales y el imperio de la ley. Mxico la ratific, sin reservas, el 20 de julio de 2004. La CNUCC establece una serie amplia de medidas para combatir la corrupcin, desde la prevencin de los actos corruptos hasta su investigacin y sancin penal. El enfoque preventivo favorece la ampliacin de las formas de control para incluir la participacin ciudadana, y se concentra en la conducta de las y los servidores pblicos para establecer lmites en su desempeo:El artculo 5 establece medidas que favorecen el enfoque preventivo y la ampliacin de las formas de control para incluir la participacin ciudadana: Cada Estado formular y aplicar o mantendr en vigor polticas coordinadas y eficaces contra la corrupcin que promuevan la participacin de la sociedad y reflejen los principios del imperio de la ley, la debida gestin de los asuntos pblicos y los bienes pblicos, la integridad, la transparencia y la obligacin de rendir cuentas.

Cada Estado Parte procurar establecer y fomentar prcticas eficaces encaminadas a prevenir la corrupcin.

Cada Estado Parte procurar evaluar peridicamente los instrumentos jurdicos y las medidas administrativas pertinentes a fin de determinar si son adecuados para combatir la corrupcin.

El artculo 8: 5. Cada Estado Parte procurar, cuando proceda y de conformidad con los principios fundamentales de su derecho interno, establecer medidas y sistemas para exigir a los funcionarios pblicos que hagan declaraciones a las autoridades competentes en relacin, entre otras cosas, con sus actividades externas y con empleos, inversiones, activos y regalos o beneficios importantes que puedan dar lugar a un conflicto de intereses respecto de sus atribuciones como funcionarios pblicos.

El artculo 13: Cada Estado Parte adoptar medidas adecuadas, dentro de los medios de que disponga y de conformidad con los principios fundamentales de su derecho interno, para fomentar la participacin activa de personas y grupos que no pertenezcan al sector pblico, como la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones con base en la comunidad, en la prevencin y la lucha contra la corrupcin, y para sensibilizar a la opinin pblica con respecto a la existencia, las causas y la gravedad de la corrupcin, as como a la amenaza que sta representa. Esa participacin debera reforzarse con medidas como las siguientes:Aumentar la transparencia y promover la contribucin de la ciudadana a los procesos de adopcin de decisiones;

Garantizar el acceso eficaz del pblico a la informacin;

Realizar actividades de informacin pblica para fomentar la intransigencia con la corrupcin, as como programas de educacin pblica, incluidos programas escolares y universitarios;

Respetar, promover y proteger la libertad de buscar, recibir, publicar y difundir informacin relativa a la corrupcin. Esa libertad podr estar sujeta a ciertas restricciones, que debern estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para:Garantizar el respeto de los derechos o la reputacin de terceros;

Salvaguardar la seguridad nacional, el orden pblico, o la salud o la moral pblicas.

En el mbito multilateral, la recuperacin de activos es un asunto relevante porque se trata de identificar el desvo o la malversacin de recursos pblicos y el enriquecimiento ilcito para, justamente, restituir el patrimonio pblico que generalmente se traslada a otro pas. Para ello es indispensable contar con mecanismos e instrumentos para la deteccin de esos actos, as como con sistemas de cooperacin entre pases. As, el numeral 5 del artculo 52, define que cada Estado Parte considerar la posibilidad de establecer, de conformidad con su derecho interno, sistemas eficaces de divulgacin de informacin financiera para los funcionarios pblicos pertinentes y dispondr sanciones adecuadas para todo incumplimiento del deber de declarar.Para Mxico, esta Convencin es relevante en especial porque su firma fue en Mrida, en diciembre de 2003: desde la etapa de negociacin del texto de dicho instrumento, nuestro pas demostr su inters al adoptar una posicin de liderazgo, misma que confirm cuando ofreci ser sede de la Conferencia de Alto Nivel para la firma de la Convencin (Hernndez, 2006: 141).Sin embargo, al igual que sucede con la Convencin Interamericana Contra la Corrupcin (CICC) que incluimos adelante , las estipulaciones de la CNUCC son recomendaciones no vinculatorias2 Durante la discusin en la SCJN sobre el amparo interpuesto para tener acceso a las versiones pblicas de las declaraciones patrimoniales de los diputados de la LXI Legislatura, el Min. Jos Fernando Franco Gonzlez Salas argument en contra del proyecto, entre otras razones, porque las tendencias internacionales no obligan jurdicamente al Estado mexicano a adoptarlas.

por lo que las autoridades mexicanas no tienen que adoptar esas medidas irrestrictamente. El informe para 2014 de Mxico se limita a describir algunas de las acciones que, en materia de prevencin y en el marco de la CNUCC, desarroll la Administracin Pblica Federal sin informacin de los otros poderes. Se incluyen, de igual forma, medidas para impulsar la participacin ciudadana en el quehacer gubernamental pero sin que ninguna de ellas se implemente de manera directa para el combate a la corrupcin.3 Disponible en http://bit.ly/XnwoQq (consulta del 15 de agosto de 2014).

Organizacin de los Estados AmericanosEn 1996, la OEA cre la CICC, que el Estado mexicano ratific, sin reserva ninguna, en 1997. El artculo III establece que

los Estados Partes convienen en considerar la aplicabilidad de medidas, dentro de sus sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener y fortalecer: 4) Sistemas para la declaracin de los ingresos, activos y pasivos por parte de las personas que desempean funciones pblicas y para su publicitacin; 11) Mecanismos para estimular la participacin de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupcin.

A partir de la Declaracin, los Estados integrantes de la OEA crearon el Mecanismo de Seguimiento de la Implementacin de la Convencin Interamericana Contra la Corrupcin (MESICIC), para monitorear la aplicacin de las disposiciones de la Convencin, mediante un proceso de evaluaciones recprocas y en condiciones de igualdad, en donde se formulan recomendaciones especficas con relacin a las reas en que existan vacos o requieran mayores avances. Entre las recomendaciones del ltimo informe para Mxico, est la de regular las condiciones, procedimientos y dems aspectos que sean procedentes en relacin con la publicidad de las declaraciones patrimoniales, ingresos, activos y pasivos, con sujecin a la Constitucin y a los principios establecidos en las leyes, lo cual se haba establecido ya desde la primera ronda de evaluacin (MESICIC, 2012). De hecho, la misma recomendacin aparece en los cuatro informes sobre la implementacin de las disposiciones de la Convencin.4 Pueden consultarse en: http://bit.ly/1eGl2r9.

La OEA elabor tambin la Ley Modelo sobre Declaracin de Ingresos, Pasivos y Activos, por parte de quienes desempean funciones pblicas, la cual incluye la obligacin especfica de hacer pblicas las declaraciones de situacin patrimonial y de intereses.5 Ernesto Villanueva (2008) hace un anlisis amplio de la Ley modelo, pp. 45 -55. La OEA elabor un Documento explicativo del proyecto de Ley Modelo en el que se detalla el razonamiento detrs de cada artculo, disponible en http://bit.ly/1mRTSTe.

De acuerdo con su artculo 12, cualquier ciudadano podr acceder a la informacin contenida en las declaraciones presentadas por los funcionarios pblicos con el objetivo de lograr la transparencia en las funciones pblicas: La publicidad de las declaraciones de intereses, ingresos, activos y pasivos de determinados sujetos obligados es un mecanismo que contribuye significativamente a la consecucin de tal objetivo. El acceso a determinada informacin patrimonial consolidada, su evolucin y las fuentes que originan sus modificaciones peridicas constituye un mecanismo de rendicin de cuentas permanente sobre cuyos beneficios no parece necesario profundizar (OEA, s/a: 11).

Tanto la CICC como la Ley Modelo privilegian el enfoque preventivo, incluyendo medidas que trascienden las que generalmente se incluyen en otros tratados internacionales, entre los que se incluyen reglas de conducta para los servidores pblicos y los arreglos especficos que se necesitan para ponerlos en prctica, sistemas para declarar patrimonio, y medidas para motivar a la sociedad civil para que se involucre en los esfuerzos para prevenir la corrupcin (Jimnez, 1998: 162). De acuerdo con el documento explicativo de la Ley Modelo, la modalidad ms frecuente [para] determinar la existencia de bienes no declarados es la denuncia de la sociedad civil ciudadanos particulares, periodismo de investigacin, organizaciones sin fines de lucro, sociedades comerciales o la informacin publicada por los medios de comunicacin.

La experiencia concreta de otros pases. Es frecuente argumentar que hay razones particulares para que cada pas tenga marcos normativos o prcticas institucionales especficos, acordes con su contexto, con su desarrollo poltico o sus necesidades sociales. Sin embargo, decir que las polticas slo adquieren sentido en un contexto nacional supone que los problemas que se busca resolver son nicos y especficos, espacial y temporalmente y, por lo tanto, las respuestas son exclusivas para cada situacin en especfico. Esta perspectiva no corresponde con la realidad: una y otra vez los ejemplos internacionales sirven como referencia porque los problemas s son similares aunque no idnticos por lo cual hay medidas que pueden adaptarse, incluso cuando en contextos distintos. En la tabla siguiente estn los pases cuya legislacin permite, en alguna modalidad, el acceso pblico a las declaraciones patrimoniales de los servidores pblicos. Incluye el lugar en el ndice ms reciente de percepcin de la corrupcin de Transparencia Internacional, en el ndice de desarrollo humano, y la tasa de secuestros.

TABLA COMPARATIVA DE LA REGULACIN DE LAS DECLARACIONES PATRIMONIALES Y DE INTERESES6 Elaboracin de Fundar, Centro de Anlisis e Informacin.

PASINSTRUMENTO QUE REGULA LAS DECLARACIONESDISPONIBILIDAD PBLICAFORMATO DE PUBLICIDADIPC7 Transparency International - CPI 2014.

IDC8 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo IDH 2014.

TASA DE SECUESTROS9 Si no hay otra referencia, los datos vienen de estos dos sitios de Internet: http://knoema.es/atlas/topics/Estad%C3%ADstica-criminal/Ataques-Secuestros-Robos-Violaci%C3%B3nes-Sexuales/Secuestro-tasa?action=export&gadget=table# y https://www.unodc.org/unodc/en/data-and-analysis/statistics/crime.html.

ArgentinaLey de Carcter Pblico de las Declaraciones Juradas Patrimoniales integrales de los Funcionarios Pblicos (Ley 26.857) (2013).SToda la declaracin ser pblica, excepto el anexo reservado (Artculo 5 de la Ley 26.857).107490.5 (2008)10 http://tn.com.ar/politica/segun-la-onu-argentina-lideraba-ranking-de-paises-con-mas-robos-de-america-latina_421919

BoliviaLey N 2027Decreto Supremo N 1233 (2012)SUn resumen de la ltima Declaracin Jurada de Bienes y Rentas, tomando en cuenta la fecha de su formulario, ser publicada a travs de la pgina web de la Declaracin Jurada de Bienes y Rentas, conteniendo: Nombres y apellidos, fecha del formulario de la Declaracin, Total de: Activos, Pasivos, Patrimonio y Rentas, y dejar de ser publicada cuando dicha fecha del formulario de declaracin no sea la ltima o cuando su fecha de presentacin tenga antigedad superior a dos aos (art. 18).1031131.0 (2012)

BrasilLey 8730 (1993)SLas declaraciones sern peridicamente publicadas por extracto en el Diario Oficial de la Unin por el Tribunal de Cuentas de la Unin (Artculo 1(2) de la Ley 8730). 69790.2 (2012)

BulgariaLey de la Divulgacin Pblica de los Intereses Financieros de los Altos Funcionarios Pblicos (2000)SLas declaraciones son pblicas y accesibles en un registro pblico (Art. 6). 77691.0 (2012)

ChileLey N 18.575 (2001)

SLa declaracin ser pblica (art. 61).21411.5 (2012)

ColombiaLey 190 (1995).NONo es obligatoria de la publicidad de las declaraciones patrimoniales.94980.6 (2012)

Costa RicaLey N 8422 (2004). NOLas declaraciones son confidenciales (excepto para la autoridad).47680.1 (2012)

Cuba Ley de la Contralora General de la Repblica de Cuba (Ley 107/09) (2009).Reglamento de la Ley de la Contralora General de la Repblica de Cuba (2009).NONo se especifica si las Declaraciones juradas de bienes patrimoniales son accesibles al pblico.634411 No fue posible encontrar la cifra.

Ecuador Constitucin de la Repblica de Ecuador (2008).Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa (1978).Reglamento General de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa (2005).NONo se especifica si las Declaraciones juradas de bienes y rentas son accesibles al pblico.110980.2 (2010)

El SalvadorConstitucin de la Repblica de El Salvador (1983).Ley sobre Enriquecimiento Ilcito de Funcionarios y Empleados Pblicos (1959). NOLas declaraciones seran mantenidas en reserva y se clasificaran y guardaran en un archivo especial que al efecto llevara la Corte Suprema de Justicia (Artculo 6 de la Ley). 801150.2 (2012)

EspaaLey 5/2006 (2006).SEl contenido de las declaraciones de bienes y derechos patrimoniales de los miembros del Gobierno y de los Secretarios de Estado y dems altos cargos previstos en el artculo3 de esta ley se publicarn en el "Boletn Oficial del Estado", en los trminos previstos reglamentariamente. En relacin con los bienes patrimoniales, se publicar una declaracin comprensiva de la situacin patrimonial de estos altos cargos, omitindose aquellos datos referentes a su localizacin y salvaguardando la privacidad y seguridad de sus titulares. (Artculo 14(4) de la Ley 5/2006).37270.3 (2012)

EtiopaProclamacin de Divulgacin y Registro de Bienes (Ley No. 668/2010) (2010). SCualquier persona puede solicitar las declaraciones patrimoniales a la Comisin Federal de tica y Anti-Corrupcin o la Unidad de tica correspondiente. Adems, cada dos aos esta Comisin publicar informacin general con respecto a la registracin de los bienes (Artculo 12 de la Ley No. 668/2010).1101735

FranciaLey n 2013-907, sobre la transparencia de la vida pblica (2013).Decreto n 2013-1212 (2013).SDespus de tres meses, la Alta Autoridad para la transparencia de la vida pblica, podr hacer pblicas las declaraciones patrimoniales y de inters26203.3 (2012)

GeorgiaLey sobre Conflictos de Inters y Corrupcin en el Servicio Pblico (1997).SCualquier persona tiene el derecho a solicitar una copia de la Declaracin de propiedades completa, con excepcin del nmero personal, el domicilio privado, nmero de telfono y la pgina confidencial (Artculo 19 de la Ley sobre Conflictos de Inters y Corrupcin en el Servicio Pblico).50790.1 (2010)

GuatemalaLey de Probidad y Responsabilidades de Funcionarios y Empleados Pblicos (Decreto del Congreso 89-2002) (2002). NOLos datos proporcionados por los funcionarios pblicos dentro de su declaracin jurada patrimonial deben tenerse como proporcionados bajo garanta de confidencialidad, se prohbe su divulgacin por cualquier medio y slo podrn verificarse dentro de un proceso judicial (art. 21).1151251.2 (2009)

HondurasLey contra el Enriquecimiento Ilcito de los Servidores Pblicos (Decreto 301) (1994).Reglamento de la Ley Orgnica del Tribunal Superior de CuentasNOLa divulgacin de las declaraciones est prohibida. Solamente pueden ser utilizadas para los fines sealados en la ley (Artculo 28 del Decreto 301; art. 64 del Reglamento de la Ley Orgnica del Tribunal Superior de Cuentas).1261291.0 (2012)

IndiaReglas (de Conducta) de los Servicios Civiles de India (1968). Reglas de los Miembros de Rajya Sabha (Declaracin de Activos y Pasivos) (2004). Reglas de los Miembros de Lok Sabha (Declaracin de Activos y Pasivos) (2004). NOLas declaraciones son confidenciales (art. 8, j. Ley del Derecho a la Informacin).12 Hay decisiones de la Comisin de Informacin Central que

Las declaraciones de los representantes (Lok Sabha y Rajya Sabha) solamente pueden ser publicados con el permiso del presidente de estas cmaras (Artculo 4(4) de las Reglas de los Miembros de Rajya Sabha y de las Reglas de los Miembros de Lok Sabha).851353.2 (2010)

IndonesiaLey No. 28 (1999).Decreto 7 de Comisin de Erradicacin de la Corrupcin Comisionados (2005).SLas declaraciones son pblicas (Artculos 5(1), 5(2) y 5(3) de Decreto 7 de Comisin de Erradicacin de la Corrupcin Comisionados).1071080.2 (2012)

JamaicaLey de la (Prevencin de la) Corrupcin (Ley 18 de 2000) (2000).Ley (de la Integridad de los Miembros) del Parlamento (1973).NOLas declaraciones son confidenciales (Artculo 6(1) de la Ley 18 de 2000 y Artculo 6(1) de la Ley (de la Integridad de los Miembros) del Parlamento).85960.4 (2012)

KeniaLey de tica de Funcionarios Pblicos (2003).NOLas declaraciones son confidenciales (Artculo 30 de la Ley de tica de Funcionarios Pblicos). 1451470.2 (2012)

LetoniaLey sobre la Prevencin de Conflictos de Inters (2002).

SLas declaraciones son pblicas, con excepcin de la parte confidencial, que incluye la direccin de la residencia y el nmero de identificacin personal (Artculo 26 de la Ley sobre la Prevencin de Conflictos de Inters).43480.0 (2012)

NicaraguaLey de Probidad de los Servidores Pblicos del Estado (Ley 438) (2002).SCada persona natural o jurdica puede solicitar las declaraciones patrimoniales de los funcionarios a la Contralora, previa justificacin (Artculo 22 de la Ley 438). 1331320.1 (2010)

PakistnLey de la Representacin del Pueblo (1976 SSolamente las declaraciones de los legisladores son pblicas (Artculo 42).1261465

ParaguayConstitucin Nacional de la Repblica de Paraguay (1992).Ley de la Funcin Pblica (Ley 1626/2000) (2000).NOLa Constitucin Nacional de la Repblica de Paraguay ni la Ley 1626/2000 incluyen disposiciones sobre la publicidad de las declaraciones patrimoniales.1501110 (2012)

PerConstitucin Poltica del Per (1993).Ley que Regula la Publicacin de la Declaracin Jurada de Ingresos y de Bienes y Rentas de los Funcionarios y Servidores Pblicos del Estado (Ley 27482) (2001).SLas declaraciones son publicadas por el Titular de cada pliego presupuestal durante el primer trimestre del ejercicio presupuestal en el diario oficial El Peruano (Artculo 6 de la Ley 27482).85822.5 (2009)

PoloniaLey sobre el Ejercicio del Mandato de un Diputado o Senador (1996). - SLas declaraciones son pblicas, con la exclusin de la ubicacin de los bienes inmuebles de los legisladores (Artculo 35(5) de la Ley sobre el Ejercicio del Mandato de un Diputado o Senador).35350.1 (2012)

SudfricaCdigo de Conducta para los Miembros de la Asamblea y del Consejo Permanente (1997Reglamentos del Servicio Pblico (2001Ley de Promocin de Acceso a la Informacin (2000).Cdigo de tica Ejecutivo (2000).SLas declaraciones de los miembros de la asamblea y el consejo permanente son pblicas, con excepcin de algunas cosas, como el valor de los intereses en empresas y los detalles de intereses financieros de la familia (Artculo 9 del Cdigo de Conducta para los Miembros de la Asamblea y del Consejo Permanente y Artculo 7 del Cdigo de tica Ejecutivo).Las declaraciones de los funcionarios pblicos pueden ser solicitadas por cada persona (Captulo 3, Artculo F de los Reglamentos del Servidor Pblico y Artculo 11 de la Ley de Promocin de Acceso a la Informacin).671185

UruguayLey de las Normas Referidas al Uso Indebido del Poder Pblico (Ley 17.060) (1998).SLas declaraciones patrimoniales del Presidente y del Vicepresidente sern publicadas en el Diario Oficial (Artculo 12 de la Ley 17.060). La Junta puede proceder la apertura de las declaraciones de los dems por resolucin fundada de justicia penal o de oficio. Adems, pueden ser solicitadas por el propio interesado (Artculo 15 de la Ley 17.060).21500.6 (2012)

VenezuelaLey contra la Corrupcin (Ley 5.637) (2003). Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica y del Sistema Nacional de Control Fiscal (Ley 37.347) (2001). NONinguna ley refiere la publicidad de las declaraciones patrimoniales.161673.8 (2011)13 http://www.eluniversal.com/sucesos/120413/tasa-de-secuestros-en-venezuela-triplico-la-de-mexico-en-2011